Documento 1002206

Caracas, Venezuela Ι agosto 2014.
ANALISIS COSTO BENEFICIO
Proyectos de ley para el fomento del empleo juvenil: Iniciativa estatal
contra la crisis del sector laboral.
Resumen Ejecutivo
Ante la presencia de altos niveles de desempleo en la población joven venezolana (aproximadamente 14% de la población
comprendida entre las edades de 15 y 24 años), el Gobierno Central ha dado a conocer su interés en propuestas de ley para
hacerle frente a lo que denominan “el círculo vicioso de no conseguir un trabajo por falta de experiencia y no tener experiencia
por falta de trabajo”. Tales iniciativas gubernamentales se encontrarían bajo el amparo del artículo 87 de la Constitución de la
República, del cual se extrae: “el Estado garantizará la adopción de medidas necesarias a los fines de que toda persona pueda
obtener ocupación productiva, que le proporciones una existencia digna y decorosa”.
Si bien resulta que la discusión de proyectos de ley para impulsar el empleo juvenil corresponde a una iniciativa reciente,
se conoce que el Proyecto de Ley de Fomento del Primer Empleo fue presentado por representantes del partido Primero Justicia a
finales del año 2010 ante la Asamblea Nacional, para que posteriormente el organismo del poder público “engavetara” a la
propuesta sin consideraciones. El resurgimiento del debate acerca del desempleo, debido a la precaria situación económica, y
según analistas, a la crisis de popularidad por la que atraviesa el Presidente Nicolás Maduro, ha hecho que la mencionada
iniciativa vuelva a ser discutida en la palestra pública en conjunto con las propuestas de Decreto-Ley para el Trabajo Productivo
de la Juventud, perteneciente a la Juventud del Partido Socialista Unido de Venezuela, y Ley para el Empleo Juvenil y el
Emprendimiento Productivo, correspondiente al Ministerio del Poder Popular para la Juventud, las cuales surgen, de acuerdo a
sus correspondientes exposiciones de motivos, como las alternativas socialistas a la propuesta “neoliberal” para el impulso del
trabajo para la juventud venezolana.
La discusión alrededor de las distintas alternativas se centra particularmente en los mecanismos de inclusión del sector
juvenil desempleado en las nóminas de empresas tanto públicas como privadas. En este aspecto, la propuesta correspondiente al
partido de oposición al Gobierno, Primero Justicia, busca establecer un sistema de incentivos fiscales y para-fiscales a cambio de
la contratación de lo que sería una expansión de nómina de entre un 5% y 10%. En este caso, la decisión de optar por tales
beneficios queda a la libre disposición del empleador, mientras que en las propuestas oficialistas tal libertad de acción queda
eliminada, pues de aprobarse cualquiera de las dos propuestas restantes, todo empleador, tanto del sector público como del sector
privado, se verá en la obligación de tener un 35% de sus trabajadores entre las edades de 15 y 35 años, y adicional a esto un 20%
de la nómina debe corresponder a jóvenes sin oportunidades previas de empleo.
En caso de aprobarse una propuesta con las características presentadas en las opciones autodenominadas como socialistas,
y adscritas al Plan de la Patria, esto obligaría a las empresas a despedir parte de su personal con el fin de sustituirlo por
trabajadores que cumplan con los requisitos de no capacitación, o ampliar de manera importante su nómina, y por extensión su
estructura de costos. Bien sea la primera o la segunda opción la escogida para cumplir con tal imposición, la productividad de las
restantes empresas venezolanas se verá disminuida, al mismo tiempo que en el mediano plazo, debido a la insostenibilidad de la
medida, el desempleo general, y no el juvenil se verá en aumento.
1.- Contexto y criterios de discusión de proyectos de ley:
En Venezuela, los niveles de desempleo juvenil
(ciudadanos cuyas edades se encuentran comprendidas entre
los 15 y 24 años) alcanzan niveles cercanos al 14%, mientras
que el desempleo general alcanza el 7,1%. Así muestra el
último informe mensual de Fuerza de Trabajo del Instituto
Nacional de Estadística (INE), correspondiente al mes de
marzo 2014, indicando, al parecer, unos niveles de empleo
general en saludable estado. Esto resulta especialmente cierto
si se consideran estudios elaborados por el Banco Central de
Venezuela donde se estima que la tasa natural de desempleo
en el país oscila alrededor del 14% (Bujanda, 2007), sin embargo,
pareciera existir una incongruencia entre estas cifras oficiales y la
convulsionada realidad económica del país de la que todos los
ciudadanos venezolanos son testigos (considerar).
Nace de esa inquietud la iniciativa de inspeccionar en detalle
el informe mencionado del INE, en el cual se encuentra el concepto
de población desocupada que el Gobierno venezolanos maneja, del
cual se extrae: “Personas de 15 años y más, de uno u otro sexo,
quienes declararon que no estaban trabajando por haber perdido su
empleo y buscaron trabajo con remuneración, durante la semana
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Proyectos de ley para el fomento del empleo juvenil: Iniciativa
estatal contra la crisis del sector laboral.
anterior a la realización de la entrevista. Asimismo se incluyen
aquellas personas que nunca han trabajado y buscan trabajo por
primera vez”. A esto se agrega que una persona será considerada
como ocupada si declara que trabajó al menos una hora
remunerada durante la semana anterior a la encuesta. Estas
decisiones metodológicas se distancian de aquellas utilizadas por
países desarrollados, los cuales utilizan un período mínimo de
cuatro semanas tras una entrevista o pérdida de empleo, así como
un mínimo de 20 horas remuneradas la semana anterior a la
encuesta, en vez de una (fuente), por lo que realizado en
Venezuela, necesariamente introducen un elemento de maquillaje
estadístico que le garantiza al Gobierno una tasa de ocupación
mayor a la que obtendría con consideraciones más rigurosas y
exactas.
Se tiene entonces un contexto laboral mucho más
deteriorado de lo que las cifras oficiales muestran, y que
impulsan la necesidad por parte del Gobierno de establecer algún
tipo de política al respecto. La iniciativa de ley para el primer
empleo ahora discutida, sin embargo, no resulta reciente, pues la
misma fue presentada a la Asamblea Nacional para finales del
año 2010 por parte de miembros del partido político Primero
Justicia, encabezado por su coordinador nacional y diputado a la
Asamblea Nacional, Julio Borges (fuente), quien acusa a los
dirigentes oficialistas de querer adueñarse de la iniciativa con el
fin de impulsar los precarios niveles de popularidad de su
principal representante, Nicolás Maduro.
Es en este contexto de legislación como herramienta
(ineficiente) de solución de problemas económicos que se
presentan tres proyectos de ley para hacerle frente a la crisis
laboral que atraviesa Venezuela. El primero pertenece a la
propuesta del partido Primero Justicia, mientras que las otras dos
alternativas pertenecen al Ministerio del Poder Popular para la
Juventud y a la Juventud del Partido Socialista Unido de
Venezuela.
Tasas anuales medias de desempleo juvenil urbano - Venezuela y Colombia 2003 - 2013 (OIT)
35
30
25
20
Venezuela
15
Colombia
10
En el gráfico 1 se presenta una comparativa de los
niveles de desempleo juvenil urbano entre Venezuela
y Colombia, que a pesar de ser similares, se debe
considerar que Venezuela registra mejores
indicadores debido a su metodología flexible que
permite maquillaje estadístico, mientras que el país
vecino obedece a consideraciones más exigentes
debido consideraciones metodológicas tras la
implementación de la Encuesta Continua de Hogares
en el año 2000.
2.– Principales aspectos de proyectos de ley para fomento del empleo juvenil:
Proyecto Ley de Fomento del Primer Empleo (Primero
Justicia): El proyecto se fundamenta en el manejo de incentivos
a través de beneficios condicionales, y flexibilidad de
contratación y capacitación para garantizar que las empresas,
tanto públicas como privadas contraten a jóvenes sin experiencia
laboral previa. El objetivo principal, como bien indica el artículo
1 de la propuesta, consiste en aumentar la nómina de las
empresas entre un 5% y un 10% con trabajadores sin experiencia
ni empleo previo, comprendidos entre las edades de 18 y 30 años.
El proyecto incluye, además, a madres que se encuentren sujetas
a inconvenientes horarios debido a la necesidad de cuidar de sus
hijos, dificultando su contratación bajo condiciones normales.
El proyecto plantea, en su artículo 3, la creación de un
Registro de Fomento al Primer Empleo con el fin de presentar las
modalidades de contratación y beneficios a los empleadores,
garantizando así una decisión informada que permita sopesar los
beneficios fiscales y parafiscales (Máxima exoneración del 15%
del ISLR es el único especificado en el documento) y los costos
de contratar empleados con las características mencionadas
(menor productividad temporal, capacitación, etc.).
2
Finalmente, destaca del proyecto su artículo 14, en el cual
se considera establecer un Fondo de Fomento al Empleo que se
encontraría adscrito al Ministerio del Poder Popular para el
Trabajo. El mismo tendría como objetivo subsidiar a las
empresas que opten por las modalidades que garanticen la
contratación de los empleados en las condiciones establecidas.
La propuesta hasta ahora evaluada, si bien resulta ser una
con un razonamiento económico acertado (pues opta por
incentivos y no por la fuerza), presenta tres problemas
importantes. El primero obedece a la manipulación de
instrumentos fiscales para alcanzar sus objetivos, lo cual resulta
un peligroso precedente para medidas que introduzcan un
riesgoso acceso al mercado político por parte del sector privado,
representando una amenaza a la justa competencia entre agentes
económicos. Esta práctica se debe a la naturaleza impropia del
Estado venezolano, que permite prescindir de la contribución
tributaria a cambio de “favores” debido a su dominio sobre la
renta petrolera.
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Proyectos de ley para el fomento del empleo juvenil: Iniciativa
estatal contra la crisis del sector laboral.
El segundo problema consiste en ignorar los principales
factores que han deteriorado al sector privado venezolano, y en
consecuencia, a la economía nacional. La legislación no plantea
levantar los principales controles que hacen lastre sobre las
empresas venezolanas, por lo que su efecto se verá
necesariamente eclipsado por otras políticas estatales lesivas al
bienestar económico.
El tercer problema nace del establecimiento del Fondo de
Fomento al Empleo, el cual refuerza unos de los principales
problemas correspondientes a las finanzas públicas venezolanas,
la estructura de gastos paralela. Este nuevo tipo de
institucionalidad, internalizada por los recientes gobiernos
socialistas venezolanos, han generado un entramado burocrático
que dificulta las transacciones, aumenta la ineficiencia e
incentiva la corrupción debido a su manejo poco transparente
(por no decir completamente opaco) de los recursos estatales.
Decreto-Ley para el Trabajo Productivo de la Juventud
(JPSUV): La propuesta que nace del Partido de Gobierno busca
de igual manera incluir a la población joven (se considera en el
documento a personas con edad comprendida entre los 15 y 35
años) sin previa experiencia o empleo en el mercado laboral, sin
embargo, el mecanismo de inclusión varía con respecto al de la
alternativa anterior en el uso del monopolio de la fuerza legítima
para obligar a entes públicos y privados a la contratación de
empleados con las características mencionadas. Así explican el
Artículo 19 y 20, de los cuales se extraen, respectivamente: “El
35% de las trabajadoras y trabajadores de las instituciones
públicas, privadas y empresas de propiedad social directa e
indirecta, deberán estar entre las edades comprendidas entre los
15 y 35 años” y “Las patronas y patronos deberán incluir en sus
nóminas al menos un 20% de jóvenes sin que medie experiencia
previa por un año (…) Las patronas y patronos que superen estos
porcentajes gozarán de una rebaja de hasta el 3%, a los fines del
pago del ISLR”.
Si bien la propuesta de ley pareciera incluir cierto manejo
de incentivos al permitir exoneraciones parciales de impuestos, se
destaca que la contratación de personal bajo las condiciones
especificadas es obligatoria y no permite consideraciones al
respecto, pues en caso de no cumplir con las exigencias
establecidas en el proyecto de ley, el Capítulo VIII del
documento lista una serie de consideraciones sancionatorias,
variando entre multas de 100 a 2.000 U.T. dependiendo de cuales
sean los artículos no cumplidos.
Cabe destacar que la propuesta insta al establecimiento del
Órgano Superior Para el Trabajo Productivo de la Juventud, el
cual se encontraría adscrito a la Presidencia de la República, y
3
cuyo financiamiento vendría del Fondo Para la Formación de la
Juventud. De tal organismo, resalta entre sus responsabilidades
principales, de acuerdo a lo establecido en el artículo 9, su
carácter centralista en cuanto al manejo y dirección de políticas
públicas destinadas a la incorporación de la población joven al
sector laboral.
Similar a la propuesta anterior, la necesidad de fondos y
órganos de financiamiento paralelo representan una importante
constante que atenta contra la eficiencia del poder público y la
administración de sus recursos, mientras que difiere
completamente en los mecanismos por los cuales busca
disminuir el desempleo juvenil, pues opta por la obligatoriedad
de sus consideraciones. Ignora de esta manera los costos
impuestos sobre la productividad del sector privado (debido a la
contratación proporcionalmente importante de personal no
capacitado) ya debilitado por el contexto económico que el
Gobierno ha implementado, funcionando como una limitante
que lejos de alcanzar sus objetivos, empeorarán las cifras ya
maquilladas correspondientes al empleo.
Ley para el Empleo Juvenil y el Emprendimiento Productivo
(MPPJ): La tercera propuesta destaca en la poca información
proporcionada y su presentación poco formal, consolidándose
como un proyecto con similitudes generales con respecto al
presentado por el JPSUV.
Uno de sus aspectos resaltantes es el correspondiente al
Capítulo II, del cual se extrae: “Disponer el conjunto de medidas
necesarias para la protección del empleo para los y las jóvenes
(…) Estableciendo además la obligación de los empleadores
del sector público y privado de garantizar que un porcentaje (no
especificado) de las nóminas de trabajadores tengan como fuente
el sector juvenil, sin que medie para ello experiencia previa”.
Queda de esta manera expuesto el mismo mecanismo que
presenta la propuesta anterior para la incorporación de la
población joven al sector laboral, el cual se encuentra sujeto a
las mismas consideraciones anteriores.
En conclusión, las propuestas correspondientes a órganos
estatales colocan a las empresas en una importante disyuntiva.
El empleador deberá recurrir al despido de personal que no
cumpla con las condiciones establecidas por la ley para ser
sustituido, efectivamente estableciendo un “trade off” entre
desempleo juvenil y desempleo adulto, o se decide aumentar la
nómina para ajustarse a las exigencias legales, aumentando los
costos incurridos. Sin embargo, independientemente de la
decisión tomada, los niveles de productividad nacional se verán
mermados por las imposiciones colocadas.
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Proyectos de ley para el fomento del empleo juvenil: Iniciativa
estatal contra la crisis del sector laboral.
3– Efectos sobre la Propiedad y la Libertad:
Las propuestas que buscan introducir al mercado laboral a
los jóvenes venezolanos sin experiencia previa a través de la
fuerza implícita en la obligatoriedad legal, representan una
amenaza directa hacia los principios de libertad y propiedad, pues
establecen la subordinación a un criterio ajeno y centralista que
obedece a intereses políticos de popularidad (considerar),
mientras ignora los nuevos incentivos que introduce en la toma
de decisiones de los agentes económicos.
Los principales efectos sobre la propiedad y la libertad,
conceptos naturalmente relacionados, se presentan en el remover
la capacidad del empleador de discriminar con base a las
capacidades que presenten los candidatos a nuevos puestos de
trabajo. Esto se traslada a la capacidad de producción de las
empresas, afectando los niveles de productividad debido a la
inexperiencia del personal forzado a contratar. Esto se traduce en
una menor oferta de bienes que ya se encuentran afectados por la
mala gestión y pretensiones centralistas del Gobierno.
La discriminación mencionada obedece a la búsqueda de
maximización de beneficios cuyo efecto derrame beneficia a
todos los ciudadanos venezolanos, y no a la maldad que el
Gobierno le atribuye a los empresarios y emprendedores.
4.– Costos y Beneficios:
Costos de las propuestas de ley presentadas:
Las propuestas de ley analizadas, especialmente las que
provienen de sectores relacionados al Gobierno Central, se
perfilan como medidas que imponen elevados costos, tanto
monetarios como sociales, pues sus efectos no solo se limitan al
sector empresarial, sino que incluso, contrario a sus objetivos,
representan una verdadera amenaza al sector laboral.
Al considerar los costos potenciales de la propuesta
correspondiente a Primer Justicia, debido a que la misma
implementa mecanismos de incorporación laboral completamente
voluntarios, se considera principalmente el desvío de recursos
monetarios para el subsidio de las empresas que decidan
participar en el programa. A esto se suma el riesgo de internalizar
la práctica de creación de mecanismos paralelos de
financiamiento público (Artículo 14), pues la misma, lejos de
sincerar la utilización de recursos del Estado, genera verdaderos
riesgos de corrupción ampliada. Este segundo punto aplica de
igual manera como costo impuesto por la iniciativa de ley del
JPSUV, la cual plantea igualmente la creación de fondos
paralelos para su financiamiento (Artículo 14).
Finalmente,
resalta
de
las
propuestas
autodenominadas como socialistas, las consecuencias inmediatas
tras el contrato forzoso de ciudadanos con las condiciones
especificadas en el documento. Recordando que la ley obligaría a
presentar un 35% y un 20% de los trabajadores de una empresa
bajo condiciones específicas (jóvenes y sin experiencia previa,
respectivamente), esto deja al empleador la posibilidad de, o
sustituir a parte de sus empleados despidiéndolos, o contratando a
más personas con el fin de alcanzar la proporción demandada.
Las consecuencias de tales decisiones ya han sido explicadas
anteriormente, aclarando que en el primer escenario, se genera un
intercambio entre empleo joven y desempleo “adulto”, mientras
que su alternativa representa mayores costos por aumento de
asalariados y menor productividad.
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Beneficios de las propuestas de ley presentadas:
Con respectos a los aspectos positivos correspondientes a
la aplicación de los proyectos de ley, específicamente las
propuestas correspondientes a sectores del Gobierno, se
comparten las conclusiones presentadas por el industriólogo y
abogado laboralista, Jair de Freitas, quien explica: “La verdadera
intención del Ejecutivo nacional no es otra que escabullir su
actual crisis de popularidad, de tal suerte que intenta con
desespero conquistar el apoyo político juvenil. Colocar en la olla
política el debate de una norma que puede ser trascendental para
el desarrollo del país, la convierte en una oferta populista, de
alcance limitado y con altos riesgos de discriminación”. Poco
hay que añadir a tales declaraciones, las cuales dejan en
evidencia al principal beneficiario de la aplicación de este tipo
de propuestas de ley. Si resulta conveniente destacar que la
búsqueda de tal apoyo pareciera obedecer a disposiciones
cortoplacistas que evidencian una importante crisis de
gobernabilidad fruto de un modelo económico fracasado y con
urgente necesidad de reemplazo.
En cuanto a la propuesta por parte del partido político de
Primer Justicia, ciertamente se presenta la institucionalidad
formal que permita beneficiar tanto a los agentes económicos
empresariales (a través de los subsidios y beneficios a aplicar)
como a parte de los jóvenes ciudadanos en busca de empleo (a
través de la contratación y remuneración). La efectividad de la
medida, sin embargo, se encontrará limitada por la productividad
de las empresas que acepten el contrato señalado, pues serán
aquellas con un uso relativamente pequeño de factor trabajo,
compensado por factor capital y tecnología, las cuales presenten
la mayor posibilidad de beneficios tras considerar los costos en
salarios y las exoneraciones de impuestos. Lo anterior parte de
que no resulta equivalente un aumento del 10% de los
empleados y los costos que esto representa para una empresa con
100 trabajadores que para una con 1000, estableciendo que
ambas producen el mismo bien en iguales cantidades.
Caracas, Venezuela Ι agosto 2014.
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Proyectos de ley para el fomento del empleo juvenil: Iniciativa
estatal contra la crisis del sector laboral.
Conclusiones y recomendaciones
Debido al reconocimiento por parte del Gobierno Central al Plan de la Patria como guía de acción para el manejo político,
social y económico del país, y considerando además que los poderes públicos se encuentran virtualmente supeditados en su
totalidad a la voluntad del Ejecutivo, parece razonable apostar que de aprobarse alguna de las propuestas analizadas
correspondientes a darle respuesta a la precaria situación laboral, esta correspondería a una de las que abiertamente se someten a
lo promulgado en la guía de gobierno mencionada.
Es de esta manera que se advierte acerca de lo que representarían semejantes obligaciones laborales para un sector privado
ya deteriorado por legislaciones desacertadas a través de controles y regulaciones ignorantes de la dinámica económica. Forzar al
contrato masivo de empleados sin previa capacitación bien podría ser la causa de quiebra para gran cantidad de empresas,
garantizando que el capital político obtenido debido a la naturaleza populista de la medida inmediatamente después de su
implementación, desaparecerá no mucho después una vez se haga inevitable la necesidad de sincerar la economía.
Tras las consideraciones anteriores, se presenta como recomendación de políticas públicas la flexibilización en el mercado
laboral en conjunto con medidas de liberalización de las industrias del sector privado, tanto en controles sobre las ganancias como
sobre los precios de venta al público (esto incluye subsidios), permitiendo un saneamiento de las finanzas empresariales a través
de un necesario proceso de ajuste en la locación de recursos. La recomendación parte de reconocer que el empleo productivo va
ligado con la empresa privada, y que esta solo puede beneficiar a todos los ciudadanos de manera óptima a través de garantías
sobre la propiedad privada y sobre la seguridad jurídica. De esta manera no solamente se busca corregir al problema del
desempleo, tanto juvenil como general, sino que además se daría solución parcial al problema de la escasez y el contrabando
debido al ajuste sobre el nivel de precios, devolviendo los incentivos de producción ante la posibilidad real del lucro, y
disminuyendo las diferencias entre precios en zonas fronterizas que “forzaban” al contrabando.
Es solo a través de la libertad de acción, de la consolidación del Estado de derecho, y el fortalecimiento institucional, que
se alcanzará una solución de largo plazo, no solo para los altos niveles de desempleo, sino también para gran parte de los
principales problemas económicos, sociales y culturales que agobian al ciudadano venezolano. Considere que ese cambio
comienza desde el individuo y sus acciones, es decir, desde usted.
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Elaborado por:
Ramón Rey. Investigador del Observatorio Económico
Legislativo de CEDICE.
Si desea más información documento escriba a:
[email protected]
Documento “Promoción del Dialogo Democrático a través del
Análisis Legislativo Económico”.
CEDICE-CIPE Junio 2014
Pueden ser consultados en www.cedice.org.ve