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Comisión de Coparticipación Federal de Impuestos
19 de abril de 2005
Casete 1/1
... el año pasado, terminando el mes de diciembre, con la Comisión Federal de Impuestos,
instituciones como el Instituto Federal de Estudios Parlamentarios del Senado y un número
importante de ONGs vinculadas directamente con las actividades del Senado, nos animamos
a comenzar con un foro de discusión acerca del federalismo fiscal. Este foro ha venido
funcionando desde diciembre hasta la fecha y cuenta con muchísimos argentinos que han
estado participando con su opinión y enviándonos sus trabajos.
Además de esa tarea, cuando nos imaginamos cómo seguir trabajando durante este
año, tuvimos la idea de comenzar con estas reuniones a las que hoy vamos a dar inicio. Se
trata de realizar, en forma mensual, desayunos de trabajo que cuenten con la presencia de
funcionarios del orden nacional y provincial, y de investigadores que puedan venir a darnos
su visión sobre temas relacionados con el federalismo fiscal, una tarea que obviamente no
puede resolverse de un día para otro, ya que por su propia dinámica van surgiendo, cada vez,
nuevos interrogantes, nuevas cosas que resolver. También buscamos hacer que ese
federalismo sea cada vez más equitativo, que es lo que en definitiva todos queremos.
Para comenzar con este ciclo de encuentros, hemos invitado a dos funcionarios del
Ministerio de Economía: el licenciado Carlos Mosse, secretario de Hacienda de la Nación, y
el licenciado Carlos Fernández, subsecretario de Relación con las Provincias.
Queremos comenzar con el análisis de una ley que, además de necesaria, fue polémica
cuando se discutió en el Congreso. Me refiero al Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal.
En el artículo 27 de esa ley, se creaba un Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, que ya
está comenzando a funcionar. Ese es uno de los principales objetivos que nos convoca: tomar
conocimiento de cómo se está implementando esta ley, qué está pasando con el Consejo
Federal de Responsabilidad Fiscal y qué está pasando en las provincias, como una manera de
escuchar y preguntar acerca de las dudas que pudiéramos tener.
Quiero agradecerles a quienes están participando. Hay, aquí, diputados y senadores.
Nuestra intención es que esto que comenzamos hoy pueda servir para contactarnos.
Seguramente surgirán interrogantes y, sin lugar a dudas, también encontraremos algunas
soluciones en forma conjunta. Agradeciéndoles por su presencia, los dejo con el licenciado
Carlos Mosse.
Sr. Mosse. — En primer lugar, quiero agradecer al senador Celso Jaque por esta invitación
que nos permite participar de un debate en el que siempre estamos interesados, acerca de un
tema crucial como es la aplicación de la ley 25.917, de Responsabilidad Fiscal.
Como bien decía el senador, esta es una ley que generó polémicas en el momento de
su tratamiento y de su sanción. Iría un poco más lejos que el senador y diría que es una ley
que nació con muy mala prensa, lamentablemente. Creo que, por el motivo que dio lugar a la
sanción, si uno retrocede varios meses y mira los diarios de aquel momento, se va a encontrar
con titulares como que decían: "Se sancionó la ley que exige el Fondo Monetario
Internacional".
En realidad, públicamente, esta ley apareció como hija de la presión que ejerce el
Fondo Monetario Internacional sobre el Gobierno argentino y como compensación a no sacar
una ley de coparticipación federal. Esta es la presentación que se popularizó, no es el criterio
de quienes tenemos responsabilidades que cumplir en el Ministerio de Economía.
Ahora bien, si uno se fija en el acuerdo de septiembre de 2003, con el Fondo
Monetario Internacional, es justo reconocer que existe un punto que habla de la sanción de
una ley de este tipo. Sin embargo, en aquel momento, si bien no fuimos nosotros quienes
tomamos la decisión final de la firma de aquel acuerdo, sí fuimos la primera línea de
discusión en materia de política fiscal. Como testigo de ese hecho, puedo afirmar que, si
aparece la necesidad de la Ley de Responsabilidad Fiscal en el acuerdo, mucho tiene que ver
lo que opinábamos quienes representábamos al Gobierno en aquellos debates. En aquel
momento discutimos muy fuertemente con la misión del Fondo ya que nos parecía mucho
más importante una ley de este tipo que una modificación en la Ley de Coparticipación. Esto
no quiere decir que no haya que volver a estudiar, discutir y, seguramente, modificar y
mejorar la Ley de Coparticipación. No obstante, también es cierto que es una situación
sumamente compleja la modificación de una ley de ese tipo.
Lo que creíamos es que no solamente hay que modificar la forma en que se reparten
los fondos recaudados por la Nación, sino que hay que dotar de mayor transparencia,
coordinación y control al sistema fiscal dentro del régimen federal, que es el que hemos
elegido los argentinos para vivir en sociedad. Este fue el motivo de que figurara en aquel
acuerdo, producto de esas fuertes discusiones, y de nuestro convencimiento acerca de que un
instrumento de esta naturaleza es sumamente necesario. Lo es porque, cuando uno mira lo
ocurrido en la historia argentina de las últimas décadas, se encuentra con gran cantidad de
derivaciones negativas por políticas fiscales en general no debidamente ajustadas.
Hay una cuestión que en un país federal es muy clara. Uno habla de la política fiscal,
pero cuando mira quiénes ejecutan políticas fiscales en el país se encuentra con centenares de
ejecutores. Ejecutan políticas fiscales la Nación, cada una las provincias y los municipios.
Entonces, es muy difícil imaginarse mantener una política fiscal ordenada en el futuro sin
tener un adecuado nivel de coordinación.
Una política fiscal ordenada no es condición suficiente para que en las próximas
décadas, podamos contar con un crecimiento sostenido de la economía, mejores niveles de
empleo y distribución del ingreso. Es decir, si pensamos que vamos a tener una economía que
permita resolver los problemas sociales, políticos y económicos que enfrenta el país, repito
que una política fiscal ordenada no es condición suficiente. Es condición necesaria pero no
suficiente, pues interviene para sostener o cambiar un modelo productivo. No basta sólo con
la política fiscal ordenada, pero sí es una condición necesaria, porque una política fiscal
desordenada puede presentarse y ser obstáculo para los objetivos finales que se persiguen en
materia económico social.
También voy a aprovechar esta oportunidad para hacer alusión a la mala prensa con la
que nació esta ley. Hubo muchos analistas que se situaron en una posición enfrentada,
diciendo que esta ley preveía pocas sanciones, sobre todo para los funcionarios participantes
de la ejecución de las políticas fiscales, y que no servía porque era muy tibia en materia de
penalidades.
Si uno repasa los nombres de los analistas involucrados, en muchos casos, ocuparon
Secretarías de Estado, como la de Relaciones con Provincias —que hoy maneja Carlos
Fernández— o la propia Secretaría de Hacienda. No recuerdo que haya habido intentos serios
de llevar a cabo ninguna política fiscal coordinada entre Nación y provincias. Todo lo que en
alguna oportunidad se hizo fue someter desde la Nación, más que coordinar, con resultados
realmente nefastos. Sin ir más lejos —y creo que esto da tema para otra disputa—, si se
analiza la política de los años 90, se observa el traslado hacia las provincias de una serie de
servicios, quitándose una recursos coparticipables, lo cual contribuyó a generar con
posterioridad la situación caótica que determinó la existencia de cuasi monedas y la
bancarrota de la mayoría de las economías provinciales.
Por lo tanto y como resumen de lo que he venido diciendo hasta aquí, diría que esta
ley es hija de nuestras propias convicciones. No hace falta que ningún organismo
internacional opine de manera favorable respecto de la sanción de una ley de esta naturaleza
sino el convencimiento íntimo, de quienes hoy tenemos la responsabilidad de llevar a cabo
las políticas económicas en el país de que es necesario, en el futuro, tener una fuerte
coordinación y un fuerte control de la política fiscal. Coordinación y control hechos con
instituciones acordes al régimen federal de gobierno por el cual nos regimos.
Por ende, sancionada la ley, no actuamos como muchos pensaron, esto es que se había
cumplido con lo acordado con el Fondo y que se darían pocos pasos para adelante. Por lo
contrario, se siguió trabajando arduamente en el tema. Se dictó el decreto reglamentario de la
ley 25.917 y, hacia fin de año, ya habíamos logrado la adhesión de más de doce provincias,
que era el mínimo que hacía falta para poner en marcha el nuevo Consejo Federal de
Responsabilidad Fiscal. Así es como, para el 31 de enero, se convocó una reunión en el
Ministerio de Economía, donde formalmente se puso en funcionamiento dicho Consejo
Federal.
La situación en materia de adhesiones es la siguiente: hasta el presente, son 17 las
provincias que han adherido al Régimen de Responsabilidad Fiscal. Está en curso inmediato
la adhesión de Tierra del Fuego y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con lo que se
elevaría a 19 el número de jurisdicciones adheridas, siendo este número más que suficiente
para poner en marcha el Consejo Federal.
Con posterioridad a la reunión del 31 de enero, se siguió trabajando en la elaboración
del reglamento interno del Consejo. Esta es una norma muy significativa porque es la que
regula la forma de funcionar del Consejo, la forma de tomar decisiones y fijar sanciones, en
fin, todo lo que hace a las previsiones de la ley 25.917.
Con un proyecto elaborado por la Nación y enviado a las provincias, se llamó a una
segunda reunión para el 31 de marzo, donde se puso en discusión el citado reglamento. En
esa misma reunión se consensuó buena parte del proyecto en el que hemos venido trabajando,
quedando algunos puntos que se han seguido discutiendo en estos días. La próxima reunión
va a ser el día 28 de abril en la Capital Federal, donde seguramente se va a aprobar el
reglamento interno, con lo cual, además de la formalidad cumplida el 31 de enero, va a
quedar constituido, en la práctica y con pleno funcionamiento, este instituto creado por la ley
25.917.
Como ustedes saben, este Consejo es el encargado de la coordinación y del control de
la política fiscal. Está integrado por todos los ministros de Economía de las distintas
jurisdicciones y por el ministro de Economía de la Nación. Va a ser presidido por este último
y va a tener una o dos vicepresidencias —es un hecho que se encuentra todavía en
discusión—, que van a ser rotativas y ocupadas por el ministro de Economía de alguna de las
provincias adheridas.
Se están discutiendo algunos puntos que son cruciales. Uno es cómo se integra el
comité ejecutivo. El Consejo, como órgano superior, tiene dentro de sí un comité ejecutivo
encargado de llevar a la práctica las tareas específicas de coordinación y control. Este
organismo va a estar compuesto por la Nación en forma permanente —Secretaría de
Hacienda de la Nación, seguramente— y por ocho jurisdicciones provinciales, que
posiblemente respondan a una "zonificación" que se realizará a los efectos de darle un
equilibrio regional al comité. Serían cargos rotativos cada uno o dos años, aunque esto no
está plenamente definido, en tanto que la forma de votación también está en discusión.
Así como ustedes recuerdan que, para aprobar el reglamento, la cantidad de votos de
la Nación y de cada una de las provincias se corresponde con el porcentual de reparto de
recursos del Régimen de Coparticipación Federal, para todas las decisiones que se tomen en
el Consejo, es probable que no se tenga exactamente ese mismo peso numérico. Se está
trabajando en una forma de hacer pesar los votos, de manera tal que el de la Nación sea algo
superior que el del resto de las jurisdicciones, y que el peso del resto de las jurisdicciones
provinciales se mida en función de su tamaño, que no necesariamente va a ser el de la
coparticipación federal. Habrá alguna distribución en partes iguales para determinar ese
coeficiente. Se está trabajando sobre ese tema.
Está también en discusión si ese reglamento interno, para las resoluciones que tome
el Consejo, incluya algún esquema de veto por parte de la Nación, pero también alguna
forma de insistir en la resolución tomada originariamente por el Consejo con algún
mecanismo de mayorías especiales, algo parecido a lo que ocurre con las leyes.
En definitiva, creo que se han dado pasos muy significativos desde la sanción de la
ley, como el decreto reglamentario, reunir formalmente al Consejo cuando se logró el número
de adhesiones necesario y, finalmente, avanzar en reuniones de trabajo en las que estamos por
concretar, en pocos días más, la aprobación del reglamento interno y, con ello, la puesta en
marcha definitiva del Consejo y del comité ejecutivo. Aspiramos a que, en esa misma
reunión, se elijan los miembros del comité. Creo que se han dado pasos fundamentales y que
vamos a hacer un gran esfuerzo para que esto no termine en una frustración. Creemos en la
necesidad de tener una institución de esta naturaleza hacia el futuro y creemos estar haciendo
el intento más serio de coordinación de política fiscal, de, al menos, las últimas décadas.
Hemos tomado el compromiso de seguir trabajando en este tema. Estamos dispuestos
a participar en todos los debates que resulten necesarios porque, para nosotros, difundir la
idea de la necesidad de contar con instrumentos como el que instituye la ley 25.917 es central
y fundamental para el futuro del país. Nos ponemos a disposición de todos ustedes para las
reuniones que crean oportuno realizar en el futuro.
Sr. Presidente. — Vamos a darle la palabra al subsecretario de Relación con las Provincias,
licenciado Carlos Fernández.
Sr. Fernández. — Agradezco al senador Jaque por la invitación.
Es importante para nosotros, que estamos en el Poder Ejecutivo, ir dando forma a
este tipo de medidas estructurales que van más allá del corto plazo y de la medición de la
ejecución de un presupuesto de un año, como creyeron algunos especialistas en una primera
instancia.
Lo primero que quiero marcar es que esta es una política de Estado que debe ser
analizada con vistas al mediano y largo plazo.
Esto tiene mucho que ver con la concepción de la ley. Se empezó a trabajar a
diferencia de lo que requería el Fondo Monetario y con convicción. Gracias al apoyo de las
propias Provincias y al entendimiento que se consiguió en el Congreso de la Nación, se pudo
obtener una norma que va más allá del corto plazo. Es una norma distinta, no es una ley
común. Esto es un punto importante a tener en cuenta para poder valorar y ponderar las
acciones concretas que se están llevando a cabo. Cuando uno empieza a desmenuzar la ley, a
avanzar y a resolver las cuestiones que plantea, ve que es muy amplia, contempla una serie de
aspectos muy importantes y profundos. Como toda ley, plantea una política, debiendo luego
bajar las normas para su instrumentación y para llevarlas a la práctica.
La otra cuestión, que lleva tiempo pero que es una decisión política que estamos
llevando a cabo con mucha convicción, es que este proceso requiere o un alto grado de
participación. Nuestro país tiene un régimen federal, y éste es un instrumento inédito en las
finanzas argentinas; y la participación la concebimos desde el inicio de la propuesta de la ley
y la estamos llevando a cabo permanentemente.
Se ha abierto un proceso de amplísima
participación de las provincias. Se han dado borradores, se han corregido, se han realizado
reuniones y se ha tratado de captar, desde distintas ópticas, todos los elementos propuestos
por los responsables del manejo de las finanzas provinciales, para que fuera lo más completa
posible. Por supuesto no quiero dejar de decirlo, hay concepciones de la ley que son
políticas. Son definiciones políticas que también hubo que discutir y acordar, o resolver, en el
marco de la propia norma.
Tomando palabras del secretario de Hacienda, nosotros vemos la situación de las
finanzas públicas desde una óptica distinta, específicamente en relación con las provincias.
Por eso, la propia concepción de la ley dejó de lado la historia. Hay controles, objetivos,
límites, restricciones al manejo y a las decisiones de política fiscal, pero no hay imposiciones
al estilo de épocas anteriores.
Les doy un ejemplo concreto. En algún momento, la idea del Fondo Monetario —la
cual no compartimos— era que había que poner un sendero de reducción del stock de deuda
provincial, es decir, bajar un tanto por ciento al año, hasta llegar a un número tal que fuera
manejable y compatible con las finanzas provinciales, con el producto bruto geográfico,
etcétera. Nosotros no estuvimos de acuerdo, no queríamos volver a las imposiciones
Históricamente, lo que pasaba en las finanzas argentinas es que se sancionaban leyes que
luego no se podían cumplir. Entonces, optamos por una mecánica distinta, de no
imposiciones, de senderos claros, en donde cada Provincia deberá hacer su adaptación de
acuerdo a su realidad. En la ley, hay límites concretos al crecimiento del gasto y al
endeudamiento. Hay limitaciones muy claras respecto del resultado fiscal en los distintos
aspectos que toma la ley.
Esto puede relacionarse con los resultados fiscales que las provincias están
obteniendo en los últimos años. Creo que nos dan la razón porque la ley de responsabilidad
fiscal, que es la que estamos tratando, empieza a funcionar el 1° de enero de este año. Si uno
mira qué pasó con las finanzas públicas de los últimos años, concretamente con el esquema
fiscal de las provincias al cierre del año 2004, resulta que los números —que ya deben haber
escuchado, pero que no quiero dejar de repetir— muestran que las provincias han tenido un
superávit primario consolidado de 6.000.000.000 de pesos. Esto es un 0,3 ó 0,4 del producto,
es una cifra histórica, inédita, de superávit primario en las finanzas provinciales.
Aún la Ley de Responsabilidad Fiscal no estaba funcionando, en esto no hubo
ninguna imposición, sino que hubo —y esto es justamente lo que rescata la concepción de la
ley— una decisión política de todos los gobernadores, ministros y administradores
provinciales, una decisión de ordenar y controlar el funcionamiento de las finanzas públicas.
Obviamente, la crisis nos ha enseñado y nos ha marcado profundamente a todos quienes
funciones de gobierno.
Este es un dato sumamente valioso como para resaltarlo. Hay un cambio político que,
evidentemente, abre una instancia distinta hacia el futuro y que debe ser capitalizado.
Creemos que esta ley es un primer escalón del cambio cualitativo en esta concepción. Las
finanzas públicas y la economía son dinámicas y nos enfrentan a situaciones distintas e
inéditas continuamente. Seguramente habrá que ir acomodándose cuando se produzcan esas
situaciones.
Insisto en que este dato de las cuentas públicas no se pase por alto. Se parte de una
situación favorable y tanto la Nación como las provincias deben actuar con inteligencia en el
manejo de este instrumento que nos da las herramientas para ordenar las finanzas públicas
hacia el futuro.
En términos de acciones concretas, como marcó el secretario de Hacienda, el decreto
reglamentario contiene definiciones de conceptos, tales la de gastos de infraestructura social
básica, para citar uno importante; es decir, se le dio un contenido concreto a los distintos
aspectos o variables fiscales que se mencionan permanentemente en la ley, lo cual va a ser
considerado por el Consejo Federal cuando tenga que evaluar y analizar el comportamiento
de las finanzas.
Se caracterizó el universo presupuestario, se definió que el sistema de seguridad
social estuviera consolidado en el esquema de las finanzas públicas y no así las empresas
provinciales que hubiera.
Se definió con precisión cómo debían ser las presentaciones de
las variables del marco macro fiscal que tiene que presentar el Gobierno nacional en agosto
de cada año para que las provincias tengan el marco de referencia para elaborar sus propios
presupuestos. Se estableció qué datos como mínimo debían incluirse en la página Web de
cada gobierno provincial para publicar la información.
Se intentó ser más preciso en cuanto a las características de los indicadores fiscales
que la propia ley encomienda al Foro de Direcciones de Presupuesto, para que eleve una
propuesta de indicadores de gestión de gastos y de administración tributaria que permita
comparar la gestión de las administraciones provinciales y la nacional.
Se discutió mucho y se dio precisión a la medición de la evolución del nivel de gasto,
es decir el artículo 10 de la ley, uno de los artículos más importantes de la ley.
El decreto reglamentario termina fijando dos momentos para medir el nivel de gasto
provincial. Uno es el de la formulación del presupuesto que se compara con los créditos
definitivos de año anterior (por la fecha en que se lleva a cabo la formulación). Luego, se
hace una revisión al final, cuando se ejecuta ese presupuesto y se lo se compara con la
ejecución del año anterior y será la tarea del Consejo evaluar, el cumplimiento o no de los
objetivos de la ley y las razones por las cuales pudiera ocurrir cualquier desvío en la
ejecución del presupuesto.
Asimismo, se definen las características del gasto tributario,
se define el tema de los
fondos anticíclicos, otro aspecto que ha sido largamente discutido con el Fondo Monetario.
La concepción ortodoxa del Fondo es que hay que armar, de forma imperativa, un ahorro, un
fondo anticíclico, para resolver situaciones futuras de crisis o de caída de recaudación.
Después de arduas discusiones, se llegó mantuvo el esquema luego sancionado por
el cual cada provincia, con sus propias características, debe armar su fondo anticíclico de la
manera que más razonablemente entienda que lo pueda manejar. Obviamente, consideramos
necesario la existencia de un fondo anticíclico, pero también es cierto que no tienen por qué
ser todos iguales. La situación fiscal y las características de cada provincia, son distintas, con
lo cual, los objetivos de cada gobierno son distintos. Al observar los saldos de las cuentas
públicas al cierre del año 2004, se encuentran saldos importantes como consecuencia del
superávit en todas las provincias. Este es un dato que rescato como decisión política de cada
gobierno, constituye en definitiva una especie de fondo anticíclico. Si pudieron ahorrar y
tener la plata disponible para usarla de acuerdo con la decisión política que tomen cuando
sea necesario, con la flexibilidad que cada caso y cada administración le otorgó, esta
situación es lo más razonable, pero básicamente esas son decisiones de las Provincias que
son decisión autónoma. Lo que sí marcamos en el decreto, porque veíamos una posible
contradicción, es que aquellas provincias que firmaran convenios bilaterales con la Nación,
previstos en el artículo 26 de la propia ley, por los cuales se reestructura una parte de los
vencimientos de capital, no tuvieran fondo anticíclico. Porque en caso contrario, la Nación
terminaba financiando esos ahorros, es decir los fondos anticíclicos.
Como bien señaló
el secretario de Hacienda, después de varias marchas y contramarchas con las provincias,
donde pudieron corregirse y aclararse una gran cantidad de elementos, antes de la sanción
del decreto reglamentario, y a posteriori con la adhesión de 17 jurisdicciones, quedó
consolidado el Consejo Federal.
Por las características de la ley, en cuanto a la concepción y a la decisión política con
una amplia participación de todos los involucrados, lo que se plantea es una estrategia de
avance, ejecución y puesta en marcha progresiva de la ley, habida cuenta de la cantidad de
aspectos en los que necesariamente no se puede avanzar al mismo tiempo. Por eso, el aspecto
organizativo del Consejo Federal es uno central que hace a la propia esencia de la estrategia
del régimen federal.
Se han realizado dos reuniones del Consejo Federal, se ha discutido y es muy posible
que para la próxima reunión, que es a fines de este mes, se logre el acuerdo necesario para
que el reglamento interno esté aprobado y empiece a funcionar el Consejo y pueda cumplir
con las tareas que le fija la ley.
Sin embargo, otros aspectos de la ley tienen sus propias características. Por una parte,
se encuentra el mecanismo de seguimiento del endeudamiento, consignado en el artículo 25º.
La ley fija que el Ministerio de Economía y Producción de la Nación tiene que aprobar o
acordar el endeudamiento de las jurisdicciones provinciales. Ese mecanismo es independiente
de la adhesión de la provincia al régimen federal, es un artículo aplicable a todo el sector
público, a las provincias y a los municipios a través de las provincias y es un elemento que
está funcionando actualmente.
En las Provincias se están gestionando algunos préstamos de organismos
multilaterales y finalizando un proceso de reestructuración de deuda tomada en ejercicios
anteriores que necesitan pasar, según el artículo 25, por la consideración del Ministerio de
Economía y Producción. Esto se está haciendo, está funcionando normalmente. Es un
esfuerzo importante, tanto para el Ministerio de Economía y Producción como para las
provincias. La concepción de ese artículo implica un análisis que no se había hecho antes, en
términos de previsibilidad o de sustentabilidad del nuevo endeudamiento. La obligación que
tiene el Ministerio de Economía, es la de evaluar si el nuevo préstamo, la reestructuración o
el planteo en términos de endeudamiento que haga una provincia, demuestran con
proyecciones, su propia sustentabilidad.
Este es un dato inédito mirando la historia reciente porque, si bien había un
mecanismo muy complicado y confuso de aprobación, en realidad, se miraba el ejercicio
corriente o el del año anterior de acuerdo con la información disponible y, a partir de ese
momento, se autorizaba. Las complicaciones surgían posteriormente, cuando el propio
esquema de sustentabilidad o las propias condiciones de ese endeudamiento indicaban que
esa provincia no podía pagar el préstamo. Esta situación está planteada en la ley en el artículo
25º, cuya reglamentación es más abarcativa. . Lo que se hace en este artículo es plantear un
esquema para demostrar la sustentabilidad, pero quitando al máximo la discrecionalidad, la
reglamentación está armada de forma tal que, si se cumplen las condiciones de racionalidad
fiscal, no hay margen para no aprobar ese endeudamiento.
Otro tema que está funcionando y también está previsto en la ley, tiene que ver con
los convenios bilaterales, el artículo 26º, es el que los contempla. Este artículo señala que,
en el marco de los objetivos de la ley, puede haber provincias que no puedan equilibrar su
esquema fiscal, su presupuesto del año. Esto habilita al Gobierno nacional a firmar un
convenio bilateral con esta provincia, un convenio más estricto. Si bien este artículo tiene su
origen en los anteriores programas de financiamiento ordenado, es mucho más restrictivo, no
se puede financiar más que una parte de los vencimientos de capital del ejercicio; y es una
reestructuración parcial de una porción de los servicios de capital.
El Ministerio de Economía y Producción considera que no existen más los programas
de financiamiento ordenado, ya que los mismos eran un instrumento de emergencia de corto
plazo que permitían financiar no sólo vencimientos de capital, sino déficit fiscal, deudas
flotantes y otras situaciones particulares. Por suerte, ese instrumento fue muy útil y positivo y
nos llevó a estos nuevos convenios, que son mucho más limitados y concretos y permiten
financiar una parte de las amortizaciones. Por lo tanto, lo que está implícito detrás de la
concepción de la ley y de este artículo en particular es que todas las provincias tienen que
tener, como mínimo, un resultado primario positivo que permita atender sus intereses de
deuda. y en algún caso extremo —que no ha ocurrido y difícilmente ocurra— que la Nación
refinancie todos los vencimientos de capital de alguna provincia.
Como dato informativo, a la fecha se han firmado siete convenios bilaterales; Se ha
firmado con Catamarca, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, Misiones, Río Negro y Tucumán, por un
total de 771 millones de pesos. Esto equivale a un 46 por ciento de la suma de las
amortizaciones de estas 7 provincias. Asimismo se está trabajando con algunas provincias
más, como Chaco, Buenos Aires, Corrientes y algunas con las que estamos tratando de
resolver si se firma un convenio de refinanciación parcial de amortización. Es otro artículo de
la ley que está funcionando, que tiene su propia dinámica, separado de la lógica del Consejo
Federal.
Otro aspecto que está funcionando es el siguiente: la ley, en dos de sus artículos,
asigna responsabilidades concretas al Foro de Directores de Presupuesto y le pide que
desarrolle los conversores presupuestarios. Es un esquema de plan de cuentas para mejorar la
información de las provincias, compatibilizarlas con la información de la Nación, para poder
hacer análisis homogéneos y comparados. Esto también tiene relación con el seguimiento y
las responsabilidades del propio Consejo. En la última reunión, que se hizo el 31 de marzo, el
Foro de Directores presentó una propuesta de conversores presupuestarios, que está a
consideración de los ministros de economía en este momento. Probablemente, en la próxima
reunión, este tema pueda ser aprobado.
Otro punto que la ley asigna al Foro de Directores de presupuesto y en el cual se está
trabajando actualmente, es la elaboración de indicadores fiscales. Es decir, en instrumentos
para poder medir y comparar el comportamiento en dos aspectos: gestión de gastos públicos
y administración tributaria.
En el mes de mayo, habrá una reunión del Foro en la Provincia de Jujuy para tratar el
tema. Esto resulta sumamente importante en términos de lograr acuerdos acerca de cómo se
mide la gestión del gasto y la administración tributaria, lo cual, tiene consecuencias para
futuras discusiones de diversa índole, incluida la ley de coparticipación o alguna reforma de
la misma. Siempre sucede que un indicador que favorece a una provincia perjudica a otra y
esta otra consigue otro indicador que la favorece. Cuando uno analiza los indicadores, ve que
los hay más representativos y serios, y otros más rebuscados, resultando necesario entonces
abrir la discusión acerca de que deben reflejar los indicadores, es decir lograr consenso al
respecto y, a partir de eso, medir y comparar; pero que esa discusión y la definición de esos
indicadores se dé con amplia participación de los responsables y los involucrados en la
medición y ejecución de las acciones fiscales. Probablemente también, en poco tiempo, se
pueda llegar a una conclusión sobre eso.
Otro aspecto importante de la ley es el saneamiento de deudas cruzadas entre la
Nación y las provincias. La Ley de Responsabilidad Fiscal plantea el tema en forma genérica,
mientras que en la Ley de Presupuesto de la Administración Pública Nacional del 2005, en
algunos artículos, se busca precisar y dar instrumentos al Ejecutivo para poder implementar
un amplio esquema de saneamiento de deudas y créditos cruzados entre la Nación y las
provincias.
En este momento, se está trabajando en un decreto reglamentario que presenta sus
dificultades. No es una norma sencilla porque el objetivo planteado es abrir una instancia
donde se puedan resolver los reclamos cruzados de la Nación hacia las provincias y de las
provincias hacia la Nación de la forma más integral posible.Con una fuerte definición política
puede afirmarse, que hay que desdramatizar esta cuestión, que no hay, de un lado ni del otro,
un objetivo vinculado con la posibilidad de que haya movimientos financieros muy
importantes. La Nación, en el caso hipotético de que haya alguna deuda a cobrar con alguna
provincia, no espera cobrarla en forma inmediata, de la misma forma que, si la situación
resulta inversa, tampoco es el objetivo reclamarlo en forma inmediata. Lo que queremos es
despejar el camino de estos reclamos permanentes, que insumen mucho tiempo, mucha
burocracia, y que son situaciones que se resuelven únicamente a través de un instrumento
acordado.
En esto estamos trabajando con participación de las provincias porque las situaciones
son específicas y particulares. Hay convenios parciales y una serie de cuestiones acerca de las
que tenemos la expectativa de, a través del decreto reglamentario, poder instrumentar la
compensación en forma definitiva. Es justo decirlo, no es una política de corto plazo sino que
llevará tiempo.
La última cuestión es la política con relación a los municipios, en el marco de la Ley
de Responsabilidad Fiscal. El artículo 33º de la ley invita a las provincias a que desarrollen
políticas similares a la ley nacional en sus propios municipios.. Por el propio marco
constitucional de la Nación, queda claro que cada provincia tiene que resolver la relación con
sus municipios en el marco de la ley, obviamente en la medida que los comparta.
Cada provincia está trabajando en este aspecto, con distintos enfoques. La mayoría de
las provincias (once de las diecisiete adheridas al régimen) han producido una invitación
global a la adhesión al régimen,. Hay seis provincias que han profundizado su estrategia en
relación con los municipios para avanzar en forma muy parecida a la alcanzada entre la
Nación y las provincias, planteando controles y acuerdos con su sector municipal, con el
objetivo general de buscar sustentabilidad y previsibilidad en los esquemas fiscales y
mantener en el futuro la buena situación fiscal que hoy tienen los municipios. Las provincias
que más han desarrollado este aspecto son Buenos Aires, Chubut, Jujuy, Mendoza, San Juan
y Santa Fe.
Hasta aquí, una apretada síntesis de cómo están avanzando cada uno de los aspectos
de la ley. Obviamente, queda mucho por hacer. Las señales más claras van a ser las tareas
concretas que desarrolle el Consejo Federal una vez que esté funcionando plenamente..
Sabemos que es una ley especial, que va a exigir esfuerzos muy grandes por parte de los
actores y va a necesitar un período de transición. Habrá que trabajar y ser muy sensibles y
lúcidos para ir identificando y corrigiendo problemas. Es una ley que va a requerir esfuerzos,
porque arranca con un antecedente muy fuerte, un superávit de las finanzas públicas muy
grande del año 2004, pero también con un condicionante muy fuerte; hay muchas provincias
con un alto nivel de endeudamiento. Existen presiones sobre el gasto que son por todos
conocidas, que van a exigir esfuerzos grandes de administración y hay una suma de aspectos
que van a requerir esfuerzos e inteligencia para poder aplicar esta ley. No obstante, estamos
convencidos de que éste es el camino y de que vamos a obtener los resultados que esperamos.
Sr. Presidente. — Ahora dejamos abierta la posibilidad de hacer algunas preguntas.
Participante. — Quiero hacer tres preguntas concurrentes acerca del tema de la deuda
pública provincial. Las últimas informaciones del Ministerio de Economía hablan de unos
73.600 millones de deuda consolidada al 30 de septiembre. Mi pregunta es: ¿cuál es,
aproximadamente, el total de deuda pública de provincias y municipios más actualizado?
Acerca de municipios no encuentro información.
La segunda pregunta, dentro de eso, es: ¿qué parte de esa deuda es asumida por la
Nación? Cuando uno toma los 191.000 millones de deuda de la Nación, encuentra que una
gran parte —según mil cálculos unos 46.000 millones de pesos— sería asumida por la
Nación. ¿Cuál es la deuda neta que le queda a la Nación?
La tercera pregunta es: ¿a cuánto ascienden, aproximadamente, los vencimientos de
capital e intereses de las provincias, este año?
Estas son las tres preguntas.
Sr. Fernández. — Con respecto a la primer pregunta, el stock de deuda de las provincias está
en el orden de los 75.000 millones. El tema de la deuda municipal no lo tengo en este
momento. Hay algunos datos estimados, todavía no hay un proceso serio de recopilación de
deuda.
En relación con el segundo punto, no hay deuda asumida por la Nación. Las
provincias deben el stock que señalado. Alrededor del 75 por ciento de ese stock se lo deben a
la Nación, producto de préstamos de organismos multilaterales "represtados" por la Nación,
el canje de deuda provincial, el rescate de cuasi monedas y préstamos menores, como fondos
de infraestructura regional. Son deudas que tienen las provincias con la Nación.
Por último, con respecto a los vencimientos, el consolidado para este año es de unos
7.500 millones de pesos. Hay unos 2.300 millones de intereses y unos 5.300 de amortización.
Participante. — ¿Cómo van a pagar esto las provincias? ¿A través del esquema de
refinanciación con el Estado nacional?
Sr. Fernández. — Cada provincia tiene su propio esquema fiscal, donde el punto de partida
es el superávit del año 2004, pero donde hay una proyección de recursos que crece en forma
importante. La válvula de escape para los casos extremos de altos endeudamientos o de
situaciones fiscales complicadas está dada por los convenios bilaterales. En el caso de las 7
provincias que mencioné, se firmaron convenios por 771 millones de pesos. La parte de ese
monto que le ha tocado a cada una es lo que le ha servido para cerrar su propio esquema
fiscal para 2005.
Participante. — Con respecto a los indicadores fiscales, a los objetivos de hacer una página
Web y de respetar ciertos límites, ¿qué tipos de sanciones se prevén, si es que se prevén
algunas, en el decreto reglamentario? Digo esto en relación con lo que había mencionado
Carlos Mosse.
Asimismo, me preguntaba, más especulativamente, si este Consejo puede ser una
fuente de ideas para una reforma de la coparticipación, por ejemplo de los coeficientes de
distribución secundaria. Como se distribuía el tema de los votos, quizás pueda ser algo que
replantee, también, el tema de la coparticipación.
Sr. Fernández. — Con respecto al tema de las sanciones, un tema que nos ha llevado
muchísimas discusiones porque también tiene mucho que ver con toda la concepción de la
ley, la idea central fue definir los objetivos de la ley, definir quiénes son los encargados de
monitorear y analizar la situación fiscal, que son los Ministros de Economía provinciales y de
la Nación; así está funcionando. En función de esos análisis, la ley enumera algunas
penalidades y deja abierta, al Consejo, la posibilidad de fijar las que considere convenientes.
Si uno lo mira desde una óptica ortodoxa y tomando la posición histórica que ha
condicionado la relación entre la Nación y las provincias en los últimos años, podría decir
que las penalidades son leves. No hay penalidades como: "Si las provincias no cumplen, se
cortan las transferencias nacionales, o se descuenta de de la coparticipación"; es decir,
exageraciones que ya se han intentado y no funcionaron en el pasado.
Se enumeran algunas penalidades que sí tienen que ver —las más duras de ellas— con
limitar el flujo de transferencias en casos de incumplimientos graves; no en el caso de la
coparticipación, porque esos son recursos de las provincias sobre los que no corresponde a la
Nación decidir, sino con relación a transferencias presupuestarias. Si hay un incumplimiento
grave, se puede trabajar con eso.
En realidad, lo importante de esto —y, para entenderlo, hay que verlo en el marco de
lo que está pasando con los administradores nacionales y provinciales— es que haya una
señal muy fuerte para quien tome alguna medida y lo deje en infracción y tenga que dar una
explicación en el propio seno del Consejo. Esto trae aparejada una penalidad política muy
fuerte. Si un ministro está participando en la evaluación del comportamiento fiscal de las
jurisdicciones y, por alguna medida, tiene que decir: "esto no lo puedo cumplir", en términos
políticos, resulta importante.
No sólo eso, sino que queda abierta la posibilidad de que el Consejo evalúe, por la
dinámica de las finanzas públicas, por el comportamiento de las variables o por la razón que
corresponda, que tiene que ser más duro. Esa posibilidad también existe. La diferencia es que
antes eso lo hacía la Nación, diciendo lo que había que hacer, aunque después no se
cumpliera, por diversos motivos. Ahora esta decisión se va a tomar de forma integrada, de
manera que todos los responsables estén opinando y participando sobre esto.
Con respecto a la pregunta de la coparticipación, diría —siendo esta una apreciación
personal— que, cuando se reúnen ministros de Economía, se habla de todos los asuntos
destacados. En esta primera instancia, nosotros tratamos de resguardar las responsabilidades
institucionales del Consejo, que son muchas. Son muchas las cuestiones que tendrá que
resolver y se trata de resolver de modo que no se transforme el Consejo en una caja de
resonancia de todos los problemas de las finanzas públicas.
Participante. — Mi nombre es Enrique Folcini. Soy ex secretario de Hacienda y ex
presidente del Banco Central.
Se nota un esfuerzo muy grande para sanear el stock de deudas provinciales, lo cual es
muy plausible. Sin embargo, si uno analiza los balances de los bancos comerciales de la
Argentina, hay un aumento de depósitos oficiales muy significativo, paralelo al superávit
fiscal que se está registrando en muchas provincias. La pregunta es: frente al riesgo de que
los bancos —no tanto el Nación, como otros bancos privatizados que tienen en sus pasivos
estos depósitos oficiales— puedan generar problemas cíclicos futuros o dificultades de
alianzas provinciales, ¿hay algo analizado al respecto?
Sr. Fernández. — Como usted dice, el resultado de las cuentas públicas de los años 2004 y
2003 está generando excedentes financieros importantes e inéditos en el comportamiento de
las finanzas públicas.
La primera lectura —que es personal— es que estos fondos son un cambio en la
mentalidad de los administradores que han leído la crisis y han pagado sus terribles costos. Se
ha implementado en la práctica una administración fiscal muy conservadora, al extremo de
que, cuando aparecen las proyecciones del cálculo de recursos hacia adelante, difícilmente los
ministros las tomen. Fueron muchas las cosas que pasaron en este país con respecto a esto y
no se quiere asumir riesgos.
Me parece que es poco el tiempo que ha pasado, en realidad, es en los años 2003 y
2004 donde aparecen los superávit. Posiblemente también pase en el año 2005, pero ya con la
Ley de Responsabilidad Fiscal. Me parece que esta dinámica está llevando a los ministros, a
los responsables provinciales, a mirar cómo se comporta la situación para tomar decisiones
más estructurales. Por eso, una primera lectura puede decir que éste es un fondo anticíclico
muy casero, que es un saldo en las cuentas. Me da la sensación de muy fuertes presiones de
gasto sin un mercado voluntario de financiamiento. Estos son elementos que uno analiza en
forma interrelacionada y que parecerían indicar un período de evaluación para ver qué pasa
con todas estas variables fiscales. No veo políticas específicas para eso.
Sr. Presidente. — Hacemos las últimas dos preguntas.
Participante. — Soy asesor de la senadora Martín, de San Juan.
Hago una pregunta muy concreta. ¿Cuánto es producto de la responsabilidad de las
administraciones provinciales y cuánto del aumento de las transferencias por recaudación en
el superávit fiscal de las provincias?
Sr. Fernández. — Esto depende de quien lo mire. Para mí, el cien por ciento es producto de
la administración de las provincias. Lo que las provincias han recibido, producto del fuerte
incremento de la recaudación de impuestos nacionales —han recibido importantes recursos
vía transferencias automáticas—, así como también producto de las mejoras en las cuentas
nacionales y transferencias de programas, son elementos que hacen a los recursos de cada
provincia. Son centrales las decisiones que ellas tomen en términos de gasto.
Tenemos experiencia en nuestro país. En el año 92, con la convertibilidad, hubo un
crecimiento fantástico de la recaudación y, si bien eso mejoró un poco los resultados, el gasto
tuvo una reacción casi automática en el mismo sentido que los recursos. Estoy muy
convencido de esto, quizá por mi propia vivencia. Hablo todos los días con responsables
fiscales de las provincias, que me transmiten con convicción que no se quiere volver a esa
situación. Por eso, en algunos casos, quieren tomar posiciones extremadamente
conservadoras consolidando las expectativas. Es decir, si la expectativa es que aumente la
recaudación, se quiere ver que se concrete para tomar decisiones.
Participante. — Mi nombre es Gustavo Maradona. Soy subsecretario de Hacienda de la
provincia de Mendoza.
Quería pedir que se hiciera alguna precisión en relación con los criterios a considerar
en el artículo 25º, que la provincia, al necesitar o al solicitar mayor endeudamiento, someta a
consideración de la Nación las condiciones de ese endeudamiento.
¿Qué criterios se van seguir en términos de niveles de endeudamiento? Para cualquier
tipo de deuda adicional, ¿habrá que recurrir a la Nación? ¿Cuál es el procedimiento operativo,
el espíritu del artículo?
Sr. Fernández. — El espíritu del artículo es que todo endeudamiento provincial tiene que
estar autorizado por el Ministerio de Economía. Todo endeudamiento municipal tiene que
estar autorizado por cada provincia en coordinación con el Ministerio de Economía.
En el decreto reglamentario —— se especifica la concepción de funcionamiento de
este aspecto. Se plantea la distinta información que habría que preparar y discutir para poder
avanzar en tal sentido. La garantía, el reaseguro de las provincias a la potencial
discrecionalidad de la Nación, es que en el decreto están previstos todos los elementos
necesarios para que no haya discrecionalidad. La ley avanza en esto. Leyéndola en forma
integrada, la ley dispara una restricción hacia nuevos endeudamientos para aquellas
provincias cuyo indicador fiscal, definido como la relación entre servicios de deuda corriente
respecto de ingresos netos de coparticipación, esté arriba del 15 por ciento. Si estos
endeudamientos tienen como finalidad la inversión básica social o vienen de acuerdos
suscriptos por las provincias con organismos multilaterales, tendrán un tratamiento especial.
Las provincias que, por su propia historia, están endeudadas, no quedan afuera del
circuito. La forma de encarar la resolución de sus problemas de estructura es la que se da a
través de organismos multilaterales.
Sr. Presidente. — Le agradecemos su presencia al senador Zavalía, que nos ha estado
acompañando.
Damos por finalizada esta primera reunión del Foro de Discusión del Federalismo
Fiscal. Les agradecemos muchísimo su presencia y el interés en el tema. Seguramente, en el
próximo mes, continuaremos con esta tarea. Les vamos a estar avisando. Y, en esa
oportunidad, contaremos con la presencia de algunos funcionarios de las provincias para
seguir abordando temas que tiene que ver con el federalismo fiscal.