CCRDS-NO/V/14/35 Los que suscribimos integrantes del Consejo Consultivo para el Desarrollo... SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES

Clave de la recomendación: CCRDS-NO/V/14/35
SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES
PRESENTE
Los que suscribimos integrantes del Consejo Consultivo para el Desarrollo Sustentable de la Región
Noroeste, con fundamento en los artículos 157 y 159 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente y el Acuerdo mediante el cual se crean el Consejo Consultivo Nacional, 6
Consejos Consultivos Regionales y 32 Consejos Consultivos Núcleo para el Desarrollo Sustentable
(publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 29 de septiembre de 2011), emitimos en nuestro
carácter de asesores de la Semarnat, la siguiente recomendación de conformidad con los siguientes:
Antecedentes
El artículo 2o. de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos garantiza que los recursos
naturales son propiedad de la nación (y de sus ciudadanos). Recientemente se han desarrollado
concesiones para la implementación de proyectos productivos (ya sean públicos o privados) en donde
se pudieran impactar el ambiente. Estos son los fundamentos en que la Ley General del Equilibrio
Ecológico busca preservar ecosistemas y sus procesos ante las actividades humanas. Pero, ¿Qué
actividades humanas podrían ser impactantes? En estos procesos están desde la extracción de agua
de pozos, ríos y lagunas pasando por el uso del suelo para diferentes objetivos hasta la forma de usar
los océanos con sus ecosistemas altamente productivos. Cuando un país asume un modelo de
desarrollo sostenible es capaz de satisfacer sus necesidades actuales sin poner los recursos en riesgo
de seguir siendo utilizados a largo plazo por la misma población. Para ello se requieren de
instrumentos ambientales que nos apoyen para poder determinar si la actividad que se pretende
desarrollar pudiera tener un impacto sobre los ecosistemas o afectar de manera significativa sus
procesos. Esto es clave, se puede usar el ambiente pero lo que se pretenda hacer tiene que ser
amigable con el desarrollo futuro y no tiene que destruir necesariamente el capital natural que explota.
Además, se requiere de preservar recursos que potencialmente se puedan estar utilizando de formas
alternativas que ahora no tenemos desarrolladas por que sean aplicaciones que todavía no se han
explorado en toda su potencialidad.
Históricamente el ser humano se ha enfrentado al uso de los recursos naturales en donde se ha
pasado de un uso extensivo e irracional (tal vez desde el inicio de los tiempos hasta la revolución
industrial) a buscar esquemas donde la utilización más racional y la exploración de recursos
alternativos sea la pauta a seguir. Los recursos naturales suelen ser renovables, si se permite un lapso
de tiempo entre tiempos de extracción, por lo que su tasa de recuperación es un elemento relevante
en la discusión de cómo utilizarlos antes de sobreexplotarlos. Esto va de la mano con la tasa de
consumo o utilización para evitar el agotamiento lo que nos lleva a considerar la capacidad de carga
del sistema. Sin embargo, en muchos casos no se puede evitar que sucedan impactos por las
actividades humanas para lo cual se requiere saber de la capacidad de dispersión o dilución de los
contaminantes en el medio o su tiempo de residencia. Además de comprender si la tasa de
recuperación se ve afectada por las actividades humanas o si existe alguna forma de compensación al
ambiente a partir de preservar procesos en sitios particulares. Esto se requiere después de 40 años
(1940 – 1980) en que el desarrollo del país no consideraba impactos severos sobre la naturaleza.
Aunque sus orígenes están en los años 70´s, el instrumento que se usa en México para evaluar los
potenciales impactos de las actividades humanas comenzó efectivamente a ser usado en el año 2000
derivado tanto de modificaciones de la política ambiental como de los compromisos que el país firma
en tratados internacionales. Es cuando se propone que todo proyecto de desarrollo tendrá que
presentar una Manifestación de Impacto Ambiental teniendo dos modalidades: particular o regional lo
cual está relacionado con el tamaño del proyecto. También existe lo que se llama Informe Preventivo
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que se utiliza en casos muy específicos. Aunque parece que por su nombre estas manifestaciones
parecen solo evaluar los potenciales impactos sobre el ambiente lo que también tienen que considerar
son aspectos sociales, económicos, culturales y hasta políticos (ya que el proyecto en cuestión podría
causar alguna inestabilidad). También es necesario considerar que aun que se desarrollan en dos
modalidades se tiene que tener en mente los potenciales impactos sinérgicos tanto por la cantidad
como por la envergadura de otros proyectos aledaños que se puedan estar generando.
Para poder dar una concesión a un particular es bien necesario que la Manifestación de Impacto
Ambiental desarrolle una descripción detallada de los ambientes o ecosistemas presentes en la zona
de interés. Esto es un punto clave para cualquier proyecto ya que al ser una concesión con un tiempo
determinado lo que se podría aspirar es que el desarrollo no cause un cambio tan drástico en el
ambiente que cuando se termine la concesión los cambios sean lo menor posibles. Sin embargo, no
existe una clasificación de ecosistemas terrestres consistente entre las diferentes subsecretarías en la
SEMARNAT (esto es que para cada organismo de la secretaría se reconocen ecosistemas terrestres
de diferente manera). Sin embargo, lo grave del asunto es que en los ecosistemas acuáticos parece
ser que ser marinos o dulceacuícolas es la mayor diferencia posible. No existe una clasificación
incluyente de todos los ecosistemas marinos lo que deja en la indefensión para cualquier
procedimiento administrativo o de protección ecosistemas internacionalmente reconocidos pero que en
México todavía no nos hemos atrevido a proteger (entre ellos los pastos marinos, mantos de rodolitos,
bosques de algas, praderas de marismas, ventilas hidrotermales, bosques de gorgonias, etc… entre
muchos otros). Esto genera una gran controversia de cómo se puede desarrollar una manifestación
ambiental si no se tiene un catálogo completo de los “ambientes” del país. Tal vez esto sea relativo al
número de profesionales en las Ciencias del Mar que se han formado y contratado en diferentes
esferas de la vida productiva del país.
Ahora bien como se supone que la MIA va a buscar que se evalué si los procesos que se van a llevar
a cabo puedan causar un impacto en estos ecosistemas deberíamos conocer algunos de sus aspectos
dinámicos. Estos deberían ser, al menos, biodiversidad (especies en la zona), procesos ecológicos
(reproducción, reclutamiento, crianza o alimentación, etc.…) y su participación en procesos geológicos
(estabilidad de playas, suelos, origen de sedimentos, etc.…). Ahora bien si esto no está bien
comprendido en el desarrollo de la MIA entonces no es posible proponer medidas de compensación o
mitigación de los impactos lo que hace inviable poder decir que un proyecto es o no es factible,
¿cierto? Es algo que requiere ser trabajado con intensidad reuniendo información crítica que se tiene
en el país sobre este tema tanto en centros de investigación como en Universidades, no es posible
que se genere información de esta naturaleza y no sea utilizada. Aunque existen ejercicios
académicos muy serios como los realizados por la Comisión Nacional para el Uso y Conservación de
la Biodiversidad (CONABIO) para comprender el capital Natural del país como para comprender sus
vacíos u omisiones todavía existen algunos ángulos no cubiertos que requieren de ser evaluados con
prioridad.
Pero consideremos que ya se cubrieron esas deficiencias en esos insumos fundamentales que el
proceso requiere. Lo siguiente a preguntarnos para que este instrumento cumpla con sus funciones es:
quien hace las manifestaciones y quien las evalúa. Es preocupante saber que se supone que se debe
de elaborar un padrón de prestadores de este servicio que estén bien acreditados para hacer las
manifestaciones pero este se tiene a nivel estatal (donde las diferencias para poder ser acreditado son
evidentes), en algunos casos a nivel municipal (contados) pero no pude encontrar un solo padrón
federal o las características que debería tener este prestador. Posteriormente, aunque en SEMARNAT
se tiene una Dirección para hacer las evaluaciones de estos estudios me parece que deberán tener
una amplia gama de profesionales para cubrir el tema de todas y cada una de las evaluaciones. Sin
embargo no me parece que sea el caso y no me ha tocado ver que estas oficinas requieran de
asesoría o apoyo de los académicos que pudieran tener información relativa al proyecto o
conocimiento del tema para apoyar la toma de decisión. Esto sería muy necesario para poder llevar a
cabo algún tipo de peritaje tanto de verificación de datos como para deslindar controversias que los
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proyectos pudieran tener. La figura de perito no está bien delimitada tanto a nivel federal como estatal.
Se requiere de un perfil de cada posición que asegure que el proceso contara con profesionales bien
calificados que logren el objetivo de que las menos controversias se presenten en estos procesos.
Dentro de este instrumento se ha considerado que la consulta pública y los dictámenes son los
elementos objetivos en donde se puede aclarar cualquier duda respecto de los proyectos. Pero las
experiencias con las consultas públicas en Baja California Sur (y estoy seguro en otras partes de la
República) nos dicen que esto ha sido más un circo mediático que un ejercicio de verdadera reflexión
sobre las intenciones del promovente. Parece que debería existir otros elementos de valoración
previos que el promovente pudiera utilizar para valorar las posibilidades de su propuesta mucho antes
de comenzar a invertir en estudios que no le representan apoyo en la toma de decisión. Luego se
acaba con una idea equivocada sobre los interesados en la protección y conservación del ambiente
perdiendo de vista los matices que esto pueda tener por los enfoques de cada organización. En este
campo a nivel país brilla por su ausencia los colegios de profesionistas en Ciencias del Mar (tal vez
con la honrosa excepción de las organizaciones de Oceanólogos en el estado Norte) que pudieran ser
garantes en un proceso de evaluación. Tal vez el punto medular es que no se ha estimulado
apropiadamente de organizaciones privadas de evaluación ambiental (como si ha sucedido con
Organizaciones de la Sociedad Civil) que sean los perfiles deseables para el desarrollo de las MIA.
Esto estimularía el desarrollo de profesionales en el área de conocimiento y retroalimentaría a los
colegios de profesionistas, alejando la tentación de participar a las instituciones públicas que, por su
perfil, pudieran tener conflictos de interés para desarrollar estas manifestaciones.
Una MIA bien implementada podrá ser evaluada con monitoreo que evalué los impactos observados
contra los predichos y así poder ajustar o modificar la mitigación planificada en cada proceso. Claro
que esto representa un costo adicional que muchas veces no se quiere pagar pero si queremos
SABER el estado de los ecosistemas conforme un proyecto (o varios proyectos) es necesario tener
esta valoración continua. Es por ello que en otros países se desarrollan programa de monitoreo del
ambiente que mide, registra y pone a la disposición del público una serie de datos cruciales en el
desarrollo del ambiente en la región. Estos son además usados por las compañías aseguradoras que
trabajan con grandes empresas asegurando sus actividades y la compensación relacionada con algún
impacto potencial.
Es así que el Paradigma del Desarrollo Sustentable no son las ventanas de oportunidades que deban
tener las diferentes organizaciones o empresas. Sino la forma en que logran, o no, acreditar un estudio
de Impacto Ambiental debido a la falta de actualización de procesos y la visión limitada de sus
alcances. Sería importante que en el dialogo permanente que deben tener todos los sectores en el
país se pudieran discutir ajustes a los procedimientos actuales. Se podrían implementar sistemas de
evaluación alternos que representen costos diferenciales y relativos al tamaño del proyecto pero que al
mismo tiempo le den certeza al inversor, a las OSC y al gobierno que los procesos van a lograr los
objetivos de la política ambiental. La experiencia acumulada en estos procesos colectivos tal vez logre
que las decisiones sean lo menos controversiales y politizadas que las actuales con un beneficio neto
para el ecosistema.
La presente recomendación surge de la inquietud que tenemos diferentes sectores y estados que
hemos participado en la evaluación de MIAS de diferentes desarrollos y que vemos que es urgente
realizar foros y talleres donde se incluya la opinión de la ciudadanía, los diferentes sectores, los CCDS
y funcionarios de diferentes dependencias para que se acuerden las modificaciones. Al respecto el 09
de septiembre del 2013 en una reunión en el México D.F. de los CCDS de la región Noroeste con los
consejeros de la agenda verde y el Biól. Ricardo Hernández López de Enlace de Evaluación Técnica
de la Dirección General de Vida Silvestre concordó con nosotros en presentar esta recomendación por
la relevancia que tiene de que se contemplen y tengan en cuenta las recomendaciones que hacemos
los diferentes sectores en las evaluaciones de las MIAS.
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Por parte de las ONGs en ALCOSTA (organización que agrupa a varias ONGs del Noroeste de
México) estamos buscando la realización de un foro y un taller para evaluar y actualizar la Ley del
Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente en donde se instruye los procedimientos, guía, estructura
y aspectos jurídicos de las Manifestaciones de Impacto ambiental, con la finalidad de mejorar su
efectividad en la preservación de ecosistemas y sus servicios ambientales. Es el momento de unir
esfuerzo entre instituciones y sectores para llevar a cabo esta recomendación.
Considerandos
El artículo 4o. garantiza que toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo
y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará
responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley.
En México, aunque los estudios enfocados a evaluar los impactos producidos por los proyectos de
desarrollo ya se hacían con anterioridad, su implementación legal queda formalmente establecida en
1982 con la promulgación de la Ley Federal de Protección al Ambiente y se fortaleció en 1988 con la
expedición de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) y el
Reglamento en Materia de Impacto Ambiental. En estas disposiciones se tipifican las actividades que
requieren de estudios de impacto ambiental y en función de los efectos que pueden ocasionar, se
establecen distintas modalidades de estudio. Estos estudios son realizados generalmente por
consultores o instituciones académicas, los cuales son pagados por la empresa proponente del
proyecto de desarrollo en cuestión. Después de ocho años de desarrollo institucional, en 1996 se
reforma la LGEEPA. Estas reformas tuvieron su justificación en las deficiencias que mostró su
aplicación; varias de esas deficiencias se enfrentaban durante la aplicación del PEIA. La reforma tuvo
como objetivo paralelo fortalecer la aplicación de los instrumentos de la política ambiental,
particularmente la EIA, todo ello orientado a lograr que esos instrumentos cumplieran con su función,
que se redujeran los márgenes de discrecionalidad de la autoridad y que se ampliara la seguridad
jurídica de la ciudadanía en materia ambiental. El Impacto Ambiental es definido por la LGEEPA como:
“...la modificación del ambiente ocasionada por la acción del hombre o de la naturaleza”. Además
señala que el Desequilibrio Ecológico es “..La alteración de las relaciones de interdependencia entre
los elementos naturales que conforman el ambiente, que afecta negativamente la existencia,
transformación y desarrollo del hombre y demás seres vivos”. En este mismo artículo la Ley define a la
Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) como “…el documento mediante el cual se da a conocer,
con base en estudios, el impacto ambiental, significativo y potencial que generaría una obra o
actividad, así como la forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo”. Básicamente, el
estudio de impacto ambiental consiste de una serie de capítulos en donde se presentan: 1) los datos
generales del proyecto; 2) los detalles de su construcción y operación; 3) el cumplimiento con la
normatividad ambiental y su vinculación con los planes de desarrollo; 4) la descripción del medio físico,
natural y social del sitio donde se desarrollará el proyecto; 5) la identificación y evaluación de los
impactos que se puede ocasionar con el proyecto, y 6) la propuesta de medidas para mitigar o
compensar dichos impactos.
Las MIA han estado expuestas a un gran número de críticas, las cuales no son exclusivas de México.
De hecho existe una discusión en el ámbito global sobre la calidad y utilidad de esta herramienta.
Algunas de las críticas más frecuentes son: 1) al ser el promovente quien paga el estudio, puede
existir conflicto de intereses por parte del consultor al identificar y evaluar los impactos; 2) en la
mayoría de los casos los estudios son enciclopédicos y sin un hilo conductor que permita identificar
las relaciones entre las actividades del proyecto y su impacto en el ambiente; 3) no se considera la
suma de impactos ambientales de desarrollos cercanos al del promovente; 4) se presentan las MIAS
sin estudios previos de evaluación de impacto, 5) la participación pública en el proceso de impacto
ambiental es muy limitada; 6) cuando se abren las consultas públicas y puede haber una reunión
pública destaca la paupérrima difusión que le dan en los medios para que asista y participe la
sociedad; 7) no hay un seguimiento efectivo de las medidas de mitigación propuestas; 8) el
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promovente presenta MIAS fraccionadas en donde no se puede evaluar el impacto ambiental real; 9)
los promoventes sueles meter varias veces las MIAS de sus proyectos que ya han sido rechazados y
ni siquiera incluyen las recomendaciones de los resolutivos anteriores, 10) la DGIRA suele aprobar
proyectos en donde tanto la sociedad, la academia, las ONGs y sus mismos funcionarios de diferentes
dependencias sugieren que no se aprueben pero no se les tiene en cuenta; 11) las MIAS pueden ser
realizadas por consultores no acreditados; 12) Se pueden observar MIAS realizadas por centros de
investigación quienes serán los que realicen el proyecto del promovente lo que crea un conflicto de
intereses; todo esto por mencionar algunas de las anomalías que se detectan y que deberán ser
contempladas en las modificaciones que se tengan en cuenta en la LGEEPA sobre el reglamento de
las MIAS.
Los objetivos, estrategias y líneas de acción de PROMARNAT 2013-2018, en los cuales esta
recomendación se fundamenta, son los siguientes: Estrategia 1.2. Propiciar una gestión ambiental
integral para promover el desarrollo de proyectos de inversión que cumplan con criterios de
sustentabilidad. Y en su línea de acción 1.2.2 Modernizar el proceso de Evaluación de Impacto y
Riesgo Ambiental con criterios de adaptación y mitigación al cambio climático. Estrategia 4.6
Actualizar y alinear la regulación ambiental para la protección, conservación y restauración del medio
ambiente y los recursos naturales. Línea de acción 4.6.2 revisar y actualizar los instrumentos
normativos y regulatorios existentes en materia ambiental y de recursos naturalesOBJETIVO 4:
Recuperar la funcionalidad de cuencas y paisajes a través de la conservación, restauración y
aprovechamiento sustentablemente del patrimonio natural. Estrategias 4.4: Proteger la biodiversidad
del país, con énfasis en la conservación de las especies en riesgo. Línea de acción 4.48: Fortalecer el
programa de conservación de especies en riesgo dentro y fuera de ANP. Estrategia 4.7: Atender y
aprovechar la Agenda Internacional enfocada a proteger, conservar y aprovechar sustentablemente los
ecosistemas, su biodiversidad y servicios ambientales. Línea de acción: Promover la protección de los
ecosistemas marinos y costeros para el aprovechamiento de sus recursos naturales en los foros
internacionales.
Por lo anterior, los(as) integrantes Consejo Consultivo para el Desarrollo Sustentable de la Región
Noroeste, emitimos la siguiente:
Recomendación
Se recomienda a la SEMARNAT realizar una serie de foros/talleres de opinión, integral y
transversal, con el apoyo de los CCDS Núcleos que conforman la Región Noroeste, en preparación
de un foro nacional donde se involucren a los sectores y actores claves así como expertos, con la
finalidad de obtener elementos para mejorar la efectividad de los instrumentos jurídicos y
normativos involucrados en la preservación, conservación y restauración de los ecosistemas y sus
servicios ambientales, entre otros, orientados a la revisión de los procedimientos, guías, estructuras
y aspectos normativos vinculantes en los que se basan la manifestación de impacto ambiental y los
estudios para el trámite de cambio de uso de suelo forestal. Los resultados de estos foros deberán
sistematizarse de tal forma que permita orientar criterios para la actualización y modificación de la
Ley del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente y la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable.
Esta recomendación fue elaborada por:
Comisión Técnica o Grupo de Trabajo:
Agenda Verde Región Noroeste.
Coordinador de la Comisión Técnica o Dr. Rafael Riosmena Rodríguez.
Grupo de Trabajo:
Consejeros integrantes:
Dr. Rafael Riosmena Rodríguez, Dra. Rocío Marcín Medina,
Ing. Bertha Lucía Gómez González, TLC. Carlos Eliseo
Roano Ornelas.
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Dado en la Ciudad de México DF, sede de la V Sesión Ordinaria del Consejo Consultivo para el
Desarrollo Sustentable de la Región Noroeste, el 11 de julio de 2014.
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