fundamentos constitucionales de la competencia del

FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE LA COMPETENCIA
DEL
OBSERVATORIO
VIOLENCIA
PARA
OBSERVACIONES
Y
NACIONAL
RECABAR
FORMULAR
DEL
DELITO
DATOS,
Y
LA
HACER
RECOMENDACIONES
RESPECTO DE LA ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS Y FUERZAS
DE SEGURIDAD PROVINCIALES
El Congreso de la Nación puede atribuir competencia, en los
términos del artículo 75 inciso 20 de la Constitución Nacional, al
Observatorio Nacional del Delito y la Violencia para que analice,
recabe datos y formule propuestas y recomendaciones respecto de
la actuación de las fuerzas policiales nacionales y provinciales, sin
que ello afecte en modo alguno la autonomía reconocida a las
provincias ni implique una invasión de las facultades no delegadas
por éstas al Gobierno Federal.
1. De acuerdo al sistema federal de gobierno adoptado en la
Constitución de 1853/60 (art. 1º), las provincias –a las que el
Preámbulo reconoce como preexistentes- gozan de la facultad de
dictar sus propias constituciones, regirse por sus instituciones y
elegir a sus autoridades (art. 122, CN), sin perjuicio de cualquier
otra atribución inherente a los poderes no delegados al Gobierno
federal, que mantienen reservadas (art. 121, CN).
2. Tales normas, mantenidas luego de la reforma constitucional de
1994,
se
han
visto
afectadas
sustancialmente
por
una
transformación estructural producida por el propio constituyente
nacional: el otorgamiento de jerarquía constitucional a ciertos
tratados de derechos humanos.
De acuerdo al artículo 75 inciso 22, 2º párrafo, de la Constitución
Nacional, estos instrumentos internacionales de protección de los
derechos humanos gozan de jerarquía constitucional “en las
condiciones de su vigencia”, esto es, conforme a la interpretación
que de los mismos han hecho sus órganos de aplicación, con
especial
atención
a
la
jurisprudencia
de
los
tribunales
internacionales encargados de su efectiva vigencia. Ello, por cuanto
“la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, así como las directivas de la Comisión Interamericana,
constituyen una imprescindible pauta de interpretación de los
deberes y obligaciones derivados de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos.” (Fallos: 328:2056, entre muchos otros).
3. El otorgamiento de jerarquía constitucional a un número
importante de tratados internacionales de derechos humanos (los
más significativos) produjo un trastrocamiento de toda la estructura
constitucional, haciendo perder vigencia a principios de derecho
público que se encontraban arraigados en lo más hondo de la
constitucionalismo argentino.
Baste, a modo de ejemplo, la cita de dos casos que derribaron
algunos de los pilares fundamentales del derecho constitucional
argentino:
 Caso Espósito (Fallos: 327:5668, de 2004) la Corte
Suprema reconoció que se veía obligada a dejar de lado una
sentencia suya, dictada como interprete último de la
Constitución Nacional, para dar cumplimiento a una condena
dictada contra nuestro país por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, cuyas decisiones son definitivas e
inapelables (art. 67, CADH).
 Caso Simón (Fallos: 328:2056, de 2005): La Corte Nacional
declaró la imprescriptibilidad de los delitos de lesa humanidad,
pese a la garantía de irretroactividad contenida en el artículo
18 de la Constitución Nacional, para dar primacía a las
obligaciones asumidas por la Nación ante la comunidad
internacional, siguiendo los lineamientos jurisprudenciales de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Estos
casos
–tomados
al
azar-
ilustran
como
la
fuente
internacional ha venido a poner en crisis algunos de los
paradigmas
fundamentales
del
derecho
constitucional
argentino (en los precedentes mencionados, el carácter supremo
de la Corte Suprema; la irreversibilidad de sus sentencias; la
irretroactividad de la ley penal y la protección de las cosa juzgada).
4. El federalismo argentino no ha escapado a este fenómeno. El
sistema federal, que desde 1853 era un pilar de la estructura
constitucional, comenzó a debilitarse a partir de 1994, con la
incorporación de los tratados de derechos humanos en la
Constitución. Ello, por cuanto la responsabilidad internacional
que asume el Estado Nacional por la actuación de las unidades
que lo componen conlleva necesariamente una atenuación de
cualquier línea divisoria rígida entre el primero y los segundos.
En efecto, el artículo 28 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (“CADH” o “Pacto de Costa Rica”) establece:
1. Cuando se trate de un Estado parte constituido como Estado
Federal, el gobierno nacional de dicho Estado parte cumplirá
todas
las
disposiciones
de
la
presente
Convención
relacionadas con las materias sobre las que ejerce jurisdicción
legislativa y judicial.
2. Con respecto a las disposiciones relativas a las materias que
corresponden a la jurisdicción de las entidades componentes
de la federación, el gobierno nacional debe tomar de
inmediato las medidas pertinentes, conforme a su
constitución y sus leyes, a fin de que las autoridades
competentes de dichas entidades puedan adoptar las
disposiciones del caso para el cumplimiento de esta
Convención.
5. La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH),
intérprete último de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos ha tenido oportunidad de expedirse sobre la denominada
“cláusula federal” establecida en el artículo 28 de la Convención,
señalando que “un Estado no puede alegar su estructura federal
para dejar de cumplir una obligación internacional” (Corte IDH,
Caso Garrido y Baigorria Vs. Argentina. Reparaciones y Costas.
Sentencia de 27 de agosto de 1998. Serie C No. 39, párr. 46.
Asimismo, ha señalado que “las disposiciones internacionales que
conciernen a la protección de los derechos humanos en los Estados
americanos, […] deben ser respetadas por los Estados americanos
Partes en las respectivas convenciones, independientemente de
su estructura federal o unitaria” (Corte IDH, El Derecho a la
Información sobre la Asistencia Consular en el Marco de las
Garantías del Debido Proceso Legal. Opinión Consultiva OC-16/99
del 1 de octubre de 1999. Serie A No. 16, párr. 140.
El Tribunal también ha otorgado medidas cautelares referidos a la
situación carcelaria en una de las unidades federativas de un
Estado miembro, al señalar que: “Brasil es un Estado federal, y […]
la Cárcel de Urso Branco se ubica en una de sus unidades
federativas;
ello,
sin
embargo,
no
excusa
al
Estado
del
cumplimiento de sus obligaciones de protección. […] El Estado
debe organizarse internamente y adoptar las providencias que
se
hagan
necesarias,
según
su
organización
político-
administrativa, para cumplir con las presentes medidas
provisionales” (Asunto de la Cárcel de Urso Branco. Medidas
Provisionales
respecto
de
Brasil.
Resolución
de
la
Corte
Interamericana de Derechos Humanos de 2 de mayo 2008).
De tal manera, la Corte Interamericana ha considerado que los
Estados partes deben asegurar el respeto y la garantía de todos los
derechos reconocidos en la Convención Americana a todas las
personas que estén bajo su jurisdicción, sin limitación ni
excepción alguna con base en su organización interna. El
sistema normativo y las prácticas de las entidades que forman un
estado federal parte de la Convención deben conformarse a la
misma” (Corte IDH, Caso Garibaldi Vs. Brasil. Sentencia de 23 de
septiembre de 2009).
6. La estrecha relación entre seguridad y derechos humanos
quedó claramente resaltada en el reciente Informe de la
Comisión Interamericana sobre Derechos Humanos (2009), que
reafirmó la responsabilidad internacional de los Estados miembros
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos por la
actuación de las fuerzas de seguridad internas, sean locales o
nacionales.
En dicho informe, la CIDH destacó las obligaciones asumidas por
los Estados de adoptar medidas para prevenir la vulneración de los
derechos vinculados con la seguridad ciudadana, a la vez que
recordó la responsabilidad asumida por los Estados por la actuación
de sus agentes y terceros, indistintamente de la jurisdicción interna
de que se trate.
Asimismo, subrayó que una política sobre seguridad ciudadana
compatible con los derechos humanos y el Estado de Derecho
debe: i) atender a las víctimas de la violencia y el delito; ii) controlar
los servicios de seguridad privatizados, por los que sigue
respondiendo el Estado; iii) asegurar la gobernabilidad democrática
de las fuerzas de seguridad; iv) profesionalizar y modernizar las
fuerzas de seguridad; v) limitar al extremo la intervención de fuerzas
armadas en tareas de seguridad y; vi) adoptar medidas específicas
de protección de grupos vulnerables, en particular de las mujeres y
niños.
7. Los problemas vinculados a la seguridad y a los abusos
policiales son los que han generado los mayores casos de
responsabilidad internacional de nuestro país.
En efecto, de las siete oportunidades en que la Argentina ha
sido condenada por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, en cuatro de ellas lo ha sido por casos de abuso o
violencia policial. Así:
 En Garrido y Baigorria vs. Argentina (1996) la Argentina
aceptó su responsabilidad internacional ante la Corte IDH por
la los apremios ilegales y desaparición de dos personas por la
Policía de Mendoza.
 En Bulacio Vs. Argentina (2003) la Corte IDH condenó a
nuestro país por la golpiza y muerte de un joven provocada
por la Policía Federal.
 En Bueno Alves vs. Argentina (2007) la Corte condenó a la
Argentina por las torturas efectuadas en un interrogatorio por
la Policía Federal.
 En Bayarri vs. Argentina (2008) el Tribunal condenó a
nuestro país por la detención arbitraria y apremios ilegales
realizados por la Policía Federal en el ámbito de la Provincia
de Buenos Aires.
De la lectura de estos precedentes resulta claro que la actuación
de la policía nacional o provincial, indistintamente, suscita los
casos más recurrentes y graves de responsabilidad del Estado
Nacional ante la comunidad internacional.
8. En base a los casos antes reseñados se puede advertir
fácilmente que la responsabilidad internacional del Estado
argentino se halla comprometida por la actuación de los
órganos de seguridad nacionales y provinciales, lo que obliga
al Gobierno Nacional a adoptar medidas legislativas y de
cualquier otra índole, en los términos del art. 2 de la CADH,
para evitar condenas de tribunales internacionales que puedan
afectar su nombre y reputación, además de comprometer
ingentes recursos económicos.
En otras palabras, la responsabilidad inexcusable asumida por la
Nación Argentina ante los Estados miembros de la Convención
Americana, le impone adoptar medidas concretas para evitar
sanciones (morales y económicas) que afecten la reputación
internacional del país, y ello sin perjuicio de la competencia
provincial para atender el problema de la seguridad, que continúa
recayendo en la órbita federal o provincial, según corresponda.
9. Refuerza esta conclusión la reciente jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, que, pasando por alto
arraigados principios de reparto de competencias entre la
Nación y las provincias, tomó intervención en asuntos -en
principio- ajenos a su jurisdicción, a fin de evitar la imposición
de sanciones internacionales al Estado Nacional.
Así, en el caso “Verbitsky” (Fallos: 328:1146, de 2005) hizo lugar a
una acción de habeas corpus colectivo “en la eventualidad de que
puedan verificarse casos de agravamiento de las condiciones de
detención de las personas que están alojadas en establecimientos
policiales y/o en comisarías superpobladas de la Provincia de
Buenos Aires, que importarían trato cruel, inhumano o degradante u
otros análogos, susceptibles de acarrear responsabilidad
internacional del Estado Nacional, debe instruirse a la Suprema
Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires y a los demás
tribunales de dicha provincia para que hagan cesar con la urgencia
del
caso
el
agravamiento
o
la
detención
misma,
según
corresponda.”
De la misma forma, tiempo después, en “Lavado” (Fallos: 330:111,
de 2007) la Corte ordenó medidas cautelares (pese a ser la causa
ajena a su competencia originaria), al afirmar que: “El Tribunal como
custodio que es de las garantías constitucionales, y en atención a
la falta de resultados obtenidos con relación a la orden dada
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se ve en la
ineludible obligación de, intimar al Estado Nacional a que en el
plazo de veinte días adopte las medidas que pongan fin a la
situación que se vive en las unidades carcelarias de la Provincia de
Mendoza, y de tomar las medidas que se indicarán en la parte
dispositiva de esta sentencia.”
No debe perderse de vista que, como ha dicho la Corte Suprema en
reiteradas oportunidades: “cuando un país ratifica un tratado
internacional se obliga internacionalmente a que sus órganos
administrativos y jurisdiccionales lo apliquen a los supuestos
que el tratado contemple, máxime si éstos están descriptos con
una concreción tal que permita su aplicación inmediata, por lo cual,
la prescindencia de las normas internacionales por los órganos
internos pertinentes puede generar responsabilidad internacional
(Fallos: 331:2663; 326:3882). Por lo tanto, “la prescindencia de las
normas internacionales por los órganos internos pertinentes como la
aplicación de una norma interna en transgresión a aquéllas puede
generar responsabilidad internacional del Estado” (Fallos: 330:261).
10. En conclusión, los compromisos asumidos por la Nación
mediante los tratados de derechos humanos de jerarquía
constitucional,
capaces
de
suscitar
responsabilidad
internacional del Estado Nacional, obligan a éste a adoptar
medidas de acción concretas de salvaguarda de los derechos
humanos, en particular, aquellas que se vinculan a la actuación
de los órganos y fuerzas de seguridad, más allá de la
jurisdicción interna de que se trate, y sin perjuicio de la
responsabilidad primordial de las provincias respecto de las
cuestiones atinentes a la seguridad.