21 Evaluación de políticas culturales: aspectos analíticos y metodológicos Nelson Dionel Cardozo* Eliana Medvedev ** "La madre del decoro, la savia de la libertad, el mantenimiento de la República y el remedio de sus males es, sobre todo lo demás, la propagación de la cultura." José Martí 1) Introducción: la especificidad de las políticas culturales Este capítulo se referirá a aspectos metodológicos y conceptuales para la evaluación de las políticas culturales. Para comenzar, debemos señalar que cualquier abordaje de lo que se llama “políticas sectoriales” tiene que plantearse a partir del tipo específico de cuestión que intenta resolver. Enfocándonos en el objeto que nos compete, entendemos por políticas culturales: "el conjunto de intervenciones realizadas por el Estado, las instituciones civiles y los grupos comunitarios organizados a fin de orientar el desarrollo simbólico, satisfacer las necesidades culturales de la población y obtener consenso para un tipo de orden o transformación social" (García Canclini 1987:26). La particular manera en que se direcciona el desarrollo simbólico y se atienden estas necesidades culturales de la población tiene que ver con una evaluación previa por parte de los políticos, los técnicos y los intelectuales del qué, cómo, para quién, cuánto, de bienes en los que convergen de manera compleja aspectos materiales y simbólicos, se distribuirá en una sociedad. El propio desenvolvimiento del proceso de formulación, implementación y sobre todo el de evaluación tiene mucho que ver con el carácter no meramente económico de la cuestión, ya que se relaciona mucho más con cuestiones normativas y técnicas, que en los casos de políticas que involucran bienes de tipo estrictamente material o social, por ejemplo. La apreciación del “éxito” o “fracaso” de una política cultural es algo muy difícil de mensurar, sobre todo por los reacomodamientos y movilizaciones que generan estas cuestiones, que por lo * general en sociedades como las Docente de la Universidad de Buenos Aires. Investigador de la Universidad de Nacional de Quilmes. Docente de la Universidad Nacional del Comahue y Subsecretaria de Relevamiento y Seguimiento de Políticas Públicas de la Secretaría General de Gobernación de Río Negro. Los autores agradecen los comentarios y sugerencias de Romina Barrios, Francisco Urdíñez y Guillermo Dondeni. ** 22 latinoamericanas, en donde los derechos económicos y sociales se hallan en el centro del tapete, relegan los derechos de tipo cultural1. Por ello, es menester tener en cuenta que “las políticas se insertan en una „estructura de arenas‟, que debemos conocer mejor para entender por qué se plantean y se resuelven cuestiones en unas y otras” (Oszlak y O‟Donnell 1982:99). Las políticas entendidas como un conjunto de acciones y programas sistemáticos y ordenados a realizar en el tiempo ciertos objetivos generales requieren de insumos, una evaluación de la realidad sobre las cuales se va a diseñar esas políticas. Esto requiere investigación, demanda funcionarios capacitados para su diseño, su ejecución y con la capacidad de interactuar con la sociedad, ya que las políticas culturales y sociales suponen un tipo particular de vinculación entre el Estado y la comunidad, distinto del cumplimiento de otros servicios tradicionales básicos que el mismo satisface. Por ello, al evaluar las políticas culturales tenemos que considerar las diferentes arenas que menciona Lowi. Este autor define tres tipos de políticas: 1) Las políticas distributivas; que son aquellas políticas públicas que se encargan de repartir bienes y recursos entre diferentes clientelas. Como menciona este autor “las políticas distributivas se caracterizan por la facilidad con que pueden desagregarse recursos y repartirse en pequeñas unidades independientes las unas de las otras y libres de toda regla en general (…) Son políticas en las que el favorecido y el desfavorecido, el perdedor y el beneficiario, no necesitan enfrentarse directamente” (Lowi 1996:102). Las políticas culturales de este tipo son las que por decisión estatal (ya sea por estar orientado por la ideología o por la presión de ciertos grupos que se han movilizado en torno a la cuestión o han cooptado al gobierno) encaran la tarea de movilizar recursos para distribuirlos hacia un público. La creación de un museo, nuevas agencias o programas, son ejemplos de este tipo de políticas. 2) Las políticas regulatorias (o normativas) son aquellas que determinan un margen de acción para los actores involucrados en torno a esa cuestión. En este caso, 1 Los derechos de Segunda Generación o Derechos Económicos, Sociales y Culturales tienen como objetivo fundamental garantizar el bienestar económico, el acceso al trabajo, la educación y a la cultura, de tal forma que asegure el desarrollo de los seres humanos y de los pueblos. Su reconocimiento en la historia de los Derechos Humanos fue posterior a la de los derechos civiles y políticos, de allí que también sean denominados derechos de la segunda generación. La razón de ser de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales se basa en el hecho de que el pleno respeto a la dignidad del ser humano, a su libertad y a la vigencia de la democracia, solo es posible si existen las condiciones económicas, sociales y culturales que garanticen el desarrollo de esos hombres y esos pueblos. 23 en términos de los costos y beneficios, la regulación implica que una persona ve menoscabado su margen de acción o, a la inversa otra ve abierto un abanico de opciones.”La decisión regulatoria involucra un elección directa sobre quién se verá afectado y quién beneficiado en el corto plazo” (Lowi 1996:102). Hoy día cobran una vital importancia, ya que como menciona Tovar en relación con el desarrollo cultural, “en muchos países y durante mucho tiempo, el Estado ha sido tradicionalmente el actor principal, cuando no el único o casi el único, de ese desarrollo en lo que refiere a su promoción, a las inversiones de esfuerzos y recursos que lo fortalecen o lo hacen posible. (…) En los últimos tiempos, los actores se han multiplicado y las responsabilidades se han redefinido en una clara tendencia a ser compartidas. El Estado ya no es el único promotor de la cultura y el desarrollo cultural”. (Tovar 2000: 299). En esta línea de argumentación al verse erosionado este rol central del Estado como productor de bienes culturales, debe compartir esta función con una multiplicidad de actores que escapan a la lógica estatal, y por ende deben ser regulados por las políticas públicas. Por ello el control estatal sobre las industrias culturales como el cine, la televisión, los libros, las revistas que son un nuevo mercado que ha hecho explosión a partir de los años „702 y se ha transnacionalizado en su producción y globalizado su contenido, requiere definir políticas públicas editoriales, de derechos de autor, de gravámenes de importación de bienes culturales, etc. Delinear acciones estatales en un mercado de bienes culturales más privatizado, por un lado, y más transnacionalizado, por otro, implica centralmente concebir una serie de políticas regulatorias. 3) Las políticas redistributivas son las que se ocupan de la propiedad misma, y tienen la especificidad de afectar a grandes categorías sociales de individuos que pueden homologarse con las clases sociales, en donde se cuestiona no el uso de la propiedad, sino la misma propiedad. Qué grupo tiene más de qué y qué grupo tiene menos es el vértice de este tipo de políticas. En términos de los costos y beneficios, se puede identificar quién paga los costos y quién recibe los beneficios. En las políticas culturales esto es fundamental, sobre todo cuando se habla de los destinatarios de las mismas3. Dentro de la política cultural, es el campo de la distribución en donde se toca 2 Cabe destacar que en el caso particular de la Argentina, los componentes de las denominadas industrias culturales ya estaban presentes en el contexto sociocultural que marcó el cambio del siglo XIX al XX. De hecho, esos componentes constituyeron los instrumentos privilegiados del proceso de modernización intelectual, 3 Para enfocar esta cuestión es central el análisis de Bourdieu (1990) acerca de los diferentes consumos culturales de acuerdo a las clases sociales. En su teoría caracteriza los modos de producción y consumo cultural de 24 el punto más álgido, ya que el argumento central es que la producción y manutención de bienes culturales sofisticados es disfrutada por un segmento muy reducido de la sociedad (en general los más favorecidos dentro de la distribución de la renta) pero pagada por la población toda. Como menciona Parsons (2008) “los costos de la ópera pueden representar un beneficio para algunos y cuestan bastante dinero a los contribuyentes. La forma en que se define la ópera en tanto problema está enraizada en la manera en que se perciben los costos y los beneficios de gastar en las artes”. (Parsons 2008:163). Otro aspecto muy importante es que la política cultural debe estar dirigida a dos sectores: a la comunidad, garantizando una inclusión social, y a los trabajadores de la cultura, permitiéndoles una inclusión económico-social. La construcción de políticas destinadas a la inclusión va en contra de la idea de la concepción tradicional de cultura como “alta cultura” (la tendiente a garantizar el acceso a los bienes sofisticados que se consumen las clases altas), y también en contra de la idea que caracterizó las políticas culturales del siglo XIX y primera mitad del siglo XX que se tendía a reforzar la unidad estatal afirmando lo que Oszlak (1984) llama “elementos ideales de la nación”, entendidos como esa capacidad de internalizar una identidad colectiva a través de diversas mediaciones4. En suma, podemos ubicar a las políticas culturales para analizar su evaluación, dentro del espectro de políticas tendientes a satisfacer las demandas de derechos de segunda generación5 (Pérez Luño: 2006) que son las que se encargan de los bienes económicos, sociales y culturales. Dentro del primer grupo podemos encontrar las políticas que acuerdo a los diversos estratos de la sociedad. Según este autor, define tres tipos ideales de consumos culturales: la estética burguesa, la estética de los sectores medios, y la estética popular. Según García Canclini, en su análisis de las categorías del autor francés, sostiene que las clases altas son el público por excelencia de los museos, emblemas de la “alta cultura” (García Canclini 1984).Por otro lado, los consumos de las clases medias se forman a través de la “industria cultural”, que como dijimos se encuentra cada vez en manos de actores globalizados y privados, por lo que el tipo principal de política cultural que opera dentro de este campo es la regulatoria. Este consumo cultural se caracteriza en términos de Bourdieu por su heteronomía y su relación con lo privado. En cambio, para Bourdieu, la estética de los sectores populares se haya ausente, debido a que para este autor es considerado por éstos como una pérdida de tiempo, ya que todo es ponderado en función de su utilidad. La principal crítica que le realiza García Canclini al galo es que justamente no se puede supeditar la significación estética a los cánones burgueses, y leer los cánones artísticos de la clase baja a los de la clase alta. Esta perspectiva ignora el cambio y la reelaboración que pueden hacer los sectores subalternos de la cultura hegemónica como una forma de resistencia y emancipación. 4 Oszlak menciona que dentro de lo que él denomina atributos de la estatidad se encuentran cuatro que son fundamentales: la externalización del poder (es decir el reconocimiento por parte de un sistema interestatal de la soberanía de ese Estado); la institucionalización de la autoridad (entendido como el atributo weberiano del monopolio legítimo de la violencia); la diferenciación del control (que puede leerse en clave del establecimiento de una burocracia estable que tenga una capacidad extractiva); y la internalización de una identidad colectiva (es decir la idea de nación en la población, lo que se relaciona con la idea gramsciana de hegemonía). 5 Los derechos de segunda generación son los derechos económicos, sociales y culturales, que están vinculados con el principio de igualdad. Exigen para su realización efectiva de la intervención de los poderes públicos, a través de prestaciones y servicios públicos. 25 tienden a mejorar el acceso a los bienes materiales, en los tres tipos de intervención que vimos anteriormente. En la segunda columna del cuadro, se pueden ver todas las acciones estatales que atañen a cuestiones sociales como la seguridad social, la salud, el trabajo, la educación, etc; y por último, las políticas culturales que son las que regulan, crean o redistribuyen bienes simbólicos en torno a principios de equidad. Cuadro 1: Tipo de políticas públicas y tipos de bienes Tipo de bienes Tipo de Económicos Sociales Culturales política Distributiva Redistributiv Obras de Creación Programas de infraestructura establecimientos promoción educativos públicos cultural Seguro de Políticas de desempleo acercamiento de Políticas salariales a prácticas culturales Normativa Política cambiaria Regulación de las Regulación de la condiciones industria cultural laborales 2) La evaluación de las políticas culturales En términos de Borsotti (2007) cualquier diseño de evaluación debe contener preguntas respecto del objeto a evaluar y los criterios que fundamentan la evaluación. “La hipótesis debe incluir los aspectos correspondientes del objeto a evaluar y los resultados que se esperan” (Borsotti 2007: 79). En este sentido, la evaluación siempre nos tiene que plantear el “qué” y el “cómo”, de lo que queremos mirar de una política pública. Ya desde las concepciones pedagógicas que han penetrado al sentido común, se entiende la evaluación como el final de una parte del proceso. Así como el examen viene como el corolario de la enseñanza-aprendizaje, la evaluación de las políticas públicas es el último punto del ciclo a partir del cual se estudiarán los impactos de la intervención para proponer nuevos derroteros y cambios en caso que fuere preciso. La retroalimentación y reformulación de nuevas políticas a partir de las experiencias previas es lo que se conoce como el policy learning. 26 Diagrama 1: El ciclo de las políticas públicas Definición del problema Pronóstico de las Establecimiento de necesidades, definición de agenda objetivos Diseño de las políticas Definir la naturaleza, el tamaño, la Análisis de las distribución del decisiones problema Terminación Análisis de la factibilidad política Encuestas de opinión, sondeos, etc. Evaluación de recapitulación Impacto Legitimación de las políticas Evaluación formativa Implementación Fuente: Parsons (2008). En suma, la secuencia simplificada sería: FORMULACIÓN (momento político), IMPLEMENTACIÓN (momento técnico), y EVALUACIÓN (momento técnico-político). Estas consideraciones nos hablan del “cuándo” de la evaluación en las políticas públicas. Con respecto al “qué” podemos decir, que a grandes rasgos, la literatura sobre administración pública se centra en dos dimensiones de la evaluación: Por un lado, la evaluación de la política en sí misma y los programas que la constituyen; y por otro, la evaluación de las personas que trabajan en las organizaciones responsables de la implementación. Cruzando estas dimensiones podemos afirmar que los momentos de formulación y evaluación propiamente dichas son los más fecundos para el primer tipos de análisis, e implican mirar el contexto, la población y las consecuencias de la intervención; mientras que el momento de implementación se relaciona más con el segundo, que nos habla del “durante” de la política pública mirando hacia el interior de las agencias burocráticas tendientes a llevar a cabo la política. Cuadro 2: La evaluación de la política pública 27 Tipo de evaluación Momento Modalidad Racionalidad Objetivos Evaluación del Investigativ Formulación Diagnóstico Política problema y diseño de la posibles a soluciones Medir el grado de Formativa Implementación Monitoreo Técnica Evaluación Acumulativa implementación Comparación de los Fin de la de Técnico – resultados con las implementación indicadores política metas propuestas En política cultural, como se dijo previamente, opera un doble proceso simbólico: por un lado como sostiene Bayardo “las políticas culturales son hoy formas de intervención sobre el desarrollo simbólico y económico, en sociedades que han reconocido formalmente los derechos culturales, y que han conferido centralidad a la cultura como esfera abarcativa de la producción económica y de la regulación política.” (Bayardo 2005: 5). Esto quiere decir que tiene una arista de regulación de la distribución de los bienes culturales desde un determinado nivel gubernamental hacia la sociedad, y que parten del reconocimiento de las industrias culturales como una esfera productiva de importancia cada vez más creciente en nuestras sociedades6. Por otro, muchas veces las políticas deben ser consideradas como un proceso en el cual los “especialistas en símbolos” (Lasswell 1970) se esfuerzan por emplear las acciones estatales como símbolos de intervención y de que el Estado se está ocupando de resolver la cuestión. Ocurre que muchas veces, los resultados de las políticas públicas quedan difuminados con respecto a la evaluación objetiva o basada en indicadores mensurables. Per se, la mediación estatal dentro del entramado de significados en una cuestión donde muchas veces no está claro para la ciudadanía hasta dónde se quiere llegar, o de qué manera se debe resolver un asunto, da “la sensación” que se ha resuelto favorablemente o por lo menos el gobierno “se está encargando”. Sucede que el hecho de que el Estado incorpore en la agenda estatal 6 Néstor García Canclini (2000) Sostiene que: la cultura pasó a tener un lugar prominente y estratégico en el desarrollo socioeconómico. Cuando se pensaba que la industria consistía en libros y cuadros, estos últimos se podían concebir como aspectos santuarios de la vida social, ocupaciones de fin de semana, insignificantes en las cuentas económicas de la nación. En la actualidad, los movimientos mundiales de la industria musical alcanzan 40 mil millones de dólares, el 90% de los cuales se concentra en las seis majors” (García Canclini 2000: 318). 28 determinadas cuestiones, sobre todo una como las políticas culturales en donde se juegan múltiples concepciones sobre la correcta intervención, lleva tranquilidad a los individuos. Por lo dicho precedentemente, las políticas culturales revisten un principal escollo para la evaluación, ya que no existen definiciones claras acerca de cuáles son las metas socialmente valoradas en la materia, cuál debe ser el grado de intervención del Estado, y sobre todo cómo se van a mensurar los resultados de las políticas. No obstante, el Estado es la instancia que debe proveer decisiones a la sociedad sobre las cuestiones que resultan vitales para su reproducción y desarrollo. Bajo esta última concepción no cabe duda que básicamente hay una función gubernamental de inclusión que atañe a la participación de los sectores menos favorecidos en el capital cultural de una sociedad. Implica una doble cara: por un lado reconocer las diferencias de necesidades culturales que existen al interior de una sociedad, y al mismo tiempo, generar una distribución del capital simbólico en los sectores postergados. No debemos dejar de tener en cuenta que hay diferentes características que tienen estas políticas públicas que la hacen una cuestión de una expansión limitada7. Esto ocurre porque tiene un grado de especificidad bastante ambiguo. Es decir; no hay acuerdos al interior de la sociedad civil, y los actores involucrados acerca de cuántos museos se requieren, de qué manera se debe proteger la industria editorial, qué vehículos utilizar para regular la penetración de las industrias culturales extranjeras, etc. Por otro lado, el alcance de la importancia social que revisten las cuestiones culturales siempre ha quedado relegado a segundo plano. Dado que el Estado no puede resolver todas las cuestiones debe elegir aquellas que considera más importantes, o que la sociedad le ha impuesto como prioritarias. Hay un núcleo de problemas que tienen una naturaleza mensurable y una dimensión coyuntural que se instalan en la médula de la agenda pública relegando aquellos otros que requieren el desarrollo de acciones de largo alcance destinadas a un público más indeterminado8 7 Esto quiere significar que las políticas culturales no son una cuestión que llegan hacia un público masivo durante momento de formación de la agenda. Por el contrario, lo que sucede, es que queda circunscripta a los afectados de manera directa –que pueden a grandes rasgos homologarse con los trabajadores de las cultura, y en menor medida los públicos que reciben las acciones estatales- y no genera un amalgamiento y tomas de posiciones de actores relevantes de la sociedad civil. 8 Según García Canclini, en su análisis de las categorías de Bourdieu sostiene que las clases altas son el público por excelencia de los museos (García Canclini 1984: 72). Este ambiente de sofisticación y autonomización es la 29 que el las primeras. Este es el caso de las cuestiones vinculadas a la cultura. Ello le da un gran margen de discrecionalidad al Estado para administrarlas. Usualmente, las políticas culturales chocan muchas veces con la racionalidad costo-beneficio, porque implican grandes estipendios (medibles para el erario público), pero las ganancias no están tan definidas. Esto inclina la balanza pública de una manera desfavorable para las políticas culturales, sobre todo cuando no existe una gran movilización e interés por los sectores afectados. Como sostiene Lindblom “Los administradores no pueden evadir estos conflictos basándose en la preferencia de la mayoría, porque no hay preferencias reveladas en la mayor parte de los asuntos públicos; que frecuentemente, no hay preferencias a menos que la discusión pública logre despertar la atención de la ciudadanía hacia la cuestión. Todavía más, se discute si no se debería tomar en cuenta la necesidad de las preferencias, además del número de personas que prefieren cada alternativa. Ante esta situación, los administradores a menudo se ven obligados a tomar decisiones sobre políticas sin haber podido clarificar previamente los objetivos”. (Lindblom 1996: 208). Sin embargo, la relevancia temporal que revisten las políticas culturales las hace potencialmente más aptas para que obtengan la atención de un público más extenso, pero por lo dicho anteriormente, o sea, el cálculo de los costos y beneficios quedan virtualmente neutralizadas; a lo que se debe sumar el grado de complejidad que reviste la cuestión, que tiene que entenderse como el grado de expertise requerido para resolver un problema. Cuando más técnica es una cuestión menos abierta se encuentra al debate público, y en general, las políticas culturales tienen la característica de ser un asunto en donde políticos, técnicos e intelectuales delinean las políticas, y rara vez la población se encuentra interpelada por estas. Vale decir, como se sostuvo previamente, que quienes tratan de llevar a la agenda pública el tema de las políticas culturales son los trabajadores de la cultura, porque en sociedades como las latinoamericanas se ven permanentemente amenazados frente a las restricciones presupuestarias o la ausencia de regulación estatal. Es cuando vemos a los empleados públicos del sector cultural movilizados frente al cierre de un museo, demandando más erogaciones para la cultura, el momento que se escucha la voz de distinción que realiza la clase burguesa con respecto de las clases inferiores. Esto no quiere decir que los museos se encuentren vedados a los sectores populares, sino que por el contrario, en principio se encuentran accesibles físicamente a toda la población (de hecho en la mayoría de los países las salas de exposición públicas son gratis o con bajísimos aranceles), mas la capacidad y el nivel de instrucción que requiere captar los significados de las obras implica una exclusión de los sectores que no cuentan con el capital cultural incorporado que les permita “apreciar” la “alta cultura”. 30 la sociedad civil exigiendo que el Estado tome un rol más activo en la promoción de la cultura9. 3) El momento de la evaluación Como se mencionó previamente, se considera el momento de la evaluación como el final de una secuencia tras la implementación. Una vez que la cabeza política ha tomado una decisión, el brazo burocrático ha ejecutado, llega la hora de ver cuál fue el resultado de la intervención estatal. Bajo esta mirada la evaluación implica comparar la situación inicial con la situación a la que se llegó tras la acción estatal. Vale decir que dentro del ámbito de las políticas públicas, no solamente la acción del Estado es la que determina los resultados de los procesos sociales que provocan un nuevo estado de cosas. Hay varias posturas para justificar este tipo de afirmaciones: Por un lado la política pública se orienta a lograr objetivos coyunturales, ya que como menciona Lindblom, las política públicas son el punto medio para “salir del paso”10. Muchas veces ocurre que los gobiernos nunca tienen el nivel total de control sobre los procesos sociopolíticos, ya que resultan de la sumatoria de la intervención estatal articulada con factores exógenos al proceso en sí. Sobre todo en las sociedad actuales en donde el Estado-nación se halla en un proceso de transformación hacia otras pautas de articulación de las políticas, medir y responsabilizar al los gobiernos por los resultados de las políticas públicas como se podía hacerlo en la segunda 9 Sería un error creer que hay en los casos mencionados una genuina movilización de actores involucrados demandando mayor distribución o producción de bienes simbólicos en una sociedad. Esto muchas veces responde a lógicas internas de las agencias estatales, ilustrado lo que Brown y Erie (1984) han denominado el “modelo de desplazamiento de objetivos del poder burocrático”. Bajo esta perspectiva, las organizaciones buscan desarrollar poder “principalmente en términos de un proceso interno de marcado por la necesidad de sobrevivir. Tal imperativo implica, en esta visión, el establecimiento de un equilibro dinámico entre la organización y su contexto, equilibrio en el cual la organización puede automantenerse mientras consiga satisfacer demandas externas e internas. El contexto de una organización impone restricciones y contingencias que pueden determinar qué grado de autonomía puede llegar a adquirir esa organización (…) La autonomía es observada como reflejo de dos dinámicas básicas internas a la burocracia, cualquiera sea el contexto: la dinámica de la certidumbre y la dinámica de la expansión” (Brown y Erie 1984: 170). 10 El politólogo estadounidense Charles Lindblom argumenta que los problemas colectivos complejos se resuelven con políticas públicas que se hacen más con un "método de irse por las ramas" que por uno "de ir a la raíz". Identifica este autor al método como "salir del paso" muddling through o incrementalismo, como se le conoce más comúnmente. Por supuesto que hay muchos críticos de este método porque arreglar problemas con pasos pequeños o incrementales sólo sirve para salir del aprieto. Sin embargo, Lindblom defiende la posición incrementalista: "O la fórmula general para mejorar las políticas consiste en darles forma a partir de más ciencia y más ambición política o, según la posición que yo defiendo, en producirlas conforme a nuevos y mejorados esfuerzos por salir del paso" (Lindblom 1996a: 213). En su artículo, "Todavía tratando de salir del paso" (editado por primera vez en el año 1979), el autor, evocando a Karl Popper, hace su defensa: "Si se le considera de manera abstracta, la política incremental tiene un aspecto saludable. Cuando se acompaña de consecuencias de ensayo y error es una exploración inteligente. Reduce los riesgos de la controversia política, animando a los perdedores a aceptar sus pérdidas sin conmocionar todo el sistema político." (Lindblom 1996 b: 123) Tiene razón Lindblom en este aspecto. Sin embargo, la premisa para que el método de "salir del paso" funcione es que se deseche lo que no sirvió y se aprenda de los errores. Así, los problemas relacionados con las cuestiones culturales, lejos de solucionarse, se profundizan más. 31 posguerra no resulta del todo acertado. Esto no quiere decir, bajo ningún concepto que “la política no importa”, ya que por el contrario el Estado sigue siendo el principal articulador societal en nuestro tiempo. En contra de las posturas que propulsaban la vuelta al liberalismo clásico que plantean dejar del lado del mercado la distribución de bienes, el Estado es quien debe realizar su promoción y distribución hacia las poblaciones menos favorecidas en la apropiación del capital simbólico de una sociedad. Todo ello, sin menoscabar la importancia de la sociedad civil en la construcción y distribución de bienes simbólico-materiales. Una de las características que tenemos que tener en cuenta para realizar la evaluación de las políticas culturales en un nivel gubernamental es la idea de la comparación entre dos momentos. Para ello es necesario definir a priori, durante el momento del diagnóstico de la cuestión y definición de problemas por parte de los gestores culturales cuáles son los factores críticos de desempeño para cumplir con la "misión" del organismo o de la política pública, en los términos de la "visión" que se haya adoptado para lograr tal misión. La misión es la razón que justifica la existencia del ente. En las entidades del sector gubernamental, la definición de la misión se establece por lo general en las leyes orgánicas y/o en los reglamentos y demás disposiciones que regulan su constitución y su funcionamiento dentro de la administración pública. En ambos casos, es común que la misión se establezca por medio de declaraciones formales de sus órganos de gobierno. Encargo que la sociedad da al gobierno, ejercido por una dependencia, entidad o unidad responsable. Es la razón que justifica la existencia de una unidad ejecutora y define el beneficio que pretende dar a la sociedad, delimita responsabilidades y establece compromisos. Vale destacar que las acciones gubernamentales que se conocen como políticas públicas son estas diferentes visiones que interpretan la misión de las agencias estatales destinadas a resolver la cuestión a la luz de la mirada de los actores involucrados en llevar a cabo estas acciones. “La evaluación es un proceso de aprendizaje/enseñanza, y el papel del evaluador es mediar y facilitar el aprendizaje, la enseñanza y el cambio. Debe ser un proceso abierto, pluralista y divergente en el que se construyen „realidades‟, no un proceso en el que se descubre „una‟ realidad” (Parsons: 2008: 585). Así mismo, la evaluación consiste en la utilización de métodos de investigación de las ciencias sociales y de las normas de auditoría gubernamental, para verificar y evaluar los resultados y costos de las políticas culturales. Todo proceso 32 de evaluación entrelaza elementos empíricos con normativos11. En este momento los recursos fundamentales son la medición de los resultados de las políticas públicas comparadas contra las declaraciones implícitas o explícitas de los objetivos de las decisiones y de los medios para su implementación; así como el análisis de los procesos operacionales para evaluar qué tan bien están operando los programas públicos. Esto se hace más asible a través de una metodología comparada que contraste los indicadores de gestión de una organización, de diferentes organismos o de la misma agencia en diferentes momentos. En esta parte del ciclo de las políticas públicas, dado que se han puesto en marcha recursos, y han sido generado productos a través de ciertos insumos, es posible sistematizar dichos resultados de manera más concreta que en las etapas anteriores. “En la comparación como método, se buscan explicaciones causales a los fenómenos político-sociales, partiendo de hipótesis previas que se señalan diferentes variables consideradas relevantes para estudiar el fenómeno en cuestión para intentar explicar las diferencias y similitudes a partir del uso de técnicas estadísticas (cuantitativas) y técnicas cualitativas (análisis del terrero a partir de estudios de casos” (Bulcourf y Cardozo 2008: 7). La evaluación es la medición de la eficacia de los programas, calculándola a través de resultados con indicadores estratégicos y de impacto; de la eficiencia, mensurándola por la fidelidad de la operación al diseño del programa, con indicadores de gestión y comparándolos con las mejores prácticas gubernamentales; de economía, midiéndola por el costo de la política pública contra los resultados. Además, la auditoría de desempeño comprueba el impacto de las políticas públicas sobre la población objetivo a través de indicadores de calidad, por lo que valora el grado de satisfacción ciudadana por la implementación de aquéllas. Finalmente, analiza el comportamiento de los actores, tanto de las instituciones encargadas de poner en práctica la política pública como de los operadores. Los efectos de la acción gubernamental, aun cuando sea bien diseñada y efectivamente implementada, pueden no coincidir con las expectativas de los interesados. Por lo tanto, las políticas culturales deben tener una clara orientación hacia el destinatario, lo que implica tomar en cuenta sus puntos de vista a través de la consulta. Como señala Mabel Thwaites Rey para el análisis de las políticas públicas es preciso “analizar el carácter de los objetivos explicitado (definición valorativa) y la posibilidad de su obtención con los medios elegidos (adecuación medio-fines)” (Thwaites Rey 1993: 56) .La evaluación de las políticas públicas implica justamente la contrastación de la definición valorativa con la teleológica, y como esa racionalidad instrumental se vincula con los objetivos fijados políticamente. 11 33 El diseño efectivo de instrumentos de evaluación implica de definir de manera operativa los factores de desempeño decisivos (críticos) para alcanzar el éxito en la misión y la visión. Dan origen a los indicadores de gestión, que constituyen la base para la ponderación del desempeño. Por consiguiente, estos factores deben ser susceptibles de expresarse en términos cuantitativos de tal manera que hagan posible la evaluación objetiva del desempeño. Sin embargo, “la evaluación choca con dos dificultades. Una, (…) es que el indicador elegido refleje fielmente el impacto estudiado. (…) La otra, que el impacto estudiado sea imputable a la política pública considerada, no a otra política ni a la evolución natural de las cosas (en este último caso, la acción pública no ha aportado nada a dicha evaluación” ( Meny y Thoening 1992: 208). A esto se suma que este tipo de indicadores nos dará cuenta de la dimensión “material” de los programas culturales. Sin embargo, hay una dimensión “intersubjetiva” que nos habla de la percepción que los sujetos tienen de la propia política, de la cual es fundamental poder dar cuenta. En este sentido, el arsenal metodológico y de técnicas de investigación que nos proveen las ciencias sociales es fundamental para conocer esta arista12. Los enfoques que pueden caracterizarse como “postpositivistas” (Parsons 2008) entre los cuales se encuentran el enfoque multiplista, el enfoque del diseño y el enfoque naturalista, discuten la evaluación cuantitativa tratándola de complementar con otro tipo de indicadores. Finalmente, vale mencionar que hay dos maneras de encarar el proceso de evaluación: el enfoque orientado a problemas y el enfoque orientado a resultados. El primero trata principalmente de cuestiones como ¿cuál es el desempeño obtenido o qué resultados se han logrado? o ¿se han cumplido los requisitos o los objetivos? En esta perspectiva se estudia el desempeño (referente a la economía, la eficiencia y la eficacia) y se relacionan los hallazgos detectados con las normas establecidas (metas, objetivos, reglamentaciones, etc.) o los criterios de auditoría (normas pertinentes, razonables y alcanzables que se emplean para determinar si un programa cumple o supera las expectativas). El segundo, en cambio, se trata primordialmente de la verificación y el análisis de problemas, por lo general sin hacer referencia a criterios de evaluación definidos con anterioridad. En este enfoque, las deficiencias y los problemas -o como mínimo, los indicios de problemas- son el punto de arranque de una evaluación, no la conclusión. Una de las tareas principales de este tipo de acciones consiste en verificar la existencia de los problemas señalados y analizar sus 12 La naturaleza compleja de las políticas culturales y del impacto de estas en una determinada población son un llamamiento a la construcción de herramientas teórico-metodológicas que permitan una triangulación a nivel de la teoría, los métodos y las técnicas. 34 causas desde distintas perspectivas (problemas relacionados con la economía, la eficiencia y la eficacia del programa). Trata interrogantes de este tipo: ¿los problemas constatados existen realmente y, en tal caso, cómo pueden entenderse y cuál es su causa? Se formulan y se comprueban hipótesis sobre las causas y las consecuencias. Conclusiones En este capítulo nos hemos propuesto plantear algunos de los aspectos básicos de la evaluación de políticas públicas aplicados a la especificidad de las políticas culturales tratando de construir una serie de conceptos básicos que orienten tanto al investigador científico como al gestor cultural. Hemos señalado que estas acciones estatales tienen fundamentalmente tres modalidades de intervención estatal: la distribución, redistribución y regulación de bienes culturales. Por ello, debemos tener en cuenta la naturaleza de la política a la hora de tratar de evaluar como se llevo a cabo. El amplio espectro que poseen las políticas culturales tienen siempre que guiar tanto el diseño como el modelo a utilizar para su evaluación; dentro de esto la dimensión de cuáles son los destinatarios específicos y sus características como grupo sociocultural son aspectos que siempre tienen que estar presentes. Bajo esta reflexión, sale a la luz que no se puede formular, implementar ni evaluar políticas públicas sin una participación de los sujetos involucrados en ésta. Ello no quiere decir que la acción estatal quede supeditada a la filantropía de las asociaciones no gubernamentales, sino que por el contrario, se deben realizar esfuerzos gubernamentales para tratar de conseguir fines que muchas veces son contradictorios y heterogéneos. Con esa idea queremos señalar que hay una tensión propia de la sociedad global en la cual está inserto el Estado-nación que nos coloca en la difícil tarea de conciliar dos objetivos13: Por un lado, el reconocimiento de necesidades culturales específicas de determinados poblaciones; y por otra lado, la distribución equitativa de bienes culturales como manera de zanjar la brecha entre diferentes formas de desigualdad. No obstante, no debemos caer en enunciados vacíos sobre políticas culturales que prometen el progreso por sí mismas, ni caer en visiones segmentarias que reproducen las desigualdades. En relación a esto Bayardo nos advierte que “tras esta ampliación ilimitada de la cultura se encubre, con demasiada frecuencia, la promoción de soluciones mágicas a crisis que ameritarían otros tratamientos, y la generalización de clasificaciones falseadas que aceptan mejor Sin embargo, pese a las tendencias centrífugas que erosionan por arriba y por abajo al Estado Nación “ni la globalización ni el multiculturalismo le han asestado un golpe mortal a las culturas nacionales. El hecho de que el moderno concepto de nación sea algo cuestionable, tanto ideológica como prácticamente, no puede llevarnos a inferir la muerte de las naciones” (Waisbord 2007: 56). 13 35 reconocer a los grupos y a las personas como católicos, negros, y discapacitados, antes que como pobres, desiguales y explotados. Pero también las políticas culturales pueden bregar por la participación en la producción cultural, por el acceso democrático y pleno a los bienes y los servicios culturales, por la visibilidad y el reconocimiento de la diversidad cultural sin negar la desigualdad social, por el goce por parte de todos de los beneficios del desarrollo artístico, intelectual y tecnocientífico. Esto abre otro horizonte sobre la cultura como parte de los derechos humanos a ser respetados.”(Bayardo 2005: 5) Una característica propia de las políticas culturales es que sus consecuencias van más allá de la dimensión espacio-temporal presentes en su formulación y diseño. Si bien una política específica puede ser pensada en un corto plazo, su naturaleza simbólica la proyecta en alguno de sus aspectos hacia el mediano y el largo plazo. Estas políticas poseen un componente (de gratificación diferida) la cual muchas veces se hace intangible al momento de la evaluación tradicional a la que sometemos las decisiones públicas. Por consiguiente, no debemos nunca dejar de tener en el horizonte que la medición de los resultados de un programa implica la medición de una meta parcial dentro de objetivos de largo plazo. Plasmar una visión y gestionar políticas culturales requiere de acciones continuas y efectivas durante varios años, y para ello es necesario definir objetivos y metas. Los objetivos fijan lo que se debe alcanzar en el largo plazo, mientras que las metas se establecen para cuantificar los resultados a obtener en el corto plazo, a efecto de cumplir con los objetivos; es decir, los objetivos señalan la dirección a seguir y las metas apoyan a los objetivos, cuantificando y midiendo los resultados deseados en plazos más cortos. Como corolario no debemos dejar de destacar que el lente a través el cual se observan las políticas culturales muchas veces responde a visiones de tipo tradicionales que piensan la cultura como producto de la reflexión de intelectuales y artistas, y que la planificación con criterios técnicos, políticos, con participación de los destinatarios es una “desviación” del espíritu que debe tener una política cultural. Sin embargo, tenemos que considerar a la evaluación a partir “construcciones”. “Por lo tanto, se trata fundamentalmente de un proceso político en el que conocimiento es resultado de la negociación. De ello se desprende que la evaluación debe fundarse en la colaboración amplia y plena de todos los actores del programa: agentes (proveedores de financiamiento, implementadores), beneficiarios (grupos objetivo, adoptantes potenciales) y „víctimas‟ excluidas, y que debe haber oportunidades para que los actores realicen su aportación en todas las etapas de la evaluación, desde la 36 definición de los términos de la investigación, sus objetivos y su diseño, hasta la recopilación, análisis e investigación de datos.” (Parsons 2008: 585). Toda política cultural, al igual que toda acción gubernamental posee una responsabilidad ineludible por parte de sus gestores, ya que opera con recursos públicos sobre los ciudadanos creando y recreando el conjunto de valores, creencias y prácticas que los constituyen como agentes sociales. No se trata meramente de acciones estatales sobre la sociedad civil, sino que por el contrario la involucra en forma sustantiva en la estructuración cotidiana de su acerbo como comunidad. Por consiguiente, la evaluación de las políticas de públicas es uno de los cimientos del proceso de tomas decisiones que reafirma el sentido colectivo en la construcción del espacio público. Mirar el resultado de las políticas públicas no es el punto de llegada, sino el sendero mismo, que transitan la comunidad política y la sociedad civil en la construcción del sentido comunitario. Bibliografía Aguilar Villanueva, Luis (1992) (comp.): Problemas Políticos y agenda de gobierno. Porrúa, México. Aguilar Villanueva, Luis (1993): “Estudio introductorio”. En Aguilar Villanueva, Luis (ed.): Problemas públicos y agenda de gobierno. Porrúa, Mexico. Bayardo, Rubens (1990): "Economía de la escena. Las cooperativas de teatro", trabajo realizado para el Instituto de Ciencias Antropológicas, Facultad de Filosofía y Letras. Bayardo, Rubens (2005):”Políticas culturales y cultura política Beck, Ulrich (1998): ¿Qué es la globalización? Paidós, Barcelona. Borsotti, Carlos (2007): Temas de metodología de la investigación en ciencias sociales empíricas. Miño y Dávila, Buenos Aires. Bourdieu, Pierre (1988): Cosas Dichas. Gedisa, Buenos Aires. Bourdieu, Pierre (1990): Sociología y Cultura, Grijalbo, México. Bourdieu”. En Cuadernos Políticos, México, núm. 39, enero-marzo. Brown, M y Erie, S. (1984): “Poder y administración: paradigmas alternativos para el análisis de la autonomía burocrática”, en Oszlak, Oscar (comp.): Teoría de la burocracia estatal. Paidós, Buenos Aires. Bulcourf, Pablo y Nelson Cardozo (2008a) “Dinámica estatal y políticas públicas: estrategias para la construcción de un modelo de análisis comparado”. En Nuevo Espacio Público nro. 1, octubre. Bulcourf, Pablo y Nelson Cardozo (2008b) “Por qué comparar políticas públicas”. Documento de Trabajo de Política Comparada, nro. 3, diciembre, Buenos Aires. D´Alessandro, Martín (2004): “Control estatal y administración: una reseña de su desarrollo”. ”. En Revista PostData, Nro. 10, dic. Easton, David (1992): Esquema para el análisis político. Amorrortu, Buenos Aires. García Canclini, Néstor (1984): “Cultura y organización popular. Gramsci con García Canclini, Néstor (1987) Políticas culturales de América Latina, Grijalbo, México. García Canclini, Néstor (1990) “La sociología de la cultura de Pierre Bourdieu” en Pierre Bourdieu, Sociología y cultura, Grijalbo México. García Canclini, Néstor (2000) “Industrias culturales y globalización: procesos de desarrollo e integración en América Latina”. En Kliksberg, Bernardo y Luciano 37 Tomassini (comps.): Capital social y cultura: claves estratégicas para el desarrollo. FCE, México Giddens, Anthony (1995): La constitución de la sociedad. Bases para una teoría de la estructuración. Amorrortu, Buenos Aires. Gramsci, Antonio(2003 a): Notas sobre Maquiavelo, sobre la política y el Estado moderno.1ª ed. – Buenos Aires, Ediciones Nueva visión. Held (1997): La democracia y el orden global. Paidós, Buenos Aires. Isuani, Ernesto (1991): " Bismarck o Keynes ¿quien es el culpable?: notas sobre la crisis de acumulación". En Isuani, Ernesto, Lo Vuolo Rubén y Tenti, Emilio: El Estado de Bienestar: crisis de un paradigma. CIEPP/Miño Dávila, Buenos Aires. Lasswell, Harold (1970): The emerging conception of the policy sciences. Yale University Law School, New Haven. Lasswell, Harold, (1992) " La orientación hacia las políticas". En Aguilar Villanueva, Luis F. (editor): El Estudio de las Políticas Públicas. Porrúa México. Lindblom, Charles (1991): El Proceso de elaboración de Políticas Públicas. Bellaterra, Madrid. Lindblom, Charles (1996a): La ciencia de salir del paso. En Aguilar Villanueva, Luis (comp.)La hechura de las políticas. Porrúa. México DF. Lindblom, Charles (1996b): Todavía tratando de salir del paso. En Aguilar Villanueva, Luis (comp.)La hechura de las políticas. Porrúa. México DF. Lowi, Theodore J. (1996) “Políticas públicas: estudios de caso y teoría política” en Aguilar Villanueva (editor): Luis F. La hechura de las políticas, Miguel Angel Porrúa, México. Martínez Nogueira, Roberto (1997): Análisis de Políticas Públicas. INAP. Buenos Aires. Meny, Yves y Thoenig, Jean-Claude (1992): Las políticas públicas, Ariel, Barcelona. Muller, Pierre (2006): “Elementos para una estrategia de investigación sobre políticas públicas”. En Las políticas públicas. Universidad Externado de Colombia. Buenos Aires. O´Donnell, Guillermo (1984): “Apuntes para una teoría del Estado”. En Oszlak, Oscar (comp.): Teoría de la burocracia estatal. Paidós, Buenos Aires. Oszlak, Oscar (1984): “Notas críticas para una teoría de la burocracia estatal”. En Oszlak, Oscar y Guillermo O'Donnell (1976): "Estado y Políticas Estatales en América Latina: Hacia una estrategia de investigación", Documento CEDES/ G.E. CLACSO, no. 4, Buenos Aires. Oszlak, Oscar y Guillermo O´Donnell (1982): “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación”. En Revista Venezolana de Desarrollo Administrativo, Nro. 1, Caracas. Oszlak; Oscar (1982): La formación del Estado Argentino. Ediciones de Belgrano, Buenos Aires. Palumbo, D. J. (1987) “Politic Evaluations”, En Palumbo (ed.) Sage, Newbury Park, Cal. Parsons, Wayne (2008): Políticas Públicas. Miño Dávila, México. Pérez Luño, Antonio-Enrique (2006):La tercera generación de Derechos Humanos. Aranzadi Navarra. Sarlo, Beatriz (1988) "Políticas culturales: democracia e innovación", Punto de Vista, año XI, No. 32, Buenos Aires, 1988. Sartori, Giovanni (1984): La política. Lógica y método de las Ciencias Sociales. Fondo de Cultura Económica, México. Tenti Fanfani, Emilio (1994) "Del intelectual orgánico al analista simbólico", en: Revista de Ciencias Sociales, No. 1, Universidad Nacional de Quilmes, Noviembre 1994. Thwaites Rey, Mabel (1993): "La política de privatizaciones en la Argentina. Consideraciones a partir del caso Aerolíneas", Realidad Económica, # 116, MayoJunio. 38 Thwaites Rey, Mabel (1999): El estado: notas sobre su(s) significado(s). Buenos Aires (mimeo). Tovar, Rafael (2000) “México, política cultural y desarrollo: presente y futuro”. En Kliksberg, Bernardo y Luciano Tomassini (comps.): Capital social y cultura: claves estratégicas para el desarrollo. FCE, México Waisbord, Silvio (2007): “Los medios y la reinvención de la nación”. En Luchessi, Lila y María Graciela Rodríguez (coords.): Fronteras globales. Cultura, política y medios de comunicación. La Crujía, Buenos Aires. Wortman, Ana (1996) "Repensando las políticas culturales de la transición", Sociedad, No. 9, septiembre, 1996. Zeller, Norberto (2007): Marco conceptual metodológico para el estudio de las Políticas Públicas. Documento nro 44, Dirección de Investigaciones INAP. Buenos Aires. 39
