4470

REPÚBLICA ARGENTINA
VERSIÓN TAQUIGRÁFICA
CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN
REUNIÓN DE LA COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE DE TRÁMITE
LEGISLATIVO
Salón “Arturo Illia” — H. Senado de la Nación
de 2006
Presidencia del señor senador Capitanich
22/11/2006
Reunión de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo
2
–– En el salón Arturo Illia del H. Senado de la Nación, a las 9 y 22 del
miércoles 22 de noviembre de 2006:
Sr. Presidente (Capitanich). — Damos inicio a la reunión de la Comisión Bicameral de Decretos
de Necesidad y Urgencia en virtud de obtener el quórum reglamentario estipulado por la Ley
26.122, reunión convocada para el día 22 de noviembre del año 2006.
Tenemos dentro del temario oportunamente remitido a cada uno de los miembros de la
Comisión dos expedientes que se encuadran formalmente dentro de los diez días de remitidos por
parte del Jefe de Gabinete de Ministros, en virtud del cumplimiento estricto del artículo 100
incisos 12) y 13).
El primero de ellos tiene que ver con el mensaje del Poder Ejecutivo número 1616/06,
expediente 420/06, “comunicando el decreto de necesidad y urgencia número1615/06 por el cual
se incorporan las autorizaciones conferidas por el artículo 39 de la Ley 26.078 —Presupuesto de
la Administración Nacional Ejercicio 2006— y las operaciones de crédito público que se detallan
en el anexo”.
El otro decreto es el del expediente del Poder Ejecutivo N° 426/06, que es el mensaje
número 1669/06, y que corresponde al decreto 1668/06, de necesidad y urgencia también,
respecto de la convalidación del “acuerdo de la Comisión Negociadora del Convenio Colectivo
del Trabajo Sectorial para el Personal Civil y Docente Civil de las Fuerzas Armadas”.
El ingreso a la Cámara de Senadores del primer expediente en consideración fue el 14 de
noviembre; el del segundo expediente, el 17 de noviembre.
Brevemente, lo que informo desde la presidencia de la Comisión es que, respecto del
artículo 39 de la Ley 26.078, se aplica una ampliación de crédito en virtud de un acuerdo de la
República Argentina con el Reino de España vinculado al financiamiento por 40.000.000 de
euros —que oportunamente se estudió en el año 2002, en el marco de la crisis existente en
nuestro país— de un modelo de cooperación desde el punto de vista del financiamiento para el
mejoramiento de la provisión de servicios de salud en la República Argentina.
Se identificaron tres inversiones: una en la provincia de Jujuy, otra en la provincia de
Córdoba y otra en la provincia de San Juan. Precisamente, las provincias de Jujuy y de San Juan
estipularon claramente la imposibilidad objetiva de afrontar inversiones vinculadas a estrategias
de financiamiento y, en ese contexto, también lo hizo la provincia de Córdoba.
Ponemos a consideración precisamente este proyecto en el marco del modelo de dictamen
que oportunamente hemos sugerido a la Comisión, vinculado a todos los artículos de la
Constitución Nacional y de la Ley 26.122.
En este sentido, en los tres hospitales se trabaja sobre la base de líneas de crédito
destinadas a la remodelación, ampliación, equipamiento e incorporación de sistemas informáticos
del hospital de niños Héctor Quintana, en la provincia de Jujuy; la construcción y equipamiento
del hospital de la ciudad de Córdoba, en la provincia de Córdoba; y la puesta en marcha de un
nuevo hospital, el Doctor Guillermo Rawson, en la provincia de San Juan.
Por estas razones, entendemos que el decreto cumple con todos los requisitos formales y
sustanciales exigibles desde la Ley 26.122; y además, precisamente, cumple con los preceptos
vinculados a la Ley 24.156, de Administración Financiera, en el sentido de que no se puede
instrumentar o formalizar ninguna operación que no esté expresamente aprobada por ley del
Congreso. Es decir, tiene que haber un registro de las operaciones de crédito público en la Ley de
Presupuesto o, eventualmente, en una ley especial.
En este contexto, la Ley 26.078 no contemplaba el crédito presupuestario; por ende, a
través de este decreto de necesidad y urgencia se estipula el financiamiento correspondiente.
Esto es lo que nosotros ponemos a consideración por los argumentos que oportunamente
han sido vertidos por cada uno.
Tiene la palabra el señor senador Sanz.
Sr. Sanz. — En mérito a la brevedad, voy a hacer la presentación del DNU de los programas
presentados.
Vamos a hacer el análisis formal y sustancial desde el punto de vista de las formalidades
que exige la legislación en el artículo 99, inciso 3) de la Constitución.
Nosotros advertimos que el decreto no contiene vicios formales que violen las
disposiciones legales vigentes: cuenta con el acuerdo general de ministros, sus respectivas
refrendas y la del jefe de Gabinete, cuenta con la mayoría del cuerpo ministerial, ha sido
presentado dentro del plazo previsto que posee el jefe de Gabinete y la Comisión Bicameral ha
verificado que el DNU ha sido publicado en el Boletín Oficial. Es decir que respecto a los
requisitos formales el decreto cumple absolutamente las petitorias de la ley.
Voy a ser muy breve respecto a las razones sustanciales que nosotros hemos venido
fijando como criterio desde el primero de los DNU que analizamos hasta la constitución de esta
Comisión.
22/11/2006
Reunión de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo
3
Entendemos que no se dan en este caso ni el estado de necesidad ni el de urgencia; o sea,
los dos requisitos que exige el propio artículo 99 inciso 3). Por lo tanto, desde ese punto de vista,
consideramos inválido este decreto.
Pero lo más importante de este decreto tiene que ver con la cuestión de fondo. Me parece
que es uno de los decretos más trascendentes desde el punto de vista institucional de todos los
que nos han tocado ingresar porque sienta una posición que, a nuestro juicio, nos parece grave
desde el punto de vista de la técnica presupuestaria y, además, violatoria de la propia Ley de
Administración Financiera.
No vamos a analizar el destino económico o la motivación socioeconómica del decreto
porque entendemos que no es nuestra misión, pero además porque creo que nadie de los que
componen esta Comisión, como tampoco nadie de los que componen las cámaras del Congreso,
si es que nos hubiera tocado discutir esto como proyecto de ley, hubiera estado en contra de lo
que significa encontrar un financiamiento externo para la construcción de tres hospitales en el
interior de nuestro país. No es esto a lo que yo me quería referir.
La ley que nosotros denominamos “de superpoderes”, la 26.124, que modificó el artículo
37 de la Ley de Administración Financiera, es una ley que limitó severamente las atribuciones
presupuestarias del Congreso, a nuestro juicio —y lo discutimos muy fuerte— sin ningún asidero
constitucional. La ley se sancionó y rige. Pero la ley le reservó dos facultades básicas al Congreso
que, a nuestro juicio, es lo único que quedó incólume y que debe ser considerado como
intransferible. Dice en uno de sus párrafos: “Quedan reservadas al Congreso Nacional las
decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto”. O
sea que de todas las cuestiones presupuestarias que se discutieron en aquella ley —la 26.124—
hubo dos que el propio Poder Ejecutivo, que fue quien envió el proyecto, mantuvo inalterables,
como una columna vertebral que era intocable, y que quedaron como resguardo de las facultades
del Congreso: el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto.
El artículo 60 de la Ley 24.156, de Administración Financiera, es el que aclara que no se
podrá formalizar ninguna operación de crédito público que no esté contemplada en la ley de
presupuesto general del año respectivo o en una ley específica, a excepción de las operaciones
que se formalicen con los organismos financieros internacionales de los que la Nación forme
parte.
Una primera reflexión —enseguida voy a volver sobre el tema— es que no estamos
vinculándonos con organismos financieros internacionales de los que la Nación forma parte sino
con un acreedor externo diferente, que es el Reino de España.
El sentido de la limitación del artículo 60 es el mismo que inspira las facultades del
Congreso en fijar el monto total del presupuesto. Un endeudamiento no es otra cosa que un gasto
futuro. Y el gasto público, tanto el del ejercicio presente —es decir, el monto total de presupuesto
corriente— como el de los ejercicios futuros —o sea, el monto total del endeudamiento
presente— compromete los recursos tributarios presentes y futuros del Estado. ¿De qué se trata
esto? De que sea el Congreso el que limite la capacidad de comprometer el gasto público, porque
el gasto público es solventado por el recurso tributario que solamente lo puede imponer el
Congreso. Es una de las excepciones al dictado de decreto de necesidad y urgencia.
O sea, de no quedar limitado el gasto por ley, se daría la circunstancia institucionalmente
inconsistente de que, si bien sólo el Congreso puede fijar tributos quedándole al Poder Ejecutivo
totalmente prohibido hacerlo, incluso en situaciones de necesidad y urgencia, el Poder Ejecutivo
podría comprometer esos mismos tributos a través del gasto o de la deuda.
Lo más importante que hay para discutir acá es que nosotros estamos analizando un
decreto de necesidad y urgencia que aumenta el endeudamiento al mismo tiempo que el Congreso
Nacional está analizando un proyecto enviado por el Poder Ejecutivo que aumenta el presupuesto
y dentro de cuyos ítems también está aumentando el endeudamiento. Y resulta que los
fundamentos o las razones, tanto de la ley como del DNU, son los mismos. Los fundamentos
están vinculados a la propia Ley de Administración Financiera, que establece que sólo el
Congreso es el encargado por ley de fijar los límites del monto total del presupuesto y del
endeudamiento.
Por lo tanto, nosotros entendemos que aquí hay una contradicción. O el Poder Ejecutivo
entiende, de acuerdo a los argumentos del proyecto que estamos hoy analizando —que tiene
sanción de la Cámara de Diputados—, que es el Congreso el único encargado de establecer estas
modificaciones, y por eso envía la ley, o el Poder Ejecutivo entiende que esto se puede realizar
por medio de un decreto de necesidad y urgencia, como lo indican los fundamentos de este
decreto. Pero ambas cosas son absolutamente contradictorias.
Entonces, nos parece que estos fundamentos son suficientes como para producir el
rechazo a este decreto, que está fijando un precedente muy grave. Insisto en algo que es la
columna vertebral de nuestro argumento.
22/11/2006
Reunión de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo
4
Con la aprobación de este decreto se está yendo hacia algo que va más allá de lo que
discutimos cuando se sancionó la Ley 26.124, la “de Superpoderes”. Esa ley no había avanzado
tanto como lo hace hoy el DNU 1615. Insisto: esa ley había dejado en manos del Congreso, como
última reserva legislativa, el aumento del monto total del presupuesto y la autorización de
endeudamiento. Y nosotros hoy estamos autorizando un endeudamiento que, no sólo no tiene
razones de necesidad ni de urgencia, sino que avanza aún más.
Con respecto al tema de la figura del acreedor, el artículo 8° de la Ley de Presupuesto
autoriza a la Jefatura de Gabinete a introducir ampliaciones en los créditos presupuestarios
aprobados por la presente ley y a establecer su distribución en la medida en que las mismas sean
financiadas por incremento de fuentes de financiamiento originadas en préstamos de organismos
financieros internacionales de los que la Nación forme parte.
O sea que esta autorización mantiene el mismo sentido que la autorización del artículo 60
de la Ley de Administración Financiera porque, en los casos en que las operaciones de crédito
público se formalicen con organismos financieros internacionales de los que la Nación forma
parte —como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de
Desarrollo, etc.—, el Congreso lo que ha querido decir es que da por tácitamente preaprobado el
endeudamiento como una extensión de la autorización implícita que supuso la incorporación de la
Nación a esos organismos. Es decir, somos parte del acreedor; por lo tanto, damos por
preaprobado implícitamente que podemos endeudarnos con esos acreedores de los que el país
forma parte.
Pero la verdad es que acá nosotros estamos hablando de un acreedor distinto. En aquellos
casos, en cambio, a mayor abundamiento, la Nación es al mismo tiempo deudor y acreedor. De
ahí es donde viene la preaprobación o la tácita preaprobación.
El DNU 1615/06 se refiere a operaciones de crédito financiadas por el Reino de España de
acuerdo a un convenio firmado en octubre de 2002. Y si bien se trata de un crédito internacional,
no es un crédito de un organismo financiero del cual la Nación Argentina forma parte; y, como
tal, se trata de una operación de crédito público normal para la cual la Jefatura de Gabinete no
cuenta con autorización alguna ya que ella sólo puede ser autorizada por ley del Congreso.
Es más, si se tratase de una operación autorizada por el artículo 8° de la Ley de
Presupuesto vigente, hubiera bastado con una simple decisión administrativa de la Jefatura de
Gabinete y no se habría requerido la sanción de un decreto de necesidad y urgencia.
Por lo tanto, este DNU es una suerte de auto incriminación del Poder Ejecutivo. La vedad
es que no encontramos ninguna razón para que no se hubiera hecho por medio de un proyecto de
ley porque —insistimos— creo que nadie hubiera votado en contra de un financiamiento para tres
hospitales públicos en las provincias. Y respecto de la adecuación legislativa, me parece que es
muy grave que nosotros abramos la puerta, por vía de un DNU, a este tema del endeudamiento
porque —insisto una vez más, para finalizar— es una de las pocas atribuciones legislativas que
hoy le han quedado al Congreso luego de la discusión de la Ley 26.124.
Por lo tanto, señor presidente, nosotros vamos a presentar hoy mismo un dictamen
rechazando este decreto 1615/06.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor diputado Tonelli.
Sr. diputado Tonelli.— Siguiendo el criterio que he expuesto en anteriores oportunidades, y que
es el que a mi juicio debe aplicar la Comisión a la hora de analizar los decretos de necesidad y
urgencia, aprecio que este decreto que tenemos a consideración, el 1615/06, cumple
efectivamente con los requisitos formales en tanto ha sido dictado en acuerdo general de
ministros, lleva la firma del jefe de Gabinete y ha sido remitido al Congreso dentro del plazo de
10 días previsto en el artículo 99 de la Constitución Nacional.
En cambio —y me remito al criterio que ya expuse, para no volver a repetirlo—, no
encuentro que se den las circunstancias de necesidad y urgencia previstas en el artículo 99 y la
imposibilidad de seguir el trámite ordinario para la sanción de las leyes, como dice la
Constitución.
En ese sentido, destaco que el convenio que origina este endeudamiento fue firmado por
el Reino de España en octubre de 2002. Es decir, hace cuatro años.
Por otra parte, los convenios celebrados con las provincias de San Juan y Jujuy, dentro del
acuerdo marco celebrado por España, son por su parte de diciembre de 2005 y de enero de 2006.
De manera tal que se trata de convenios que tienen once y diez meses de antigüedad.
Dejo al margen la sustancia de la decisión debido a que, insisto, la Comisión no tiene
competencias para analizar los criterios a diferencia de lo que podrían hacer las Cámaras al tratar
los decretos de necesidad y urgencia.
Por lo tanto, argumento que en este caso no hay razones de necesidad y urgencia previstas
en la Constitución para el dictado de este tipo de decretos. Es por eso que mi dictamen va a ser en
el sentido de rechazar el decreto.
22/11/2006
Reunión de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo
5
Sr. Presidente. — Quería dar respuesta a una serie de interrogantes que se han planteado.
Desde el punto de vista de la reforma de los artículos 37 y 35 de la Ley 24.156 de
Administración Financiera por parte de la Ley 26.124, definitivamente, estamos planteando la
reglamentación de las atribuciones del Jefe de Gabinete de Ministros en el marco de la coherencia
normativa entre la reforma constitucional de 1994 y las atribuciones del jefe de Gabinete del
artículo 100 de la Constitución Nacional. Precisamente, en ese contexto, habíamos transmitido
con énfasis que el artículo 35, inciso 8) de la Constitución Nacional establecía la inalterabilidad
por parte de las atribuciones del Congreso respecto al tema del monto del endeudamiento.
Desde el punto de vista de la estrategia del endeudamiento público, todo el sistema de
endeudamiento público está en la Comisión por la coherencia normativa de la Ley 24.156 y
también por la autorización correspondiente en las leyes de presupuesto pertinentes.
En ese contexto, lo que ha hecho el Poder Ejecutivo es analizar las circunstancias
excepcionales desde el punto de vista de la situación del crédito público. Observamos en el
dictamen de mayoría que, ineludiblemente, la ley especial —en este caso un decreto de necesidad
y urgencia—, en virtud del debido análisis respecto a las circunstancias excepcionales, determina
la posibilidad fáctica de recurrir a este tipo de instrumento para el incremento del crédito público
en virtud de que se trata de un convenio bilateral país-país.
Cuando yo ejercía la Jefatura de Gabinete de Ministros, en el año 2002, se mantuvo el
proceso de negociación con el Reino de España respecto a los mecanismos de cooperación para ir
resolviendo problemas de gravedad desde el punto de vista sanitario y social. Obviamente, el
proceso de negociación bilateral país-país entre las partes generó una demora inusitada para la
instrumentación del citado convenio. Si bien, el convenio país-país no se refiere únicamente al
organismo financiero internacional de referencia, a partir del cual el Estado nacional es el Estado
miembro, la Ley (26.031), en su artículo 8°, establece claramente una facultad del Congreso que,
en este caso, concede al jefe de Gabinete de Ministros y que, en definitiva, casi siempre la
oposición la vota en forma negativa.
En general, cuando se trata de negociaciones bilaterales país-país como cuando se trata de
negociaciones con organismo multilaterales de crédito, el proceso de negociación tiene distintas
etapas. Tiene una etapa de identificación y otra de negociación, que trasciende las distintas
etapas. También otra etapa es la del tratamiento del directorio. En estas etapas nunca se puede
observar con mucha precisión cuál es el tiempo de negociación o aprobación del directorio. Por
lo tanto, siempre tiene que quedar una vía abierta desde el punto de vista de la factibilidad para
que cuando lo apruebe el directorio se firme el convenio y se pueda instrumentar desde el punto
de vista presupuestario a los efectos de que resulte operativo.
En este caso, como saben, este préstamo se firma el 9 de octubre de 2002. El proceso de
negociación ha sido extremadamente complejo. Se trata de un préstamo de cuatro años con un
sistema de accesibilidad en materia de tasa de interés extremadamente conveniente para el país.
Los convenios con las respectivas jurisdicciones provinciales implican un proceso que involucra
la identificación de las jurisdicciones provinciales y un estudio de evaluación previa desde el
punto de vista de la importancia de la localización y la asignación de préstamos. Cuando se
plantea el estudio previo —el de factibilidad—, la identificación de la jurisdicción y el monto
total de la inversión para cada una de las jurisdicciones sobre la base del monto total se llega al
convenio bilateral Nación-provincia. Hay un proceso de subrogación, desde el punto de vista
legal, de la Nación respecto a las provincias de Jujuy y San Juan, que no contraen el préstamo
directamente y demuestran la imposibilidad fáctica de hacerse cargo de los servicios de la deuda
originada en el préstamo.
De lo que se trata es de que el 28 de diciembre de 2005 se firma el convenio con la
provincia de Jujuy con un monto de 62,4 millones de pesos. Respecto al préstamo con la
provincia de San Juan, el convenio se firma el 10 de enero de 2006 por 60 millones de pesos por
cuatro años. En el caso de Jujuy es para la informatización del Hospital Doctor Quintana y del
Hospital Guillermo Rawson en el caso de la provincia de San Juan.
Obviamente, el presidente de la Nación, en acuerdo general de ministros, determina las
circunstancias excepcionales en virtud del proceso complejo de negociación que ha llevado
prácticamente cuatro años y requería la autorización expresa de un monto de endeudamiento con
el objeto de implementar rápidamente la ejecución del préstamo correspondiente.
Entonces, consideramos que, tal cual lo prescribe el Decreto 1615, el dictamen respectivo
debe avalarlo, independientemente del cumplimiento de los requisitos formales sustanciales,
porque cumple acabadamente con las circunstancias excepcionales a las cuales hace referencia el
artículo 99, inciso c). A su vez, se entiende que la Ley 26.122 y la constitución de la Comisión
Bicameral establecen un control del ejercicio de estas atribuciones.
Por lo tanto, el Congreso de la Nación, a través de esta Comisión y del plenario
correspondiente, convalidará o no el endeudamiento aceptado por circunstancias excepcionales
22/11/2006
Reunión de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo
6
para la instrumentación de un crédito en virtud de la urgencia social y sanitaria de las
jurisdicciones en donde se asienta la posibilidad de ejecutar dicho préstamo.
Tiene la palabra el señor senador Sanz.
Sr. Sanz. — No voy a volver sobre lo que ya he dicho. Pero, señor presidente, probablemente
usted tenga mayor información respecto a algunas cuestiones de tiempos que surgen de lo que
acaba de decir y que nosotros no tenemos. Esto lo digo como una manera de solicitar
formalmente que para los próximos DNU podamos contar con toda la documentación que
respaldó al Poder Ejecutivo en su pertinente dictado.
No estoy en condiciones de poder argumentar respecto a los tiempos porque en el DNU
dice: “Las citadas provincias de San Juan y Jujuy han solicitado expresamente al Estado nacional
hacerse cargo...”. No sé cuándo lo hicieron ni a través de qué instrumentos. Eso no lo tengo.
Entonces, usted dice que esto es para no trabar el crédito.
Para los próximos DNU, entonces, si hay una cronología de hechos que le permiten al
Poder Ejecutivo argumentar en favor de la necesidad y urgencia, me gustaría contar con eso.
Sr. Presidente. — Lo tomamos en consideración. Los expedientes son voluminosos porque
contienen estudios de factibilidad, notas formales y convenios. Los convenios del 28 de
diciembre de 2005 y del 11 de enero de 2006, para las provincias de Jujuy y San Juan, establecen
las condiciones correspondientes.
Lo vamos a tomar en consideración para que cuando remitamos el análisis de los decretos
se lo haga con todos los antecedentes.
Tiene la palabra el señor diputado Cigogna.
Sr. diputado Cigogna. — Respecto de no consentir con mi silencio, voy a contestar las
apreciaciones del señor senador respecto de la pretendida inconstitucionalidad de la Ley 26.124.
El debate creo que estaba agotado, pero como se vuelve a reiterar respondo que no hay tal
violación de la Constitución. Tampoco consiento con la terminología de hablar de “ley de
superpoderes”, no hay tales superpoderes.
Respecto del tema específico, el Poder Ejecutivo no ha decretado en materia penal,
tributaria, electoral o régimen de los partidos políticos; en consecuencia, estamos dentro de lo
determinado por el inciso 3).
Por otro lado, el hecho de que la ley que ha modificado el artículo 37 pone el límite del tema del
endeudamiento en manos del Congreso está dentro del marco de las atribuciones del señor jefe de
Gabinete. Acá el Poder Ejecutivo —el presidente de la República— ha actuado en otro marco y,
en última instancia, está pasando por el Congreso ya que estamos analizando el decreto, que será
o no aprobado. La mayoría va a dictaminar positivamente y esperamos que ambas cámaras hagan
lo mismo.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor diputado Aguad.
Sr. diputado Aguad. — Una pregunta: con respecto al hospital de Córdoba, ¿quién tiene la
información?
Sr. Presidente. — Se la remitimos. No la tenemos acá.
Sr. diputado Aguad. — Porque en el convenio se establece que la Municipalidad de la Ciudad
de Córdoba es la que ha solicitado un hospital —realmente muy requerido—, pero lo ha
anunciado hace unos días la provincia con el mismo crédito.
Sr. Presidente. — Con mucho gusto le remitiremos la documentación.
Tiene la palabra la señora diputada Conti.
Sra. diputada Conti. — Quiero agregar algo para ir preparándonos hacia el futuro porque, como
además vamos a tener que analizar decretos de necesidad y urgencia de distintas
administraciones, me gustaría reflexionar acerca de esto.
Hasta ahora los dictámenes de minoría no cuestionan ni siquiera la buena acción
administrativa del Poder Ejecutivo, tanto en cuanto aumentó los salarios del empleo público —o
los recompuso— o las asignaciones familiares, como ahora que está redistribuyendo —o diciendo
de qué manera distribuir— entre tres provincias, según se ha “conveniado”, un dinero puesto por
España para ayudar a la Argentina. O sea que no toman eso como una mala acción de gobierno,
solamente cuestionan la formalidad en torno a la urgencia.
Excepcionalidad y urgencia, evidentemente, por lo menos en esta Comisión e incluso en
la doctrina y en fallos de la Corte, son conceptos opinables. Según con qué ojos se lo mire,
consideramos que hay urgencia o excepcionalidad.
En este caso, el oficialismo y algunos aliados estamos pensando que en estas cuestiones la
hay y, en la mayoría de los casos, está expresada tal razón de excepcionalidad y urgencia en el
propio instrumento que nosotros proponemos aprobar y ustedes no lo consideran. En cualquier
caso, el Congreso podría pedir la derogación de los DNU, aun cuando esta Comisión y ambas
cámaras los aprobaran.
22/11/2006
Reunión de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo
7
Entonces, dialécticamente, el razonamiento que la oposición está expresando, basado
puramente en razones formales, me parece que debería ser acotado por una sustancialidad mayor,
que es la práctica institucional de cómo se administra un país y los nuevos tiempos de
administración que requieren una gestión efectiva para subsanar situaciones que vienen siendo de
urgencia desde la gran crisis que se desató en el país.
Cuando el Congreso planteó a través del señor senador Yoma la derogación de tres
decretos de necesidad y urgencia emitidos por Fernando De la Rúa, su jefe de Gabinete y todos
sus ministros, el senador Moreau —creo que era senador o diputado porque no recuerdo quiénes
integraban el Congreso; yo en ese momento estaba en el Poder Ejecutivo de la Alianza— justificó
esos tres decretos de necesidad y urgencia que implicaban recortes salariales y afectaban
derechos adquiridos por el empleado público. Y en ese momento, la Unión Cívica Radical habló
de la legalidad, legitimidad y constitucionalidad de esos tres DNU.
Esto ha sido demasiado reciente como para que esta contradicción no deba ser mostrada al
pueblo argentino y advertida a ustedes, con quienes queremos trabajar en la mayor posibilidad de
consenso en cuanto a estos temas que tienen que ver con la administración pública.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor senador Naidenoff.
Sr. Naidenoff. — Únicamente quiero clarificar conceptos e ideas que tienen que ver con la
función específica de esta Comisión Bicameral.
A mí me parece, señora diputada, que no tenemos que perder de vista que nosotros
tenemos que pronunciar un dictamen desde la Comisión referido justamente a la adecuación de
los decretos en cuanto a los requisitos formales y sustanciales que establece la propia
Constitución. Eso lo establece la propia ley.
En cuanto a decretos particulares o facultades delegadas o ejercicios del Poder Ejecutivo
que fueron suscriptos en gobiernos anteriores, ya le tocará a esta Comisión expedirse, pero por
ahora tenemos que expedirnos en cuanto a los requisitos formales y sustanciales.
Creo que se profundiza y se avanza sobre la cuestión de fondo porque en la primera sesión
fue el propio presidente del bloque de senadores del Partido Justicialista, el senador Pichetto,
quien hablaba justamente que estos DNU son un acto complejo que requieren, por una parte, que
el Poder Ejecutivo tome la decisión y, por la otra, que el Poder Legislativo ejerza su facultad de
control. En ese acto complejo hacía referencia a la necesidad justamente de tratar el fondo de los
temas.
Solamente quiero aclarar esto porque si en determinados gobiernos se tomaron decisiones
la Comisión evaluará si se han sujetado o no a las circunstancias de excepcionalidad, urgencia y
necesidad que prevé el artículo 99. Y la función específica que tiene la Comisión Bicameral, y
por ende nuestro bloque, será la de rechazar o aprobar el dictamen.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor diputado Aguad.
Sr. diputado Aguad. — Creo que la opinión de la diputada es factible en la medida en que pueda
reformarse la Constitución, pero mientras no se la reforme es difícil poder admitir ese criterio.
Simplemente, quiero decir esto —y la Corte lo ha dicho—: cada hecho hay que analizarlo
en el contexto en el que se dictó, circunstancias de tiempo, lugar y modo. Si usted, señora
diputada, cree que el país que teníamos hace seis años atrás es el mismo país que tenemos hoy, yo
le digo que han cambiado las circunstancias y ha cambiado el contexto. Por lo tanto, las razones
que justificaban en aquella oportunidad un decreto para acortar sueldos no son las mismas
razones que existen hoy para otorgar aumentos de sueldos. Es decir, las circunstancias han
cambiado y los argumentos obviamente también.
Esto es central en los fallos de la Corte, sobre todo en materia penal, donde en un derecho
que establece la acción, la Corte ha dicho en reiteradas oportunidades que hay que circunscribirse
y hay que aceptar las circunstancias en que los hechos se produjeron.
Creo que este es el criterio con el que nos tenemos que manejar nosotros.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor diputado Tonelli.
Sr. diputado Tonelli. — También quiero hacer un muy breve comentario respecto de lo que ha
dicho la señora diputada Conti.
Podría resumirlo diciendo que, a mi modo de ver, el fin no justifica los medios. Nunca. Y
menos en este caso porque la Constitución no ha autorizado al Poder Ejecutivo a dictar decretos
de necesidad y urgencia cuando la sustancia de la decisión sea buena, correcta, loable, positiva o
beneficiosa para el país; de ninguna manera.
La Constitución ha autorizado al Poder Ejecutivo a dictar decretos de necesidad y
urgencia bajo ciertas y determinadas circunstancias de hecho. La Constitución se refiere a
circunstancias excepcionales que no permitan seguir el trámite ordinario para la sanción de las
leyes.
De manera tal que yo insisto con el criterio que expuse en anteriores oportunidades en el
sentido de que la bondad de la decisión —hasta ahora nunca he objetado la bondad de las
22/11/2006
Reunión de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo
8
decisiones que contenían los decretos de necesidad y urgencia que hemos analizado— no justifica
la emisión de un decreto de necesidad y urgencia. El fin no justifica los medios.
La Constitución no ha aludido a la sustancia o al fondo del decreto sino a la circunstancia
bajo las cuales el presidente puede dictar un decreto de necesidad y urgencia.
Por otra parte, insisto con algo que ya dije, en el sentido de que las formas suelen ser
sustanciales. Quienes somos abogados lo sabemos. Más aún en la mayoría de los casos de los
decretes que hemos analizado y seguiremos analizando en los cuales, como he puesto de
manifiesto en mis dictámenes, el Poder Ejecutivo podría haber recurrido a otras atribuciones que
le permitían hacer exactamente lo mismo pero no bajo la forma de un decreto de necesidad y
urgencia.
En el caso de los aumentos salariales a los empleados de la administración, el Poder
Ejecutivo podría perfectamente haber tomado esa decisión ejerciendo las atribuciones que le ha
delegado el Congreso en distintas leyes. Esto lo expreso en mi dictamen. Una cosa es tomar una
decisión en ejercicio de la atribución delegada y otra es dictar un decreto de necesidad y urgencia.
Del mismo modo, una cosa es que la Cámara dicte una ley y otra es que dicte una resolución. No
se puede darle a algo que tiene contenido de ley la forma de resolución.
De manera tal que, más allá de la bondad que puedan tener las decisiones, de lo correctas
que sean desde el punto de vista sustancial, de la solución que representen para determinados
problemas, creo que la Comisión tiene la obligación de atenerse a lo indicado en cuanto al
cumplimiento de las formalidades que establece la Constitución. En ese sentido, voy a seguir
emitiendo mis dictámenes.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra la señora diputada Conti.
Sra. diputada Conti. — En primer lugar, puedo estar equivocada porque admito que estoy
tratando de leer lo máximo posible sobre el tema. No sobre los decretos sino sobre el tema desde
el punto de vista teórico.
Me parece que la teoría de que los DNU y la consideración de esta Comisión constituyen
un acto complejo es una teoría de la oposición. Nuestra teoría es que no se trata de un acto
complejo. Esto fue debatido cuando tratamos el tema de los DNU en el recinto, y para nosotros el
DNU no constituye un acto complejo. Para nosotros es válido hasta que ambas Cámaras lo
rechacen y cumple sus efectos hasta ese rechazo. Por lo tanto, ese DNU válido no es ningún acto
complejo.
Creo que nosotros no somos dos personas: una integrante de esta Comisión y otra
legislador. Somos ambas cosas al mismo tiempo. En algunos casos, además, dicen que el motivo
que da lugar al DNU podría haber sido dispuesto de otra manera por el Poder Ejecutivo. Creo que
eso, entonces, daría pie para su aprobación dado que ustedes no plantearían la derogación de
estos decretos.
Cuando uno plantea la derogación de un decreto no analiza sólo lo formal y lo sustancial.
Analiza el contenido y por eso plantea la derogación. Me imagino que ustedes no se están
ateniendo sólo a lo sustancial en el sentido más formal del término sino que están leyendo lo que
se trata.
Están diciendo que no a recomposiciones salariales del empleo público y a cómo emplear
un crédito público con tasas ventajosas obtenido del Reino de España. Están diciendo que no a
cosas basándose en lo formal. Pediría una vuelta de tuerca filosófica.
Si ustedes no plantean la derogación a través de proyectos de ley, ¿para qué se están
oponiendo en este momento?
Me parece que la disidencia pura y llana, el no rotundo de aquí a futuro, que fue
expresado el primer día que nos reunimos, es una posición que me gustaría que me gustaría que
fuera revisada por nuestros compañeros de ambas Cámaras.
La Corte resolvió algunos de estos casos cuando no estaba la Comisión Bicameral
constituida. En sus fundamentos decía que ella debía ser más exhaustiva en el control. Pero, en
todos los casos, había un agravio directo de un interesado legitimado para actuar. Siempre se
trataba de retracción de derechos. Eran decretos de necesidad y urgencia que le quitaban derechos
o perjudicaban a alguien. La Corte no consideró parte legitimada a los legisladores que habían
planteado amparos respecto de DNU ni al Defensor del Pueblo. La Corte se inspiró siempre
respecto de DNU que quitaban derechos a las personas. En estos casos, no son decretos de
necesidad y urgencia que alteren el derecho de ningún ciudadano de nuestro pueblo.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor senador Fernández.
Sr. Fernández. — En realidad, voy a tratar de ser muy breve y pedirle a la Presidencia que
hagamos una sola ronda de exposiciones. De lo contrario, repetimos argumentos atrincherados en
una posición que es inamovible. Acá se ha fijado posición, pero si se sigue hablando habrá
nuevas argumentaciones formales, y así podremos estar hasta las tres de la tarde debatiendo sobre
aspectos formales que, de movida, ya se ha anticipado que no compartimos. Así que, en honor de
22/11/2006
Reunión de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo
9
no agraviar la inteligencia de ningún integrante, me gustaría que, a partir de que termine esta
rueda, tengamos la amabilidad de fijar posición y no reargumentar. Si no, no terminamos más.
Por otro lado, sobre la cuestión puntual, dijimos de movida que esto es un acto
administrativo que tiene causa, motivación y efectos. Vamos a analizar las causas del acto y todos
estamos en absoluta coincidencia en el sentido de que vivíamos una emergencia sanitaria cuyos
orígenes permítanme no recordar. Pero esa emergencia sanitaria generó una serie de necesidades
a lo largo y a lo ancho del país, derivadas de otras necesidades. A partir de ahí, hubo un
empréstito muy beneficioso para socorrer sanitariamente al país. Se realizaron una serie de
mecanismos bastantes engorrosos para seleccionar en qué lugares el acotado crédito se podía
utilizar en virtud de las mayores necesidades y las mejores argumentaciones provinciales. Eso
generó la causa y la motivación del acto. Los efectos de la firma del decreto de necesidad y
urgencia responden al otorgamiento de un crédito que, repito, a esta altura del partido, si
volvemos a analizar las tasas, veremos que sigue siendo absolutamente ventajoso.
Respecto a los medios elegidos, podré entender que a lo mejor si esto no hubiera sido un
decreto de necesidad y urgencia, hubiese sido un decreto que, si no me equivoco, en lugar de
tener el dictamen solamente del oficialismo tendría el acompañamiento de un sector de la
oposición. Pero este es el medio elegido. Este gobierno nacional entendió que esa demora en el
tramite y la operatoria de la vinculación del crédito entre las entidades provinciales y el Estado
nacional más las demandas de parte de las administraciones en cuanto a su imposibilidad de
aportar el crédito tenía que ser resuelto y lo hizo vía de decreto de necesidad y urgencia.
Entonces, la causa está a todas luces justificada. La motivación del acto y el procedimiento, dicho
por todos, es absolutamente correcto. Me parece que estos argumentos van a repetirse en todos
los decretos.
Creo que en forma particular, cuando analicemos otros decretos, también voy a analizar
las causas, la motivación y los efectos. Si no comparto las causas, la motivación y los efectos,
propiciaré la derogación.
Los efectos de la derogación de este acto administrativo, particularmente, me parecen
desastrosos y, además, son inconsistentes desde el punto de vista operativo y funcional en cuanto
a la gestión de un Estado.
Por esos argumentos, desde el Senado acompañamos la visión de la postura del presidente
de la Comisión.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor diputado Tonelli.
Sr. diputado Tonelli. — Voy a hacer dos comentarios.
En primer lugar, con relación a la teoría de que los decretos de necesidad y urgencia son
un acto complejo, coincido con la diputada Conti en el sentido de que los decretos de necesidad y
urgencia una vez emitidos rigen, y sólo dejan de regir en la medida en que ambas cámaras del
Congreso los rechacen, tal como prevé la Ley 26.128. En eso estoy totalmente de acuerdo.
El segundo comentario o aclaración que quisiera hacer es respecto de cuáles son los
propósitos o los objetivos que personalmente me guían en mi actuación en esta Comisión.
En primer lugar, es en cumplimiento de un mandato legal que nos ha impuesto la
Constitución y la Ley 26.128.
En segundo lugar, lo que a mí me gustaría que ocurriera como resultado del trabajo de
esta Comisión es que termináramos elaborando una doctrina respecto de las circunstancias en las
cuales el Poder Ejecutivo puede dictar un decreto de necesidad y urgencia, de las circunstancias
en las cuales el Poder Ejecutivo puede recurrir al uso de facultades delegadas y de las
circunstancias en las cuales el Poder Ejecutivo puede dictar decretos como los que prevén los
incisos 1) y 2) de la Constitución Nacional.
Esto me parece necesario e importante porque reconozco que los presidentes, el actual y
todos los anteriores, han hecho mal uso de los decretos de necesidad y urgencia, entre otras cosas,
amparados porque no existía este control de la Comisión Bicameral que nosotros integramos. Y
todos los presidentes han abusado, en mayor o menor medida, de la emisión del decreto de
necesidad y urgencia.
De manera tal que, si merced a estos dictámenes de comisión, lográramos darle un cauce
adecuado a las necesidades que el Poder Ejecutivo a veces tiene de resolver situaciones de cierta
urgencia y lográramos elaborar una doctrina apropiada respecto de en qué circunstancias puede
recurrir a un instrumento y en qué circunstancias no, personalmente me sentiría muy satisfecho
porque lo que habríamos logrado sería que cada poder del Estado, particularmente el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo, vuelvan a cumplir el rol que la Constitución les ha fijado y la
manera en que lo ha hecho. Creo que en la actualidad esto no es exactamente así; hay un cierto
exceso en las atribuciones que dispone el Poder Ejecutivo y un cierto defecto en la tarea que está
cumpliendo el Congreso, cuyas causas no valdría el caso analizar ahora, pero que pueden ser
justificadas o no.
22/11/2006
Reunión de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo
10
Si bien esto podría dar para más, brevemente explico cuál es al menos mi propósito
respecto del funcionamiento de la Comisión.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor senador Sanz.
Sr. Sanz. — Me quedo con estas últimas palabras del señor diputado.
A nosotros también nos anima el propósito de sentar doctrinas porque la verdad —lo
dijimos desde el primer momento— es que creo que esta es una comisión fundacional que se
hace cargo de 12 años de morosidad desde la reforma de la Constitución y trata de rescatar el
espíritu —y ahí sí empiezan algunas diferencias— de los constituyentes.
A nosotros nos gustaría fijar también una doctrina, pero nos gustaría fijar la doctrina en
base a una estructura que fuera el análisis de la excepcionalidad y no el análisis de la bondad de
la decisión y los efectos. Es decir, fijar la doctrina correcta de acuerdo a lo que dice la propia
Constitución de que esto es una facultad extraordinaria del Poder Ejecutivo.
Lo vamos a tratar de demostrar en otros dictámenes. Hasta acá no lo hemos podido
demostrar porque desde el análisis de los DNU no hemos encontrado razones para avalarlo, pero
aparecerán seguramente DNU en donde, en función de esa estructura de la excepcionalidad,
nosotros lo estemos aprobando. Porque no se trata de venir a rechazar todos porque creamos que
el Poder Ejecutivo no puede dictar jamás un DNU.
Distinto es si la doctrina la asentamos en que el análisis de esta Comisión no es sobre la
excepcionalidad sino sobre las bondades del DNU. Es decir, si es un DNU que aumenta sueldos,
hace obras, genera mayor recaudación o lo que fuere.
Me parece, entonces, que nosotros tenemos, por lo menos desde la oposición, que tratar de
fundar esa doctrina en función de la excepcionalidad, y punto. Porque la verdad es que este tema
fue muy debatido en oportunidad de debatirse la ley.
Una sola cuestión última. No es cierto que el oficialismo haya tenido siempre la misma
posición jurídica respecto al acto complejo. El senador Naidenoff dijo que el senador Pichetto en
la primera reunión habló de acto complejo, y no fue un acto fallido porque él siempre fue
consciente de eso, y consta en las versiones taquigráficas de la Comisión de Asuntos
Constitucionales del Senado.
Pero, más allá de eso, la senadora Fernández de Kirchner estaba a favor de la posición de
que el DNU era un acto complejo en la primera discusión que se hizo en la Comisión de Asuntos
Constitucionales; luego viró rotundamente de opinión —y por lo tanto, todo el oficialismo viró
rotundamente de opinión— en ocasión de discutirse esa ley.
Creo que siempre se creyó en el acto complejo, y siempre el oficialismo interiormente
estuvo de acuerdo con esa postura. Lo que pasa es que cuando se discutió la ley había que fijar un
criterio de aquí para adelante respecto a la capacidad legislativa del Poder Ejecutivo, y ese es un
tema que divide de posiciones.
Desde el radicalismo creemos que la potestad legislativa primaria es y será siempre del
Congreso, y sólo por circunstancias excepcionales está en cabeza del Poder Ejecutivo. El
oficialismo, hoy está pensando diferente, pero en su momento pensaba igual que nosotros.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor diputado Aguad.
Sr. Fernández. — Solicito una interrupción al señor diputado.
Sr. Presidente. — ¿Le concede la interrupción, señor diputado?
Sr. diputado Aguad. — Sí.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra para una interrupción el señor senador Fernández.
Sr. Fernández. — Gracias, señor diputado.
Creo que estamos girando alrededor de algo que seguramente será opinable. Cuando
nosotros estamos analizando decretos que coronan como un acto administrativo el acuerdo
salarial de un convenio colectivo con el personal de la administración en paro es porque para
quien gestiona es necesario y urgente y para quien observa, a lo mejor, no hay necesidad ni hay
urgencia.
Por eso, digo que comparto esta línea de que el tema de necesidad y urgencia son dos
temas bastante opinables. Pero me parece que si nosotros tomamos estas últimas reflexiones nos
estamos acercando bastante a un camino que, a lo mejor, no va a ser por lo menos tan discursivo.
Comparto que la tarea nuestra es una tarea inicial, fundacional, en virtud de que vivimos
la demora de lo que fijó la Constitución. Pero también es producto de algunos consensos y es
iniciativa del Poder Ejecutivo terminar con este incumplimiento constitucional.
Me parece que estos debates hacen bien a la República, pero además se lo hace de la
mano de un avance significativo: se deja de incumplir con la Constitución y se trata de hacer la
mejor doctrina. Antes, directamente, esto no se escribía en los libros de la democracia ni tampoco
en las inscripciones de quienes gestionaban.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor diputado Aguad.
22/11/2006
Reunión de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo
11
Sr. diputado Aguad. — Coincido con lo que acaba de decir el senador, pero lo que quiero
puntualizar es que no son vanas estas discusiones. Porque la Corte no hace control de
constitucionalidad pero sí controla la constitucionalidad en el caso concreto; y estas discusiones
tienen valor cuando la Corte, en algún caso, pueda controlar un decreto de necesidad y urgencia.
Pero lo que quiero decir categóricamente es que el Congreso no es refrendante legal, el
Congreso sanciona las leyes, todas las leyes, salvo casos excepcionales. Con el criterio de que
aquí se dictan decretos de necesidad y urgencia, el Congreso no tiene valor; el Congreso se podría
convertir en simple refrendatario de decretos de necesidad y urgencia ya que, con esa teoría, todo
se puede dictar por decretos de necesidad y urgencia.
Vuelvo a reiterar lo que dijimos: hay un mecanismo más corto que el decreto de necesidad
y urgencia, que es el tratamiento sobre tablas del proyecto en el mismo día, por ejemplo, si se
trata de aumentos salariales. Hubiera sido mucho más rápido el mecanismo de la Constitución,
por el cual el Senado y la Cámara de Diputados, el mismo día, hubieran aprobado el proyecto.
Las leyes tienen discusión, tienen comisiones.
Creo que es cierto lo que dice el senador en el sentido de que estamos innovando en una
materia en la que nunca habíamos trabajado y en que, finalmente, hay que construir una doctrina.
La construiremos entre todos y, a lo mejor, podemos buscar un punto intermedio, pero me parece
que esta discusión no es vana.
Sr. Presidente. — Si bien damos por cumplido el tratamiento, me parecieron importantes las
reflexiones vinculadas a esta materia y la intención de construir una doctrina respecto al
tratamiento y a la diferenciación del uso de estas atribuciones. Creo que necesitamos analizar con
mucho detalle cada uno de los instrumentos que están bajo nuestra órbita
El próximo miércoles, en el ámbito del Senado, vamos a tratar la aprobación de los
primeros decretos de necesidad y urgencia que han tenido dictamen en esta Comisión Bicameral.
Preparé una serie de argumentaciones vinculadas a esta materia, pero me parecía interesante
remarcar tres cuestiones que son fundamentales.
La primera es que creo que si hay algo en lo que tenemos que trabajar es en ver que las
cuestiones vinculadas a actas-acuerdos desde el punto de vista salarial, que requieren
homologación del Poder Ejecutivo, las tenemos que analizar en el contexto de las circunstancias
de carácter excepcional y clarificar que no se puede utilizar el marco de las facultades delegadas.
Justamente, esas facultades delegadas establecen una serie de requisitos.
En primer lugar, una ley sancionada por el Congreso después de un tiempo determinado.
Estas circunstancias pueden hacer que la emergencia pueda durar un año y al otro año puede
haber nuevas actas que requieran homologación e instrumentación.
Por lo tanto, creo que si somos capaces de analizar meticulosamente la evaluación, desde
el punto de vista de la valoración y la cooperación adecuada a las circunstancias excepcionales
que determinan la homologación de estas actas-acuerdo, podríamos perfectamente determinar la
validez de los decretos de necesidad y urgencia para estos casos. En definitiva, no existe agravio
y el interés está fijado en el sujeto.
Analicé todos los casos y los distintos fallos de la Corte Suprema de Justicia. En general,
me pareció muy interesante el voto del doctor Fayt vinculado a la evolución desde el punto de
vista de nuestra Constitución y las atribuciones que tenía el Poder Ejecutivo en la época de la
(independencia americana). El Poder Legislativo tenía esas atribuciones administrativas. Pero la
ineficacia desde el punto de vista del cúmulo de tareas administrativas de resolución por parte del
Congreso fue lo que originó que el Poder Ejecutivo avanzara en ese punto. Antes se encargaba de
las relaciones exteriores y de la declaración de la guerra. Después, fue tomando, en virtud de la
complejidad de los actos públicos, mayor nivel de responsabilidad.
Si uno analiza la historia, desde los sacerdotes que tenían la responsabilidad de la
administración general, pasando por los babilónicos y los romanos hasta la división de poderes de
Montesquieu y la teorías modernas del Estado, podrá observarse que hay nuevos enfoques —
puede verse la doctrina italiana, española y alemana— que habilitan la posibilidad de analizar que
determinados actos administrativos requieran una atribución de ejercicio por parte del Poder
Ejecutivo con el control de constitucionalidad por parte de la Corte Suprema de Justicia, en tanto
y en cuanto exista agravio del interés legítimo del sujeto legitimado.
Me parece que es un tema que da para hacer un análisis con mucho detalle.
Tenemos para considerar otro tema que es el mensaje 1.669, vinculado con el Decreto
1668, que es la convalidación del acuerdo de la Comisión Negociadora del Convenio Colectivo
del Trabajo Sectorial para el Personal Civil y Docente Civil de las Fuerzas Armadas. Como
saben, esto está en el marco de las leyes 20.239 y 17.409.
El acta-acuerdo se establece el 28 de septiembre del corriente año. En este sentido, tanto
para el personal civil como para el docente, se establece un mecanismo de incremento de
doscientos pesos como suma adicional no remunerativa. También se establece una ponderación
22/11/2006
Reunión de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo
12
de 8,33 pesos por valor de hora cátedra. Esto se inscribe en el marco de la Ley 24.145, artículos
11 y 14. Como recordarán, el artículo 11 establece cuáles son las condiciones de la firma de las
actas-acuerdo. Es decir, la identificación de las partes contratantes, lugar, ámbito, etcétera. El
artículo 14 establece la necesidad de ser homologado por acto administrativo.
En virtud de la Ley 24.145, artículos 11 y 14, y también del decreto N° 214/06, el Poder
Ejecutivo, acompañando el acta-acuerdo salarial y la homologación correspondiente por acto
administrativo, ha dictado el decreto de necesidad y urgencia cumpliendo todos los requisitos
formales sustanciales. Obviamente, mantenemos la posición de que las circunstancias
excepcionales determinan que ha sido un proceso complejo de recomposición y negociación
salarial en el marco de la política salarial del sector público nacional.
Saben que hay una multiplicidad de organismos públicos que requieren negociaciones
parciales sobre la base de una política de carácter general. Recordarán que la Ley 26.068 no
contempló para el ejercicio fiscal 2006 incrementos de carácter salarial. En ese contexto, se
fijaron pautas de actualización en el primer trimestre del año para el sector público nacional como
sus consecuencias para el sector público provincial. Si el sector público nacional fija pautas de
actualización salarial superiores fija valor de referencia para las negociaciones de los sectores
públicos provinciales y municipales. Saben que todas las negociaciones salariales, sean del Poder
Ejecutivo a través de sus distintos organismos, del Poder Legislativo o del Poder Judicial, están
regidas por un mecanismo vinculado al 19 por ciento de reajuste salarial o, eventualmente, a
través de mecanismos de carácter compensatorio de distintas maneras. Las negociaciones han
sido complejas y largas. Se han llevado durante todo este tiempo y, en virtud de que todos estos
acuerdos establecen el carácter retroactivo, se requiere una modificación por ley.
Dadas las circunstancias de carácter excepcional de esta negociación, que ha llevado
tiempo y que requiere la liquidación de los haberes correspondientes, se ha tenido que dictar un
decreto de necesidad y urgencia. Lo digo porque los tiempos de carácter legislativo, obviamente,
son diferentes a la instrumentación de una norma de estas características, atento a que todos
estamos de acuerdo con el fondo y no existe agravio o un sujeto legitimado que no va a protestar
porque le aumenten el salario.
Esto lo digo porque cuando se envía la norma para el incremento de la partida
presupuestaria para el presupuesto 2006, la fecha de corte se hace al 13 de octubre. Es muy
razonable que la Cámara de Diputados la haya sancionado veinte días después. Y es muy
razonable que la Cámara de Senadores tenga un cierto tiempo de análisis. Ayer se ha recibido un
pedido respecto a que tratemos de aprobar hoy la ley porque, si no, no se podrían liquidar los
salarios del mes de noviembre
Entonces, objetivamente, creo que estas circunstancias son de carácter excepcional, en
virtud de lo cual nosotros propiciamos la validez del decreto.
Tiene la palabra el señor senador Naidenoff.
Sr. Naidenoff. — Desde ya, anticipamos que este decreto reúne los recaudos formales
establecidos en la Constitución Nacional para su misión. Ahora bien, desde lo sustancial y si
sometemos el decreto al test de constitucionalidad, creo que amerita su rechazo.
Fundamentalmente, hay una cuestión que es importante —usted la resaltó— que es el acuerdo de
todos en cuanto al fondo del tema a tratar, pero este decreto no está destinado a resguardar
intereses colectivos o generales sino fundamentalmente a interés sectoriales.
En este caso, me parece que vale la pena recordar el fallo “Risolía de Ocampo” de la
Corte Suprema de Justicia, en el año 2000, donde, más allá de la excepcionalidad, de la urgencia
y de acreditar los extremos, la Corte agregó un requisito más y expresó “a la existencia de una
situación de grave riesgo social y a la imposibilidad de sesionar el Congreso, el decreto que se
trate debe tener la finalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de
determinados individuos.”
Me parece que esto es muy ejemplificador en el sentido de que el propio Poder Ejecutivo
pudo haber hecho uso de las facultades delegadas que le confiere la propia Constitución Nacional
en el artículo 76, y reunir la legitimidad y legalidad necesaria para evitar el tratamiento por esta
vía, que no es la adecuada. Es decir, no se da la necesidad ni la urgencia ni el carácter
excepcional y, fundamentalmente, el Congreso estaba en perfectas condiciones de sesionar y
tratar esta cuestión.
No quiero abundar mucho más sobre este tema, pero, en función de los principios y de los
fallos sentados por la Corte, vale la pena comentar este fallo. Adelantamos, lógicamente, nuestro
rechazo al DNU por estas cuestiones sustanciales que no tienen nada que ver con el fondo y,
desde ya, que acompañamos las medidas que tienen que ver con aumentos salariales.
Sr. Presidente. — Simplemente, hago una aclaración. En este caso, se trata de un interés público
de carácter general no discriminatorio, en virtud de que se inscribe una política pública de
22/11/2006
Reunión de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo
13
incremento de carácter salarial. Nosotros entendemos que no se trata de un esquema
discriminatorio.
Tiene la palabra el señor diputado Tonelli.
Sr. diputado Tonelli. — Brevemente, y para no repetir cosas que ya he dicho, destaco que, a mi
modo de ver, no ha de regir este decreto de necesidad debido a que no existe una urgencia tal que
hubiera justificado el uso de este instrumento, a partir del hecho de que transcurrió en los últimos
45 días, desde la firma del acta, que fue el 28 de septiembre, hasta la emisión del decreto, que se
produjo el 16 de noviembre. Me parece que es un tiempo más que suficiente, y estando en
período ordinario de sesiones, para que el Congreso hubiera aprobado por ley, como hubiera
correspondido. En última instancia, si el tiempo no es suficiente, creo que lo que debería haber
hecho el Poder Ejecutivo era recurrir al ejercicio de las facultades delegadas para resolver esto
que es, claramente, una materia determinada de administración.
Por las razones expuestas, que están desarrolladas en mi dictamen, propicio el rechazo del
decreto.
Sr. Presidente. — Muy bien, muchas gracias. Informo a los señores miembros de esta Comisión
que hemos remitido a cada uno un agrupamiento de distintos decretos.
Sr. diputado Tonelli. — Sugeriría que no se tome la tarea de leer todo, dado que nosotros
tenemos el listado con los temas de cada decreto.
Sr. Presidente. — Perfecto, diputado. Lo que podemos hacer es poner a consideración esta
cuestión.
Lo que quiero transmitir es que nosotros aceptamos las disidencias correspondientes al
dictamen de minoría.
Tiene la palabra el señor diputado Tonelli.
Sr. diputado Tonelli. — Como ya conocíamos el agrupamiento propuesto por la Presidencia, he
traído mis dictámenes agrupados de la misma manera.
Sr. Presidente. — Este agrupamiento, en general, ha sido por consenso y nos pareció razonable.
Sr. diputado Tonelli.— Anticipo que traje mis dictámenes agrupados del mismo modo, pero hay
tres decretos a los cuáles me quisiera referir muy brevemente.
Sr. Presidente. — Y ahí nos va a dar la sorpresa. (Risas.)
Sr. diputado Tonelli. — Con dos de ellos, le voy a dar la sorpresa; con uno, no.
En primer lugar, me quiero referir de modo particular al decreto 135 del 7 de febrero de
este año, porque me parece que está claro que allí el presidente ha dictado un decreto de
necesidad y urgencia sobre materia tributaria, y esto está claramente vedado por el artículo 99,
inciso 3°, de la Constitución Nacional. Mediante ese decreto, se decidió que la AFIP aceptara
determinados diferimientos impositivos. En consecuencia, más allá de las razones de urgencia,
de necesidad, etcétera, que pueden haber existido en el caso de ese decreto, me parece que
claramente viola la prohibición contenida en el inciso 3° del artículo 99, inciso 3 °, de la
Constitución Nacional.
En segundo término, me quiero referir de manera particular al decreto 1076 del 17 de
agosto de 2006, que me parece que no debería considerar la Comisión porque considero que está
mal citado en los fundamentos.
Sr. Presidente. — ¿Cuál?
Sr. diputado Tonelli. — El 1076. Es un decreto por el cual, mediante el artículo 1°, el presidente
resolvió, y cito textualmente: “Con relación a los asuntos que se vinculen a actividades de
inteligencia estratégico-militar, el personal afectado a tales funciones, a la documentación y a los
bancos de datos de los organismos de inteligencia a que se refiere el artículo 10 del Ley 25.520,
delégase en el titular del Ministerio de Defensa, en el ámbito de su jurisdicción, la facultad
contenida en el segundo párrafo del artículo 16 de la citada ley, reconociéndole el acceso
irrestricto a la información relacionada con esta materia”. Me parece que esta es una delegación
administrativa que el presidente hace de sus propias atribuciones, que se enmarcan en el inciso 1°
del artículo 99 de la Constitución Nacional; por lo tanto, acá no hay ejercicio de facultades
delegadas ni decreto de necesidad y urgencia.
Sr. Presidente. — Compartimos la cuestión y, justamente, lo hemos incluido en la última
convocatoria.
Sr. diputado Tonelli. — Por último, me quiero referir al decreto 1225 del 12 de septiembre de
este año, respecto del cual creo que allí existe un correctísimo uso de las facultades delegadas por
el Congreso al presidente de la Nación, más allá de que a mí no me guste la ley de facultades
delegadas. De manera tal que, respecto de ese decreto, firmaré el dictamen de mayoría, que será
en el sentido de...
Sr. Fernández.— De la buena doctrina. (Risas.)
Sr. diputado Tonelli.— Ahora no me den la sorpresa de que el dictamen de mayoría no está.
Cuando esté el dictamen, yo lo firmo.
22/11/2006
Reunión de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo
14
Sr. Presidente. — Las observaciones respecto al decreto 135 del año 2006 tienen que ver con lo
siguiente: el Poder Ejecutivo nacional, en realidad, no aumenta el cupo fiscal sino que propicia,
como autoridad de aplicación, una evaluación de los distintos proyectos de inversión. Como
ustedes saben, la Ley 22.021 establecía los mecanismos de promoción industrial y no industrial.
Las actividades de promoción no industrial se refieren a los sectores agropecuario, turismo,
etcétera. Existe todo un procedimiento administrativo vinculado al uso del cupo fiscal que se
aprueba por ley de presupuesto, desde el punto de vista del límite máximo del cupo fiscal. Aquí,
en general, no hay una intromisión de las atribuciones por parte del Poder Ejecutivo en materia
tributaria; simplemente, hay una reasignación del cupo previamente aprobado por ley y, en
definitiva, no hay injerencia en materia tributaria. Esa es nuestra posición, por eso hemos
redactado el dictamen en tal sentido.
Sr. diputado Tonelli.— Una última sugerencia, presidente.
Se supone que cuando nosotros nos vayamos nuestros asesores harán el agrupamiento de
los decretos para la próxima reunión. Veo que entre los decretos que ya están en carpeta para ser
tratados en la próxima reunión, hay unos 44, y eso me parece que es un número un tanto
excesivo. Hago la sugerencia de que traten de incluir en el temario para la próxima reunión, y
respetando el agrupamiento, un número menor —20 ó 25— para no obligarnos a una tarea
demasiado excesiva.
Sr. Presidente. — Lo que usted plantea es trabajo a reglamento. (Risas.)
Sr. Fernández. — No quiere un número capicúa. (Risas.)
Sr. Presidente. — No hay inconvenientes desde el punto de vista de la aplicación de este tema.
Nosotros, en consecuencia, propiciamos los dictámenes de mayoría y, obviamente, otorgamos el
plazo correspondiente para que los dictámenes de minoría puedan recopilarse, con el objeto de
llegar a consideración de ambas cámaras.
No habiendo más temas que tratar, damos por finalizada la reunión.
— Son las 10 y 43.