LRA 168

AÑO 15 N.º 168
noviembre de 2014
contenido
7
12
Crédito en
el sector
agropecuario.
¿Dónde está el
problema?
Congreso:
inexplicables
contradicciones
sobre la
seguridad
alimentaria
10
14
Los paquetazos
de reactivación
económica
amenazan el
concepto del
bien común
Cambio
climático y la
COP20:
¿Qué está en
juego?
Bruno Revesz, descansa en paz
Foto archivo Cepes
Bruno Revesz falleció el pasado viernes 21 de
noviembre. Nos deja uno de los personajes más
queridos en el mundo de los agraristas por su
compromiso social, su brillantez, su sentido de
la amistad y por sus aportes al conocimiento del
mundo rural. Francés de origen, sacerdote jesuita,
piurano por decisión y cariño a esa tierra, fue un
ejemplo de intelectual socialmente comprometido.
Bruno va al reencuentro de varios agraristas
que nos dejaron en tiempos recientes. Hace
cuatro años falleció José María Caballero. Antes
se nos había ido Bertha Consiglieri. Hace muy
poco, Cucho Arias. Orlando Plaza, hace apenas
unos meses. (Manuel Chiriboga no era peruano,
pero como si lo fuera.)
Tuvimos la inmensa suerte de vivir directamente una de las experiencias sociales, políticas
y personales más ricas, en las décadas de 1970 y
1980. Fueron años en los que todos nos sentíamos parte de una lucha colectiva por ideales
comunes de más justicia, más equidad, más
2
democracia, más ciudadanía; en los que había
una real alianza entre partidos de izquierda,
intelectuales de izquierda, campesinos y obreros
organizados. Compartíamos la utopía de un Perú
futuro sustentado sobre valores. Nos hicimos
amigos en esas circunstancias. Más que amigos. No podría haber más distancia entre ese
periodo de grandes ambiciones que movilizaba
todas nuestras energías y los apolíticos años presentes, en los que toda utopía ha sido aplastada
por un único objetivo: el crecimiento económico
medido por el incremento del PBI. Ninguno de los mencionados, ni muchos
de los que aún estamos en este mundo, nos
sometimos a los nuevos sentidos comunes que
consideran que el debate de ideas y el debate
sobre valores son «ruido político» que interfiere
con el engañoso objetivo de formar parte del
«primer mundo» dentro de quince años.
Fernando Eguren
LA REVISTA AGRARIA / 168
editorial
La agricultura familiar en América Latina.
Coincidencias para tomar en cuenta
l viernes 21 terminaron en Fortaleza (Brasil)
tres días intensos de análisis de experiencias y
evaluación de políticas sobre agricultura familiar.
Convocados por el IICA1 y la Secretaría de Desarrollo
Agrario del Estado de Ceará, especialistas del nordeste
brasileño, de México, San Salvador, Nicaragua, Costa
Rica, Colombia, Ecuador y Perú, además de Etiopía,
analizaron la problemática de la agricultura familiar,
poniendo el acento sobre varios puntos de coincidencia.
Se coincidió, en primer lugar, en que el eje de la
cuestión agraria de la mayor parte de los mencionados
países es la agricultura familiar: quienes la integran
constituyen la inmensa mayoría de productores
agrarios (97 % en el Perú; ver artículo de M. Pintado
en esta edición); son la base productiva de la seguridad
alimentaria; son portadores de conocimientos
acumulados invalorables; desarrollan y mantienen la
biodiversidad; mantienen vivas culturas diferentes que
enriquecen las sociedades; practican una agricultura
amigable con la naturaleza; y ocupan el territorio.
En segundo lugar, la agricultura familiar es muy diversa
desde muchos puntos de vista: herencia histórica, rasgos
culturales, dotación de recursos, nivel de desarrollo y tipos
de tecnologías utilizadas, vinculación al mercado, origen
de los ingresos económicos, tipo de institucionalidad. La
conclusión compartida fue que no puede haber una sola
política de agricultura familiar; tienen que ser políticas
diferenciadas, adecuadas a sus particularidades.
En tercer lugar, las políticas de apoyo a la
agricultura familiar deben ser multisectoriales.
Deben intervenir de manera coordinada, articulada y
complementaria, además del sector agrario, el sector
de transportes y telecomunicaciones, de energía,
E
salud, educación; y ahí donde existen, también los
programas sociales y de inclusión.
En cuarto lugar, no puede esperarse el desarrollo
de la agricultura familiar sin considerar el desarrollo
del territorio en el que opera, pues se desenvuelve
en un contexto económico, político, social y cultural
que puede ser un freno o un estímulo para su propio
desarrollo. Las políticas deben contribuir a dinamizar
los territorios, a estimular la diversificación de las
economías locales, a intensificar la relación entre los
espacios rurales y las ciudades intermedias. Todo ello
contribuirá a crear nuevas y mejores oportunidades
para la agricultura familiar.
En quinto lugar, la agricultura familiar es multiactiva,
no se dedica solo a las actividades agrarias, pues
los ingresos que se derivan de estas suelen ser
insuficientes para garantizar un nivel de vida aceptable.
Más aún, las familias que solo dependen de la actividad
agraria son sistemáticamente más pobres que las que
tienen diferentes fuentes de ingresos por actividades
no agrarias. Esta es una de las razones por las que las
políticas orientadas a su desarrollo no deben limitarse
a mejorar la producción agraria.
En sexto lugar, es preciso modificar las prioridades
de muchos gobiernos que, más allá de los discursos
oficiales y una retórica pro agricultura familiar, en
la práctica fomentan la agricultura de exportación y
los agronegocios, gracias a leyes y normas que los
promueven y a subsidios abiertos u ocultos.
Son estas importantes conclusiones las que deben
ser tomadas en cuenta en la definición de lineamientos
de una estrategia de apoyo a la agricultura familiar en
el Perú.
Fernando Eguren
Director
Desde Fortaleza, Brasil
1 Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura.
Publicación del Centro Peruano de Estudios Sociales
Av. Salaverry 818, Jesús María, Lima 11/ Perú
Telf. (511) 4336610
Email: [email protected]
Web: www.larevistaagraria.org
www.facebook.com/LaRevistaAgraria
Twitter: @RevistaAgraria
noviembre de 2014
Directora fundadora
Bertha Consiglieri (1950-2007)
Director
Fernando Eguren
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Beatriz Salazar, Ricardo Marapi, Pedro Castillo,
Jaime Escobedo, Miguel Pintado
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3
agrodata
Los agricultores familiares peruanos:
¿cuántos son? y ¿dónde están?
Miguel Ángel Pintado1
A solo un mes de concluir el año, aún
no se cuenta con información clara
acerca de la localización de todos los
pequeños productores cuyas unidades
agropecuarias dependen, fundamentalmente, de la mano de obra de sus
miembros. La importancia de conocer el número y la ubicación de los
productores familiares va más allá
de la conmemoración del Año Internacional de la Agricultura Familiar y
responde, más bien, a las necesidades
de información desagregada, con vistas a un adecuado diseño de políticas
diferenciadas para el sector.
Los dos grandes segmentos de la
agricultura peruana
Según información del Censo Nacional Agropecuario (2012), el total
de productores con tierras en el Perú
asciende a 2 213 506. Según el criterio de la FAO2, de todo el universo
de productores de un país, un grupo
se caracteriza por conducir unidades
agropecuarias que priorizan la mano
de obra de sus miembros, cuentan con
limitado acceso a la tierra y a recursos
naturales, poseen poco capital de
trabajo (lo que reduce su capacidad
de acumular excedentes), entre otros
factores; mientras que otro grupo se
caracteriza por conducir unidades
agropecuarias que cuentan con al
menos un trabajador permanente
(además de trabajadores familiares y
eventuales), poseen mayor acceso a
la tierra y recursos naturales, generan
mayores excedentes (permitiendo
mayor capitalización), etc. El primer grupo de productores conforma
la denominada agricultura familiar
(AF), y el segundo, la agricultura no
familiar3 (ANF). A partir del procesamiento de la información censal4,
4
podemos cuantificar cuántos son los
productores familiares y dónde se
ubican (cuadro 1).
Los resultados revelan que el 97 %
del total de productores en el ámbito
nacional, es decir, 2 156 833, pertenecen a la AF, y tan solo el 3 % conforman la ANF. Si uno se concentra en
las tres regiones naturales, también se
observa su preponderancia; en efecto,
numéricamente hablando, el Perú
es un país de AF. Si atendemos a su
localización, notamos que la región
que alberga a la mayor cantidad de
productores familiares (65 %) es la
sierra, hallazgo que es particular-
mente crucial porque en esta región
se concentran las mayores tasas de
pobreza, la desigualdad, la limitada
infraestructura (vial, comunicaciones, etc.) y el poco desarrollo de
los mercados. En cambio, en lo que
respecta a la ANF, la costa aparece
como la región que comprende al
mayor número de productores no
familiares (46 %); precisamente, las
características de la costa son la otra
cara de la moneda: menores tasas
de pobreza, mayor infraestructura,
menores costos de transporte, subsidios del Estado (obras de irrigación),
mejor desarrollo de mercados, etc.
El 97% de los productores peruanos pertenecen al sector de la
agricultura familiar. El Estado tiene la responsabilidad de dictar
políticas para promover el desarrollo de este numeroso sector.
LA REVISTA AGRARIA / 168
agrodata
Cuadro 1. Clasificación de la agricultura peruana, 2012
Región
natural
Agricultura familiar
Agricultura no familiar
% fila Productores
Total
%
% fila
Productores
26 137
46
7
350 500
99
15 000
26
1
1 407 032
20
97
15 536
27
3
455 974
100
97
56 673
100
3
2 213 506
Productores
%
Costa
324 363
15
93
Sierra
1 392 032
65
Selva
440 438
Perú
2 156 833
Fuente: Cenagro 2012. Nota: En la columna «%», los porcentajes se evalúan verticalmente (el 100 % es el total
de la columna analizada); mientras que en la columna «% fila», los porcentajes se evalúan horizontalmente (el
100 % es el total de la fila analizada).
Los productores familiares no
son idénticos
Un hecho irrefutable es que la
mayoría de productores en el Perú
pertenecen a la AF. Sin embargo,
teniendo en cuenta la diversa heterogeneidad de la agricultura en
el país (diferencias geográficas,
vinculación al mercado, uso de
tecnologías, etc.), ¿será adecuado
mantener a todos los productores de
la AF como un grupo homogéneo?
Lógicamente, no. Nuevamente,
siguiendo los criterios de la FAO,
una tipología estándar distingue tres
tipos de agricultura dentro de la AF:
la agricultura familiar de subsistencia (AFS), la agricultura familiar
intermedia (AFI) y la agricultura
familiar consolidada (AFC). Los
resultados de esta clasificación se
presentan en el cuadro 2.
El primer tipo (AFS) se define
como aquella agricultura con mayor
orientación hacia el autoconsumo,
con disponibilidad de tierras e ingresos insuficientes para garantizar
la reproducción familiar y donde
los productores suelen recurrir al
trabajo asalariado no agrícola para
complementar sus ingresos. En esta
categoría se encuentra la mayoría de
productores familiares del país, es
decir, 1 893 307 (88%), quienes se
hallan en condiciones desfavorables
y permanecen en un estado de sobrevivencia o subsistencia, antes que de
desarrollo. El segundo grupo (AFI),
como lo indica su nombre, conforman
una agricultura de estado intermedio,
pues si bien tienen mayor vinculación
«
... la región que alberga a
la mayor cantidad de productores familiares (65 %)
es la sierra, hallazgo que
es particularmente crucial porque en esta región
se concentran las mayores tasas de pobreza, la
desigualdad, la limitada
infraestructura...
Foto CEDAP
»
noviembre de 2014
al mercado y mayor acceso a tierras
que la AFS, aún sufren dificultades
para generar excedentes que les
permitan desarrollar sus unidades
agropecuarias. Un importante grupo
de productores (217 961) pertenece a
esta categoría; en conjunto, representan el 10 % del total de productores
familiares que se encuentran distribuidos de forma balanceada entre las
tres regiones. Por último, la AFC es
aquella que explota mayores recursos
5
Foto Ayudaenaccion.org
agrodata
Una de las características de los agricultores familiares es la heterogeneidad. Los más de dos millones de productores familiares se
enfrentan a diferentes problemas, situaciones y necesidades.
Cuadro 2. Tipología de la AF, 2012
AFS
Región natural
Productores
%
AFI
% fila
AFC
Productores
%
% fila
Productores
AF
%
% fila
Productores
Costa
213 398
11
66
77 208
35
24
33 757
74
10
324 363
Sierra
1 322 821
70
95
62 679
29
5
6 532
14
0
1 392 032
Selva
357 088
19
81
78 074
36
18
5 276
12
1
440 438
Perú
1 893 307
100
88
217 961
100
10
45 565
100
2
2 156 833
Fuente: Cenagro 2012. Nota: ibíd., cuadro 1.
y posee mayor potencial, tiene acceso
a más mercados (productos, capital,
tecnología) y genera excedentes para
la capitalización de la unidad familiar.
Estas características, sin embargo,
comprenden solo a un número limitado de productores, 45 565 (2 %), de los
cuales, la mayoría se sitúan en la costa,
lo que resulta lógico por las razones
antes descritas (cercanía de mercados,
mayor infraestructura, obras de irrigación, desarrollo de mercados, etc.).
Los grandes retos
El primer desafío que enfrenta el
Estado tiene que ver con el tamaño
de la población objetivo de las políticas para promover el desarrollo
del sector agrario; los productores
6
familiares en el país no son una
minoría o la mitad: ¡representan el
97 % de ellos! Además, el Estado
tiene un segundo desafío: la heterogeneidad de esos productores. Los
más de dos millones de productores
familiares se enfrentan a distintos
problemas, distintas condiciones de
la actividad, distintas necesidades de
financiamiento, etc., que deben ser
exhaustivamente identificados para
el diseño adecuado de políticas. La
clasificación estándar sugerida por
la FAO da cuenta de las grandes
diferencias de estos tres tipos de
agricultura, de su diferenciada localización y de la gran preponderancia
de unidades familiares de subsistencia en todo el país.
Nota
1 Economista. Investigador del Cepes.
2 Los dos estudios de referencia promovidos por
la FAO son Caracterización de la agricultura
familiar (Echenique: 2006) y Políticas para
la agricultura familiar en América Latina y
el Caribe (Baquero et al.: 2007).
3 Estudios de la FAO (citados en la nota
anterior) también la llaman agricultura
empresarial (AE). Dado que el concepto de
empresa va más allá de la sola contratación
de un trabajador permanente, se optó por
el concepto más general de ANF.
4 La definición operativa —considerada en los
dos estudios ya citados– de la agricultura
familiar y la no familiar toma en cuenta dos
variables: el tamaño estandarizado y la presencia de uno o más trabajadores permanentes. Así, la AF se define como todas aquellas
UA menores a 10 hectáreas estandarizadas
y que no cuentan con ningún trabajador
permanente, mientras que la ANF comprende
a UA mayores e iguales a 10 hectáreas y con
al menos un trabajador permanente.
LA REVISTA AGRARIA / 168
Crédito en el sector agropecuario.
¿Dónde está el problema?
Javier Alvarado1
La importancia del crédito en el
desarrollo agropecuario es un hecho
reconocido por diversos estudios. El
crédito permite realizar oportunidades de negocio, financia innovaciones
tecnológicas o inversiones en capital
físico o humano que permiten incrementar la producción, la productividad y mejorar los ingresos de los
productores.
En el Perú, entre 1994 y 2012, las
unidades agropecuarias (UA) con
crédito aumentaron en 72.8 %, y el
volumen de créditos otorgado por
el sistema financiero al sector agropecuario pasó de USD 207 millones
a USD 939 millones, de los cuales
el 65 % es otorgado por los bancos
comerciales, seguidos por las cajas
municipales, con el 14.2 %, y, luego,
las cajas rurales, Agrobanco y las
empresas financieras, con porcentajes
de alrededor de 6% cada uno de estos
(gráfico 1).
Aparte de los importantes cambios cuantitativos señalados anteriormente, también han ocurrido
cambios cualitativos que a nuestro
juicio son más significativos. En
Gráfico 1. Créditos directos del sistema financiero para la agricultura, ganadería,
caza y silvicultura

Fuente: SBS y Agrobanco.
1994, la principal fuente de crédito
era el Estado, financiador del 52.5 %
de las UA que recibieron crédito a
través de los denominados Fondos
de Desarrollo Agropecuario (Fondeagro) y los Fondos Rotatorios del
Ministerio de Agricultura, seguido
muy de lejos por los bancos y las
cajas rurales, con el 11.6 % de UA
(gráfico 2). El sistema financiero era
marginal2. En 2012, la situación es
diametralmente opuesta: de las UA
con créditos, el 65.8 % son capitalizadas por instituciones financieras
privadas reguladas, y, si incluimos
a Agrobanco y las cooperativas de
ahorro y crédito, tendríamos que casi
el 90 % de UA que reciben crédito lo
Gráfico 2.
Cenagro 1994: Fuentes de otorgamiento del crédito
Cenagro 2012: Fuentes de otorgamiento del crédito
52.50%
17.90%
11.60%
6.40%
17.90%
11.60%
6.10%
2.80%
52.50%
2.70%


6.40%
Participación en el total de créditos otorgados
6.10%
2.80%
2.70%


Participación en el total de créditos otorgados
Fuente: Cenagro 2012. Elaboración: propia.
noviembre de 2014
7
¿Por qué no hay más créditos en
el agro?
Las razones que explican el poco
uso de crédito en el sector agropecuario son complejas e incluyen tanto
factores de oferta como de demanda.
La información del último Cenagro
nos muestra que el porcentaje de UA
que pidió créditos es muy similar
al que realmente lo obtuvo. Así, en
2012, el 9.2 % de UA demandaron
créditos, es decir, apenas un 0.8 %
más de aquellas UA que lo obtuvieron; en otras palabras, más del 90 %
de los agricultores que gestionaron
crédito lo obtuvieron. Gran parte del
problema del bajo porcentaje de UA
sin créditos se debería a que no existe
mucha demanda por estos.
Los motivos señalados por los agricultores (que se muestran en el gráfico
4) para no demandarlos tienen que ver
con dos factores: las condiciones de
los créditos (tasas de interés, garantías
y trámites), que en conjunto representan el 51 % de las razones que indican
aquellos, y el no necesitar créditos,
motivo señalado por el 36 % de los
agricultores. De estos motivos se puede inferir una serie de acciones que el
Estado podría poner en marcha para
incrementar la cobertura crediticia en
el sector agropecuario.
8
Gráfico 3. Obtuvo crédito o préstamo en general, según tamaño de UA
20%
14.3%
14.1%
13.0%
10.8%
9.1%
9.1%
8.1%
7.7%
8.4%
6.5%
8.0%
8.4%
7.1%
6.2%
4.7%
2.7%
0%
Menores
de 1 ha
De 1.0 a
4.9
De 5.0 a
9.9
De 10.0 a
19.9
De 20 a
49.9
De 50.0 a
99.9 has
De 100.0
a más
Total
Fuente: Cenagros 1994 y 2012.
Con respecto a las condiciones de
los créditos agropecuarios, se podría
revisar el marco regulatorio para ver
hasta qué punto es posible dictar
medidas que tiendan a reducir las
tasas de interés. Pero más efectivo
es dictar medidas para incrementar
la rentabilidad de las actividades
agropecuarias, pues hay que tener
en cuenta que el crédito es una
demanda derivada de los niveles de
producción e inversión, y en la me-
Foto internet
perciben de instituciones financieras
especializadas.
No obstante, a pesar de estos notables avances, aún la gran mayoría de
predios no utiliza crédito. Los datos
del Cenagro muestran que, desde
1994 a 2012, el porcentaje de UA
que usan crédito pasó de 6.2 % a 8.4
%, es decir, en términos de cobertura,
hubo un avance modesto (gráfico 3).
Cabe señalar que el uso del crédito
es más frecuente en las UA de 5 a 20
hectáreas (donde alcanza alrededor
del 14 %) que en las UA más pequeñas y las más grandes (estas últimas,
probablemente, incluyen actividades
ganaderas).
Aumentar el número de oficinas de entidades financieras, privadas o públicas, sería una medida
(Oficina de Agrobanco en Iquitos).
LA REVISTA AGRARIA / 168
dida en que la rentabilidad aumente,
será mayor la demanda por capital
de trabajo e inversión que los agricultores estarán dispuestos a asumir.
Cabe señalar que una mejora en la
rentabilidad también repercutirá de
manera positiva sobre la demanda
de aquellos agricultores que no
gestionaron un crédito porque no
lo necesitaban, pues con más rentabilidad es probable que realicen
más siembras o inversiones, para lo
cual probablemente demanden más
crédito.
El gráfico 4 también nos proporciona información de cuáles medidas
son las que menos impacto tendrían
sobre la cobertura de créditos. Solo
el 4 % de los agricultores que no
demandaba créditos señaló que esto
se debía a la falta de instituciones o
prestamistas en su ámbito. De aquí
Gráfico 4. Cenagro 2012: Razones por la que no solicitaron crédito



­

€
 Fuente: Cenagro 2012.
deducimos que un incremento en el
volumen de recursos para créditos
o en el número de oficinas de las
instituciones financieras, aunque
sería positivo, tendría un impacto
marginal y sería mucho menos efectivo que medidas que se enfoquen en
la demanda.
En resumen, podemos señalar que
la información disponible nos muestra
que la oferta de créditos en el sector
agropecuario y particularmente el
sistema financiero ha respondido a
la demanda, y de una presencia muy
débil se ha pasado a una oferta basada en instituciones financieras; no
obstante, la utilización de créditos es
aún bastante baja, pero debido, principalmente, a un problema de demanda.
En tal sentido, si se desea incrementar
el uso del crédito en la agricultura y la
ganadería, las políticas deben centrarse en promover la demanda de créditos
antes que la oferta.
Notas
positiva; sin embargo, tendría más impacto implementar medidas enfocadas hacia la demanda.
noviembre de 2014
1 Economista. Investigador del Cepes.
2 Los Fondeagro y los Fondos Rotatorios
fueron mecanismos creados por el gobierno para financiar al sector agropecuario luego de la liquidación del Banco
Agrario en 1992. El desempeño de estos
mecanismos en términos financieros fue
desastroso; en muchos de ellos no había
ni registros de deudores, y, en donde los
había, eran frecuentes las moras superiores al 50 %.
9
Los paquetazos de reactivación
económica amenazan el concepto del
bien común
Laureano del Castillo1
En días pasados, el ministro de
Economía, Alonso Segura, sustentó
ante el Congreso de la República la
propuesta del Poder Ejecutivo contenida en el llamado «cuarto paquete
de medidas reactivadoras». Sin embargo, cada presentación de un nuevo
paquete demuestra, una vez más, que
se viene produciendo un cambio en
los conceptos sobre el rol del Estado
y la defensa del bien común.
Para la mayor parte de los expertos políticos, el propósito o la
finalidad del Estado es lograr el
bien común, entendido como el
mayor bienestar para sus ciudadanos. La definición de lo que es el
bien común, en cada caso concreto
y en cada momento histórico, está
cruzada por diferentes factores,
donde las ideologías juegan un
papel importantísimo.
Respecto de este tema, el artículo 44 de la actual Constitución se
inspiró directamente en la Constitución anterior, por lo que señala
que uno de los deberes primordiales
del Estado es «promover el bienestar general que se fundamenta en la
justicia y en el desarrollo integral y
equilibrado de la Nación».
Luego de analizar y revisar las
normas aprobadas desde el primer semestre del año pasado y, sobre todo,
el proyecto de ley 3941-2014-PE2,
llamado «cuarto paquete de medidas
reactivadoras», se puede afirmar que
los conceptos se han invertido: ahora
parece que el fin del Estado es promover la inversión privada, facilitándola, o —como prefieren decir algunos
técnicos y empresarios— «destrabar
la inversión».
10
De paquete en paquete
El D.S. 054-2013-PCM, publicado en mayo de 2013, buscaba ordenar los trámites para la obtención
del Certificado de Inexistencia de
Restos Arqueológicos (CIRA). Días
después, el D.S. 060-2013-PCM
aprobó disposiciones especiales para
agilizar la ejecución de proyectos de
inversión pública y privada, disposiciones que, en lo sustancial, establecían un plazo para que las entidades
intervinientes en procedimientos de
evaluación de estudios de impacto
ambiental detallados y semidetallados definieran conjuntamente términos de referencia para proyectos con
características comunes.
También en mayo de 2013, la
Ley 30025 modificó la Ley General de Expropiaciones y otras
normas. El objeto de la Ley 30025
es facilitar los procedimientos de
adquisición, expropiación y posesión de inmuebles requeridos para
ejecutar «obras de infraestructura
declaradas de necesidad pública,
interés nacional, seguridad nacional y/o de gran envergadura, así
como de las obras de infraestructura concesionadas».
Esta ley faculta a Cofopri a
tramitar el saneamiento físicolegal, incluyendo la rectificación
de áreas de predios del Estado o de
particulares, para su adquisición
por trato directo o mediante el
proceso de expropiación. Declara
de necesidad pública la ejecución
de las 71 obras de infraestructura
de interés nacional y de gran
envergadura señaladas allí (de
infraestructura vial, aeroportuaria,
ferroviaria, portuaria, turística,
para pasos de frontera y diversa) y,
en consecuencia, autoriza la expropiación de los inmuebles que resulten
necesarios para tales fines.
Esa declaratoria, literalmente «en
paquete», se justificó bajo la necesidad de reducir la brecha de infraestructura existente, brindar conectividad a las poblaciones alejadas con
fines de inclusión social y permitir la
mejora económica de los ciudadanos
beneficiados por las obras señaladas.
Sin embargo, el paquete también
plantea que «se busca asegurar el
cumplimiento de los compromisos
contractuales asumidos por el Estado
peruano en el caso de las obras de
LA REVISTA AGRARIA / 168
infraestructura que actualmente se
encuentran concesionadas».
En julio de este año, la promulgación de Ley 30230, criticada en sus
efectos ambientales y tributarios,
significó una amenaza a los derechos
de propiedad sobre la tierra de los
habitantes del mundo rural. Con el
argumento de promover las inversiones para evitar la desaceleración de la
economía nacional, el Ejecutivo crea
procedimientos especiales para entregar derechos sobre la tierra a favor de
proyectos de inversión —ampliación
de la frontera agrícola, proyectos
mineros, de hidrocarburos, forestales,
agroindustriales, nuevos ejes viales,
etc.—. El riesgo, dada la generalidad
de varios artículos de esa ley, es que
esas inversiones desconozcan los
derechos de las 6069 comunidades
campesinas y 1469 comunidades
nativas en todo el país, pues el 72.7
% de ellas (5483 en total) no tienen
forma de acreditar plenamente su
derecho de propiedad.
¿El paquete final?
El proyecto de ley 3941-2014-PE
(el llamado «cuarto paquete») tiene
por objeto, según sus promotores,
«promocionar las inversiones para el
crecimiento económico y desarrollo
sostenible en las zonas de mayor exclusión social» y comprende a «todas
las entidades públicas relacionadas al
otorgamiento de licencias, permisos,
autorizaciones y similares, así como
las entidades vinculadas a las actividades de fiscalización ambiental,
recaudación tributaria, promoción
de la inversión, aprobación de servidumbres, valuación de terrenos,
protección de áreas de seguridad y
obtención de terrenos para obras de
infraestructura de gran envergadura».
El proyecto parece concentrar las normas antes mencionadas y supedita a
todas las entidades aludidas a dichas
normas para promocionar las inversiones en obras de gran envergadura.
noviembre de 2014
El proyecto de ley crea la Certificación Ambiental Integrada, que
consolidará en un solo procedimiento
los distintos títulos tramitados por
dependencias como la Autoridad
Nacional del Agua —ANA— (aprobación de estudios para la obtención
de licencia de uso de aguas, la autorización de ejecución de obras de aprovechamiento hídrico, la autorización
para utilizar o desviar cauces, fajas
marginales o embalses de agua, entre
otras), la Autoridad Forestal Nacional
(para la autorización de desbosque a
titulares de operaciones y actividades
distintas de la forestal), la Dirección
General de Salud Ambiental —Di-
«
... En julio de este año,
la promulgación de Ley
30230, criticada en sus
efectos ambientales y
tributarios, significó una
amenaza a los derechos
de propiedad sobre la
tierra de los habitantes
del mundo rural...
»
gesa— (autorización sanitaria para
tanque séptico), la Dirección General
de Capitanía y Guardacostas —Dicapi— y el Organismo Supervisor de
la Inversión en Energía y Minería —
Osinergmin—. Eliminar exigencias
burocráticas y aligerar los trámites es
positivo, pero el riesgo de establecer
plazos muy cortos es que se restrinja a
los funcionarios ejercer con el debido
cuidado su labor de protección de los
recursos naturales y del ambiente, a
lo que se suman las modificaciones
a exigencias ambientales que se han
relajado en normas anteriores.
El proyecto establece, además,
procedimientos simplificados para
imponer servidumbres y protección de
derechos de vía sobre terrenos eriazos
de propiedad estatal para proyectos de
inversión, simplifica procedimientos
para la obtención de bienes inmuebles
para obras de infraestructura de gran
envergadura y vuelve a modificar la
legislación sobre expropiación de los
inmuebles referidos en la Ley 30025.
Preguntas incómodas
No queda claro cómo esas grandes
inversiones, sobre todo en infraestructura, van a cumplir el objeto del
proyecto de ley 3941-2014-PE, de
«promocionar las inversiones para el
crecimiento económico y desarrollo
sostenible en las zonas de mayor
exclusión social», como no sea de
manera muy indirecta.
El déficit en obras de infraestructura
es muy grande, pero su ejecución no
siempre beneficia directamente a los
pobladores pobres. Más aún, en el
pasado reciente, hemos visto que se
invierten fondos del Estado y hasta se
subsidia a los inversionistas (como en
el caso de la recientemente inaugurada
irrigación de Olmos), sin beneficio
para las zonas de donde se aprovechan
los recursos (caso de los pobladores
de la cuenca del río Huancabamba).
¿Cómo así esas inversiones lograrán
el desarrollo de las zonas de mayor
exclusión social? ¿Será que más importante que el bien común es facilitar
las inversiones privadas? ¿Es el fin del
Estado sólo facilitar la inversión? Las
inversiones privadas son necesarias y,
legítimamente, aspiran a obtener una
ganancia. Pero el Estado no puede
confundir su rol: procurar el bien de
todos los peruanos, no solo de unas
cuantas empresas.
Notas
1 Abogado. Director ejecutivo del Cepes.
2 Ley de promoción de las inversiones para el
crecimiento económico y desarrollo sostenible
en las zonas de mayor exclusión social.
11
Archivan la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional,
pero al mismo tiempo crean el Grupo Parlamentario contra el Hambre.
¿Quién los entiende?
Congreso: inexplicables
contradicciones sobre
la seguridad alimentaria
Duele constatar...
que la lucha contra
el hambre y la
desnutrición se ve
obstaculizada por
la «prioridad del
mercado» y por la
«preeminencia de
la ganancia», que
han reducido los
alimentos a una
mercancía cualquiera,
sujeta a especulación,
incluso financiera.
Y mientras se habla
de nuevos derechos,
el hambriento está
ahí, en la esquina de
la calle, y pide carta
de ciudadanía, ser
considerado en su
condición, recibir
una alimentación de
base sana. Nos pide
dignidad, no limosna.
Papa Francisco, en la
II Conferencia Internacional
sobre Nutrición. Roma, 20 de
noviembre de 2014
12
La Ley de Seguridad Alimentaria —
cuyo proyecto había sido aprobado por
unanimidad por la Comisión Agraria
del Congreso y, luego, por el Pleno el
19 de diciembre de 2013— ha sido archivada el pasado 12 de noviembre por
disposición del propio Consejo Directivo. Esto ocurre al mismo tiempo que
se constituye el Grupo Parlamentario
contra el Hambre, cuyo objetivo es,
precisamente, luchar por la seguridad
alimentaria. ¿Cómo puede ser tan contradictorio el propio Congreso, sobre
todo en un asunto tan delicado como
es el de la alimentación?
¿Qué ha pasado?
Recordemos al lector que el año
pasado fue muy especial debido a la
relevancia que cobró el tema alimentario. El Ejecutivo declaró 2013 como
Año de la Seguridad Alimentaria
(coincidió con el Año Internacional
de la Quinua, declarado por las Naciones Unidas); en mayo del mismo
año se aprobó la Ley 30021, de Promoción de la Alimentación Saludable
para Niños, Niñas y Adolescentes;
y en diciembre, también del mismo
año, el Ejecutivo aprobó una nueva
Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional y se presentó
en el Congreso el proyecto de ley de
Seguridad Alimentaria y Nutricional.
En contraste, en 2014 hubo estancamiento y retrocesos: a) después de
más de año y medio, no se reglamentó
la Ley de la Alimentación Saludable,
que debía definir los parámetros para
distinguir cuáles son alimentos saludables y cuáles no lo son; b) después
Fernando Eguren1
de un año, aún no se aprueba un Plan
de Acción para la implementación de
la Estrategia Nacional; y c) la Ley de
Seguridad Alimentaria se acaba de archivar. En conclusión, en la práctica,
no se ha avanzado nada.
¿Por qué ha ocurrido todo esto?
En el caso de la Ley de Alimentación
Saludable, se sabe que la industria
alimentaria y las empresas de publicidad se oponen a ella y tienen
suficiente fuerza como para influir
en el Ministerio de Salud, entidad
encargada de reglamentar sobre
los parámetros que diferencian los
alimentos saludables de los no sa-
Recientemente, el Congreso peruano instaló el
civil. Uno de sus retos es retomar el debate sobre
LA REVISTA AGRARIA / 168
consenso, dictamen que fue aprobado
por el Pleno del Congreso el 19 de diciembre del año pasado y exonerado de
una segunda votación. Sin embargo, en
el mismo Pleno, la congresista Martha
Chávez solicitó la reconsideración de
la votación con el argumento de que el
proyecto modificaba la Ley Orgánica
de los Gobiernos Regionales y Municipales, y que, por tanto, se requería de
una votación calificada (dos tercios del
total). Consultado el oficial mayor del
Congreso, Javier Álvarez Illman, el 24
de mayo, respondió que el pedido de la
congresista no procedía. Pero, en cambio, afirmó motu proprio —pues nadie
se lo había solicitado— que sí modificaría tácitamente la Ley Orgánica de
la Defensoría del Pueblo al agregarle
nuevas atribuciones, por lo que sí se
requería la votación calificada. El Pleno
volvió a rechazar la reconsideración
solicitada por la congresista Chávez
el 11 de junio, quien, no obstante,
sostuvo que el proyecto de ley se tenía
que archivar al no haber alcanzado los
dos tercios de los votos. Dos semanas
Foto FAO
ludables. El entonces viceministro
de Salud Pública, Aníbal Velásquez
(convertido hoy en el nuevo ministro), ofreció que a fines de octubre
el reglamento sería aprobado, pero
hasta la fecha no hay nada.
En el caso de la Estrategia Nacional, es posible que el interés del
Ejecutivo de ejecutarla haya pasado a
un segundo plano, concentrado como
está en la realización de la COP20 y
en la emisión de leyes orientadas a
la promoción de la inversión privada
para estimular el lánguido crecimiento económico. Por lo demás, los dos
últimos ministros de Agricultura,
entidad que lideró la comisión que
elaboró la Estrategia Nacional de
Seguridad Alimentaria, no mostraron mayor entusiasmo por el tema y
abandonaron ese liderazgo.
En el caso del archivamiento de
la Ley de Seguridad Alimentaria, las
cosas no son claras. Tanto la Comisión de Inclusión Social y Personas
con Discapacidad como la Comisión
Agraria aprobaron un dictamen por
después, el 26 de junio, la Comisión
Agraria acuerda y comunica que se
tramite la autógrafa al Ejecutivo para
su promulgación, dado que la reconsideración había sido rechazada. Finalmente, el 12 de noviembre de este año
el proyecto de ley es archivado, aunque
se lo archiva con fecha de junio, que es
cuando se rechazó la reconsideración.
En su informe sobre todo este
proceso, firmado el 30 de setiembre
último, el oficial mayor, para quien
la votación debió ser calificada, entra
en una enrevesada y confusa disquisición sobre cómo las «voluntades
colectivas» no representan a las «voluntades individuales», para justificar
finalmente su recomendación de que
la ley se archive.
En un hecho insólito, el oficial
mayor desestima tres votaciones del
Pleno (una votación a favor de la
ley y dos rechazos a la reconsideración), recomienda el archivamiento
y el Consejo Directivo del Congreso
aprueba dicha recomendación.
¿Y el Frente Parlamentario
contra el Hambre?
En catorce países de América Latina
existen Frentes Parlamentarios Contra
el Hambre para, entre otros objetivos,
«aglutinar los esfuerzos del Congreso
para el logro de la seguridad alimentaria y nutricional». Acaba de formarse
uno en el Perú, multipartidario, presidido por el congresista Modesto Julca
e integrado por los congresistas Claudia
Coari, Tomás Zamudio, Wuilian Monterola (presidente de la Comisión de
Agricultura), Wilder Ruiz (presidente
de la Comisión de Inclusión Social),
Marisol Espinoza, Yehude Simon y
Héctor Becerril. Pues bien, ya tienen
una primera tarea urgente e importante: retomar el proceso que dé pie a la
promulgación de una Ley de Seguridad
Alimentaria y Nutricional en el Perú.
Nota
Frente Parlamentario contra el Hambre, que trabajará de manera articulada con la sociedad
una Ley de Seguridad Alimentaria.
noviembre de 2014
1 Sociólogo, director de La Revista Agraria y
presidente del Cepes.
13
Cambio climático y la COP20: ¿Qué está en juego?
Beatriz Salazar1
El primero de diciembre se inicia
la COP20 en Lima, y durante dos
semanas nuestro país atraerá la atención de la comunidad internacional.
¿Por qué es importante esta reunión?
¿Qué discutirán exactamente los 195
países que participarán? ¿Cuál será
el rol del Perú y qué propuestas lleva
nuestro país a la negociación?
El cambio climático ha sido objeto
de preocupación mundial desde mediados del siglo XX, cuando empezaron a acumularse evidencias sobre
el calentamiento de la atmósfera y
sus riesgos. Las advertencias de los
científicos sobre posibles efectos
catastróficos si las temperaturas
continuaban aumentando convencieron a los gobiernos a enfrentar el
fenómeno, y en 1992 se aprobó la
Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre Cambio Climático
(CMNUCC)2, que entró en vigencia
en 1994. Desde entonces, los países
signatarios de esta convención se
han reunido anualmente en las llamadas «Conferencias de las Partes
de la CMNUCC», más conocidas
como COP, para tomar decisiones
que aseguren la implementación
del acuerdo. La vigésima de estas
reuniones se celebrará en el Perú
en diciembre y será crucial para
determinar si nuestro planeta podrá
evitar que la temperatura suba más
de dos grados, con su posible secuela
de desastres, hambruna y conflictos.
santes del calentamiento global. En
COP posteriores se logró reactivar
el proceso, con miras a que en 2015
—en la COP21— se pueda aprobar
un nuevo Tratado Climático Global
que reemplace al Protocolo de Kioto.
Por esta razón, la COP20 en Lima es
tan importante, pues si no se logran
acuerdos sobre las características
que deberá tener el nuevo tratado,
será muy difícil que en diciembre
de 2015 esté listo para ser aprobado.
¿Cuáles son los puntos en los
que aún no hay acuerdo entre los
países y que deben ser resueltos
en la COP20? En primer lugar,
debe acordarse qué información
se incluirá en las «Contribuciones
determinadas nacionalmente», es
decir, las acciones para enfrentar
el cambio climático al que cada
país se compromete. En este punto,
La crisis en las negociaciones
En 2009 (COP15, Copenhague),
las negociaciones climáticas entraron en crisis al no poder acordarse
en ese año la extensión del Protocolo
de Kioto, que obligaba a los países
desarrollados signatarios de la CMNUCC a reducir sus emisiones de
gases de efecto invernadero, cau-
14
LA REVISTA AGRARIA / 168
hay desacuerdo entre los países
desarrollados, que prefieren que se
incluyan solo medidas de mitigación, y los países en desarrollo, que
plantean incluir también medidas de
adaptación, financiamiento y transferencia de tecnologías. También
hay desacuerdo con relación a si las
Contribuciones deben diferenciarse
dependiendo del grado de desarrollo
de los países, como era el caso en
el Protocolo de Kioto. Otro punto
para acordar es cómo se evaluarán
las contribuciones de cada país de
modo que se asegure que colecti-
vamente sean suficientes para no
superar los dos grados de aumento
de temperatura; así como el periodo
que abarcarán.
Otro asunto en el que debería
tomarse una decisión en la COP20
es sobre los elementos que deben
constituir el nuevo tratado. Uno de
los puntos en discusión es si debe
haber una meta global de adaptación,
o si todos los elementos del tratado
deben tener la misma importancia.
Otro tema importante es el financiamiento que logre concretarse para
los países en desarrollo a través del
Fondo Verde y otros mecanismos.
En anteriores COP, las negociaciones han sido obstaculizadas por los
escasos ofrecimientos de fondos por
parte de los países desarrollados.
La participación del Perú en la
COP20
El Perú tiene un doble rol en
la COP: ejercerá la presidencia y,
además, participará como país signatario de la CMNUCC. En el rol
de presidente, la responsabilidad
del Perú es facilitar el proceso de
negociación y por ello intenta ser
«
... El Perú estará en la
mira del mundo en estos
días, pero la atención
internacional no solo se
centra en las negociaciones climáticas. También
se presta atención a las
políticas ambientales
aplicadas en el país, y el
balance no es positivo...
Foto internet
»
noviembre de 2014
neutral y no presentará una posición
de negociación individual. Las posiciones de negociación peruanas son
presentadas desde el grupo de negociación Asociación Independiente de
América Latina y el Caribe (AILAC),
integrado por Guatemala, Costa Rica,
Panamá, Colombia, el Perú y Chile.
Este bloque reúne a países latinoamericanos que se consideran un grupo
mediador entre los países desarrollados y en desarrollo, y pretende
diferenciarse de otros bloques de
negociación latinoamericanos como
el ALBA3, que reúne a Venezuela,
Bolivia, Nicaragua y Cuba, que en las
15
negociaciones climáticas tienden a
enfrentarse fuertemente con Estados
Unidos y demás países desarrollados.
AILAC también se aparta de Brasil,
cuyas posiciones de negociación se
alinean más con las de China, India
y Sudáfrica.
AILAC plantea que la adaptación
debe ser una parte central del nuevo
acuerdo climático y que deben establecerse asimismo metas globales
en este tema. También plantea que
las «Contribuciones nacionales»
deben contemplar medidas relativas
a mitigación, adaptación y medios
de implementación, y pide que en
la COP20 se presenten textos de
negociación que reflejen estas ideas.
Las incongruencias
El Perú estará en la mira del
mundo en estos días, pero la aten-
ción internacional no solo se centra
en las negociaciones climáticas.
También se presta atención a las
políticas ambientales aplicadas en
el país, y el balance no es positivo.
Las iniciativas para relajar la regulación ambiental en el país se han
agudizado en los últimos meses, y
los líderes indígenas que defienden los bosques ante los taladores
ilegales no reciben del Estado la
protección que requieren —como
lo demuestra el asesinato de cuatro
líderes ashaninkas en Ucayali—,
pese a que uno de los compromisos
peruanos ante la CMNUCC es reducir la deforestación. Por otro lado,
el involucramiento de la ciudadanía
en la organización de la COP20
ha sido insuficiente, limitándose a
reuniones informativas informales,
en que las posibilidades reales de
incorporar las preocupaciones y
propuestas de la sociedad civil han
sido escasas. Esperamos que esta
situación pueda revertirse durante
la COP20 y posteriormente, y que
desde el Estado pueda desarrollarse
un proceso de diálogo transparente
con la sociedad civil, que permita
conocer con detalle la postura del
Estado peruano en las negociaciones climáticas.
Notas
1 Coordinadora del Observatorio de Cambio Climático del Cepes.
2 En la Conferencia de la Tierra de Río de
Janeiro en 1992 se aprobaron otras dos
convenciones estrechamente relacionadas
con la CMNUCC: el Convenio sobre
la Diversidad Biológica (CNUDB) y la
Convención de Lucha contra la Desertificación (CNULD).
3 Alianza Bolivariana para los Pueblos de
Nuestra América.
cionespublicacionespublicacionespublicacionespublicacionespubli
las comunidades indígenas en el Perú. Informe 2014.
Lima: Colectivo Territorios Seguros paras las
Comunidades del Perú e Instituto del Bien Común
(IBC), 2014.
El presente informe hace un balance del estado actual de las comunidades
campesinas y nativas del país, incluyendo un análisis de sus aportes,
riquezas y herencia, del capital social que representan, así como de
las tareas pendientes y urgentes para el Estado y la sociedad. Puede
descargarse de <http://bit.ly/1vxUczF>.
Madre de Dios: ¿podemos
evitar la tragedia? Políticas de ordenamiento de la
minería aurífera. Valencia
Arroyo, Lenin. Lima: Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, 2014.
Análisis que contiene informaciones
y reflexiones sobre la dinámica
regional de las políticas de ordenamiento de la minería aurífera en Madre de Dios desde una perspectiva
histórica, abarcando lo económico
y lo social, con énfasis en los pro-
cesos legislativos y de intervención
de las autoridades de gobierno. Con
este trabajo, el autor pretende dar a
conocer a la población y entender
mejor a los actores de esta historia,
anticipando posibles escenarios en
la misión de ordenar esta actividad.
El libro puede descargarse de <http://
bit.ly/11o8eau>.
La seguridad territorial
en el limbo. El estado de
Gobernanza responsable de la tenencia de la tierra.
Vadillo, Alcides; Stoshc von, Kristina y Gonzalo Colque.
La Paz: Centro Peruano
de Estudios Sociales
(Cepes), 2014.
Los trabajos que forman parte
de esta publicación comienzan
con la definición de conceptos
referidos a gobernanza, derecho a la alimentación adecuada,
derecho a la tierra, seguridad y soberanía alimentaria,
agricultura familiar, directrices
voluntarias y políticas públicas.
En la publicación se señalan,
además, algunos marcos jurídicos en Bolivia y el Perú en
temas relacionados con la tierra
y el contexto de la tenencia y acceso a esta.
Visite: www.larevistaagraria.org
16
LA REVISTA AGRARIA / 168