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Deudas Provinciales reprogramadas: Decreto 660/2010
Artículo 1: La presente ley tiene por objeto establecer una extensión de los plazos
previstos en el Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias
Argentinas creado por el Decreto 660/2010.
Artículo 2: Todas las Jurisdicciones que hayan adherido al Programa Federal de
Desendeudamiento de las Provincias Argentinas podrán acceder a los beneficios
establecidos en la presente ley.
Artículo 3: Extiéndase al 31 de diciembre de 2012 el plazo de gracia para el pago
de intereses y de la amortización de capital del saldo de la deuda provincial
reprogramada por el Ministerio de Economía y Finanzas Publicas en virtud de lo
dispuesto por el Decreto 660/2010 –Programa Federal de Desendeudamiento de
las Provincias Argentinas-.
Artículo 4: Extiéndase al mes de enero de 2013 el plazo de cancelación de las
amortizaciones del Capital que fueran calculadas en función de lo establecido en
el Artículo 4 inciso b) del Decreto 660/2010.
Artículo 5: Extiéndase el plazo de capitalización mensual de intereses hasta el 31
de diciembre de 2012 y el primer vencimiento operará en el mes de enero de 2013
manteniéndose la tasa de interés aplicable del seis por ciento (6%) nominal anual.
Artículo 6: Las jurisdicciones que decidan acceder a los beneficios establecidos en
la presente ley suscribirán con el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas los
respectivos Convenios Bilaterales, los que entrarán en vigencia a partir del dictado
de las normas provinciales que correspondan.
Artículo 7: Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Sr. Presidente:
Muchas provincias del país, incluyendo los distritos más grandes en
cuanto a su dimensión económica, registran —en forma crónica— un alto grado de
endeudamiento, que sumado a sus obligaciones de financiamiento de gasto rígido
(salarios y otros gastos corrientes) hacen en la actualidad extremadamente difícil
el manejo de sus finanzas.
Si bien las causas que subyacen a esta situación responden,
lógicamente, a distintos factores, es posible de distinguir dos hechos
fundamentales que han incidido crucialmente en este sentido, a saber:
(i) El complejo, deficiente, y poco transparente funcionamiento del esquema de
transferencias de recursos desde la Nación a las Provincias, y lo que es más
preocupante, la apropiación de facto por parte de la primera de una cantidad
substancial de los recursos que (por ley) les corresponden a estas últimas.
(ii) La naturaleza asimétrica con la que Nación y Provincias reestructuraron sus
deudas luego de la crisis económica y salida del régimen de Convertibilidad
del Peso.
Teniendo en cuenta la situación de asfixia financiera que viven varios
distritos provinciales, se torna de imperiosa necesidad brindar una atención de
“fondo” a estos temas, para recuperar gradualmente la autonomía política y
económica provincial que presupone nuestro esquema republicano y federal, y
para evitar que el financiamiento de las provincias continúe siendo un tema
vinculado a arreglos bilaterales y situaciones políticas circunstanciales.
Mientras tanto, en el corto plazo, y teniendo en cuenta la creciente
incertidumbre que plantea el escenario económico internacional para el año
próximo, planteamos como urgente la necesidad de prolongar el plazo estipulado
por el Decreto Nº 660 de 2010, aunque insistimos en que este tipo de medidas
paliativas no son suficientes para dar solución integral al creciente e injusto
desequilibrio fiscal que vienen padeciendo las provincias de nuestro país.
TRANFERENCIAS A PROVINCIAS
El diseño del Federalismo fiscal en Argentina está caracterizado por
una fuerte concentración de los recursos -recaudación de los impuestos más
importantes delegada en manos del Gobierno Nacional-, y por una importante
descentralización de los gastos -las Provincias tienen responsabilidad primaria
sobre funciones claves del gasto público tales como educación, salud, seguridad
y justicia-. La brecha fiscal resultante es financiada a través del régimen de
coparticipación federal de impuestos y otros acuerdos que regulan el régimen de
transferencias de recursos desde la Nación a las Provincias.
Los recursos transferidos desde el Centro a las Provincias han seguido
un circuito cada vez más complejo, producto de la acumulación de distintos
acuerdos y negociaciones bilaterales entre la Nación y las jurisdicciones
provinciales, lo cual ha atentado contra el funcionamiento adecuado y transparente
del federalismo fiscal en nuestro país. Pero lo que es más preocupante, a lo largo
de este proceso las provincias han ido relegando recursos que (por ley) les
correspondían.
A continuación se enumeran algunas de las principales causas que operan
en este sentido:
i)
La postergación deliberada de la discusión de la Ley de Coparticipación
Federal de impuestos, lo cual infringe el mandato de la Constitución
Nacional sancionada en 1994.
ii)
El no cumplimiento de las garantías mínimas de la ley de coparticipación
vigente (piso del 34% establecido en el artículo 7 de la Ley de
Coparticipación de impuestos N° 23.548),
iii)
El manejo discrecional por parte del Gobierno Central de los Aportes
del Tesoro Nacional;
iv)
La distribución inequitativa del impuesto al cheque, basada en la
emergencia económica de la crisis anterior, superada hace años;
v)
La captación de recursos de la masa coparticipable para sostener al
sistema previsional mixto anterior que ya ha sido reformado.
Con respecto a la sanción de la nueva Ley de Coparticipación Federal
no se ha puesto de manifiesto la intención por parte del gobierno Central de iniciar
la discusión, como tampoco un acuerdo de Gobernadores. Es inadmisible la
postergación flagrante, por casi 15 años, de la discusión de un nuevo esquema de
coparticipación federal, lo cual ha distorsionado el juego político-económico entre
la Nación y las Provincias, ha erosionado en forma significativa la independencia
económica de estas últimas, y de este modo, ha puesto en jaque al federalismo
fiscal en nuestro país.La falta de cumplimiento de la Garantía establecida en la Ley de
Coparticipación Federal del giro de por lo menos el 34% del total de lo recaudado
en concepto de impuestos y contribuciones por la Administración Nacional, ha
acumulado una importante deuda por parte de la Nación hacia las Provincias, ya
que desde el 2002 a la fecha el promedio de envíos ha sido en torno al 25 %. Es
más, teniendo en cuenta cifras del proyecto de ley de presupuesto 2012, del total
de recursos tributarios estimados para la Administración Nacional ($668.290
millones), sólo un 20% ($134.421 millones) serían girados en concepto de
coparticipación federal.
El régimen de coparticipación vigente establece la constitución de un
fondo para atender ciertas situaciones de crisis financiera a nivel provincial: los
Aportes del Tesoro Nacional (ATN). Sin embargo, en los últimos años, un muy
bajo porcentaje de estos fondos fue derivado a las Provincias, lo cual llevó al
pedido por parte de las Provincias de la distribución de saldos acumulados,
instrumentado tras la aprobación del reciente Decreto 660/10.La no coparticipación del impuesto al cheque (de acuerdo a los
dispuesto por la Ley 23.548), se estima que significará una pérdida de ingresos
para las Provincias de alrededor de $14.300 millones en el transcurso de 2011
solamente.
El Sistema Nacional de Seguridad Social (SNSS) se financia con
fondos públicos aportados en su mayoría por impuestos coparticipables. Las
modificaciones legales fueron numerosas, pero sin duda las más importantes
fueron las que retocaron recursos provenientes de la recaudación de IVA y
Ganancias. Por ley, a principios de los ´90 se dispuso que el 11% del IVA quedara
afectado al régimen nacional de seguridad social. Adicionalmente, a través de un
decreto de 1992, se afectó el 20% del Impuesto a las Ganancias. Ese mismo año
se autorizó al gobierno nacional a detraer el 15% de la masa de impuestos
coparticipables. A modo de ejemplo, por estos tres cambios, el total de recursos
dejados de percibir por las Provincias ascendía durante el año 2008 a 26.400
millones de pesos.-
DEUDA PÚBLICA
El manejo asimétrico de la deuda nacional y provincial post-crisis de 2002:
El Gobierno Nacional, como resultado del proceso de default
(cesación de pagos) iniciado en Diciembre de 2001 y posterior canje de la deuda
pública en bonos del Estado Nacional en 2005, obtuvo un significativo ahorro, por
varias razones:
i)
No se reconocieron los intereses acumulados entre 2003 y 2005 al
momento de llevar a cabo el canje (el monto elegible para el canje fue,
de este modo, de US$ 82mil millones, mientras que si se consideran los
intereses el monto hubiera ascendido a US$ 102mil millones, es decir,
se produjo un ahorro de US$ 20mil millones);
ii)
Se obtuvo al momento de efectivizarse el canje, un ahorro de US$ 47mil
millones, debido a la oferta consistente en la reducción del 75% del valor
presente de la deuda en bonos elegibles;
iii)
Se obtuvo un ‘ahorro’ del orden de los US$ 20 mil millones (capital e
intereses) debido a la aceptación parcial del canje (sólo el 76,15% de los
US$82mil millones elegibles entraron al canje). Los “hold-outs”, es decir,
aquellos que no aceptaron el canje, no han recibido hasta el momento
ninguna compensación económica;
iv)
Los intereses correspondientes a la deuda de los ‘hold outs’ representan
a 2007 otro ahorro estimado de US$ 4mil millones;
v)
Hubo deuda que entró en cesación de pagos y que no fue presentada al
canje (por ejemplo, compromisos pendientes con el Club de París). La
no resolución del pago de estas deudas ni de sus intereses acarreó un
‘ahorro’ extra del orden de los US$ 6,3mil millones.En forma agregada, los incisos i) a v) representan US$ 97,3mil
millones. Este fenomenal ahorro le permitió al gobierno nacional bajar su
endeudamiento de US$ 144mil millones a fines de 2001 a US$ 125,2mil millones a
mediados de 2005, momento de efectivización del canje, pese a haberse
endeudado fuertemente entre esas dos fechas a través de la emisión de títulos
públicos ‘post-default’, que utilizó para compensar ahorristas privados (corralito),
bancos, y prestar a Provincias insolventes. De hecho, la emisión de títulos ‘postdefault’, también denominado “costo del derrumbe de la convertibilidad”, significó,
de acuerdo a las cifras presentadas por el Ministerio de Economía, un aumento de
la deuda del gobierno nacional del orden de los US$ 30mil millones.En términos más generales, la política de endeudamiento del
Gobierno Nacional, durante 2002-2005, se basó en tres pilares: i) auxilio financiero
del sector público nacional al sector bancario y refinanciación a las Provincias; ii)
elaboración y posterior lanzamiento de una oferta de canje de la deuda para salir
de la situación de cesación de pagos; y iii) desendeudamiento gradual y mejora en
la composición de la deuda con los organismos multilaterales de crédito.Debe quedar en claro que, el éxito de esta política de
endeudamiento ha sido posible en función del significativo ahorro que
obtuvo
el
Gobierno
Nacional
mediante
el
proceso
de
canje
y
reestructuración de su deuda en bonos, explicado más arriba, que incluye el
no reconocimiento de una parte sustancial del capital y de intereses
acumulados. Este ahorro ha sido necesario, según expresó en su momento el
Gobierno Nacional, en virtud de dos argumentos fundamentales, subrayados en su
estrategia de negociación con los acreedores:
I)
La necesidad de llegar a un acuerdo que permita la sostenibilidad
fiscal en el mediano plazo; y
II)
la necesidad del país de contar con los recursos mínimos necesarios
para hacer frente al enorme déficit social que devino tras el colapso
financiero de 2001.Por su parte, LAS PROVINCIAS experimentaron una situación muy
diferente. La mayoría del endeudamiento provincial durante 1999-2001 constaba
de préstamos de bancos comerciales, en dólares, a altas tasas y plazos reducidos.
En agosto de 2002, dieciocho Provincias aceptaron el canje voluntario de sus
deudas por bonos garantizados (BOGAR) a través del Decreto N° 1579,
canjeando una parte substancial de sus respectivas carteras de deuda a cambio
de bonos denominados en pesos, amortizables a dieciséis años, con un interés del
2% anual e indexados por CER.Es de fundamental importancia entender que este proceso, que
transformó al Gobierno Nacional en el principal acreedor de las Provincias, no
incluyó quita alguna en el capital adeudado por estas últimas.La fuerte devaluación del Peso Argentino y el impacto de la inflación
sobre los instrumentos de deuda provincial indexados (Los BOGAR mas los
Programas de Financiamiento Ordenado –PFO- y los Programas de Asistencia
Financiera –PAF- que debieron firmar las Provincias para honrar y refinanciar sus
deudas), produjeron un efecto espiral en el monto en pesos del endeudamiento
provincial.La situación de las Provincias ‘en apuros’ por su endeudamiento se
agravó en la última década debido principalmente a:
i)
el crecimiento del gasto a ritmo superior al de los ingresos fiscales
(efecto ‘reflejo’ de lo que acontece en el panorama nacional);
ii)
acumulación de vencimientos, comprometiendo la disponibilidad de
recursos de la coparticipación y haciendo necesario que algunas
Provincias hayan acudido a un endeudamiento cada vez mayor con el
Estado Nacional para cumplir con el servicio de su deuda, entrando de
este modo en un esquema de tipo “Ponzi”, donde los gobiernos
provinciales contraen deuda nueva con la Nación para pagar el servicio
de la deuda vieja, infringiendo claramente el límite de endeudamiento
provincial establecido por la Ley de Responsabilidad Fiscal.Decreto Nº 660 de 2010 (Programa Federal de Desendeudamiento)
En 2010 el Poder Ejecutivo Nacional emitió el decreto Nº 660, a
través del cual se decidió afectar los fondos de saldos disponibles acumulados al
31 de diciembre de 2009 en concepto de aportes del tesoro de la Nación (ATN), y
aplicarlos a la cancelación de las deudas que las jurisdicciones provinciales
mantenían con la Nación.
A través de este decreto, que crea el “Programa Federal de
Desendeudamiento”, se reprogramó además el esquema del servicio de la deuda
provincial, a través de un esquema que otorgaba una tasa de interés fija del 6%
nominal anual, y un plazo de gracia para el pago de intereses y de la amortización
del capital hasta el 31 de diciembre de 2011. La amortización del capital adeudado
por cada distrito se reprogramó en 227 cuotas mensuales y consecutivas, las que
deberían ser canceladas a partir del mes de enero de 2012.
Según lo dispuesto por esta norma, los intereses
capitalizarían
mensualmente hasta el 31 de diciembre de 2011 y serían pagaderos
mensualmente, siendo el primer vencimiento en el mes de enero de 2012,
tomando como garantía las sumas a percibir por el Régimen de Coparticipación
Federal de Impuestos.
De esta forma, se redujo parte del capital adeudado a la Nación por
las Provincias, y se reprogramó el saldo pendiente de la deuda provincial a una
tasa más baja y a un plazo de tiempo mayor.
De todos modos, esta reprogramación, más allá de significar una
mejora importante y necesaria para la supervivencia financiera de varios distritos,
ha representado poco más que un alivio para las Provincias fuertemente
endeudadas, y no aporta una salida sustentable ni justa para los gobiernos
subnacionales, en virtud del manejo discrecional de recursos coparticipables por
parte de Nación que ha caracterizado a los últimos años.
Para dar una dimensión aproximada, según estimaciones de
consultoras privadas, la pérdida de ingresos futuros para la Nación que significaba
a lo largo de este último año la reprogramación de la deuda provincial según el
decreto 660 de 2010 era inferior a la de plantear una eventual coparticipación del
impuesto al cheque (esta última medida significaría una pérdida estimada de
ingresos hasta fines de 2011 de alrededor de $14.300 millones).
En virtud de esta situación, y teniendo en cuenta el déficit proyectado
para el conjunto de Provincias para el año 2011 de $9000 millones, por un lado, y
la incertidumbre creciente en el contexto internacional por otro, con el fuerte
impacto que ello implica sobre el dinamismo de las economías regionales —ya
castigadas por factores como la apreciación cambiaria, el encarecimiento de
insumos y el efecto de factores climáticos como la sequía y el derrame de cenizas
volcánicas—, estimamos como urgente la necesidad de prolongar el plazo
estipulado por el Decreto Nº 660 de 2010, aunque insistimos en que este tipo de
medidas paliativas no son suficientes para dar solución integral al creciente e
injusto desequilibrio fiscal que vienen padeciendo las Provincias de nuestro país,
situación que evidencia la necesidad impostergable de establecer un debate en el
país sobre los criterios de asignación de los recursos coparticipados.
Por los fundamentos expuestos, solicito a los Sres. Senadores me
acompañen con la aprobación del presente Proyecto de Ley.