La potestad organizatoria en el Derecho

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ESTUDIoS soBRE Ld LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAI DE BASES GENER,AIES DE LA ADMINISTR,A.CION
DEL ESTADO
versario de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Admi
-que dedica buena parte de su Título II a materias otgarizaftvaF es una buena
para indagan acerca del rango normativo que exige nuestro derecho para estos
y determinar, dentro de lo posible, el rol que cabe en la actividad organizatona t
Constitución, las leyes y los reglamentos, procurando especialmente determinar
límites entre los dos últimos en el caso de los servicios públicos. Para ello exami
dichas fuentes y su aplicaciór práclica por el Legislado¡ el Tribunal Constituci
y la Administración, advirtiendo que por razones de tiempo y espacio no
a referirme ala ttllizactón de las formas organizafivas del derecho privadoa.
§ 2. La roTESTAD oRGANTZAloRrA EN EL oRDENAMTENTo
JtuRÍDrco DE RANGO CONSTTTTJCTONAL Y r.t'.GAL5
L. Lapotestad orgaftizatoria en el ordenamiento constitucional
La Constitución Política (en adelante CPR) dispone en su art. 5", inc. 1", que
ejercicio de la soberanía "se realiza por el pueblo através del plebiscito y de
ciones periódicas y, también, por las autoridades que esta Constitución
En consecuencia, todo sujeto que eierza potestades públicas debe reconducirse a
autoridades señaladas en el propio texto constitucional, el que también dete
ámbito de regulación que cabe a las diversas fuentes en materia organizaciord.
La Carla Fundamental crea directamente algunos organismos específicos
Consejo Nacional de Televisión, la Contraloría General de la República, las
Armadas, de Orden y Seguridad Pública, el Consejo de Seguridad Nacional y el
Central) y regula su organlzación con una profundidad vartable que termina
remitirse a la legislación complementaria' (salvo el caso del Consejo de Segu
4
5
6
hi¡ue Raievic Moslet
Nacional en que se remite
directa de organismos debe
hs divisiones territoriales q
les gobernaciones y las mt
o(xnuna, respectivamente,
Aeas sectoriales determina'
1lien, aunque la creación d
,lfu regular su organlzacifu
de las Municipalidades, lcx
st organización expresam
servicios públicos la CI
z) Para la creación y suPl
atribuciones la CPR exi¡
üva exclusiva del Presid
inc. 4 N" 2), debiendo r
de organismos adminis
rat:ur aleza urídica (entir
j
tacar que si se Pretendt
empresariales o particiP
en adelante LQC, vale,
parlamentarios en eierc
b) Sin embargo, en cuant(
modificación de su estl
La organización hi
da por ley orgánica
ley aprobada por cr
(art. 66); y
l-a creación, supresióny dend
Sobre esto puede verse Soro K., Eduardo. Zassociedades del Estad.o. /en/ Revisra de Derecho
Económico Vol. 2 N' 2, 2000, pp. 335-342, DAMEL A., Manuel. La organización ddministratiua e¡.
basesfundamentales,2u ed. Santiago: Jurídica de Chile, 1.985, pp. 1,1,-724, y PANToJA 8., Ob. cit.
nota 2), pp. 178-2O4.
Puede verse a este respecto CARMoNA S., Carlos. DerecboAdministratiuo. Unidad III, La orga
adminktratiua, 1 pafie, 152p.,y2 parte,83p.Santiago: U.deChile,2005; DaNInrA.,Ob.cit.
nota 4';, 145 p.; PaNrole 8., Ob. cit. (supra nota 2), 477 p.; SILVA C., Enrique. Derecbo adm
chileno y comparado, T. IY, El seruicio público. Santiago: Jurídica de Chile, L995, 324 p.; Soro
Eduardo. DerecboAdministra,tiuo. BasesFundamentales,Tomo II. Santiago:Jurídica de Chile, 1996,
pp. 44-47, y Ld organización de la Administración del Estad.o, un complq'o de perconas jurídicasGaceta Jurídica N" 73/1986, pp. L8-23.
Así, p. ej.:
a) La organización y demás funciones y atribuciones del Consejo Nacional de Televisión deben
blecerse por ley de quórum cafficado (a¡t. 19 N"12, inc. 6");
b) La organización, elfuncionamiento y las atibuciones de la Contraloría General de la
serán materia de ttna ley orgánica constitucional (arf. 99, inc. final); y
c) La composición, organización, funciones y atribuciones de1 Banco Central se determinarán en
ley orgánica constitucion;tl (art. 108).
d) Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública constiruyen la luerza pública y existen para dar
derecho, garanfrzar el orden público y la seguridad pública interior, en la forma que lo
sus respectiuas le.yes orgá.nicas (aft. 101, inc. 2").
174
constitucional, conforme al ar
Si bien ta CPR no predetermir
el Presidente de la República
rresponde a los Secretarios de
inc. 2"). cuestión que ha reni
Presidencia (cfr. art. T a) k
encargado de Ia Defensa \ac
Pública", en su art. 101.
Así, el n ú mero y organizaciór
nará los organismos que cohl
inc. 2'). en tanlo la integracia
por una ley orgánica consitrr
funciones, podrán crear o zuP
o unidades que la ley orgánie
I¡s arts. 58 y 65 plantean ram
habla de "fondos del Fisco. d
las empresas del Estado o eo l
entidades "fiscales, semifiscal
anacrónicas y difusas; ya D'r-rl
por su imprecisión, que lm <
pp. 59 y ss.
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orr.rrrrd 1e iecrp¡:r-tf ezeleJrrleu ns P opuerpuele sucrrgua6 sz¡:o3elec u?Iquel
'(tzl 'urj r¡!!rund oaucadsa"t lzuopnulsuo) octuq7"to [a7 a7 anb sap"prun o
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SouDBJ.oSol,@)Eq1)$au?tqIn1.i ou]oJ.s3uol]eJaunura::elt1l.soa1dr-rra:rruudnsoJEaJ]ug:pod.sauotcun;
wttllufilap o1 anb ttutto{o1 ua'r{4t¿
1r grle)rJá JEP e¡ed ualsxa
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-¿uruJalap Jas eqap sJIIqgd u9IJ?JISIUIUpY el 3p ru?sqq ugD9ztuqSto I
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Erend sEI'srllqldau BI
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L ugrctur¡ap el) soluslu¿3¡o solsa ep ugozztuo7to e1e oluznJ ua 'oEJeqlrra
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sol ap ¿lnlosqB etJo1lewul Jod epeqordv La¡ eun'rrcap-a1e't'3§1 aluulaps
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sepBpl^lp? ualloJJEsap anb soo¡qr-Ld soruslueS¡o teetJ apualeJd as Is anb
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selro8atel selupslp srl ap eunBIB rod J31do ropEISISel I3 opualqap '(Z oN 7
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esop;gt,rf da1 eln ap arernbar sepeprtue sutsa s€pot ap uglt"arr EI anbun¿ 'uelq
¡s¿peuluJalap Sal¿IJol)as szaJy
Sand 'So)Ilqrld solcrrr-ras sol o sSoIJalSUIlu Sol oulo)
rapuate eid rcen apand rop,lsr6el Ia anb soll?nbu l. 'aluaurz,tlpadser 'EUnuroJ
o Lt¡ur,ro.rd 'uglt8ar epe) u¿ ualslxe enb sepzpll¿dlJluruu sel Á sauolleuJeqo8 sE
,sapuor8a.r souJarqo8 sol otuoJ '/JO'I Jod uaulJap as enb selulJollJJsl seuolsl^Ip sE
ap elueuerJesaJau u?^IJep enb sollgnbe asJeuol)uauI uaqap soluslu¿8Jo áp Epa4p
.(lBUrJ .)uI ,LoI ,Ue'o1uaure18a.r un e elIuIaJ as 3nb ua IuuoIJsN
ugrJBaJJ E1S3 ug
TY{JO]rBZIruaS¡o ¿r¡aleu¡
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Pzururrelap u?Iqulel anb
EI ¿ esnlnpuo)al eqap s
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,!e anb 'oI
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ErrluJalep alueu{s[I
zryoTeztua8ro pspl^E
solse ¿Jed oqJaJap
Euanq Eun sa--s¿Al
pv q ap salE
oovL§I TI(] !
sIrGi ,oua[q¡ oqJáJáC Ia ua euo]¿zru¿8¡o
ESTUDIOS SOBRE IA LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAI DE BASES GENERATES
DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADo
La Administración Pública será funcional y territorialmente descentralizada
o desconcentrada en su caso, de conformid.ad. a la lqll (art.3", inc. 2")" b
que reitera el art. 174.
Por último, la CPR admite que el Congreso Nacional delegue facultades legislatiru
en el Presidente de la República para que éste dicte ,,decietos con fuerzi de lef,
referentes a maferias organizafoias, salvo en las excepciones que señala el mism
texto constitucional, como p. ei.: 1) la organización básica de la Administración
Pública; ii) la organizació¡ de los organismos regulados por Loc o LeC; y iii) ct
desarrollo de actividades empresariales por parte de entidades públicas (art. 64
incs. 2" y 3112.
2. r-a potestad organlzatoria en el ordenamiento legal de rango
orgánico constitucional
La Ley N' 18.575, de 1,986, Orgánica Constitucional de Bases Generales de le
Administración del Estado (en adelante LoGBGAE)13, regula con cafácter general
la organización básica de la Administración en cumprimiento del afi. 3g de la cpR
Centraremos nuestra atención en ella y en la situación de los servicios públicu
sin profundizar en las demás Loc o Lec que regulan la organizacLón de otrc
organismos, tanto por Íazones de espacio como por la validez general de esta ley
de bases. Conviene detenerse en los siguientes aspectos:
a) creación de organisntos: El art. 1" de la LOCBGAE reitera que Ia creación
organismos administrativos es materia de reserva legal (con rango de ley comt@
y su art.6" se refiere a la necesidad de autorizaciónlegal inclusopu.r queer
Estado participe y tenga representación "en entidades que no formln parte de
su Administtació¡" -debiendo ser LQC si éstas desarrollan actividades empresariales-, las que por su naturaleza no podrán ejercer potestades públicas.
b) organización "básica"; El Título II de ra LOCBGAE
la organizaafu
"itrbl"."
básica de Ministerios, Intendencias, las Gobernaciones
y los servicios públicos
"creados para el cumplimiento de la función administrativa,, (art.21), excluyendo
aquéllos cuya organización debe regirse por la cpR y sus propias Loc o Lec
(la contraloía, el Banco central, las Fuerzas Armadas y ae oraen y
seguridad
Pública, los Gobiernos Regionares, ras Municipalidades, el consejo
Nacional
de Televisión y las empresas públicas creadas por ley). Dicha organización
x.
desdobla en dos grandes categorías de organismos (aunque ra rey,
en forma
equívoca, habla de "órganos")r4.
Emique Raievic Mosler
Los Ministerios (art
que cuentan con ul
la División, el Dep
rritorialmente medi
que en circunstanc
jerárquicos distintc
Los servicios públir
zados a cargo de u
o supervigila¡cia q
Ministerios (y del I
quicos señalados e
relativa y el volun
como al ámbito ter
desconcentrarse ct
3" Y 32, inc. final,
1
nerales, 1o que al i¡
de esta fuente.
La STC 320/2001tlavt
tinta ala general que col
a que se refiere el afi. 3l
q u ó nt m c o r r e sp on di ente
de Ia LOCBGAE explica
(véase también el art. 36)
la desconcentración.
<
3.la potestad organiz
Analizando la legislación t
ral, el D.F.L. N" 7.972/192
que contiene la enumera
importantes modificacior
buciones y deberes de I
sin embargo; de normas
15 La regulación de esus sot
a¡s. 6L a 65 de la teY l§" I
(en adelante LOCGAR)- ct¡
N" 1/19.175 (D.O. 08.08-200
" h.tr -"dtftca<lo por la reforma constitucional introducida por la Ley N" 19.097 (D.O. j,2.11.1,99j.).
12
Tampoco cabe esta delegación en caso que se extienda a la Áacio¡aliáad,
Ia ciídadanía, las elecciones,
los plebiscitos u otras materia" .o-p...ráidus en las garanfías constitucionales
o que deban ser objeto
_ de leyes orgánicas constitucionales o de quórum calificado.
13
cuyo texro refundido, coordinado y sistematizacro fue fijado por er D.F.L.
N. 1/i9.653 (D.o.
17.1.1.2001,).
14 SupranotaJ.
176
16 Compleméntese con los aÍs
17 Véanse los cons. 5",6" y 3ü
yecto de leY que creó la Dd
contempladas en los artículo
este Tribunal, son ProPias dt
dela Carta Fundamenal Po
distinta a aquella que e*ab
(supru nota 1), p.98.
LLT
'r?r'qo ¡vNorurvJ
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..o^n¿urrou odron) oq)ip ,r¿raua8 ur8ar o..,o) ,a¡arq¿rsa
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uoJ- seuorJnqrJlE sns L op?lsa ap setrcle¡Jas wl ep ugrf,¿Jerunua 3l auanuoJ anb
'Qz6r'zrs0'o'c) ,,sorralslurl^l ap .(af,, oluor oplf,ouo) 'Lz6r/zl6'¿ N .f d.c Ia ,ler
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OCYI,SI TI{I !J
ESTI]DIOS SOBRE LA LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL DE BASES GENERAIES DE IA ADMINISTRAdÓN
DEL ESTADo
Presidente de la República organizar consejos asesores de los Ministros o de lcs;
Directores de las Empresas del Estado, cuya"organización, facultades y obligaciones
serán determinadas por reglamentos especiales" (art. 76), facultando también a los
Ministerios para dictar "los decretos correspondientes de organización o reorganización de los seraicios que d,e ellos dependan, de acuerdo con las disposiciones del
presente decreto" (art. 18). Ya volveremos sobre esto.
Adicionalmente existe una nutrida legislación específica por cada Ministerio y
Serviciols. Aquí caben regulaciones de la organización que van desde la minuciosidad detalladahasta el laconismo severo. Citaré algunos ejemplos:
a) Ministerios:
El D.L. N" 7.305/7975, qte reestructuró y regionalizó al Ministerio de Viüenda
y Urbanismo (D.O. 79.02.7976) en un Gabinete del Ministro (arr. 8"), una
Subsecretaría {ompuesta por su Gabinete y siete Divisiones, cadawaregulada
por un artículo- (arts. 10 a 18), un Comité de Planificación y Coordinación
(arts. 19 a 21), Secretarías Regionales Ministeriales (arts. 22 a 24) y Servicios
de Vivienda y Urbanización (arts. 25 a Z9);
La Ley N" 18.989, que creó el Ministerio de Planificación y Cooperación
(D.O. 19.07.1990). Su Título I, párrafo segundo, 1o organiza en un Ministro,
un Subsecretario (art. J"), cinco Divisiones (art. 4") y Secretarías Regionales
Ministeriales (art. 5"), además de dos servicios descentralizados: el Fondo
de Solidaridad e Inversión Social (arts. 7 a 16) y la Agencia de Cooperación
Internacional (arts. 77 a 26).
LaLey N" 18.993, que creó el Ministerio Secretaría General de la Presidencia
(D.O. 21.08.7990). Su Título II ("Organización") contempla un Minisrro, un
Subsecretario y seis Divisiones, cuyos roles se explicitan con detalle en el
articulado (afts. 3" a 10).
b) Servicios:
La Ley N" 19.882 (D.O. 23.06.2003), que creó la Dirección Nacional del
Emique Rajevic Mosler
Subdirección Mff
cencia, investigac
Carlos Ybar" (antLo anterior no estaría
materia la intervención d
sus programas o glosas ir
De hecho, este cuerpo I
tarios dentro de cada 1!
públicos del respectivo s
el programa (unidades fi
mencionarse el "Prograr
del Interior", creado 1rcr
el año 2001 (D.O. O1.7i
vada en las Leyes de Prr
programa es conocida r
Seguridad Pública"zo, y :
pero ni una ni otro son tz
por 752 personas confrá
contratado como "Direc
Presupuestos pero fuera
evitar cuestionamientos
quieren para cumplir las
regulares de los organis
de Interior- (hay que dr
de la LOCBGAE de pro
seguridad pública dentn
Por otro lado,la I-e'¡
'
manente que puede desi¡
Servicio Civil, faculta a su director para establecer la organización interna del
servicio y "las denominaciones y funciones que coffespondan a cada wz
de las unidades establecidas para el cumplimiento de las funciones que le
sean asignadas", con Laúnica limitación de: i) respetarlaplanfayladotaci1rr
máximas y ii) consultar en la estructura orgánicay funcional "una Subdirección
de Alta Dirección Pública" (arts. 3" y 4" del art. Vigésimo Sexto).
La Ley N" 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro
Glosa 14 de la asignacirio
N" 382/2006 (Interior) regul
tivas (D.O. 15.07.2006).
Véase http://www.interitr-(
1,5.09.2007).
Puede verse, por eiemplo
Inte¡americano de Desarrafl
organismo ejecutor rá la S
coritrato está suscrito. eD¡re
gov. clltransparencia,/docAl
En 7995 SILVA C. planteah
cual "ha solido hacerse ú
y Prestación de Servicios (D.O. 30.07.2003), crea la Dirección de Compras
y Contratación Pública sin establecer ninguna norma sobre su estructura
interna que no sea encargar la organización y la administración del seruicio
a un Director, como Jefe Superior del Servicio.
La Ley N" 20.065, sobre modernización, regulación orgánica y planta del
personal del Servicio Médico Legal (D.O. 27.70.2005),lo organiza con una
Dirección Nacional y Direcciones Regionales, contando la primera con una
18 Véase VERGARA 8., Alejandro. Código Administratiuo Orgánico. Santiago: LexisNexis, 2007,714 p.
178
no temporal, como la Lry
(generalidad, permariericia
puede verse a Snve 8.. Ak
Go bierno. Sanüago:
Jurídi:
23
Boletín N' 4248-06.
24
Esta limitación no inclul'e.
inc. 3", del D.L. N" 1.263./1!
punto por la Ley N' 19.896,
6LI
'Gooz 6o'eo'o'c '968 6I oN Le'I el rod olund
'
d,t t' IOOZ'sxaNsrxal :o34
alsa ue opErlJlpou 'op¿tsg Iap erar)u¿urJ ugr)¿¡srurupv ap o)Iu98ro ',9L6I/Q9Z'I oN T C I3p 'o€ f,uI
'.6.»e) .,epEZV úruns e,, solrBJouoq e op¿leJluoJ I"uosJad IB 'oSJeqIuá uIS'a-(nllul ou uglJÚlltull Blsa ,z
'9O-8r/2, oN u,lelog ez
:oBEI]uBS' ouratqo9
rOZ' d' I/OOZ'e¡ql 3p ÚJlplrnf
¿ esra^ ápand
o86L ap u92?11t1suo) 07 'A'J'louoQnfilsuo) oq%fio ap op2lq.tl orpu¿falY ''g v'trIs
vg..g-LL.d '¡g etou Drdns) 'tlr'qO (pEpluuoJlun .,( pep¡nunuo¡ 'ercuau¿u¡¡ad 'pepIlúraua8)
"p¡r""rlr"a,
saluaJáqut setrlsJJapúJet sns ap or)rltas IE Jelop apand -solsandnsáJd ap La1 e1 oruoo '¡e.rodulal ou
¡-,,alrq) ua zá^ Eun ap sgIx asJaf,¿q oplTos ¿ti,, I¿n)
,(- saluaueru:ad sol)3la ep La¡ eun o¡gs anb opEp
o¡ e asad- et els¿.lod soc¡qr-rd soI)I^Jas JeeJ) IEuol)nlllsuoJul eJJes snb eqeatur¡d 3 v,{IS E66I ug
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Ia oputlnsuof,l Jpd'0E/o^llprxroNorrel,^ü/f,opl"rcua:edsur:17¡c
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as"9 ec¡¡qgda¿ pl ep Iúráue:l role¡luo) 1e rod'so:lo a¡ua'o1¡:csns 91sa olBJluo)
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.rorJalur.¡d¡órd.//:dtlq
1g
ua 'VOOZ';O'OZ ep '(OIS) ollorjEsac op oue)IJarrrBJalul
Ia enb uúprenJe saued se1eutqgd ¿¡au¡¡d eLn)
ocueg ¡a'L allq) ap eor¡q9da¿ EI arlua H)aO/96y'I o¡ oruelsg:d ¡e'oldrua[a:od'as:aa apen¿ Ii
'ILOOZ'60'9r
?un uol EJeuIJd ¿I opuglu
?un uoJ ezlueSJo oI '(Eooz
I' zcrugSro u9»P
Iap
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orJr JaS Iap ugl3eJlslu.rurp?
EJnlJrulSe ns aJqos ¿ullof,
s?Jdruo] aP ugIJ)aJIC 3I
oJlslulluns ep so^Il¿Jlsr-t4Ú
'(oxes ouils?8ll
ugl3leJlpqns EUn,, IEuoIJrm
ugrserop el Á. elJUlEd el rr,ta
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Ia sop¿llnsuorl 7¡c .to3'ec¡qndpeprrnSas aa,u-¡a.7 ¡:dW1 f, ¡unq'sorusluuS:o/l)'Joljalul
'OOOZ L0 9I O C) se^!
-tztue1to ser¡al¿u¡ auápuo) ou o¡ad eru¿:3o¡d a$a ap oluerrxeuol)ul.U ¡a eln8a: (Jolralul) 9002/ZgQ "N
.s.c
Ia Io eruerSo;¿ Iáp I0 olnrrd¿l '90 eplüed. q ap 9z lqns Iáp 0e0 u9I)¿UBIS¿ el ap 7I ssolc
,Eas o ,rzuglJrupsr4 ep¿f, ua esJBl¿JluoJ o asJ¿uSlsep apend enb eluauslu
pep:queJel
-r3d lBuosrad ap eruxgru ugr)¿lop EI efrJ solsandnsar¿ ap.(e'I el'opel orlo rod
'sz(rouetul 3p olralslull¡l Iap orluap sJIIqqd peplrn8as
ep eueTarr¿sqns eun 3ar3 anb .{a1 ap opa-{ord Ia r¿redsoJd ap ilvc8fof ¿l ap
aplolx I¿ asrrJnpuolar elJpod opslueluol osus Ie anb JIJep anb LEq) -Jolralul ap
ElJelaJlosqns el oszl alsa ua- sollJ)spz uglse anb ¿ soluslu¿EJo sol ap seJeln8eJ
souESJg sol ap s?^EJl 3 ua[ua as EtuEJEoJd Iap sapspneurJ sel JITdunJ sJEd uaJelnb
-eJ as anb so^llÉJtslurupe sopu sol sopol aluarualqeqoJd solualrueuollsanl Jull^e
úred ,opol uoJ .zzfvcgfol ulap o^AezluuSJo sploru Iap uJenJ oJsd solsandnsar¿
¡,,31u¿J3o;¿
ep ,(ef el ep ug]rezlJolnz q olaq opol
1ap Jol)eJIC[,, ouroJ opulÚJluoJ
¡(¿002
e sepeteJluol suuosrad ZSI rod
sorJ?Jouoq
ap
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gtsa sal¿nf, sol ap oun
(opaJa
ug 'sapl uos oJlo Iu Eun Iu oJod
olsandtuoo odrnba un ap slua1uelos EleD es
'1¿,,u9lsl^I([ ap aJaÍ,, ouroJ ssJa^ E opeulluouap se eJaf ns,{',Z*¿]llqr-Id p¿pIJnBeS
ep ugrsr^rc,, o ,pul¿pepnrl p¿prJnSes ap ugrsr^rcl,, ouroJ uprJouoJ sa EIrIuJSoJd
alsa EJlsrulup¿ anb EJnlJrulse ¿T '(saJolJalsod olsandnsaJd ap saÁeT 3¿l ue epEL
-ouer) 6rBlrelsandnsard esolS EUn rod opuln8ar 1, (OOOTZ||o 'O'A) I00Z oue Ia
¡,,rolJalul
Iap
Erud olrTqgd rolJas Iap so$andnsaJd ep 'ZOL'6I oN r(a'I EI Jod op¿arJ
orrelsrurw Iap EUepEpnlJ ugIJ¿dIJIUed ,{ pEpun8ag ap euJerSoJd,, I3 asr¿uolluau
apend oldluela oIUoJ 'sof,nqr-Id solJl^ras ou Á (selsuollunJ sapsplun) eru€r8oJd Ia
J¿uorlse8 ap o8ffJ B sodlnba uEJeuaB es osul Iul ug 'JolJas o^IlJadseJ Iap soJllqld
soursruz8Jo sol uoJ uapIJUIol aJdIUeIS ou anb oIJalsIuIIA[ EpeJ ep oJtuep solJel
-sandnsaJd s¿uIEJSoJd ep aszq el aJqos eJnlJrulsa as Iu8el od.lanc alsa 'oqJaq aC
.seuoTeztue1Jo seprpau ue eluaurzlJaJrpur o u1oeJlp uepIJuI sesol8 o setuzJSoJd sns
ep sounfiI¿ anb opzp 'ot¿e ypet ap solsandnsaJd ep tlalqap uglJua^Jalq ¿l eu¿leul
elsa ue auall anb BIJuuUodIUI BI J€uoIJuauI uls oleld1¡¡o) ElJslSa ou JoIJeluB of
'GS'uq,,r"cLL solr?3
(ulluaJ
'JC I€8aT o3lp?hl olnlllsul, Epeururouap uglsualxe ,{ ugrcz8ilsa^ul
-op ap peprun eurl Á e^tlvrlslurupY uglf,saJlpqns ?un 'EJIp?w ugllJarlpqns
al 3nb sauollury wl ap o
eurl epe) 3 UEpuodsaJrof,
I3p ?uralq uglJezlrrc8Jo
Iap puolleN ugllJanc
I3 ua ell€lap uol u?lIf,II
un 'oJlsIuIW un B]druaIrc
BrluaplsaJd 31 3p IBJauar)
ugrJsredooS ap sIJuaEv
opuoü I3 :sopBzIIeJluaJS
salsuolSau selJelsJ)as Á
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ugrf,€JadooS I' U9IJ")UIT
sorrr^ras L(rzezz'sw)
ugIJ¿uIpJooS I' ugIJ¿JgIl
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BUn ¡(o8 'UE) oJlslt{I^l I
¿pu3I^IA 3p olralslull^J [E
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-ollnulur BI apsep u3 e
,( oualsrutl¡¡ ePe) rcd a
Iep seuolllsodslp sq uo
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sol ¿ u?Iqlu?l opuBIrtJ"
seuorJs8llqo L sapztplE
sol áp o soJlsIuII^J sol
ocgls¿ r(I
ralso¡,a¡ cnafr¿ anbuug
Enrique Rajevic Mosler
ESTUDIOS SOBRE LA LEY ORGÁNICA CONSTIIUCIONAT DE BASES GENERAIES DE LA ADMINISTMCIÓN DEL EsTADo
de personas que emplean (paralelamente se suspende -vía glosa- el límite para eL
personal a contrat^ que fija el art. 10, iflc.2", del Estatuto Administrativo)25 y que
suele distar bastante de lo previsto en las plantas de las respectivas leyes orgániias,
por recientes que éstas sean. Así, mienrras el D.F.L. N" 26/2003 (D.O. 30.10.2003) ftió
la planta de personal de la Dirección Nacional del Servicio Civil en 48 persoÍras,la
Ley de Presupuestos 2007 le asignó al mismo servicio una dotació n máxima de 72
personas26. En la Dirección de Compras y Contratación Pública el contraste es aún
más marcado: el art. 33 dela Ley N" 79.886, de 2003, contempla una planta de 1g
funcionarios pero la Ley de Presupuestos vigente establece una dotación máxima de
65 funcionarios, vale decir, tres veces más que la cifra oiginal2T. Estas variaciones
serían impensables si las estructuras organizativas se diseñaran de manera detallada
en la Ley Orgánica de cada servicio público. Sólo puede existir si se acepta que el
Jefe de Servicio tenga un cierto grado de facultade s para adapfar la organización
interna del servicio alas cambiantes necesidades de la gestión pública.
con rango de Minisrr
mismo titular. El gob
Minería y Energía en r
con dos "biministros'
Públicas con Transpc
Energía y Minería). C
que no ha tenido cor¡
sido la fusión de las,
b) Flexibilidad en el nú
triseremis): Se trata r
primero en una inteq
y luego consagrada t
2o, de la LOC de G'd
c) Flexibilidad en el nit
art.721,, que permitió
LOC respectiva Perm
LoC31. Si bien todav
esta norma3z existe¡
nivel. Siguiendo a C¿
de "unidades de apo
§ 3. I-e. poTEsrAD oRcANrzafoRra EN ra. pRopra
A-onrrrv¡stnecróN. FACULTADES DE ArlrooRGANrzACróN
Y ORDENAMIENTO REGIAMENTI{RIO
La situación de los servicios y los programas presupuestarios que hemos visto
reflejan que difícilmente el legislador podría configurar en detalle estructuras que
sean idóneas para el funcionamienfo eficaz de los organismos y, al mismo tiempo,
resistan con éxito el paso del tiempo. El dinamismo de la realidad aconseja que
el legislador cree organizaciones flexibles, cuyas estructuras internas puedan ir
adaptándose a nuevas necesidades sin que deba acudirse permanentemente al
Congreso pata modificadas. Por cierto que esa flexibilidad debe equilibrarse con
garantías que eviten un crecimiento administrativo inorgánico o fundado en intereses particulares.
1. Facultades de autoorgantzaciórr que la ley confiere a las autoridades
administrativas
de Municipalidades (
o menos unidades st
compartir algunas un
sos disponibles (arr
que ejerzan aú.Jroga
con un administra&
proposición del alca
d) Flexibilidad a ntuel
dispone que "A los
ministrar el corresg
leyes han apoderad
del servicio" y asignt
Una primera alfernativa para afrontar el reto de la flexibilidad es que la ley genere
Existen tres servicios pribli
(art. 5" D.L. N" 2.224119V4
estructuras organizativas con elementos variables, de manera que la propia
Administración escoja las más idóneas en casa caso. Puedo mencionár los siguián-
y c) El Consejo Naciornl
también el Presidente d
r
tes ejemplos:
(Ley N" 20.r73/2N7). C:,b
a) Flexibilidad en el número de Ministros (biministros y triministros): La ya mencionada "Ley de Ministerios" (D.F.L. N" 7.972/7927) permite que el presiáente dé
la República pueda "encomendar a ufla misma persona mai de un Ministerio,,
(ar¡.2). De allí que aunque existen dieciocho Ministerios y cuatro funcionarios
El D.F.L. N 29/2004 fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N. 18.834,
26
21
30
Cfr. supra nora25.
Ley N' 19.175, OrgánieCr
coordinado y sistematizad
31
comento fue introducida ¡
Ley de Reforma Constifi¡d
Actualmente se tramifa rm
32
sobre Estaruto
Admini§rrarivo (D.O. 16.03.2005)
Glosa 2 del Subt. 21. de la Partida 08, Capítulo 15 del programa 01 (Ley N" 20.141, D.O. 1,4.j,2.20O6).
Glosa 3 del subtítulo 21 dela Parrida 08, capítulo 0T,programa 01 (Ley N" 20.141,,D.o.14.12.2006).
180
N" 1,.215/1972 y D.L If 2
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ESTUDIOS SOBRE I-A. IXY ORGÁNICA CONSTITUCIONAI DE BASES GENERAIES DE I,\ ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
Al efectuar el control obligatorio de constitucionalidad de estas normas el
Tribunal Constitucional ha tenido dos actitudes:
Rechazaflas por entender que sería inconstitucional deslegal izar esta materia,
pues "...la estructura interna de un servicio público, como también las atribuciones de sus cargos o empleos, sólo pueden crearse por ley, a iniciativa
exclusiva del Presidente de la República, lo que excluye la posibilidad de
que ellas sean establecidas por la autoridad superior de un seryicio" (ssTC
379/2007, 358/2002 y 443/2005)35.
Asentir tácitamente, no objetando estas disposiciones en el control de constirucionalidad 1o que asumiría su plena conformidad con la cpR. "Así ha sucedido
-señala Carmona- con los hospitales autogestionados y Ia Superintendencia
de casinos. El legislador, en todo caso, en las leyes que no van a control
obligatorio ha dado plena flexibilidad organizatoria"36. otro ejempro son
las superintendencias de valores y Seguros, Electricidad y combustibles y
servicios sanitarios cuyos jefes de servicio, según rezan sus respectivas leyes
orgánicas, gozan de "libertad para establecer su organización interna"37.
Estas facultades se han visto reforuadas -en mi opinión- trasla reforma que
introdujo laLey N" 19.882 (D.O.23.06.200, al art.7" de la Ley N" 19.553
(D.O. 04.02.7998), pues establece un incremento remuneracional para los
Se tuata del cons. 13" de la STC Rol N.31912001 sobre e1 proyecto de Ley del Deporre, que anula el
art. 20 b) que permitía al Director Nacional de esta entidad "Establecer la organización interna del
servicio". Añade el cons. 14" que se trata de una materia de reserva legal, ,,...de modo que las normas
de una ley que pretendan alterar esa competencia y establecer que e1 Director de un servicio público
puede disponer en aquello que es propio de ley, son contrarias a la Constitución". En igual ientido
pueden verse los cons. 10" a 14" de la STC Rol N" 35812002, sob¡e el proyecfo de ley que creó el Servicio
Nacional del Adulto Mayor. CemroNe 5., Ob. cit. (supra nota l), pp.97-99.
CARMoNA 5., Ob. cit. (supra nofa 1), p. 99. Puede verse también 1a Ley N" 20.065, sobre modernización, regulación orgánica y plarta del personal del Servicio Médico Legal (D.O. 21.10.2005), que en
su art. 5", inc. 4", dispone que el Director Nacional "con sujeción alaplanta y dotación máxima de
personal que se fiie al Servicio, establece¡á la restante organización interna del mismo y asignará las
tareas específicas que le correspondan a cada unidad, de acuerdo a lo establecido en 1os artícuios
31
y 32 del decreto con fuerza de 1ey N" 1/1,9.653 que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado
de la Ley N" 1s.575". El caso de los hospitales autogesrionados puede verse en el art. zlp c) de la ley
N" 19.937, que modifica el D.L. N. 2.763, de 1979, con la finalidad de establecer una nueva concep
ción de la autoridad saniraria, distintas modalidades de gestión y fortalecer la participación ciudada¡a
(D.O.2402.2004), y el de la Superintendencia de Casinos en el aft. 41, inc. final, de la Ley
N" 19.»5,
que establece 1as bases generales para la attorización, funcionamiento y fiscalización de casinos de
juego (D.O. 07.01..2OO5).
La Ley Orgánica de la Superintendencia de Valores y Seguros (D.L.3.5jg/1990,D.O.23.12.1.9g0) señala en
su art. 8" que el Superintendente ". ..con sujeción a la planta y dotación máxima de 1a Superintendencia"
gozará de libertad para establecer su organización interna y en conformidad coo lo establecido en\los
artículos 28 dela Ley N" 18.575 y 10, letra a), de esta ley, determinará mediante resolución, 1os cometidc
que correspondan a cadawa delas Intendencias, DMsiones, Subdivisiones, Depafiamentos u otras unid.ades,
para el ejercicio de 1as funciones asignadas a la Superintendencia" (norma agtegada por 1a Ley N" 19.705,
D.o. 20.12.2000). El Superintendente de Electricidad y Combustibles, "con su¡eción ila plantay dotacióo
máima de la Superintendencia..., gozará de la más amplia libertad para establecer, mediante resolución
fundada, su organlzación intema',, tras la Ley N" 19.613 (D.O. 08.06.199» que modificó en es¡e sentido d
afi. 5" de la Ley N" 18.410, que c¡eó dicha Superintendencia. Iguales poderes tiefle el Superintendente de
Servicios Sanitarios (art. 5" de lalfÜy 18.902,D.O.27.0t.1.990) a partir de la Ley N" 19.549
aD.o. 04.02.1»8).
Estas Leyes fueron objeto del control prcventivo obligatorio que realiza el Tribunal Constitucional.
182
Endque Raievic Mosler
funcionarios que s
que obtengan det(
se les hayan fiiad
unidades o afe,¿s
en consideración,
ambos". En conse
diversos de los e:
tivo (D.S. N'983/
"coniunto de fun<
mismo ámbito fi¡
indicadores" (a¡t-
homogéneas" cor
consignar que en r
disidentes que e§
judicial, tendría c
2. Potestad orgllniÁ
La segunda vía de flexibii
Asesoras"4o a través de
de las contadas manifel
1 parte),desangradapo
ejercida por los Ministro
la República"- cuando I
que no consideren ifrte
decretos quedan exento
38 En la misma línea véase el:
(D.O. 03.01.1997), sobre as
mecanismo análogo al des<
39 Me refiero a los votos disile
su desempeño, ... es una tr
(cons. 2": "la 'ejecución de r
ción y de atrih,,cion6...-,1
constituyen un incentiv-o pc
a otros y ordene los medix
remuneratorio. Ello implica
diferencia de la mayoría- qu
la CPR encarga a ufvl frürrE
40 SrvA C., Ob. cit., p.77.
41 Ya en 1982 BULNES A. adro
reguladas por la pote*ad rt
58), pp. 136-7.
42 Así 1o permite el art. 1" I N
pan firmar bajo la fórmula
la "Creación de comisiones
miento de sus cometidm y
o asesoras" (Cfr. dictaoen F
43 Ello se debe a que no esfo
Res. N" 52011996, de C@tra¡
por el Presidente debeo ir a
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'ugl:)nlosáu ErlJrp ep J/ '1re p arrrJoJuoJ ugzEr ep úIUo¡ e JI uáqap alueprseJd
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eluarn"pánp sopEIrrIIJ 's'c so'I '(966l'zf't/l'o c) sauorrsrrJrpou sns,( 'r¡ro¡e:]uo3 áp ¡g66ll0zE oN 'sau
el euarluoc anb ugzet ap ¿rrrot p sotJaJe solc¿ ap Eurirrgu el ue soprnpu ugtsa ou anb r aqap es o¡g Q,
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ep alueprsard I3p uapJo Jod,, BIruuJoJ el oleq- opEtsa ap sorlsrurlN sol Jod eprsrafe
res apand pÉllnrEJ e$g'ri-leael oluruop Iap prulldule elrod EpErEuusap '(ayed ,¡
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Ze 'ue) p"rselod ep etro8ewJ Btsa ap seuorJelsaJru¿ru szp¿tuoJ s¿l ap
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¿ruougttrv I.JJeTJaurEISaJ pEls3lod BI ap ortrJJafa ¡ap sa^sJl ¿ O7*sBJosasv
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I¿uosJád le ept8utp oJad 'aluelauras BurJou Eun anb ueurtsa anb saluaprsrp
soto -(¿q leuoltntEsuo:) IBunquJ Iap ¿rJueluas aluerlal zun ua anb ¡euSrsuoc
eqe) 'GZ'Jul 'oS 'Ue) ,,lEuorJunJ o ¿)rug8Jo,, v,rr\eJaf eun uoJ ,,sBau?Soluorl
sal¿uorJunJ sap¿prun,, JutuJoJUoJ uaqsp enb ?l¿ges Á ("I .ue) (.seJopE)rpur
a so^rlalqo 'szleru u¿rlosB 3s IsnJ IE (lerJolrJJel O pUOrJUry Ollqlug OrUSrUr
un ua ofegen ap eayg o p¿prun uun u¿J8atur anb souEUorJUnJ
ap
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Ia orrjor odrnba aurJap (rzOOTn'U 'O'C 'Epuar)EH'eOOZ/Cg6
-uaJur alsa ep oluaruBlSer Ia'[vcg]ol elue soprJalqs]sa sol"N
ep sosre^rp
so§]feztue8ro sela ru eluetuEsaJdxe elnup? Áe1e1 'etcuen)asuol ug .,,soqlu¿
ap ugrJsurquol el o 'sa1euo1ura1 o salsuorJunJ soJlerugJ¿d ugr)¿Jeprsuol ua
opuerual,, 'ortr^Jes epe) ep JorJadns aJaf Ia sa ofequJl ep seatg o sap¿prun
'sodlnba soqlrp aluerulznue aurJep uernb aluatuesrJeJd .ope{U u¿l.Erl sal as
anb sJIBnu¿ selatu sBI ua oluatrurldrunJ ep sopEJB sopeuruJelap ue8uelqo anb
e¡pleqen ep seeJg o sepeplun 'sodlnba,, ua uauaduasep as anb souEUorJUnJ
bl]JVJd I EIJoa] :ouáIqf, oqJaJeC Ia ua zuotezrcSro pztsalod e1
ra¡so¡,1¡ crlefu¡
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ESTUDIOS SOBR¡ LA LEY ORGÁMCA CONSTITUCIONAI DE BASES GENER{ES DE I,t ADMIMSTMCIÓN DEL RSTAIX)
Enrique Rajevic Mosler
Las comisiones asesoras carecen de potestades (p. ej., dictamen N" 7.37g/199g)
están formadas Por 1
duración dependerá t
como eiemplo las cm
y medios materiales para funcionar, pues para tener unas u otros se necesitaría
una ley. De hecho, estos últimos suelen serles proporcionados por algún servicio
público creado por ley (sí, p. ej., dicramen N" 2.490/19g5). Contraloría ha dicho
en numerosos dictámenes que "7a realización de funciones ejecutivas (...) no
son propias de entidades asesoras, sino que corresponde que sean ejercidas por
servicios públicos, cuya creación y atribuciones son materia de ley,, (dictamen
N" 36.370/2006). Por ello ha rechazado que tales comisiones puedan';implemenar
acciones", "definir meras" (dictámenes N" 36.370/2006 y 7.37g/799g),,,coordinar
la implementación de medidas" (dictamen N" 34.392/2007) o ,,formular planes y
Chile Barrio"5o, "C{xrsre
y "Directorio de Trac
c) Comisiones Erc "Prú
ble: Se trata de casos
servicio público a cal
plos puede señalarse
(CAIGG)53, que inclu
públicos mediante la
programas" (dictamen N" 76.302/7994).pneste entendido el Tribunal Constitucional
también ha aceptado la posibilidad de crear estas comisiones por decreto supremo44. En suma, como bien indica su nombre sólo pueden ,r"rorr. y su asesoría
no es preceptiva ni vinculante45.
Dentro de estas comisiones pueden identificarse, tentativamente, algunas
de la potestad reglam
Boletín 3937-06prog
la "Comisión asesora
viene a ser el anticig
a fraYés de un Proyq
cafegorías:
a) Cornisiones presidenciales para apoyar la formulación de políticas: Creadas
durante el proceso de elaboración de alguna política pública son una instancia
especialmente (ttil para invitar a colaborar en este proceso a personas externas
a la Administración, sea por su condición de expertos, su prestigio, su representatividad u otra calidad que haga conveniente contar con su asistencia. por
su naturaleza son eminentemente transitorias. Últimamente han habido algunas con mucha notoriedad, como el Consejo Asesor de la Reforma Previsional
(o "Comisión Marcel')a6 o el Consejo Asesor para las Políticas de la InfanciaaT.
Se han empleado también para contribuir a diseñar las políticas de reparación
de las violaciones de los derechos humanos durante ra década de 19i0, como
ocurrió con la "comisión de verdad y Reconciliación"48 y la ,,comisión sobre
Prisión, Política y Tott.xa"49.
3. Potestad orgalnizd
Una tercera herramient
organismos públicos mt
ción de las leyes (a¡..7,
de técnica legislativa Y
realidad, conforme el p
CPR56.
Conviene recordar e:
constitucional desarrolle
b) comisiones de apoyo a la gestión de program.as especfficos: Aquéllas que persiguen
colaborar en la implementación de algún programa público y q,r" ,ro..ralmente
50
51
52
La STC Rol N" 13111991 declaró que lafac:ultadpara crear Consejos Regionales de pesca
que se otorgaba
a las Intendencias Regionales en un proyecto de ley que modificó la Léy General
pesca
de
(y que sería la Ley No 19.080, de l99l) "...es¡á conforme con la Consrirución política
45
de ia República,
en el entendido que tales Conseios no constituyen un servicio público, puesto que si
así fuera ellos sólo
podrían ser creados por ley, y no por las Intendencias como lo establece el proyecto,,. Cfr.
en MEND62A
2., Ramiro. De los órganos pluripersonales en la Ad.minhtración del Estado, en especial el
caso de C1RFO,
p. 6 (inédito).
Existen organismos asesores creados por ley que deben, en cambio, ser convocados
obligatoriamente.
véase, p. ei., el Consejo Asesor de las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud y
J Conse¡o de
Integración de la Red Asistenci¿l de los Servicios de Salud, establecidos en los arts. 15 y
25 del D.F.L.
N" 1,/200, que fiia el texto refundido,_ coordinado y sistematizado del D.L. N" 2j$/j9 y
hs leyes
46
47
48
49
53
y Acuicultura
N" 18.933 y N" 18.469 (D.O. 24.04.2006), o los Conseios Consultivos Regionales de Deporte,
creados
por el art. 24 delal-ey ñ t9.71,2, del Deporte (D.O. 09.02.2001).
Creada por el D.S. N" 336/2006, M. de Hacienda (D.O. 24.06.2006).
creada por el D.S. N" 72/2006, MINSEGPRES (D.O. 31.05.2006)
Creada por el D.S. No 35j/1990, M. Inrerior (D.O. 09.05.1990).
Creada por el D.S. N" 1,.040/2003, M. Inrerior (D.O.26.09.2003)
t84
Creada por el D.S. N'Z)/l!
Creada por el D.S. N'681
Creada por el D.S. N'24/Z
Creado por el D-S. N" 1i
D.S. N" 108/2000 (D-o. o,
1,47 / 2005 (D.O. 72.rt.2$
A modo de eiemPlo véas
Exenta No 644, de í.6A
creadas por el D.S- lf 3fl
D.S. N" 98312003, Hacieod
de las metas de gestiónqr
el att.7" de la Ley N" 19-55
55
56
asesoría que brinda este o
Creada por el D.S. N" 6il2
Una de las justificaciooes t
técnica legislativa, pues'er
llat a cabalidad determimr
satisfacer". Así pasa en m
de derechos cott$inrciand
Hurtado, 2004, p.2T2-
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§8r
'UZ 'd 'I/OOZ'oPe¡n¡¡
:salvuo?2nil'§ao) soq)a'Dp ap
oueqly p¿prsre ru¡ :o8euueg ¿ugporlsNulutpv D'tluo) oa4o7s8a7 'opo¿?
¡sy "race¡snes
paq'i,*á q 'o1ezvorJ ''d Y-Duvc 'sol)l^ras sol ap ¿urelul ?rn]clulsa ap ?ual¿u uá "sedpry\eqw
e rell
?un ¿ EJr¿ all-o¡ enb opand 'ugrceln8a: ¿p¿uFrrrelap
se ei anb
"f,Rslns¿J
ue" send 'e'rpe1sÉa1 zoluogt
"p "¡q¡roa.rrl
a1q¡sodur r¡rrq.,rri"1 anb aqes rope1ii3a11a su¡ouetzu..,rll s¿I{rnul
-orr€sep
EI ep sauotceor¡lsnf sq ap ?un
ap seuozeJ ep ,,)uals,*e ,1 ." Lr¡ ,1 ,,o' árt'"-'1aeJ lap ugI)BJoqEIof,
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ug]r,I-redar ap smlillod sE
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EIlrJoJau 3I ap
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¿IJOal :oua[tr{) oqf,eJac Ia ua
ESTUDIOS SOBRE LA LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAI DE BASES GENERAIES DE LA ADMINISTNACIÓN DEL ESTADO
Effique Ratevic Mosler
sus puras bases. Refiriéndose a la categoría de las leyes d,e bases la doctrina
que su contenido debe restringirse a los aspectos principales de la materia -de aE
organismos: en ese esP¿c
¡rtr vía administrativa.
La Contraloria Gertenl
rización reglamentaria, di
supra lll.1.d). Así, Por ei(
buciones para determinar
Pública corresponden a su
Iey No 78.575, Orglnica I
del Estado, de la plana y
su nombre-, de manera que luego éstos sean desarrollados por la potestad rEgfo
mentaria. En otras palabras, estas leyes "restringen la competencia del legisladm
a las bases de una materia determinaday dejan lo demás a la regulación porh
potestad reglamentaria del Presidente de la República"57, tzl como señaló la SIC
254/7997 a propósito de la Ley de Presupuestos5s. Si descendieran ala pormerx)rizacióninfringirían la propia Constitución pues invadiríanvna especie de "reserm
reglamentaria".
Hace cuatro décadas advertía Teue V., al propugnar la incorporación al ordenamiento chileno de las "leyes de bases" siguiendo el modelo francés, que éstas *
oponían a las "leyes reglamentarias", aquéllas en que el legislador " ...reglamentarfu'
latotalidad de sus aspectos sustantivos y adjetivos y los elementos técnico-jurídicm
corespondientes". En las leyes de bases esto no era posible ni conveniente debido
a que regularían materias "demasiado complejas, de mutación más o menos frecuente". Precisamente uno de los ejemplos que entonces ponía este autor eta"l*
or ganización administra fiv a" 59 .
Pues bien, si aplicamos este razonamiento al art. 38 de la CPR se abriría vt
ancho espacio para la normación reglamentaria en materia otganizatoria. Sin em-
bargo, ello debe compatibilizarse con la exigencia constitucional de regular por
ley las materias que hemos visto en supra 11.1.., fundamentalmente la creación de
servicios y la determinación de sus atribuciones y las de sus órganos Excluidas
esas materias quedaría, sin embargo,la orgatización de la estructura interna de los
vigentes"6o. Esta última p
administrativos en la orgz
los que permite establect
Otro pronunciamiento ha
interna de los servicios privar de la calidad de al
legal, pudiendo fijarse Po
la potestad legislativa- (D
do los reglamentos sobre
tanto se enmarquen en k
En este último aspecto
contralor a Propósito de
de implementar el aft- 72
orgariz forios deben estz
I
'...los actos sobre organi
Administración del Esraü
MoLTNA G., Hernán. Ia distribución de materias ente el dominio legal y el reglaruentario. /en/ XYTII
Jornadas Chilenas de Derecho Público, Facultad de Derecho U. de Concepció¡, L987, p. 37. Véase tambiéri BuLNES A., Luz. Leyes de bases y potestad reglamentaria en la Constitución de 198O. /enl Revista
de Derecho UCV \1, 1982, pp. 1.33-153, donde se afirma que la noción de bases ". ..1imitaría la compe-
tencia del legisiador a formular só1o 1as bases o principios fundamentales, pudiendo el Presidente de la
República, por su potestad reglamentaria, desarrollar por [a vía del reglamento dichas bases o principios.
Sería ésta una potestad ¡eglamentaria de ejecución delaley, perrt mas amplia" (Ob. cit., p. 139, cursivas
en el original). La misma autora, como Ministra del TC, expresó en una disidencia que los numerales
del art.63 de la CPR que corresponden a leyes de bases (el 4, e1 18 y el 20) "...evidentemente dan más
amplitud a la potestad reglamentaria del Presidente de la República..".. Los demás numerales, en cambio,
indican "...específicamente 1a materia que corresponde que e1 legislador regule, 1o que no da la amplitud
a 1a potestad reglamentaria que dan las leyes que sólo deben contener las bases". A contrario sensu,
entonces, la ley de bases viene a dar cobertura a la potestad reglamentaria y no al legislador común
(Consid. 18" del voto disidente en la STC Rol N" 28211999).
Dice su cons. 22": "Que, la Ley de Presupuestos es una ley marco y, por tanto, corresponde al organismo
administrativo detallar su ejecución. En este orden de ideas resulta útil recordar la opinión del profesor
José Luis Cea Egaña que estima que "la Ley de Presupuestos no es más que un ejemplo particular de
aquella conflguración global del dominio máximo legal, es decir, que a ella corresponde establecer las
bases del n4gimen presupuestario d.el sector público, entregando a. b. potesta.d regldm.entaria la patticul.etrización y ejecución del presupuesto nacional. Dicho en otras palabras, la Ley de Presupuestos es una
normativa típicamente a\forizatoia, en términos generales o básicos, de un marco que contempla los
lineamientos fundamentales de la política de ingresos y gastos del Estado para el año calendario, cuya
aplicación queda entregada al Jefe de Estado", (negritas nuestras).
TAprA V., Jorge. Norma de clausura, ley d,e bases y delegaciones defacultades legislatiuas. /en/ YY.AA.
Trabajos y concbtsiones. Cuartas Jornadas Cbilenas d.e Derecbo Público. Santiago: Jurídica de Chile,
1.966, p.54.
186
I
L
Las normas invocadas Por es
N" 19.937, que establece cu
y modificar la estrucn-rra in
art. 42, según el cual 'la es
1o establecido en el artículo
legales vigentes". Añade G
N' 2.763, de 1979, codunr:r
a1 reglamento
su regulaciiio,
de los límites fijados por ese
N" 19.257/1999.
Señala este dictamen que 'organización intema de la m
des respectivas, su coordifiry
dictado por el alcalde, cm a
no adviefte obsráculo irxffi
62
63
orgánica, en los términm i¡
administ¡ación municipat de
aludidas dependan de ls I
Unidad a 1a cual el artío¡to Z
y financieros de tales sersii
Oficio N' 39.798, de O3.@-2
Botetín 3768-06.
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salúrratúIü 'soueutnq sosrmal sol rertslulu;pz ap sáuoIlury s¿l EuBIsu ope\J eZ oln)Jye Ia I¿m el e pep¡un
el ap ¿renJ uapanb anb E)lldrur ou ugrl¿Jnpg -{ pnyrg ap soluaur¿uedao sol ap uupuadep seprpni"
sauol)JáS se¡ anb ap eItuEtsunJJIJ EI oluenl:od 'sopesudserl solJl^rás sol ep Pdr)Iunu ugl)eJlslrnurpe
¡ugr)¿luesaJd ns ua sopellpur soulrx:?l so¡ ua 'eotug8ro
BI ua ugrlsefi Jofau ¿un ¿ áLnqrJluoJ olla rs
prnlJrulsa ns eJqos olueruzlSar Ia anbrJlporu ordrcrunru asa ánb e;ud orlp¡:nf olnoglsqo aual^pe ou
'ofe)uol Iep opJan)¿ uoJ 'aple)le 1a:od opentp
IEJauaC eJJolrrtuoJ ¿tsá 'o^lleiurou olxeluol ose uA /
o ugt)eulpJoo) ns 'se^lpadseJ sap
I¿drf,11¡n1¡ oluaru¿l8eJ un eluerperu sepelnSár ras uaqep 'uglsl^Ipqns
¡peplT¿dt)lunlu el ep EuJalur ugI)EzIUeBJo
-úprun sBI ¿ uau8rs¿ es anb s"lrJJledsa seuorJunJ s¿l orüo) Jse
el't69BI oN /b'I ep¿]Ir elap Ie olnque Ie ue olsandsrp ol uo3 apro)E ,, anb uaureprp alsa ¿I"geS o
'66fi/L9z'6f
"N
ue1¡¿ltrp Ie asra^ apand alusfátuas oprluas ug ',,o1uau¿l8al Iá -( IESei olxal esa Jod sopeflJ sallruIl sol ap
orluep olgs ErJelErrr BI ua rEntre eJEd sápelln3EJ JolJerr(I ns P eqESJolo L'uglJep8a: ns olueru"lSal IÚ
eqzS:ecua olntDsul I3p EJrsgq vgoeztuesJo el aluaujEt)anp Júfu uoJ alueruúlunfuo) '6L6I ep'e9L',Z "N
''IC Ie 's¿plr4al sauol)u3lJlporu sel E p¿plJoIralue uoJ,, anb elJolrrluoS aP"UV ,,salua8l^ selu8al
serurou sguap s¿l -( Erurxgru ugrrelop L elueld el'9L9'8I .¡ .(a1 ap I€ olnf,jue Ia uá oplralqetsa ol
'ue
E arurolro) ugJ?ulrürelap as olnlllsul Iap Eulelul ug0vzfueaJo -( eJnli)rulsa EI,, Fnf, p ug8as ',Ly
oprrorr.r"* p ,,,2r7 oln)Iup Iá uo) pepuuoJuoc ua 'o1n¡1sul Iap suralul EJnplulsa t1 :ecryporu .(
^ etrrqrrd pnl¿S ap otntnsul Iap rolJarlg Iap uglJnqlrle oIUoJ eJalq¿lso anb '¿E5 51 .¡
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'0861 ap uooru?Ls-'to) o
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rp peprsalau ?l enb{dtú anb'l¿IJuesa elreleul ¿un u¿lnfier ou 'op¿1sÍ Iep ugl)urlslurupv
¿l ap sou¿EJg soJlo ap o soIdIJIunuI Sol 3p u¿as 'eu¡alu¡ vgloezlue8Jo eJqos SolJ¿ Sol"',,
iuozqJ ep 3luo1 ul ep soluaxa J?lsa usqap solJolszluBSJo
so^ltzrtslunupe sotrz sol anb EI¿Uas Ig ue sand 's9¿d3 IZI 'Ue Ia reluarueldurl ap
-ue]3Jd enb unwlo-I el ep ugrtEJrJrpotu ap opa.(ord un 3p olrsgdoJd ¿ JolErluo)
alua Ie Jod opDIUe zgaurJoJul slualJal un asJu)Elsep eqep opadsu otullB aN3 ug
.r9(sooz/€Le'zz
uauretJrc) unlNfof EI 3p ErnlJru1sa el ue uanbrBtuua 3s olusl
"N
uá 'sapep¡rdrclumu sul uelolp anb uuJslul ug:reztue8to eJqos solueruul8eJ sol op
-elde)e vqelrolarluo) ugrqtueJ, 'Gooz/gLz'gz oN uaIrIEl)IC) -E^Ir?lsl8a¡ pz6arod e1
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oavJ§l TrA §9
elJoal :ouallqJ oqJalao Ia ua
ESTUDIOS SOBRE IA I.EY ORGÁNICA CONSTITUCIONAI
DE BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
someterlos a un control previo de legalidad, y así 1o ha señalado expresamente esta Entidad
de Control en su dictamen N" 914, de 1993, entre otros. / En efecto, debe recordarse que
esta Contraloría General, si bien en su resolución No 1050, de 1980, contemplaba como
actos afectos al támite de toma de razó¡ aquellos relativos ala organización interna de los
servicios públicos, ella fue derogada por la resolución N' 55, de 1992 -{uyo texto refundido,
coordinado y sistematizado fue fijado por la resolución N' 520, de 1,996-, en la cual no se
han incluido tales actos, por considerar que no se refieren a materias esenciales".
Añade Contraloría que la creación de nuevas unidades se rcalizaúa "en conformidad con parámetros orientadores, cuya evaluación compete realizat a los
propios municipios y que dicen relación con las necesidades e intereses comunales, cuestiones de mérito o conveniencia aienos a la competencia de esta Entidad
de Control, y por tanto, no susceptibles de fiscalizar por la vía del control previo
de juridicidad". Con todo, recuerda que "las funciones municipales tienen fuente
Iegal, de manera que en ningún caso los errores u omisiones en que incurran los
municipios al establecer su estructura orgánica y las funciones que competen a
cada unida{ constituyen aspectos relevantes a la hora de definir la legalidad de
las actuaciones municipales como consecuencia de las denuncias que se efectúen
ante esta Entidad de Control y del elercicio de sus facultades fiscalizadorus". Con
ello no hace sino subrayar la primacía de la ley sobre el reglamento en esta materia, como señalan diversos dictámenes6a. En síntesis, Contraloría admlte sin mayor
dificultad el ejercicio de la potestad organizatoria por vía reglamentaria en tanto
no contradiga alaley.
La práctica administrativa confirma generosamente el espacio del reglamento de
ejecución. Sólo a modo ejemplar pueden citarse casos tan variados como el D.S.
N" 779/7984 (MINECON), que reglamenta la Comisión Nacional de Riego (D.O.
76.08.1984); el D.S. N" 1,40/2004 (Salud), Reglamento Orgánico de los Servicios de
Salud (D.O. 27.04.2005); el D.S. N" 7/1.997 (MINSEGPRES), Reglamento Orgánico
del Ministerio Secretaría General de la Presidencia (D.O. 22.77.7997); el D.S.
N" 355/1976 (V. y U.), Reglamento Orgánico de los Servicios de Viüenda yUrbaruzación
(D.o.04.02.7977); y el D.S. N" 397/7976 (V. y U.), Reglamento Orgánico de las
Secretarías Ministeriales de Vivienda y Urbanismo (D.O. 08.02.7977).
Tratándose de las Municipalidades el art. 37 de su LOC es más enfático. Dispone
que un reglamento municipal regulará"la organización interna de la municipalidad,
así como las funciones específicas que se asignen a las unidades respectivas, su
coordinación o subdivisión". Se :rata de un texto previo a la reforma constitucional
de 1997, pero que se aviene bien con la flexibilidad organizatoria que prevé el
64 El dictamen 28.535/2007 recuerda "que la jurisprudencia de este Organismo Contralor, contenida, entre
art. 727 CpR, permiüendo u
municipal65.
En el nivel regional el a
aprobar "el reglamento que
plar la existencia de diver:s
que dicho reglamento nom
la STC 755/7992 declaró ir
la CPR encargaba a una LO
de este organismo (cons. 1Í
rechazar un proyecto de mr
ción interna del Gobiemo X
(cons. 23). Con todo, en e
de manera que estas senter
de la generalidad de los ser
También la poresrad regl!
des funcionales concretas-.U
Reclamos y Sugerencias (O
16.10.7990), o la Comisión (
de Vivienda y Urbanismo, o
último caso Contraloría tom
Comisión no asumiría potesú
comisión sólo podrá tener c
La revisión de esras situac
ellas es la Coordinación Genr
dependiente de la Direcciú
Exenta N" 1.603, de 19.0g.19
N" 2020, de 04.07.2006 y su
de sus modificaciones no ha
el de la citada Comisión C.or
vulnerar el art. 4g a) de la Ler
organigrama que da cuena d
funcionarios pero sí con 216
Véase, p. ej., el Reglamento N.7t
de la Ilustre Municipalidad de S
palidad,/ordena nzas/ f eglaÍteufo_j
Peñalolén de 25.09.1992 (coos¡Irad
Maipú, de 30.12.2005 (consultador
download&gid = 56&Íerrnd:3?2) o
interno de la Municipalidad de \il
otros, en los dictámenes N's 26.128, de 2oo2, 17.21.2, de 2005, 39.653 y 47.762, ambos de 2006, ha
precisado que la atribución de organizar y administrar el correspondiente servicio debe ser eiercida por
la autoridad respectiva ciñéndose a la ¡ormafiva legal vigente sobre la materia que es objeto de sus
decisiones, la cual se encuentra constituida, entre oúas, por la ley orgánica del organismo público de
que se trate". El dictamen N" 34745/2003 señala que los Jefes de Servicio están facultados para crear
unidades funcionales y operativas por resolución exenta, las que no formarán parte, sin embargo, de la
Concesiones fue el Deparamenro
r
Cfr. http:,4slww.concesiones.cllind
estructura orgánica de la institución.
lconsultado el 01. 10.20071
188
ordenanzas/regla mentos/reglamo
El arr. 5o hr del D.F.L. N" Bt0/lg
previa proposición det Mini.*ro de
los servicios dependientes de dirh
68I
lL00z' 0I' fo Ie opEllnsuorl
9zr=pfina\g9l=prg&o8ele)3olq=>lsutá[ualuo)-ruo)=uoldo¿dqd'xapurT¡r'sauorsaruo)
¡d¡a¡a//:d¡q ;¡3
Lg
(e86II0'II'OC'dOI{)€86119"N 5q'ugtsacuo3:odsz:qgepoluaure¡edaCIeárysauolsá)uoJ
ep I¿ráuáC ug¡JeurpJooJ EI ep rosaretue Ig 'opelsg ep úJrrlerJáS ¿q)lp ap satuarpuadap sorrr^rás sol
ap sotueu¡¿uzdap ap ugrsa:dns.( ugrsrg 'ugrcearc EI ¡s¿qlq1rd s¿rq6r ap oJtsIuIW iap ugrcrsodo:d er,r.a:d
'ec¡q¡da¿ 3l áp eluaprsar¿ p apuodsa::oc anb e¡egas (dow) L66/o98 "N ]c'c Iep (q oE U¿ I[ »
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ZOOZU 60 ep 'ernc¿tl ap pep¡edtctunry el ap ouretul
Tpep¡edrorunru-e11¡pd¡p'etrcet¡,r',u,4u4.77:d¡q1
o ualru¿uor)unJ t\.ugoezrueato ap otuauelSa¿ Iep oppunJar olxat Ie o ¡.r79=ptuarl899=pt36peo¡u.aa.op
-rop=Is"t5uerucop-ruoc=uorldo¿dqd xapurT¡c ndwwleuod¡¡:dlq ua opelpsu@) gOO7ZlOe ap 'grdru¡¡
ep le o Gpd'o¡uaure13a.r7op¡ua¡uof,4r'PllSlpeunuroe.,ruaatT:d¡q ue opetlnsuor) Z66I'60'92 áp u?lolsgad
áp ugrJeurpJooc L sauorcun¡'e¡ntcrutsa ap otuarue¡3a¿ Ia o '(Jpd'0¿-otuatuel8et¡sezuvuap:o7pep¡ed
-rcrumu¡se3;ecsap7¡r'oSenuesappep¡zdrcrunru ¡d,lt¡d//:dnq) oBtDu¿S ap pzp¡edicrunry árlsnll el ap
¿uratur ug¡r?urp;ooc .Á sauol)urg 'úJnlcrutsa argos '2661'60 eZ ep 'OL o¡ oluaurz¡3a¿ 1e ' fa d 'ase9¡ 99
sEUnBIu- LOOZ ue sorJeJouoq e sepaleJluoJ suuosJad 9TZ uoc Is oJad soIJBUoIJury
uoJ uEluanJ ou anb ¿9.s3puplun,, ¿I L,,seuolsl^lc[,, ¿ ep 31u3n] up enb r.xner8tueSlo
un aLnlrur qa¡ó. EurSgd ns ored -COOZ ap '088'6I oN ÁaT elep (E 8V 'ue Ia rerauln^
eJaJed anb ol 'epuarat¡ ap olJalslulw Iap sropeulpJooJ uglslluoS epeT) 3l ap Ia
o3odlu31 ourol- IEIJIJO oIJeIC Ie ue opuJlTqnd opIS EI{ ou sauoIJEJIJIpou sns ap
Ia L ugrrnloser eqrrp ap oxat III 'ggsauorrrrrJrporu sns -{ 9002'¿0'70 ap '0202 oN
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orretsrurw Iap ugr§ec L ugrcect¡u?ld ap sJopsulprooS uglslluo3 Elo'(066I'0I'9I
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'o'c) rorralq'066I/089
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'ugrnzruro3.ul ap $urf,rJo sBI uos olla ep seuonelsaJlu¿W 'súleJJUoJ sel¿uolJuru sap
-?prun teel) etvd op¿zuln eq as ugrJnf,efa ap l.xJvtuaur/-lSeJ p?lselod 3l u?IqtU¿I
'(sosllqld sorrr^res sol ep pspn¿reu38 el ep
ugrJsnlrs el e 'Jilep 3lE^) ounllr-r alsa E u?paJ? ou s¿r)ualuas s31s3 anb uJausu] ap
(opot
uo) 'GeZ'suof,)
'gE ¡s ou ,( U¿C el ¿p ell'us Ie grllde )J IO oser alsa ue
,,p8al odJanf, oqJrp ep ¿rdoJd e¡J)leuJ BUn uJa IEuorEeU ouJerqoC Iap EUJelur ugr)
-vztuv8ro BI,, anb opuuJalal 'UYC3O'I EI ep ugrlEJIJIpouI ep opal.ord ul rezeqJal
V gOOZ/ey? 3IS EI o8an¡ z¡rln8es anb orrelrJJ '("ttl Á o€I 'suo3) orrsrue8Jo atsa ap
ug/JBztuearo L uglcer8alul €l --oluarrrEl8al un E ou- f,OT r¿Iu¡ e vqeatef,ue UdJ ¿l
enb opuulegas otra.(ord ¡ap auzd ENe lzuorJntrtsuoJur orullep Z66I/5;I )IS BI
oJad'lzuor8eJ ouJerqo8 Iep BuJalut ugoezlue8Jo ?l as¿rrrJou oluauelSal oqJrp anb
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(oluerur¿uorJunJ
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Ered leuoraer ofasuor le etq]oeJ UVCJOT el ap (e 99 'ue Ia luuorEar le^ru Ia uA
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ocvJsr Tro -§94
ESTI]DIoS SoBRE IA LEY oRGÁNICA CONSTITUCIONAI DE BASES GENERALES DE I,A ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
Etrique R¿ievic Mosler
§ 4. I"a Drsrx
como "agentes públicos"-6t y.r.t programa presupuestario especial69 que se remonta
a la Ley de Presupuestos de 1996. Según señala un documento del Ministerio de
Obras Públicas de 2003 la creación de un organismo de esta nattraleza respondió
a la necesidad de unificar unidades dispersas ligadas al sistema de concesiones
en "una estructura flexible y dirrámica, que asegura(se) el necesario proceso interactivo entre los sectores privado y público..." y "...se adecuara al desarrollo
del sistema"70, que pasó de administrar inversiones por 74 millones de dólares en
1996 a 689 millones de dólares en 200071. Contraloría registra varios dictámenes
A estas alturas parece c
zaforia es bastante más
la CPR y la LOCBGAE.
tan extraño. Parn¡o A P
se consideraba un atrih
en torno a este organismo sin que ninguno repruebe esta forma de otganización
reglamentaria":
(p.
dicrámenes N" 9.71,2/2006, N" 28.797/2005 o N' 3.11112005).
"1.,
Hay también dictámenes que han rechazadola creación de organismos semejantes, como elN" 5.724/1994 que rechazó la creación de una "secretaría Ejecutiva del
Programa de Ciencia y Tecnología", dependiente de la Subsecretatia de Economía,
por considerarla una modificación de la organización interna de dicho Ministerio
contraria al art. 33, inc. 2", CPR, que exige que la l.ey detetmine la organización de
los ministerios. De igual modo se objetó la creación por D.S. de una "Comisión
Coordinadora pata dar Cumplimiento a las Obligaciones del Estado de Chile en
Maferia de Derecho Internacional de los Derechos Humanos", señalando que .diversas disposiciones del instrumento en examen aluden ala"Dirección de Derechos
Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores", sin que esa unidad se encuentre
contemplada en el Estatuto Orgánico de esa Secretaría de Estado, contenido en el
D.F.L. No 1.67, de 7978, de ese Ministerio, (dictamen N" 9.887/2007). Estos pronunciamientos parecen contradecir los anteriores que citamos, pero pueden entenderse
considerando que en virtud del mencionado arf' 33 CPR la regulación legal de la
organización ministerial debería ser más densa que la pura "organizaciónbásica"
aludida en el art. 38 dela misma Carta Fundamental parala generalidad de los servicios. Con todo, esto no obsta a que las leyes orgánicas de los Ministerios tengan
también un espacio de reglamentación de ejecuciód2 y que haya casos en que la
propia Contraloría ha variado su postura aceptando la creación administrativa de
unidades, como la ya aludida Comisión Coordinadora del Ministerio de Vivienda
o la División de Comunicaciones del Ministerio de Obras Públicas (creada como
"Unidad Funcional" mediante Resolución de la respectiva Subsecretaría, según
informa el dictamen N' 39.013/2004)73.
l
"...desde el mismo ori{
complejo (Gobiemo/Ad
por lo que se refiere a I
Ia evolución constitucio
consecuencia del mism
del Estado, diferencia&
que intervieneYalary
eslera interior, al w ai
relaciones juídicas Y, P
Este planteamiento l
rango nofmativo, aspe(
jurídico. SÁN*raz M.lo
"Esle tipo de const¡ucci
normas de organizafu
real en las relaciones e
determinan los órgaocx
forma de funcionami=
relacionan con la Afui
Con todo, SCFII,DTun derecho-marco, !tru
al establecer las preml
riamente imprecisos Y
despliega su eficacia e
MAyER señalabra a f
68
69
[consultado el 01.10.2007]
Cfr. http://www.mop.cVtransparencia/honorarios/concesiones/2007O6.html
Se trata del programa "Administración Sistema Conceslones", que corresponde al 08 del capítulo 02
(Dirección General de Obras Públicas) de la partida 12 (Ministerio de Obras Públicas) de la Ley N" 20.141
persona moral de dere
día modificar un orga
cuerpo administrativo
(D.O. 14.12.2006).
70
MrNrsrERro DE OBRAS PúBLICAS. Sistema de concesiones en Cbile 1990-2OOi, junio 2003, pp' 23-4.
71
Ibíd., p.6.
72
Véase, p. ej., el D.S. N. 136/2004 (SAIUD), que aprobó el Reglamento Orgánico del Ministerio de Salud
(D.O.ZL.O4.2OO5) o el D.S. N"7/1991(MINSEGPRIS), que aprobó e[ Reglamento Orgánlco del Ministerio
Secretaría General de 1a Presidencia (D.O. 22J,1.1991). Véase en este último la creación de una "oficina
7a
de computación dependiente del Subsecretario" (art. 6').
Res. No 1.996/2004, de la Subsecreiaria de OO.PP. Pueden verse otro ejemplo en el dictamen
N. 23.006/2006.
190
(*Pa
PAxnJo A., Ob. cit.
en C¡ruÉ DE MAIBERG. f,¡
75
i6
UNAM y Fondo de Culnr
SÁNCHEZ M., Ob. cit (stP
SCHMTDT-HASSMANN, Ebed
Marcial Pons, 2OO3, p- D
r6t
692'd';OOZ'.suod IsIf,rúW
-dyNI :plrpe¡,11 'oua$xs ou.to) on!ftlttslulurpv oq)arao pp lo,@ua8 4uoa1o7 prúrlraqg 'NNyNssvH-rcrwH)S
'
'OZZ'd'O etou r»dns) u) qO ''w zaHlNyS
'ss,{ gg¿ 'dd 'S66f 'erlurguo)g ¿rruln3 ap opuo¿ L ¡qy¡¡
oq)ereg ap p"lln)BJ :'¿'g 'ocrx91¡ pe eZ'opulsl pp Ta"tauaB 4uoa¿ 'puoudr¿ 'cuasrv6 ac ir-uuvJ uá
sgur ugnducsap eun asra^ eper.d'gLe'd '11 rrou otdnsl't1c qO 'v ofrruvd
seJroet sptse ap
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¿urJrJo,, eun ap ugIJÚaJJ EI oulr¡Er J
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^ Ia rs uarq o Ízr( opulnaat eyqetq.(a¡ e¡ anb,, ugloeztue8Jo BUn ffJIJIpolu 3]p
o^anu
-ualaJd es opuenJ Áa1ql- esJe^Jasal ¿]qep olgs oJIIqld oqlsrap ap IsJoIU suosrad
¿un ep ugrJ¿rrJrporu o u9lJ3er3 EI anb xD( olSIS I3p seulJ e egeTev¿s ua^vlN
'g¿.olfdue Lnur sa vtJe)ue ns ¿Selldsap
(ugrJesuedruoc ug 'solpJ¿l saoal u L sosloa¡drul eluaurelJ
enb Ia ue oJl)adsa Ie
-ESa3áu uos solJaJa sns 'B^IlBJlsIurupE ugll?rul? ¿l ap sEslluard se¡ JaJalqBlsá IB
'"'oxotparu BUJoJ ap EJIplJnf pepllzal EI aJqos aÁnUUI,, enb 'olJ¿lu-oqJeJep un
etJes ugbezruESJo ¿l ap oqseJep Ie 3nb auensos NNYI^ISSYFI-ICIWH)S 'opo1 uo3
'E¿,,ugIJeJlSIulupY Úl uoJ ueuoIJEIeJ
as sauarnb ua pepr;n8as ¡¿¡aua8 e;ed ¡ercuasa se ¿r)u¿A;esqo nS 'olualrueuolJunJ ep BurJoJ
ns L u,r.rlu¡lsrururpe ugll¿rule epet ercd setuatedruoo sap¿PlJotn¿ L soue8rg sol utulrurelep
'sot¡eds¿ sorlo eJlua 'sand 'souepepnlJ sol .{ ugrce¡stutuPY BI erlue seuoll?leJ szl ue I¿eJ
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Jalsor{ f,h¿fru ¿nb¡rug
.!qE!+FESTUDIoS SoBRE LA LEY oRGÁNICA CONSTITUCIONAT DE BASES GENER{ES DE LA ADMIMSTMCION DEL ESTADO
propiedad de los súbditos"77, criterio seguido por FoRtsnorFF, para quien el poder
organizatorio se atribuye al Ejecutivo con los límites que derivan de la ley, el presupuesto y otros criterios materiales generales, como la no alteración sustancial
de las competencias atribuidas. Exigir siempre la intervención legal para ejercer la
potestad organizatoria tendria numerosos inconvenientes:
". . .no sólo se produciría una sobrecarga en el sistema legislativo, sino que se abriríala pterta
a una intervención directa de los partidos políticos en las cosas internas de la Administración,
Enrique Raievic Mosler
siste en distinguir los reglameotcr
imperativa respecto de tercerm ¡
de esa Potestad, se mantienen así
tienen é1 alcance de medidas Pro
por la resoluctón de 4 de rnaYo d
ia República, en ausencia de to&
exmá leY en la materia, Posee el
estado de los funcionarios dent¡o
que estaría en contradicción con todas las tradiciones de la Administración y de la burocracia
alemanas. Por último, el Estado moderno... necesita de una cierta elasticidad de organlzaciónpara poder adaptarse a las siempre cambiante circunstancias. Y ésta se perdería si se
privara a la Administración de la facútad, ínsita en su poder de organización, de darse su
En síntesis, se requeriía leY I
de autoridad, Pero no Para regu
propia estructura"78.
cuando se Pretenda no sólo as
que se desee crear nuevos o4lal
empleos, "Evidentemente los rr
Comentando el caso italiano, GLtNNtNt afirma que originalmente el único límite
indirecto de la potestad organizatofia era el presupuesto, pero progresivamente
aparecieron nuevas restricciones para frenar los abusos y la politización de la
Administración, hasta terminar por homologarla con las demás potestades públicas.
Aun así, "la potestad de organizarse es todavíahoy reconocida al poder gubernativo
y administrativo, sólo que es mucho más rígido su ámbito, ejerciendo la ley una
continua presión tendiente a su limitación"19. La distinción entre el campo legal y el
reglamentario también está marcada por la diferenciación entre órgano y organismo
a partir del art. 97 de la Constitución italizna, que dispone: "Los oficios públicos
se organizarán según los preceptos de la ley, de tal modo que se garanticen su
buen funcionamiento y la imparcialidad de la Administración". GreNNml estima que
deben ser ordenados mediante la ley los oficios que tienen la misión de expresar
hacia el exterior la voluntad de las administraciones, vale decir, los oficios-órgano.
Así, la potestad organizativa del gobierno-administración no abarcaría "lo que se
refiere a los órganos, y comprende, en cambio, todo 1o referente a los oficios que
no constituyen órganos administrativos"so. Éstos se normarían por reglamentos
ot ganizativ os estatale s.
CARRE DE MALBERG explica que en Francia el Consejo de Estado adoptó a inicios
de siglo pasado una distinción semejante, al aceptar la creación por via reglamentaria de los "Consejos de Trabajo":
.La resolución de 19 de febrero de l9O4 [que creó los Consejos de TrabajoJ se funda en la
consideración de que tienen un "carácter puramente consultivo", y que "son, esencialmente,
órganos de información" y finalmente, y sobre todo, que "no se hayan investidos de ningún
poder propio de decisión". Se encuentra en esta afirmación... lafeoria alema¡a que con-
y las condiciones de su fun1o
Sin embargo, este autor Precrsír
coÁo simPles medidas subaltel
cial y autónoma que excluYe k
ejecutivo, tal como se desPren
ráquieran de una a:utorjz sfu
sistema francés admite una ar
número Y las atribuciones de
que asegura al Jefe de Estado Y
y reorganización de los gobie
i"rr". itg,rnas desventai asf3
"
figura de los Ministros delegat
allado del Primer Ministro co
fifan Por decreto Presidencial
a'la que acomPañan' Incluso I
de Estado autónomos, que se
en las mismas condiciones qu
de Cua.rus, aiustar meior la t
nuevas autoridadesa4' tdéntic
ción de los dePartamento§ m
de la Constirución de 1959 p
cate gorías le gales Preexistent
Finalmente, en el caso es
demás Potestades, a la vincu
il-co*r ru tuI*uERG, ob. crt-GuPn
MAyER, Otto. Derecbo Administratiuo Alemán,T.IY,2 ed. (Le Droit Adruinistratif Allemand,París,1904,
trad. por H. Heredia y E. Krotoschin). Buenos Aires: Depalma, 1,982, p. 275.
Er¡st. Tratado de Derecbo Administratiuo (trad. de la 5^ ed alemana, 1955, de F. Ga¡rido
F., Gómez de O. y L. Legazy Lacambra). Madrid: Instituto de Estudios Políticos, 1958, pp. 550 y ss., esp.
FoRTSHoTFF,
pp.554-5.
19
GrANNrNr, ob. cit., p. 32O.
80
Ibíd., p.322-3. Sobre oficios y órganos véase pp. 156-161.
192
n2 lbíd., p.6L2.
83 CHAPUS, René. Droit adninístruti
&4 lbíd., p.212.
85 lbíd.., p.221..
86 MArrruN, André. f)ereclto adminir
la Constitución francesa e*atrleo
entes Públicos".
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',,so)llqlld selue
ap sploSel¿J ap ugr)EarJ
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' g.euzluer:oelSat eyrt ;od saluaNlxaa:d sa¡z8a1 se¡;o8alec
sq ap ortuep soc¡qqd soluerul)alqzlse Jzar) aru¡¡ad 896I ep uglrruIlsuo] ul ap
.EssalErrelsrurur soluaruzuzdep sol ap ugrf,
yg.un ¡, ,r-rL oprpuatua Bq as u?rqlu?J
'T*sapuplJolne selanu
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sBI ap pnprin,ror,d e7e ouJerqoC 1ap ugrcrsoduo) el ¡ofau¡ rctsnle'snavH3
orcrnl ¿ 'e¡.rqlu;ad sa]a^Iu solsa JeaJJ 'oJlsIuIW un anb SauoIJIpuoJ suuISIuI sel ua
sorJr JaS ap olunfuoc un ap eZ¿qEJ el E uúJluanlue aS anb 'soruouglnr opelsg ep
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psplJolns 11 ap ugrceSalap rod uac¡afa as d aldurrs ¡elcuaptsa:d olersap rod uzfi¡
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oluel sopezL¡ecol 'opelsg ep soIJelaJJeS sol ap '( sopz8alep soJIsIUIIN sol ep ern8t¡
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JesaJdxa ap uglsru BI uaueB:
EI ep uglrzzlqlod e¡ Á sosnq
eluaruE^rsaJEo¡d o.lad'olsafx
altrul ollurl 1a aluaru¡zu8uo:
-rur ugrsrJsp ep JeTJgre) Ia uauarl "'orf,r^Jes ap seuJsllEqns sBplpelu salduls ouroc
:soaldua
asJsJaplsuoc uapand ou as¿ll '..Etsa ep solusurú13ar so1 alueueluaplrrg,,
so^anu osnlJur o soluarurlf,e¡qelsa 'solctares 'sourslue8Jo so^anu JE3JJ easap as anb
anb ¿rurlsa ININNvIC',,uglf,¿rls
ns uaJnusJBB as anb oPou
soc¡qgd soIJIJo soT,, :auodslF
orusruu8Jo Á.oue8tg eJlue ugIJ
¡a L ¡eEa1 odruzo Ia artue ugIJü
¿un Áal e¡ opualcrala 'oIquB
onpzuraqn8 ;apod Ie sPIJouo
'se;r1qgrd sepetselod sgtuaP sq
anb ¡p eC 'zs,,sglue.t¡ IBuoIJnlIlsuoJ eurelsls 1ap apua;dsap as ouroJ I31 'o'trlnca{a
'nr(szfrlua'rsap seun8lÚ Jeu3l
EI oprf,alqelse eq as ztreluaruz¡EeJ et -rod ugrqur¡
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rlgrrr.rrro; e¡ercdpeu3qll Ielol "'orslulry JeuIIJd 1z I' opersg ap a¡af1e ¿'ln8as¿ anb
oi,, 'orrnlrr-e13ar tapod Iap uE^IJap sorslulry sol ap sauollnqlJl¿ szl '( olaruqu
s?JU¿{ ¿rualsls
Ig '"IJ¿lueuz¡3a-r pelsalod e1 ap uglJua^Jalut rqdrue zun auup€
uerambar
¡" snuv*rC ur.r8as 'opo1 uo3 'o,Lrtz¡st8a1 o8uu-t ep ugoez;,JolnÚ ¿un ap
,rpoJ rp oláárro, Ie ue solrrnlrur ap pep¡rqrsod 11 adn¡cxa anb eruouglnz -( lztc
ours ,o¡re.ln1Jrulse o ortr^Jas Iep Eq)Jutu e7 ntnaase olgs ou zpualard es opu?nf,
La1 run EIJzSaJeu gras anb opualpege sulJlJop zlsa ¿sca¡d Jolne alsa 'o8reqrua urg
.soJalJet ap oqJaJap
Ia uzuorssl ou anb oluaruúuolJunJ ns ap seuolJlpuoc
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soc¡¡qgrd sor)r^Jes sol ap JorJslur vgtteztueato e1 rqnSar etvd ov o;ad 'pepuolns ap
eyt rcd sourpepnll sol ¿ seuolf,rS¡qo ¡auodul vmd tlal z¡ruanba; as 'sISaluIS ug
'r8.o^ll¿Jtslurtupe ousruz8ro Iep orluep soueuol]ury sol ep opzlse
,recr¡poru L reln8ar ap :apod 1s easod 'ey1ew e1 ua Lal alsrxe
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ou anb ep oq)eq olos Ie rod L o¡a ? alrrolnB a¡ anb Le¡ Bpol ap El)uesn? ua 'ec11q!da¿ e1
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o¡gs L atuaSra lenpl^pul oqJeJeP Iap orpen) Iep orlueP Is¿ ueuellu¿tu as 'pelsalod ese ap
ue)eJ?) anb sapeprroln¿ opueaJJ 'enb soluatuelSar so1 .{ so¡ac.lal ap opadsar ¿.tll¿¡edrur
ugrsr)ep ep rapod un sueq anb sapepgoln? ueeJl anb soluauelEa.r sol nnEupstp ue elsls
ns esJep ap'ugoezrue8ro aP reP
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-ezlue?to ep peprf,Ilszle suarc u&
zr)eJJoJnq z¡ ap Á ugtcers.flJpPYt
'ugr)e¡sr-uT-tupv EI ap s?ulalul sEs
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Japod Ia uarnb eJ¿d'J{JoIrsH
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ESTUDTOS SOBRE LA LEY ORGANICA CONSTITUCIONAI DE BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
que "el protagonismo ha correspondido alParlamento en cuanto ala creación,
modificación y extinción de entes públicos, y a la Administración en cuanto a
idénticas operaciones respecto de los órganos que integran aeué1165"87. conforme
al art. 703.2. de la Constitución Española "Los órganos de la Administración del
Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley" (excepto el
Gobierno y el consejo de Estado, que requieren ley); el uso de la expresión "de
acuerdo" abre espacio a la intervención del reglamentoS8. La Ley 6/1997, de 74 de
abril, de Organización y Funcionamiento de Ia Administración General del Estado
(LOFAGE), y la Ley 50/7997, de 27 de noviembre, del Gobierno, disrribuyen la
potestad organizatoias9 y permiten que por Real Decreto
-una norma reglamentariapuedan crearse Departamentos Ministeriales, Secretarías de Estado, Subsecretarías,
Secretarías Generales, Secretarías Generales Técnicas, Direcciones Generales, etc.
Pata evitar un crecimiento administrativo inorgánico se han impuesto diversos condicionamientos al ejercicio de esta potestad: unos de carácter sustancial (como evitar
la duplicación de órganos, art. 77 LRJAP), otros de carácter procedimental (como
informes y aprobaciones previas obligatorias, en que intervienen el Ministerio de
Administraciones Públicas y los Ministerios de Economía y Hacienda) y, finalmente,
uno de carácter financiero (cobertura presupuestaria)90.
En suma, el derecho comparado exhibe un ámbito de acción administrativo
muy relevante en materia de organización administrativa.
En¡ique Ra.ievic Mosler
§ 5. Drs¡-urror rl
DE(,
Es indiscutible que Iey y
tanto en el extranjero cu
que cada una de est2s fix
las "disposiciones geneml
público deben necesaÍiarr
"complementar esas dispo
potestad reglamenhria,
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nuevas atribuciones
Íyatz t
derechos para el personal
administrativa que crea un
de su organización al
#
organización de los servici«
y debe ser complemenada
hacer su funcionamiento
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el deslinde entre Ia ley y el
También se ha referido
TOCBGAE y el art.38 CpR
qr
de las estructuras y dernás
á
es, semánticamente, lo que
pues, los cimientos en que
e
los que deben ser establecid
ordinaria y reglamentaria,
a
Ü SANTAMARÍA P., Ob. cit. (supra nota 1), p. 44t.
88 BARCELONA Ll. señala que ni siquiera existiría en este artículo una reserva de ley, pues "el grado
con el que
la ley regule la materia (organizatoria) va a depender de la decisión clel propio legislado¡ decisión que,
como hemos visto, puede optar por una variada gama de posibilidades, todas ellas constitucionalménte
legítimas... la mediación formal de ley es suficiente". Así, e1 legislador define con qué profundidad regulará la mafena (salvo en el caso del a¡. 98.1. CE). Lo único prohibido es la intervencién de reglamentos
independientes. BARCELoNA Ll., Javier. Principio de legalidad y organización ¿td,ministratiua igobarno,
administración, ley y reserua de lqt en el artículo 103.2 de tá Constitución). /enl M¡¡trÍN_nmonmro B.,
Sebastián (coord.). Estudias sobre la Constitución española: Homenaje al profesor Eduardo García de
Entenía, T. l. Madrid: Civitas, 1991, pp.2.357-2.452.
8e El art. 2.2.) de esta última encarga al Presidente del Gobierno la creación, modificación
y supresión,
por Real Decreto, de los departamentos ministeriales, así como de las secreta¡ías de Estado, y 1á faculta
pata aprobar la estructu¡a orgánica de la Presidencia del Gobierno. En ejercicio de estas facultades se
dictaron el Real Decreto 553/2004, de 17 de abril, que reestructuró los Departamentos Ministeriales, y el
Real Decreto 562/2004, de 19 de abril, que aprobó la estructura orgánica básica de los Departamentos
Ministeriales. Tratándose de las Subsecretarías, Secretaías Generales, Secretarías Generalés Técnicas,
Direcciones Generales, Subdirecciones Generzies y órganos similares a los anteriores corresponden al
Consejo de Ministros análogas potestades, también por Real Decreto (art. 10.1 LOFAGE). por último, la
creación, modificación y supresión de los órganos de nivel inferior a Subdirección General corresponde
a cada Ministro, previa aptobación del Ministro de Administraciones Públicas, y mediante orden ministerial (afi. 10.2 TOFAGE), y las unidades que no tienen la consideración de órganos se crean, modifican
y suprimen a través de las relaciones de puestos de trabajo (a¡. 1.O.3 LOFAGE). SANTAMARÍA p., Ob. cit.,
pp 441_3.
eo rbíd., pp. 443-5.
1.94
luego afirma que ,,en una
§
puede haber un radio de
acci
un punto de vista honzon¡a
Íir ndame n t e n la or ganizacrfu
ejercerán sus órganos, el pro(
en lo profundo o vertical,
las
podrán ser sino básicas y
get
rior y común de los ministerk
cada uno de ellos,,e2. EIIo pan
la LOCBGAE y la ley común,
Los antecedentes revisadc
nuestfo ordenamiento
iurídicr)
al reglamento. pretenáer que
norma que debe ser desarrolla
exceso, al menos tratándose
d
:-(supra noa j)ppi," Iiyi. !:A..ob.cit.
Manuei. Algunas ccmsi&
91yu.
del Estado. /en/ Caceh
Jurídica I\-
96r
', 'd'Lg6f/6L oN p)rp)rnf ¿tárED /ua/ .opotyÉ pp
ugoaustutrupv Dl ap ftuoDrutlsuoD D)Nug8.tO ta7 o7 otqos sauotJDtaprsuo) soun&lv 1enuery ,.y rsrNyg z6
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spuodsarroc i¿Jeuag ugrJJarlp(F§ "
eqap olgs [a¡ e1 'lEJeueB ua so]rTqgd sorJr^Jes sol ap asopuglpJl soueur Iu 'osa3xe
rrn se teJvleJl as Udl el ap rs oruo) ¡saLal seJlo Jod Ep¿lloJJBsap Jas aqap anb ?urJou
uun ¿JrJap elul '*saLal ap.(e1,, EUn Bas trVCgSOT BI ánb JapualaJd 'oluau¿l8al IE
o{llsod olrqug urlez]quete8 -UdJ ¿Jlsenu uarq sgru- oJrp}Jnf olua[ueuapJo oJ]sanu
enb JESuad e ur-tafl aur 'o8Jequre urs (oleqeJl álse ue sopesrlal saluapalaluz sof
'otueruul8al
lep oduruJ Ia ueFrurJep ou orad 'unuroJ f,a1e1 Á ¡¡vCg]OT EI
aJlua elruq ouro) ueFrlJas r(sesuq,, se¡ anb ¡:a8ns aJaJEd ollg 'z6,,solla ap oun EpuJ
E euJarouoJ anb z¡ ur-rruol Lal eun ercd gtelap o;ad 'soualsru[u sol ap uguroc L;ol-r
-adns z;nlcruya t\.ugrcyzrur8¡o eygrc¡n8et '1sy'sa¡e;aua8 L seusgq ours Jas ugtpod
ou 'socrdgt sose ap oun BpeJ ua 'La¡ uNa ap seurJou s¿l ¿lulrua^ o opun¡ord o¡ ue
o¡ad i'cla '¡zuosrad 1a 'ugralauros as anb E olueurrpeco-rd ¡a 'soue3.rg sns ugracrafa
anb ugrccr 11 'e-lnlcnrlsa ns iopulsg Iap ElrlzJlsruturpe ugnvzruzS;o ¿l ualuaruzpunJ
anb socrdgl sol sopol e¡Je)rcqe anb 'o1.lrcap ¡se rod 'ye¡uozrtorl zlsr ap olund un
apsep uorsualxa elsa epailut'or¡durz Lmu zanlerurou ugrJf,E ap orp"J un Jeqzr{ apand
Erllql-rd ugr)EJlsrurupv zl ap e;sgqugneaue8to a"rqos La1 ¿un ue,, anb zuur¡z o8an¡
',,orrrJrpa ¡a ug;ztalduroJ (solulurop sorr¡Dadsal sns ue 'eueluarull1aa;.( erreurpro
^uarlels8a¡ sapulsalod sel ap orcrc;afa IE 'rbl Etse ue soprJálqr5a Jas uaqep anb so1
ugrJe¡Srurupv q ap soclugSro soluaurele sol ugJ¿qr¡Sa anb ua soluerurrJ so¡ ,sand
'uog 'zsoo eun ep plueruzpunJ oLod¿ Ie se o Elualsns anb o¡ 'aluaruzclluguras 'se
oJrsgq anb-rod 'ell1e;lsrutupe ugttvztueBto ap soluetuala sgtuap L sr;ntcrulsa sz1 ep
orldtrrr ollorresep un ue Juuorsrncur apand ou r(a¡ 21,, anb UdO gE 'ye1a A,[VCg3OT
z1 ap olrsgdord e opuapl^p¿ ''y ranrrvq uuel alsa ¿ oprJeJeJ uq as u?rqruuJ
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ellBlep ¡a.ru8a¡ua aqap r( ulsrnssJ Jas eqep ou orJr^Jes un saJJ anb zrll¿-llsru[upE
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Ja)alq¿Na ercd epeglnJeJ g$a ou BIIa ap pnurl ua oJad ,euelvavtel?a; pzlsalod
ns ap oIrIJJafa 1a aluerparu'ugrteztu¿8¡o aJqos sauorcrsodsrp sESe Jelueuraldruoe,,
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orJr^Jas Iep ugloeztue8rc e1 ¿ s?^nEIaJ sapdlcuud ,( salzrauaS sauolclsodslp,, sul
anb e¡egas ':) v\ns soJlosou a-4ug 'rrp8ar apand saluanJ sulsa ap zun zpec anb
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ESTIJDIOS SOBRE LA LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAT DE BAsEs GENER{ES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADo
Enrique Ralevic Md<
regular su "organizaciónbásica" y el desarrollo de ésta debe realizarse a través de
Ia intervención de la potestad reglamentaria -no a través de leyes- salvo en cuanto
§ 6. Arrcu
el art. 38 CPR) o se trate de materias que específicamente han sido reservadas al
legislador por el constituyente, como las mencionadas en supra II.1 a). Ello, salvo
que se trate de organismos en que el propio constituyente ha encargado alaley
regular st "organización", como el consejo Nacional de Televisión (art. 19 N"12,
inc. 6"), la Contraloría (art.99, inc. final) o el Banco Central (art. 10g).
Aplicados estos criterios al cuadro organizatorio regido por la LoGBGAE (o
sea, excluidos los organismos que señala el inc. 2" de su afi. 2l)93 Ia situación es
la siguiente94:
a) El legislador está facultado de forma exclusiva para:
Crear organismos públicos dotados de potestades públicas;
Ctear órganos dentro de los organismos, todavez que esto también envuelve
una atribución de potestades;
Desconcentrar o descentralizar órganos públicos;
Asignar recursos y funcionarios a los organismos públicos; y
Establecer Ia "organizaciónbásica" de los organismos.
b) El Administrador está facultado parai
Crear organismos públicos asesores (esto es, sin potestades públicas en un sentido esÍicto), sin recursos materiales y sin una dotación de funcionarios;
Detallar las materias que más arrlba consideramos incluidas en la reserva
legal, siempre que previamente lashaya regulado laley, a trayés dela clásica
potestad reglamentaria de ejecución (que, por cierto, deberá subordinarse
a la ley); y
Desarrollar Ia organización básica que se establezca por Loc (fundamentalmente por la LOCBGAE) con el límite de no invadir la reserva legal, vale
decir: i) no crear órganos, ii) no ampliar las potestades atribuidas por la ley
y iii) no incrementar los recursos materiales y humanos otorgados por la ley.
No quisiera terrnifiarl
más complejo ysoñ*
Constitucional que, I
Iá, c(
se pretenda modificar esa "organizaciónbásica" (caso en que se requerirá Loc, por
Esto significa que el reglamento puede crear nuevas unidades funcionales que
permitan ejercer las atribuciones entregadas por la ley de una manera más
eficiente, coordinada o eficaz, definiendo o alterando la estructura interna
del organismo pero dejando intactos los órganos legalmente definidos.
servicios es materia d
reserva; una Cont¡al
entidades que c:rreor
PresupuestoF perio
la vida nacional, cor
r
gobierno, la prevenr
de un nuevo sistem
de otras estructuxas (
una pantalla. Se t¡at
sa, pues podría erosi
Derecho administrari
Lo anterior sugiel
seryicios públicos co
de la Administración
y terminan superada
que padecen estas.tr
ción cabal paraalgu
Administración (piea
Estado, casi o compl
interés que preserrta
dadala casi nula autl
como la Contraloría ti
Ello corre en paralel
verdaderos espacimr
llos que Par.rro¡e ha
una regulación gene
la CPR se ¡efiere a las'r
"autónomo" para uo.üE
secuencias organizatch
su jerarca máximo es &
tario es idéntico al de lo
"Las no¡mas del presente Título no se aplicarán a la Contmloría General de la República, al Banco
central, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de orden y seguridad pública, 1os Gobiernos Regionales,
a las Municipalidades, al Consejo Nacional de Televisión y a las empresas públicas creadas por ley,
órganos que se regirán por las normas constitucionales pertinentes y por sus respectivas leyes oigánicas
constitucionales o de quórum calificado, según corresponda,,.
Hemos tenido a la vista el trabajo de MeNooz¡ Z (supra nota 44), parcialmerite coincidente con lo aquí
planteado.
196
existencia jurídica pero
de esta insuficiencia y u
P., Domingo. tndrytú
enl Ius Publicum I{" l8
Este autor califica cmo
vínculo de nrtela o sl4x
de la República, al B*ns
p.307.
El derecho compradod
regulación de activi:hde
L6I
'suotssmruro3 o sarcuaSy f,ro¡u¡n8e¿ tuapuadepul sei B oJeuer aW se)rrugluoro sapepr^rpr ap ugrce¡n8a.r
úl orrro) 'srualzru srunSle ercd e¡to84e) IrU pun JrntBsuoc uapand anb e.rtsantuep opzr¿druo) oqJejap Ig
.LOe -d
'(e1ou tudns)'fp 'qO ''g. vIoJNvd 'uglsl alel ap puorcz¡ olesuol Ia o IErtueS orupg I¿ 'rcrlq¡da¿ e¡ ep
I¿ráueC úFole4uo3 e1 'sapep¡edrciunry se¡'ierope¡g or)r res Ie oruo) 'ercuz¡Sraradns o EIatnl ep olmuJ^
un eluerparu I? uoJ u¿uor)EIer as ru ouJarqog ¡ap uapuadap tu anb sol ú sal¿t oruo) EJTJIIeI rotn¿ etsg
'gg-6L 'dd 'dse 'LOOZ/gt oN unf,rrqnd snl /ue
¡ 't4tozt¡uo.to8 a.¿od ugtctsodo.td aup 'o4ruguo)g louoDDN Dj.lo)sli ol ap atcuapuafupu¡ ofiuruoq '¿
sgcTr uá ou¡srue3¡o un ap z^IDaJe ¿r{xouolne e1 sezquercS ¿:¿d ¿lsando.¡d eun L etcuarcgnsur Etsa ap
o¡durafe un'(e6e-Lqe 'dd'7 elou otdns'uc'qO) ,,Vú pzpraqerado ep arar") o:ad zcrpqnf úrruatsrxe
auan,, uglJ€zll¿JluaJsep ¿l ' g vIoJNvd orlJrp eq ou¡o) 'sopzzrT¿Jtual solJ1^Jes sol ap IE o)¡ugpr se ouel
-sandnsa.¡d uaurtSgr ns -,{ eutqqda¿ el áp eluaprserd lep ezuequo) e^rsnl)xe q ap sa ourrxgur ec:¿¡a[ ns
aluourl¿uol)ury'soprzqr:lualsap sotustueS:o ap alúJl as anb oqonur:od send seyolezlueaso sBl)uen)ás
-uo¡ sa:o.(zu¡ auarl ou o¡e 'o8:equa urs '(serluapualu¡¡adns se¡ ''fa 'd) ou¡sru¿8:o un e¡ed ,,oluouglnE,,
ep o^rtEJrJIIe) ¡a ednoo Lal e¡ soser sounS¡e ua L ,,seruouglne sapJsr¡ sep¿pltua,, sel e aJarJár es UdJ BT
'LleuoaeleJ elsa e\ed
IEJauaB ugr)uln8eJ zun
sorusJqunlE enb urs g-,§opezlleJluaJB,, otuot op¿ufluou3p 3r{ vfoJ.Nyd anb soll
-anb¿- selualsrxe szIJoBelE) sBI uzse^Br1xa anb 'BIrüouolnz ap sorJedsa soJepepJa^
uoJ soursruz8Jo ep ¿)lNlnsuf, L esorcua¡rs BrJue8Jarua el e oleIEJEd ua aJJol ollg
'opez\eJtue)sap orJr Jas Jsrnbpnl rssJ enb ¿Iuouoln¿ sgru euan etloleJluo)ul oruoJ
opez\enua) orJr^J3s un úoq)eq ac 'E6sollrpltr so§a ep Erruouolns EInu §eJ ylEpep
'sopezrleguaJsap Á sopezrlelTuer soDr Jas erua
BI ¿luasa¡d anb s?Jalur
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ose)sa sgur ze^ EpE) Ie r( (avcgcof
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Iap saprrcseJdua salua sol L selBJsrJruras sapuppua sq ua osuerd) ugrsuJtsrullupy
elap a]Jed orr]ol grSoleJ Ud3 zl anb se^J)r,zyJ'earo sEmBU s¿un8p ergd leqe) ugn
-EInBeJ Eun ap ugrsnuo BI ugrqru¿t JSJ?lundB apand 'ssruJou s?lse uaJapzd anb
sElualqoJd soJrurr sol uos ou ¡sgruap ol Jod 'soqÉq sol Jod sspzJadns uzurruJal L
sep¿prsasau setse rcztleveJ eJEd sJlueI3rJnsIII uo§ -sqlqru uorJsJlsrulupy ¿l ap
I¿raue3 olrasrp ese- (2, e IZ 'sue) iIVDg)o'I EI ua s¿plualuor so)llqgd sorrr^ras
sol ap oluarlu¿uorJÚry íugDEZrusEJo eJqos ssrlIJou sEI anb aJarSns JorJe]u¿ of
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Ia opueJqrunl¿ opr Eq alualussoleqvJ4 anb sqruaru8 sE JuuorsoJa
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-orEIIJd atueulÉrJuatod L alqzesep o)od u_orJ"nt§ ztrn Jp s¡uD aS
ap opou IE '(saputsatod sns opuBr{Ja oJdE zb1 EI rd szp?arf, sBrnlJrutsa sBrto ap
sg^¿Jt u, uerlJe enb l. 'zJIIqgd puprJn8es q o auods1rErl ap Exrral$s o^anu un ep
ugrJdopu el ¡seluerJ¿JJadrusá ap of,lJgn z( ou¡nsuor IJp u_orJua aJd el 'ouJelqo8
Iap ouJalu IoJluoJ Ia 's?Jrlqgd sBJqo ep seuorssf,uc) sE orIIü) '¡zuoneu EptL el
ered e¡r¡lur¿Uodun u¿¡3 ap solunsz ueurpJooJ o rruuopsa8 anb oJed {otsandnseJd
ap Le'I ul ua sogm8 ueqrJar sBUadE- p8al ugrre6cstroJ ep uaoereJ enb $p"pDue
3p arJas eun (urJ ua 'Á srsal Erulll! ¿lse uol e4]r.;duÜ.rs anb qrol"Duo3 uufi ie¡-¡3s3¡
ulsa ap ugtJvzt1iJlTelal ¿un uJalol 'sollo ua elnlosqe sara§eJ ep BlJelsur se sorlr^Jas
"( 'sosEJ sounap ue'anb
sol ap EuJalur uglor¿zrue8ro el enb apuerlue
I?rrolJrurlsuo]
IBUnqr{ un 'opEI un Jod 'stusrulErJrut eDervd anb oI ep op¿c[§llo§ r( ofaldruoc sgur
sluzNuq ulFSeJ olIJJSap eq anb etJJvloued Ia anb JaJouooer uIs JE4ural BJarsrnb oN
fl-o)S)o)T V-r IrVST^.ITU fl(I Vrf,i\üIltwa¡(x) yI
'Ngrf,vzrNveuo f,(I vruflIvr{r Ntr sol{vsr(I soirfrsrv -g §
EJTIJEJd Á euoJl :ouJlrqJ OqJJJJC lJ uJ euotvzruE8Jo
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¡nbe o¡ uoc atuaplJulo) aluaurl4
secrugS;o sar{a1 se.tqcadsa: ms 'La¡:od s¿pear) sec¡qgrd sesard
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oruúg TB 'ec¡qr¡da¿ €l aP [eE
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ESTUDIoS SoBRE 1A LEY oRGÁMCA CONSTITUCIONAI DE BASES GENERAIES DE I,A ADMINISTMCIÓN DEL ESTADO
La solución de los problemas enunciados extgiría una importante reforma de
la LOCBGAE, la que no debería rigidizar la potestad orgarizatoria más allá de lo
que planteamos en el apartado precedente9s; bastaría con encauzaia para que
su flexibilidad discurra en términos previamente conocidos, racionales, estables y
que estimulen una buena gestión pública o, al menos, no la perjudiquen. No hay
que olvidar que, como ha dicho SÁNcHnz M. "...si bien la buena organizaciónno
garantiza siempre que las decisiones administrativas sean correctas y altstadas a
Derecho, con una organización deficiente es prácticamente imposible asegurar que
la Administración sirva con objetividad y eficacia los intereses generales, que se
apliquen cabalmente las leyes y que se promueya la buena administración en sus
relaciones con los ciudadanos"99.
Afrontar este reto exige recordar la complejidad e interdisciplinaiedad del derecho
de la organización,yaplarÍeada por Scuum'r-Flessu¿¡llt100: los moldes organizativos
no pueden disociarse de la gestión, cuestión que entre nosotros debiera ser evidente atendido el principio de servicialidad del Estado del art. 3" CPR. Para ello el
mismo autor sugiere considerar: a) Los aportes de las ciencias de la organización,
que han estudiado los diversos modelos organizativos y pueden orientar las decisiones jurídicas1o1; b) La influencia en mateúa organizativa que tienen las diversas
funciones o sectores de Ia Administración, pues ciertos esquemas de organización
interna pueden ser adecuados pafa algunas tafeas y no para otras (es probable,
Enrique Raieüc M6l€r
diferentes)10'; y c) I¡
el caso europeo), par
ellos derivan cuestim
la exigencia de transp
ciertos niveles organi
la sociedad civil, con
Concluyendo, la
general- debe estnro
1
de la gestión públic4
de alta dirección púb
evite la perversa'hui
nar prudentemente la
propios servidores ¡rú
de manera tal que nt
nuestra Carta Fundan
p. ej., que los hospitales y las instituciones reguladoras requieran estructuras intemas
en EE.UU., los Quasi-Autonomous non Governmental Organizations o QUANGOS, en Reino Unido, las
Administraciones Independientes en España y las Autorités Administratives Indépendantes en Francia.
98 En abono de esto pueden citarse las siguientes reflexiones de SCHMIDT-HASsMANN: "Si los efectos de la
utilización de las técnicas jurídico-organizativas están condicionados por diversas circunstancias y sólo
puedencomprobarse alargoplazo,sehacenecesarioadmitirelusodeotrosremediosorganizativosde
orden prácüco. La praxis administrativa está sometida a continuos cambios. El Derecho vigente debería
dar cabida a esta riecesaria adaptación, sin necesidad de modificaciones normativas... es conveniente
reconocer a1 Ejecutivo un ámbito de ensayo, de tal modo que pueda poner en marcha, siempre que
sea de forma ¡eversible y limitada, medidas que si fueran a tener carácter indefinido, sí requerirían una
autorización legal". Ob. cit (supra rrota76), p.269.
ee S.ÁNCHEZ M., Ob. cit (supra nota 1,), p. 221,.
100 «Ufla rama de1 derecho que pretenda regir las organizaciones desde dentro y aprovechar las posibilidades
de dirección intrínsecas a ellas, debe tener en cuenta los elementos específicos de las organizaciones:
debe abarcar la variedad de fuerzas que actrian en ellas y ordenar su interacción en un marco flexible
perc también definido".. Su estudio "...no puede limitarse al Derecho dela organización en sentido
estricto, esto es, a las normas jurídicas que regulan la estructura, la distribución teffitorial y la competencia de la Administración. El Derecho dela orgarización no adquiere eficacia a través de esas norfiras
aisladas, siflo mediante su combinación superpuesta. Son esos mecanismos complejos del Derecho de
la orgarización los que forman las estruc[rras delas orgarizaciones y los que les permiten desarrolla¡
su actividad de dirección e intervención. La puesta a punto de esas construcciones organizativas exige la
aplicación de normas jurídicas, pero no es una acüvidad exclusivamente dogrnática. Exige la aplicación
de las ciencias de la organización con sus experiencias y sus modelos, 1o que plantea en sí mismo un
problema metodológico. (. . .) Ia, tarea especial que recae sobre la investigación en materia de Derecho
dela orgarización consiste en no ocultar esa interdisciplinariedad latente eri el objeto de estudio, sino
en desarrollarla dogmáticamente" ScHMIDT-HASsrvI¡NN, Oú. cit (supra nota 76), p. 259.
1ot Jbíd., pp.260-1.
198
102 "...se puede decir,
agra
más o menos efi<azp
103 lbíd., p.264. puedeves
104 Un interesante intento
et
de los servicios públi<s
agencias estatalapm k
66r
'd eeZ 'nOZ 'sa;eruo3 rcpeuer) .socqqTtd sotclruas sol ap on[au o7 o"tod salawtsa sotcua&zt
sa7'venf 'c ztrllgd esraa apand olcadse.r N'(9ooz'Lo'6r 'I¿I 'ur-ru g'o'g) so){q!d sorcra.ras so1 ap
erofaur e1 r:rd saie¡r1sa sercua8y ep'9ooz/gz r¡ogedsa fa1 e¡ ua uar4l ¿lse ua otuatul etueseJalu¡ un
L-9ZZ d'(I rrou etdns)'ttc'4O ''W zanclryg u?rqupl oloedsa: alse ¿ asre^ eper.d.r79Z.d ,.Wqt
'e9Z 'dd ''p1q¡ ' ,,ez¡.p.e¡lls:urupz ¿¡n3rJ EtaJJuoJ Éun ap ugrtr¿zrTeat e1 eted. zeqJa soueur o ssur
sa ea4ezrur8.ro ern8g epetmu:alop ?un seuo¡Jrpuo) seual) uo anb 'so8se.¡ sapuz-r8 e tnap apand as...,,
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-rquoJ e Jv^ell aserqap ollg 'r.o^peJlsrururps oq)eJ3c Iap eprnq,, esJa^Jad 31 3IA3
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ue EJrlgJJotuep ugrJEtullrSal ap saJo,,(utu sopEJS ap o srJusJedsuu¡1 ap ErJuaSrxa EI
L ugrcr¡srulurpv ¿l ap oJrllodr,( oclucgl JerJvreJ Ia oruo) sauoDsanl u¿^rJap solla
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Estudios snhre la
Le1p 0rgánica
fronstitucional de Base§
Generales de
la Adrninistracién
del Estado
Actas de las Terceras Jornadas
de Derecho Administrativo
Eduardo E. Gordero 0.
(Coordinador)
2-OO 6
UA
Universidad
de Antofagasta