i. analisis de mecanismos financieros (mfa) – fuentes

MECANISMOS FINANCIEROS DE AGUA
FASE I: LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN
FUNDESNAP
I.
ANALISIS DE MECANISMOS FINANCIEROS (MFA) – FUENTES DE AGUA (PSA/CSA)
Inicialmente, cabe destacar que los mecanismos PSA-CSA no son un fin en sí mismos, son
un medio para lograr un fin mayor que es la conservación y funcionamiento sostenible del
servicio ambiental. Es posible que en algunos casos, se tergiverse este principio y el MFA
sea visto como el objetivo central.
Los mecanismos PSA-CSA han adquirido relevancia en Costa Rica, Ecuador y Colombia, y
México, países que ostentan modelos altamente desarrollados y con una clara tendencia
de sostenibilidad (FONAG, FORAGUA, FONAFIFO, PROCUENCA, PECSE). Menor desarrollo
se observa en experiencias centroamericanas (Nicaragua, Honduras) y de Sudamérica,
como es el caso del Perú. Un avance sustancial a nivel latinoamericano, fue el
establecimiento de la Red de Fondos Ambientales de Latinoamérica y el Caribe - RedLAC
- creada el año 1999 y que congrega a 21 fondos en 13 países.
En el caso de Bolivia, hay pocas experiencias PSA-CSA, siendo relevante la desarrollada
por la organización Natura con la iniciativa Santa Rosa-Los Negros, en el borde sur del PN
Amboró y otras en la región de Valle Grande. El momentáneo fracaso de la experiencia
de la Reserva de Sama en Tarija, llama la atención, considerando que posiblemente fue
un solo factor el determinante del retroceso (no confiabilidad de la empresa de servicios)
pues los otros segmentos estaban plenamente concordantes.
La legislación colombiana es sin duda la más avanzada en términos de un tratamiento
específico en cuanto a tasas y pagos por servicios ambientales, lo cual se refleja, a pesar
de los obstáculos y limitaciones mencionados por Guillermo Rudas, en avances netos que
incluyen sistemas PSA relacionados a ciudades grandes como Bogotá (experiencia
Chingaza) con más de 8 millones de habitantes. Se considera importante el
establecimiento de marcos normativos referidos a PSA-CSA, así como estrategias
nacionales o subnacionales que avalen los procesos.
Se percibe que las experiencias que implican la participación de instituciones grandes
como FONAFIFO, CONAFOR, PECSE o las empresas de servicios públicos de saneamiento
(caso FONAG o ESPH de Costa rica), tienen desde luego, gran cobertura, potencial de
escalamiento de experiencias e importantes horizontes de sostenibilidad. Esto no quiere
decir que experiencias de menor escala y bajo un ámbito local-municipal, como
Pimampiro o Célica en Ecuador, carezcan de proyecciones de éxito y sostenibilidad.
El rol de las ONG´s tanto locales como internacionales se revela como de enorme
importancia, especialmente en un rol impulsor de las propuestas y muchas veces de
contribuyente directo de los fondos semilla y organización de los fideicomisos. En algunos
casos las ONG´s son facilitadores (catalizadores) de los procesos PSA (TNC, CARE, GTZ) en
otros casos sin embargo, son actores centrales del proceso de manejo de las experiencias
(Natura, PASOLAC, CEDERENA, PROFAUNA). La aportación de otras empresas usuarias
(cervecerías, industrias, administradoras de acueductos, etc.), tanto regulares (como tasa
de tarifa) como a nivel de donaciones especiales, llega a ser muy importante
considerando las necesidades de consolidación o crecimiento de los fondos de arranque.
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Se observa la relevancia que tiene en las dinámicas PSA-CSA el rol municipal y de otras
instancias estatales, que va desde la emisión de ordenanzas que activan los fondos o las
tasas ambientales, hasta contrapartes presupuestarias y el apoyo político en general. Es
posible que las experiencias en las cuales el municipio tiene un rol muy secundario o poco
protagónico, no tengan una nivel de fortaleza y proyección, que tienen las iniciativas
donde las municipalidades tiene roles importantes. En algunos casos las interacciones
Municipalidad-Gobierno estatal o Municipio-Ministerio Ambiental (p.e. Pimampiro, San
Martín en el Perú), han generado un proceso sinérgico favorable de las experiencias.
Varias experiencias PSA-CSA, se relacionan directa o indirectamente con la protección y
fortalecimiento de áreas protegidas (PN Chingaza, Reserva Cayambe-coca, PN Cotopaxi,
Sierra Zapalinamé, ANMI Palmar de Chuquisaca, PN Amboró). En algunos casos los pagos
y compensaciones se direccionan a las poblaciones locales (productores) de las áreas o
de sus zonas de influencia; en otros casos, los beneficios también se orientarían a apoyar
la gestión de las áreas, sin embargo no se dan detalles al respecto (proporciones, rubros,
etc.) y la información al respecto es muy escueta o no se incorpora en las descripciones.
En algunos casos la relación del proceso con el área protegida es circunstancial o casi
inexistente (parece ser el caso del PN Amboró), en otros casos, el protagonismo es central
y directo, a partir de un proyecto o una ONG directamente involucrada, tal es el caso del
SERNAP-Palmar de Chuquisaca o PROFAUNA con la Sierra de Zapalinamé. En el caso
Natura-Amboró, no se menciona la razón por la cual el acercamiento entre el proceso
CSA y el Parque, parece distante e indirecto, o sea cual la razón para que el área
protegida no tenga una participación más protagónica, pudiendo asumir debilidades de
gestión o incompatibilidad de visiones.
Otros procesos PSA en las zonas de producción de agua, se relacionan de forma directa
con la protección y conservación de bosques (cuencas-microcuencas), o con acciones
de reforestación-plantaciones forestales y recuperación de ecosistemas, es el ejemplo el
caso Costa Rica y México. Durante mucho tiempo ha preocupado que en las dinámicas
de plantaciones forestales, los fondos PSA, incentiven el desbosque de ecosistemas
nativos para argüir la reposición forestal y obtener beneficios. Es una situación que se ha
denunciado hace algunos años en diversas regiones de Latinoamérica. Al respecto no
existe una mención sobre como los procesos PSA, toman recaudos para evitar estas
situaciones o si se han llegado a dar, cómo se ha revertido o controlado la situación.
En general, el cumplimiento efectivo de los objetivos de conservación y protección, en
términos del impacto de las acciones que implican los procesos PSA-CSA, también tienen
un nivel de análisis relativamente someros. No se describen por ejemplo, los sistemas o
metodologías de seguimiento (aéreo, Imágenes SAT, peritajes de campo, evaluación
hidrológica, etc.).
Un aspecto llamativo en una revisión de la información general de las experiencias PSA o
CSA, es la falta de descripciones regularmente detalladas, (o incluso se obvian), sobre los
actores centrales del procesos PSA-CSA, es decir, las comunidades o familias proveedoras
de los servicios ambientales (las que protegen los ecosistemas productoras de agua en
zonas de bosques, páramos, etc.). Por ejemplo si hay una efectiva mejora de la calidad
de vida o reinversión eficiente en la producción. Salvo algunos casos, como el del proceso
Santa Rosa - Los Negros en Bolivia, donde se describen la dinámica intrínseca del CSA y
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sus características (logros, obstáculos, desafíos), el resto de las experiencias no permiten
visualizar las situaciones claves de los actores ofertantes del servicio ambiental.
En pocos casos se menciona la participación directa de los actores locales (beneficios del
PSA-CSA) en los comités o consejos de administración del fondo y del proceso.
Varias experiencias del mecanismo PSA-CSA se dan a través de compensaciones no
monetarias, es decir en forma de proyectos, programas o actividades a favor de los
productores de las zonas de protección. Solo en el caso de Natura, se tiene información
sobre las razones de adopción de esta modalidad, y de los consensos y disensos al
respecto. Hace falta un análisis a cierto detalle, sobre las ventajas y desventajas de la
modalidad pago monetarias versus compensación no monetaria.
Tampoco se abordan temas cruciales, referidos por ejemplo, a como se trabajan los
procesos de sensibilización e información hacia los actores ofertantes del servicio (agua),
para que el proceso no sea interpretado como un simple subsidio o asistencialismo, es
decir como los ofertantes llegan al convencimiento de que proteger es importante, útil y
beneficioso en ambos sentidos. No se mencionan conflictos de partes, reclamos,
observaciones, escenarios de incertidumbre de incumplimiento de partes, etc.
Por el contrario, las dinámicas institucionales y los referidos a los mecanismos financieros
(fondos semillas, fideicomisos, tasas tarifarias, etc.) son descritas con espacial énfasis y
detalle, lo cual crea una clara asimetría respecto a los puntos anteriormente
mencionados.
En general, se puede observar que los fondos semillas y/o fideicomiso, son una real
garantía para el arranque y la sostenibilidad de los procesos PSA-CSA. Procesos de gran
cobertura como los relacionados a grandes ciudades (Bogotá, Quito) o múltiples
acciones (FONAFIFO), han logrado desarrollar grandes fideicomisos, que a su vez
requieren de la participación de instancias de supervisión o control fiscal (p.e, Bancos
Nacionales) o crear instrumentos administrativos específicos (comités, fondos).
El tema de las Tasas tarifarias o tasa ambientales, impuestas a los usuarios, tanto de
pequeñas como de grandes ciudades, es de enorme importancia y llegan a resultar un
elemento clave en el mantenimiento de la dinámica de los PSA o CSA. En algunos casos,
se menciona que la imposición de la tasa tarifaria se dio por ordenanzas municipales
expresas, o incluso se derivan de una marco normativo mayor (caso de Colombia). Solo
en el caso de la Sierra de Zapalinamé en México, se menciona una tasa ambiental
voluntaria, no impuesta. El rol y perfil de las empresas de servicio de saneamiento o aguas,
es de radical importancia en la administración y flujo de las tasas tarifarias. Empresas que
no gozan de confianza y credibilidad, pueden llegar a dificultar o hasta imposibilitar un
proceso PSA. En algunos casos se menciona la realización de estudios de valoración
económica (disponibilidad de pago) del servicio ambiental, como soporte de justificación
a la imposición de una tasa tarifaria.
Un elemento muy escasamente mencionado en las descripciones y argumentaciones
sobre los PSA-CSA, están relacionados a los efectos y riesgos del Cambio climático a nivel
global (CCG) y que viene generando impactos severos en las dinámicas de acceso y
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aprovisionamiento de agua en diversas regiones latinoamericanas. Una importante base
de argumentación a favor de los procesos PSA-CSA, se podría sustentar precisamente en
los riesgos potenciales relacionados al CCG. Por otra parte, los efectos del cambio
climático pueden ser, especialmente en ciertos años, muy severos, ya sea en exceso o en
escasez de agua, minimizando o sobrepasando los posibles efectos de protección que
realizan las comunidades. O por el contrario, ante un efecto severo, precisamente la
única alternativa de aumentar la resiliencia de las zonas puede ser la protección vía PSACSA. De cualquier forma, es un favor que no puede dejar de ser considerado.
En las dinámicas PSA-CSA revisadas, no se han observado referencias a otros servicios
ambientales o ecosistémicos derivados de la protección de cuencas y bosques
protectores, tales como la regulación de caudales y el control de inundaciones o riadas.
Esto tiene relación con la prevención de desastres naturales (especialmente bajo los
escenarios del cambio climático) y la reducción de vulnerabilidad de poblaciones y
ciudades aguas abajo, además con la reducción de gastos defensivos.
Finalmente, puede ser relevante, asumir las líneas de cuestionamiento y crítica a los
procesos y dinámicas PSA-CSA, las cuales consideran riesgos e impactos de
mercantilización de la naturaleza, cooptación y manipulación de las poblaciones locales,
efectos perversivos asistencialistas, etc. En estos casos el debate y la clarificación son
importantes.
Lecciones Aprendidas
Cada experiencia contempla sin duda, un conjunto importante de lecciones aprendidas,
especificadas en algunos casos. En términos generales, se pueden identificar algunos
elementos de especial relevancia para el desarrollo de los proceso PSA-CSA.
1. Realización de negociaciones claras, abiertas y llegada a acuerdos concretos y
fáciles de comprender para todas las partes y actores.
2. Definición clara y precisa de los roles y responsabilidad de cada actor.
3. Conferir identidad institucional y organizacional clara a la propuesta o mecanismo,
por ejemplo la creación de un fondo o un programa con denominación propia.
4. La participación de representaciones de los pobladores locales de las cuencas a ser
protegidas en las instancias de control y vigilancia del MFA
5. Considerar los cambios que pueden darse en el tiempo, en la posición, percepción y
comprensión de las comunidades locales en las zonas a ser protegidas, y considerar
planes con visión adaptativa.
6. Enfatizar las acciones de seguimiento a los procesos, considerando la efectividad de
las medidas de protección, la calidad y cantidad del caudal bajo protección.
7. No subestimar la relevancia que pueden alcanzar las acciones de comunicación,
educación ambiental y sensibilización a lo largo de todo el proceso.
8. La comunicación e información sobre el MFA, debe ser en “lenguaje fácil” de ser
comprendido por todos los actores, en especial por los pobladores locales de las
zonas bajo protección y los usuarios que reciben el servicio y erogan la tasa. Es
especialmente importante explicar con claridad el tema de las tasas tarifarias.
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9. Enfatizar la visión ecosistémica y no solamente sobre el recurso - agua – con el fin de
consolidar las visiones y proyecciones de conservación de la integridad de las
cuencas.
10. No descuidar la continuidad de los procesos de posteriores negociaciones y acuerdos
para asegurar la sostenibilidad más allá de los límites definidos.
11. Las instancias a participar deben gozar de plena credibilidad y confianza de todos los
actores que participan en el proceso, si existe una empresa, ONG u oficina estatal
observada, el proceso puede fácilmente desbaratarse.
12. Es importante fortalecer las alianzas o nexos de buena coordinación entre
municipalidad-ONG o municipalidad-empresa de servicios, para favorecer el
desarrollo de la iniciativa.
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