M a r ía S u s a n a B o n e t t o
M a r ía T e r e s a P in e r o
Las transformaciones
del Estado
De la modernidad
a la globalización
2a edición
Córdoba
2003
I,íi i eproducción de este libro, ya sea total o parcial, en forma idéntica o con
modificaciones, escrita a máquina por el sistema Multigraph, mimeógrafo,
impreso, etc., que no fuera autorizada por esta Editorial, es violatoria de
derechos reservados. Toda utilización debe ser solicitada con anterioridad.
320.1
BON
Boneíto, María Susana y Piñero, María Teresa.
Las tra n s fo rm a c io n e s del e s ta d o : de la m o d e rn id a d
a la globalización, 2 a. ed.
Córdoba : Advocatus, 2003.
164 p. ; 23x16 cm.
ISBN 987-551-031-9
i. Piñero, María Teresa II. Título - 1 . Estado
Fecha de catalogación: 05/06/03
Duarte Quirós 511 - Córdoba
E-mail: advocatus@ sinectis.com.ar
ISBN 987-551-031-9
Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723
Impreso en Argentina
A nuestros alumnos
I
CAPITULO I
La formación del Estado.
El absolutismo
S u m a rio :
1. Form ación del Estado moderno. 2. El Estado absolutista.
C onclusiones del modelo absolutista.
1. FORMACION DEL ESTADO MODERNO <*>
L a quiebra del orden político m edieval, la aparición y desarrollo del
E stado, del sistem a económ ico capitalista, de la estratificación social clasista,
del absolutism o com o régim en político, son fenóm enos históricos que no
adm iten una explicación unicausal, como así tam poco la ubicación tem poral
exacta del acontecim iento.
E l E stado, en el sentido de Estado nacional, es un producto de la cultura
de O ccidente que se plasm a a partir del R enacim iento. Con anterioridad a esta
época no puede hablarse propiam ente de «Estado». E xistió, obviam ente, la
relación gobernantes-gobernados, pero ésta se dio de una m anera m uy diferente
si la com param os con la que se efectiviza en la actualidad; esto quiere decir
que la organización política m edieval fue m uy distinta a la que posteriorm ente
-y h a sta nuestros días- se denom inaría «Estado».
P a ra realizar una exposición acabada de las condiciones y circunstancias
históricas que dan surgim iento al Estado, debem os hacerlo a través del análisis
del largo proceso histórico que lleva a la aparición de las prim eras m onarquías
nacionales (Francia, E spaña e Inglaterra) y a la introducción, p o r N icolás
M aquiavelo, del concepto de « stato » en la literatura política.
Com o señala H eller (1987, 145) «la nueva palabra «Estado» designa
certeramente una cosa totalmente nueva porque a pa rtir del Renacimiento y
en el continente europeo, las poliarquías, que hasta entonces tenían un
carácter impreciso en lo territorial y cuya coerción era flo ja e intermitente, se
convierten en unidades de p o d er continuas y reciamente organizadas, con un
solo ejército que era perm anente, una única y competente jera rq u ía de
funcionarios y un orden ju ríd ico unitario, imponiendo además a los súbditos
el deber de obediencia con carácter general. A consecuencia de la concentración
de los instrumentos de mando (militares, burocráticos y económicos) en una
(*) La versión original de este tema se encuentra en Tem as de h is to ria de las ideas p o lític a s de
María Susana B o n e t t o y Carlos Ju á r e z C e n t e n o .
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M. Susana Bonetlo - M. Teresa Piñero
La formación del listado. El absolutism o
unidad de a cción p o lític a -fenóm eno que se p ro d u c e p rim era m en te en el norte
de Italia d eb id o al m ás tem prano desarrollo que alcanza a llí la econom ía
m onetaria-, su rg e a q u el m o n ism o de poder, rela tiva m en te estático, que
diferencia de m anera ca ra c te rístic a a l E sta d o de la E d a d M o d e rn a del
territorio m edieval».
Til E stado, como m odelo de dom inación p o lítica, aunque sea un fenóm eno
hoy extendido universalm ente es, en sus orígenes, un fenóm eno propio del
circulo cultural de O ccidente que se plasm a a p artir del R enacim iento.
En la E d ad M edia no existió el E stado en el sentido de una unidad de
dom inación independiente en lo ex terio r e in terio r que actuara de m odo
continuo con m edios de p o d er p ro p io s y claram ente delim itada en lo personal
y territorial; es decir, operando independientem ente sobre personas determ inadas
cu un territorio determ inado. E n los tiem pos m edievales fue desconocida la
idea de una pluralidad de estad o s soberanos, coexistiendo con una igual
consideración jurídica; todas las form aciones políticas de Europa se consideraban
más bien subordinadas al E m perador (H eller, 1992).
Pero, a d ecir verdad, puede afirm arse que en la E dad M edia se vivió una
profunda escisión entre el ideal y la realidad. E l ideal era la «com unidad
universal» com o organización p o lítica -el Sacro Im perio R om ano G erm ánico
dirigido por el Em perador- pero la realidad nos m uestra la existencia de una
gran división del poder político: una «poliarquía», según la calificación hegeliana.
En efecto, el E m perador ju g ó m uy raras veces el papel unificador que se le
asignaba en los textos de los pensadores políticos m edievales y a que, en
realidad, com p artía su p o d er, p u e s estab a su peditado a la lealtad de los
m onarcas territoriales. A la par, m ediante el endeudam iento, la hipotecas o la
concesión de inm unidades, el p o d er central del m o n arca territorial (por ejemplo:
el rey de A ragón, del m argrave de B randeburgo, del duque de M ilán, etcétera)
se vio priv ad o , poco a poco, de casi todos los derechos inm anentes a su
superioridad, los cuales fueron tra sla d a d o s a o tra s p ersonas de carácter
«privado», p a ra decirlo en térm inos jurídicos. D e e sta m anera, casi todas las
funciones que el E stado m oderno reclam a p a ra sí se hallaban, en la E dad
M edia, rep artid as entre los m ás diversos depositarios: la Iglesia, el noble
propietario de tierras, los caballeros, etcétera. A l m onarca m edieval le vinieron
a quedar, finalm ente, m uy pocos derechos inm ediatos de dom inación (se lo
consideraba solam ente p r im u s in ter p a r e s , o sea «prim ero entre sus iguales»),
lin lo sustancial, no podía p rescindir de los p o d eres locales, am pliam ente
autónom os, que habían som etido a su autoridad a todos los habitantes de la
localidad, sustrayéndolos así a las órdenes inm ediatas del poder central. Es por
esto que los reinos de la E d ad M ed ia eran, tanto en lo interior com o en lo
ex terio r, u n id a d e s de p o d e r p o lític o sólo in te rm ite n te s y, a d em ás, las
v e rd a d e ras re la cio n es de m a n d o -o b e d ien c ia e sta b a n m e d ia tiz a d a s a tra v é s
de los e fe c tiv o s fa c to re s de po d er: la Ig le sia y e l señ o r fe u d a l, a lo s que se
sum aron m ás tard e -en la B a ja E d a d M edia- com o te rc e r fa c to r de p o d e r,
las co rp o ra cio n es o guildas (H e ller 1992).
E n sín te sis, el p o d e r e ra co m p artid o (p o r el E m p era d o r y los m o n a r­
cas te rrito ria le s o m o n arcas m ed iev ales y los señ o res feudales: «po liarq u ía» ),
in term ite n te (el m o n arca no p o d ía m an ten er sus o rd en acio n es de m odo
in in terru m p id o , deb ien d o c o n te n ta rse con in te rv e n ir sólo e sp o rád ic am en te
p a ra elim in ar p ertu rb a c io n es sum am ente rie sg o sa s) y m e d iato (fo rz o sa ­
m ente d e p e n d ía de la a q u ie sc e n c ia de los v e rd a d e ro s fa c to re s de po d er).
E sto c am b ia rá rad icalm en te h a c ia el R en acim ien to , pu es e n c o n tra rem o s
que p a ra e s ta épo ca, el p o d er del m o n arca de c o m p a rtid o se h a tra n s fo r­
m ando en ú n ico , de in term iten te h a pasad o a se r p erm an en te y de m ed iato
se h a co n v e rtid o en inm ediato.
¿Q ué p ro d u jo e s ta tra n sfo rm a c ió n ? M ú ltip le s y d iv e rso s fa c to re s
coadyuvaron a ella. Pero consideram os necesario destacar que la evolución
hacia el E stad o m oderno, en el aspecto organizativo, principalm ente consistió
en que los m edios reales de autoridad y adm inistración, que eran propiedad
privada de los factores de poder ya señalados se convirtieran en propiedad
pública, y en que el p o der de m ando -que se venía ejerciendo com o un derecho
de aquellos sujetos que lo practicaban: el noble, el obispo, el m aestro de la
corporación- se expropia en beneficio del m onarca absoluto (H eller, 1992).
P o r otra parte, m ediante la creación de un ejército perm anente, cuya
existencia depende del pago de la soldada, el m onarca se independiza del hecho
aleatorio de la lealtad de sus feudatarios, estableciendo así la unidad de poder
del E stado en lo militar. L a caballería (arte de guerra propio de los «caballeros»,
quienes p o r lo general eran nobles propietarios de tierras o señores feudales)
había visto deteriorada su función político-m ilitar a causa de la transform ación
de la técnica guerrera. L a utilización creciente de cañones y de arm as de fuego
portátiles, de la infantería y de las tropas m ercenarias hacen que el papel de la
caballería en el com bate decaiga. L os gastos que im ponía la nueva técnica de
las arm as exigían la organización centralizada de la adquisición de los m edios
necesarios para la guerra, lo cual suponía una reorganización de las finanzas.
D e este m odo, la necesidad política de crear ejércitos perm anentes dio lugar en
m uchas p artes a una transform ación burocrática de la adm inistración de las
fin an zas: fu n c io n a rio s e s p e c ia liz a d o s , e c o n ó m ica m en te d e p e n d ie n te s y
nom brados p o r el m onarca, consagraron su actividad de m odo continuo y
principal a, la función pública de recaudación. M ediante la burocracia se eliminó
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M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re s a P iñ e ro
L a f o rm a c ió n del lista d o . Kl a b s o lu tis m o
la modiatización feudal del poder del m onarca y se hizo posible establecer el
vinculo de súbdito con carácter general y unitario. G racias a la burocracia, la
organización política llam ada «Estado» pudo extenderse al territorio, abarcando
n todos sus habitantes, asegurando de este m odo una unificación centralizada.
Animismo, debido a que tanto el ejército com o la burocracia dependían del
nucido para su subsistencia, se im puso tam bién un sistem a im positivo bien
rogl amentado a fin de disponer de ingresos suficientes p ara el sostenim iento de
timbas actividades. D e esta m anera, hacia m ediados del siglo X V I, los m onarcas
consiguen em ancipar p o r com pleto la base econ ó m ica del p o d e r estatal,
estableciendo im puestos sin la n ecesidad de contar con el asentim iento de la
nobleza. Así fue com o pudo constituirse el patri-m onio del E stad o y el
aseguram iento de una tributación general (H eller, 1992).
Un segundo proceso es el que determ ina la aparición de la econom ía
capitalista m onetaria, y está estrecham ente ligado al anterior, pues la dependencia
politico-económ ica del m onarca m edieval respecto de los señores feudales, la
Iglesia y las corporaciones, estab a b asad a en gran parte en la descentralización
y disgregación que eran consecuencia de la econom ía natural de subsistencia y
trueque pro p io s de la épo ca, la cual sólo pudo se r superada g racias al
desarrollo de la econom ía capitalista m onetaria, o lo que es lo m ism o, gracias
al desarrollo del sistem a de m ercado.
En efecto, con la desaparición del Im perio R om ano de O ccidente se
produjo una atrofia en la econom ía de las grandes regiones de E uropa, pero
esta atrofia no significó exactam ente un retroceso a los estadios anteriores.
Una econom ía atrofiada se caracteriza p o r ten er un nivel técnico superior al
que norm alm ente correspondería a su nivel de ingreso, habida cuenta de su
c o n ste la c ió n de re c u rs o s n a tu ra le s . E s d e c ir q u e la re d u c c ió n de la
productividad, m otivada por la desarticulación del sistem a económ ico, no
acarreó una reversión a las form as prim itivas de producción. La com prensión
de este fenóm eno es de gran im portancia p ara la explicación del tipo de
organización económ ica-social que surgió en E uropa a partir del siglo V III y
que llamamos «feudalism o». Según la opinión corriente, la econom ía del feudo
era un sistem a cerrado o casi cerrado. Los señores feudales conseguían con
los recursos locales, no sólo construir castillos, sino tam bién arm ar a sus
hom bres p ara la g uerra y m antener un núm ero casi siem pre elevado de
personas ociosas a su alrededor. E l excedente de producción que llegaba a
manos del señor feudal era relativam ente grande, si se tiene en cuenta que se
originaba en la apropiación directa de parte del fruto de la producción de una
pequeña com unidad. Todo esto fue posible debido a que el nivel de la técnica
que se utilizaba en el feudo era relativam ente elevado.
A dem ás, la idea de ganancia y aun la m ism a posibilidad de realizar una
utilidad eran incom patibles con la situación del terrateniente m edieval. Como
no tenía m edio alguno, por falta de m ercados extranjeros, de p roducir con
m iras a la venta, no se esforzaba en obtener de su gente y de su tierra un
excedente que sólo constituiría para él un estorbo. Y a que estaba obligado a
co n su m ir él m ism o sus re n ta s , se c o n te n ta b a co n re la c io n a rla s a sus
necesidades. E n síntesis, el inm enso caudal de bienes raíces que poseían la
Iglesia y la nobleza no producía, en suma, sino u n a renta insignificante en
relación con su capacidad virtual.
Por otra parte, hay otro factor que influyó para que durante la E dad
M edia no existiera la idea de ganancia, nos referim os a la condena que de ella
hacia la Iglesia. Por lo tanto, teniendo en cuenta esto, es fácil com prender
cóm o se produce -a partir del siglo XI- la expansión de la econom ía com ercial.
E l re in ic io del p ro c e s o , seg ú n P ire n n e , fue c o n se c u e n c ia de las
m o d ificacio nes introducidas p o r la intervención de m ahom etism o en las
corrientes del com ercio bizantino. D ebido a las invasiones árabes, la inm ensa
m etrópolis com ercial que era B izancio se vio pronto privada de sus fuentes de
abastecim iento, situadas en casi todo el litoral sur y este del M editerráneo. Por
consiguiente, los bizantinos debieron volcarse hacia las costas de Italia. Como
es sabido, este contacto dio lugar al surgim iento de poderosas econom ías
com erciales en la costa italiana. L a propagación de esas corrientes de com ercio,
en los siglos siguientes, por to d o el continente europeo, h a sido am pliam ente
estudiada. Se form ó en el litoral de Europa una v erdadera cadena de em porios
com erciales y, por el curso de los grandes río s, to d o el co n tinente fue
vivificado p o r las actividades de los m ercaderes. Tenem os aquí un caso típico
de expansión de una econom ía com ercial que encontraría pronta resp u esta en
razón de la existencia de un virtual excedente de producción, vale decir en
virtud de las características de la econom ía feudal anteriorm ente señaladas.
E sta econom ía se portó com o si estuviera p rep arad a para recibir las corrientes
de com ercio, las que hicieron posible la m ejor utilización de los recursos ya
e x isten tes y u n a d iv e rsific a c ió n del consum o sin exigir m o d ificac io n es
sustanciales en el sistem a productivo.
Según Heller, m erecen destacarse, asimismo, los fuertes motivos políticos
de esta evolución económica, pues el desenvolvimiento de la forma económ ica
capitalista se vio acelerado por el hecho de que la concentración estatal de poder,
sin proponérselo, actuaba de m odo tendiente a tal resultado. Así, la circulación
del dinero se vio estimulada por el establecim iento regular de tributos, y la
producción de mercancías por el hecho de que los grandes ejércitos m ercenarios
uniform ados, con sus armas cada vez más tipificadas, creaban la posibilidad de
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M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re s a P ifiero
L a fo rm a c ió n d e l E sta d o . E l a b s o lu tis m o
enormes ventas en masa. Pero, adem ás, en virtud de la política m ercantilista que
siguió el Estado, se fom entó de m odo consciente e intencionado el desarrollo
capitalista a fin de fortalecer el poder político del monarca.
Por o tra parte, es necesario considerar un tercer proceso, que es el que
determ ina la aparición de la burguesía y del sistem a de estratificación social
clasista, p roceso que tam bién se encuentra inextricablem ente unido a los otros
dos, ya que la burguesía será el sector social en que se apoyará el m onarca
para im ponerse a los nobles y, adem ás, será el principal p ro veedor de los
m edios de pago que n ecesitab a el m onarca p ara arm ar sus ejércitos.
En los tiem pos m edievales el m onarca territorial se veía enfrentado no
solam ente al E m perador y al P apa en el orden externo, sino tam bién a los
señores feudales, la Iglesia y las corporaciones en el orden interno. A hora bien,
tras una larga serie de luchas de todo tipo, term inó por im ponerse de m odo tal
que centralizó de m anera efectiva todo el poder político, y para ello contó con
un aliado inestim able: la burguesía (enem iga «natural» de la nobleza), que le
proporcionó los m edios económ icos p ara organizar los ejércitos perm anentes
antes m encionados. P ero este triunfo del m onarca vino a constituir a la postre
-y a partir de la R evolución Francesa esto se hizo m ás evidente- el triunfo de la
burguesía y de sus ideas económ icas, y la consolidación de un nuevo sistem a
de estratificación social, que suplantará finalm ente al sistem a de estratificación
estam ental (propio de la E dad M edia), p o r el de estratificación social clasista.
En la E d ad M ed ia el sistem a de estratificació n se su stentaba b ásicam ente
en el linaje y la ten en cia de la tierra, o sea en la p ro p ied ad inm obiliaria. E sto
no debe sorp ren d er, si se tiene en cu enta que, siendo la vida social m edieval
esen cia lm e n te ag ríc o la , en e ste p e río d o las c iu d ad e s a p en a s si p o d ía n
denom inarse tales, y a que contenían u n a m inoría p equeñísim a de la p o blación
(puede afirm arse que, en el conjunto de E uro p a, la población urb an a, desde
los siglos X II al X V , n u n ca fue sup erio r a la d écim a parte del total de los
habitantes). Lo que d ab a a este sistem a de estratificació n estam ental su
fisonom ía p ro p ia era el estam ento superior: la nobleza, que se asen tab a
económ icam ente sobre la p o sesió n de tierras, rech azan d o el com ercio y la
artesanía com o queh aceres im propios de su cond ición y aislándose, abrazad a
h sus co n cep to s de honor, de los otros estam entos (el clero, los vasallo s, los
siervos, e tcétera). A sim ism o, conviene d e sta c a r que el hecho de la p o sesión
de la tierra estab lecía tam bién rangos entre la m ism a nobleza, en función de
la extensión de la tierra p o seíd a (ducado, condado, m arca, baro n ía, etcétera).
La función que este estam ento estim ab a p ro p iam ente suya, en el seno del
conjunto social, era la dirección p o lítica y m ilitar. Y al cum plim iento de e sta
función se debe que o riginariam ente se le con ced ieran privilegios de po d er
p erm anente y ju ríd ico s. Sin em bargo, com o y a vim os, dicha función social
quedó red u cid a a sim ple aparien cia cuando la transform ación de la técnica
m ilitar, del sistem a económ ico y de la estru ctu ra del p o d er po lítico dejaron al
noble sin función en el conjunto social.
E l orden de dom inación, basado en el nacim iento, propio de este sistem a
de estratificación, estaba condicionado económ icam ente y había acarreado el
enriquecim iento de los estam entos dom inantes. Pero existe una im portante
diferencia política-psicológica entre este orden de dom inación y el clasista que
sobrevendrá, que W erner Som bart ha form ulado claram ente de la m anera
siguiente: «- ¿Quién eres tú? se preguntaba antes: - Un poderoso. - Luego,
eres rico. ¿Qué eres tú?, se interroga ahora: - Un rico. - Luego, eres
poderoso » . En e fe c to , a p a rte del h ech o d e que el n o b le re c ib ía m uy
frecuentem ente su feudo por concesión graciosa, en m érito a sus com bates
(lo cual hace derivar su posterior dom inación de su habilidad guerrera y no de
la tenencia originaria de la tierra), no debe olvidarse que la explotación feudal,
el latifundio, no sólo era una institución económ ica, sino tam bién una institución
social. Se im ponía a toda la vida de sus habitantes. E stos eran m uchos m ás
que sim ples vasallos o siervos de su señor: eran «sus hom bres» en toda la
fuerza del térm ino y se ha observado acertadam ente que el p o der del señor se
b asab a aún más en la cualidad de jefe que confería a su titular que en la de
terrateniente (Heller, 1992).
E l señor feudal defendía al conjunto de sus vasallos. D e e sta form a, en
tiem pos de guerra los protegía contra el enem igo abriéndoles el refugio de las
m urallas de su fortaleza, ya que su interés m ás evidente era am pararlos, puesto
que vivía del trabajo de ellos. P o r ello no debem os confundir el m odo de
dom inación característica de la E dad M edia con la idea generalizada de la
explotación del hom bre, explotación que supone la voluntad de em plearlo
com o instrum ento con el fin de que llegue al máximo de su rendim iento.
Ejem plos bien conocidos de este tipo de som etim iento a lo largo de la historia
lo constituyen la esclavitud rural de la antigüedad, la de los negros en las
colonias de los siglos X V II y X V III y la condición de los obreros de la gran
industria durante la prim era m itad del siglo X IX .
P u es bien, el nuevo sistem a de e stra tific a ció n que su rg irá con la
aparición de la burguesía estará basado, ya no en la posesión de la tierra, ni
en el linaje o nacim iento, sino en la posesión de un bien m ueble: el dinero. La
im p ortancia del dinero com o m edio de circulación económ ica está de más
recalcarla luego de haber expuesto el advenim iento del sistem a de morcado.
Un co n secuencia, aqui nos lim itarem os a se ñ ala r tres o cuatro aspectos
sociales im portantes atinentes a la burguesía.
18
I
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21
M. S u sa n a llo n e llo - M. T e re s a l’iflcro
I ,a formación del listado, lil absolutismo
Kn el contexto feudal la burguesía estaba form ada p o r los h abitantes de
los burgos, o sea en las poblaciones edificadas fuera del contexto del castillo
lottilicndo del señor feudal, y no tenía sino una identidad negativa o residual,
Imito legal como socialm ente: era la identidad que se asignaba a todos los que
no eran clérigos, ni nobles, ni siervos. Al proliferar la burguesía, este status
único llegó a abarcar una enorm e variedad de estilos y circunstancias de vida.
I sin identidad residual y negativa reflejaba el surgim iento histórico de la
liniguesía com o estrato articulado de m anera tan sólo casual con la estructura
leudal, cuyo sistem a legal e identidades estratégicas -siervo y señor- giraban
;ili ededor de las relaciones con la tierra. A dem ás, las actividades de la burguesía
tam poco eran relevantes p ara el in terés religioso fundam ental de la Iglesia del
m edioevo en la salvación de las alm as y, a decir verdad, solían estar en franco
desacuerdo con los v alores religiosos, que exigían la renuncia a la vida
mundanal (lo que traía aparejada la renuncia al com ercio y al beneficio). Al
estar alejada, en la m ayoría de los aspectos, del centro de la cultura feudal, la
burguesía elaboró lentam ente una vida y una cultura paralelas a las feudales
(hoy diríam os una « co n tracu ltu ra» ), p ro te g id a p o r el hecho de se r una
excrecencia relativam ente aislada en las incipientes ciudades.
M arginada, p o r así decirlo, de las p reo cu p aciones predilectas de la
cultura cristiana y del orden feudal, y sin un sitio firm e y honroso en ellos, la
vida de la burguesía no era estim ada por la n obleza y el clero, pero sí tolerada
a causa de su clara utilidad. D esde el punto de v ista del sistem a feudal,
im portaba poco lo que era la b urguesía (desde el punto de vista del sistem a de
identidades sociales del orden feudal, la burguesía no existía, no era nada): lo
que im portaba era lo que hacía, es decir, los servicios y funciones (com erciales)
que desem peñaba. Sin embargo, con el tiem po la burguesía llegó a enorgullecerse
de su m ism a u tilidad y a m edir a tod o s los otros estratos sociales según dicha
cualidad o la falta de ella. L a situación se invirtió cuando el patrón de m edida
*.le la burguesía: la utilidad, fue adoptada y valorada por otros grupos. E ntonces
la mera utilidad se convirtió en un requisito p ara el resp eto social (reem plazando
al honor, que era el valor-patrón de la nobleza), en lugar de ser una sim ple base
l>ara ser tolerado a regañadientes. L a burguesía elaboró este patrón de utilidad
durante su larga polém ica con las norm as feudales y las atribuciones de los
nobles, en las que los derechos de los hom bres se consideraban derivados de
su estam ento y lim itados por éste que, en últim a instancia, estaba predeterm inado
por su nacim iento (por lo que se era y no por lo que se hacía). Por el contrario,
la burguesía vino a tener m ayor estim a por los talentos, las habilidades y
energías de los individuos que contribuían a sus propias realizaciones y logros
individuales (H eller, 1992).
Con el triunfo de la burguesía, vehiculizado en un prim er m om ento por el
triunfo del m onarca absoluto, con quien hicieron causa común, el sistem a de
estratificación social dejará de ser estam ental para convertirse en clasista, es
decir, la escala social jerá rq u ica en la cual se ubican los individuos dejará de
estar fundam entada en la p o sesión de la tierra p ara p asar a girar en tom o a la
p o sesión del dinero y los valores propios del sistem a estam ental (linaje,
tradición, honor, com unitarism o) serán reem p lazad o s por los valores del
sistem a clasista (habilidad, inteligencia, utilidad, individualism o).
E n este contexto es im portante dar cuenta del surgim iento y ascenso de
las ciudades en el O ccidente m edieval, ya que éstas se desarrollaron no sólo
com o ám bitos ecológicam ente distintos, por la densidad de asentam iento
hum ano, con personas dedicadas a actividades productivas y com erciales,
sino tam bién como entidades políticam ente autónom as (Poggi, 1997). En el
escenario m edieval a m enudo obtuvieron su autonom ía contra la oposición
expresa del elem ento feudal.
C onstituyeron una nueva fuerza política en un sistem a dom inado casi
exclusivam ente por las dos partes de la relación señor-vasallo.
D espués de siglos de abandono y predom inio rural se reactivaron con un
sentido socio-político de centros de acción solidaria por individuos que por sí
solos carecían de poder (Poggi, 1997).
E n cierto sentido los derechos reclam ados por las ciudades eran de
naturaleza corporativa y se articulaban de alguna m anera con la institucionalidad
feudal en la m edida en que se requería su inclusión en las estructuras existentes
Pero a diferencia de la relación feudal que im plicaba dos obligaciones que
se cum plían separadam ente, cad a una desde su poder, las ciudades adquirieron
p oder y autonom ía política com o formas asociadas m antenidas en vigencia
p o r la c o a lic ió n de v o lu n ta d e s y re u n ió n de re c u rso s de ig u a le s que
individualm ente carecían de poder.
Lo que aglutinaba a los burgueses fue el hecho de que estos grupos
sociales urbanos se entregaron prim ordialm ente a em presas económ icas. En
ese m arco las construcciones políticas urbanas proporcionaron un ámbito
p ara la experim entación, con nuevos dispositivos políticos, adm inistrativos y
legales que progresivam ente penetraban en el contexto general de gobierno
(Poggi, 1995). A sí tam bién fue en las ciudades donde se presentó gran número
de personas seculares instruidas que sirvieron com o un nuevo tipo de personal
adm inistrativo.
Siguiendo a M ax W eb er podem os sostener que las ciudades solo alcan­
zaron su autonom ía plena en E uropa, porque poseían sus propios gobiernos y
ejércitos en lugar de ser controlados por el po d er arbitrario de otros. En las
.'2
M . Su sti tu í U o n e t l o - M. T e r e s a l ’if ie r o
I .a l ' o n i i i i d r t n c id Ii stm io , lil a b s o l u t i s m o
ciudades, el m ercader era el rey y en ellas los v alores burgueses se condensatim y solidificaron.
Finalm ente, es de destacar que el Estado sólo p o d ía independizarse como
mudad ile acción m ilitar, económ ica y política bajo la form a de una un id ad de
decisión jurídica universal independiente.
en ¡o militar-burocrático y económico, se hacían necesarios nuevos conceptos
jurídicos; el pensamiento jurídico medieval no conoció las distinciones entre
derecho público y derecho privado, entre contrato y ley, entre derecho y
juicio: ni siquiera requería la vida de entonces una diferenciación precisa
entre derecho objetivo y derecho subjetivo. E l contrato era la institución
jurídica universal y se utilizaba incluso para fundam entar y transmitir derechos
y obligaciones concernientes al ejercicio de la autoridad» (Heller: 1992, 151).
«La disgregación política del Imperio y de los territorios había acarreado
una extraordinaria disgregación jurídica y una intolerable inseguridad en el
derecho. La unificación general p a ra todo el territorio y la regulación de toda
la actividad relevante para el p o d er del Estado, requiere la existencia de un
m i s cci'tuni válido para todo el territorio del Estado, un sistema de reglas
unitario , cerrado y escrito, en el que, hasta donde sea posible, toda regla
l'articular se ordene -según criterios políticos y no solamente jurídicosMsteináticamente en la unidad del todo. Por otra parte, la colaboración de
toda Ia jera rq u ía de funcionarios, según el principio de la división del
trabajo, hace precisa una ordenación jurídica racional y planificada. Y,
asimismo, la economía capitalista del dinero reclama, tanto para el derecho
p n vado como para la administración, laprevisibilidad extendida a un territorio
lo más amplio posible, de un derecho sistematizado» (Heller: 1992, 150).
«/•'rente a la disgregación ju ríd ic a germ ana aparecía el D erecho R o­
mano, sistem atizado p o r la burocracia justiniana, con un ius certum. La
causa fundam ental de la gran extensión que en la práctica adquirió su
recepción, d esd e fin e s del siglo XV, fu e la necesidad de superar la disgrega­
ción jurídica, nacida de la desaparición del Imperio, y la fa lta de codifica­
ción. El derecho culto hizo preciso encom endar la ju stic ia a fu n cio n a rio s
especializados, form ados en el D erecho Romano en las universidades del
norte de Italia. Apareció así, en lugar de los tribunales integrados p o r
personas sin preparación, quienes juzgaban según el sentido ju ríd ico y los
precedentes. Una jurisdicción relativam ente previsible, a cargo de una clase
especial de ju rista s que sentenciaban basándose en norm as racionales»
(I leller: 1992, 151). D ebido a esto y al fuerte p o d e r ejecutivo del funcionario,
se produjo un aum ento co n sid erab le de seguridad ju ríd ic a , que la E d a d M edia
sólo conoció con carácter tem poral.
«La codificación dispuesta p o r el príncipe y la burocratización de la
junción de aplicar y ejecutar el derecho eliminaron, finalm ente, el derecho
de! más fu erte y el de desafío, e hicieron posible la concentración del ejercicio
legitimo del p oder físic o en el Estado, fenóm eno que, con razón, se señala
como una característica típica del Estado moderno» (Heller: 1992, 151).
«Para p oder explicar conceptualmente esta concentración de todo el
poder jurídico en el «poder del Estado» organizado e independizado también
23
T odo ello va transform ando de m anera notable la vida política. Lo que
era antes atom ización del po d er político, aunque cubierta por el m anto sacro
de la u to p ía del Im p e rio U n iv e rsa l, a p a re c e a h o ra , co n un te rrito rio
perfectam ente delim itado, con fronteras protegidas por un ejército de carácter
perm anente, con una econom ía al servicio de la m onarquía, con una burocracia
que es su colum na vertebral y con un ordenam iento jurídico uniform e, el
Estado nacional y absoluto.
La peculiaridad del caso europeo en cuyo m arco em ergen los E stados
nacionales se vincula a un hecho absolutam ente distintivo. A sí, aunque la
estructura política del im perio rom ano, fue destruida perduró un núcleo de
derechos y cultura sobre el que se apoyó la Iglesia. E sa cultura com ún tuvo
im portantes im plicaciones p ara la innovación económ ica y política.
El sentim iento de com unidad que e sta b le c ía contribuyó a cre ar un
consenso dentro del cual podían funcionar las relaciones contractuales.
La hom ogeneidad cultural contribuyó con el tiem po a la difusión relativa­
mente fácil de las innovaciones organizativas, a la expansión del control territorial
del Estado y a la movilidad del personal administrativo (Hall-Ikenberry, 1993).
La unidad cultural del E stado de la E uropa m edieval era equiparable a su
fragm entación política y la fragm entación política fue una condición necesaria
para la autonom ía de m ercado que contribuyó a p o tenciar el dinam ism o
económ ico. Pero además tam bién contribuyó a la peculiaridad del caso europeo
que el E stad o se desarrollara lentam ente en m edio de relaciones sociales
preexistentes, y una característica única en O ccidente es el papel que las
asam bleas legislativas desem peñaron en su historia.
El Standesstaat (1) que se instaura a fines del siglo XII, la representación de los
tres estamentos funcionales, la Iglesia, la nobleza y las ciudades al reunirse como
cuerpos constituidos podían confrontar con el gobernante o cooperar con él.
(1) El sistema de gobierno característico desde el siglo XIII aproximadamente, de las más
importantes regiones de Europa, lo denominamos según la costumbre alemana Standestaat,
que podría traducirse como la organización política de los estam entos. La entrada de
i
M
M. S u sa n a U onello - M. T e re s a l'iñ e ro
I ,a fo rm a c ió n d el lisia d o . Id a b s o lu tis m o
Una tradición de resistencia contra el p oder despótico y un increm ento
enlistante del pod er in fraestructural signaron el o rigen y evolución de la
construcción del E stado europeo.
Rosctti (1983) nos señala que esta transform ación, tan evidente en el
inundo social, económ ico y político, no se hubiese cum plido de m an era cabal
de no haberse dado previam ente la transform ación social y económ ica ya
scrtülada, pero sobre todo, si no se hubiese transform ado tam bién la filosofía y
l,i m entalidad del hom bre, en el p aso del m edioevo a la m odernidad. O sea, la
iia n slo rin a c ió n de la c o n c e p c ió n del E s ta d o tra s c e n d e n te , co n u n fin
sobrenatural, al fin terreno, laico.
Se escindió perfectam ente entre poder político del m onarca y el poder
espiritual del pontífice, surgiendo así, un nuevo pro tag o n ista de la vida
política, el m onarca absoluto.
Esta transform ación lleva al hom bre renacentista a pasar de una filosofía
teológica y m etafísica a una filosofía de la naturaleza que culm inará con el
racionalism o del siglo X V II. Se desecha la fe y se vuelve a la razón. La
concepción es antropocéntrica y no teocéntrica, como lo era en la E d ad M edia.
La transform ación tam bién se aprecia en lo religioso. La Iglesia tuvo que
adaptarse a ese cam bio, y así el cristianism o se hizo m ás terrenal, ocupándose
de los problem as del hom bre m oderno. M uchos h ablan de un cristianism o
medieval y un cristianism o m oderno. Aquél se caracteriza por la espiritualidad
y éste po r ser un «cristianism o terrenal», p reocupado por los problem as de
esta vida, del hom bre m o d ern o , p ro b lem as que en la E dad M e d ia eran
desconocidos o no se les asig n ab a im portancia.
Para concluir, señalarem os un hecho tam bién fundam ental: h a sta el
Renacim iento el m undo conocido había sido fundam entalm ente la cuenca del
M editerráneo. C on el descubrim iento de A m érica y la prim era circunnavegación
del globo, el horizonte se am plió desm esuradam ente, desde todos los puntos
de vista (económ ico, político, social, etcétera), y de este hecho resultaron
beneficiados aquellos estados que se o rg an izaro n prim ero sobre la base
nacional (E spaña, Portugal, Inglaterra, etcétera). A quellos que no lo hicieron
(Italia, A lem ania, etcétera), no solam ente perdieron colonias y m ercados por
estar to d a v ía ocupados sus m onarcas en las rencillas internas c o n tra los
nobles y el clero, sino que a la po stre padecieron terriblem ente el poderío de
los prim eros, personificados a través de sus m onarcas absolutos. E ste hecho
obsesionó a M aquiavelo, como m ás adelante se verá.
Se llega así a fines del siglo X V y com ienzos del X V I, período en el que
encontram os la culm inación de un proceso que se desarrolla durante to d a la
Edad M edia. A parece el m onarca absoluto y con él el E stado m oderno (en el
círculo de O ccidente). E ste p ro c e so no se lo g ra en form a u n ita ria sino
paulatina. A sí, prim ero en F rancia, España e Inglaterra, luego en Portugal y,
por últim o, se verá cristalizado en Alem ania y en Italia.
las ciudades en la política, la modificación del equilibrio de poder entre el gobernante
territorial y los feudatarios a favor del primero, y el cambio en la participación del elemento
feudal en un sistema más amplio enmarcaron la emergencia del S tandestaat. Fue un sistema
de gobierno históricamente nuevo y diferente al feudal anterior. Tenía tres cámaras o
estamentos: el clero, la noblezaylasciudades. Las tres cámaras deliberaban separadamente,
tomaban sus propias resoluciones internas por el voto mayoritario y se relacionaban entre
sí por delegados. Estos cuerpos se constituían con la finalidad de cooperar o confrontar
con el gobernante. Al reunirse en cuerpos constituidos, los «Stande» (o estados o
estamentos) se presentaban ante el gobernante territorial como preparados para
asociarse con él en los aspectos de gobierno, característicamente públicos o generales.
Así trataban con el gobernante, hacían oír sus protestas, reafirmaban sus derechos,
planteaban sus consejos, establecían los términos de su colaboración con aquél y
asumían su parte en la responsabilidad de gobernar.
25
2. ELESTADO ABSOLUTISTA
C om o efecto de las transform aciones analizadas se produjo en gran parte
de E uropa el fortalecim iento de la autoridad territorial y la absorción de
territorios m ás pequeños y débiles por otros m ás grandes y m ás fuertes,
tendencia que se fue gestando en las postrim erías de la E dad M edia, en el
m arco del Standestaat.
A sí se fue construyendo un nuevo escenario por la «formación de un
número relativamente pequeño de Estados mutuamente independientes, cada uno
de los cuales se definía como soberano y libraba con los demás una lucha de
poder inherentemente abierta y competitiva y preñada de riesgos» (Poggi, 1997:97).
D e allí surge que para lograr m antener su posición e incluso expandirla,
en cada E stado se produce una tendencia a la m onopolización del poder
concentrado en m anos del m onarca y en lo posible con un ejercicio liberado de
otras m ediaciones. Tam bién para im poner eficaz y confiablem ente las decisiones
en todo el territorio había que perfeccionar los instrum entos de gobierno.
L a expansión del gobierno absolutista se vio notablem ente favorecida por
ser capaz de frenar las sangrientas confrontaciones que com o resultado de la
R eform a se gestaron entre católicos y protestantes. A sí, es probable que el
M. S u s a n a B o n o l l o
M. T e r e s a P i n e r o
m odelo ahsolutista recibiera su m ayor im pulso de las cruentas luchas religiosíis
i|iic se extendieron por E u ro p a en la segunda m itad del siglo X V I y
alcanzaron su punto de m ayor intensidad d urante la G uerra de los Treinta
Arios. Los conceptos teocráticos de autoridad p ropios de la E uropa m edieval
I ik t o h puestos en discusión com o consecuencia de la R eform a y los efectos
c o n llicliv o s que en ese m arco se p ro d u je ro n , sentando las b a se s de la
secularización del poder político.
P rogresivam ente, en ese m arco se fue h aciendo evidente la n ecesid ad de
que los poderes del E stado debían diferenciarse de los deberes del gobernante
con respecto a una fe en particular.
Tam bién favorecieron al absolutism o las exigencias de seguridad física y
liirídica que surgen de la com ercialización acelerada de la econom ía, por
eIcelo de la dinám ica interna del sistem a productivo urbano, así com o la
necesidad de seguridad física y ju ríd ic a que em erge com o consecuencia de los
IIujos de m etales preciosos y nuevas transacciones que se produjeron luego
del descubrim iento de A m érica.
Surge así el m odelo absolutista, que se con sid era la prim era encarnación
m adura del E stado m oderno. E sto se produce en el m arco de una declinación
del sistem a estam ental del S ta n d esta a t (2), sobre todo a partir de un cam bio de
las ciudades, en tanto la b urguesía había ingresado a ese sistem a en los últim os
siglos de la E dad M edia, a fin de lograr su particip ación en un estructura más
am plia de gobierno que p udiera proveer paz y seguridad a sus transacciones
com erciales. Al lograrse esto p o r el ejército unificado en m anos dei m onarca y
por la vigencia de un derecho cierto y unitario, la burguesía estuvo d ispuesta a
renunciar a la m ayor parte de sus poderes en los cuerpos constituidos, a
cam bio del apoyo del m onarca a su expansión com ercial.
Por o tra parte la nobleza había perdido p resencia económ ica, m ilitar y
jurídica en sus territorios.
Por ello en el m odelo ab so lu tista el gobernante 110 tiene que com partir su
autoridad con los Stande (estam entos) sino que la concentra en su persona.
Así hace suyas todas las p rerrogativas públicas efectivas. Para sustentarlas se
{’) ) Una vez obtenida la seguridad para sus emprendimientos comerciales y productivos por
parte del monarca territorial, se diluyó la importancia política de las ciudades, presas a
su vez de diferenciaciones internas de intereses, sobre todo en la regulación corporativa
de la producción y el comercio y las aspiraciones individuales de enriquecimiento y
reconocimiento social, que evidencian cada vez más los contrastes de clase.
I ,a f o r m a c i ó n d e l l i s t a d o , til a b s o l u t i s m o
27
produjo un aum ento en la prom inencia del rey y se m agnificó la m ajestad de
sus poderes, rodeándose el m onarca de una corte de consejeros y burócratas.
Según Poggi (1997), la corte constituía el aspecto expresivo de su gobierno
pero esto tenía que completarse con un aspecto instrumental. Por ello coexistía
con el privilegio y simbolismo de poder de la corte parasitaria, un conjunto de
consejeros que asistían al m onarca en las decisiones de éste y eran responsables
ante él de su puesta en práctica. Estos consejeros culminaban en un pequeño
número de ministros con poderes m arcadam ente discrecionales rodeados por
una m ultitud de agentes m enores que realizaban diversas tareas m ilitares, de
obras públicas, burocráticas, etcétera, cuyo origen era generalmente burgués.
Un hecho revolucionario que se m anifiesta en este periodo es la producción
de leyes p o r parte del m onarca con la capacidad de ponerlas en vigor, adem ás
del establecim iento de un sistem a tributario cada vez m ás abarcativo y efectivo
en todo el territorio; y, lo que es m ás im portante, sin necesidad del consenso
de los estam entos. Los teóricos políticos de este período explicitaron muy
bien los alcances de esta capacidad paradigm ática del ejercicio del poder
soberano. A sí por ejem plo, B odin, quien trata esta cuestión con claridad.
Y a en este período el E stado funciona instrum entalizado por un conjunto
de leyes prom ulgadas unitariam ente por el m onarca, quien si bien se encontraba
p or encim a de ellas, hacía que sus decisiones se im pusieran a sus subordinados
com o un conjunto sistem ático, coordinado y predecible. A sí el «derecho
público» se constituye com o un conjunto de dispositivos internos que regulaban
el funcionam iento de los cargos inferiores frente a los superiores. Y los
m iem bros de la burocracia estatal no actuaban inm ediatam ente com o ejecutores
de órdenes personales sino con una guía y control de un cuerpo de norm as
prom ulgadas que se articulaban al poder del E stado.
El gobernante absolutista hizo suyas las facultades de gobierno que antes
estaban dispersas entre varios individuos y cuerpos colegiados, produciéndose
así una unificación del establecim iento y ejecución de políticas estatales, un
ejercicio de todos los aspectos del gobierno que funcionaban en nom bre de un
p o der soberano.
En ese m arco, las instituciones del Estado, las tribunalicias, m inisteriales
y adm inistrativas se van haciendo cada vez m ás públicas, es decir oficiales y
relativam ente visibles. A sí, los códigos y estatutos del E stado tenían que
prom ulgarse y publicarse oficialm ente im prim iéndose en lengua oficial.
El E stado se va distinguiendo así de la sociedad y se concentra en un nivel
distinto, en donde se focalizan las funciones específicam ente público-políticas.
En cuanto a la vinculación con la naciente econom ía capitalista, ya en el
siglo X V III se m odificaron y uniform aron las reglas que en los siglos anteriores
,'N
29
M. S u sa n a B oncllo - M. T e re s a P iñero
l a lo im a i' ií M i (k'l li s i a d o , lil a b s o l u l i s m o
los grem ios y otros cuerpos corporativos h abían im puesto autónom a y localmente a las actividades com erciales y productivas.
MI m e rc a n tilism o se p re o c u p ó p o r el sa ld o c o m e rc ial p o s itiv o y la
a c u m u la c ió n de re s e rv a s en m e ta le s y se fo m e n tó 3a a c tiv id a d e c o n ó m ic a
p riv ad a d e la b u rg u e sía . E n el siglo X V III la s p o lític a s m e rc a n tilista s
fueron a b a n d o n a d a s p o r u n « d e sp o tism o ilu s tra d o » , que g e n e ró com o
re sp u e sta u n a a c tiv a c ió n de la s o c ie d a d c iv il b u rg u e sa , q u e in ic ia su
c u e stio n a m ie n to a e ste m o d elo .
La intervención abso lu tista en cuestiones de negocios, en la autonom ía y
fluidez del m ercado, generó la resistencia de la burguesía. P ero siguiendo a
Poggi, la resp u esta y m ovilización de la burguesía fue radicalizada y dinam izada
por algunos de sus m iem bros no pertenecientes a los grupos económ icos sino
a círculos intelectuales, literarios y artísticos, que se presentaban com o una
audiencia calificada p ara criticar el funcionam iento del Estado.
En e s te m arco, al e sp acio p ú b lico c o n stru id o desde a rrib a p o r el
ab so lu tism o se le ag reg a un ám bito p ú b lico fo rm ad o p o r m iem b ro s in d iv i­
duales de la so c ie d a d civ il a p a rtir de u n a o p in ió n p ú b lica co n stru id a p o r un
público ra z o n a b le .
Este p o n ía en tela de ju icio los privilegios concedidos a la no b leza y en su
lugar com ienzan a generarse ideas racionales secularizadas e ilustradas signadas
por el anti-tradicionalism o y la búsqueda de la em ancipación.
Se abre así la p ersp ectiv a de una transform ación política que coloca a
«lo público» como un ám bito abierto a la confrontación y al avance de los
intereses individuales burgueses.
El nuevo ám bito público así generado dirige y controla las actividades del
Estado y se legitim a p o r invocar la rep resen tació n de las opiniones prevale­
cientes de la sociedad civil.
E n ta n to la clase b u rg u e s a se fue c o n v irtie n d o en el fa c to r d o m in a n ­
te de la s o c ie d a d civ il, la lu c h a p o r u n a re p re s e n ta c ió n p o lític a según sus
v alo res y c re e n c ia s r e fle ja b a ese p re d o m in io . E sta visió n de un nuevo
d iseñ o in stitu c io n a l d el E s ta d o p ro y e c ta b a la s a sp ira c io n e s y lo s rec lam o s
de la b u rg u e s ía y p la n te ó d e fin itiv a m e n te la te n sió n en tre la b u rg u e sía
com o c la se y el « a n d e n régim e» del a b so lu tism o .
Las diversas altern ativ as h istó rico -p o líticas para la reso lu ció n de la
cuestión fueron variadas, pero contaron con dos dim ensiones com unes: la
im portancia de las ideas de nacionalidad y so beranía nacional. Y en segundo
lugar cabe destacar que el proletariado naciente, p ese a sus conflictos con la
burguesía, acom pañó en algunos de sus reclam os a ésta.
Pero en definitiva, a p esa r de estas pretensiones, había elem entos de
continuidad entre el orden absolutista y la pro p u esta que lo cuestionaba.
Incluso en el nuevo contexto político-institucional que se gestaba, a la
burguesía le interesaba fortalecer el potencial estatal para la conducción social,
la defensa de las fronteras nacionales y la represión de los conflictos, o sea lo
que ya en los siglos del absolutism o se había incorporado al aparato del Estado.
Lo que se buscaba era controlar ese aparato por el ám bito público
institucionalizado, pero no su desm antelam iento o debilitam iento, así como
tam poco pretendía la burguesía reco rtar su capacidad para ejercer la autoridad
sobre la sociedad.
En su program a político la burguesía ya se prevenía contra las potenciales
im plicancias dem ocráticas de id eas tales com o la soberanía p o p u lar y la
ciudadanía igualitaria.
Así, es posible advertir com o ya desde el absolutism o se fueron gestando
las tendencias posteriores del E stado de derecho liberal, que constituyó la
forma jurídico-instítucional b ásica del Estado nacional.
CONCLUSIONES DEL MODELO ABSOLUTISTA
El m odelo absolutista sentó las bases fundam entales del E stado m oderno.
- C om o lo sostienen H eller (1987) y H eld (1995), cuando se habla
histórica y políticam ente del E stado m oderno debem os referim os a aquel que
surge en el Renacim iento europeo, en el m arco de los procesos ya analizados.
I,a expansión y el desarrollo extraordinario de E uropa produjeron tam bién la
expansión del sistem a de Estados en ella generado.
- La form ación del E stado m oderno se produjo -y así debe com prendersecn el m arco de los conflictos políticos y religiosos que siguieron a la caída del
orden m edieval.
- Según H eld (1995), este contexto nos perm ite apreciar las innovaciones
institucionales y conceptuales claves del E stado m oderno y entender de qué
manera se desarrolló la discusión acerca de la naturaleza y la form a adecuadas
de la com unidad política. Y en ese escenario, el concepto de soberanía
organiza la em ergencia del E stado m oderno.
- E sto debe com prenderse, com o ya dijim os, en el m arco de las disputas
político-religiosas de los siglos X V I y X V II, donde se planteó de m anera
urgente y acuciante la necesidad de la paz interna.
- La paz es una condición necesaria, es el presupuesto fundam ental para
CAPITULO I I
La tradición del Estado de
derecho constitucional
democrático
S u m a rio :
1. E stado de derecho liberal. 1.1. C oncepto de E stado de
derecho. 1.2. Delimitación histórica. 1.3. Supuestos políticoideológicos. 1.4. E structura de funcionam iento del E stado
de d e re c h o lib eral. 1.5. P r e s u p u e s to s ju r íd ic o s institucionales. 1.6. C ontradicciones del funcionamiento
del E stado de derecho liberal. 2. Estado social de derecho.
2.1. Introducción. 2.2. D elim itación histórica. A ntecedentes
y origen, 2.3. Supuestos político-ideológicos. 2.4. Supuestos
económ icos. 2.5. E structura del E stado social de derecho.
2.6. L a reform ulación del E stado: nuevas funciones. 2.7.
P resupuestos jurídicos. 2.8. D istintas configuraciones del
E stado de bienestar. 2.9. Análisis crítico del funcionamiento
del E stado social de derecho.
1. ESTADO DE DERECHO LIBERAL
I. I. Concepto de Estado de derecho
El E stado de derecho puede ser abordado desde dos perspectivas; desde
una estrictam ente ju ríd ica y entonces nos referirem os a la dim ensión del
E stado som etido al derecho en tanto su actividad y po d er vienen regulados y
controlados por la ley, en contraposición a cualquier form a de E stad o absoluto
que se caracterice por el ejercicio de poder ilim itado. D esde este sentido se
refiere a todos los aspectos vinculados a un E stado ordenado en b ase a norm as
ju ríd icas que integran un sistem a com pleto y de las cuales la fundam ental es la
C onstitución que obliga al E stado y por la cual se autolim ita.
El concepto que m ás no s interesa a la teoría política es el segundo, el que
podríam os llam ar histórico, centrado en la interpretación de cóm o se dio
históricam ente el fenóm eno del E stado de derecho, atendiendo a su génesis y
al desarrollo en el tiem po, estudiando la interacción de las m últiples variables
que lo configuran: sociales, políticas, económ icas, ju ríd icas y culturales.
E l E s ta d o de d e re c h o , p ro d u c to d e u n a la rg a h is to r ia , im p licó
fundam entalm ente una lucha contra el absolutism o m onárquico y la concreción
de una serie de principios legales que m arcaron un m odo de ser estatal que
caracterizó a la m ayoría de los E stados occidentales del siglo XX, y que en su
m odalidad m ás específica significó la im posición de una técnica de vinculación
ju ríd ic a del E stado al ordenam iento ju ríd ic o y el reconocim iento de los
derechos fundam entales del hom bre, com o m edio de h acer efectiva la libertad.
El proceso de afianzam iento de tal concepción ju ríd ica del E stado es lo
que se designó como constitucionalismo, al que entendim os como el m ovim iento
filosófico-histórico y político de los siglos XV111 y X IX , tendiente a delim itar
claram en te las relacio n es entre el hom bre y el E stado, sus derech o s y
obligaciones recíprocas, y a fijarlas en un docum ento escrito que aseguran» su
vigencia por medio de adecuadas garantías (R osetti, 1983).
lista forma de lisiado som etido a control jurídico tuvo la form a ideológica
histórica inicial como Estado liberal, lin electo, la aparición del prim igenio
listado de derecho estuvo acom pañada por una corriente de pensam iento que
le dio su im pronta particular: ol liberalism o.
M. Susana Honcllo - M. Teresa Piñoro
I ,ii tra d ic ió n d el lis ia d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d c m o c rílllc o
Entonces se vinculan íntimamente en su origen y desarrollo , las form as
del Estado de derecho y del Estado liberal. El Estado de derecho comienza
siendo, y lo será durante todo el siglo X IX y prim eros decenios del XX, Estado
liberal de derecho, es decir expresión jurídica del liberalismo (D íaz, 1983).
legal. Este «im perio de la ley», postulado del Estado de derecho, encuentra
antecedentes im portantes.
La distinción entre gobierno de las leyes y gobierno de los hombres se
rem onta a la antigüedad clásica; ya se encuentra en textos de Platón, A ristóteles
y C icerón, siendo esta distinción la que perm itía distinguir entre el «buen
gobernar» del «mal gobernar».
De allí, esta doctrina de la superioridad del gobierno de las leyes sobre el
gobierno de los hom bres, p asa al pensam iento ju ríd ico m edieval. En esa época
hay m anifestaciones doctrinarias, teológicas y filosóficas que procuran lim itar
la voluntad om ním oda de la autoridad, pero a decir de E lias D íaz (1983) so
trata siem pre de lim itaciones y controles de carácter m ás bien ético-religioso o
iusnaturalista que no autorizan en m odo alguno a hablar todavía de E stado de
derecho. R especto de los derechos de los hom bres, si bien hay una com plicada
m alla d e situ a c io n e s ju ríd ic a s e sta m e n ta ria s p o r cuyo re s p e to se vela
escrupulosam ente, en tanto el rey ju ra m antener los fueros y franquicias de los
vasallos, el juram ento tiene valor social paralelo a su hondo sentido religioso.
B obbio (1990) sostiene que aun en épocas de la m odernidad, los teóricos
del absolutism o m onárquico, como por ejemplo B odin, no dejan de reconocer a
la ley por sobre el rey. Y esto aun cuando existiera la tesis opuesta; «el príncipe
está exento de las leyes», que incluso estaba codificada en el Digesto; pero esle
pasaje nunca fue considerado en contraste con la suprem acía de la ley.
E l nudo del problem a, aun pa ra los absolutistas, era presen tar al poder del
soberano com o un p o der autorizado, regulado, y a sea por una norm a superior,
de origen divino, ley natural o p o r leyes positivas, pero nunca com o un poder
desnudo, com o simple p o der de hecho.
C uestión ésta, que encuentra su form alización en el E stado de derecho,
ya que allí se establecen los recursos ju ríd ic o s que delim itan la acción y el
p o der del gobierno. Se habla, finalm ente, de un sistem a ju ríd ic o asentado
sobre el principio de la responsabilidad no relig io sa o sólo m oral, sino política
y ju ríd ic a de los órganos de gobierno.
E n cu an to a lo s a n te c e d e n te s del re co n o c im ie n to de los d erech o s
fun d am en tales de los hom bres veáse «La g énesis del co n stitucionalism o
liberal» en este capítulo.
36
Pero el Estado de derecho no debe identificarse con el Estado liberal, ésta es
una modalidad de aquél pero no lo agota. Verdú (1975) sostiene que para hablar de
Estado de derecho no es preciso que éste mantenga una ideología política determinada,
basta que el Estado se limite, y esta limitación puede ser variada.
A sí, el E stado de derecho es un m arco que nos perm ite abordar las
diferentes m odalidades que fue adquiriendo en la historia. E n esa línea nos
proponem os analizar el E stad o de derecho liberal, el E stado social de derecho,
tam bién co n o cid o com o E stad o del b ie n e sta r y luego in d ag ar sobre las
reform ulaciones que se están dando en el E stado en el m arco de la globalización.
1.2. Delimitación histórica
H ablam os del E stad o liberal de derecho com o una form a estatal que
im plica u n a síntesis de m últiples sentidos h istó ricos, políticos, sociales y
económ icos que im pregnan un siglo. Por ello no puede sino ser analizado a
partir de su relación con estos clivajes, y esto presupone un concepto de
sociedad-individuo y una concepción económ ica, que en su desarrollo histórico,
coadyuva a la form ación característica del E stad o de derecho liberal.
D ijim os en otra oportunidad en relación con este tem a, que la característica
m ás ab arcad o ra del E stad o de derecho era el imperio de la ley, el que estaba
destinado a realizarse en dos ám bitos fundam entales: en el E stado y en la
sociedad; a partir del establecim iento de una técnica de vinculación jurídica
del Estado al ordenam iento ju ríd ic o y del reconocim iento de derechos
fundamentales del hombre. A m bos elem entos adquieren m odalidades específicas
en razón del contexto histórico e ideológico en el que nacen y se aplican. N o se
trata de cualquier técn ica de vinculación ju ríd ic a ni de cualquier concepto de
ley, ni de cualquier clase de derechos fundam entales. E stas características las
verem os desagregadas a continuación.
Antecedentes de la lim ita c ió n del poder y de los derechos del individu o como base del
Estado de derecho
U n a de las principales problem áticas p o líticas de la m odernidad, fue la de
distinguir a través de las leyes, el pod er despótico de la dom inación legítim a o
37
E tapa de construcción teórica del Estado de derecho
E n el siglo X IX , hace eclosión la expresión intelectual e ideológica de la
b urguesía en crecim iento, frente a la aristocracia y al clero: son la Ilustración
y el liberalism o, que van erosionando al E stado absoluto, a través de procesos
M . S u s a n a H o n etto - M . T e re s a P iñ e ro
I ,a tra d ic ió n del 1ista d o d e d e re c h o c o n sti tu c io n a l d e m o c rá tic o
y autores que deben b u scarse y en tenderse sobre la base del desarro llo del
pensam iento desd e los siglos X V II, X V III y XIX. L ocke, Sm ith, B entham y
Ricardo en Inglaterra; M o n tesq u ieu , V o ltaire, R o u sseau y T ocqueville en
l'nm cia; P uffendorf, W o lff y K ant en A lem ania; Jefferson y los federalistas
en N orteam érica. P or ello, to d o lo que se diga de este m odelo de E stado,
condensa y p resu p o n e las d o ctrin as de los au to res anteriorm ente m enciona­
dos, que son sólo algunos de los e scrito res re le v an te s en los perío d o s
citados. Su elaboración te ó ric a co rresp o n d e a to d a una concepción racio n a­
lista que se condice con la ex altació n de la razó n que hace el hom bre en la
m odernidad. Se trató de lo g rar los avan ces del m undo de la físic a y de la
m atem ática en el m undo de lo social.
Cabe decir que la educación política de E uropa en casi todo el siglo X IX ,
proviene de tres aportes: F rancia e Inglaterra en un prim er m om ento; luego
Alemania. D esde el prim er país se extienden las ideas revolucionarias de la
soberanía popular, eternam ente representada p o r la Declaración dé los Derechos
del Hombre y del Ciudadano de 1789, corolario de la Revolución F rancesa. De
In g la te rra , la tra d ic ió n p a rla m e n ta ria , la s lim ita c io n e s al p o d e r y la
industrialización tem prana que proporciona un m odelo de desarrollo. M ás
tarde del siglo, sería A lem ania la protagonista, com o cuna del m arxism o, de
los partidos socialdem ócratas y eje de las reform as sociales estatales, que
m arcarían el rum bo del m odelo de E stado p ara el siglo XX.
c o n s titu irs e en E sta d o de d e re c h o : d iv isió n de p o d e re s , g a ra n tía de los
d e re c h o s fu n d a m e n ta le s, im p e rio de la ley , so b e ra n ía p o p u lar.
En resum en, direm os que el E stado de derecho liberal debe entenderse
sobre la b ase de procesos que van surgiendo correlativam ente: el racionalismo
A firm ación del Estado de derecho
Las características que configuran el E stado de derecho im plican una
larga lucha que hinca sus raíces en la antigüedad, pero direm os que el Estado
de derecho es un triunfo del m undo m oderno, y que se institucionalizó de
modo coherente y con un cierto carácter general tras la R evolución F rancesa
en los E stados liberales del siglo pasado.
E sta revolución de la burguesía m arca el fin del ciclo absolutista y el
principio de los regím enes liberales, así com o desde el punto de vista social
establece el p aso de la sociedad estam ental a la clasista.
A sí en la D eclaración de los D erechos del H om bre y del C iudadano
a p r o b a d a p o r la A s a m b le a C o n s titu y e n te e n 1 7 8 9 , d a d a p o r lo s
39
de la ilustración, el liberalismo político, el liberalismo económico y desde un
punto de vista social, el triunfo de la burguesía, que como clase adquiere
reconocimiento y fu erza de cambio.
Si b ie n la im p le m e n ta c ió n d e l E s ta d o de d e re c h o lib e ra l v a rió
significativam ente, de acuerdo con las distintas m odalidades de los países
europeos, tuvo un núcleo central: la galvanización de la form a de gobierno
ab solutista y la expansión del constitucionalism o. P ero esto no destruyó a la
m onarquía, sino que la com pletó, instaurándose las monarquías constituciona­
les com o form a predom inante en la época.
Liberalism o y democracia
El liberalism o, protagonista ideológico desde el siglo XVIII y durante el
X IX , suele identificarse autom áticam ente con la dem ocracia. Pero la gran
expansión del liberalismo en este mom ento, no debe hacem os suponer que se
instauraron las dem ocracias repentinam ente; prim ero fue el liberalism o, luego las
dem ocracias-liberales. Las m onarquías eran la form a predom inante en este siglo,
a tal punto que el concepto de «república» tiene connotaciones negativas (1).
E n cam bio, las dem ocracias surgen com o producto de años de lucha por
el sufragio universal, p ro ceso que se v a dando paulatinam ente y que se
generalizará después de la II G uerra M undial, cuando y a hablam os del voto
que incluye a todos, hom bres y m ujeres.
P o r e llo , S a rto ri (1 9 8 8 ) m a n ifie s ta q u e h a y tre s e ta p a s en lo que va
d e l sig lo X IX al sig lo X X : el E s ta d o lib e r a l que es ú n ic a m e n te e l E s ta d o
c o n s titu c io n a l que a p ris io n a el p o d e r a b s o lu to ; lu e g o , el E s ta d o liberaldem ocrático que es prim ero liberal (constitucional) y luego dem ocrático; y el
E stad o dem ocrático-liberal, en el que el peso específico de los com ponentes se
«R epresentantes del p u e b lo fr a n c é s constituido en A sa m b lea N acional»,
se e sta b le c e n lo s p rin c ip io s so b re lo s c u a le s se a sie n ta to d o E sta d o de
d e rech o : «La so cie d a d en que la g a ra n tía de los derechos no está
(1) «Para los constituyentes de F ila d e lfia la democracia todavía in dicab a u n m a l gobierno, la experiencia
fracasada de los a n tig u o s, y si el Tocqueville de 1835-40 a d m iraba la «democracia social» de los
a s e g u r a d a n i la s e p a r a c ió n de p o d e r e s d e te r m in a d a c a r e c e de
C o n stitu ció n » (a rt. 16). E s d e c ir q u e h a c e n f a lta c o n d ic io n e s p a ra
am ericanos, sin embargo seguía tem iendo la democracia en A m é rica , la tira n ía de la m ayoría y
rep ud iab a el despotism o dem ocrático, es decir, la dem ocracia en sentido p o lític o » (S a r t o r i 1992,38).
40
M . S u s a n a B o n e tio - M . T e re s a P iflero
I ,ii in id ic ld n del I Istm io d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
invierte: el poder popular p revalece sobre el poder lim itado. E sto últim o
cuando las dem ocracias se instauran como la form a específicam ente popular,
que condiciona y lim ita el desarrollo del m odelo del E stado social de derecho o
listado de bienestar.
Así, para Locke el contrato social era un puente para el reconocim iento
de esos derechos básicam ente individualistas, para otro contractualista com o
R ousseau, el contrato era el puente p ara el reconocim iento de la entidad social.
A p e sa r de las distintas m odalidades que adquiere el contrato social
según los autores, el hecho es que este contractualism o presupone la afirm ación
de que el ejercicio del p oder político es legítimo, sólo si se basamento en el
consenso de las personas. P or lo tanto es un acuerdo entre quienes deciden
som eterse a un poder superior y con las personas a quienes este po d er os
confiado, lo que significa que las personas tien en derechos que no dependen
de la institución, y que el soberano tiene com o función principal perm itir el
desarrollo m áxim o de esos derechos.
Es u n tem a clásico en la teoría política la controversia sobre el origen de
los derechos hum anos. A lgunos sostienen que provienen de la tradición del
derecho anglosajón. O tros se pronuncian por su génesis vinculada a la filosofía
iusnaturalista de la tradición francesa.
1.3. Supuestos político-ideológicos
1.3.a. Derechos del hombre
El presupuesto filosófico del E stado liberal es la doctrina de los derechos
del hom bre, entendidos com o aquellos que todos los hom bres tien en por
naturaleza, independientem ente de su voluntad y frente a los cuales quienes en
algún m om ento detenten el p oder, deben resp etar y abstenerse de invadir. E ste
iusnaturalismo racionalista (2) es una doctrina que afirm a la existencia de leyes
independientes del hom bre, y p o r lo tanto anteriores a la existencia de cualquier
grupo hum ano, leyes que son cognoscibles p o r la razón y de las que derivan
derechos y deberes tan n aturales como esta ley.
Este presupuesto adquiere un valor vital p a ra la época en tanto sirve para
establecer los lím ites del poder político, con b ase en una concepción general e
hipotética de la n aturaleza del hom bre que p rescinde de to d a verificación
em pírica y de to d a prueba h istó rica (B obbio, 1989).
Ju n ta m e n te co n e s te iu s n a tu r a lis m o q u e a s e g u ra lo s d e re c h o s
fundam entales, debem os m en cio n ar al contractualism o social que es la
expresión política del racionalism o , en tanto aparece como el m edio más
eficaz p a ra establecer racionalm ente la técn ica de lim itación del p o d er y la
garantía de aseguram iento de aquellos derechos.
L ocke, H obbes y R ou sseau son denom inados contractualistas, y esta
concepción es fruto del racionalism o de la época. El contractualism o es una
forma de fundar racionalm ente al Estado y a la sociedad, alejándose de las
fundam entaciones supraem píricas de la E d ad M edia. Se estructura sobre la
base de la existencia de un hipotético estado natural presocial del cual los
hom bres salen p o r p ropia voluntad, p ara constituir el grupo social y el E stado,
por m ed io de un contrato social. E ste co n tractualism o adquiere distintas
m odalidades según los autores.
(2)
(1989) se refiere a la doctrina de los derechos del hombre elaborada por la escuela
del derecho natural o iusnaturalismo racionalista, que difiere del derecho natural tomista.
B o b b io
41
1.3.6. División de poderes
D esde el punto de vista institucional, la separación de poderes, a partir de la
form ulación m ás acabada de M ontesquieu, debe entenderse como la garantía
adecuada para instrum entar el imperio de la ley y la libertad. El m odelo de división
de poderes respondía a una organización de división del trabajo estatal, en razón
de que a cada órgano le correspondía una función acorde a su estructura.
E sto suponía la in d e p e n d e n c ia de los p o d e re s en tan to c a d a uno de
ello s se a se n ta b a so bre u n a re a lid a d so cial au tó n o m a, que im p lica b a la
au to n o m ía de sus p o rta d o re s. E l E je cu tiv o se lo c a liz a b a en el m o n arca; el
L eg isla tiv o e sta b a d iv id id o en dos C ám aras, re p re se n ta n d o a la n o b le z a y a
la b u rg u e sía , y el Ju d ic ia l, si b ien no te n ía p re se n c ia p e rm a n en te , era
in v e stid o en re a lid a d p o r el e sta m en to de to g a.
T anto Locke com o M ontesquieu proclam an la separación de poderes, y
se considera que en cierta m anera esto es u n a m anifestación en el terreno
político-jurídico de las ideas de la física n ew toniana predom inante en su
tiem po; el sistem a de fren o s y co n trap eso s. L as prim eras elab o racio n es
teóricas sobre el tem a, surgen en Inglaterra y en coherencia con el carácter
em p írico del p e n sam ien to b ritá n ic o , p o r e llo fu ero n el re su lta d o de la
observación, m ás que de la especulación.
R esp ec to del P o d er Judicial no existe un estudio acabado sobre sus
funciones, e incluso en L ocke este poder no aparece, y a que en Inglaterra el
42
43
M . S u sa n a B o n e tlo - M . T e re s a P ifiero
I ,a tra d ic ió n d e l lis ta d o de d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
ejercicio de la función ju risd ic c io n a l co rresp o n d ía en parte a un órgano
legislativo: la C ám ara de los L ores, ju e z en últim a instancia en orden a la
aplicación del common law.
Pero M ontesquieu, en Francia, tam bién le otorga un lugar secundario al
Poder Judicial en su teoría de la división de pod eres, y a que en consonancia
con el racionalism o im perante, la ley es entendida com o form ulación abstracta
que contiene en sí todas las hipótesis posibles, que de hecho puedan surgir. D e
este m odo, si la ley ofrece la solución a cad a conflicto, se com prende que
M ontesquieu nos diga que «el ju e z es sólo la boca que pronuncia las palabras
de la ley». T anto el P o d er E jecutivo com o el Judicial se lim itaban a ejecutar y
ap licar las norm as g en erales ap ro b ad as p o r el P arlam ento. E sto es una
adm inistración «nacional» y una ju stic ia independientem ente garantizada.
A través del sistem a de contrapeso entre los poderes, se aseguraba la
predom inancia del órgano representativo, el Parlam ento, verdadero ejecutor del
principio de la soberanía popular y órgano protagonista del siglo X IX . E l poder
legislativo del Parlam ento no nace sólo com o generador de leyes, sino como
órgano de contrapeso político p ara quitarle al m onarca la facultad legislativa.
La preocupación jurídica se centra en las instituciones del derecho patrim o­
nial, asegurando la libre circulación de los bienes y afianzando el derecho de
dominio en cabeza de su titular, en tanto que otros derechos de las personas, no
incluidos como tales en la estructura social, como consecuencia lógica, apare­
cían casi siem pre regulados con insuficiencia, cuando no faltan por completo.
Esta legislación es posible, en la m edida que tam bién el concepto de propiedad
tom a un cariz nuevo; m uere la idea colectivista y así se propagan por Europa
leyes contra el m ayorazgo, prim ogenitura, m anos m uertas o explotación colectiva.
13.c. Valores fundantes del modelo
Los valores que estaban destinados a aseg u rar el orden ju ríd ico eran los
derechos individuales: la seguridad jurídica, la igualdad de los hom bres frente
a la ley, la libertad, la p ropiedad privada y la particip ación de los ciudadanos en
la form ación de la voluntad estatal. A sí los prim eros derechos reconocidos
fueron los civiles y políticos, los que form aron el eje del plexo propio del
constitucionalism o m oderno que arranca a fines del siglo XV III y en ellos se
jerarquizan derechos individuales considerados, p o r la influencia de la vertiente
del iusnaturalism o clásico, innatos al hom bre, que el E stado debía lim itarse a
reconocer y a abstenerse de limitar.
Eran recogidos p o r los textos constitucionales como instrum ento de
defensa de los ciudadanos frente a la om nipotencia del E stado. N o se los
concibió com o valores que se deben dar en las relaciones entre sujetos
individuales del m ism o rango o categoría. E sta función se consideró que era
propia y exclusiva del derecho privado en general y m ás estrictam ente del
derecho civil. Entre ellos, com o sabem os la p ro p ied ad ocupa el m ism o lugar
que la vida, derecho inviolable y absoluto, y que es tam bién consecuencia de
una real estructura de poder vigente en la época, a tal punto que los códigos de
la época son llam ados «códigos de los propietarios», o «códigos burgueses».
1.3 .d. Supuestos económicos
La economía es uno de los pilares fundam entales del E stado de derecho
liberal. L a econom ía era v ista com o parte integrante del todo social, las
relaciones económ icas estaban ligadas al orden político y los valores políticos.
Todos los autores m odernos que hablaron sobre econom ía, desde L o ck e, M ili,
H um e incluido A dam Sm ith y M arx, lo hacían entendiendo que el análisis
económ ico era valioso por lo que podía aportar al desarrollo de los principios
sociales y políticos (M acPherson, 1991) (3).
A dam Sm ith publica su obra La riqueza de las naciones en 1776, y
revoluciona los conceptos económ icos; su defensa del libre cam bio se convierte
en un ataque directo contra la concepción m ercantilista del oro y la p la ta como
fundam ento de la riqueza nacional. P or ello ex p resará que: «Es el trabajo
anual de cada nación la fu en te original que le proporciona la satisfacción de
las necesidades y comodidades de la vida » (G albraith, 1989, 83).
La tierra ya no es el clivaje sobre el que se articulan las relaciones de poder,
su tenencia o producción estarán íntimamente vinculadas a una idea de producti­
vidad general; la tierra se estaba convirtiendo en una m ercancía como cualquiera.
El eje com ienza a girar sobre la idea de que el incentivo fundam ental de la
actividad económ ica es el interés individual Su consecución privada y com petitiva
es la fuente del máximo bien público, con lo que se destruye el postulado de toda
la E dad M edia; la desconfianza hacia la persona dedicada a enriquecerse.
D e Smith proviene la adhesión a la com petencia com o principio de todas
las so cie d ad e s c a p italista s, su p o n iéndose que p u ede garan tizar el m ejor
(3) Si bien Adam Smith es considerado el m entor del estudio autónom o de la economía,
él mismo consideró que la econom ía y la política eran ramas de la filosofía moral
(M acP h erso n, 1991).
44
M . S u sa n a B o n e tto - M . T e r e s a P iñ cro
I .ti tra d ic ió n d e l 1tetad o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
llincionamiento posible de la econom ía. En ese m arco la función que el autor
le asigna al E stado, era tam bién restrictiva; éste debía asegurar la lib ertad del
comercio interior; la gestión de la defensa com ún, la adm inistración de ju sticia
y la construcción de las obras públicas necesarias (G albraith, 1989).
lin la teoría económ ica del m ercado, el beneficio y la propiedad de los
m edios de producción son ju stificad o s en la m ed id a en que sirven a este fin.
Son presentados com o m edios p ara un fin y no u n fin en sí.
El m ercado es presentado com o un ám bito natural es el que juegan
librem ente la oferta y la dem anda, de allí que la econom ía tiene, supuestam ente,
un orden autorregulado, y equilibrado. C onsecuentem ente con la idea liberal de
hom bre, a ese m ercado concurren individuos libres que pretenden m axim izar
racionalm ente sus in tereses y que operan en condiciones de igualdad. El
m ercado es un principio organizativo, ya que se estim a que libre de obstáculos
distribuye recursos, honores, autoridad, bienes y servicios m ediante un proceso
espontáneo. E sta id ea de m ercado como d istribuidor de bienes, según el
liberalism o no es sólo una extensión de la econom ía, sino que se d a en los
m ercados in te le c tu a le s, c ie n tífic o s, té c n ic o s, cu ltu ra le s, e tc é te ra, siendo
entonces el ám bito com petitivo pero esencialm ente pacífico en el que se
produce la v id a social. D e allí que el E stado no debe inm iscuirse en este orden
¡uitorregulado, ni ninguna otra institución pública, ya que destruyen el mundo
arm ónico que de él fluye.
Sin em bargo, en el m arco de la econom ía capitalista, se genera el
«individualism o de posesión» (M acPherson, 1989), que según el autor consiste
en una variante del individualism o utilitarista, en el cual, los intereses del
individuo y hasta la libertad p ersonal son articulados en el lenguaje de la
propiedad. A sí se sostiene que el individuo es esencialm ente propietario de su
propia perso n a y de sus capacidades, por las cuales nada debe a la sociedad
(M acPherson, 1989).
En el individualism o de posesión, el punto de partida es el individuo y la
sociedad es construida a partir del sistem a de m ercado, donde los individuos
persiguen sus intereses p articulares y la com unidad política es el instrum ento
para la protecció n de las condiciones externas del libre com ercio de m ercado,
en particular p ara la protección de la propiedad.
En este contexto la libertad económ ica sirve a las pretensiones individuales
basadas en el derecho natural, considerándose que otras fundam entaciones
éticas eran dañinas p ara la com unidad.
El derecho natural y la econom ía política se confundieron, el derecho
natural del individualism o posesivo, fue éticam ente purificado por la teoría
económ ica y definitivam ente legitim ado (K riele, 1980). G racias a esta sim biosis
el liberalism o económ ico se convirtió en la fuerza política m ás p o d ero sa del
siglo X IX , y las críticas al m ism o, no parecen en este m arco opiniones
discutibles, sino ataques a las b ases iusnaturalistas de la com unidad política.
Kriele (1980) analiza críticam ente este proceso, y sostiene que el liberalism o
com o m ovim iento perseguía dos objetivos: el E stado de derecho constitucional
y la econom ía de m ercado. P or ello se distingue el liberalism o político, cuyo
fin es el establecim iento de la división de pod eres y el resguardo de los
derechos hum anos, y el liberalism o económ ico que se ocupa de la econom ía
de m ercado. P or lo tanto se diferencia el liberalism o constitucional del liberalism o
económ ico. L a conexión entre econom ía de m ercado y E stado constitucional,
sólo im plica que el E stado constitucional, crea condiciones favorables p a ra la
econom ía de m ercado, sobre todo en cuanto a la seguridad ju ríd ic a y a la
garantía de ciertos derechos, en especial de la propiedad.
Pero los derechos fundam entales, si bien favorecen a la econom ía de
m ercado pu ed en ser pervertidos cuando funcionan al servicio de la econom ía
de m ercado.
E sto es así, porque en el E stado constitucional no hay protección de
derechos fundam entales p ara un sistem a económ ico, sino que hay libertades
p ersonales que pueden ser positivas para el hom bre económ ico, y son p o r eso
relevantes p a ra la econom ía de m ercado.
Así el E stado de derecho constitucional debería proteger la libertad personal
en nombre de la dignidad hum ana no en nombre de la econom ía de mercado.
P or eso la econom ía de m ercado corrom pida por el individualism o de
posesión, corrom pe a su vez al E stado de derecho constitucional.
E sto h a conducido a que el p o d er económ ico se h ay a hech o m ás
poderoso que el poder estatal; tiende a disolver el liberalism o constitucional, y
h a afectado negativam ente, en altísim a m edida, la base de legitim idad del
Estado de derecho constitucional.
45
1.4. Estructura de funcionamiento del Estado de derecho liberal
En la estructura de esta form a histórica estatal nos interesa definir la
interrelación entre sociedad y E stado.
1.4.a. La sociedad civil según el liberalismo
C am bia absolutam ente el planteo de la relación sociedad-E stado tal com o
se venía sosteniendo desde la antigüedad. A hora la sociedad no es entendida
4<S
M . S u s a n a B o n e lto - M . T e re s a P ifiero
L a tra d ic ió n del lis ia d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
com o un h ech o n a tu ra l sin o com o un c u e rp o a rtificia l c re a d o p o r los
sujetos para la sa tisfa c c ió n de sus in te re se s, y esto en el m arco de una ley
n atu ral, q u e esta b le c e d e re c h o s fu n d am en tales, de los cuales el individuo
sólo puede d e sp re n d e rse re sp e ta n d o los lím ites de u n a re n u n cia a co rd a d a
con to d o s, con lo que se a se g u ra una c o n v iv e n c ia o rd en ad a y lib re.
B obbio (1 9 8 9 ) d irá que sin e ste in d iv id u alism o que se a sie n ta en to d a
la filo so fía que se v a g e sta n d o , que im p licó u n a v e rd a d e ra «rev o lu ció n
c o p ern ic a n a» , no h u b iera sido p o sib le el lib e ra lism o y el m odelo de E stado
de d erech o liberal.
fruto del cristia n ism o , desarro llad a por el R enacim iento, por el p ro testan tis­
mo y por la escuela m oderna del derecho natural (Sartori, 1989).
La burguesía fue la prim era clase política y económ ica que exigió para sí,
com o grupo social, no sólo una libertad política sino adem ás una «libertad de la
política», concebida y proclam ada com o la diferenciación de funciones sociales
y roles individuales frente al cuerpo político, y ya no com o se la entendía al
estilo griego: com o una sim biosis a las form as éticas y racionales de la vida
colectiva (Zolo, 1994).
La libertad, entonces es el tem a del siglo X IX , com o lo será el de la
igualdad para el siglo XX. P or ello se trata de encontrar los medios institucionales
necesarios para asegurar este valor.
A hora bien la idea de libertad no puede ser sino vinculada al desarrollo
económ ico capitalista propulsado por la propia burguesía y el m onarca. D e allí
que según H eller la idea de sociedad civil se vincula estrecham ente con la
concepción liberal de la ép o ca que se m anifiesta en ideas que inform an las
instituciones en todas sus dim ensiones; económ icas, sociales y políticas.
A co n tin u a ció n , H eller n o s d escrib e cóm o e sa s id e a s se c o n v ie rte n en
id eo lo g ía, c rea n d o la fic ció n de u n a so cie d ad arm ó n ica, de p e rso n a s libres
e ig u ales que v iv en en u n a so c ie d a d eq u ilib ra d a p o r las fu erzas n a tu ra le s de
un m e rc a d o a u to rre g u iad o . A sí e sa fic c ió n es aún h o y le g itim a d a p o r
q u ien es ad o p ta ro n ese p ro c e so com o su id e o lo g ía. Y h ac en de las id e a s que
in fo rm aro n a la so c ied a d civil b u rg u esa, se n tid a s en ese m o m en to en su
lu c h a c o n tra el ab so lu tism o , el p rin cip al en m asca ram ie n to id e o ló g ic o que
en cu b re la so c ie d a d civil real.
P o r ello e s ta idea es id e o lo g ía , en ta n to , en lu g a r de h a ce r e fectiv o s
los id e a le s de lib e rta d e ig u ald a d , c o n so lid a com o n atu ral la d o m in ac ió n de
c la se , b a s á n d o s e en lo s p ro c e s o s h istó ric o s que le d ie ro n fo rm a a la
re la c ió n e n tre b u rg u e sía y a q u e llo s que p re sta b a n su fu e rz a de tra b a jo . Así
el b u rg u é s n e c e sitó la ig u a ld ad ju ríd ic a , que le aseg u ró el derecho u n ificad o ,
p a ra p o d e r re sp o n d e r a la eco n o m ía de cam b io , que exigía lib e rta d y
d e re ch o s su b je tiv o s p a ra su efectiv o d e sa rro llo . D e allí que su prim er
su p u esto es la lib e rta d e ig u a ld a d ju ríd ica.
Según su idea, «o m ejor su ideología» com o dice H eller, los hom bres son
su je to s e c o n ó m ic o s, ig u ale s y lib res, a u to d e te rm in a d o s, re sp o n sa b le s y
autorregulados, norm as básicas de una econom ía de cam bio, que para su
funcionam iento requiere un libre m anejo de la propiedad privada y una previsión
racional en todos los aspectos. Se im pone una racionalidad que abarca no sólo
la división del trabajo sino tam bién las relaciones jurídico políticas.
Este p ro ceso , im plicó la sep aració n de lo p o lítico frente al universalism o
religioso y feu d al (4), p e ro tam b ién su p u so u n a clara d istin c ió n entre las
estru c tu ra s n o rm ativ as y b u ro c rá tic a s d e l E sta d o y la « so c ie d a d civil»
naciente. E sta sociedad civil, es en un com ienzo la burguesía, y sólo ella.
Por eso el lib eralism o , en su significado h istó ric o inicial, com o te o ría y
praxis de la p ro te c c ió n ju ríd ic a , p o r m ed io del E sta d o co n stitu c io n a l, de la
lib erta d individual, v ien e a ase g u ra r fu n d am en talm en te la lib e rta d de esta
clase. L a lib e rta d e stá e n te n d id a com o lib e rta d p o lític a y civil, en tan to ésta
es la gran c o n q u ista del siglo X IX c o n tra el p o d er d esp ó tico y a b so lu tista
del m o n arca, com o hem o s v isto con an terio rid ad .
Esto llev a a C o n stan t a d ife re n c iar la lib e rta d de los « an tig u o s» de la
de los «m odernos». A sí dice: «... El fin de los antiguos era la distribución
del p oder p o lítico entre los ciudadanos de una m ism a patria: ellos llamaban
a esto libertad. E l fin de los m odernas es la seguridad de los goces
p riva d o s: ello s llam an lib e rta d a las g a ra n tía s a co rd a d a s p o r las
instituciones para esos goces» (B obbio, 1989:8).
L a d ife re n c ia a la que C o n sta n t se re fie re , ra d ic a en que los griegos
d esco n o c ía n la n o ció n p o s itiv a del in d iv id u o ; no co ncebían al individuo
com o p e rso n a , com o un yo priva d o m e re c e d o r de re sp e to . L os an tig u o s no
p re sta b a n ate n c ió n a la lib e rta d in d iv id u al com o un v alor, n o c ió n que es
(4) Asívemos que después de 1789 la nueva tendencia internacional mostraría una creciente
-aunque de ningún modo total- aceptación de que la autoridad secular no debía ponerse
al servicio de fines religiosos. En este sentido se tomaron medidas legales para recortar
el poder de la Iglesia. En España se abolió la Inquisición, en Inglaterra se recortó la
Constitución anglicana y en Francia se estableció definitivamente el matrimonio civil en
1815, entreoíros ejemplos ( R o b e r t s , 1989).
47
48
M . S u sa n a B o n e lto - M. T e re s a P iñ ero
I A .b . Estado. Sus funciones en relación a la sociedad civil
T odo lo antedicho perm ite hablar de u n m odelo de Estado, un E stado
que, según la teoría de los autores del liberalism o, debía ser m ínim o, sólo
debía intervenir en la vida social y en el m ercado, p ara asegurar las m ínim as
condiciones p ara que la sociedad y la econom ía actuaran de acuerdo a su
propio orden; que era el orden de la autorregulación propio de la lógica
racionalista, y que coincidía con la lógica de la autorregulación del m ercado.
Asi el Estado se p resentaba com o un árbitro neutral de fuerzas autorreguladas,
pero en la práctica, el E stad o intervenía constantem ente m anteniendo un
esquem a de libertades y regulaciones a favor de la clase burguesa.
E ntonces, era un E stado abstencionista, gendarm e en la teoría e interventor
en la práctica.
La sociedad y el E stado eran presentados com o ám bitos separados, ya
que ésta era la form a necesaria de evitar la intervención de un poder negativo en
la esfera de los individuos. Se tratab a de un E stado supuestam ente m ínim o, con
funciones y poderes lim itados, y que en la práctica significaba dejar desprotegidos
a los sectores de la sociedad que no ingresaban al circuito de los intereses
burgueses.
Racionalm ente, el E stado es justificado com o el resultado de un acuerdo
entre individuos en principio libres que acuerdan en el establecim iento de
relaciones estrictam ente n ecesarias p ara garantizar una convivencia duradera y
pacífica.
El título del libro de V on H um boldt resum e la idea m ás ju sta del m odelo
ideal de E stad o liberal p a ra la época: Ideas p ara un ensayo p ara determ inar los
limites de la actividad del Estado, lím ites que no eran sólo en relación a la
libertad m oral y política de los individuos, sino tam bién im prescindibles para el
ámbito de la economía.
Frecuentem ente se identifica la concepción del E stado del liberalism o
con la noción de E stado «m ínim o», pero este concepto de E stado «mínimo»
no presupone un E stado débil, p o r el contrario, el cam bio fundam ental que
aparejó la estructura estatal en el siglo X IX fue la constitución de su fortaleza.
Las reform as internas llevadas adelante p o r los países, en el m arco del
cambio de la técnica y del am biente general del siglo X IX , introduce nuevas
instituciones útiles para el increm ento de su poder: la policía, la administración
central, el servicio militar obligatorio, los avances técnicos en el arte militar, los
transportes y las comunicaciones. Cuando todo esto se combinó con el crecimiento
económico de la industrialización, quedaron estados centralizadores, poderosos,
que podían resolver sin m ayores complicaciones el tem a del orden público.
I-a tra d ic ió n del lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
49
Todo E stad o ha tenido el control sobre los m edios de coerción. En
com paración con otros sistem as de gobierno, el E stad o del siglo X IX construye
este aspecto m ediante el fortalecim iento de su m onopolio de la coerción
legítim a, haciéndola técnicam ente m ás sofisticada p ero no m enos sólida.
La coerción legítim a se convierte en un aspecto del gobierno m enos
difuso, penetrante y visible y m ás controlado y especializado. A sí, los m ilitares
y la policía están directam ente encargados de la coerción, pero las decisiones
acerca de su organización y funcionam iento y sobre su despliegue, se confieren
a órganos tales com o el L egislativo y el Ejecutivo.
L os derechos públicos reconocidos hacen posible el disenso organizado,
y la elim inación constitucional de algunas cuestiones de la arena política, en
particular las religiosas.
L os órg anos legislativos, que cum plen las funciones m ás relevantes
constituyen ám bitos de discusión, con reglas form ales y precisas p a ra ordenar
los debates, aunque sólo particip an en ellos p ro fesionales, em presarios y
dem ás m iem bros de la burguesía.
Si bien el E stado decim onónico e stá constituido unitariam ente, tam bién
presen ta una m ultiplicidad de focos, en tanto se articula en diferentes órganos
y cargos, con variadas com petencias e intereses. D e este m odo el proceso
político se concentra y se enm arca en los num erosos nudos y em palm es de un
sistem a com plejo y diferenciado.
E n ese contexto sectores progresivam ente m ás am plios de la población
com ienzan a participar en el proceso político, con la intención de ejercer
influencia en las decisiones y acciones propuestas, generándose así diversos
alineam ientos, m uchos de ellos superpuestos.
A diferencia de las prim eras etapas del desarrollo del E stado, en las cuales
los individuos y cuerpos reclam aban su participación apelando a sus privilegios
tradicionales, en el Estado decim onónico, se negocia y construye políticam ente,
no por referencia a esas prerrogativas autónom am ente sostenidas por las partes,
sino en articulación al potencial abierto del poder unitario del Estado.
I.4.C. Las discusiones publicas y las instituciones representativas
E n el m o d e lo ab so lu tista no e x istía un foro de d iscu sió n y la a p e rtu ra
al c o n tro l p ú b lic o de la a cc ió n esta ta l. E n cam b io el E stad o de d erech o
lib eral c o n stitu c io n a l no só lo p erm ite sino que ex ige el d eb ate p ú b lico y la
confrontación de opiniones. L os rasg o s esenciales de este deb ate son la
aceptación del conflicto, pero lim itado, y de las controversias reguladas.
50
M, Susana Uonelto - M. Teresa Pinero
1 ,a tra d ic ió n d el lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
A tenlo a la im portancia de la discusión pública y a la relevancia del
d erech o , se explica la p o sició n central que en ese m arco a d q u ie re n las
instituciones representativas.
lis en el Parlam ento donde se discuten y sancionan las leyes. R epresenta
asi el ám bito público por excelencia, no sólo com o escenario de discusión sino
com o sede de vitales pro ceso s de tom a de decisiones (Poggi, 1997).
Pero el Parlam ento no refleja sim plem ente la distribución de la opinión
pública, sino que el espectro de opiniones representadas en el Parlam ento es
más estrecho que el del electorado; está lim itado por los com prom isos y
alianzas y sobre todo p o r el contraste entre oficialistas y opositores, orientado
por la voluntad de form ación de una m ayoría.
De e sta m anera el Parlam ento adquiere autonom ía frente al público,
disputa la prim acía del gobierno frente al ejecutivo, transform ándose en el
órgano central del E stado.
En el Parlam ento lo que interesa son las discusiones y argum entos
justificativos, aunque no lleven en form a inm ediata a resultados y acuerdos. A
largo plazo contribuyen en virtud de su doble función de crear conciencia de
los problem as y de poner en tela de juicio las soluciones, a la m odificación de
las opiniones, aun cuando ésta se opere lentam ente.
propietarios, los asalariados y los m endigos, así com o las m ujeres y los
m enores, estaban excluidos. Sólo el je fe de fam ilia propietario era considerado
libre, y p o r lo tanto capaz de participar en las elecciones; los dem ás eran
considerados dependientes.
P e ro las leyes afec tab an a to d o s y no sólo a los je fe s de fam ilia
propietarios. E l argum ento principal a favor del sufragio universal era que todo
aquel a quien afectase la ley debía tom ar parte en la decisión; y esto estaba
articulado a principios de derecho natural.
C u an d o una parte del pu eb lo niega, p o r razones de in terese s o de
principios, el derecho natural a otra, priva a esta últim a de la esperanza de que
el d e re c h o p o sitiv o p u e d a p ro g re s a r h a c ia la ju stic ia . Se p ro d u c e una
confrontación entre el derecho positivo y el derecho natural, que c rea una
situación revolucionaria. P o r el contrario, el reconocim iento de la pretensión
iu s n a tu ra lis ta de te n e r igual d e re c h o e le c to ra l p u ed e c o lo c a r al o rd en
constitucional sobre una base de legitim idad m ás am plia. D e allí que este
argum ento contrario a la extensión del sufragio se tom ó inviable.
E l m ás profundo y decisivo argum ento co ntra la extensión del voto era la
p rotección de propietarios y contribuyentes frente al derecho a legislar de los
no p ro p ietario s y los no contribuyentes. El p e o r tem or era que los pobres
podían estab lecer una dictadura com o en el p a sad o había sucedido en Rom a.
P ero m ás allá de estas exageraciones, el núcleo racional de la inquietud
co n sistía en la ex p ectativ a de una red istrib u ció n que p u d iera afectar las
condiciones necesarias p ara la producción y el com ercio (K riele, 1980).
E s decir, se desconfiaba de la estabilidad del juicio político de aquellos
que no eran económ icam ente libres e independientes, y en el im aginario de la
burguesía liberal, no sabían apreciar de m anera realista y positiva las condiciones
del com ercio económ ico.
E l voto universal e igualitario sólo pudo im ponerse en el transcurso del
período que v a desde la segunda m itad del siglo X IX a la prim era del siglo X X ,
y eso superando estas resistencias por el acrecentam iento de poder de las
fuerzas que lo im pulsaban.
A sí, d esde el siglo X V ÍI se tran sfo rm aro n tres condiciones que lo
facilitaron. E n prim er lugar, gracias a la instrucción obligatoria, los asalariados
pudieron acced er a la alfabetización, y por lo tan to conseguir la inform ación
necesaria. E n segundo lugar la revolución industrial, con su tendencia a la
polarización, prom ovió la autoconciencia de los asalariados y la form ación de
opiniones po líticas propias. Y en tercer lugar la R evolución F rancesa despertó
la co n ciencia pública respecto a la correlación entre la libertad y la igualdad, lo
que estim uló la lucha p o r el voto universal y obligatorio.
I A .d . La cuestión del sufragio universal
Luego de lo expuesto, podem os sostener que la extensión de los derechos
electorales, en el m arco del E stado de derecho constitucional dem ocrático,
constituye una cuestión de coherencia. A sí, no eran principios ajenos al
parlam entarism o los que exigían la ex ten sió n del voto, sino los m ism os
argum entos en que se apoyaba. Entre otros podem os m encionar el principio de
m ayoría articulado a la aproxim ación a la v erd ad en todo diálogo libre y abierto,
el reconocim iento de la p ersonalidad ju ríd ic a del ciudadano, y en especial la
im posibilidad de ser neutral en el proceso de legislación; a ellos se sigue la
exigencia de extender del Parlam ento a los electores la identidad entre quienes
alegan y quienes deciden. Sin em bargo, la aceptación del sufragio fue precedida
de una larga resistencia de la p arte del pueblo (burguesía) que p erdía con esta
extensión sus privilegios.
E sta posición contraria no podía apelar sim plem ente a los intereses egoístas
de los privilegiados, sino que necesitaba una justificación mediante argumentos.
O riginariam ente, el derecho al voto dep en d ía de la propiedad inm ueble,
pertenencia a un grem io libre o pago de im puestos de cierto m onto. Los no
51
52
53
M. S u sa n a H o n clto - M. T e re s a l ’ifícro
I ,a trad ició n d e l lis ta d o de d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
De cualquier manera la obtención del sufragio universal e igualitario fue
paulatina, y sólo referida a la ampliación del sufragio masculino, pasando por etapas
intermedias, ya que el femenino no fue considerado posible en ese momento.
Por ejem plo en Prusia, la C onstitución de 1850, que rigió h asta 1918,
estableció el voto de tres clases. Las elecciones eran universales pero no
igualitarias, sino escalonadas. Los contribuyentes de m ayor cuantía tenían un
Ici'cio de los votos, los que reunían la sum a co rrespondiente al segundo tercio
lenlan otro tercio de los votos y el resto de los electores, que constituían la
amplia m ayoría, el otro tercio.
ju stic ia que se basan en la voluntad de D ios o los dictados de la «N aturaleza»,
a los cuales sim plem ente se esp e ra que el E stado ajuste su orden jurídico.
A diferencia de todo esto, el E stado de derecho está constituido por un
conjunto de leyes con validez y vigencia. E s derecho positivo, conform ado y
validado por él m ism o en ejercicio de su soberanía, que im plica decisiones
públicas, docum entadas y prom ulgadas.
D entro del sistem a de gobierno el derecho es el m odo habitual de su
expresión, su lenguaje m ism o, el m edio esencial de su actividad.
E l E stado está constituido y funciona como una organización formal;
dentro de él, los individuos y sus decisiones representan y actualizan las
com petencias y facultades de órganos y cargos. A estos fines se requiere la
sanción de norm as generales que establezcan y regulen dichas com petencias y
facultades. Así, el Estado se preocupa constantem ente por la coordinación y
dirección de sus propios actos a través de ese tipo de m ecanism os. Com o efecto
de este proceso se produce la sanción de un vasto cuerpo de derecho público.
Siguiendo a H eller el derecho es técnicam ente (no políticam ente) la
form a m ás acab ad a de dom inación, ya que hace posible, específicam ente y a
largo p lazo, la m ás p re c isa y efectiva o rientación y ordenam iento de la
actividad p o lítica y el cálculo y la im putación m ás seguros de la conducta que
constituye y actualiza el p o d e r del E stado.
L a otra dimensión del orden jurídico, el derecho privado, no da directivas para
el funcionamiento de los órganos estatales, sino que más bien fija marcos para la
actividad autónoma de individuos que procuran satisfacer sus intereses privados.
P ero tam bién al tom ar esas disposiciones el E stad o establece qué intereses
son dignos de apoyo, y en qué condiciones puede procurarse la satisfacción de
esos intereses, como así tam bién las consecuencias que se derivan de las
transacciones de ese tipo. El E stado tam bién fija los deberes y las prerrogativas
que surgen de la propiedad de bienes y otros derechos, o del posicionam iento
en roles de parentesco.
A sí, en tanto se cum plan las condiciones fijadas en térm inos generales
por las leyes, se dice que los individuos tienen derechos, deberes y obligaciones
y deben som eterse a determ inadas m odificaciones en sus relaciones m utuas.
P ero si todo derecho positivo es m odificable, siem pre es posible que la
nueva legislación destruya derechos establecidos o perturbe a sus poseedores
en su uso. P a ra evitarlo, ciertos principios legales sustantivos se establecen en
una p o sición legal m ás elevada, com o norm as «constitucionales», negándose
validez a las norm as que se les opongan.
P o r otra p arte, los ciudadanos gozan de derechos en la esfera pública, del
m ism o m odo que en la privada, y los órganos estatales tienen prohibido atentar
1.5. Presupuestos jurídicos'institucionales
I 3 .a . Ley
Debem os entender, tal cual dijimos, cóm o se concebía a la ley en este
momento histórico: com o una nonnatividad general y abstracta, válida para un
número indeterm inado de casos y por tiempo indefinido. La ley era entendida
i oino una formulación racional correspondiente a un orden natural de las cosas,
i¡ne es asequible al entendimiento y fundamentalmente destinada a asegurar la
ti he liad. Las leyes eran pocas y fundam entales, no profusas como podría
pensarse por la predom inancia que adquiere el Parlam ento durante el siglo XIX.
La ley significaba m anifestación de la voluntad popular, al m ejor estilo de
Rousseau, expresada p o r los representantes del pueblo. En un prim er m om ento,
claro que significaba la expresión de la voluntad de la burguesía, pero no es
menos cierto que la m ediación del Parlam ento tam bién era fruto del pensam iento
racionalista. Se entendía que po r m edio de la d iscusión racional y la deliberación
parlam entaria existía m ayor certeza en la deducción de los principios obligatorios
ile un orden natural, que se entendía asequible p o r la razón.
La idea m oral que en últim a instancia legitim a al E stado m oderno es la
dom esticación del p oder a trav és de la d espersonalización de su ejercicio
(Poggi, 1997).
Así, cuando el poder se engendra y regula mediante leyes generales, la
posibilidad de que se ejerza arbitrariamente se minimiza; así también se circunscribe
la posibilidad de sometimiento personal en las relaciones de los individuos en general.
La articu lació n del E stad o m oderno co n el derecho es relevante y
estrecha. Ya no se lo concibe com o un conjunto de reglas consuetudinarias,
desarrolladas tradicionalm ente com o prerrogativas o inm unidades tradicionales
sostenidas corporativam ente; tam poco como la expresión de principios de
55
M . S u s a n a lio n e ilo - M . T e re s a P iflero
I ,a tra d ic ió n d el lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
contra esos derechos. El ciudadano está som etido al p o der del E stado, pero de
lint) m anera lim itada, y p o se e la garantía de sus derechos frente a cualquier
intento de abuso del poder.
de sus bienes, costum bres y libertades, sino en virtud del ju ic io de sus pares
según la ley del país», que constituye un antecedente del h a te a s corpus.
En E spaña se m enciona el Fuero de Aragón de 1283, que fue la ley
suprem a a la que el m ism o m onarca debía obediencia, existiendo, aunque en
form a rudim entaria, un contralor de constitucionalidad a cargo del funciona­
I ri,b . C onstitucionalism o lib e ra l
rio.
.14
*
Se designa así, según sostuvim os, al m ovim iento filosófico-histórico y
político de los siglos X V III y X IX ten d ien te a d elim itar claram ente las
relaciones entre el hom bre y el E stado, sus derechos y obligaciones recíprocas,
y a lijarlas en un docum ento escrito que asegurara su vigencia por m edio de
adecuadas garantías.
lil constitucionalism o tiene varias etapas:
1. C onstitucionalism o liberal:
I .a. Las constituciones liberales censitarias: que según R osetti (1983) se
desarrollan en tres períodos:
a. G énesis (E dad M ed ia -orígenes- y E d ad M oderna);
b. A firm ación (constituciones de E stados U nidos);
c. D ifusión (R evolución Francesa).
I .b. Las constituciones pactadas: h asta m ediados del siglo XIX .
1.c. Las constituciones que inauguran la dem ocracia y el parlam entarism o:
segunda m itad del siglo X IX .
2. Constitucionalismo social: (5)
2.a. Post prim era g u erra m undial;
2,b. P ost segunda g uerra m undial.
La génesis del constitucionalism o liberal: L os prim eros textos que
marcan una cierta protección de derechos co nsiderados com o fundam entales
son las cartas o fueros de la E d ad M edia, que constituyen concesiones
otorgadas por los soberanos a determ inadas perso n as o grupos, em anadas
im ilateralm ente de la voluntad de los m onarcas sin que haya intervención
legislativa del pueblo, y que tienen com o d estinatarios exclusivam ente a los
hom bres libres. A sí, encontram os la Carta M agna de Inglaterra de 1215, que
establece en su art. 48: «N adie pod rá ser aprisionado, arrestado ni desposeído
l‘>) Que se desarrollarán en el capítulo del Estado social de derecho.
L as declaraciones de derechos posteriores a este p eríodo, ya en la E dad
M oderna, p o r el contrario, eran sancionadas p o r los representantes del pueblo,
superándose el carácter de concesión unilateral. Se dan específicam ente en el
mundo anglosajón y constituyen el antecedente m ás específico de los do cu ­
m entos constitucionales. Se destacan en Inglaterra el Instrum ent o f G overnment
de 1653, que fue la prim era ley suprem a y la única constitución escrita que
conoce el m undo inglés; y el B ill o f rights de 1689, que fue un pacto entre
Guillerm o de O range y el pueblo, representado en el Parlam ento.
L a etapa de afirmación del constitucionalismo: corresponde a las co n s­
tituciones de los E stados norteam ericanos en los siglos X V II y XV III, que son
las constituciones escritas m ás antiguas que se conocen en el sentido que se
da hoy a este vocablo. Se cita com o la m ás significativa la del E stado de
V irginia de 1776, form ulada y aprobada por los representantes del pueblo
reunidos en asam blea, que es considerado com o único soberano.
L a unidad del gobierno central y el establecim iento de la concepción del
im perio de la ley, así com o de la soberanía popular, se establecen definitiva­
m ente en la C onstitución de los E stados U nidos en 1787, que puede co n side­
rarse el p u nto inicial del auténtico constitucionalism o. E sta C onstitución
aparece com o el resultado de la adhesión de los constituyentes a la dem ocracia
y su convencim iento sobre la superioridad de los docum entos escritos (R osetti,
1983) E ste instrum ento regulador del poder fue en su aspecto ju ríd ico el
iniciador de m uchos otros de A m érica. A sí, fue el
prim ero que:
a) In stau ró un sistem a b icam eral, en el cual una cá m a ra re p re se n ta b a
la so b e ra n ía de la N ació n com o un todo y la o tra la au to n o m ía de los
E stad o s fe d e ra d o s.
b) E stab le ció un P o d er E jecu tiv o unipersonal, con p erio d icid a d del
m andato y elegido por los rep resen tan tes del pueblo.
c) O rganizó un sistem a federal en el cual las provincias conservan todo
el p o d er no delegado al gobierno central.
d) A brió la posibilidad para que posteriorm ente se estableciera el control
judicial de la constitucionalidad de las norm as, que puede ejercer cualquier
órgano de dicho poder.
57
M . S u sa n a lio n e tto - M . T e re s a P in ero
I ,n trad ició n d e l lis ta d o do d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
Posteriorm ente, entre los años 1789 y 1791, se sancionaron las diez
prim eras enm iendas, que incluían los d e rech o s de los ciudadanos y que
constituían la parte dogm ática de la C onstitución.
Las etapas anteriores conducen a la form alización del sistem a político
liberal en térm inos del E stado de derecho, p ro ceso que se realiza tras la difusión
durante to d o el siglo X IX del ideario político de la R evolución Francesa, y que
implicó el afianzamiento del constitucionalismo y su difusión en Europa.
lista revolución de la burguesía m arca el fin del ciclo ab so lu tista y el
principio d e los regím enes liberales, así com o desde el punto de v ista social
eslablece el paso de la sociedad estam ental a la clasista.
Siguiendo a R osetti, se d estaca que en la A sam blea C onstituyente se
presentaron dos tendencias: la de considerar a la C onstitución com o instrum ento
de soberan ía de la N ació n y la de que sirviera com o un elem ento de reform a de
la m onarquía protegiendo a los ciudadanos del despotism o. Triunfó la prim era
tendencia, y esta teoría de la constitución adop tad a en la A sam blea C onstituyente
signó la introducción al E stad o de derecho.
A sí, en la Declaración de ios D erechos del Hombre y del Ciudadano
aprobada p o r la A sam blea C onstituyente en 1789, dada po r los «R epresentantes
del pueblo francés constituido en A sam blea N acional», se estab lecen los
principios sobre los cuales se asienta todo E stad o de derecho: «La sociedad en
que la g arantía de los derechos no está asegurada ni la separación de poderes
determ in ad a carece de C onstitución» (art. 16). Es d ecir que h a cen falta
condiciones p ara constituirse en E stado de derecho: división de poderes,
garantía de los derechos fundam entales, im perio de la ley, soberanía popular.
Las disposiciones m ás im portantes que constituyen la base ideológica del
ideario de la revolución son:
- El objeto de to d a asociación política es la conservación de los derechos
del hom bre.
- L a lib ertad consiste en h acer todo lo que no perjudique a otro.
- Los lím ites a la lib ertad sólo pueden p ro v en ir de la ley.
- D ebido proceso legal.
- L ib ertad de expresión y conciencia.
- R epartición proporcional de las cargas públicas.
- L a p ropiedad es un derecho inviolable y sagrado.
Las características p rincipales de estas constituciones en E u ro p a es que
establecen una nueva distribución del poder, suprim en el poder absoluto del
m onarca y lo distribuyen entre el propio rey, el Parlam ento y los ju e ce s. Se
constituye la llam ada monarquía constitucional.
M ás allá de las diferencias entre los distintos países, en general el rey
dirige el gobierno, la adm inistración civil y el ejército, y el Parlam ento aprueba
los im puestos y elabora las leyes, que precisan la sanción del rey.
D esde el punto de vista social la burguesía tam bién adquiere poder: prime­
ro, porque en las nuevas constituciones se receptan los derechos fundam entales,
que son libertades civiles articuladas en tom o a la idea de la libertad y la propiedad
privada com o derechos naturales, lo que beneficia directam ente a la burguesía.
P o r o tra p a rte p o rq u e el P a rla m en to , al m en o s en una de sus cám aras,
se c o n fig u ra com o re p re se n ta c ió n d ire c ta de e s ta c la se so cial, y a que sólo
p u e d en e le g ir re p re se n ta n te s en el P a rlam en to lo s p ro p ie ta rio s a p a rtir de
un c ie rto n iv e l de riq u eza. E sto h izo que sólo p o se y e ra d erech o a v o to un 2
o 3% de la po b lació n .
L as constituciones cread as con po sterio rid ad a la R evolución Francesa
receptaron en general los principios del ideario de la revolución, aunque
asum iendo distintas variantes; la prim era C arta constitucional aparecida en
E uropa fue la francesa de 1791, que sirvió de m odelo a la española (1812), la
noruega (1 8 1 4 ), la portuguesa (1822) y la b elg a (1831).
L a característica de la época fue que las constituciones iban reform án­
dose co n stantem ente, p erfe ccio n á n d o se y sirviendo de a n tec ed en te s para
otras reform as o el dictado de nuevas constituciones en otros países (6).
L as constituciones pacta d a s son post-R ev o lu ció n F ran cesa en tanto
corresp o n d en a un m om ento en que se cuestiona la innovación rad ical que
había significado la constitución y se proclam a una vuelta a las tradiciones
(B urke). A sí, en nom bre de la legitim idad tradicional de la m onarquía, se
acuerda con el Parlam ento un reforzam iento del po d er del rey. Se da en
algunos países: en algunos E stados alem anes e italianos, la C arta francesa de
1814, la de E sp añ a de 1834.
Las constituciones que inauguran la dem ocracia y el parlam entarism o:
Se refiere a las m anifestaciones jurídicas surgidas después de los m ovim ientos
obreros y sociales por la extensión del sufragio y otros derechos sindicales y
laborales que se dan en form a generalizada en la segunda m itad del siglo XIX.
Al m ism o tiem po se cuestionan los poderes del rey y se aum enta el del
(6 )
desarrolla el ímpetu constitucionalista de los países en diferentes etapas,
m ostrando las sucesivas influencias y reformas de las constituciones, posteriores a las
primeras nacidas luego de la Revolución Francesa y que corresponden a distintos
mom entos de la historia de los países.
Je l l in e k ( 1 9 1 5 )
59
M. Susana Bonello - M. Teresa Piflero
I ,a tra d ic ió n del lis ta d o de d e r e c h o c o n s litu c io n a l d e m o c rá tic o
Parlam ento. G ran B retaña, Suecia, N oruega y D inam arca progresivam ente van
reform ando sus constituciones, pero tam bién se generaliza la id ea de una
interpretación y una p ráctica diferentes de la constitución, m ás acordes a estas
nuevas tendencias.
C laro que esto no sucede en todas la s nacio nes ni de m anera lineal,
puesto que en otros p aíses la dem ocratización se va realizando de m an era más
lenta y resistida, com o en Italia, Francia, E spaña, etcétera.
D esde un punto de v ista de los d erech o s fundam entales, H aberm as
(1967) realiza una clasificación de los derechos que las constituciones del
siglo X IX atribuyen m ás frecuentem ente al individuo:
1. D erechos correspondientes a la esfera del público razonable o racional:
estos so n libertad de expresión, de opinión, de reunión y de asociación.
2. D erechos articulados con las prerrogativas p o líticas de los individuos:
derechos electorales, derechos de petición, etcétera.
3. D erechos que constituyen el status de un individuo como p erso n a libre:
inviolabilidad de su residencia, su co rrespondencia y prohibiciones de
todo lo que atente con tra su libertad.
4. D erechos referentes a las tran saccio n es de p o seed o res de pro p ied ad
privada en la esfera de la sociedad civil: igualdad ante la ley, pro tecció n de
la pro p ied ad privada, p ro tecció n de los derechos de herencia, etcétera.
Existía la preocupación, en el pensam iento liberal, de que el derecho
positivo entrañ ara una posib ilid ad de m utabilidad p eligrosa para los derechos
«inviolables». Para enfrentar este dilem a, los teóricos y ju ristas plantearon
varios artificios, p o r ejem plo la existencia de un derecho natural p o r encim a y
anterior al derecho positivo, o interpretaciones político-institucionales que
apelaban al contrato social.
Sin em bargo estas p ro p u estas, ya en el siglo X IX , se contraponían al
enfoque predom inantem ente secular que el positivism o legal había celebrado
com o una v icto ria sobre las doctrinas de derecho natural y el contrato social,
que adem ás podían h acer surgir ten d en cias igualitarias, que la burguesía
consideraba inconvenientes.
P or ello la base legitim atoria del E stado de derecho constitucional liberal
es legal racional, articulada a la despersonalización del ejercicio del poder, que
en la tradición de la cultura occidental posee efectivam ente una significación
m oral distintiva, y constituye una v erdadera aunque débil fuerza legitim adora.
Tam bién en esa instancia de legitim idad es de la tradición del E stado de
derecho liberal la apelación a que, com o decisión que surge de la confronta­
ción pública de opiniones en un debate libre y abierto, el derecho se aproxim a
a ser un p roducto de la razó n m ás que de la voluntad.
Las constituciones de la época, que com o dijim os configurarán el instru­
m ento organizador del E stado de derecho, contienen:
1. P rim a c ía de la ley que re g u la to d a a c tiv id a d esta ta l, ta n to en la e sfe ra
e je c u tiv a com o en la ju risd ic c io n a l: e n tié n d a se ley en sen tid o fo rm al, o
se a e la b o ra d a por lo s ó rg a n o s le g isla tiv o s d e l E sta d o ; en la s d e m o c ra ­
cias lib e ra le s, p o r el P arla m e n to . L os c iu d ad a n o s so n ig u a les, fo rm a l­
m en te , ante la ley.
2. U n sistem a jerárq u ico de norm as que realiza la seguridad ju ríd ica y que se
co n c re ta en el rango diverso de las distintas norm as y en su correspondiente
ám bito de validez.
3. L eg alid ad de la adm inistración, estableciéndose el sistem a de recursos
corresp o n d ien tes.
4. S eparación de poderes com o garantía de la libertad o freno de posibles
abusos. E sta separación se interpreta de m aneras distintas y es receptada
con m odalidades diferentes en las prim eras constituciones.
5. R econocim iento de la personalidad ju ríd ic a del E stado, que m antiene
relaciones jurídicas con los ciudadanos.
6. R e c o n o c im ie n to y g a ra n tía de los d e re c h o s fu n d a m e n ta le s que se
incorporan al orden constitucional.
7. E n a lg u n o s caso s, c o n tro l de co n stitu c io n a lid a d de las le y e s com o
g a ra n tía fren te al d e sp o tism o del L e g islativ o . E ste co n tro l se e fec tú a
de d istin ta s m aneras.
58
Gradas del desarrollo del Estado de derecho
Según K riele (1980), existe una serie lógica de gradas del E stad o de
derecho constitucional liberal que se pueden caracterizar esquem áticam ente:
1. E stad o de legalidad form al, que im plica el funcionam iento estatal m ediante
r e g u la c io n e s g e n e ra le s y a b s tr a c ta s , s a n c io n a d a s p o r m e d io de
procedim ientos determ inados y publicitados, legalidad de la adm inistración
y com petencias determ inadas.
2. E stado de derecho m aterial, que asegura las garantías de la ju sticia m aterial
y de la libertad; com prende la obligación del legislador de resp etar los
derechos fundam entales, la interpretación de las leyes form ales conform e
a criterios de justicia. V inculaciones entre la legitim idad y la legalidad (7).
(7)
A partir de la secularización de la política propia de la modernidad racionalista que baña
al Estado, la legalidad es vinculada a la legitimidad, es decir que siempre el grupo social
evaluará si lo legal coincide con los principios suprapositivos que son su marco de justicia
del derecho del Estado.
60
M . S u sa n a D o n e tto - M . T e re s a P iñ e ro
3.
Estado de derecho p rocesal, que im plica el control judicial de la ju rid ic id ad
formal y m aterial, resguardo de los principios del procedim iento legal, del
ju e z legal y de la p resunción de inocencia.
4. E stado co n stitu cio nal co n división de p o d e re s, que im plica división
institucional entre el p o d er legislativo y el ejecutivo, la independencia del
poder ju d icial y un sistem a de lim itaciones m utuas de los pod eres para
lograr la cooperación y el control al serv icio de las garantías de la
juridicidad form al y m aterial.
5. Estado constitucional parlam entario, que im plica prerrogativas del P arla­
m ento originadas en elecciones periódicas, en especial el derecho de
legislar y la prioridad de la ley parlam entaria. Tam bién el derecho de dictar
el presu p u esto , así com o el control y ev entualm ente la elección del
gobierno. (E sto está sobre todo dirigido al sistem a parlam entario m ás que
al presidencialista, que son form as de gobierno propias del E stad o de
derecho. Pero la relevancia del pod er legislativo com o órgano suprem o de
debate y legislación se extiende a am bos m odelos).
Se trata de una secuencia lógica y no histórica, ya que es en el transcurso
de la historia constitucional, aunque en distintos m om entos, en los diferentes
listados, que se habrían reconocido y desarrollado las distintas gradas del
Estado de derecho.
1.6. Contradicciones del funcionamiento del Estado de derecho liberal
H ablam os de un p roceso que com ienza en el siglo X IX y que es superado
específicam ente después de las dos guerras m undiales, cuando se generaliza el
modelo del E stad o de bien estar o E stado social de derecho, que pro d u ce un
viraje profundo en las relaciones estatales-societales.
D esde la aparición de los prim eros m odelos de E stado liberal h a sta ese
momento, la historia del m undo entero cam bia, las concepciones que habían
dado vida al E stado liberal son puestas en d uda y superadas en ám bitos
relevantes p a ra el hom bre. P ero este es un p ro ceso , y como tal se va gestando
paulatinam ente, a tal punto que podem os decir que incluso concom itantem ente
con la im plem entación del E stad o liberal van surgiendo aquellas fuerzas que lo
m odificarían en aspectos esenciales.
Y
es que el E stado liberal que hem os d escripto no fluye pacíficam ente,
sino que, p o r el contrario, lo hace en el m arco de profundas y constantes
revoluciones que cuestionan sus m odalidades esenciales,
I .a tra d ic ió n d e l K stad o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
61
E ste m o d elo de E stad o p resen ta , a decir de E lias D íaz (1 9 8 3 ), la
prim igenia contradicción en sus postulados de form ación. En efecto, en la
D eclaración de 1789 se establece la propiedad com o «derecho inviolable y
sagrado» (art. 17) y esto ap areja en la práctica u n a limitación de los derechos
civiles, específicam ente los derechos electorales. L os ciudadanos serán divi­
didos en activos y pasivos en razó n de su contribución tributaria, tom ando
com o base im positiva la pro p ied ad privada, y sólo los prim eros (propietarios
contribuyentes) form arán parte del cuerpo electoral.
P o r ello la lucha por la extensión del sufragio será el fin m ás am bicionado
de la últim a m itad del siglo X IX , pero no debem os entender que el hom bre de
la época aspira a la extensión del sufragio sólo com o una conquista política,
sino que tam bién rep resen tab a las aspiraciones de una naciente clase, de
reconocim iento de derechos sociales concretos com o, por ejem plo, la red u c­
ción de la jo rn a d a laboral.
Según B riggs (1989), durante el siglo X IX los gobernantes de los países
donde se generaliza el m odelo de E stado pierden im portancia al lado de la
trascendencia y rapidez de los cam bios, aun en el caso de aquellos que fueron
sím bolos de continuidad: V ictoria en Inglaterra (1873-1901), F rancisco José
en V iena en el trono de los H absburgo en 1848. O tros pasaron a la historia
com o partícipes m ás directos de los grandes cam bios de Europa: N ap o leó n en
Francia, B ism arck en A lem ania.
Y
es que si bien la aplicación del E stado de derecho liberal adquiere
diferencias en razón de los contextos geográficos, hay un hecho que unlversa­
liza el proceso: la aparición de los m ovim ientos obreros, cuyo m otor principal
es la Revolución Industrial (8), que tuvo lugar en Inglaterra y en el sur de
E scocia durante el último tercio del siglo X V III, cuyas principales reivindica­
ciones están relacionadas con el m undo laboral y que ve en el derecho de
asociación y en la extensión del sufragio las arm as para la obtención de las
m ejoras sociales.
A inicios del siglo, esta industrialización generó profundas reacciones,
fundam entalm ente del artesanado, que fueron los prim eros antecedentes de los
(8) En la primera ola de industrialización, la máquina de vapor revolucionó al mundo. El vapor,
la nueva fuente de energía que acabó con el dominio secular del viento y del agua, íue
descubierto y usado por primera vez en Gran Bretaña. Este país desarrolló además la
primera industria fabril de cierta envergadura, la industria algodonera. Luego vendrían el
carbón y el hierro, considerados el «capitalismo carbonífero», que alcanzó su punto
culminante con la invención del ferrocarril (B r ig g s , 1989).
62
M . S usunu U o n etto - M . T e re s a P iñ e ro
L a tra d ic ió n d e l lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
m o v im ien to s o b re ro s. C a b e d e c ir q u e d is c u s io n e s so b re sa la rio s y h o ra ­
rios la b o ra le s e x istie ro n ya en la é p o c a de la m a n u fa c tu ra y p o r e lla s
lle g aro n los o b re ro s a c o n o c e r el c o n tra ste s o c ia l de in te re s e s e n tre ello s
y su s p a tro n o s . P e ro a h o ra la m a q u in a ria c o m p e tía com o m e d io de
Irnhajo con los tra b a ja d o re s m ism o s. D e a h í q u e la p rim e ra re a c c ió n del
tra b a ja d o r a p u n ta se a la d e s tru c c ió n de la m á q u in a (9).
lis que la ausencia de to d a regulación estatal de las condiciones de
trabajo dará lugar a una explotación inim aginable en la actualidad. Q uienes no
poseen otra co sa que su p ropia fu erza laboral estarán obligados a venderla en
las condiciones fijadas p o r un m ercado guiado solam ente por la lógica del
beneficio. A su vez existe una m ano de obra abundante, producto del ab an d o ­
no de los cam pos que hacen los hom bres y una reducción de puestos de
trabajo por el establecim iento de las m áquinas.
Esta m ano de o b ra que alim enta las fábricas, de hecho m ás m ujeres y
niilos que hom bres, tuvo que apren d er una nuev a disciplina, ya que era algo
más que una sim ple m ano de obra em pleada p o r los fabricantes. D esarrolló su
propia conciencia y finalm ente sus propias instituciones com o clase tra b a ja d o ­
ra. liste térm ino era tan nuevo com o el fenóm eno en sí, lo m ism o que el uso de
la palabra «industria» p a ra referirse a un sector de la econom ía (Briggs, 1989).
Los diferentes p ro ceso s nacionales de in dustrialización le im prim ieron
ritmos distintos al desarrollo de la clase obrera continental. A l m ism o tiem po
va solidificándose una teo ría que provee de m otivos para el protagonism o
p o lític o y so cial de los tra b a ja d o re s : el s o c ia lism o , que a lc a n z a rá su
fundam entación científica con M arx.
Su obra M anifiesto comunista es publicada en 1848, año de la gran
revolución, cuyo eje es París. «Marx, movido p o r una comprensible im pacien­
Ahora bien, no debemos identificar al movimiento obrero con el socialis­
mo; este últim o apoya ideológicam ente un proceso que se gesta tiem po antes. El
cia revolucionaria, cree ver y a en 1848 una situación madura p a ra la
revolución proletaria, interpretando las crisis periódicas -los ciclos cortos de
siete-diez años- como síntomas de que las fu erza s productivas han crecido
espoleadas p o r el capitalismo hasta el punto de entrar en conflicto con las
relaciones de producción capitalistas. La oleada revolucionaria que recorre
lúiropa en 1848 le parece así el ensayo general de la revolución proletaria
ipie ha de p oner fin a la existencia del capitalismo una vez que éste ha
cumplido su p a pel histórico» (Param io, 1989:75).
('>) Ya durante el siglo XVII se habían registrado rebeliones de los obreros contra las primeras
máquinas empleadas de telares y pasamanerías (A b e n d r o t h , 1970).
63
movimiento obrero nace naturalm ente como resistencia al capitalism o industrial.
Por todas partes donde éste se instala, al desposeer y esclavizar las m asas
obreras, las concentra y agrupa en grandes em presas y en ciudades industriales.
L a form a prim itiva del m ovim iento obrero es la form a puram ente econó­
m ica, la lucha p o r los salarios y la duración de la jo m a d a de trabajo. E sta lucha
no reviste en un principio m ás que la form a de sim ples explosiones d esesp era­
das, de revueltas espontáneas, aunque las organizaciones co rporativas no
tardan en darle form as superiores. D espués se añade la lucha política, en la
cual el sufragio universal ap arece com o uno de los objetivos principales, tanto
en Francia com o en Inglaterra, y que en esta últim a provocó, y a antes de
1840, la constitución de un partido: el de los cartistas (10).
L a prim igenia respuesta de la burguesía a las dem andas de la clase obrera
fue la represión. Y a en el siglo X V III el reglam ento grem ial del Sacro Im perio
Rom ano h ab ía fijado por derecho com ún la prohibición de asociación de los
oficiales artesanos, como y a era natural en casi to d o s los estados europeos.
Tanto a los representantes del derecho natural racio n alista com o a los de la
econom ía liberal clásica les parecía una extensión lógica de la libertad lim itar
esta unión de «intereses especiales», cuyo poder p o d ría obstaculizar la libertad
de los dem ás. D e allí que lo prim ero por lo que brega el obrero es por la
legalidad del derecho de asociación.
Si bien en su fase prim aria el movimiento obrero había surgido en Inglate­
rra, pronto siguió en Francia y en A lem ania por cam inos paralelos. En los años
sucesivos a la década del treinta se suceden los conflictos, fundam entalm ente en
Inglaterra, país de industrialización m ás acabada, en relación a Francia y a Italia,
de modo que los triunfos obtenidos por éstos entre 1830 y 1848 sirven de m eta
para el resto de los obreros de Europa.
Si bien la represión es la devolución a los reclam os de los trabajadores,
los obreros ingleses aportan la prueba concreta sobre la posibilidad de obligar
(10) El cartismo nace en 183 5, pero no era un partido acabado; no tenía programa socialista,
su programa era la obtención del sufragio universal; esto hizo que atrajera una multitud
de elem entos burgueses, que no tenían auténtica inclinación por los m étodos e intereses
proletarios. Esto tuvo como consecuencia fuertes luchas intestinas que debilitaron sin
cesar al partido cartista (P a r a m io , 1988).
64
M. S u sa n u B o n e tlo - M. T e re s a l ’i fiero
I ,a tra d ic ió n del I is la d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
ni poder público a intervenciones p o lítico-sociales, de obtener concesiones
con la lucha sindical d irecta (am pliación del derecho del voto, leyes de
regulación de horas laborales, liberalización del derecho de asociación). El
punto culm inante se alcanzó durante la ola revolucionaria que, pro v o cad a por
lu crisis de 1847, incendió to d a E u ro p a y se transm itió al re sto de los
m ovim ientos o b reros cll).
D esde el p u n to de v ista eco n ó m ico , P aram io c o n sid e ra que la d e rro ta
de las rev o lu cio n es de 1848 ab re p a so a u n a o n d a la rg a de a cu m u lació n que
se pro lo n g a h a sta 1873. E s ta se c a ra c te riz a p o r u n a ex pansión m a siv a del
m ercado m un d ial com o e fe c to de la g e n e ra c ió n d el p ro c e so de in d u stria li/,ación y de la ex ten sió n de la co n stru c c ió n de fe rro c a rrile s a to d a E u ro p a.
Así se p ro d u c e un a u m en to im p o rta n te de la ta s a de g a n an cia, com o
co n se c u e n c ia de la p e n e tra c ió n de la m aq u in aria, q ue sig n ifica u n a b a ra ta ­
m iento global del cap ital co n stan te.
Si tras las revoluciones de 1848 la resp u esta de los gobernantes fue la
represión de las organizaciones de la clase obrera, en los años sesenta se genera
una llexibilización que beneficia la reorganización obrera. En ese m arco, sólo
lenlam ente y envuelta en contradicciones pudieron desarrollarse una concepción
y una acción independiente del m ovim iento obrero (A bendroth, 1970).
A esto contribuyen las m últiples asociaciones generales obreras que se
van erigiendo en toda E u ro p a y la extensión de la socialdem ocracia como
coadyuvante de la lucha política.
La form ación de los grandes p artidos políticos de la clase obrera com ienza
tam bién en este siglo: L asalle funda en A lem ania en 1863 la A sociación G eneral
de Trabajadores A lem anes. En 1869 se funda el P artido Socialdem ócrata, obra
de Bcbel y Liebknecht. E sto luego da origen, en 1875, al Partido Socialdem ócrata
form ado m ediante la unión de los partidarios de M arx con los seguidores de
Lasalle. En Francia, un grupo de seguidores de Proudhon presentó candidatos
de la clase o b rera a las elecciones legislativas de 1863.
La A sociación Internacional del T rabajo de 1864, cuyo dirigente m ás
im portante fue K arl M arx, logra convertirse en la representante de casi todas
las organizaciones independientes del m ovim iento obrero en Europa e inducirlas
a una am plia colaboración y a la discusión de sus objetivos y su estrategia.
D espués de 1848, y a p e sa r del fracaso de la revolución de P arís, las
revoluciones se extienden por E u ro p a en p rocura de intervenciones estatales,
logrando conquistas sociales que supondrán cam bios notables en la estructura
del Estado liberal. A m odo de ejem plo: en A ustria las m anifestaciones de 1869
obtienen el derecho de asociación; en H ungría sucede lo m ism o en 1880. En
Francia recién en 1894 se obtiene del E stado una am plia ley de seguridad social
para los m ineros, y en 1898 una ley de protección contra accidentes. E n Italia,
de industrialización m ás tardía, recién en 1894 obtienen la concesión del
renunciam iento de la represión m ilitar contra las huelgas. En Inglaterra, en
1847 se aprueba la reducción de ho ras de trabajo a diez.
D urante el decenio de 1880, las asociaciones obreras de casi to d as las
naciones europeas crecieron en núm eros de afiliados y en buena organización.
A fines del siglo el sindicalism o estaba lo suficientem ente organizado como
para h acer de las huelgas un arm a m ás eficaz que en ninguna o tra época
anterior; p o r ello se cam bian los m étodos de lucha, de las m anifestaciones a
una acción organizada, que incluso tenía com o fin colocar las fabricas bajo el
control directo de los trabajadores.
En relación a la extensión del sufragio, objetivo lim inar de las luchas,
debem os d e c ir que no era ta n ab so lu ta m en te re sistid a p o r los g ran d es
gobernantes de la época. N ap o leó n III en F rancia y B ism arck en A lem ania
propugnan cam bios en este sentido.
Joll (1989) sostiene que p a ra estos gobernantes la concesión del sufragio
fue otra estrategia política; utilizarla com o arm a p a ra destruir a los lib erales de
las ciudades que se oponían a sus gobiernos. A sí a trav és del sufragio
universal, en estos países predom inantem ente ru rales y agrícolas -a p e sa r del
crecim iento de la industria y el com ercio- siem pre cabía la esperanza de poder
utilizar a un cam pesinado fundam entalm ente co n serv ad o r para su p erar el
núm ero de vo to s de los reform adores pequeño-burgueses de las ciudades.
En consecuencia, en 1866 el sufragio universal fue la base p ara la
constitución de la C onfederación del N orte de A lem ania, y en 1870 p a ra el
Im perio A lem án, creado después de la victoria sobre Francia. En Inglaterra,
tierra de las libertades políticas, es donde se obtiene la am pliación del núm ero
de votantes m asculinos ya en 1867 y en 1884.
R esultado de esta últim a m edida fue que la C ám ara de los C om unes se
elegiría sobre una am plia base de sufragio universal m asculino, aunque todavía
se negaba el acceso a los colegios electorales a dos de cad a cinco varones
ingleses adultos, y tendría que llegar el siglo X X p a ra que algunas naciones de
E uropa considerasen que el sufragio universal incluía a las m ujeres lo m ism o
que a los hom bres (Joll, 1989).
(II) Las revueltas nacionales de Hungría y del norte de Italia fueron reprimidas ferozmente.
Kn Lombardía se impuso la ley marcial; en Prusia el rey Federico Guillermo IV derogó la
constitución liberal y promulgó una de tendencia autoritaria (Jo l l , 1989).
65
M. Sustituí Donelto - M. Teresa l’iñero
I ,a trad ició n del I isla d o d e d e re c h o c o n s tilu c io n a l d e m o c rá tic o
M ás allá de las intenciones de los gobernantes en cuanto a la extensión de
los derechos electorales, al reconocerlos com o derechos deben incorporarlos
en sus ofertas electorales, ya que com ienzan a constituir la base de legitim idad
de los gobiernos. Pero lo que es m ás im portante es que su reconocim iento
com o derechos tiene un a lógica inevitable p o ten ciadora de otros derechos.
Desde el punto de vista económ ico, a partir de 1874 y hasta 1893 tiene
lugar una onda larga de estancam iento relativo, que recibe el nombre de «gran
depresión», disminuyendo la tasa de ganancia. P ero esto no implicó un hundimiento
del nivel de vida de la clase obrera, como sí ocurrió con la crisis del año 1930,
sino que por el contrario significó un crecim iento en calidad de vida. Param io
explica esta paradoja: en esa época el liberalism o competitivo estaba en su
apogeo: de allí que frente a la caída de la tasa de ganancia los capitalistas
reaccionan bajando los precios, y no los salarios, con el fin de ganar m ayor
espacio en el m ercado. A dem ás en ese m omento las posibilidades de emigración,
factor m uy im portante, evitan una excesiva com petición en el m ercado de
trabajo, con lo que no hay una excesiva oferta que pueda abaratar su costo.
El cuarto de siglo que transcurrió h asta la Prim era G uerra M undial se
caracterizó p o r un nuevo florecim iento industrial. E sta es otra onda larga de
crecim iento, de 1894 a 1914, que significó años de prosperidad. En to dos los
países ya conquistados p o r la industrialización aum entó el producto social; los
países no industrializados o escasam ente industrializados, com o Italia, fueron
incorporados al desarrollo capitalista, y la ap arición de industrias nuevas (la
quím ica y la industria eléctrica) aparejó cam bios en la técn ica de producción,
con lo que creció asom brosam ente el núm ero de obreros en el m undo.
L a anterior crisis produjo el nacim iento de los m onopolios y una incipiente
interdependencia económ ica al com pletarse la com petencia intercapitalista con
una form a de com petitividad entre los E stados capitalistas, generándose lo que
M arx había predicho: el desarrollo hacia la co ncentración y centralización del
capital. E sta época se caracteriza por una expansión acelerada del m ercado
mundial en A sia, A frica y O ceanía. El hecho es que el capitalism o com petitivo
liberal del p e río d o a n te rio r a 1890 tuvo que d eja r lugar, de un m odo
sorprendentem ente rápido, al m oderno capitalism o m onopólico, en el cual el
m ercado libre sólo tenía una función secundaria.
Si G ran B retaña estuvo a la cab eza de la industrialización en la prim era
m itad del siglo, en la segunda m itad brillaría A lem ania, después de la unificación
realizada p o r B ism arck en 1870, convirtiéndose en un polo im portantísim o, al
cual le siguieron E stados U nidos y Japón. L a industrialización en A lem ania y
Japón se desarrolló en un m arco distinto de la «clásica» revolución británica,
lis im portante d estacarlo, en tanto aparecen cam bios en la concepción del
E stad o y la s fu n cio n es que é ste d e b ía cu m p lir. En e fe cto , im p licó el
direccionam iento del E stado desde un prim er m om ento, m ediante el em pleo de
una política m onetaria, fiscal y educativa claram ente planificada, acom pañada
en el caso de A lem ania de m edidas antisocialistas, a fin de im pedir la hegem onía
del P artido S ocialista D em ócrata (B riggs, 1989).
A fines del siglo X IX se advertían indicios, p o r toda E uropa, de que el
E stado no p o d ía ser sólo el «guardián» de la pro p ied ad privada, sino que se
esp eraba de él que cuidara directam ente del b ien estar de los ciudadanos. Así se
cita a B ism arck, en A lem ania, quien acom pañaría sus m edidas antisocialistas
con un gran program a de seguridad social. La idea del E stado p atern alista era
m ás típica de una tradición alem ana que del re sto de los países europeos.
Fichte y H egel habían enseñado que el E stado era algo m ás que la sum a de sus
ciudadanos. A dem ás, la legislación de B ism arck fue apoyada y com entada por
estudios sociales, ciertos grupos de intelectuales y econom istas académ icos
preocupados p o r establecer estudios científicos de las leyes de la econom ía
com o base p a ra una legislación de reform as sociales.
E n Inglaterra, donde las doctrinas liberales del laissez fa ire de la E scuela
de M an ch ester habían sido consideradas en general com o axiom áticas, tam bién
son puestas en duda en la d éca d a de 1880. La evolución de Joseph Cham berlain,
fam oso estadista, reorganizador del liberalism o británico, de la p o lítica de libre
com ercio a la política pro teccio n ista aduanera y colonial, era un sím bolo
exacto de las transform aciones estructurales de todo el m undo capitalista
(A bendroth, 1970).
El P artido Liberal británico propone m edidas im positivas, m uy tím idam ente
a fines del siglo, discrim inadas para los de m ayor riqueza adquisitiva en favor
de los m enos favorecidos. C abe d estaca r que en In g laterra el grupo de
intelectuales que prom ueve las grandes refo n n as es la Sociedad F abiana, que a
partir de 1884 (12> brega por, y de hecho realiza, estudios científicos sobre las
necesidades sociales.
A p e sa r de las reform as lab orales y de las intervenciones políticosociales de los gobiernos, existían zonas que aún no habían sido alcanzadas
por ningún tip o de reform as; éstas eran las relacionadas con la propiedad
privada, particularm ente la vivienda urbana. A fines del siglo X IX buena parte
de la población industrial seguía viviendo todavía en condiciones infrahum anas.
67
(12) La Sociedad Fabiana tiene también un brazo político, que disiente del marxismo en
numerosos puntos, pero que junto con éste constituyen la base ideológica del Partido
Laborista.de Inglaterra.
(SH
69
M. S ustinu B o n e tto - M. T e re s a Bifloro
I ,íi tra d ic ió n d el lis ia d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
Si el últim o cuarto de siglo im plicó un lento y gradual avance p a ra la clase
trnbnjadora, no hay duda de que la vida p ara las clases acom odadas de E uropa
eni físicam ente m ás cóm oda que nunca y ofrecía p osibilidades de elección. El
contraste con la calidad de vida de los trab ajad o res era todavía m uy grande a
Unes del siglo; sólo los privilegiados podían aprovechar los frutos dom ésticos
de In nueva industria y los grandes descubrim ientos.
Desde 1900 hasta la P rim era G uerra M undial se advierte el p ro ceso que
m encionam os an terio rm en te, el cam bio del E sta d o lib eral-d em o crático al
dem ocrático liberal. En uno de sus aspectos esto se verifica a trav és de las
dem andas de extensión de sufragio universal y gobierno representativo, que
tenían cada v ez m ás éxito, y que en esta época y a d ejan de ser revolucionarias,
pasando a form ar parte de la ortodoxia política.
En Rusia, bastión m ás intransigente a los cam bios, la revolución de 1905
llevó al establecim iento, p o r prim era vez, de un Parlam ento nacional y un
ap arente constitucionalism o. D e igual m anera se asiste a una acep tació n
generalizada de las form as de gobierno p arlam entarias en E spaña e Italia.
Hn Francia se asiste a u n a verd ad era predom inancia del L egislativo como
órgano suprem o de d e c isió n y re p re se n ta c ió n ; é ste fija su p o sic ió n de
preponderancia ante el E jecutivo cuando tras la caída de N apoleón III se
opone a todo gobernante que quisiera arrogarse la facultad de im poner sus
designios o d isolver al Parlam ento com o form a de control.
En G ran B retaña, la discusión d em ocratizadora no se genera p o r la
p red o m in a n c ia del P a rla m e n to so b re el E je c u tiv o (e sta es u n a h isto ria
perteneciente en este país al siglo X V III), sino que los cuestionam ientos son al
interior de la p ro p ia C ám ara. La C ám ara de los L o res se convirtió en un
im portante p ro b lem a político en los prim eros años del siglo XX, en tanto una
cám ara com puesta por m iem bros de una aristo cracia hereditaria p a rec ía un
desafío directo a los principios del liberalism o y a u n a constitución b a sa d a en
el sufragio universal. Luego de m últiples choques entre las cám aras, en 1911
se dicta el Parliament Act, que lim itó severam ente los poderes de los L ores,
suprim iendo el v eto absoluto que podían ejercer con tra la legislación aprobada
por los C om unes y recortando sus p o deres p ara re trasarla (Joll, 1989).
A lem ania, paradójicam ente, en tanto cuna del socialism o, en esta época
queda rezagada en cuanto a la dem ocratización. E sto se verifica en leyes
electorales restringidas, p ero fundam entalm ente en que la principal autoridad
ejecutiva del Im perio, el canciller im perial (que era tam bién, en la p ráctica, el
prim er m inistro de Prusia) no era responsable ante el Parlam ento ni éste podía
destituirle; sólo deb ía o bediencia al em perador.
Italia es otro caso de restricció n dem ocrática, donde parecía paten te la
debilidad del sistem a liberal, y las críticas a éste recibieron una expresión,
tanto en la teoría com o en la p ráctica. El Parlam ento era atacado constantem ente,
las luchas políticas internas m inaban su poder y la presión de los grupos de
interés era considerablem ente destructiva de la discusión en el Parlam ento. El
sufragio era sum am ente restrictivo; aun en 1912 se exigía ser propietario y
saber leer y escribir para p o der v o tar (B).
En resum en, bajo la presión de los m ovim ientos sociales y de los partidos
políticos de izquierda y a organizados contra las condiciones sociales de la era
industrial, los liberales se vieron obligados a cam biar el concepto ortodoxo que
tenían del papel del E stado y acep tar la intervención de los gobiernos en la vida
social y eco n ó m ica, en una m ed id a en que cin cu en ta años atrás h ab ría
resultado inim aginable. A sí lo resum e Joll: «Ahora todos somos socialistas,
comentaba festivam ente un estadista liberal inglés hacia fin e s del siglo ; y, era
cierto que el Estado del laissez faire, ideado p o r los economistas liberales y
teóricos p o lítico s más extremados, o más sim plistas, se desvaneció tan
prestam ente como había sido creado» (Joll, 1989: 123).
E l E stado liberal m uestra sus propias contradicciones, ya que su extensión
como organización de la vida social aparejó m últiples conflictos sociales que
no fueron sino interpelaciones a la construcción de relaciones sociales, ju ríd icas
y económ icas m ás igualitarias. L os postulados liberales son puestos en duda
por otras ideologías que plantearon otra form a de entender al hom bre y su
interrelación con el Estado.
E l o r d e n s u p u e s ta m e n te a u to r r e g u la d o r d e l m o d e lo lib e r a l es
d e s m itific a d o ; a él se o p o n e u n a s o c ie d a d c ru z a d a p o r la s g ra n d e s
d esig u ald ad es, en la que ex isten grupos que ni siq u iera pu ed en p artic ip a r del
m ercado. E l equilibrio que de él surgiría tam p o co es v isu alizado, en tanto
supone siem pre profundas d iferencias. Las críticas a este m odelo de E stad o
deben b u sc a rse en las p e rsp e c tiv a s id eo ló g icas co n trarias a él, y en la
co ncreción del m odelo su p erad o r al liberal, que fue el m odelo de E stado del
bien estar que verem os a continuación.
(13) Según Joll (1989), el éxito tras la Primera Guerra Mundial del movimiento fascista en Italia
(la primera aparición en Italia de un sistema político que impugnaba los principios de la
democracia liberal) tuvo sus raíces en las experiencias de Italia a finales del siglo XIX y
principios del XX.
70
M. S u sa n a B o n e llo - M. T e re s a In fiero
2. ESTADO SOCIAL DE DERECHO
2.1. Introducción
El m odelo de E stado que surge luego de la crisis del E stado de derecho
liberal lia sido designado con distintos nom bres; tal v ez el m ás extendido sea
«lisiado de bienestar» ( Welfare State), pero tam bién h a sido denom inado
listudo social de derecho, E stado benefactor, E stado dem ocrático neocapitalista
o incluso E stado socialdem ócrata.
G arcía Pelayo (1980) sostiene que la denom inación y el concepto de
listado social de derecho es el m ás incluyente de to d o s los aspectos centrales
ilc esta form a estatal, ya que com prende no sólo la dim ensión de la acción del
listado orientado a finalidades sociales de bien estar, sino tam bién en general
todas las cuestiones específicas de este sistem a estatal.
lil E stado de bien estar es una form a histórica de la organización estatal
que produce cam b io s e stru c tu ra le s en d iv erso s ám b itos con re sp e c to al
modelo liberal decim onónico, que desencadena p ro ceso s de diferenciación de
las funciones estatales que afectan los fundam entos legitim atorios del E stado.
Es un m odelo propio de las econom ías capitalistas de m ercado y se
vincula a regím enes políticos b asad o s en dem ocracias pluralistas.
Esto ha condicionado y estructurado las funciones del E stado de b ienestar,
ya que:
1. Por u n a p a rte ha debido o cu p arse de g ara n tizar la acum ulación
capitalista m ediante la intervención sobre la dem anda, con la intención de
m antener la paz social.
2. Por otra p arte otorgó una nuev a dim ensión a la dem ocracia a p a rtir de
la concreción de un conjunto de derechos sociales articulados a un sistem a de
protección legal, plasm ado en el E stad o social de derecho. A sí, la búsqueda de
garantía a la igualdad de oportunidades p ara la efectivización de esos derechos
y la preocupación p o r la redistribución de la renta a p artir de acciones estatales
im plicaron una nuev a dim ensión social de la dem ocracia. L a coexistencia de
estas funciones plantea dificultades que serán analizadas por autores com o
OITe (1992) en sus explicaciones sobre la crisis del E stado de bienestar.
Las acciones del E stado de b ien estar se co ncentraron en ciertas políticas
públicas. Así la salud, la educación, las políticas de vivienda y sobre to d o la
seguridad social (em pleos, p ensiones, protecció n fam iliar, etcétera) han sido
históricam ente cuestiones sobre las que ha actuado este m odelo estatal, a
través de las cuales el E stado de b ien estar se ha m aterializado.
I .a trad ició n del lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
71
V inculado a esto último, lina de las características com unes a to dos los
listados de bien estar es el aum ento progresivo y acum ulativo de los presupuestos
estatales y el nivel del gasto público sobre todo el gasto social.
2.2. Delimitación histórica. Antecedentes y origen
Siguiendo a Cotarelo (1990) se puede decir que esta realidad com pleja, que
surgió en el contexto de ciertas estructuras políticas, económ icas y sociales,
com ienza a gestarse a fines del siglo X IX y com ienzos del XX, se va consolidando
en la década de 1920-1930 y definitivam ente se expande después de la Segunda
G u erra M u n d ia l; p re se n ta n u m ero so s p ro b lem as de co n c e p tu a liza c ió n y
determ inación por su com plicada e incluso contradictoria construcción doctrinaria.
D ebe considerarse el E stado de bienestar como producto de una evolución
social, política y económ ica que se fue gestando en todo ese período. Estos
cambios constituyen lo que suele denom inarse com o el núcleo histórico del
Estado de bienestar (Sánchez, 1999) y que según P ierson (1992) se construye
como resultado de la interacción entre revolución industrial y revolución política
Sánchez, coincidiendo con Heclo (1981) plantea la siguiente periodización
de la construcción del Estado de bienestar, la cual debe entenderse en el m arco de
las transform aciones interrelacionadas de la economía, la política y la sociedad.
1.
La fa s e de experimentación: ab arca desde 1870 a 1925. El aspecto
central de esta fase se articula a la interrelación entre seguridad social y
dem ocracia.
U na de las cuestiones m ás im portantes en los antecedentes del E stado
social es la paulatina sustitución del concepto de seguridad liberal burgués por
el de seg u rid ad so cioeconóm ica que se fue dando p o r un cam bio en la
actuación estatal.
Según el prim ero, la seguridad individual se correspondía sólo con la
protección de la vida y la p ro piedad, siendo las n ecesidades sociales un asunto
de cobertura individual o con el auxilio de la caridad. Según el segundo, para
su cobertura se requieren acciones positivas de las instituciones públicas para
proveer a la atención de problem as socioeconóm icos.
El reconocim iento de esta provisión como «derechos» se v a produciendo
de m odo paralelo al proceso de expansión y consolidación de la dem ocracia
política.
A sí es interesante destacar la coincidencia entre el reconocim iento del
sufragio un iv ersal (m asculino y luego fem enino) y las prim eras leyes de
73
M. S u sa n a H o n o tto - M . T e re s a P iñ e ro
I .a tra d ic ió n del lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
protección sociales. Se puede m encionar en esta prim era fase com o ejem plo
histórico la ex periencia de B ism arck en Prusia a fines del siglo X IX y con una
mayor consid eració n refo rm ista p a ra solucionar los efectos neg ativ o s del
cupitalismo la experiencia de la R epública de W eim ar (1919-1933) con la
sanción de una C onstitución que positivizó los d erechos sociales, y con el
intento 110 siem pre logrado de su efectivización.
m ovim iento obrero provocan el colapso del E stado burgués liberal. E sto puede
com prenderse, y a que la acum ulación de estos cu atro factores debía to rnar
necesariam ente inviable la estructura ju ríd ico-política de ese E stado liberal,
basada en el sufragio de las clases poseedoras y con com petencias restringidas.
A sí com o los liberales habían señalado reiteradam ente, la im plem entación
del sufragio universal im plicaba el peligro de que acabaran determ inando la
constitución política del E stado las clases desposeídas. E n la realidad, su
efectivización paulatina erosionó las bases del m odelo liberal, que sólo p o d ía
funcionar coherentem ente en el m arco de una dem ocracia restringida.
E s de d estacar que,, com o ya dijim os, en el período com prendido entre
las dos guerras m undiales se produce tam bién la crisis económ ica de 1930,
sus problem áticos efectos y un extensísim o paro obrero, con la consiguiente
pro fu n d izació n de las luchas so ciales y sus efe c to s en las in stitu cio n es
políticas. A sim ism o se inició en este período la instalación de los totalitarism os
(fascism o-nazism o), el hundim iento de la idea m ism a del E stado de derecho y
la consiguiente catástrofe de la G uerra M undial.
T odo ello obligó a reconstruir el E stado sobre nuevas b ases, habida
cuenta que el abstencionism o intervencionista del E stado liberal había dado
resultados nefastos. Se altera así el principio m ism o de legitim idad del anterior
m odelo. L a legitim idad propia del E stado liberal d escansaba sobre el hecho de
que el E stado garantizara exclusivam ente los derechos individuales y asegurara
la ju sticia, la protección exterior e interior y las obras públicas indispensables.
O tras atribuciones que se im putara al E stado constituían un abuso de p o d e r y
una in necesaria y cara injerencia en el ám bito de la sociedad civil.
Sin em bargo, este E stado gendarm e había resultado un E stado fuerte en
lo m ilitar, articu la d o a su e x p an sió n económ ica, lo que en el c o n tex to
internacional de su tiem po p rovocó num erosas situaciones de guerra por
razones expansionistas. A sí erosionó su legitim idad p o r su desem peño externo,
al no poder m antener la paz.
T am b ié n c o m ie n za a su frir fu e rte s c u e stio n a m ie n to s re s p e c to del
desem peño y funciones internas del E stado. Se advierte que el d esastre
económ ico y social se ha producido p o r la ausencia de intervención del E stado,
el cual y a no se legitim a por una posición abstencionista en el libre ju eg o
socioeconóm ico. P or el contrario, com ienza a percibirse que sólo a trav és de
una intervención que garantice el bienestar social fundam enta su legitim idad.
En definitiva, com ienza a generalizarse la convicción de que aquel Estado
no intervencionista era el culpable de los males que se producían en la sociedad.
P o r ello, sostiene C otarelo (1990), el E stad o , a partir de la Segunda
G uerra M undial, tendrá que reflejar en su organización ju ríd ico-política las
72
2. La fa s e de consolidación: se inicia a partir de los años 30, donde el
aspecto más d estacado será una reestructuración de las relaciones E stadoeconom ía que abrirá legítim am ente la acción interventora del Estado.
En la d écad a del 20, y con m ayor urgencia luego de la crisis del 30, se
advierte una redefínición del p apel del E stado, a p a rtir de un increm ento de su
intervención. P o r una parte, la aparición del desem pleo m asivo obligó a realizar
disertos nuevos de políticas p a ra hacer frente a ese problem a. Por otra parte,
en re sp u e sta a las d em an d as de so lu c ió n de la p ro b le m á tic a situ ac ió n
socioeconóm ica em pezaron a destinarse fondos públicos para la creació n de
servicios sociales, lo cual m arca una intervención del E stado orien tad a a
organizar la sociedad. E sto produce im portantes cam bios en las estructuras
organizativas del E stado, am pliando la capacid ad de gasto de los m inisterios y
produciendo un aum ento de perso n al adm inistrativo.
En este período pueden m encionarse el New D eal norteam ericano y
sobre todo, p o r su vigencia y consolidación com o nuev a visión de las relaciones
listado/sociedad, el llam ado «com prom iso histórico» sueco.
3. La fa s e de expansión: se sitúa a partir del final de la Segunda G uerra
M undial, y tiene su apogeo en las décadas que van de 1950 a 1970.
Luego de la Segunda G uerra M undial, atendiendo a las experiencias
anteriores y a los cam bios producidos en el m arco de expansión del m odelo
soviético, los problem as sociales y el ascenso de los partidos de izquierda, se
afianzó el establecim iento del E stad o de bienestar.
Así, el fenóm eno m ás im portante después de la Segunda G uerra M undial
fue la sensación generalizada de que la intervención estatal se había convertido
en im prescindible p ara lograr dos grandes objetivos.
a) El crecim iento económ ico dentro de las reg las de juego del capitalism o.
b) La producción pública del bienestar necesario, con la doble finalidad de
garantizar la p az social y asegurar una dem ocracia sostenida (Sánchez, 1999).
En síntesis, se puede so sten er atendiendo sólo a los hitos más im portantes
que, históricam ente, la confluencia com binada del sufragio universal, la Prim era
Chierra M undial, la crisis eco nóm ica de 1929 y la p resión crecien te del
74
75
M . S u sa n a B o n e u o - M . T e re s a P iñ e ro
1 -a tra d ic ió n d el E s ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
transform aciones experim entadas p o r la form ación h istó rica de lo que es
parte. O sea, tendrá que articular un orden social y económ ico que no es igual
al anterior y una estru ctu ra ju ríd ico -p o lítica d iferenciada y d istinta de la
escueta estructura del E stado de derecho liberal.
Así surge un m odelo estatal que m antuvo una exitosa vigencia casi
d u ra n te 30 a ñ o s, g e sta n d o u n p e río d o de c re c im ie n to e c o n ó m ic o sin
procedentes, asegurando el nivel de vida, el em pleo y los servicios sociales
básicos. Tam bién incentivó el m ercado y la producción, fom entó la p a z y la
estabilidad social, así com o tam bién im pulsó notablem ente el consenso o
acuerdo entre las distintas fuerzas sociales (Picó, 1989).
m arco un nuevo orden laboral y de distribución de bienes. En síntesis, sostenía
una alternativa válida y superadora de la anarquía económ ica y a la inequidad e
injusticia del Estado liberal y de la dictadura fascista (Heller, 1991).
E stos antecedentes y otros sim ilares que no podem os agotar en to d a su
extensión en esta breve introducción, así com o pro ceso s históricos en los
cuales se v a constituyendo este m odelo estatal, perm iten sostener que en su
surgim iento tuvieron m ucha influencia los postulados sociales, políticos y
económ icos de los program as socialdem ócratas y laboristas. E sto es así aun
en los casos en que este m odelo se consolidó por otros partidos, com o ocurrió
en la ex R epública Federal A lem ana y en Italia (C otarelo, 1990).
Sin em bargo, debe adm itirse que tam bién influyeron en su construcción
postulados provenientes del reform ism o social cristiano y de algunas elites
conservadoras ilustradas y reform istas.
Así, el núcleo teórico doctrinario del Estado social de derecho se apoya más
en propuestas program áticas que en «grandes obras», a diferencia del Estado de
derecho liberal, cuyo análisis remite a relevantes textos de importantes autores.
A unque el desarrollo de este m odelo estatal p resen ta ciertas diferencias
según los contextos nacionales, se puede sostener que sus ejes doctrinarios
com unes descan san sobre la pro p u esta del Report Beveridge (1942) (14) y la
política económ ica keynesiana.
A m bos h ab ía n surgido com o resp u estas so ciales y económ icas a la
depresión y la crisis. El prim ero trataba de enfrentar las circunstancias de la
guerra y suavizar las desigualdades sociales a través de una doble redistribución
de la renta que actuase sobre la seguridad social y otras subvenciones estatales.
A sí la distribución indirecta de la renta com pletaba la econom ía de m ercado,
subsanados los desequilibrios del laissez faire, y ayudaba a la paz social.
P o r su p arte, la teo ría keynesiana intentaba p aliar los efectos de la
depresión actuando sobre la dem anda a través del E stado, tratando de asegurar
un alto nivel de actividad económ ica y pleno em pleo.
E sta p o lítica socioeconóm ica, con diferentes m atices, fue llevada a cabo
en la m ayor p arte de los países europeos, tanto por los partidos políticos
2.3. Supuestos político-ideológicos
P ara algunos autores (C otarelo, 1990) el origen de la idea del E stado
social de derecho puede rem ontarse a la revolución de 1848, en la cual se
p re se n ta u n en fren tam ien to en tre el so cialism o ra d ic a l y un so cialism o
dem ocrático o reform ista. A sí, se p u eden m encionar las propuestas doctrinarias
de Louis B lanc, que conjugaban el E stado, el derecho y una vía pacífica para
obtener la em ancipación de la clase trab ajad o ra, y que fueron objeto de la
crítica e incluso de la ironía de M arx.
E sta m ism a concepción de un socialism o que cuenta con el E stado, para
lograr sus objetivos y no plantea su destrucción, estaba presente en ciertas
tendencias del pensam iento socialdem ocrático alem án iniciadas por Lasálle,
las cuales fueron tam bién objeto del sarcasm o de M arx.
Con m ayor precisión, se puede decir que la formulación de la concepción del
«Estado social de derecho» corresponde a Herm ann Heller, quien a su militancia
socialdem ócrata unía la condición de ser uno de los más destacados estadistas de
teoría política y del Estado entre los años veinte y treinta (García Pelayo, 1980).
H eller adm ite y a en esa ép o ca que el E stad o de derecho y la posibilidad
m isma de un sistem a dem ocrático se encontraban en crisis, y a que la hegem onía
de los intereses de los estratos dom inantes los habían convertido en sistem as
que no significaban nada y eran incapaces de oponerse a los dos frentes en que
se desplegaba la irracionalidad. P or una parte, la irracionalidad del sistem a
capitalista y sus consecuencias, no sólo económ icas, sino tam bién sociales y
políticas negativas, las cuales el E stado form al de derecho encubría. Y por
otra parte, el peligro de la instauración de la irracionalidad fascista.
Para este autor, la solución no residía en el abandono del Estado de derecho,
sino en otorgarle a éste un contenido económico y social, realizando dentro de su
(14) A mediados de 1940 el político liberal británico William Beveridge propone al Parlamento
una reorganización de la seguridad social con intervención del Estado, en cuyo marco
opone el concepto de Welfare State (por oposición al War State de la Alemania nazi, con
reformas sociales pero con miras a una reconstrucción praparatoria para la guerra), como
aquel tipo de Estado que se hace cargo de la seguridad social de los ciudadanos a ñn de
sentar las bases materiales para el ejercicio pleno de la democracia.
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M. S u sa n a D o n elto - M . T e re s a P iflero
I ,a tra d ic ió n d el lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
reform istas socialdem ócratas com o p o r los lab oristas y socialcristianos, siendo
sus m ás conspicuos difusores los gobiernos socialdem ócratas.
El modelo del Welfare State se encontraba en el propio ambiente de la época,
al concluir la Segunda G uerra M undial, por las condiciones favorables existentes.
Así, la dem ocracia cristian a italiana se vio im pulsada a llevar a cabo una
serie de nacionalizaciones y a fom entar la creación de un sector público de la
econom ía que h eredaba el aparato de em presas p úblicas del fascism o.
En A lem ania, es notable la coincidencia de expresiones y objetivos que se
da entre la dem ocracia cristian a y la socialdem ocracia. El program a de A hlen
de la dem ocracia cristiana de 1947 no tiene n ad a que envidiarle al SPD, que
proponía «una estru ctu ra n u eva de la eco n o m ía in d ustrial alem ana, dado que
hablan p a sa d o los tiem pos d el dom inio ilim itado d el capital».
H asta el gobierno provisional del general D e G aulle optó por una política de
n ac io n a liz ac ió n te m p ra n a que co m en zó co n el d ec re to del 1 3 /1 2 /1 9 4 4 ,
nacionalizando las com pañías hulleras del norte y del Paso de Calais, continuando
ese mismo año con sucesivas nacionalizaciones. E stas últimas tuvieron, en
muchos casos, función punitiva, pero en general se trataba de la convicción
incuestionada de que determ inados servicios deben estar en manos del Estado,
para garantizar su prestación a bajos precios, ya que eran un derecho de la
ciudadanía. Com o sostiene Offe (1992), se trata de una forma política que
incorpora principios m ediadores que perm itieron la com patibilidad ininterrumpida,
m ientras duró, entre el capitalism o y la dem ocracia, lo cual había resultado
inconcebible tanto para el liberalism o com o p ara el marxism o clásico.
E sta construcción estatal fue postu lad a y fu ndada en una nueva fórm ula
legitim adora que com binaba el m antenim iento de las libertades form ales con
una orientación al logro de una progresiva igualdad entre los ciudadanos. Se la
concebirá com o la síntesis de dos principios h a sta entonces excluyentes: la
libertad y la igualdad.
E l E stad o social de derecho no niega los v alores básicos del E stado
liberal (libertad, p ro p ied ad privada, seguridad ju ríd ica), sino que pretende
hacerlos m ás efectivos, dándoles una b ase y un contenido m aterial.
Se sostiene que es im posible el ejercicio de la libertad si su establecim iento
y garantías form ales no son acom pañadas de condiciones existenciales que lo
hagan posible. L a seguridad física debe com pletarse con la seguridad m aterial
frente a la n ecesid ad eco n ó m ica p erm an en te o contingente, a tra v é s de
instituciones que aseguren el salario, la seguridad del em pleo, la protección de
la salud, etcétera.
Según G arcía Pelayo (1980), en el E stado social, la participación en la
form ación de la voluntad p o lítica debe ser perfeccio n ada con una participación
en el producto nacional a través de un sistem a de prestaciones sociales, y con
una participación en la dem ocracia interna de las organizaciones y de las
em presas a través de m étodos com o la cogestión o la autogestión.
M ien tras el E stado liberal asigna los derechos sin m ención de contenido,
el E stado social distribuye bienes ju rídicos de contenido m aterial. Se produce
el paso de la ciudadanía política a la ciudadanía social.
Si p a ra el E sta d o lib e ra l y la d e m o cra cia b u rg u e sa la e x p an sió n de la
a cc ió n E sta ta l co n stitu y ó un p e lig ro , p o r el c o n tra rio , en el nuevo m o d elo
lo que a se g u ra la v ig e n c ia de lo s v a lo re s so c ia le s es la a c c ió n del E sta d o .
Se establece com o una obligación de E stado llevar a cabo las acciones
que aseguren al hom bre las posibilidades de existencia que no puede asegurarse
por sí m ism o. L a satisfacción de las condiciones básicas de existencia y la
e sp e ra n z a de u n a m ejo ra co n sta n te de ta le s co n d ic io n es c o n stitu y e n el
fundam ento de la legitim idad del sistem a y el logro del consenso.
Según Picó (1990) en el E stado de bienestar el poder político se em plea
para m odificar con m edios legislativos y adm inistrativos el ju eg o de las fuerzas
del m ercado en tres aspectos: a. G arantizando a los individuos y a las fam ilias
una ren ta m ínima, b. R educiendo la inseguridad social, instrum entando los
m edios p a ra que cada ciudadano pued a hacer frente a difíciles coyunturas
(enferm edad, v ejez, p aro , etcétera), c. G arantizando a to d o s las m ejores
prestaciones posibles en relación a un conjunto de servicios.
A sí las condiciones sociales y económ icas creadas por las políticas de
E stado tuvieron com o efecto la dism inución de intensidad de la lucha de clases
y de la energía revolucionaria de los partidos obreros.
Las p re sta c io n es m ínim as garantizadas, aunque se sum aron paulatinam ente
m uchas m ás, fueron sintetizadas por G arcía P elayo (1980) en las siguientes:
1. F ijación de un salario vital m ínim o con independencia de la ocupación y
con actualizaciones periódicas.
2. E l com prom iso de un puesto de trabajo p a ra todo ciudadano, para lo cual
se desarrollaron políticas de pleno empleo.
3. L a atención de los que están incapacitados p ara el trab ajo tem poral o
perm an en te.
4. A crecentam iento de las posibilidades vitales de la población, sobre todo de
o breros y em pleados, efectivizadas por:
a. U n a ju s ta distribución de ingresos.
b. C reciente acceso a los bienes culturales.
c. E xpansión y perfeccionam iento de los servicios sociales.
P ara el cum plim iento de estos objetivos socioeconóm icos, el entram ado
estatal se com plejiza no sólo en cuanto a un conjunto de instituciones que
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M . S u s a n a B o n o tto - M . T e re s a P iflero
L a tra d ic ió n d e l lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
reform istas socialdem ócratas como p o r los lab oristas y socialcristianos, siendo
sus m ás conspicuos difusores los gobiernos socialdem ócratas.
H1 modelo del Welfare State se encontraba en el propio ambiente de la época,
al concluir la Segunda G uerra M undial, por las condiciones favorables existentes.
Así, la dem ocracia cristian a italiana se vio im pulsada a llevar a cabo una
serie de nacionalizaciones y a fom entar la creación de un sector público de la
econom ía que h eredaba el aparato de em presas p úblicas del fascism o.
En A lem ania, es notable la coincidencia de ex presiones y objetivos que se
dn entre la dem ocracia cristiana y la socialdem ocracia. El program a de A hlen
de la dem ocracia cristiana de 1947 no tiene n ad a que envidiarle al SPD , que
proponía «una estru ctu ra n u e v a de la econom ía in d u stria l alem ana, dado que
habían p a sa d o los tiem pos d e l dom inio ilim itado d e l capital».
Hasta el gobierno provisional del general D e G aulle optó por una política de
n a c io n a liz a c ió n te m p ra n a que com en zó con el d ec re to del 1 3 /1 2 /1 9 4 4 ,
nacionalizando las com pañías hulleras del norte y del Paso de Calais, continuando
ese mismo año con sucesivas nacionalizaciones. E stas últimas tuvieron, en
muchos casos, función punitiva, pero en general se trataba de la convicción
incuestionada de que determ inados servicios deben estar en m anos del Estado,
para garantizar su prestación a bajos precios, ya que eran un derecho de la
ciudadanía. Com o sostiene OíFe (1992), se trata de una forma política que
incorpora principios m ediadores que perm itieron la com patibilidad ininterrumpida,
m ientras duró, entre el capitalism o y la dem ocracia, lo cual había resultado
inconcebible tanto para el liberalism o com o p ara el marxism o clásico.
E sta construcción estatal fue p o stulada y fundada en una nueva fórm ula
legitim adora que com binaba el m antenim iento de las libertades form ales con
una orientación al logro de una progresiva igualdad entre los ciudadanos. Se la
concebirá com o la síntesis de dos principios h a sta entonces excluyentes: la
libertad y la igualdad.
El E stado social de derecho no niega los valores básicos del E stado
liberal (libertad, p ropiedad privada, seguridad ju ríd ica), sino que pretende
hacerlos m ás efectivos, dándoles una b ase y un contenido m aterial.
Se sostiene que es im posible el ejercicio de la libertad si su establecim iento
y garantías form ales no son acom pañadas de condiciones existenciales que lo
hagan posible. L a seguridad física debe com pletarse con la seguridad m aterial
frente a la n e c e sid a d eco n ó m ica p erm an en te o contingente, a trav é s de
instituciones que aseguren el salario, la seguridad del em pleo, la protección de
la salud, etcétera.
Según G arcía Pelayo (1980), en el E stado social, la participación en la
form ación de la voluntad p o lítica debe ser p erfeccio n ada con una participación
en el producto nacional a través de un sistem a de p restaciones sociales, y con
una participación en la dem ocracia interna de las organizaciones y de las
em presas a través de m étodos com o la cogestión o la autogestión.
M ientras el E stado liberal asigna los derechos sin m ención de contenido,
el E stado social distribuye bienes juríd ico s de contenido m aterial. Se produce
el paso de la ciudadanía política a la ciudadanía social.
Si p a ra el E sta d o lib e ral y la d em o cra cia b u rg u e sa la ex p a n sió n de la
acció n E sta ta l co n stitu y ó un p e lig ro , p o r el co n trario , en el nuevo m o d elo
lo que a se g u ra la v ig e n c ia de lo s v a lo re s so c iales es la a c c ió n del E sta d o .
Se establece com o una obligación de E stado llevar a cabo las acciones
que aseguren al hom bre las posibilidades de existencia que no puede asegurarse
por sí m ism o. L a satisfacción de las condiciones básicas de existencia y la
e sp e ra n z a de una m ejo ra c o n sta n te de ta le s co n d icio n e s c o n stitu y e n el
fundam ento de la legitim idad del sistem a y el logro del consenso.
Según Picó (1990) en el E stado de bienestar el poder político se em plea
para m odificar con m edios legislativos y adm inistrativos el ju e g o de las fuerzas
del m ercado en tres aspectos: a. G arantizando a los individuos y a las fam ilias
una ren ta m ínim a, b. R educiendo la inseguridad social, instrum entando los
m edios p ara que cada ciudadano p u ed a hacer frente a difíciles coyunturas
(enferm edad, vejez, p aro , etcétera), c. G arantizando a to d o s las m ejores
p restaciones posibles en relación a un conjunto de servicios.
A sí las condiciones sociales y económ icas creadas p o r las políticas de
E stado tuvieron com o efecto la dism inución de intensidad de la lucha de clases
y de la energía revolucionaria de los partidos obreros.
L as p resta cio n es m ínim as garantizadas, aunque se sum aron paulatinam ente
m uchas m ás, fueron sintetizadas por G arcía P elay o (1980) en las siguientes:
1. F ijación de un salario vital m ínim o con independencia de la ocupación y
con actualizaciones periódicas.
2. E l com prom iso de un puesto de trabajo p a ra todo ciudadano, para lo cual
se desarrollaron políticas de pleno empleo.
3. L a atención de los que están incapacitados p ara el trabajo tem poral o
p erm anente.
4. A crecentam iento de las posibilidades vitales de la población, sobre to d o de
obreros y em pleados, efectivizadas por:
a. U n a ju s ta distribución de ingresos.
b. C reciente acceso a los bienes culturales.
c. E xpansión y perfeccionam iento de los servicios sociales.
P a ra el cum plim iento de estos objetivos socioeconóm icos, el entram ado
estatal se com plejiza no sólo en cuanto a un conjunto de instituciones que
77
79
M. Susana Bonelto - M. Teresa Piflero
I /d tradición del Iistado de derecho constitucional democrático
regulan el ám bito público y privado, sino tam bién por la construcción de una
com pleja zona interm edia público-privada.
En definitiva, el núcleo valorativo axiológico sobre el que se articula la
dim ensión social del E stado de b ienestar viene dado por dos valores básicos: la
seguridad y la igualdad socio-económ ica, a las que se agregan valores tales
com o la eficacia en cuanto capacid ad de en co n trar soluciones a los problem as
más im portantes, la eficiencia o sea la capacidad p ara im plem entar las m edidas
más adecuadas a los objetivos deseados y la estabilidad en cuanto prevención
de disfunciones que p udieran desestabilizar u n sistem a que a trav és de la
integración social, política, etcétera, p erseguía el equilibrio y la perm anencia
sin conflictos. Y en esto incidirán especialm ente los criterios de racionalidad
científica y tecnocrática com o avales legitim adores de las decisiones políticas,
lanto d esd e ópticas de g o b iern o com o d esd e la oposición. L a irrupción
legitim adora a gran escala de la ciencia y de la técnica constituyen los rasgos
más relevantes de la etap a expansiva del E stado de bienestar.
El m odelo de E stad o social de derecho constituye entonces una com pleja
estructura de form as y funciones que tratarem os de analizar desagregando sus
distintos aspectos.
situaciones y com portam ientos im previstos de los actores económ icos. D e allí
su sem ejanza con otras propuestas generadas en el mismo contexto histórico
tales com o el N uevo Pacto sueco y el N ew Deal de Roosevelt.
P or otra p arte, si analizam os la relació n entre el E stado social y el m odelo
económ ico k ey n esian o , p o d em o s ad v ertir que lo s program as p o lítico s se
adelantaron a las realidades económ icas. Los prim eros ya existían en las
pro p u estas socialdem ócratas de fines del siglo p a sad o y las segundas se
generaron luego de la crisis del ’30. Sin em bargo debe reco n o cerse que
m ientras la p ro p u esta keynesiana no se elaboró, no se había logrado una
articulación económ ica y p o lítica p ráctica al E stado social. K eynes h ab ía dado
a los políticos el equivalente económ ico de la piedra filosofal, «la habilidad de
7H
2.4. Supuestos económicos
F in alm en te co n sid eram o s que es n e c e sa rio a b o rd a r, no el an álisis
económ ico de la teo ría de K eynes, tem a específico de econom ía política, sino
los efectos que esta propuesta asum ida com o el m odelo económ ico del E stado
social tuvo en relación con el resto de los niveles de este m odelo estatal. L o que
pretendía la teo ría keynesiana era paliar los efectos de la depresión actuando
sobre la dem anda a través del Estado. E n este m arco la expansión de los
program as de bienestar im plem entados desde e l gobierno se justificaba, n o sólo
con el fin de cubrir las necesidades básicas de la población, sino tam bién como
políticas p a ra reavivar el consum o.
Según Cotarelo, (1990) el Estado social posee un poderío económ ico sin
precedentes en la historia de las form as políticas y la integración de la econom ía
política (reformulada) en las funciones del Estado causó una de las más «extrañas
traiciones» im aginables a los fundam entos de la teoría económ ica clásica.
Sin embargo era casi inevitable esta reformulación, ya que la propuesta de
Keynes surge en un contexto histórico en el que determ inadas m edidas de
política económica, que luego serán habituales en el E stado d e bienestar, em piezan
a aplicarse, p o r la fuerza pura de los hechos y la necesidad de dar respuesta a
convertir d ep resio n es. en pro sp erid a d y crear de esta fo rm a abundancia
general y perm anente p o r prim era vez en la historia».
E n este m arco el análisis del keynesianism o resu lta ta n im prescindible
p ara la com prensión del E stad o social com o cualquiera de las explicaciones
teóricas en lo político y social.
Se puede afirm ar que la aceptación generalizada de la teo ría económ ica
keynesiana arran ca de facto res objetivos, m ensurables. E n líneas generales
podríam os sostener que las m edidas p o r ella pro p u estas perm itieron hacer
olvidar la natu raleza y origen de la crisis del capitalism o.
E sto e s a sí y a q u e , en p rim e r lu g a r, la c o in c id e n c ia e n tre las
recom endaciones keynesianas y el nuevo auge que tom ó el E stado a p a rtir de la
Segunda G uerra M undial, dio lugar a u n a expansión estatal sin preced en tes en
dos órdenes diferentes:
a) E l de la gestión pública de la econom ía;
b ) el de la redistribución de la ren ta a través de un p la n general y com plejo de
transferencias del capital (C otarelo, 1990).
E sta expansión explica el crecim iento constante del gasto público en las
sociedades industriales avanzadas desde 1960, h a sta alcanzar el 38,8% del PB I
en 1973 p a ra los países de la O .C .D .E . y el 50,7 % del P.B .I. en 1982 en los
m ism os países.
L a intervención estatal generó un poderoso sector público de la econom ía
que em pieza con el auge de las nacionalizaciones de posguerra, pasado el cual
la política estatal prosiguió en ese rum bo, justificando el intervencionism o por
dos razones:
a) L a necesid ad de luchar contra el m onopolio;
b) la dem anda de que las em presas públicas com pitan con las p rivadas en la
prestació n de algunos servicios básicos p a ra abaratar los p recio s, por
razones de política social (C otarelo, 1990).
KO
M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re s a P iflero
I.a tra d ic ió n d el E sta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
El E stad o pasa así a controlar varios sectores de la econom ía y a generar
una inm ensa población activ a en situación de em pleo público. Se llega así a
cifras que alcanzan en 1982 el 31,8 % de la población en Suecia, con una
inedia del 18,4 % en los p aíses de la O .C .D .E . en ese mismo año.
A parece como u n a n ecesidad la tendencia a la planificación económ ica
estatal, la cual plantea num erosos problem as, ya que h a de realizarse m ediante
ley y con control parlam entario, y adem ás ten er el carácter de indicativa y no
im perativa p ara diferenciarse de la soviética.
La a so c ia c ió n de e s te m o d elo eco n ó m ico y el E stad o de b ie n e sta r
im p lica que este últim o, a trav és de su a c tiv id a d , genera em pleo y re g u la de
m odo ju ríd ic a m e n te v in c u la n te u n a e x te n sa g am a de re la c io n e s lab o rales.
Por ello el in te rv e n c io n ism o e sta ta l se hace se n tir en la d eterm in ac ió n leg al
de la s co n d icio n es de c o n tra ta c ió n lab o ral y en la reg u la ció n d e l régim en
sa laria l m ínim o. E sto fu e p o sib le p o r cu an to el m o d elo k e y n e sia n o , a
d ife ren c ia d e l cap italism o clásico , tu v o com o p ro p u e sta que p a ra a c rec er
la p r o d u c c ió n no e ra n e c e s a r io d is m in u ir e l c o n su m o d e la s m a sa s
tra b a ja d o ra s , sino p o r el co n trario , a c re c e rlo , p u es la p ro d u c c ió n está
d e term in a d a p o r la d em an d a efectiv a, y ésta a su vez p o r la c u an tía de las
perso n as e m p lead as, p o r el n iv el de los sa la rio s y p o r la ex p an sió n de las
p re sta c io n e s so ciales (G a rc ía P elay o , 1980).
Así las propuestas de elim inación, o en su caso reducción del paro,
constituyen un punto de coincidencia entre los objetivos del keynesianism o y del
Estado social, en cuanto el aumento del desem pleo increm enta los costos de las
políticas sociales estatales, al tiempo que contribuye a la recesión de la demanda.
En la orientación del keynesianism o se advierte la voluntad de evitar una
crisis com o la del período de entreguerras derivada de una dem anda insuficiente
(crisis de sub-consum o). E sta orientación conllevaría un creciente proceso de
politización de la econom ía, en que el E stado aparecería a veces com o una
parte m ás del sistem a resp ecto a los intereses particulares de los diversos
actores (R equejo Coll, 1994).
A esto se agrega la generalización del fordism o, como organización
productiva del trabajo en cadena, que abarata el precio del producto y requiere
m ucha m ano de obra. E ste fenóm eno se co n ecta con la consolidación de
grandes sindicatos con capacid ad negociadora, lo que posibilita la integración
de los sectores asalariados en el sistem a económ ico de la dem ocracia liberal.
P or o tra parte, lo que caracteriza al E stad o social, como otorgante de
diversas prestaciones, es el com plejo sistem a de seguridad social y subsidios
de desem pleo que alcanzaron proporciones crecientes del P.I.B ., que p asa del
19% en 1954 al 34,9% en 1980 en los p aíses de la O .C .D .E..
Prácticam ente todas las prestaciones sociales del E stado de bienestar,
así com o m uchas otras de sus activ id ad es d escansan sobre la ex isten cia
garantizada del excedente social, cuya adm inistración proporciona los fondos
necesarios para que el E stado atienda sus com prom isos.
F in a lm e n te , la r e fo rm u la c ió n k e y n e s ia n a se c a r a c te r iz ó p o r el
crecim ien to c o n stan te de la p ro d u c c ió n (v in c u la d a al aum en to p erm an e n te
d e l c o n s u m o ) . A u n q u e e s c i e r t o q u e n o se p u e d e i d e n t i f i c a r
in d iscrim in a d am e n te el aum ento de p ro d u c c ió n con el aum ento au to m ático
y g e n e ra liz ad o del b ie n e sta r social.
Tam bién debe destacarse que el crecim iento del m odelo analizado, si bien
no tuvo los trem endos costos sociales y políticos de la explotación de los
trab ajad o res del anterior m odelo, tam bién tuvo aspectos negativos tales com o
la discrim inación étnica, fenóm enos de p ro testa aném ica y el deterioro constante
del m edio am biente.
81
2.5. Estructura del Estado social de derecho
2 . 5 . a. La reform ulación de la interacción Estaáo-soáeáaá
U na de las características de orden político liberal era no sólo la distinción,
sino la oposición entre E stado y sociedad, a los que, según G arcía Pelayo
(1980), se concebía com o dos sistem as con un alto grado de autonom ía, lo
que pro d u cía una inhibición del E stado frente a los problem as económ icos y
sociales, salvo aquellas m edidas indispensables, regulaciones autónom as y
m ínim as relaciones entre sí (G arcía Pelayo, 1980).
Pero, según lo explicado inicialmente, el E stado social se construye a partir
de la ex periencia de que estos supuestos «m ecanism os auto-reguladores»
condujeron a la irracionalidad, a constantes crisis, y sólo el E stado podía
neutralizar los efectos negativos de un desarrollo económ ico y social no controlado.
Surge así la co n cep ció n de E stad o com o reg u lad o r decisivo de la
sociedad, asum iendo la com petencia y la responsabilidad de la estructuración
del orden social. E stado y sociedad ya no con dos sistem as autónom os, sino
fuertem ente interrelacionados.
A sí, la p o lític a e sta ta l lle v a a cabo d ire c ta o in d ire c ta m e n te una
acció n e stru c tu ra d o ra de la so cied ad , ta l com o la a p e rtu ra al d isfru te de
b ie n es m ate ria le s e in m a te riale s m ed ian te el aum ento de se rv ic io s so ciale s,
so b re to d o en sa lu d y e d u c a c ió n , crean d o n u e v as fu e n te s de tra b a jo ,
M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iñ e ro
I ,a U'adición del Estado de derecho constitucional democrático
red u c ien d o la in ten sid ad de la lucha de c la se s, p ro m oviendo el p o te n c ia l
cicn tifico y te c n o ló g ic o , e tc é te ra.
Según G arcía Pelayo (1980), a este resultado se llegó históricam ente por
una coerción de la sociedad p o r el E stado, com o p o r una coerción del E stado
por la sociedad.
Frente a la crisis y al cúm ulo de conflictos ya desarrollados, si el E stado
iliiería sub sistir, debía d isp o n erse a co n tro lar los problem as económ icos,
sociales y culturales que se produjeran en la sociedad. Y, si quería seguir
teniendo vigencia, debía adaptar sus valores a las nuevas exigencias y añadir a
sus objetivos los de regulación perm anente del sistem a social.
A su v ez, la so c ie d a d e je rc ía u n a a c c ió n c o e rc itiv a so bre el E sta d o , ya
que p o r su solo ju e g o e ra in c a p a z de re so lv e r los c o n flic to s, h ab ía p e rd id o
su c a p a c id a d de d ire c c ió n y b u s c a b a en el E sta d o la a cció n re g u la d o ra de la
que carecía.
Por otra parte, si el E stad o reestructura la sociedad, si su acción afecta
los in terese s co n creto s de los g rupos, é sto s a su v ez, por sus p ro p io s
intereses, están m otivados a influir la política del E stado. P o r ello el E stado
social se encuentra expuesto al influjo de los grandes grupos de interés.
La sociedad que coex iste con el E stad o de b ienestar, a su v ez, se
caracteriza p o r p o seer un nivel m uy elevado de articulación organizacional. Se
trata de una socied ad o rg an izad a en una gran can tidad de asociaciones,
agrupaciones, grupos de presión, grem ios, etcétera. Todos ellos pretenden
influir sobre las decisiones de los poderes públicos. E ste grado de pluralism o
en la sociedad de b ienestar es un fenóm eno causa y efecto al mismo tiem po del
carácter benefactor del E stado (C otarelo, 1990).
A dem ás, no es posible separar las funciones del E stado del contexto
social en que las cumple. L a am plia gama de subvenciones públicas a una serie
considerable de actividades sociales, desde la educación hasta la construcción
de viviendas, se fundam entó en la creencia de que el aum ento de riqueza social
era im parable. E n esa convicción, la presión social sobre el Estado obligó a éste
a am pliar y profundizar constantem ente su condición de prom otor del bienestar.
Esto perm itió sostener concepciones tales como el fin de las ideologías y de
las luchas revolucionarias. Lo cierto es que la teoría sociológica y política nos
presenta una interpretación integradora de una sociedad pacificada, según Cotarelo
(1990), el funcionalismo es la teoría paradigm ática del Estado de bienestar.
E sto es así por la capacidad que tuvo el E stad o social p a ra producir la
integración de la sociedad nacional. C om o dice G arcía Pelayo (1980), esto es
H2
2.5.6. Sus aspectos sociales y políticos
Así, la sociedad que coexiste con el Estado de bienestar es una sociedad
industrial que se caracteriza por contar con una tasa de ingreso muy elevada, escasa
conflictividad y alto grado de integración, expectativas verosímiles de movilidad
social horizontal y vertical, así como abundancia de tiempo libre de la población.
83
«el proceso constantemente renovado de conversión de una plu ra lid a d en una
unidad, sin perjuicio de la capacidad de autodeterminación de las partes».
E sto concretam ente no produjo la supresión de la lucha de clases, pero sí su
reducción a conflictos parciales y resolubles por vías ju ríd icas o por acuerdo
entre p artes, sin que dichos conflictos lleguen a adquirir extensión nacional y
se transform en en procesos de conflicto político radical.
Así, puede decirse que el rasgo m ás característico del E stado social fue la
producción de la integración social, dentro de las estructuras de una sociedad
industrial, conform ada por una pluralidad de grupos e intereses antagónicos, así
como la reducción de los conflictos sociales a «acuerdos sociales».
M ucho tuvo que v er en la producción de tales efectos la obligación
asum ida por el E stado con los ciudadanos con el fin de asegurar la cobertura
de n ecesid ad es sociales.
A unque debe destacarse que existen diferentes interpretaciones frente a
este desem peño estatal; p ara algunos tal política de integración p resen ta como
co n se c u e n c ia la co n so lid a c ió n de lo s se c to re s e c o n ó m ic o -so c ia le s m ás
privilegiados que, sin p e rd e r sus beneficios, obtienen adem ás un escenario
social pacificado. P ara otros, la acum ulación de m edidas en beneficio de los
e s tra to s m e n o s fa v o re c id o s p ro d u jo c a m b io s c u a lita tiv o s d e l siste m a
eco n ó m ico-social.
G arc ía P ela y o (1 9 8 0 ) afirm a que si p rete n d em o s en te n d e r el E stad o
so cial no só lo com o u n a c o n fig u ra ció n h istó ric a c o n c re ta sino com o un
co n cep to c la ro y d istin tiv o de otras e stru c tu ra s e sta ta le s, se debe c o n sid e rar
com o un siste m a d em o c rá tic am en te artic u lad o , es d ecir com o un sistem a
en el cual la so c ied a d no sólo p a rtic ip a p a siv am en te com o re c e p to ra de
b ie n e s y se rv ic io s, sino que a tra v é s de sus o rg a n iza cio n es to m a p a rte
a ctiv a en la fo rm ació n de la v o lu n tad g en eral d el E stad o , así com o en la
form u lació n de las p o lític a s d istrib u tiv a s y otras p re sta c io n e s e sta ta le s. Su
desem p eñ o e s tá vin cu lad o a un p ro c e so m ás co m p lejo que el de sim ple
d em o cra cia p o lítica.
Al m ism o tiem po, el E stado social es contradictorio con un régim en
autoritario, en el que la participación en los bienes económ icos y culturales no
va acom pañada de la intervención en la form ación de la voluntad política del
K4
85
M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re s a P iñ e ro
I .a tra d ic ió n d e l lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
Estado. Es decir, en este m odelo la rep resen tació n de los intereses se agrega y
no excluye la rep resentación política ciudadana.
El E stad o social, entonces, tiene com o supuesto la dem ocracia política,
pero se orienta tam bién, tendencialm ente, hacia la instauración de la dem ocracia
social, cuyas expresiones paradigm áticas son la dem ocracia económ ica y la
dem ocracia em presarial.
Por la prim era se sustancia la participación en las decisiones del E stado
no sólo a trav és del Parlam ento, sino tam bién de organism os tales com o los
consejos económ ico-sociales. L a dem ocracia em presarial significa com partir,
en las em presas, la autoridad d erivada de la p ropiedad, con la autoridad
derivada del trabajo que las hace productivas, pudiendo adquirir distintas
formas, desde com ités de control de las condiciones laborales h asta laco g estió n .
Así, siguiendo a G arcía Pelayo (1980), p odem os decir que las dem andas
de la sociedad al E stado son form uladas p o r los p artid o s, las organizaciones de
intereses y las unidades de trab ajo , e integradas p or organism os estatales
m ixtos o p o r estructuras em presariales-sindicales creadas p o r la autoridad
estatal a través de las cuales la sociedad interactú a perm anentem ente con el
Ivstado. Por ello este au to r opina que la d em ocracia social no se refiere
solam ente a la intervención de los criterios de distribución del producto social,
sino tam bién a la particip ació n en las decisiones de las grandes líneas de
políticas económ icas y al p ro ceso de gestión y p roducción em presariales. Se
trata así de u n a dem ocracia m ás com pleja que la p o lítica clásica, no sólo p o r el
m ayor núm ero de acto res, sino p o r la can tid ad y h eterogeneidad de los
problem as abordados.
Sin em bargo, se p u ed en realizar consideraciones críticas tanto a los
partidos com o a las organizaciones que rep resen tan intereses sectoriales.
En el prim er caso, a p esar de que los p artidos seleccionaban a los
candidatos que colocaban en sus listas y controlaban sus acciones, podría
interpretarse que los m ilitantes de b ase de los p artid o s tenían una considerable
influencia política, lo que difundiría la conciencia p o lítica en la ciudadanía. Sin
em bargo, cualquiera sea el partido, su dinám ica organizativa profesionalizada
refrena la influencia real de las bases e increm enta la de la élite partidaria, cuyo
control real sobre el partido la hace cada vez m ás independiente incluso de sus
afiliados y m ás aún del electorado.
E n el p e río d o del E sta d o de b ie n e sta r u n te m a se h ace cen tral y casi
excluyente: la p ro m o ció n del d e sa rro llo in d u stria l p a ra g en erar ab u n dancia.
Esto difum ina las d ife re n c ias p o lític o -id e o ló g ic a s de los p a rtid o s, dad o que
el tem a en c u e stió n se c o n sid e ra m ás técn ico que p o lítico . L as e le c c io n es y
la c o m p ete n c ia entre p a rtid o s, c a d a v e z m ás o rie n ta d o s a to d o s los p ú b li-
eos, p re te n d e n p ro d u c ir u n m a n d a to p le b is c ita rio , que u n a v e z asu m id o
no q u e d a a ta d o a c o m p ro m iso s d o c trin a le s. L a s c a m p añ as o rie n ta d a s a la
c o o p ta c ió n d e v o to s se c a ra c te riz a n m ás p o r té c n ic a s d e m a rk e tin g y la
p e rs o n a liz a c ió n de las c u e s tio n e s ap o y a d a s en el c a rism a de lo s c a n d id a ­
tos. Se a p e la c a d a vez m e n o s a c rite rio s p o lític o s e id e o ló g ic o s y cad a
vez m ás a lo s ra z o n a m ie n to s te c n o b u ro c rá tic o s de los e x p e rto s. T odo
ello fre n te a u n a c iu d a d a n ía a p á tic a , d e sin fo rm a d a y a te n ta sólo a su
c a p a c id a d d e consum o.
D e la m ism a m anera el elitism o y la extensión del profesionalism o y la
te cn o b u ro crac ia se apo d eran de las organ izacio n es de re p re se n ta ció n de
intereses sociales, por ejem plo los sindicatos.
2.6. La reformulación del Estado: nuevas funciones
L a reform ulación anteriorm ente desarrollada de las relaciones E stadosociedad produce una transform ación del E stado, que adquiere características
inexistentes en los m odelos anteriores.
E n este sentido, G arcía Pelayo (1980), nos habló del E stado social como
E stado distribuidor y E stado manager.
E n cuanto a la prim era característica, se p u ed e afirm ar que lo distintivo
del E stado social no consistió en una política de transferencia de la propiedad
de los m edios de producción, sino una m ás ju s ta distribución de lo producido,
llevada a cabo por una adecuada utilización de la po testad fiscal estatal, y que
llegó a alcanzar extraordinarias dim ensiones. P o r supuesto que tal facultad
tiene un lím ite político constituido por la influencia que sobre los centros de
decisión estatal pueden ten er las organizaciones de intereses contrarios al
aum ento de la presión im positiva. Tam bién existe un límite funcional constituido
por el nivel d e la cuantía de las exenciones y sus efecto s sobre las posibilidades
de reproducción del sistem a económ ico capitalista.
E n el m arco de la teoría política es destacable que la distribución h a sido
siem pre un concepto clave de la estructura y función del E stado. G eneralm ente,
en los orígenes o en las grandes transform aciones de un orden político está
im plicado un nuevo orden básico de distribución de los bienes, de los cuales
han existido diversos ejem plos históricos.
E n este m arco, distintos autores consideran al E stado social com o la
form a h istó rica superior de la función distributiva. A sí, G arcía Pelayo (1980)
sostiene que el E stado social constituye un gigantesco sistem a de distribución
y redistribución del producto social, cuya actualización afecta a la to talidad de
86
M . S u s a n a B o n e tto - M. T e re s a P iflero
la econom ía nacional, a las políticas de todo tipo y a los intereses de to d as las
categorías de estratos sociales.
En segundo lugar, su condición de manager se vincula a la necesid ad del
poder de d isposición que debe ten er el E stado p a ra la dirección general del
proceso económ ico a fin de cum plir acabadam ente con su responsabilidad de
ln distribución del producto social. E sto lo debe realizar dentro del m arco de
una econom ía de m ercado que el m ism o E stado contribuye a regular estructural
y coyunturalm ente.
Ya no se considera que la función del E stad o sea la creación de las
condiciones ju ríd icas de un m ercado supuestam ente autorregulado (enfoque
liberal). Por el contrario, debe intervenir activam ente a través de m edidas
destinadas a la regulación del crecim iento y a la orientación del proceso
económ ico h acia determ inados objetivos, así com o tam bién la efectivización
de m edidas de apoyo (obras de infraestructura, p rom oción de la innovación
tecnológica, etcétera) y la creació n de las condiciones estructurales requeridas
por la econom ía nacional. L a adopción de estas m edidas se tom a no sólo a
partir del uso de la autoridad estatal, sino de acuerdo a los condicionam ientos
de la propia realid ad económ ica (G arcía Pelayo, 1980).
E sta fu n c ió n re fo rm u la d a d e l E sta d o lo tra n sfo rm a de un E sta d o
predom inantem ente legislativo (leyes generales y abstractas) en un E stado
adm inistrativo o de p restaciones, el cual se caracteriza según G arcía Pelayo:
1. Por una selección y jerarq u izació n de objetivos, para los cuales deben
tenerse en cuenta no sólo los v alores e in tereses e n ju e g o , sino los efectos
que causan las m edidas adoptadas.
2. P or una form ulación de p o líticas estatales, a p artir de la decisión de la
autoridad estatal, p a ra cuya ejecüción depende en una buena p arte del
consenso o asentim iento de los afectadas.
3. L a form ulación racional de políticas depende de la interacción de la
racion alid ad política, la racio n alid ad adm in istrativa y la racio n alid ad
económ ico-social.
4. En las decisiones sobre la planificación de la instancia política requiere del
asesoram iento tecnoburocrático y del conocim iento cierto tanto de las
dem andas com o de las p osibilidades de los acto res económ ico-sociales.
5. L a p la n ific a c ió n no só lo se re fie re al ám b ito económ ico, sino que se
extien d e a u n a m u ltip lic id a d de asp e c to s, y m ás allá del c a rá c te r glo b al
o se c to ria l, estim u la d o r o in d icativ o de e lla , una de sus fu n cio n e s
re lev a n te s es c re a r lo s su p u e sto s p a ra que o tro s a cto res fo rm u len sus
pro p io s p la n e s (los p la n e s e s ta ta le s sirv en de m arco p a ra la p la n ific a ­
ción de la s p ro p ias em p resas).
I .a tra d ic ió n del E s ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
87
6.
C ada nuevo tipo de E stado tiene un principio de legitim idad que es especial;
el E stado social se caracteriza por su función de manager. Se asocia a un
principio de legitim idad constituido por la perform ance, la funcionalidad y la
eficacia de su gestión, principios que coexisten con otros principios de
legitim idad vinculados a la legitim idad dem ocrática a las cuales debe
subordinarse o con las que debe interactuar el E stado social.
L a c o n se c u e n c ia so c io p o lític a de e sta s c a ra c te rístic a s e sta ta le s se
evidencia de la siguiente m anera: E n el E stado social, a la participación política
a través del sufragio se le ag reg a el derecho de p articipar a las prestacio n es del
E stado, en el b ienestar y en la igualación real de oportunidades p ro ducidas por
un adecuado am biente económ ico. Es decir, el paso de la dem ocracia política
a la dem ocracia social y la am pliación de la ciudadanía política a la social, que
se agrega sin excluir la prim era.
E n el E stado social no sólo se considera la participación a trav és de la
ciudadanía, sino tam bién a p artir de los roles concretos (por ejem plo el de
obrero). L a p o lític a se co n v ierte así, en gran m edida, en re so lu c ió n de
conflictos de intereses, que b u scan en el E stado no sólo resoluciones generales
sino norm as que afecten a intereses concretos. L a defensa de los distintos
intereses es vehiculizada a trav és de las organizaciones, las cuales participan
en los pro ceso s decisorios de distribución y planificación. E s decir que el
E stado social es un E stado en cuyas decisiones tom an parte no sólo los
partidos, sino tam bién las grandes organizaciones de intereses.
A p esar de que hem os hablado de la reform ulación del E stado y analizado
los elem entos claves de e sta nueva form a estatal (E stado de b ienestar) no
podem os dejar de reconocer que, m ás allá de los niveles generales expuestos
con fines analíticos, existieron diferencias entre sus efectivizaciones reales,
que han coexistido como alternativas distintas de realización de este m odelo
2.7. Presupuestos jurídicos
L a fórm ula del E stado social de derecho im plica co n sideraciones y
debates, sobre todo en torno a las funciones y garantías de ciertos derechos
(los derechos sociales) y a la controvertida cuestión de la reform ulación de la
clásica división de poderes, así com o las fórm ulas jurídicas de intervención
del E stado en la sociedad.
E l E stad o social es u n E stad o de d erecho, en tanto su p o d er está
som etido a la norm a que él m ism o genera. P ero la idea de E stado de derecho
no se agota en la m era legalidad, sino que se entiende ha de sustentarse en la
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M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iflero
legitim idad, en una concepción del derecho, com o expresión de los valores
juridico-po lítico s vigentes en una época.
Así los m ecanism os ju ríd ico s form ales se orientarán a la actualización de
los valores jurídico -p o lítico s que inspiraron a ca d a m odelo estatal. E n este
m arco pueden distinguirse dos m odalidades de E stado de derecho: el lib eral y
el social, en tendiéndose que e ste últim o no significa una ruptura co n el
prim ero, sino una read ap tació n a las nuevas condiciones. Por ello, a los
derechos individuales clásicos, el E stado social añade los derechos económ icos
y sociales. N o sólo incluye derechos p ara lim itar la acción del E stado, sino
tam bién derecho a las p restaciones del E stado. E ste últim o, por consiguiente
no sólo debe om itir lo que sea contrario a derecho, sino que debe realizar una
acción constante a trav és de la legislación. E sta necesidad planteó algunos
problem as en el m arco del E stado social.
Los derechos sociales y el constitucionalism o social se desarrollan en
dos etapas. L a prim era inicia su institucionalización en algunas constituciones
posteriores a la Prim era G uerra M undial, reconociéndose ju nto a los derechos
políticos algunos derechos sociales. L as constituciones m ás representativas
en este período fueron la C onstitución de M éxico y la C onstitución de W eim ar,
que constituyen los antecedentes m ás notables del constitucionalism o social.
La C onstitución m exicana de 1917 en el art. 27 consagra un concepto de
derecho de propiedad, en el que el interés individual se som ete a lim itaciones
inspiradas en el interés social: «la nación tendrá en todo tiempo él derecho de
imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público,
así como el de regular el aprovechamiento de la riqueza pública.... Con este
objeto se dictarán las medidas necesarias p a ra el fraccionam iento de los
latifundios; p a ra el desarrollo de la pequeña propiedad....».
L a C o n stitu ció n de W eim ar de 1919, p arad ig m ático exponente del
constitucionalism o social, en su art. 151 estab lecía que la vida económ ica
debía ser organizada conform e con los principios de la ju sticia y tendiendo a
asegurar a to d o s u n a existencia digna. Según el art. 154 «La propiedad obliga»
y «el uso debe ser igualm ente en el interés general».
Luego de esta C onstitución podem os m encionar la de E stonia en 1920,
Polonia en 1921 y Y ugoslavia en 1921. D eb e destacarse la C onstitución
austríaca de 1920, elaborada p o r K elsen y técnicam ente perfecta, p ero que
fracasó en la práctica. Finalm ente la C onstitución republicana española de
1931 fue u n a de las ú ltim as m a n ife sta c io n es de esta p rim era fa se del
constitucionalism o social.
Sin em bargo, luego de la crisis económ ica de 1929 se acaba con la idea
de un autom atism o en la im plantación de la ju stic ia social
I
tra d ic ió n d e l lis ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
89
E n la segunda etapa encuentra su expansión, recién en las constituciones
de la seg u n d a p o sguerra que han incluido en su dogm ática principios y
garantías de este tipo, que reform ulan la anterior concepción del hom bre y sus
derechos, pero articulándolos ya a la intervención del E stado.
A sí, la C onstitución italiana de 1947, si b ien reconoce «los derechos
inviolables del hombre» en sus arts. 2o, 3o y ss., sostiene que es lícito exigirle
el cum plim iento de los d eb eres inderogables que im ponen la solidaridad
política, económ ica y social, y tam bién sostiene que «el Estado renueva los
obstáculos de orden económico y social, que , lim itando de hecho la libertad y
la igualdad de los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona
•humana y la efectiva participación de todos los trabajadores en la organización
política, económ ica y social del país».
T am bién la C onstitución de la R epública F ed eral A lem ana h a establecido
en su form ulación fundam ental el E stado de derecho dem ocrático y social
(arts. 20 y 28).
E n los arts. 14 y 15 se sostiene que la pro p ied ad y la com petencia de los
propietarios no puede ir m ás allá de lo previsto p o r las leyes al respecto. A sí, el
nuevo m odelo de E stado p lasm a constitucionalm ente la reivindicación de
configurador de la ordenación social. O sea, en definitiva, la consagración de
los derechos sociales requiere para su efectivización de una activa participación
del E stado.
E l reconocim iento y pro tecció n de los derechos económ icos y sociales
(derecho al trabajo o derecho a una vivienda digna) pueden llegar a colindar
con la p ro tecció n de otros derechos políticos o civiles tradicionales (derecho
de propiedad , igualdad ante la ley, etcétera).
P o r otra parte, algunos sostienen que no es posible el reconocim iento de
otro tipo de derechos que no sean los individuales clásicos. A sí, Sartori (1993)
sostiene que los derechos individuales del liberalism o eran «derechos jurídicos»
que p roporcionaban espacios y garantías de protección, derechos «sin coste»
porque no requerían p restaciones m ateriales sino su resguardo por p arte del
poder político.
L os derechos económ icos y sociales exigen, p o r el contrario, prestaciones
de parte del E stado; por ello, tanto m aterial com o jurídicam ente p resentan una
m ayor com plejidad.
A sí, aunque constituyen la base legitim atoria del E stado de bienestar, y
se puso em peño en su equiparación a los derechos individuales, dieron lugar a
fuertes discusiones sobre su alcance, su verdadero carácter y su significado.
E n coincidencia con esto, el valor de la igualdad, verdadero pivote del E stado
de bienestar, constituye tam bién un concepto cuyo debate es m uy extenso en
M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P ifiero
L a tra d ic ió n d e l E s ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
cuanto a su real significado. Y aun aceptando la superación de la controversia
filosófico-política sobre su sentido, tam poco se ha llegado a un acuerdo sobre
en qué m edida se encuentran vinculados los p o d eres públicos por la necesidad
de im plantar grados m ayores de igualdad.
Al servicio de la libertad, en el orden jurídico formal existen en la tradición
del Estado de derecho un conjunto de órganos de gran experiencia y tradición.
P ara la p rotección de la igualdad económ ica y social debieron crearse
nuevas instituciones com o el C onsejo N acional de la E conom ía y del T rabajo
en Italia o el C onsejo E conóm ico Francés, cuya naturaleza suscitó y suscita
fuertes debates y su relevancia jurídico política, grandes dudas.
En definitiva, todo lo expuesto rem ite a una cuestión que el E stad o social
no pudo superar definitivam ente: la tensión a v eces conflictiva entre el ejercicio
jurídicam ente protegido de la libertad y de la igualdad.
O tra cu estió n técn ico -ju ríd ica, v in cu lad a a lo político, que tam bién
suscita controversias, se refiere a la reform ulación de la legislación.
L a ley, en el E stado de derecho liberal, se entendía como una norm ativa
general y abstracta. E n el E stad o social la ley p a sa a ser un instrum ento para la
ejecució n de d ecisio n es de d istin ta esp ecie, p o r lo que fo rzo sam en te la
legislación aum enta tanto en cantidad com o en diversificación.
E sto tam bién está estrecham ente vinculado con las transform aciones
producidas en el funcionam iento del sistem a de división de poderes.
L a concepción clásica del E stado de derecho liberal, en su elaboración
m ás fo rm a l, s itú a al P a rla m e n to en la c ú s p id e d e su c o n s tru c c ió n ,
estableciéndose el principio de la suprem acía parlam entaria.
Pero en este m om ento, atento a que la función central del E stado no sólo
es legislar sino actuar, el escenario de las decisiones relevantes se traslad a del
Parlam ento a las instancias gubernam entales y adm inistrativas. E sto es así
p orque si b ie n el Parlam ento e stá cap acitad o p a ra deliberar so b re leyes
generales, no siem pre está en condiciones de resp o n d er con celerid ad a los
cam bios de situación. P uede tam bién aprobar planes, pero no siem pre está
capacitado p ara discutir su contenido técnico. L a m ayoría de los p ro y ecto s de
planificación de políticas son presentados p o r el gobierno, quien dispone de
m ayores recursos técnicos p ara su form ulación.
El Parlam ento asum e así funciones de control m ás que de decisión.
Según Poggi (1997), paradójicam ente el gran crecim iento de los ingresos
y gastos públicos hace que el control parlam entario sea cada vez m ás necesario
en el Estado de bienestar, pero tam bién casi im posible, dada la m agnitud y
c o m p le jid a d de los p re s u p u e s to s y o tro s in stru m e n to s c o n ta b le s . Los
parlam entos no pueden defender su am enazada suprem acía frente al Ejecutivo.
La legislación, desde la persp ectiv a tecnoburocrática, se h a convertido en algo
m uy esp ecífico para dejarlo en m anos de los legisladores. L as ley es se
red ac tan casi exclusivam ente fuera de los parlam entos y sirven p a ra dar
validez en térm inos form ales a decisiones tom adas por los funcionarios, de
acuerdo con su saber tecnocrático.
Se han perdido los rasg o s de generalidad y abstracción que hacían de la
legislación clásica el instrum ento p o r excelencia de la suprem acía parlam entaria.
D esd e el punto de v ista de la división de poderes, el rasgo form al más
c a ra c te rís tic o d el E sta d o d e b ie n e s ta r e s la re fo rm a de la in stitu c ió n
parlam entaria. Si bien form alm ente el Parlam ento sigue siendo suprem o, en la
p ráctica no lo es, ya que to d as sus com petencias tienen lím ites de distinta
naturaleza. Según C otarelo (1990), estos lím ites form an en su conjunto lo que
se entiende com o parlam entarism o «racionalizado» y que tiene su justificación
en dos tip o s de fundam entaciones:
1. R azo n es de estabilidad;
2. R azones de rapidez.
A m b as se esgrim en p a ra d em o stra r la c o n v en ie n cia de to le ra r un
parlam entarism o recortado en pro de la eficacia gestora del E stado.
L a crítica a la eficacia parlam entaria que se fue consolidando en el m arco
del E stad o social surge en el contexto de un «E stado adm inistrador» en el cual
se advierte una paulatina decad en cia de la ley en su acepción liberal. E n él
co bran im p o rtan cia tres fa cto res de co m p leja integración en la tradición
europea del E stado de derecho: la iniciativa legislativa del gobierno, la legislación
delegada y la nueva naturaleza de la ley.
En el prim er caso, es reconocido que en los E stados de bienestar la gran
m asa de la legislación se origina en los departam entos m inisteriales. R especto a
la legislación delegada, ésta se justificó por la falta de com petencia técnica del
Parlam ento. Finalm ente el cam bio de naturaleza de la ley nos rem ite a la
aparición de nuevos tipos, «ley m edida» cuya fundam entación nos reenvía a lo
ya expresado de la m ayor com petencia tecnoburocrática del E jecutivo y las
restricciones técnicas del Legislativo, ya que éste sólo fijaba el m arco de la
legislación cuyos contenidos específicos quedaba en m anos de la tecnoburocracia.
A sí, la im agen m ás consolidada de la organización ju ríd ico -p o lítica del
Estado social es la de un E jecutivo predom inante en todos los aspectos, que no
se adecú a a la teoría clásica de la división de poderes.
Por ello la p ro g re siv a in terv en ció n del g o b iern o en la so cie d ad p recisa
de e x tre m a d o s c o n tro les en el E sta d o so cial p a ra p re se rv a r su c a rá c te r de
E stad o de d e re c h o , a fin de que su función so cial no im p id a la g a ra n tía del
p rin cip io de legalidad.
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M . S u s a n a B o n e lto - M . T e re s a P ifiero
L a tra d ic ió n d e l E s ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
De allí surge la im portancia creciente del derecho adm inistrativo en el
conjunto de la teoría juríd ica del E stado de bienestar. Es así que la cuestión más
relevante a considerar en el análisis jurídico del E stado social, la constituye la
tensión que se m antiene entre el principio de igualdad que se orienta a una
proyección de futuro y que consiente la progresiva intervención del E stado en la
esfera de las relaciones privadas de la sociedad civil, y el principio de legalidad
que tiende a m antener las relaciones existentes en un marco de seguridad.
sociales. Se caracteriza p o r la ayuda a aquellos que dem uestren no tener
recursos. L as transferencias universales son escasas. E ste sistem a no am plía
propiam ente los derechos a los ciudadanos.
E n lo que re sp e cta a la estratificación, los criterios dom inantes no
en c u e n tra n ra z o n e s fu n d a d a s p a ra que el E sta d o a lte re lo s re su lta d o s
estratificadores producidos p o r el m ercado, que reflejan el esfuerzo, la habilidad
y la confian za en sí m ism o. Se crea una estratificación entre la relativa
igualdad de p o breza de los asistidos, el grupo m ás bajo que depende de la
ayuda estigm atizadora, otro grupo en el m edio integrado predom inantem ente
por la clientela de seguros sociales, y un tercer grupo de privilegiados que son
capaces de obtener su principal protección social del m ercado.
E n lo que respecta a la com binación público-privado, en estos regím enes
p revalece el m ercado en detrim ento de la seguridad social estatal.
E sto s países pertenecen m ayoritariam ente a la cultura política anglosajona.
A quí encontram os a E E .U U ., C anadá, G ran B retaña y A ustralia.
92
2.8. Distintas configuraciones del Estado de bienestar
L uego de estas co n sid eracio n es g enerales corresponden an alizar las
d iferen tes c o n fig u racio n es d el E sta d o de b ie n e sta r. U n ap o rte n u ev o y
trascendente sobre las tipología de E stados de b ien estar es la realizad a por
E sping-A ndersen (1993) b a sa d a en una triple estructuración.
Los criterios utilizados com o elem entos b ásico s de diferenciación son:
1. C ada uno de los regím enes se caracteriza p o r la relativa centralidad que
tienen el Estado y el mercado como mecanismos de producción del
bienestar. A sí la interacción de estas dos instituciones producen diversas
2.
3.
com binaciones, que a su v ez dan lugar a las distintas peculiaridades
existentes entre los diversos p aíses (S ánchez 1999).
Los regím enes de b ien estar se diferencian p o r la intensidad variable de
desm ercantilización que su s políticas provocan. E s decir, h a y que
considerar el grado en que los derechos sociales perm iten a la gente que
sus niveles de vida sean independientes de las puras fuerzas del m ercado.
El últim o aspecto considerado p o r E sping-A ndersen son las consecuencias
que la intervención del Estado produce en la estructuración del orden
social. L os diversos regím enes de Estado de bienestar producen form as de
estratificación social diferentes. E n ese sentido se pueden detectar diferencias
en lo que se refiere a cóm o se h a m odificado la estructura social a partir del
desarrollo de los E stados de bienestar, atendiendo al papel en la distribución
de los ingresos, si sostienen jerarquías, dualism os o universalism os.
E l análisis a partir de estos tres criterios, perm ite establecer tres categorías.
Estas son: regím enes de E stad o de bienestar liberales, socialdem ócratas y
corporativ o s.
1. Regímenes de Estado de bienestar liberales
L a característica de estos regím enes en cuanto a la desm ercantilización,
es la presen cia de condiciones m ás restrictivas p a ra el acceso a los derechos
2. Regímenes de Estado de bienestar corporativo
E ste sistem a se vincula a países de industrialización tardía y que conservaron
las clásicas tradiciones de los gremios. Tam bién en muchos casos se trata de
países católicos. Se conjuga con el principio subsidiario del catolicism o, siendo
una respuesta natural a su preocupación por preservar la familia tradicional, y su
búsqueda de alternativas frente al liberalism o como al socialismo.
A diferencia del m odelo anterior, no existe una obsesión liberal por el
m ercado, teniendo un grado considerable de desm ercantilización sus políticas
sociales. C onsideran los derechos en base al rendim iento en el trabajo. Aquí
los derechos dependen de su lugar en el m undo laboral y su articulación con
los aportes económ icos sindicales.
E n lo que respecta a estratificación, el corporativism o y el reconocim iento
estatal de ciertos privilegios de status, sum ado al rechazo de los grupos
organizados de integración en una legislación m ás general e inclusiva, genera
nu m ero so s p la n e s de seg u rid ad so cial, d iferen ciad o s, c a d a uno con sus
propias reglas, y estructura de subsidios, adaptadas a las distintas posiciones
de los beneficiarios.
E n cuanto a la relac ió n E stado-m ercado en la p revisión social, los
sistem as de seguros están m ayoritariam ente en m anos del E stado, el m ercado
es m arginal. L a seguridad social depende del status ocupacional, siendo así
diferenciada. E ste sistem a se afianzó en los E stados de E uropa continental,
especialm ente A ustria, B élgica, Francia, A lem ania e Italia
94
M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P ifiero
3. Regímenes de Estado de b ie n e sta r socialdem ócrata
E l o b je tiv o p rin cip al es re d u c ir la d ista n c ia en tre los d iv erso s status
so c iales am p lian d o la u n iv e rsa liz a c ió n y d e sm e rc a n tiliz ació n .
E n la perspectiva socialdem ócrata, lo esencial de la desm ercantilización
es la em ancipación de la dependencia del m ercado. L a calidad de los derechos
sociales y no su simple existencia, constituye u n a aspiración central de este
enfoque. A diferencia del m odelo anterior, la dependencia de la fam ilia, de la
m oralidad o de la autoridad no sustituyen la dependencia del m ercado.
L a id e a e s la in d e p e n d e n c ia d el in d iv id u o , p ero a d ife re n c ia del
liberalism o , la id e a de e sta p e rsp e c tiv a es la de u n lv ersaliz ar, m ax im iz ar e
in stitu c io n a liz a r lo s d erech o s. E sto s se c o n sid e ra n com o d erech o s u n iv e r­
sales de los ciu d ad an o s, in d e p e n d ie n te m e n te d el g rado de n e c e sid a d o del
statu s o ren d im ie n to en el tra b a jo . A l p e rse g u ir u n a m ax im ización de la
in d ep en d en cia indiv id u al, h a y u n e sp e c ia l cu id ad o p o r incluir en ella a las
m ujeres. P o r ello se e sta b le c e n esp ecialm en te p o lític a s p a ra el c u id ad o de
niños y an c ia n o s, que si no e x istie ra n p u ed en re c a e r en las m u jeres.
E n lo que resp ecta a la estratificació n , el criterio dom inante en los
regím enes de e ste tipo ha sido el u n iversalism o am plio y popular, buscan d o
equiparar los su bsidios y p re sta c io n e s a las ex p e c ta tiv as de la clase m edia. E l
resu ltad o ha sido una ex p erien cia de m ov ilid ad so cial ascendente, y una
alianza im p o rtan te de clases que defiende la su p erv ivencia de los arreglos
institucionales obtenidos.
E n este ré g im e n en c u a n to a la c o m b in a c ió n p ú b lic o -p riv a d a de
p ro v isió n so cial, se ad o p ta u n sistem a u n iv e rsa lista dom inado p o r el E s ta ­
do, en los que la ex ten sió n de lo s d erech o s so c ia le s de la p o b la c ió n , d e ja
fuera tanto lo s p riv ileg io s de sta tu s com o al m an ejo del m ercado.
T h erb o n (1 9 8 9 ) so stie n e en e ste m arco q u e es p o sib le c a ra c te riz a r
cu atro tip o s d e E sta d o , se g ú n sus e stru c tu ra s so c io e c o n ó m ic a s, a te n d ie n ­
do a la re la c ió n m e rc a d o -tra b a jo y al grad o de in te rv e n c ió n del E s ta d o en
sus p o lític a s p ú b lic a s.
1)
E sta d o s de b ien esta r intervencionistas fu e rte s: c o m b in a n una
p o lítica so cial g e n e ra liz ad a c o n un com p ro m iso in stitu c io n al con el pleno
em pleo, tale s com o S uecia, N o ru e g a y A u stria. T am bién podem os in c lu ir a
Finlandia. Se c a ra c te riz a n p o r u n g asto m edio en p o lític a so cial un po co
por encim a de la m ed ia de la O .C .D .E ., y con u n a p o lític a de p len o em pleo
muy activa, au n q u e no siem p re eficaz. S u ecia y A u stria, adem ás, re p re s e n ­
tan dos c aso s típ ic o s de a c u e rd o s so c ia l-c o rp o ra tiv istas, los que influyen
también esp e c ífic am e n te en el E sta d o de b ien estar.
L a tra d ic ió n d e l E s ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
95
2) Estados de bienestar com pensatorios blandos: tien en p restacio n es
sociales gen ero sas, pero fundam entalm ente dirigidas a com pensar la e x iste n ­
cia de d esem -pleo, con poca influencia en el m ercado del trab ajo . P o r algún
tiem po siguieron una o rientación económ ica key n esian a b a sa d a en el control
de la dem anda, p ero d espués de 1973 han a d o p tad o cad a vez m ás una
p o lític a e co n ó m ica p o st-k e y n e sia n a . L os ejem p lo s típ ic o s son B élg ica ,
D inam arca y H olanda.
F ran c ia, Ita lia , A lem an ia e Irla n d a tam b ié n p e rte n e c e n a e sta c a te g o ría,
aunque con un niv el m enor de g e n e ro sid a d en sus p re sta c io n e s.
3) E stados orientados al p len o empleo: con e sc a sa p o lític a de b ien e sta r,
con p o c a s p re sta c io n e s so c ia le s, p ero con un co m p ro m iso in stitu cio n a l
p a ra m a n te n e r el p len o em pleo. P o r ejem p lo , S uiza y Jap ó n .
4) Estados orientados al mercado y con escasa política de bienestar:
provisión limitada de servicios sociales y poca intervención pública en lo referente
al empleo. Por ejem plo, A ustralia, Canadá, N ueva Zelanda y Estados Unidos.
E n u n se n tid o am p lio , y a que to d o s en la c o y u n tu ra h is tó ric a de
crisis d e E s ta d o lib e ra l y d e l c a p ita lism o c lá sic o to m a ro n en m e n o r o
m ay o r m e d id a so lu c io n e s e c o n ó m ic a s k e y n e sia n a s y p o lític a s s o c ia le s,
p u e d e n c o n s id e ra rs e lo s c u a tro tip o s com o in c lu id o s en lo s m o d e lo s de
E stad o de b ie n e sta r.
E n u n s e n tid o e s tric to lo s d o s p rim e ro s tip o s c o r r e s p o n d e r ía n
esp ec íficam e n te a dos v a ria n te s del E sta d o de b ie n e sta r, el te rce ro e sta ría
en el lím ite y no c o rre sp o n d e ría in cluir el c u arto d en tro del m odelo.
P o r ello la co in c id en c ia g e n e ra liz a d a en los p a íse s c en tra le s, en las
déc ad a s de ex p a n sió n inicial d e l E stad o de b ie n e sta r, de aum ento en las
p re te n sio n e s so cia les, te n d e n c ia a la g en eració n del p len o em pleo y ad o p c ió n
de fó rm u la s k e y n e sia n a s d e p o lític a e c o n ó m ic a , fue u n a c o in c id e n c ia
c o y u n tu ra l, p e ro que luego fu e e v id en cia n d o m o d a lid a d e s d istin ta s de
efec tiv iz a c ió n .
D e trá s de ello, según e ste au tor, se e n cu b re n d iferen c ias entre los
distin to s p a íse s en su c o n c e p c ió n de la re la c ió n que v in cu la la p o lític a
social p ú b lic a y la econom ía de m ercad o , así com o en sus in stitu c io n e s y
estra te g ia s de funcionam iento.
E sto d eb e se r d e sta c a d o p o r cu a n to con el esta llid o de la crisis
econ ó m ica del ’70 estas d ife re n c ia s se c o n v irtiero n en re le v a n tes p a ra la
co n creta elecció n y fu n cio n am ien to de d istin ta s a lte rn a tiv a s de su p eració n .
«6
M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iflero
2 .9 . A n á lis is c r ític o d e l f u n c i o n a m i e n to d e l E s t a d o s o c ia l d e d e r e c h o
Se han realizado análisis críticos del funcionam iento del E stad o social
atendiendo a que, en persp ectiv a, se puede o b je ta r el carácter dem ocrático,
reform ista y en general de p rofunda transform ación del orden existente que se
postuló al iniciarse su transform ación.
Así, se sostiene que inicialm ente se planteó una articulación entre los
principios liberales del E stad o de derecho y los del E stado social de derecho.
Pero en cierta m edida se p rodujeron conflictos entre los principios de la
dem ocracia social y los principios del m odelo liberal. En este escenario, las
construcciones político-institucionales subrayan la garantía de la esfera individual
y los tradicionales m arcos del E stado de derecho adm itiendo sólo intervenciones
de correcció n del orden social, quedando como E stad o de bienestar reducido a
la obligación de realizar prestacio n es de auxilio social. Con esta concepción, el
E stado so cial de d erech o se d efine en sus fu n cio n es a rticu la d as a una
adm inistración prestataria de servicios y no com o u n m odelo configurador de
una nueva situación política social y económ ica fu ndada en nuevos principios
de equidad social y solidaridad.
U n tem a a d estacar que produce críticas al funcionam iento del E stado
social de derecho se refiere a que la adm inistración de éste aum entó su esfera
de com petencia (aunque con sujeción a las leyes) y se independizó en gran
m edida del P o d er Legislativo, del propio Ejecutivo y todavía en m ayor proporción
de los ciudadanos.
En su calidad de organización de técnicos aventajó al Parlam ento, así como
también a la dirección política gubernamental, en tanto la actividad técnicoadm inistrativa cada vez pudo ser abarcada m enos p o r la program ática política.
La adm inistración p ú b lica en el Estado social de derecho sólo queda
sujeta por la obligación form al de las norm as leg ales, pero queda excluida de
todo control dem ocrático en el proceso de trab ajo , el cual en cierta m edida
im plica la im posición de d ecisiones, en tanto los órganos políticos se apoyaban
para la adopción de éstas en inform es técnicos especializados producidos por
la tecnoburocracia. L os técn ico s form alm ente «neutrales» arrinconan cada
vez más a quienes «sólo son representantes p o lítico s en el Parlam ento».
Se p ro d u ce así una característica del E stad o social de derecho, que lo
orienta h acia un elitism o tecn o crático no participativo que produce efectos
negativos en el funcionam iento del E stado h asta el presente.
L a te c n o b u r o c r a tiz a c ió n p u e d e e n te n d e r s e com o u n fe n ó m e n o
am bivalente. A sí, por una p arte fue una realidad n ecesaria para efectivizar el
p ro c e so s o c ia l d e m o c ra tiz a d o r de e x te n d e r d e te rm in a d a s c o n d ic io n e s
L a tra d ic ió n d e l E s ta d o de d e r e c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
97
so cio e co n ó m ic as y d eterm in ad o s b ie n e s a la m ay o r p a rte de la p o b la c ió n , o
sea se a so c ia al p ro ce so de d e m o c ra tiz ac ió n e n te n d id o com o la p a rtic ip a ­
ción de lo s c iu d ad an o s en las v e n ta ja s m a te ria le s del sistem a. P e ro , por
o tra p a rte , el c rec im ien to te c n o b u ro c rá tic o su p o n e un o b stá c u lo a los
p ro c e so s de d em o c ratizac ió n , en te n d id o s com o p a rtic ip a c ió n en lo s p ro c e ­
sos de to m a p o lític a de la s d e c isio n e s.
A dem ás, el crecim iento tecnoburocrático no ha significado una m ayor
autonom ía estatal en el m om ento de fijar los objetivos generales, sino una
m ayor cap acid ad de alcanzarlos cuando han sido acordados a trav és de la
negociación con los actores públicos y privados de m ayor poder.
Las instituciones y los procedim ientos de la dem ocracia en este E stado
se orientan a la producción de decisiones gubernam entales adoptadas con
m arcada independencia de m otivos definidos por los ciudadanos. Se diseñó a
fin de que los ciudadanos en u n a sociedad fuertem ente politizada adquieran un
status de ciudadanos pasivos. Se estim ula el privatism o y la indiferencia
política y se prom ueve el consum o, el tiem po libre y el goce m aterial.
E n el nuevo acoplam iento entre el sistem a económ ico y el sistem a
político ya no es la ideología del libre cam bio que oficia de legitim adora, sino
un program a sustitutivo que sostiene la gestión técn ica para el funcionam iento
estable del sistem a, y excluye las cu estio n es p rá ctic as que sólo podrían
definirse a p artir de un discurso dem ocrático y valorativo.
Según la visión crítica, en este contexto de despolitización ciudadana
queda sin funciones una opinión p ú blica reflexiva y activa. L os electores
quedan degradados al papel de consum idores apolíticos.
E ntre los postulados del E stado social de derecho y su praxis se instala
u n a c o n tra d ic c ió n . E sto se re fie re al c o n flic to e n tre la n e c e s id a d de
dem ocratización m aterial del conjunto de la sociedad y la instauración de
estructuras e im aginarios de dom inio elitista, en cierta m edida antidem ocráticos
por la falta de participación ciudadana.
La ideología política que oculta estas tensiones en la fase del E stado de
bienestar es el pluralism o elitista (A bendroth-Lenk, 1970). El pluralism o se
presenta como una teoría de base em pírica y sugiere que el sistem a de dominación
sociopolítico e stá caracterizado por la com petencia libre y num éricam ente
ilim itada de los grupos sociales para obtener poder político y social, dando lugar
autom áticam ente a com prom isos que representan el interés general
A l n eg ar esta ideología la existencia de contrastes, de intereses sociopolíticos b asad o s en la estru ctu ra de la sociedad, y al negar la n ecesidad de una
transform ación m ás profunda y radical de la sociedad, oculta el desequilibrio
99
M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iñ e ro
L a tra d ic ió n d e l E s ta d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
existente en la distribución del p oder económ ico y político, y oculta el desigual
poder de los grupos p ara com petir.
E n ese m arco es que se form ulan las críticas de Offe (1988) en cuanto a
los partidos com petitivos de m asas, los llam ados «catch all party» que no
representan realm ente la v oluntad del pueblo, sino que sólo reflejan la dinám ica
desencad en ad a p o r los im perativos de la com petencia política.
Según este autor e sta dinám ica tiene efectos im portantes en la p érd id a de
la ideología de los partidos, ya que p ara llegar al gobierno deben o rien tar sus
program as h acia las oportunidades que les ofrece el m ercado político.
a) Es necesario conseguir el m ayor núm ero de votos y para ello debe
m inim izar lo s asp ecto s m á s id eo ló g ico s del p ro g ram a que p u e d a n crear
rechazos del electorado. E sto los lleva a una gran am bigüedad, a la que debe
agregarse que p ara captar la m ayor cantidad del electorado deben diversificar
su discurso p a ra contener la pluralidad de in tereses y dem andas. E sto tiene
como efecto la disolución de todo sentido de iden tidad política colectiva que,
anteriorm ente a este m odelo, se b asab a en valores y significados com partidos.
b) P or o tra parte, el partido com petitivo plenam ente desarrollado se ve
obligad o p o r la s n e c e sid a d e s de la c o m p e te n c ia a equip ararse co n una
organización sum am ente centralizada y burocratizada.
La profesionalización de la política p artid aria conduce al dom inio político
del personal profesional y directivo del partido que p o r su form ación proviene
de m edios tales com o la ad m inistración em p resarial, pública, m e d io s de
com unicación, etcétera.
Este m odelo b urocrático profesional de p artid o s que se g e sta en el
Estado social produce la desactiv ació n de la participación de los m iem bros de
base. Ya no hay espacios de p articipación p a ra discutir internam ente los
program as o políticas del partido, ya que esto queda a cargo de la élite
profesional.
Finalm ente, Offe (1 9 8 8 ) rea liz a un a n álisis crítico de las p rác ticas
neocorporativas vinculadas con los acuerdos capital-trabajo que se efectivizaron
en el Estado de bienestar.
En una form ulación sintética, del com plejo análisis realizado p o r el autor
sólo m encionarem os algunas cuestiones centrales que desde una perspectiva
actual perm iten evidenciar las carencias de esas prácticas.
En p rim er lugar, eso s acuerdos en cuanto neutralizadores del poder
social del capitalism o no sólo no pudieron b lo q uear esa fuerza, sino que
borraron la línea de conflicto entre capital y trab ajo en tanto produjeron una
división entre los intereses inm ediatos de redistribución de los grupos socio­
económ icos del sector trab ajo que pudieron a cced er a esa negociación, y los
que quedaron excluidos p o r su m enor capacidad organizativa y de poder,
ro m p ien d o así la u n id ad d el se c to r tra b a jo , dism in u y en d o la s en erg ía s
tran sfo rm a d o ra s.
A sí, adem ás, la adopción de estas p rácticas afectó la c ap acid ad de
configuración p o lítica y de plasm ación de program as políticos de reform as
más profundas y generales, que fueran m ás allá de los intereses inm ediatos de
distribución de los sectores participantes. E sto significó la renuncia a objetivos
políticos que generaran una redistribución de los m edios de p o d er entre todos
los distintos actores sociales. E l acuerdo entre intereses y la discusión sobre la
m anera en que se extern alizarían los costos de los acu erd o s quedó por
com pleto fu era del control po lítico dem ocrático.
E n segundo lugar, se cuestiona la real equivalencia de poder de las partes de
la negociación, o sea en qué m edida dieron lugar a la existencia de una distribución
equitativa y estable de recursos de poder entre capital y trabajo. N o fue suficiente
contraponer la configuración organizada del sector trabajo para contrarrestar el
poder social del capital. Esto es así porque los propietarios del poder económ ico
gozaron tam bién de ventajas organizativas. L a posibilidad de negociar en este
escen ario de in tere ses m arcad am en te c o n trap u esto s y o rg a n izad o s, pero
estructuralm ente asimétricos, sum ada al hecho de que al poder económ ico no le
interesan los costos sociales (desem pleo, restricciones socio-económ icas, etcétera),
solo podía tener posibilidades de redistribución equitativa con la participación de
una fuerte y decidida intervención política estatal para asegurar este tipo de
resultados, y esto reenvía al problem a de cómo se encuentren en los hechos las
relaciones de poder entre política y economía.
98
99
M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re s a P iñ e ro
L a tra d ic ió n d e l I ista d o d e d e re c h o c o n s titu c io n a l d e m o c rá tic o
existente en la distribución del p oder económ ico y político, y oculta el desigual
poder de los grupos p ara com petir.
En ese m arco es que se form ulan las críticas de Offe (1988) en cuanto a
los partid o s com petitivos de m asas, los llam ados «catch all party» que no
representan realm ente la voluntad del pueblo, sino que sólo reflejan la dinám ica
desencad en ad a p o r los im perativos de la com petencia política.
Según este autor e sta dinám ica tiene efectos im portantes en la p érd id a de
la ideología de los partidos, y a que p ara llegar al gobierno deben orien tar sus
program as h acia las oportunidades que les ofrece el m ercado político.
a) E s necesario conseguir el m ayor núm ero de votos y p ara ello debe
m inim izar los asp ecto s m ás id eo ló g ico s del p ro g ram a que p u e d a n crear
rechazos del electorado. E sto los lleva a una gran am bigüedad,,a la que debe
agregarse que p a ra captar la m ayor cantidad del electorado deben diversificar
su discurso p a ra contener la pluralidad de in tereses y dem andas. E sto tiene
com o efecto la disolución de todo sentido de id entidad política co lectiva que,
anteriorm ente a este m odelo, se b asab a en valores y significados com partidos.
b) P o r otra parte, el partido com petitivo plenam ente desarrollado se ve
o bligado p o r las n e c e sid a d e s de la c o m p e te n c ia a eq u ip ararse con una
organización sum am ente centralizada y burocratizada.
L a profesionalización de la política partid aria conduce al dom inio político
del perso n al profesional y directivo del partido que por su form ación proviene
de m edios ta le s como la ad m inistración em p resarial, pública, m ed io s de
com unicación, etcétera.
E ste m odelo burocrático profesional de p artid o s que se g e sta en el
E stado social produce la d esactivación de la p articipación de los m iem bros de
base. Y a n o hay espacios de participación p a ra discutir internam ente los
program as o políticas del partido, ya que esto queda a cargo de la élite
profesional.
F inalm ente, Offe (1 9 8 8 ) realiza un an álisis crítico de las p rácticas
neocorporativas vinculadas con los acuerdos capital-trabajo que se efectivizaron
en el E stado de bienestar.
En u n a form ulación sintética, del com plejo análisis realizado p o r el autor
sólo m encionarem os algunas cuestiones centrales que desde una perspectiva
actual perm iten evidenciar las carencias de esas prácticas.
En prim er lugar, eso s acuerdos en cuanto neutralizadores del poder
social del capitalism o no sólo no pudieron blo quear esa fuerza, sino que
borraron la línea de conflicto entre capital y tra b a jo en tanto p ro dujeron una
división entre los intereses inm ediatos de redistribución de los grupos socio­
económ icos del sector trab ajo que pudieron a cced er a esa negociación, y los
que quedaron excluidos p o r su m enor cap acid ad organizativa y de poder,
ro m p ien d o así la u n id ad del se c to r tra b a jo , d ism inuyendo la s en erg ías
tra n sfo rm ad o ras.
A sí, adem ás, la adopción de estas p rác tic as afectó la cap acid ad de
configuración política y de plasm ación de program as políticos de reform as
más profundas y generales, que fueran m ás allá de los intereses inm ediatos de
distribución de los sectores participantes. E sto significó la renuncia a objetivos
políticos que generaran una redistribución de los m edios de p o der entre todos
los distintos actores sociales. E l acuerdo entre intereses y la discusión sobre la
m anera en que se extern alizarían los co stos de los acu erd o s quedó por
com pleto fuera del control político dem ocrático.
E n segundo lugar, se cuestiona la real equivalencia de poder de las partes de
la negociación, o sea en qué m edida dieron lugar a la existencia de una distribución
equitativa y estable de recursos de poder entre capital y trabajo. N o fue suficiente
contraponer la configuración organizada del sector trabajo para contrarrestar el
poder social del capital. Esto es así porque los propietarios del poder económ ico
gozaron tam bién de ventajas organizativas. L a posibilidad de negociar en este
escen ario de in te reses m arcad am en te c o n tra p u esto s y o rg an iz ad o s, pero
estracturalm ente asimétricos, sum ada al hecho de que al poder económ ico no le
interesan los costos sociales (desem pleo, restricciones socio-económicas, etcétera),
solo podía tener posibilidades de redistribución equitativa con la participación de
una fuerte y decidida intervención política estatal para asegurar este tipo de
resultados, y esto reenvía al problem a de cómo se encuentren en los hechos las
relaciones de poder entre política y economía.
98
CAPITULO III
Crisis del Estado de
bienestar
Sumario:
1. P la n t e o de la crisis. 1.a. El g a sto púb lico, l.b.
In te rn a c io n a liz a c ió n del sistem a financiero, l . c . S e c ­
to r tr a b a jo . 1 .d. A p e r tu r a de las eco n o m ía s nacionales.
2. A s p e c t o s te ó r ic o s de la crisis. 2.a. R e s p u e s t a s t e ó ­
ricas a la crisis: n e o c o n s e r v a d o r a s , m arx istas y sociald e m ó c r a ta s . T e rc e ra vía.
I. PLANTEO DE LA CRISIS
E l tem a de la crisis del E stado de bienestar será presentado en relación a
sus dos niveles de análisis:
1. E l referido a los p ro ceso s que se van desarrollando en la realidad.
2. L as distintas teorías que describen o explican tales procesos.
A p artir de m ediados de los años setenta, la que había sido reconocido
casi unánim em ente com o la fórm ula m ás exitosa de superación de los conflictos
sociales y gestora del «progreso indefinido» com ienza a desm oronarse y a ser
objeto de duras críticas. E m pieza así a quebrarse el consenso de la confianza
indiscutida en el E stado de bien estar y su expansión futura.
E ste m odelo estatal h abía m ostrado una fu erza insospechada en el logro
de un p eríodo inéditam ente extenso de pacificación social en el orden interno.
Al m ism o tiem po si se entiende la paz como ausencia de guerra, E uropa vivió
la era de p a z m ás prolongada de to d a la E dad M o derna (1).
E sta situación de arm onía llegó a su fin en la década de los setenta, a
partir de un proceso que se inicia con la crisis económ ica de 1973/4. En ese
período los cam bios producidos en la estructura económ ica, coincidentes con
la desconfianza en el sistem a m onetario internacional, ayudaron a provocar
alzas consid erables de los precio s de m aterias prim as, que abrieron el camino
al shock de la O .P.E .P. en 1974.
E l alza del precio del p etróleo, hasta ese m om ento a bajo costo, decidido
p o r la s n a c io n e s p ro d u c to ra s , g e n eró u n a fu e rte tra n s fe re n c ia de los
im portadores a los exportadores, que produjo un efecto considerable sobre el
funcionam iento del sistem a económ ico.
(1) Por tratarse de un modelo típicamente europeo, aunque luego se expande a otras
regiones, no se incluyen aquí los conflictos en otras áreas como Asia y América
Latina.
104
C ris is d e l E s ta d o d e b ie n e s ta r
M. S u s a n a lio n c tto - M . T e re s a P iñ e ro
En ese contexto, las profundas dificultades a las que se enfrentaron las
econom ías d esarrolladas o ccidentales -que incluyeron inflación, estancam iento
y creciente déficit público- sentaro n las condiciones m ateriales p a ra que se
cu estio n ara seriam ente la e fic a c ia del E sta d o en el cum plim iento de su
responsabilidad p o r el bien estar económ ico en u n a sociedad capitalista.
Asi, las transform aciones de la estructura económ ica que habían apoyado
fuertem ente la construcción de este m odelo fueron las que iniciaron a la vez su
declive, po r la acum ulación de problem as fiscales y económ icos.
Los p ro b lem as fiscales se cen traro n en la ex isten cia de un déficit
creciente, unido a una reacción en contra de la p resió n fiscal, en situaciones de
estancam iento con inflación, y sobre todo en que se evidenció la incapacidad
del E stado p ara h acer frente a los gastos sociales.
Los problem as económ icos se centraron en la inflación creciente -con
am en aza c o n sta n te de h ip e rin fla c ió n - y en la a u se n c ia de c re cim ien to ,
advirtiéndose, adem ás, que am bos problem as estab an relacionados.
P ara com prender esta situ ació n es n ecesario desarrollar brevem ente
algunos de sus aspectos relevantes.
I.a. El gasto público
E n el m odelo keynesiano el crecim iento del gasto público se efectivizó en
Iunción de tres requerim ientos:
a) Las em presas estatales,
b) los servicios de infraestructura;
c) las p olíticas sociales (S chvarzer, 1987).
El gasto público dirigido a im pulsar los dos prim eros requerim ientos, en
los años iniciales de la p o sg u erra, se constituyó en uno de los facto res
decisivos del crecim iento económ ico y social, en cuanto prom otor del desarrollo
in d u stria l. E n d é c a d a s p o s te rio re s , las e ro g a c io n e s del gasto p ú b lic o ,
correspondientes a las políticas sociales del E stado, im pidieron que se produjeran
situaciones de recesió n sim ilares a las de 1930.
Sin em bargo, a p esar de sus aportes p ositivos, el crecim iento del gasto
no tuvo lugar en el vacío (S chvarzer, 1987). E l aum ento del sector público
hace su funcionam iento m ás com plejo al m ism o tiem po que el poder central
pierde capacid ad de regulación sectorial a m edida que cada área de la burocracia
se ve influida p o r un com plejo de intereses específicos y presiones sectoriales,
listo im p id e q u e p u e d a m a n te n e rs e e sta b le el g a sto glo b al, m e d ia n te
105
reordenam iento parcial y rejerarq u izació n de erogaciones, según los objetivos
económ icos propuestos. E n la m ed id a en que el gasto público no puede
reducirse p o r los condicionam ientos sectoriales m encionados, el E stado necesita
increm entar sus erogaciones to tales p a ra hacer frente a las nuevas dem andas
del desarrollo (gastos en tecnología, energía n uclear, etcétera), y a que las
erogaciones no pueden salir de la reducción de otras actividades.
E ste acrecentam iento del tam año del E stado fue encontrando una renovada
resistencia p o r p arte de los sectores con m ayores recursos económ icos y que
m ás ap ortaban a su m antenim iento, a p artir de las transferencias de recursos a
través de la carg a im positiva, aunque esta reacción tom ó diversas form as en
cada país.
E stas lim itaciones obligaron al E stado a la opción o de la reducción del
gasto, a p e sar de otras dem andas sociales que lo exigían, incluso arriesgándose
al estancam iento económ ico, o a m antenerlo, y h a sta aum entarlo, a co sta del
endeudam iento. Se siguió la segunda opción, pero cuando el déficit del sector
público de coyuntural se transform ó en perm anente, el recu rso al sector
financiero, al endeudam iento, se tornó destructivo p a ra el m odelo.
1.b. Internacionalización del sistema financiero
L as dem andas de crédito por p arte del E stado tendieron a neutralizar su
capacidad de controlar las tasas de interés; a p esa r de que ello constituía uno
de los p ila re s del m odelo k e y n e sia n o . E sta te n d e n c ia c o in cid ió co n la
internacionalización del m ercado financiero, el cual en la década del cincuenta
sólo existía com o sistem a financiero nacional, som etido a estrictas regulaciones,
derivadas de las experiencias de la crisis del treinta.
P ero ya a fines de esa década, y a través de un com plejo proceso que no
cabe aquí desarrollar, com ienza a crearse un sistem a financiero m undial de
dim ensiones colosales, que hace perd er la autonom ía a los estados para el
establecim iento de las tasas locales de interés con sus consecuentes efectos.
1x . Sector trabajo
P or o tra p arte, la política de pleno em pleo y la m ejora constante del
salario real a p artir de la posguerra, que fue tanto una consecuencia de las
ideas keynesianas como de la creciente dem anda sustentada en el po d er de las
organizaciones sindicales, se vio paulatinam ente condicionada y reform ulada
106
107
M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iñ e ro
C r is is d e l E s ta d o d e b ie n e s ta r
p o r la re s p u e s ta e m p re s a ria l, en u n p ro c e s o q u e e m p ie z a a g e s ta rs e en
la d é c a d a d el s e se n ta .
A sí, la estru ctu ra de la o ferta y la dem an d a de m ano de o b ra fue
cam biando en los p a íse s in d u strializad o s c e n tra le s, con una te n d e n c ia a
dism inuir la capacidad de negociación de los trabajadores. E ste pro ceso tuvo
form ulaciones distintas en cad a país y sus resu ltad o s fueron tam bién diferentes,
pero en to d o s los casos se observa esta tendencia.
E n E uropa y E E .U U ., fundam entalm ente, las em presas im plem entaron el
recurso de fom entar la inm igración de trab ajad o res de otras regiones m enos
desarrolladas. E sta inm igración posibilitó que alred ed o r del 10 % de la fuerza
de trabajo en E uropa, en la d écad a del seten ta estuviera co m puesta por
inm igrantes, p orcentaje que se duplicó en la d écad a siguiente. A lgo sim ilar
ocurrió en E stados U nidos. Todo ello contribuyó a contener las presiones
salariales (Schvarzer, 1989) por los salarios m ás bajos aceptados p o r los
trabajadores extranjeros.
O tra estrateg ia com plem entaria, que luego tu v o una fuerte expansión, se
inició en el m ism o período: la exportación de capital destinado a producir
bienes en países de m ano de obra barata. D esde E E .U U ., E uropa y luego Japón
se produjo una ola de exportación de capital en b u sc a de áreas productivas con
salarios m ás b ajo s (T aiw an, C orea del Sur, Singapur, H ong K ong, etcétera).
E n este contexto, todas las explicaciones y ju stificaciones del E stado
social de derecho se resienten o se desm oronan. A sí, el com plejo edificio de
garantías constitucionales y ju risd iccio n ales de unos derechos que configuraban
un orden m ás ju sto quedó vacío ante la im posibilidad de garantizarlos. El
E stado benefactor, que aseguraba el desarrollo y el equilibrio al m ism o tiem po,
ya no puede garantizar nada. L os sistem as políticos donde el orden se b asab a
en el consenso se hacen ingobernables y com ienza a explicárselos desd e otras
ópticas m ás críticas.
1.d. Apertura de las economías nacionales
Se produce, asim ism o, una tendencia a la apertura en las econom ías
nacionales, tam bién m uy vinculada con el accionar m encionado de las em presas
m ultinacionales, las cuales b uscan distribuir sus productos en el m ercado
mundial. E sta apertura fue transform ándose cad a v ez m ás en un fenóm eno
irreversible, al que coadyuva una am plia gam a de convenios internacionales y
los acuerdos del G .A .T .T ..
Así, el funcionam iento de la econom ía nacional debe adecuarse cada vez
m ás a su estrecha relación con otros m ercados, lo que limita la posibilidad de
regular el m ercado nacional, por la presión de los costos y precios de los otros.
E n definitiva, la interconexión entre el gasto público excesivo, el déficit
fiscal, la inflación, la dism inución de los salarios y beneficios sociales, la
pérdida de control de la ta sa de interés, recorta la capacidad de m anejo de la
econom ía n acional según el m odelo keynesiano, lo que unido a la instalación
de la interdependencia asim étrica lim ita la operatividad de este m odelo.
2. ASPECTOS TEORICOS DE LA CRISIS
Si a ce p ta m o s el co n c e p to de crisis com o un p ro c e so de cam b io s
significativos en el com portam iento de com ponentes de la realidad social y de
las teo rías destinadas a interpretarlos, podem os sostener que a p artir de los
procesos analizados com ienza a gestarse la crisis del E stado de bienestar.
L a m anifestación inicial de la crisis aparece así, en los setenta, p o r la
ausencia de instrum entos eficaces y eficientes de corrección a los grandes
desequilibrios económ icos.
Pero no es sólo una crisis de funcionam iento de la econom ía por la
quiebra del crecim iento y la bon an za económ ica, sino que la incapacidad de los
p oderes públicos para resp o n d er a las fallas del sistem a pone en cuestión el
m ism o papel del E stado.
E sto es así porque la ju stificació n de este m odelo d escansaba en gran
m e d id a en su c a p a c id a d p a ra p ro d u c ir el d e s a rro llo e c o n ó m ic o y su
funcionalidad p a ra prom over el bienestar social.
P or ello, la crisis del E stad o de bienestar im plica tam bién una crisis
ideológica de confianza en él, por cuanto y a no se confia en la eficiencia y
operatividad de las anteriores soluciones estatales. E sto se advierte en la lucha
política, donde parecen adquirir peso creciente las opciones defensoras de la
d esregulación y de la ex tensión del ám bito de lo privado. Las p o stu ras
socialdem ócratas, socialcristianas o sim ilares, que se apoyan en la defensa de
lo ya conseguido, y en la continuidad del m ism o cam ino, sufren frecuentem ente
derrotas electorales. A unque cabe preguntarse cuál es el verdadero alcance de
esta crisis de consenso (M uñoz de B ustillo, 1989), de legitim idad (H aberm as,
1981) o crisis ideológica de confianza (M ishra, 1992).
Pareciera que a pesar de haberse quebrado el consenso sobre el funciona­
miento del E stado de bienestar, esto no ha producido conflictos políticos y
sociales de fuerte envergadura y de m anera generalizada, que perm itiera vaticinar
1OH
C ris is d e l E sta d o d e b ie n e s ta r
M . S u sa n a B o n e tto - M . T e re s a P iñ e ro
el hundimiento de los sistem as jurídico-políticos dem ocráticos, como sucedió
luego de la Prim era Guerra M undial y de la crisis de 1929/30.
Podríam os decir, siguiendo a C otarelo (1990) que el E stado de bienestar,
com o m odelo, m antiene cierta legitim idad, aunque deficitaria. E sto nos perm i­
tirla sosten er que se trata de una crisis relativa aco tad a a determ inados niveles
y no general. Ello resu ltaría así h a sta este m om ento; lo que suceda en el futuro
dependerá de las tendencias de evolución, las cuales son interpretadas desde
diferentes p erspectivas, que p asarem os a analizar.
2.a. Respuestas teóricas a la crisis: neoconservadoras, marxistas y
socialdemócratas
Frente a los proceso s desarrollados surgen distintas interpretaciones,
dan lugar a tres respuestas diferentes a «crisis»:
La neoconservadora,
la m arxista y
la socialdem ócrata.
D e éstas, la m arxista constituye una re sp u e sta analítica y teórica, que
aún se ev idencia sin im plicancias p o lítico -p rácticas im portantes. L as dos
restantes, adem ás de constituir críticas teó rico-ideológicas, han tenido con­
cretas efectivizaciones en la realidad.
que
1.
2.
3.
1)
E l enfoque neocon serv ad o r o neoliberal sustenta una retórica y una
ideología de desm antelam iento del b ienestar social, apoyándose en el sector
privado y en las fuerzas del m ercado p ara alcanzar el crecim iento económ ico y
para cubrir la provisión de distintos servicios.
Im puta al E stado de b ienestar con sus p o líticas sociales y económ icas
ser el culpable de las tasas d ecrecientes de crecim iento por oprim ir con
regulaciones y cargas in to lerab les las fuerzas p ro ductivas de pro g reso y
crecim iento propias del m ercado.
A sí tam bién lo acusa de ser culpable de la destrucción de la econom ía
capitalista y de sus actuales m ales. E l E stado de bienestar no arm oniza los
conflictos de la so ciedad d em o crática-cap italista, sino que los ex acerb a,
bloqueando a las auténticas fuerzas de progreso y de paz (las em ergentes del
m ercado) e im pidiendo su adecuado funcionam iento.
L as causas de este bloqueo provienen:
a)
Por un lado de las pesadas cargas fiscales y normativas que se imponen al
capital, produciendo como efecto un «desincentivo para la inversión»',
109
b)
el re c o n o c im ie n to y g a ra n tía de títu lo s y p o s ic io n e s e x c e s iv a s
de p o d e r d e lo s sin d ic a to s d e tr a b a ja d o r e s d a n lu g a r a u n « d esin ce n tiv o
p a ra la tra b a jo » .
E sto s dos aspectos com binados producirían una dinám ica «declinante»
de crecim iento y aum entos de expectativas, que im plican una «sobrecarga» de
dem andas económ icas (inflación) y una sobrecarga en las dem andas políticas
(ingobernabilidad).
Según O ffe (1992), lo que subyace en esta crítica es una recuperación
del análisis original decim onónico, en el cual coincidían liberales y m arxistas,
esto es: dem ocracia y capitalism o no son com patibles; al m enos su conviven­
cia re su lta sum am ente conflictiva. E ste problem a, que se consideró superado
por los escritos politológicos del período del capitalism o de bienestar, vuelve a
aflorar ante su crisis.
En el caso del enfoque neoconservador, éste considera que son los
arreglos institucionales de la «dem ocracia de masas» del E stado de bienestar
los causantes de la crisis. E s decir, que éstos deben ser elim inados porque
están ahogando al capitalism o y sus fuerzas creativas; adem ás en lo político
producen ingobernabilidad. Según este enfoque, existe el peligro de un colapso
agudo del E stado, debido a la sobrecarga de expectativas a las que está
som etido el po d er estatal en el sistem a «democrático de masas». P o r otra
parte, su p o d er de intervención y capacidad de dirección no están dim ensionados
y estructurados para resp o n d er eficazm ente a tal crecim iento constante de
expectativas y exigencias.
E s te au m en to « d esm esurado» de p re te n sio n e s de c o g e stió n y de
p a rtic ip a c ió n d em o c rá tic a, y u n a p o litiz a c ió n ex ag era d a de tem as y co n ­
flic to s, p ro d u c e n u n a fru s tra c ió n en tre el v o lu m e n de d e m a n d a s y la
ca p a c id a d de re sp u e sta del E sta d o .
E sto produce crisis de representación, en tanto las esperanzas de cada
plataform a electoral quedan sin cumplir, mientras que las m edidas duras se tienen
que tom ar. Los desengaños y frustraciones que se acumulan pueden causar: a)
una politización dentro del sistem a de partidos «reideologizando» a los partidos
de oposición; o bien b) que los partidos caigan en una crisis de representación.
E l neoconservadurism o o neoliberalism o m ediante un análisis ponderado
de los errores del capitalism o de bienestar propone posibilidades de co rrec­
ción, ofreciendo una salida aparentem ente fundada y válida a la crisis del
anterior m odelo económ ico, con sus prom esas de control de la inflación,
equilibrio de los presupuestos y estrategias de revitalización de la econom ía.
111
M. S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iñ e ro
C risis d e l E s ta d o d e b ie n e s ta r
En alguna m edida ha logrado construir una cierta hegem onía interpretativa,
que lo presen ta com o la salida casi inevitable a la actual crisis.
D esde un análisis de los procesos reales debe destacarse que en varios
países el neoconservadurism o h a triunfado como ideología y proyecto político.
Por ejem plo el triunfo de los gobiernos conservadores en Inglaterra y EE.U U . en
1979 y 1980, m anteniéndose aún el éxito electoral en el prim ero de los citados.
En estos casos se advierte que, por un lad o , la nueva derecha tuvo éxito
en persuad ir a buen a parte de la ciudadanía, así com o a intelectuales y otras
élites, de que la m ejor alternativa de superación co nsistía en la potenciación del
capitalism o (el cual era sólo uno de los polos del anterior m odelo, adem ás con
otras características al prop u esto actualm ente).
E n los h ech o s, el cum plim iento de c ie rta s p ro p u esta s del enfoque
neoconservador produjeron graves consecuencias sociales, m ientras otras no
pudieron efectivizarse. A sí, p o r una parte, el gobierno de T hatcher, por
efectos de su política económ ica, aum entó en form a considerable los índices
de desem pleo, y en la p ráctica al no producirse inestabilidad social, logró una
im portante v ictoria ideológica, pues term inó con la creencia de que el desem ­
pleo m asivo es políticam ente peligroso p a ra el capitalism o. Pudo tam bién
m antenerse en el p oder en una situación de evidente crecim iento de la pobreza.
Sin em bargo, no pudo desm ontar el sistem a de servicios sociales, que
afectaba a todo el cuerpo electoral, incluyendo a la gran y articulada clase
m edia británica. P o r lo tanto, en la práctica, el enfoque neoconservador no fue
aplicado en form a tan radical com o su propuesta.
M ishra (1992) sostiene a su vez, que una enseñanza sociopolítica im por­
tante que se puede extraer de la política neoconservadora es que en sociedades
de cierto desarrollo es posible sacrificar a una m inoría de la población (pobres y
desem pleados), sin perder el respaldo político de la mayoría.
D esde la perspectiva de Offe (1988) este autor sostiene que el análisis
neoconservador es falso, no tanto por lo que dice sino por lo que m antiene en
silencio, esto es que aunque postulado como una estructura política y social
capaz de sum inistrar ingresos y servicios, com o «derechos ciudadanos», el
Estado de bienestar depende p ara su realización de la prosperidad y de la
continua rentabilidad del capitalism o. Por ello, aunque haya sido proyectado
como cura para algunas de la enferm edades de la acum ulación capitalista, esta
última puede forzar al E stado a no emplear la cura.
P or ello, dice este autor, el debate sobre si el E stado de bienestar está
realm ente im poniendo cargas intolerables al capital es puram ente académ ico, ya
que la posición de poder de los inversores privados incluye tam bién el p o der de
definir la realidad, estando en posición de crearla, así como sus efectos. Si
consideran que las restricciones im puestas por el Estado de bienestar constitu­
yen una carga intolerable, será de hecho eso. P o r lo tanto, m antendrán una
tendencia a no invertir, m ientras puedan esperar que dichas sanciones económ i­
cas servirán para reducir los costos im puestos por el Estado de bienestar.
E n c u a n to al « d e sin c e n tiv o p a r a el tra b a jo » , so stie n e que lo s o b re ro s
n o se e n c u e n tra n m o tiv a d o s a tr a b a ja r to d o lo p ro d u c tiv a m e n te que
p o d ría n . Y a que p o r u n a p a rte , el E sta d o de b ie n e s ta r m a n tie n e el c o n tro l
del c a p ita l so b re la p ro d u c c ió n , y p o r ende la fu en te b á s ic a de c o n flic to
in d u s tria l y de c la se , no e s ta b le c ie n d o n a d a p a re c id o a un « co n tro l
obrero». P e ro p o r o tra p a rte , fa v o re c e el p o te n c ia l o b re ro de re s is te n c ia
an te el c o n tro l del c a p ita l (le g isla c ió n p ro te c to ra del tra b a jo ), lo que h ac e
que la e x p lo ta c ió n del tra b a jo se a m u ch o m ás c o m p lic a d a e im p re d e c ib le
que en el c a p ita lism o d e c im o n ó n ic o .
El efecto de todo ello es que en un conflicto inm odificado se lucha con
m edios m odificados a favor del trabajo. N o es sorprendente que en estas
circunstancias se mine la «ética laboral» del «trabajo duro y po co pago».
P lanteado en los térm inos del autor, la crítica neoconservadora, m ás que
en el diagnóstico -que correspondería a su pro p ia lectura de las contradiccio­
nes existentes en el E stad o de bienestar- incurre en equivocaciones y errores
en las soluciones propuestas.
E s to e s a sí p o rq u e la c o r r e c c ió n de la c ris is e c o n ó m ic a y la
ingobem abilidad en lo político, a fin de evitar el colapso del E stad o , se propone
en el sentido de una dism inución de exigencias y expectativas por parte de la
ciudadanía, y al mismo tiem po la reducción de las responsabilidades al E stado,
a fin de evitar su sobrecarga.
A sí, una propuesta de reducción de dem andas se refiere al desvío de
todas la s ex ig en cias que re b a sa n lo s lím ite s de las « p o sib ilid a d es» del
E sta d o al m ercad o . E n este se n tid o , se p ro p o n e n m e d id a s ta le s com o
p riv a tiz a c ió n , fle x ib iliza ció n la b o ral, etc é te ra. E sto im p lica ría que la r e s ­
ta u ra c ió n de la «com petencia» y el «m ercado» p o n d ría u n a b a rre ra a las
p re te n sio n e s ex ag erad as.
O tra s so lu cio n es p ro p u e sta s se o rien tan a u n a re so c ia liz a c ió n a p a rtir
de las in stitu c io n e s de co n tro l so c ia l, p a ra u n a re fo rm u lac ió n de v a lo re s y
p a u ta s de c re e n c ia s c u ltu ra le s y p o lític a s. E l o b jetiv o se o rie n ta ría a
p ro m o v e r la v ig e n cia de v a lo re s ta le s com o la m o d eració n , d iscip lin a y
e sfu erz o , a fin de m a n ten e r b ajo c o n tro l las «exigencias desm edidas» al
a c c io n a r del E stado.
lio
112
M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iñ e ro
En esta «terapia», sostiene el autor, resid e la principal deficiencia del
argum ento neoconservador. A dvierte que resu lta m uy poco realista concebir
una estrategia política orientada a eliminar aspectos sustanciales institucionalizados
por el E stado de bienestar, y m enos aún hablar de su total abolición.
P ara este autor, el E stad o de bienestar se h a convertido en una estructura
irreversible, cuya abolición exigiría la abolición de la dem ocracia p o lítica y de
los sindicatos, así com o cam bios su stanciales en el sistem a de partidos.
E xpresa que no ha aparecido u n a pod ero sa corriente ideológica y organizativa
en la po lítica occidental (n eo fascista o autoritaria) capaz de efectivizar cam bios
tan dram áticos. Los acto res, valores y procedim ientos existentes no podrían
jam ás legitim ar tales cam bios. P or ello, no dejan de ser una fantasía políticam ente
im p o te n te . E s to se a d v ie r te en lo s h e c h o s , y a que lo s g o b ie rn o s
neoconservadores se lim itaron a realizar cam bios sectoriales (tales los ejem plos
de T hatcher o R eagan), p ero no un desm antelam iento total, com o usualm ente
se postula en el discurso.
Porque, sum ado a ello, O ffe (1988) advierte que una cosa es el discurso
de laissez fa ir e y el individualism o económ ico y otra cosa es la auténtica
d is p o s ic ió n de e so s m ism o s se c to re s q u e lo e n u n c ia n , de a b a n d o n a r
transferencias y subsidios del E stado de b ien estar que le reportan beneficios.
Finalm ente es utópico p en sar, según este autor, que capitalism o avanzado
sin E stado de bienestar sería realm ente un m odelo operativo. Incluso sería
peligroso y explosivo si p u d iera adm inistrarse. Sin una política social que
contem ple g aran tías m ínim as de salud, ed u cació n , vivienda, e tc é te ra, el
funcionam iento eficaz de u n a econom ía de m ercado sería inconcebible.
L a b ru sca desaparición del E stado de b ien estar abandonaría el sistem a a
un estado explosivo de conflicto y anarquía.
En definitiva, según el autor, el em b arazo so secreto del E stad o de
b ienestar es que si su im pacto sobre la acum ulación capitalista b ien puede
hacerse destructivo (com o lo sostiene enfáticam ente el análisis neoconservador)
su abolición sería sencillam ente paralizante.
L a contradicción consiste en que el capitalism o no puede existir ni con,
ni sin el E stad o de bienestar.
2) A nálisis de la p ro p u e sta m arxista
D esde o tra p erspectiva, el análisis m arxista del E stado de bienestar,
aunque p arte de un punto de v ista teórico e ideológico m uy distinto, coincide
con el n eo co n serv ad u rism o sobre las c o n trad iccio n es y d isfunciones del
Estado de b ien estar y la econom ía mixta.
C r is is d e l E sta d o d e b ie n e s ta r
113
L a crítica m arxista al E stad o de bienestar es una crítica a sus fundam en­
tos. E ste m odelo es ineficaz e ineficiente, represivo y condicionador de un
entendim iento falso (ideológico) de la realidad social y política dentro de la
clase obrera. E n definitiva, a pesar de las innegables ventajas en las condicio­
nes de vida de los asalariados, el E stado de bienestar es un instrum ento para
estab ilizar y no para p asar a la transform ación de la sociedad capitalista.
E s ineficaz porque no elimina las causas de las necesidades (enfermedades
laborales, desempleo, etcétera). Es decir, la intervención típica del Estado de
bienestar sucede siempre «demasiado tarde»y sus medidas ex post facto son más
caras y menos eficaces, que si fueran estrategias preventivas. Sin embargo, una
prevención eficaz implicaría perturbar las prerrogativas de inversores y directivos,
es decir, la esfera del m ercado y la propiedad sobre las cuales el Estado de
bienestar sólo tiene poderes legales muy limitados.
A dem ás, la ineficacia del E stado tam bién está muy vinculada a la constante
am enaza a la que se ven expuestos la planificación social y los servicios
sociales, debido a la crisis fiscal del E stado, que a su vez refleja discontinuidades
tanto cíclicas com o estructurales en el proceso de acum ulación.
P ero incluso, cuando el increm ento de gastos en planificación social no
se interrum pe, puede no ser correspondido p o r increm entos en bienestar
social, sino em plearse en alim entar la propia m aquinaria burocrática.
P o r otra parte, las burocracias profesionales que dispensan los servicios
en el E stad o de b ien estar ab sorben m ás recu rso s y p ro p o rcio n an m enos
se rv ic io s de lo que se ría p o sib le c o n o tras e stru c tu ra s d e m o crá ticas y
descentralizadas de planificación social.
A sí, el E stado de b ienestar para este enfoque es «un producto contradic­
torio» de la sociedad capitalista, que generó a su vez nuevas contradicciones
que ahora m inan su funcionam iento.
L o s a n á lis is m a rx is ta s se ñ a la n q u e la in fla c ió n es m ás u n sín to m a
q u e la c a u s a de la s d ific u lta d e s d el c a p ita lis m o y r e fle ja u n a s itu a c ió n en
la q u e ta n to el E s ta d o c o m o lo s c a p ita lis ta s y tr a b a ja d o re s e x ig ía n cad a
v e z m á s p a rtic ip a c ió n de u n a « to rta » c a d a v e z m ás p e q u e ñ a . E l E sta d o
de b ie n e s ta r y e l c a p ita lis m o k e y n e s ia n o im p u ls a ro n u n a « ilu sió n »
to ta lm e n te f ic tic ia de u n a s o c ie d a d « p o s c a p ita lis ta »q u e h a b ía su p e ra d o
p a r a sie m p re to d o s sus d e s e q u ilib rio s e n d é m ic o s y q u e g e n e ró c o n c e p ­
to s ta n e x tra v a g a n te s c o m o el fin de las id e o lo g ía s .
T a m b ié n o tr a c r ític a se r e f ie r e a la « r e p r e s iv id a d » d e l E s ta d o de
b ie n e s ta r , p o r c u a n to p a r a a c c e d e r a su s s e r v ic io s el c iu d a d a n o d e b e
p le g a r s e a la s p a u ta s y n o rm a s e c o n ó m ic a s , p o lític a s y c u ltu r a le s
d o m in a n te s e n la s o c ie d a d .
M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iñ e ro
C ris is d e l E s ta d o d e b ie n e s ta r
El E s ta d o de b ie n e s ta r e s im p líc ita m e n te re p re s iv o en c u a n to c o n ­
cede b e n e fic io s a lo s n e c e s ita d o s com o u n a tr a n s a c c ió n de in te rc a m b io ,
en la m e d id a en q u e e llo s r e c o n o z c a n el « o rden m oral» d e la s o c ie d a d
que e n g e n d ra e sa n e c e s id a d .
V inculado con esto, la crítica m arxista del E stad o de bienestar sostiene
que no sólo es fuente de b eneficios, sino fuente de falsas concepciones sobre
la realidad histórica que tien en efectos dañinos sobre la conciencia, la organi­
zación y la lucha de clases. E l E stad o de b ien estar crea la falsa im agen de dos
esferas separadas en la vida de la clase trabajadora. P or una parte la e sfera del
trabajo, la econom ía, la p ro d u cció n y la distribución del ingreso. P or otra, la
esfera de la ciudadanía, el E stad o , la reproducción y la distribución «secunda­
ria». E sto oscurece los lazos y vínculos entre am bos, im pidiendo la form ación
de un entendim iento p o lítico que asum a la so c ie d ad com o una to talid a d
coherente a cam biar. Sostiene tam bién que un concepto fiable de seguridad
social no presupone la expansión de los derechos de ciudadanía, sino d e los
derechos de los trab ajad o res en el proceso de producción. E n lugar de ello, el
Estado de bien estar sugiere ideas de cooperación entre clases, el fin de las
luchas p o líticas y económ icas y la 'c o n fia n z a en un ciclo perm anente de
crecim iento económ ico y seguridad social.
P or supuesto que fiel a su rechazo del capitalism o, este análisis no
pretende una defensa del E stad o de bienestar, sino que propone program as de
«transición» p ara superar el sistem a capitalista. E n los hechos, en Inglaterra,
la izquierda radical propuso la «estrategia económ ica alternativa». Sin em bar­
go, el público inglés no se m anifestó pred isp u esto a apoyar este tipo de
program as; p o r ello no se constituyeron en alternativas políticas relevantes, lo
mismo que en otras sociedades europeas.
E n este sentido, la izq u ierd a m arxista tiene el problem a práctico de que si
actúa dentro de los lím ites del capitalism o no se diferencia de los socialdem ócratas. P ero , p o r otra parte, las estrategias superadoras al capitalism o no
tienen apoyo en las urnas, resultando faltas de realism o político.
del bienestar económ ico de todos no sólo es deseable sino tam bién posible,
buscando nuevas m edidas y soluciones para las actuales circunstancias.
M ishra (1992) sostiene que el neocorporativism o socialdem ócrata, a
diferencia de neoconservadores y m arxistas, no es una ideología social com pleta,
siendo en alguna m edida una aproxim ación pragm ática para los problem as de
integración del capitalism o de bienestar.
P or otra parte, originariam ente no produjo una nueva respuesta, sino
estrategias de continuación y reafirm ación del tipo de E stado de bienestar, tal
como se efectivizó en A ustria y Suecia.
E n e sta p ro p u esta se inco rp o ran objetivos de p o lítica social en las
m edidas de política económ ica. P o r otra parte, reconoce que una econom ía de
m ercado productiva y un sistem a de bienestar social m uy desarrollado no
pueden sostenerse en el largo plazo sin la cooperación y el consentim iento de
los principales intereses económ icos. P o r ello, la característica institucional
m ás distintiva de este tipo de sistem a, h a sido su m ecanism o centralizado de
negociación salarial y to d a la am plia gam a de acuerdos neocorporativos, que a
pesar de la generalización de tendencias contrarias no consideran abandonar.
E n lo s h ec h o s, ta n to S u ecia com o A u stria m a n tie n en m eca n ism o s
tr ip a r tito s in s titu c io n a liz a d o s . E n A u s tria , lo s « p a cto s so c ia le s » se
institucionalizaron ya desde 1957, a través del C om ité C onjunto de Salarios y
Precios. M ediante este m ecanism o se discuten y solucionan gran variedad de
problem as económ icos y sociales.
E n Suecia, la cooperación institucional se realiza m ediante la Junta de
M ercado de T rabajo, una organización tripartita que puso en m archa políticas
anticíclicas de inversión, así com o políticas extensivas del em pleo, las que han
ayudado a la m odernización de la industria y al aum ento de productividad.
En los prim eros años de la crisis la utilización de subsidios a las em presas
privadas y la expansión de los servicios públicos fueron m edidas tom adas en
Suecia p a ra evitar el desem pleo. E n este contexto, el aum ento del gasto
público, que im plicó determ inadas consecuencias (de tener superávit en 1977
del P.I.B . se pasó a un déficit de 0,5 % en 1978, con un m áxim o del 6,2 % en
1982), fue tom ado com o una m edida transitoria (al estilo keynesiano) p ara
adaptarse y reestructurarse a las nuevas circunstancias.
E sta política parece haber funcionado bien, y a que a m ediados de los 580
la econom ía estaba ya en la senda del crecim iento.
T odo ello se logró sin el desm antelam iento de los servicios sociales
básicos y m anteniendo la calidad de vida. Por otra parte, las estadísticas no
dan cuenta de acrecentam iento de la p o b reza com o en Inglaterra.
114
3)
U na tercera p ro p u esta es la socialdem ócrata (postulada por la izq u ier­
da en sentido práctico, no ideológico), el cual se niega a abandonar los objetivos
del capitalism o de bienestar: en especial busca resguardar el pleno em pleo, el
crecim iento económ ico, la estabilidad de p recios y el bienestar social. N o
rechaza la econom ía m ixta y no propone la privatización y el libre juego de las
fuerzas del m ercado. H a conservado la idea de que la responsabilidad pública
115
M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iflero
C r is is d e l E sta d o d e b ie n e s ta r
En A ustria, al igual que Suecia, se m antuvieron índices similares en cuanto
a la preservación de los servicios sociales, ausencia de desem pleo y de pobreza.
E sto no quiere decir que am bos p aíses no sufrieran y sufran problem as y
dificultades p ara reconciliar su econom ía con los requisitos de rentabilidad y
adaptación a la econom ía internacional, al m ism o tiem po que tratando de
preservar el com prom iso de m antenim iento del b ien estar social.
Pero han dem ostrado que es posible m antener un consenso social amplio
para con el E stad o de b ien estar, y que sus instituciones han podido resistir
eficientem ente las duras p ru eb as a que han sido som etidas.
vía propone un bien estar positivo al que contribuyen los propios ciudadanos y
otros actores de la sociedad civil, adem ás de la adm inistración.
A sí la idea de «Estado de bienestar» debería ser reem plazada p o r la de
«sociedad de bienestar» form ulando program as sociales que incorporen d e sa ­
rrollos activos de la sociedad civil. F ocaliza estos desarrollos en la cuestión del
desem pleo y la generación de políticas p ara la creación de empleo.
E n conclusión, m ás allá de las propuestas teóricas, las políticas neoliberales
o n eo conservadoras y las socialdem ócratas representan las dos opciones m ás
extendidas de las gam as de p ro p u estas rea le s a la crisis del E stad o de
bienestar. Las socialdem ócratas han tenido éxito en com binar los objetivos de
eficiencia y equidad. Las neoconservadoras han sacrificado la equidad para
asegurar la eficiencia.
N o es p ro b a b le que en el fu tu ro c e rc a n o a lg u n a s de e s ta s dos
p ro p u e sta s d em u e stre con c la rid a d su «superioridad» so b re la otra. E n el
p re se n te lo s d istin to s E sta d o s han articu lad o sus tra n sfo rm a c io n es co n una
u o tra p e rsp e c tiv a . C ad a un o re p re s e n ta un grupo co n cre to de v a lo re s e
in tere se s. E n un caso , eq u id ad , co n sen so so cial y re sp e to p o r las d e m an ­
das de la m ayoría. E n el o tro , la sa tisfa c c ió n del in te ré s in dividual y la libre
c o m p ete n cia, aun a co sta de la d esig u a ld ad .
116
TERCERAVIA
U na de las últim as p ro p u estas de esta p ersp ectiv a es la llam ada «tercera
vía»«tercera vía», generada en el seno del laborism o británico. Según G uiddens
la tercera vía «se refiere a un marco de pensam iento y política práctica que
busca adaptar la socialdemocracia a un mundo que ha cambiado sustancialmente
a lo largo de las dos o tres últim as décadas. Es una terceras vía en cuanto que
es un intento p o r trascender tanto la socialdem ocracia a la antigua como el
neoliberalismo» (G uiddens, 1999:38)
L a política de la te rc e ra vía m antiene com o preocupación esencial la
ju stic ia social en el m arco de dos form ulaciones: ningún derecho sin resp o n sa­
bilidad y ninguna autoridad sin dem ocracia. Y adem ás busca p lan tear una
convivencia ju s ta tras el declive de la antigua tradición social, intentando
recrear la solidaridad social en un escenario que resp ete tam bién la n ecesaria
respuesta a los problem as ecológicos.
E n lo que hace estrictam ente a la cuestión social propone m antener los
niveles de gasto público, considerando que el E stado de bienestar debe ser
reform ulado, pero debe seguir el Estado influyendo en la distribución de la
riqueza, aunque con otras estrategias. Entre ellas se destacan la recuperación del
espacio público y la m ejora de la calidad de la educación pública, m anteniendo
buenos niveles de prestaciones públicas, sobre todo las referidas a la salud, con
nuevos program as que resuelvan dos tem as centrales: el desem pleo y la pobreza.
A dm ite las críticas referid as a la b u ro cratización de las prestaciones
públicas pero adm itiendo que la solución no es el desm antelam iento del E stado
sino una m ayor transparencia, descentralización y posibilidades de p articipa­
ción ciudadana en su gestión pública.
A diferencia del inform e Beveridge, escrito en 1942, que proponía un
bienestar im plem entado totalm ente desde la adm inistración estatal, la tercera
117
CAPITULO IV
El Estado en la tradición
marxista. Concepción marxista
del Estado
S u m a rio :
1. Introducción. 2. Principios básicos de la teo ría m arxista
del E stado. 3. El E stado en la etapa de la dictadura del
proletariado. 4. La sociedad comunista. El modelo soviético,
a. L a etapa previa al socialismo. L a apariencia del régimen
constitucional (1905-1917). b. L a Revolución de 1917. c.
L a C onstitución de 1924 y el E stad o Federal, d. La
C onstitución de 1936 y al consolidación de socialismo, e.
L a C onstitución de 1977. Los órganos del poder político.
1. INTRODUCCION
M arx en la Crítica de la filo so fía del Estado de Hegel, de 1834, se
enfrenta radicalm ente a la conceptualización hegeliana del E stado, en tanto
H egel, rep resen tab a para M arx, la «culminación del pensam iento político
burgués, su síntesis más elevada y su visión más abarcativa y profunda»
(B orón 2 0 0 1 .3 1 9 ) H egel se situ a b a p o r en cim a de los au to res lib erales
contem poráneos a M arx, su obra plasm aba la síntesis ideológica de la sociedad
burguesa y la m áxim a racionalización de to d as sus estructuras.
E n el pensam iento de H egel, el E stado m oderno, com o p o d er soberano,
tiene la m isión fundam ental de organizar la coex isten cia dinám ica de lo
singular y lo universal, de los intereses p articulares y de la voluntad general.
Su instrum ento es la razón que piensa y prevé el desarrollo de la sociedad
(B adía 1995.612). E s en la m onarquía constitucional de base b u rocrática, con
un conjunto de funcionarios seleccionados, donde se en contraba la plena
realización de los seres hum anos.
M arx entiende que los E stad o s realm ente existentes, no tienen n ad a que
ver con lo postulado teóricam ente por H egel. Frente a la idea hegeliana del
E stado com o la realización ética del Espíritu A bsoluto y la esfera m ás perfecta
de la v id a social, M arx lo desenm ascara com o la instancia suprem a de la
alienación y del m antenim iento de un orden social basado en la explotación,
que se ocu lta en la ficción de una seudo legalidad.
A diferencia de los hegelianos de izquierda, antecesores de la posterior
postura socialdem ócrata, que sostenían la corrección teó rica de la concepción
hegeliana, pero advertían su corrupción en la realización p rá ctica del E stado
burgués, M arx y E ngels form ulan una crítica rad ical del E stado capitalista, en
cu alquiera de sus form as o régim en político , y a que siem pre rep resen ta
opresión de las clases dom inantes sobre el conjunto de las clases subalternas.
P a ra M arx, el E stado no puede se explicado sino en referencia a la
estructura económ ica de la cual em erge. Y esta últim a está constituida p o r los
m odos de producción vigentes en la sociedad. A sí, cualquier orden estatal,
incluso la «tolerante» dem ocracia liberal, tiene p o r objeto m antener y reforzar
el m odo y las relaciones de producción capitalistas.
122
M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iñ e ro
2. PRINCIPIOS BASICOS DE LA TEORIAMARXISTA DEL ESTADO
Ni M arx ni E ngels elab o raro n una teoría general del E stado, por lo tanto
no podem os abordarlo com o u n núcleo de conocim iento cerrado, sino com o
un conjunto de referencias al fenóm eno del E stad o , fragm entadas y dispersas
que pueden ser articuladas alrededor de ciertos ejes.
E n prim er lugar, p ara com prender el análisis crítico del E stado burgués,
debem os reco rd ar una teo rizació n central en el pensam iento de M arx: la
referencia a los m odos y relacio n es de producción, que com o estructuras
económ icas de cada sociedad constituyen la b ase concreta, sobre la que se
articula u n a su p erestru ctu ra p o lítica y ju ríd ic a a la que le co rresp o n d en
determ inadas form as de co nciencia social.
En ese m arco, el E stado y las superestructuras en general, m antienen la
cohesión de la sociedad, totalm ente atravesada p o r las contradicciones presentes
en las relaciones de producción.
D e ahí surge la concepción del Estado com o una forma separada de la
sociedad, cuya m isión consiste en m antener las relaciones de producción existentes
y la dom inación de clase. A sí, se convierte en u n aparato que es necesario
destruir revolucionariam ente, tanto en su estructura como en sus funciones, las
cuales deben ser transfo rm ad as radicalm ente p o r m edio de la acció n del
proletariado. Este debe cam biar el orden social burgués suprimiendo instituciones
tales como la propiedad privada, la familia, la nación, la moral, la religión,
etcétera. La victoria del proletariado implicará la quiebra de todas esas instituciones.
E l E stad o com o m aquinaria coercitiva que m antiene la dom inación deberá
desaparecer. N o h a existido siem pre, sino desde que se produce la escisión de
la sociedad en clases. Se transform a en necesario a causa de la oposición entre
los propietarios de los m edios de producción y los p o seedores de la fuerza de
trabajo. C om o e sto s ú ltim o s re su lta n p o rta d o re s de un in te ré s gen eral,
coincidiendo su liberación con la de toda la sociedad, al realizarse la revolución
finalm ente, luego de un perio d o de transición se produce la disolución del
Estado y la posibilidad de la participación igualitaria en «la adm inistración de
las cosas» en una sociedad reconciliada.
Pero la transform ación no se alcanza instantáneam ente, se trata de un largo
proceso y la dialéctica exige conservar el E stado hasta que estén dadas las
condiciones de su desaparición, ya que a diferencia de la teoría anarquista, M arx
no cree que la abolición del E stado pueda realizarse inmediatamente, sino que es
necesario un período de transición. A dem ás el paso al estadio final: la sociedad
sin clases y sin Estado, tiene un camino inicial violento, ya que jam ás una clase
dom inadora ha cedido voluntariam ente todo su poder a una clase o p rim irla
1il lis ta d o en la tra d ic ió n m a rx ista . C o n c e p c ió n m a r x is ta d e l E s ta d o
123
Se p resen tan dos fases (esbozadas por M arx y desarrolladas p o r Lenin).
La prim era im plica la sustitución de la sociedad b u rguesa por la dictadura del
proletariado, m om ento transitorio hacia la fase superior del com unism o. E n la
segunda fase, cuya condición previa es la desaparición del estado de escasez
m aterial, el E stad o d esaparecerá com pletam ente y la coerción no será necesaria.
3. EL ESTADO EN LA ETAPA DE LA DICTADURA DEL PROLETARIADO
Según L enin (1976), el E stado burgués es elim inado por el proletariado
en el c u rso de la R ev o lu c ió n . C u an d o é ste asu m e el p o d e r , d e stru y e
autom áticam ente todo el sistem a superestructural de la burguesía. Pero el
hecho de que el poder político haya pasado a m anos del p roletariado no
significa que hayan desaparecido las contradicciones y la lucha de clases, ya
que subsisten sectores con intereses contrapuestos y, sobre todo, la burguesía
no se deja desp lazar sin resistencia.
Por ello se im pone la necesid ad de un instrum ento efectivo de dom inio
político del proletariado triunfante.
L enin (1976), luego de aceptar la n ecesidad de esta fase, realiza una
aproxim ación al «E stado proletario». E ste es un E stado en tan to es una
organización de poder, con el objetivo de dom inar a la burguesía. Pero al
m ism o tiem po no es un E stad o , porque su poder coercitivo, debe ser ejercido
sólo contra la antigua burguesía, y en cuanto ésta sea abolida p o r com pleto, la
m áquina co ercitiva del E stado desaparecerá.
Lenin (1976) considera a la dictadura del proletariado como «sem i-estado»,
en el cual se m antienen algunas características de la sociedad anterior, como la
fuerza de la violencia y la coerción para asegurar la revolución, tam bién se
mantiene la existencia de desigualdades, aunque poco a poco se pone fin a la
explotación, anulando la propiedad privada de los m edios de producción.
D e esta m anera el proletariado utiliza el aparato del Estado para term inar
con los explotadores, y construir las bases de la fase superior del comunismo. La
dictadura del proletariado se constituye en un periodo de transición, en el cual el
Estado se desvanecerá gradualmente. En esta etapa, la libertad se concibe como
la participación de cada ciudadano en la construcción del comunismo. Por eso no
tiene sentido hablar de resistencia o limitaciones a los gobernantes.
C ontra to d a evidencia histórica, L enin considera que el E stad o del p role­
tariado es m ás fácil de m antener que las form as de dom inación anteriores. Las
instituciones burguesas deben ser suprim idas. A quellas como la policía y el
ejército pu ed en ser sustituidas por el proletariado organizado en soviets o
124
M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iflero
E l E sta d o en la tra d ic ió n m a rx ista . C o n c e p c ió n m a rx is ta d e l E s ta d o
m ilicias. L as cuestiones de tipo burocráticas y adm inistrativas pueden ser
controladas directam ente p o r consejos de obreros. E n cuanto a las funciones
estrictam ente técnicas, los m ism os profesionales técnicos y especialistas que
las realizan b ajo el dom inio burgués las p u eden continuar realizando bajo el
control del proletariado. E n esta etapa se aplica un sistem a de derecho, en
tanto el E stad o necesita reg u lar actividades, aunque el derecho así form ulado
tiene características totalm ente diferentes a la trad ición liberal. L as distintas
constituciones sancionadas durante el período de la dictadura del proletariado
se consideran básicam ente com o program as de acción, que no son estáticos
ya que acom pañan la m archa de la construcción del socialism o. A dem ás, las
constituciones soviéticas, tan to la federal com o las de las repúblicas federadas,
no proponen una separación de p oderes, se sostiene el principio de unidad de
poder, ya que éste rep resen ta los intereses de to d a la población, y no los de una
clase en particular. T am bién com o característica diferenciada del derecho
socialista, se debe considerar la concepción de la legalidad revolucionaria en la
cual el carácter obligatorio de todas sus leyes y las decisiones de su órganos
depende de su conform idad con el proyecto revolucionario.
A ntes de concluir el análisis, debem os m encionar el papel del partido
constituido p o r una v anguardia de revolucionarios profesionales que aseguran
la expansión de la conciencia de clase, y se constituye en la instancia dirigente
del proceso revolucionario, incluida la dictadura del proletariado.
Se tra ta de una visión m esiánica y grandiosa que presen ta al hom bre en
su plenitud, libre de to d a alineación.
En esta etapa, frente al gigantesco b ienestar económ ico, por el m ejor
desarrollo de las fuerzas de la producción no tiene sentido el antiguo criterio de
trabajo, y a que todos los hom bres podrán apropiarse librem ente de los bienes
necesarios. L a sociedad será altam ente cultivada intelectualm ente, liberada de la
lucha contra la naturaleza y encam ará la libertad total: la desaparición del Estado.
E n síntesis, en la concepción sobre el E stad o de M arx y L enin se
destacan dos aspectos centrales:
1. E l concepto de E stad o se diversifica en función del m om ento histórico
donde se ubica.
A ntes de la revolución, el E stado se conceptualiza com o un instrum ento
de opresión al servicio de la clase dom inante.
D u ran te la revolución desem p eñ a e sta función pero al servicio del
proletariado sobre la burguesía, siendo utilizada para la destrucción de las
instituciones burguesas y de la dom inación.
Luego de la revolución y en la prim era fase de la construcción del
com unism o, el E stado es un instrum ento del proletariado y garantía del nuevo
orden socialista, desapareciendo en la segunda fase.
2. Se transform a la idea de Estado N ación. E sta últim a no es la base del
Estado. L a idea de Estado N ación, se vacía así de contenido, aunque Lenin y
Stalin m antuvieron el valor revolucionario de la nación, en los períodos bélicos.
E x isten distintas clases de dem ocrácia m arxistas, los cuales no analizare­
4. LA SOCIEDAD COMUNISTA
mos en su totalidad:
1. D em o cracia centralizada, pro p ia del m odelo soviético que abordarem os a
continuación.
2. E l m odelo de dem ocracia de autogestión social, efectivizado en Y ugoslavia
en la décad a del ’50, centrado en la autogestión económ ica y social de
p ro d u c to re s.
3. L as dem ocracias populares, que articularon instituciones com unistas con
otras anteriorm ente existentes de tipo occidental constitucional: Polonia,
H ungría, etcétera.
La evolución natural de la dictadura del proletariado conducirá a la segunda
fase, o sea a la sociedad comunista. En este periodo ya se habrá producido
totalm ente la socialización de los m edios de producción y concluidos los
antagonism os de clase (Badía, 1995). En él se realizaría plenamente el principio
de cada uno según sus capacidades y a cada uno según sus necesidades.
L a intervención y regulación del E stado en las relaciones sociales, se
vuelve superflua en todas las esferas y finalm ente caerá. El gobierno sobre las
personas será sustituido p o r la adm inistración de las cosas y la dirección de los
procesos de producción. E l E stado, se extingue, se desvanece paulatinam ente.
L a expansión de las fuerzas productivas conducirá a un sistem a de
abundancia en cuyo m arco, la distribución de b ienes se constituirá en secundaria,
el hom bre se transform a, alcanza su redención. E l hom bre que tiene asegurada
su vida y sus necesidades y a no n ecesita explotar a los d e m á s..
125
El modelo soviético
V istas las características m ás generales del E stado socialista, queda
entrar en el abordaje de sus características político-constitucionales, tom ando
para ello el caso de la U R S S , y a que rep rese n ta la form a m ás acabada del
M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iñ e ro
E l l ista d o en la tr a d ic ió n m a rx ista . C o n c e p c ió n m a r x is ta d el lis ta d o
Estado socialista, sin d esco n o cer las otras form as socialistas que tam bién
existieron en la historia.
M arcarem os algunos hitos fundam entales en la historia constitucional de
la U RSS a fin de entender el p ro ceso de desarrollo del socialism o.
El su frag io se e sta b le c e com o lim itad o , d e sig u a l, p ú b lico e ind irecto .
A sí se e x c lu y en a cierto s g rupos so c iales b u rg u e se s com o c o m e rc ia n te s y
te rra te n ie n te s, señ a lán d o se que lo s d e re ch o s p o lític o s se lim ita b a n a «los
que se g a n a b a n la v id a p ro d u c ie n d o con un tra b a jo socialm en te ú til», esto
es a los so ld a d o s, m arinos y tra b a ja d o re s (A lv a re z C onde, 1995: 6 47). Se
e sta b le c ía n fo rm as de d e m o c ra c ia se m id ire cta y e x istía el m an d a to im p e ra ­
tivo, así lo s re p re se n ta n te s d eb ía n re n d ir c u e n ta s y p o d ía v e rse re v o c ad o
su m an d ato en cualq u ier m om ento.
126
a. La etapa previa al socialismo. La apariencia del régimen constitucional
(¡905-1917)
La convulsión social en la U R SS como co nsecuencia de las políticas del
zar N ico lás II, hace surgir los soviets o b rero s (sistem a de o rg anización
propios de los trab ajad o res ru so s, utilizados p a ra la conquista del p o d er, que
reconoce su origen en los m ir del cam pesinado del siglo X IX ) y la revolución
de 1904 que finalm ente fracasará, en la que intervino el propio Trotsky.
E sta situación obliga al Z ar a crear un esbozo aparente de gobierno
representativo. Se establecen d os cám aras; la A lta llam ada C onsejo del Im perio
form ada p o r los ciudadanos m ayores de 40 años, la m itad eran elegidos por el
Zar, y la C ám ara B aja o D um a elegida p o r sufragio universal m asculino. E n la
práctica las cám aras no sesionaban y el Z ar d ecretab a la suspensión de los
derechos individuales, no particip an d o los socialistas en la prim era elecció n de
la D um a. A um enta el d escontento, y estalla p aralelam ente la P rim era G uerra
M undial, lo que va a servir de detonante p ara la revolución de 1917.
b. La Revolución de 1917
Im plica un m om ento fundacional de la h isto ria rusa y a que com ienza un
nuevo o rd e n que se p a te n tiz a rá en la C o n stitu ció n de 1918. E ste texto
constitucional se inspira en el principio fundam ental de la «dictadura del
proletariado urbano y rural y del cam pesinado po b re» , articulada a p artir de los
soviets, con el objetivo de ap lastar a la burguesía y establecer el socialism o.
D icho estab lecim ien to es c o n sid erad o sólo p o sib le en cuanto fenóm eno
internacional, de allí que la C onstitución fuera estim ada provisional y prim er
paso fundacional. Incluso no incluía a todo el territorio de la U nión Soviética,
sino sólo a la llam ada G ran R usia.
Se p roclam a en ella la abolición de la p ro p ied ad privada, el principio de
elección y revocabilidad de to d o s los cargos, el control obrero sobre las
fábricas y otros m edios de producción. P uede afirm arse que con el triunfo de
la revolución los dirigentes bolcheviques se v en desbordados por la ta re a de
gobierno, y paulatinam ente v an adoptando soluciones pragm áticas en desm edro
de algunos principios. A sí ocurre con las prim eras m edidas que deben tom arse
y, por ejem plo, ante un p rogram a de nacionalizaciones de territorios se p a sa a
un simple reparto de tierra entre los cam pesinos.
127
c. La Constitución de 1924 y el Estado Federal
E l p e n sa m ie n to m a rx ista h ab ía sido re a c io a la c o n sid e ra c ió n del
federalism o com o una form a de organización del p o der político, p o r ello su
surgim iento tam bién se debió a m otivaciones pragm áticas. 1922 es el año
oficial de nacim iento de la U nión de las R epúblicas Soviéticas las que ya se
habían estado dando sus p ro p ias constituciones (U crania, A zerbaijan, A rm enia,
etcétera). E n ese año se reúne el prim er congreso de los soviets de la U nión
que elige el prim er C om ité E jecu tiv o C entral y aprueba el n u ev o texto
constitucional. E l sistem a federal se caracteriza p o r la heterogeneidad de las
entidades políticas y adm inistrativam ente descentralizadas. R epúblicas federales,
república autónom as y regiones autónom as. Se produce una reestructuración
de los órganos de poder a fin de contener esta n u eva realidad.
En este m om ento ocurren dos hechos trascendentales p ara la historia
rusa; la m uerte de Lenin en 1924 que plantea un problem a sucesorio; Trotsky,
Z inoviev y Stalin se enfrentan y finalm ente se im pone Stalin en 1927 quien
inicia la e ta p a de las g ran d es p u rg as co n tra lo s enem igos del sistem a,
com enzando la construcción de un E stado fuerte y una reestructuración del
sistem a ju ríd ic o y económ ico, tendiente a una concepción m ás planificada de
la econom ía a fin de lograr un rápido proceso de industrialización.
d. La Constitución de 1936 y al consolidación de socialismo
E sta n u eva C onstitución rep resenta el triunfo de la tesis de Stalin al
m arcar el inicio de la nueva etap a de tránsito de la dictadura del proletariado al
E stado so cia lista, siem pre co n el fin, aún le ja n o , de co n stru cció n de la
sociedad com unista, y de abandonar el principio del internacionalism o proletario,
lo que es recibido con beneplácito en el mundo o c c id e n ta l(1). E sta C onstitución
(1) «S ta lin sostenía la tesis sobre la necesidad y p o sib ilid a d del socialism o en un solo país como paso
interm edio e indispensable para la in sta u ra ció n de socialism o in te rn a c io n a b ( A l v a r e z C o n d e , 650).
128
M . S u s a n a B o n e tto - M . T e re s a P iñ e ro
inaugura la nueva época del fin de la lucha de c lases y la consolidación de la
organización de acuerdo a la p ro p ied ad socialista de los m edios de producción,
extendida ahora tam bién a los b ienes de consum o.
A d em ás se e s ta b le c e n lo s d e re c h o s y lib e rta d e s a firm a d o s en el
p ro p io ré g im e n s o c ia lista . A sí com o so stie n e A lv a re z C onde (1 9 9 5 , 6 5 1 ),
«no se tra ta de unos d erech o s absolutos y a n te rio re s al E stado, sino que
su razón de se r radica en el p ro p io sistem a so c ia lista y en su p ro c e so de
consolidación, y a que la autonom ía individual encuentra su m ejor cam ­
po de rea liza ció n dentro del p ro p io Estado».
Se produce un cam bio en el sistem a electoral y desaparecen las ventajas
electorales otorgadas al proletariado urbano, así com o las incapacidades electorales
anteriores, lo que va a influir en la estructura de los órganos representativos.
Además debem os m encionar el cam bio que im plica el concepto de «legalidad
socialista», es decir la ley que ahora se ve reforzada por el aplazam iento de la
desaparición del Estado y la tesis stalinista de la n ecesidad de su afianzam iento.
Antes la ley era entendida com o parte de la superestructura, es decir expresión
de una clase; en cambio, en esta segunda etapa se habla de una «legalidad
revolucionaria», que aun teniendo efectos garantistas, estaba siempre subordinada
a los fines revolucionarios, de allí que necesidades contingentes justificaban
derogación de la ley cuando aquellos fines lo justificaran.
E l E sta d o e n la tra d ic ió n m a rx ista . C o n c e p c ió n m a r x is ta d e l E stad o
129
a través del Estado, las b ases de la sociedad com unista sin clases en la que
se desarrollará la autogestión social comunista.
2. E l E stado no tiende a desaparecer, sino que debe ser perfeccionado.
3. El P artido C om unista considerado com o «vanguardia de todo el pueblo»
ve aum entada su influencia dentro del sistem a soviético.
4. Se afirm a la id ea de «legalidad socialista», entendida com o im portante
p ara la consolidación de las instituciones, aproxim ándose bastan te a la
concepción garantista de las dem ocracias occidentales. E sta C onstitución
form aliza un sistem a de fuentes norm ativas en cuya b ase se encuentra la
C onstitución y que deben ser observadas por to dos los ciudadanos y
pod eres públicos.
5. U na im portante reform a sobre los órganos del E stado soviético, la que
m encionam os pues delinea definitivam ente la organización del p o d er antes
de la desaparición del E stad o socialista soviético, ocurrido en 1991. Se
m an tien e el típ ico re c h a z o del p rin cip io de separación de p o d ere s,
propugnando la unidad y concentración del poder, de acuerdo a la tesis de
que la separación de p o d eres es un producto occidental favorecedor de
los intereses de una clase burguesa
Los órganos del poder político
e. La Constitución de 1977
E sta C onstitución rep resen ta una nueva etap a en la historia del socialism o
ruso, y a que hab ía lleg ad o el m om ento de e sta b le c e r las b ases p a ra la
construcción de la sociedad com unista, lo que significaba que la dictadura del
proletariado h ab ía ya cum plido su m isión histórica y se entraba en la fase del
«Estado p ara todo el pueblo».
La refo rm a constitucional se caracterizó p o r la casi presencia de 400.000
enm iendas presentadas p o r el pueblo ruso, de las cuales se aceptaron unas
150, que im plicaron la m odificación de 110 artículos del proyecto.
Entre las m odificaciones fundam entales según A lvarez C onde (1995,
655) m erecen destacarse:
1. La inclusión de un preám bulo de m arcada influencia del constitucionalism o
occidental, de carácter program ático ya que supone un program a a desarrollar
por los poderes públicos y los ciudadanos, com pletándolo con la tradicional
form a de los preám bulos soviéticos que significaban un balance de las
conquistas realizadas. Se habla de una nueva com unidad histórica, el pueblo
soviético, organizado en una sociedad de auténtica dem ocracia que sentará
Soviet Supremo de la URSS
U na característica dom inante del sistem a era la duplicidad de órganos de
poderes entre los del poder estatal y los del partido único, y a que no sólo se
encontraban a m enudo las m ism as personas en am bos órdenes, sino que cada
decisión estatal era previam ente filtrada desde el partido.
D esd e el punto de v ista funcional, la estructuración de los órganos
estatales se caracterizaba en prim er lugar, por acentuar la tradicional consigna
revolucionaria de «todo el p o d er a los soviets» (palabra rusa que significa
«consejos»), que fue recogida en todos los textos constitucionales, incluido en
el de 1977, siguiendo -al m enos en teoría- la idea de un sistem a de gobierno
por asam bleas, conducido p o r la presencia fuerte de un partido único. Si bien
se estim aba que el poder del pueblo se ejercía a través de los soviets de
diputados populares, éste fue perdiendo peso lo largo de la historia.
E l P residium estaba com puesto por dos cám aras: el Soviet de la U nión y
el Soviet de las N acionalidades, representando los electores de las distintas
rep ú b licas ru sa s, alcanzando el núm ero de 750 dip u tad o s, los que eran
e le g id o s p o r v o to u n iv e rsa l y se c re to . S e sio n a b a n d o s v e c e s al año,
130
M . S u s a n a B o n e lto - M . T e re s a P iñ e ro
E l Pistado e n la tra d ic ió n m a rx ista . C o n c e p c ió n m a r x is ta d el E s ta d o
prácticam ente dos sem anas al año, lim itándose a « ratificar las decisiones que
se le som etan a su consideración, no ejerciendo ningún tipo de iniciativa»
(A lcántara, 663). Sus funciones eran de carácter legislativo, económ icas y de
nom bram iento y control; elegían el Presidium , el C onsejo de M in istro s, el
T ribunal Suprem o y el F iscal G eneral.
preciso aclarar que éstos no guardaban relación alguna con los ju ra d o s propios
de los sistem as jurídicos occidentales. E n efecto, lo s ju rad o s populares tenían
iguales derechos que los ju e c e s, pudiendo, incluso, participar en los debates,
llegado el caso, hasta oponerse a los actos pro cesales de los m agistrados, lo
cual, usualm ente, no solía suceder. E sto era entendido com o uno de los
m ayores logros socioculturales de la U R SS, y a que los ju rados populares son
el pueblo soviético participando de la función ju risdiccional p ro p ia de una
ju sticia orientada a la construcción de la sociedad com unista.
L a organización ju d icial soviética tiene una estructura organizativa m uy
sim ple que d ata de 1958: un T ribunal Suprem o de la U R S S , tribunales
suprem os de las repúblicas federadas y de las repúblicas autónom as, tribunales
de los territo rio s, regiones y ciudades, y tribunales m ilitares.
Presidium del Soviet Supremo
E ste órgano, junto con la P residencia del C onsejo de M inistros y la
Secretaría G eneral del P artido Com unista, constituían la triada que ejercían el
poder real del régim en soviético.
El Presidium era un instituto difícilm ente com prensible a partir de las
categorías propias del constitucionalism o clásico, ya que resultaba ser tanto una
especie de Jefatura de E stado de carácter colegiado cuanto un órgano perm anente
del Soviet Suprem o, ejerciendo, adem ás funciones de naturaleza judicial.
E ra «elegido» por am bas cám aras de entre los diputados del Soviet
Suprem o, y se com ponía de 1 presidente, vicep residente, 15 vicepresidentes
(uno p o r cada R epública F ed erad a), 1 secretario y 21 vocales.
El Presidium se fue convirtiendo el eje decisorio del sistem a, al ver
aum entado su p o d er real, así y a desde la época de B reznev se establece que el
secretario general del partido fuera a la vez p resid en te del Presidium ; adem ás,
la C onstitución de 1977 tam bién contribuye a este hecho, al otorgarle m ayores
funciones y atribuciones.
Consejo de Ministros de la URSS
E ra el órgano de m áxim a potestad ejecutiva y adm inistrativa del régim en;
form ado por num erosos funcionarios que desplegaban su poder en una estructura
sumamente burocrática. Tenía la función principal de decidir todo asunto de
adm inistración del Estado que no fuera de incum bencia del Soviet y del Presidium .
Organización judicial
Com o en m uchos otros aspectos del E stad o soviético, la ju stic ia de la
URSS se concebía y aplicaba de acuerdo con principios m uy diferentes a los
de los países occidentales. E n efecto, debe ten erse p resente el hecho de que el
sistem a ju ríd ico soviético e ra un sistem a de ju stic ia popular, característico
(pese a ciertas diferencias m ás form ales) de la casi totalidad de los países
socialistas, em pezando p o r la R epública P opular china.
Los órganos jud iciales soviéticos estaban integrados por ju eces y asesores
o ju ra d o s populares. Los ju e c e s son elegidos p o r elección popular y tienen
responsabilidad frente a sus electores. R esp ecto de los jurados populares es
131
CAPITULO V
El Estado y los desafíos
de la globalización
S u m a rio :
L a reform ulación del E stado. Pueblo. T erritorio. D erecho.
P o d er. G lobalización y E stado. D istintas perspectivas.
Algunas tendencias de reform ulación alternativas.
E n general puede entenderse la globalización com o un patrón com plejo,
denso y dinám ico de interconexión global sobre cuyos orígenes los autores
disienten, pero sobre el que acuerdan en sostener que alrededor de los años
setenta, del siglo X X , com ienzan a ap arecer algunas notas distintivas y que
m arcarán los noventa. E stas son:
a) L a inédita extensión (alcance geográfico) y profundización (intensidad)
de vinculaciones e interconexiones m últiples entre los E stados y las sociedades.
b) U n aum ento del grado y un cam bio en la clase de la interdependencia
que se m anifiesta a través de m últiples redes de com unicación e interacción.
c) L a intem acionalización de la producción, las finanzas y el intercam bio,
apareciendo sobre todo el fenóm eno de la transnacionalización de la producción,
que ha achicado los m árgenes de m aniobra de los E stados nacionales. Se
aprecia una disyunción entre la autoridad territorial del E stado y el actual
alcan ce de los sistem as de p ro d u cció n , d istrib u ció n e in tercam b io y la
globalización de las transacciones financieras.
d) L a expansión form idable de la tecnología y del conocim iento como
paradigm a de producción
e) La exclusión de v astos sectores de la población m undial del proceso
de p ro d u c c ió n ag ravando las co n d icio n es de v id a de los p a íse s m enos
desarrollados, aum entando la inm igración hacia los m ás ricos, p o r efecto del
desem pleo y la pobreza. El desenvolvim iento económ ico en el contexto de la
globalización se acom paña de un proceso de desestructuración, exclusión y
disgregación sociales en casi todos los países que aceptaron las nuevas reglas.
L a exclusión se transform a en un ingrediente estructural de las sociedades
em ergentes luego de la crisis del E stad o de bien estar y el avance de la
econom ía globalizada. E stas sociedades se caracterizan p o r la dualización, la
desestructuración, fragm entación, insolidaridad e incluso anom ia.
E xiste una afinidad en este m arco entre las diferentes lógicas de la
globalización, ecológica, cultural, política y social, que no son reducibles ni
explicables las unas a las otras, sino que deben resolverse y entenderse a la vez
en sí m ism as y en m utua interdependencia.
G lo b alizació n , en este contexto, h aría refe ren cia , aten d ien d o a las
transform aciones políticas, a los procesos en virtud de los cuales los Estados
N acionales soberanos se entrem ezclan, im brican e interrelacionan con los
136
ü l Estado y los desafíos de la globalización
M. Susana Bonetto - M. Teresa Piñero
nuevos acto res tra n sn acio n ales y sus re sp e c tiv a s p o sibilidades de poder,
orientaciones, identidades y entram ados varios.
H e ld (1 9 9 7 ) d e sc rib e la s n u ev as tra n s fo rm a c io n e s g lo b a le s com o
disparadores hacia un nuevo orden global. E n los actuales procesos históricos
sociales se advierte una fuerte tendencia a la m undialización de gran parte de
las actividades sociopolíticas, y sean cuales fueren los efectos de ésta, así
com o los desajustes y contradicciones de los actuales procesos, es evidente
que dan lugar a nuevas form as concretas de organización.
El crecim iento de organizaciones internacionales y transnacionales alteró
la form a y la dinám ica, tan to del E stado com o de la sociedad. L a intensificación
de los p ro ceso s de in terconexión regional y global y la p ro liferación de
acuerdos internacionales y de form as de cooperación intergubem am entales
para reg u lar esos proceso s h an reform ulado la distinción entre actores internos
y externos, entre política internacional y dom éstica.
L a n u ev a p o lític a g lo b al im p lica p ro c e s o s de to m a de d e c isio n e s
m u ltib u ro c rá tic a s e n tre y d e n tro de las b u ro c ra c ia s g u b ern am en tales e
internacionales, políticas inducidas por agencias y fuerzas internacionales y
nuevas form as de integración entre los E stad o s. Todo esto ha creado un
m arco dentro y a través del cual se redefinieron los derechos y las obligaciones,
los pod eres y las cap acidades de los E stados tan to como la form a en que se
estructuran las relaciones sociales en el interior de los Estados.
LAREFORMULACION DEL ESTADO
L a globalización, al ap arecer como un conjunto de fuerzas que contribu­
yen a la unificación del m undo y a la integración de sus m últiples espacios,
im pacta sobre los E stad o s generando superposición y conexión de realidades;
la local, nacional y regional con la global. P or ello surgen elem entos difíciles de
conciliar: fragm entación social/id ea de ciudadanía supranacional, integración/
reg io n alism o s, que son n u ev o s co n cep to s que no resu ltan tan sólo una
am algam a de lo nacional y lo internacional, sino que involucran un concepto
ambiguo: «lo global».
Se p resentan num erosas perspectivas ac e rc a del E stado-N ación y su
futuro p o r las transform aciones a que se ve sujeto p or los efectos derivados de
la globalización. H ay autores que predicen su extinción (Strange, O hm ae) y
otros su pervivencia (H eld). Lo que es claro es que estam os aún sum ergidos
en un proceso inacabado y que hasta el m om ento sólo es posible describir las
transform aciones que se están dando en los elem entos del Estado.
137
Pueblo
D esde el punto de v ista del elem ento p u eb lo , se han m ultiplicado las
dem andas identitarias en reconocim iento de un m ulticulturalism o creciente
que incluye a veces nacionalism os exacerbados, y hasta tribus y etnias que
reclam an sus derechos e incluso la creación de sus propios E stados.
P o r otra parte, m uchas de esas m anifestaciones van acom pañadas de
reacciones xenofóbicas que parecen oponerse a ese im pulso de ser arrastrados
p or las fuerzas hacia un m undo único cultural que tiende a conform arse.
A quí cabe p ensar en un asp ecto dem ográfico: los flujos m igratorios
originados por causas tam bién vinculadas a la dinám ica de la globalización, ya
sea la necesid ad de m ovilidad del factor trabajo p a ra el desarrollo del capital
tran snacional com o la producida p o r la p o b re za creciente, contribuyen a
generar un núcleo de tensiones. Podem os decir que durante los siglos anterio­
res la inm igración era m anejada p o r los E stados nacionales; incluso en algunos
casos e ra considerada deseable para conform ar la nación, com o en A rgentina.
P ero en la actu alid a d la re g u lac ió n de las m ig racio n es tien e la c o m p le­
jid a d de la glo b alizació n , o c asio n an d o re a c c io n es d iv ersas que p a re c e n
re sc a ta r co n c ep c io n es de p u eblo en un sentido n atu ral, esto es de raza. E sto
gen era te n sio n e s de to d o tip o , ta n to p a ra los grupos m ig ran tes com o p a ra
los E sta d o s que no tien e trad ició n in m ig rato ria. In clu so en la actu alid ad se
h ab la de un acuerdo en tre p a íse s p a ra d istrib u ir de m an era e q u itativ a los
flujos inm ig rato rio s p ro d u c id o s p o r la s n e c e sid a d e s cre cie n tes de m o vilidad
del fa c to r hum ano. R e a lid a d en co n stru cció n , d esea b le, p e ro de d u d o sa
co n creció n , al m enos en el corto p lazo. Se p re d ic e un cam bio fundam ental
de la n o c ió n de pu eb lo com o elem ento del E sta d o en los pró x im o s veinte
años, c u y a n o ta d istin tiv a se rá su h e tero g e n eid ad .
E s en este m arco que se habla de fragm entación, ya que h a estallado la
idea de p o d er pensar a la nación com o nucleadora de una identidad.
El elem ento hum ano del E stado fue entendido de m anera tradicional
com o nación. E ste térm ino designó, en la teo ría, al conjunto hum ano unido
p or un lazo histórico-social, que nace con el ideario de la R evolución Francesa
y que h a servido para nutrir los nacionalism os de toda índole. E sta idea de
nación, que en su origen parecía rep resen tar a un todo hum ano hom ogéneo,
adquirió, sin em bargo, características diferenciadoras de acuerdo a la dialécti­
ca de la relación E stado-sociedad. E sta historicidad hizo que en la realidad
algunos autores desdeñaran la noción de nación, por estim ar que ya desde su
aparición, con el capitalism o m oderno, era im posible p en sar que en una
138
139
M. Susana Bonetto - M. Teresa Piflero
El Estado y los desafíos de la globalización
sociedad clasista pudiera h a b e r un conjunto de p erso nas con intereses, valores
y sentim ientos hom ogéneos.
Sin em bargo el concepto de nación fue clave para la constitución y
desarrollo de los Estados en tanto im plicaba un lazo de unión social form ado
sobre un conjunto de ritos, símbolos y prácticas com unes que sirvieron de base
legitimatoria p ara las políticas de los Estados. L a nación hacía referencia a un
grupo hum ano que constituía sus vínculos y sus bases de legitimidad en el m arco
de un espacio territorial delim itado jurídicam ente; de allí que el propio carácter
cerrado de sus norm as te n ía el valor tam bién de unificar las conductas y
construir a la nación a partir del establecim iento de vínculos y prácticas dirigidas.
En el interior de los E stados la nación se vincula al conjunto de derechos
que conform an la ciudadanía. El proceso de globalización, con sus efectos en
cada vez m ás áreas, im pacta sobre los Estados nacionales y los actores sociales.
De acuerdo a las significaciones que adquieren dichos procesos en los m arcos
nacionales, se advierte cóm o se va dibujando una sociedad política con nuevos
criterios de exclusión e inclusión que son tanto sociales como políticos (Jelin,
1996) y que definen el carácter del ciudadano. Esto es así, porque siguiendo a
Jelin, la definición del ciudadano se vincula al establecim iento de los límites entre
incluidos y excluidos, y se configura en la lucha sobre los contenidos a los cuales
los ciudadanos pueden acceder, o sea, cuáles son sus derechos. Se trata de una
tensión presente entre ciudadanía y derechos que se m anifiesta en una relación
con los derechos cada vez m ás com pleja y problem ática.
E n los p aíses en desarrollo, una de las características decisivas de estos
p rocesos es que im pactan en los niveles n acionales, definiendo una ciudadanía
con nuevos caracteres, que p ueden asociarse, p o r un lado a una m arginación
de grupos im portantes de la sociedad, vinculada fundam entalm ente al no
reconocim iento o desconocim iento de los derechos sociales, y por otro a una
paradojal expansión del reconocim iento de derechos a nivel jurídico fo r m a l(1).
En este contexto, se p roduce una fuerte ten d en cia hacia la concentración
de la riqueza, con debilitam iento de la clase m edia, y con una nueva conflictividad
social pro d u cid a por la fragm entación y la exclusión.
Según G arcía D elgado (1998, 165) la nueva cuestión social «puede ser
histórica, empobrecimiento de sectores medios y aparición de una nueva
violencia social».
vinculada a una conjunción de factores que adoptan cierta circularidad: a)
desempleo, b) vulnerabilidad y exclusión, c) profundización de la pobreza
(1) Es el caso del elenco de derechos reconocidos en la Constitución Nacional Argentina con
la reforma de 1994.
Todo lo anterior afecta el papel del E stado com o constructor de la
integración social, y m enoscaba el concepto de ciudadanía igualitaria.
Territorio
El concepto de territorio com o elemento del Estado nación tam bién sufre el
impacto del proceso de globalización. El territorio es el espacio físico donde se
asienta la población, pero com prende no sólo aspectos físicos como el suelo con
todos sus accidentes y espacios, sino que es el ámbito de com petencia territorial
del poder del Estado, y como tal, fija la territorialidad de la soberanía y delim ita la
com petencia tam bién de orden territorial del poder del gobierno. M arca el límite
de la com petencia territorial de los otros E stados particulares y sirve de base a la
organización del poder conforme a criterios espaciales; y con relación al derecho
determ ina el ámbito de validez o vigencia del orden jurídico estatal.
E stas dim ensiones del territo rio en relació n al E stado están siendo
reform uladas; en el aspecto de fronteras existe una tendencia a su desdibujam iento
por la profundización de procesos integradores y regionalizadores, caso Unión
E u ro p e a , M e rc o su r, A lca. L a s re g io n e s im p lic a n in clu so un c a so m ás
paradigm ático de las nuevas realidades de la globalización en tanto pueden
designar espacios integrados sin necesidad de contigüidad geográfica.
G arcía D elgado (1998) h a ce p resen te la em ergencia de los nuevos
problem as, no resolubles y a en el m arco de las fronteras del E stado-nación,
tales com o los tem as del m edio am biente, de los flujos m igratorios y del
terrorism o, así com o los flujos económ icos especulativos a corto plazo.
O tro caso es el de la soberanía territorial, vinculada a la seguridad y
defensa de los E stad o s, y en este sentido la capacidad de los E stad o s para
desplegar ciertas acciones de política exterior o de defensa se ven cad a vez
m ás lim itadas. E n el m undo post-guerra fría en lugar de bipolaridad, apareció
en la década de los 90 del siglo X X la m ultipolaridad del poder político y
económ ico, pero en am bos sistem as las posibilidades de decisión exterior de
los E stados individuales son definidas por su posición dentro de la je ra rq u ía de
p o d er in ternacional. En la actu alid ad nos encontram os con un escenario
internacional signado por la búsqueda de hegem onía de E E .U U a trav és del
despliegue de su poderío m ilitar.
L a proliferación de conexiones de in terdependencia de todo tipo ha
h ech o in clu so que c ie rto s p a íse s p u g n e n p o r p a rtic ip a r en e stru c tu ra s
in te rn a cio n a les de seguridad, caso O T A N , y no sólo por cu e stio n e s de
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M. Susana Bonetto - M. Teresa Piñero
El Estado y los desafíos de la globalización
territo rio . A l d ecir de H eld , la O T A N se h a c o n v e rtid o en un e sp a c io que
d istrib u y e re c u rso s e sc a so s, c o n tra to s de a rm a s, p re stig io in te rn a c io n a l y
otros m e d io s de e n g ra n d e c im ien to in te rn a c io n a l. De esta fo rm a im portan­
su jeto com o el ám bito y la fu en te del d erech o in tern a cio n al fu ero n c u e stio ­
n ad o s; y se h a g e n e raliz ad o la o p in ió n c o n tra ria a la d o c trin a de que el
derech o in te rn a c io n a l es y d e b e ría ser un d e re ch o que re g u la las re la c io n e s
entre los E sta d o s p u ra y exclu siv am en te.
En el ám bito en que m ás se h a avanzado es en el de los derechos
hum anos, e x te n d ién d o se la n o ció n de que c o rre sp o n d e n a las p e rso n a s
independientem ente de su nacionalidad, y asegurando su participación individual
ante organism os internacionales para su defensa. E sto últim o es un logro
paulatino del siglo X X , que cuestionó la exclusión de los individuos de la
provisión del derecho internacional (Held).
E sto proviene de los num erosos tratados y declaraciones internacionales
que h a n re c o n o c id o que lo s in d iv id u o s tie n e d e re c h o s y o b lig a c io n e s
irr e n u n c ia b le s a u n q u e n o e s té n d e fin id o s p o r su s p r o p io s s is te m a s
constitucionales.
Por otra parte la integración interestatal im plica el pasaje gradual de las
facultades ju ríd ica s de los E stados a órganos supraestatales; así, la idea de un
d erech o co m u n itario a v a n z a com o g e sto r de p rin c ip io s a lte rn a tiv o s de
organización del orden m undial.
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tes a sp ecto s de la soberanía y la autonom ía estatal son negociados y
renegociados a través de la alianza de la OTAN. E n g en eral se p re se n ta
una te n d e n c ia a fav o r d el fo rtalecim ien to de la o rg an izació n c o le c tiv a de
las fu n c io n e s de d e fe n s a ; a s í, en E u ro p a se h a b la de un «un n u e v o
c o n c ierto de E u ro p a» que e stim u la rá una m a y o r in teg rac ió n in te rn a cio n a l
en lo s asu n to s m ilitares y de seguridad.
Tradicionalm ente se entendía al territorio com o el espacio en el cual se
asentaba el pueblo y se construía la nación y sobre el que el Estado ejercía su
dominio; espacio delim itado p o r el conjunto de norm as jurídicas que no sólo
delineaban su posesión en m ateria territorial sino que contenía al grupo hum ano
que conform aba su organización en base a un derecho de carácter territorial.
R esp ecto a los aspectos del territorio vinculados al derecho, debem os
decir que es el ám bito que m ás transform aciones h a sufrido en tanto im pacta
directam ente sobre tod o s los otros elem entos. E n efecto, el territorio dem arcaba
el ám bito de validez del derecho en relación al territorio, idea que ha estallado
por la configuración de nuevos espacios, la p ro liferación de organism os
internacionales, de relaciones internacionales y de actores transnacionales,
como la aparición de los p ro ceso s de integración jurídica.
Derecho
E n cuanto al derecho , en form a gen eral e stá siendo profundam ente
conm ovido tanto en su concepción de derecho nacional como en su relación
con el derecho internacional, produciendo im pacto en la m ism a conform ación
de la ciudadanía. El derecho fue un elem ento clave de conform ación de los
Estados y las sociedades en tanto no sólo im plicaba el m onopolio de la
coacción ju ríd ic a sino que fue el elem ento b ásico de reparto de bienes,
recursos y derechos dentro de u n E stado. El derecho, así, siem pre cum plió no
sólo la función de unificar conductas sino de cohesionar a la sociedad p a ra el
cum plim iento de los fines estatales, lo que perm itía generar y estim ular
identidades y cultura local.
S ie m p re h a n c o n v iv id o u n a d e re c h o n a c io n a l c o n un d e r e c h o
in te rn a c io n a l que e s ta b le c ía la b a se de la c o o p e ra c ió n en el o rd e n
in te rn a c io n a l. E ste sis te m a se c o n s tru ía s o b re la id e a w e s tfa lia n a de
co e x iste n c ia de E sta d o s so b e ra n o s, pero en las ú ltim as d é cad as, ta n to el
Poder
En cuanto al p o d er en el nuevo orden global que describe H eld, y en el
que el E stad o está inm erso, existe un conjunto de fuerzas que interaccionan en
form a com binada provocando: restricciones a la libertad de acción de los
gobiernos y de los E stados, transform ación del pro ceso de tom a de decisiones
p o lític a s, com o asim ism o la a lte ra c ió n de lo s m arco s in stitu c io n a le s y
organizativos con la m odificación del orden legal y adm inistrativo. E stas
fuerzas -en el m arco de análisis del autor- son reveladas p o r una serie de
disyuntivas de cuyo carácter analítico se advierten o señalan dos aspectos: por
un lado, que las m ism as ponen de m anifiesto la particular relación o tensión
entre el dom inio form al de autoridad política que los E stados-N ación reclam an
para sí y los com portam ientos reales del sistem a político en los distintos
niveles, nacional, regional y global.
D esde el punto de vista económ ico diversos autores (W allerstein, 1997;
G uiddens, 1999; B aum an, 1999 y tam bién B eck, 1998) dan cuenta de la
ex isten cia de u n a econom ía g lobalizada, c a ra cterizad a p o r u n a creciente
diversidad de intercam bio internacional, por el carácter global de los m ercados
financieros y el p o der cada vez m ayor de las em presas trasnacionales.
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M. Susana Bonetto - M. Teresa Piñero
K1 Estado y los desafíos de la globalización
Los E stados ven afectado el m anejo de la econom ía por dos fenóm enos:
a) La internacionalización de la producción, ya que la globalización perm ite a
las em presas transn acio n ales volver a d isponer del po d er que estuvo
social y políticam ente dom esticado en el capitalism o de bienestar, en tanto
se han liberado de los «corsés» del trabajo y del E stado a los que estaban
som etidos en el anterior m odelo.
b) Tam bién la em ergencia de la internacionalización de las transacciones
financieras, que aum entan el ám bito de la interconexión económ ica. Casi
se puede decir que se constituye una nuev a econom ía virtual de corrientes
financieras in tern acio n ales, cada v ez m enos deudoras de un sustrato
m aterial, y m ás de los sistem as in fo rm ático s que se e v ad en de los
controles de los E stados.
E n este m arco es p o sib le sostener que la econom ía globalizada cuestiona
tanto las bases del E stado nacional com o las de la dem ocracia liberal. A sí
com o en el m odelo keynesiano el proceso de p roducción era de base nacional,
siendo el E stad o el dinam izador de la integración social, en el m arco de la
globalización los proceso s productivos se autonom izan del E stado. E sto es así
ya que se m anifiesta una gran autonom ía del capital, que adquiere la form a de
capital volante, en especial p o r la internacionalización del sistem a financiero,
cuyos m ovim ientos se realizan p o r vía inform ática.
E n la actualidad, el ord en económ ico se construye en el m acrom ercado
transestatal, un m ercado prácticam ente virtual. A sí la econom ía m igrante, con
sus propias lógicas de regulación y acum ulación, relativiza la soberanía y sus
fronteras. Las m edidas económ icas de un E stado deben ser com patibles con
los m ovim ientos del cap ita l reg io n al y g lobal si no quiere su frir serios
inconvenientes en la obtención de sus objetivos.
E stos elem entos redefinen las relaciones entre los E stados y los actores
económ icos, advirtiéndose u n a dism inución de la autonom ía estatal en la
esfera de la econom ía. L as funciones del E stado frente a la econom ía m igrante
consisten en regular el flujo de m ano de obra dentro del territorio y garantizar
las condiciones de rep ro d u cció n de la fuerza del trabajo, pero el desarrollo
capitalista en su conjunto q u eda fuera de la regulación estatal.
E l establecim iento de las redes m ediáticas transnacionales se vincula
directam ente con los asp ecto s de la dinám ica de la econom ía globalizada,
cuyas situaciones im pactantes escapan al control de las com unidades políticas.
El alcance espacial de los sistem as contem poráneos de producción, distribución
e intercam bio lim ita la com petencia y el despliegue de la autoridad form al del
E stad o -N ació n . E n los p ro c e so s eco n ó m ico s a c tu a les se d istin g u e n dos
cuestiones centrales organizadas por las com pañías m ultinacionales (CM N ): la
internacionalización de la producción y la de las transacciones financieras. El
im pacto de los cam bios tecnológicos produce la reconfiguración tanto de los
sistem as productivos como de los m ercados financieros m undiales, con lo
cual y com o consecuencia de los actuales pro ceso s, han perdido significación
los m arcos regulatorios y de control de los m ercados en el nivel nacional. El
im pacto de la econom ía globalizada im pone a los E stad o s m edidas com patibles
con los m ovim ientos de capital tanto regionales com o globales, tendientes al
logro de objetivos vinculados con la obtención de protección económ ica y
política y a evitar la desconexión de los m ercados internacionales; esto socava
la capacidad de control de los E stados respecto a su porvenir dem ocrático.
E n la actualidad se ha producido una creciente liberalización del capital
respecto al territorio estatal, lo cual afectó fuertem ente la relación E stadoeconom ía, p ro p ia del m odelo de E stado de bienestar, pero sobre todo p arecería
que está afectando los fundam entos básicos del E stado nacional.
E n é l m odelo de bienestar, la organización estatal tenía cierta capacidad
de control sobre el capital productivo y, aunque en cierta m edida, del capital
financiero.
P e ro en las c o n d ic io n e s de la a c tu a l ec o n o m ía g lo b a liz a d a e stas
capacidades han quedado fuertem ente reducidas, y a que en esta nueva etapa
del capitalism o el control territorial de éste p o r el E stado y todos los antiguos
m a rco s re g u la to rio s de la re la c ió n E sta d o /c a p ita lism o p a re c e n h a b e rse
convertido p a ra éste en una traba.
U n aspecto relevante de esta transform ación se articula con la capacidad
im positiva del E stado.
Existe la posibilidad para los sectores del capital de eludir los im puestos o
de elegir pagarlos en lugares de m enor im posición, teniendo en cuenta el
carácter «m igrante» del capital y su libre m ovilidad. E sto ha producido una
tendencia generalizada en los E stados a la reb aja de las tasas y de los im puestos
a las ganancias.
E l anterior acuerdo capital-trabajo interm ediado p o r el E stado, p o r el cual
éste garantizaba diversos beneficios a am bas p artes, y a no es requerido por el
capital. P o r lo cual, a pesar de las ventajas que puedan otorgarle los gobiernos,
éstas ya no pueden ser utilizadas por el p o d e r político para lograr algunas
v entajas para otros sectores. P o r ello ya no puede recaudar un p o rcentaje de
las ganancias capitalistas para utilizarlas en políticas que reduzcan los efectos
de la desigualdad social.
E sto m arca una independencia cada vez m ayor del capital con resp ecto al
E stado. E l increm ento del poder económ ico de las em presas globalizadas y la
persistente dism inución de la b ase im positiva estatal repercuten notablem ente
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M. Susana Bonelto - M. Teresa Piñero
en u n a m e n o r c a p a c id a d e s ta ta l p a ra r e a liz a r sus la b o re s de le g itim id a d
de la a c u m u la c ió n y p a r a g a ra n tiz a r la r e p ro d u c c ió n so c ia l com o un to d o
(C e rn o tto , D ., 19 9 7 ).
Los gobiernos, en este m arco, priorizan la gestión de los condicionam ientos
que provienen de la econom ía globalizada y relegan las actividades que los
legitim an frente a su ciudadanía, tales com o políticas sociales, etcétera.
E n este contexto se afianzan los requerim ientos de liberalización y
desregulación, que es lo que el m ercado requiere al Estado.
Com o el m antenim iento de los m arcos reguladores del E stado sobre la
econom ía, sobre todo los im positivos y los que se refieren a relaciones laborales,
hace p erder «com petitividad» a los E stados, el retom o de algunos m arcos de
regulación por parte del E stado sólo puede pensarse a partir de un com prom iso
internacional que ligue a distintos Estados, alternativa a largo plazo que en la
actualidad resulta casi de im posible efectivización.
E n este m arco, el condicionam iento económ ico globalizado, que reform ula
las relaciones E stado-m ercado, afecta el d esarrollo y vigencia de la dem ocra­
cia, que debe convivir con esa dinám ica inequitativa y que provoca exclusión.
E sto produce un efecto de im potenciación de la política, que sólo alcanza
a elab o rar respuestas incom pletas, insuficientes y subordinadas.
L a tan conocida form a n eo lib e ra k p rim ac ía del E stado sobre el E stado»,
im plica este efecto subordinador de la p o lítica a la econom ía.
Sobre todo se evidencia en tres planos fundam entales (López, E ., 1999).
P o r u n a p arte p ro d u c e d isg re g a c ió n so c ia l, y a que e sta n u ev a re a lid a d
g o lp ea n e g ativ am en te la re la c ió n de los in d iv id u o s entre sí, con la p o lític a y
con el p ro p io E stad o .
E n segundo lugar, la prim acía del m ercado sobre el E stado se refleja en la
dism inución de la autoridad de los E stados y el recorte del principio de la
soberanía estatal.
Y
en tercer lugar, aunque no p a re z c a ta n m anifiesto, tam b ién segura­
m ente influirá a largo plazo en la com petitividad, la estabilidad y la confiabilidad
que re q u ie re n los m ercad o s globalizad o s, y a que éstos son requerim ientos
prio ritario s que h istó ricam en te la econom ía c ap italista h a form ulado a la
p o lítica y al E stado.
A sí, el concepto de soberanía es en los actu ales procesos de globalización
uno de los más d iscutidos. El conjunto de factores tanto políticos com o
económ icos que hoy alteran los lím ites de los E stados nacionales, y que están
achicando notoriam ente sus m árgenes de d ecisió n autónom os y reform ulando
los principios bajo los cuales se arm aban las identidades nacionales de sus
F1 Estado y los desafíos de la globalización
143
c iu d a d a n o s , c o n d u c e a la id e a de q u e h a y un m e n o sc a b o de la soberanía
de lo s E s ta d o s n a c io n a le s .
E ste m enoscabo se da en los dos niveles en los que las doctrinas sobre la
soberanía han dividido el concepto: el aspecto interno y el externo. El primero
se refiere a la autoridad p o lítica que tiene el derecho reconocido de ejercer los
pod eres del E stado y determ inar las reglas y leyes dentro de un territorio
determ inado. E l segundo im plica la posibilidad de que los E stad o s soberanos
se autodeterm inen, que establezcan sus propias reglas sin verse obstaculizados
indebidam ente p o r los pod eres de otros E stados.
Según el autor am bos niveles están siendo dism inuidos por el patrón de
interconexión global profundizado en las últim as décadas, en tanto se han
internacionalizado aún m ás las actividades dom ésticas y se han intensificado
los p ro c e so s de ela b o ra c ió n de d e c isio n e s en m arco s internacionales y
tran sn acio n ales.
P or ello es que las ideas que piensan en la soberanía como un poder público
ilimitado e indivisible que se encontraba en los Estados-N ación individuales
resultan obsoletas, en vista de los dominios políticos y estructuras de autoridad
interconectadas y la reform ulación de las diversas concentraciones de poder que
se articulan, curiosam ente, con dominios fracturados de autoridad política.
P ara hacer frente a esta realidad de la lim itación de la soberanía por lo i
pro ceso s globales, que ap arece como ineludible, es necesario reconceptualizw
el concepto de soberanía: H eld propone concebirla com o una facultad dividida
entre m últiples agencias-nacionales, regionales e internacionales y limitada por
la natu raleza m ism a de esta pluralidad. A sum ir una m orfología diferente es el
gran desafío de la idea de soberanía, desprenderse de la noción de fronteras y
te rrito rio s fijos y ser p e n sa d a com o atrib u to de co n ste la cio n e s espaciotem porales m aleables. E sa será la única form a de explicar la idea de soberanía
teniendo en cuenta el lugar de los E stados-N ación en los actuales procesos de
globalización, integración y regionalización.
GLOBALIZACIONY ESTADO. DISTINTAS PERSPECTIVAS
E n este m arco existen distintas perspectivas sobre la globalización.
A tento a lo expresado, puede designarse con el nom bre de globalización
al conjunto de facto res que hoy se d estac an com o em ergentes de estos
cam bios a nivel mundial.
Este conjunto de cambios plantea num erosos interrogantes acerca de su
origen, pero fundamentalmente sobre los patrones de respuesta que darán los
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M. Susana Bonetto - M. Teresa Piflero
El listado y los desafíos de la globalización
distintos países a estos cambios, y también hay un acuerdo entre autores en
sostener que el tipo de respuesta económica, social y política que busquen las
distintas sociedades dependerá de la percepción que ellas tengan sobre su significado.
L a globalización com o fenóm eno de interd ep endencia m undializada está
generando consideraciones teóricas que p reten d en explicarla desde diferentes
ópticas, aunque en general com parten la consideración de que es un fenóm eno
novedoso y transición ineludible p ara los E stados-N ación.
A sí, puede ser v ista com o un proceso -p ro y ecto auspicioso que im plica a
la larga un bienestar creciente p ara los individuos, a través de la universalización
de los m ercados y el avance de un capitalism o p o stindustrial que se expandirá
so bre to d o s los se c to re s d el m undo p ro v o c a n d o m ayor b ie n e sta r a las
p oblaciones, para lo cual los p aíses adoptarán m edidas de liberalización y
apertura que originen com petencia y por lo tan to perm itan m anejar los precios
relativos, trayendo así m ayores posibilidades de consum o a capas de población
que antes no tenían acceso a determ inados bienes.
E n general estas perspectivas coinciden con la vertiente neoliberal. Los
e co n o m ista s h a n sid o lo s p rin c ip a le s d e fe n s o re s de la g lo b a liz a c ió n ,
ap o lo g ista s del lib re m e rc a d o y de la llam ad a « in iciativ a individual». D ebe
d e sta c a rse que la re s p u e s ta n e o lib e ra l a la c risis econ ó m ica que c o m ien z a a
g e sta rse en los años s e te n ta p ro p u g n a m en o s E sta d o y m ás m ercad o , ya
que p rio riz a en la in te rp re ta c ió n de la c risis lo s p ro b lem a s g en erad o s p o r el
su p u esto in terv en cio n ism o e sta ta l, a n u n cian d o una « crisis del E sta d o » ,
ad ju d ica n d o a éste la re sp o n sa b ilid a d p o r las d ific u lta d es de c o m p a tib iliza r
las e x ig e n c ia s de o rd e n « p o lític o » (p le n o e m p le o , s e g u rid a d s o c ia l,
re d istrib u c ió n de in g re so s) co n lo s re q u isito s d el cap ita l p riv ad o (b u en a
tasa de acu m u lació n y p ro d u c tiv id a d , lib re d isp o sic ió n so b re in v e rsio n es y
b aja trib u ta c ió n ) y p o s tu la la in c a p a c id a d del E stad o p a ra co h esio n ar las
re la c io n e s c a p ita lista s de p ro d u cció n . P o r ello se p ro p o n e el g o b iern o
«m ínim o», y a que es el m e rc a d o y no el E sta d o el qué g aran tiz a el bu en
o rden so c ia l. P ero a su v e z el g o b iern o d eb e d a r re sp u e sta s p a ra im p o n er y
hacer resp etar las leyes del m ercado y resistir las dem andas populares.
E l p ro y e c to h eg em ó n ico d el n e o lib e ra lism o b u sca en d efin itiv a re s ta u ­
rar lo s fu n d am en to s no p o lític o s de la s o c ie d a d . D e ahí la im agen de una
s o c ie d a d a u to rre g u la d a a tra v é s d el m e rc a d o que v u e lv e su p e rflu o al
E stad o y la p ro p ia p o lític a y el tem o r a la « in g o b ern ab ilid ad » fre n te a la
ex p lo sió n p a rtic ip a tiv a .
«Estado m ínim o» en la p ráctica propone una privatización de lo público y en
las cuestiones estratégicas p ara el nuevo orden presiona p ara efectivizar el
intervencionism o no gubernam ental.
F rente a las críticas sobre la desigual distribución de la riq u eza que es
con co m itan te a la glo b alizació n , sobre to d o p a ra el T e rce r M undo, sus
defensores sostienen que a la larga estos países ganarán, p ese a los riesgos
existentes, y a que el sistem a les ofrece la posibilidad de cam biar, de salir de la
pobreza, la ignorancia y enferm edad. Subyace en estas consideraciones una
alabanza de la m eritocracia, excluyendo todo tipo de consideración distributiva,
lim itándose a políticas asistencialistas que previenen estallidos sociales. Im plican
un m odelo de socialización y educación com petitivos y orientados al éxito
social; los «ganadores» son ensalzados y se desprecia a los «perdedores», que
constituyen la inm ensa m ayoría.
146
D e allí sus objetivos de lim itar la p o lítica y la dem ocracia y en este
objetivo el E stado tam bién resu lta resignificado. En realidad se p o stu la una
nueva significación del intervencionism o gubernam ental, ya que a p esa r del
«Esta es la contradicción básica del nuevo orden mundial: la reproducción
del capital se ha internacionalizado, la econom ía ha quedado en manos de
sistemas financieros mundiales, pero la gestión de las crisis y las p a utas de
administración política y social que esto conlleva urgen p o r el mantenimiento
del Estado cuya pervivencia hoy se pone en duda» (Am in, 1997:140).
E n el m ism o sentido de po n er en cuestión aspectos de las transform aciones
globales, W allerstein (1996) sostiene que lo que está agotado es el liberalism o
m ism o, en tanto aglutinante ideológico de la econom ía del m undo capitalista
desde 1789 hasta 1989. Con una afirm ación m uy provocativa sostiene que la
caída de los com unism os no rep resen ta el éxito final del liberalism o com o
ideología, sino la socavación definitiva de la capacidad de la ideología liberal
para continuar su p apel histórico.
L o que definió al liberalism o como ideología triunfante no fue la claridad
de su program a sino m ás bien su énfasis en la necesidad de cam biar las
estructuras existentes a un ritm o racional y perfeccionador, en contraste con
la aniquilación propuesta por el socialism o y la inm ovilidad del conservadurism o.
E ra la geocultura de la m odernidad racional perfectam ente interpretada y
em patizada por el liberalism o. D e aquí se entiende que luego el socialism o en
sus v ersio n es y el conservadurism o no hicieron sino adaptarse a estas respuestas
liberales, a la racionalidad instrum ental.
E sto se conecta con el tem a de la llam ada crisis del E stado-N ación, que
en uno de sus aspectos, al m enos el económ ico, que hoy nos urge, e stá dando
lugar a un axiom a político que se extiende con u n a rapidez inusitada; esto es,
que frente a la com plejidad de la globalización se avizora un escenario de fuerte
restricción a las políticas nacionales, lo que achica los m árgenes de m aniobra
148
M. Susana Bonetto - M. Teresa Pifiero
El Estado y los desafíos de la globalización
de decisiones que estén desvinculadas de los parám etros internacionales de
generación del capital.
Este es un fenóm eno nuevo, en tanto h asta hace poco tiem po la expan­
sión del capitalism o se susten tab a sobre la coincidencia entre el espacio que
gestionaba la reproducción del capital y el de su gestión política y social; era el
espacio del E stado-N ación que formó la estru ctu ra del sistem a internacional.
En ese contexto podem os reco rd ar la característica del E stado de b ienestar
descripta p o r H aberm as y p o r Offe en los años setenta, referida a la contradicción
entre la legitim idad del cap ital y la de su d istribución social com o un problem a
acuciante de los gobiernos nacionales.
En la actualidad, la lógica del capital globalizado im pone reglas de
evolución que m inim izan to d a consideración de crisis nacional, incluso su
n eg ació n com o p ro b lem a de capital, estim án d o se en cam bio u n a errad a
adecuación a la inserción internacional. C om o una estrategia de reproducción
del capital se requiere p rio riz a r su gestión internacional, para lo cual es
necesario m inim izar las funciones del E stado n acional, lo que h a generado una
expansión del discurso an tiestatista que ha seguido su curso a través de
políticas nacionales de d esactivación de las funciones distribuidoras del capital.
Pero tam bién debe destacarse que en los actuales p rocesos la reivindica­
ción de lo público no puede ser una tarea a desarrollar sólo en un escenario
nacional. E sto es así, y a que si observam os las em presas transnacionales, se
advierte que éstas han creado un m ercado m undial, en el cual ellas son
p rotagonistas con m ayor cap acid ad deciso ria que los p artid o s políticos y
m ovim ientos sociales nacionales, rem odelando lo que anteriorm ente se consi­
deraba el espacio público, realizando estas transform aciones a escala interna­
cional y según sus intereses privados.
P or eso concebir la ciudadanía, su actuación y sus nuevos reclam os sólo
a nivel local o nacional y a no alcanza p a ra reconstruir el espacio público sino
que, por el contrario, hay que penetrar en el orden internacional. Y la inserción
en este esc en a rio debe ser realizad o tan to p o r los organism os p o lítico s
tradicionales com o por redes ciudadanas y organizaciones de la sociedad civil,
si quieren actuar en la m ism a dim ensión que las em presas transnacionales.
El enfoque de H aberm as es uno de los que m ás directam ente se centra en
el análisis político de lo público y p enetra «el aspecto normativo de una visión
dem ocrática radical que toma en cuenta y convierte en su propósito el
entralazamiento funcional del Estado y la sociedad que objetivamente ocurre»
(H aberm as, 1992, 439).
P o r u n a p arte tiene en cuen ta el «p o d er adm inistrativo» de una b u ro cra­
cia estatal d esarro llad a en su m áxim a exp resió n en el E stad o in terv encionista,
pero guiado exclusivam ente p o r u n a ra zó n técn ico -in stru m en tal, en lugar de
una raz ó n práctica.
P o r o tra parte da cuenta del «poder de los m edios» que m anipulan la
form ación dem ocrática de la opinión pública.
F re n te a ello , la re s p u e s ta de H ab e rm a s o frece un c o n c e p to norm ativo
de lo p ú b lic o . A sí, la ú n ic a form a de in flu ir so b re el p o d e r a d m in istra tiv o ,
que p re v a le c e en el d e rec h o y los ó rg a n o s re p re se n ta tiv o s, se ría ap o rtan d o
fu n d am en to s n o rm a tiv o s que p u e d a n c o n tra rre s ta r lo s fu n d a m en to s del
p o d e r a d m in istra tiv o . P o r ello , al « p o d er adm in istrativ o » H a b e rm a s opone
el « p o d e r c o m u n ic a tiv o » . E s en el e sp a c io p ú b lic o p o lític o donde se
p ro d u ce el p ro c e so de g en era ció n co m u n icativ a d el p o d er le g ítim o , aunque
allí ta m b ié n se d e sa rro lla el p ro ce so o p u e sto , la leg itim ac ió n de las d ec isio ­
nes del p o d e r adm in istrativ o .
Lo público está constituido por dos procesos: por una parte la obtención
o rganizada de la lealtad de las m asas, pero tam bién la form ación espontánea de
opinión en espacios públicos autónom os.
E s to im p lic a el « e s p a c io p ú b lic o d e m o c rá tic o » , q u e tie n e com o
m e ta la fo rm a c ió n d e m o c rá tic a de v o lu n ta d , a c tu a n d o co m o c a ja de
ALGUNAS TENDENCIAS DE REFORMULACIONALTERNATIVAS
Pueden pensarse p o sibilidades alternativas; así, el planteo central en el
m arco de estas transform aciones se focaliza, a nuestro entender, en cómo
rehacer conjuntam ente el p ap el del E stado y de la sociedad civil, notablem ente
reestructurados por efectos de la globalización.
Y
en el centro de e sta reform ulación se halla el intento de reconcebir la
esfera pública.
A sí es posible im aginarla ni subordinada al E stado ni disuelta en la sociedad
civil, y sostener que se reconstituye una y otra vez en la tensión entre ambos.
L a perspectiva herm enéutica, en la cual se puede incluir, con ciertas
reservas, el enfoque de H aberm as, entiende que la esfera pública es «un campo
de tradiciones en competencia», en el que ciertos significados y tradiciones
son fo rtalecid o s, pero ta m b ié n nuevas fu erzas p u ed en atribuir diferentes
significados o énfasis a los m ism os hechos (G arcía Canclini, 1995).
E n ese m arco, constituiría todo un desafío un planteo orientado a la
revitalizació n del E stad o com o rep resen tan te d el interés público y como
garante de que las n ecesid ad es colectivas de inform ación, innovación, etcétera,
no sean subordinadas siem pre a la rentabilidad com ercial.
149
l.V)
M. Susana Bonetto - M. Teresa Pifiero
re s o n a n c ia de lo s p roblem as de la sociedad, que d ebieran ser abordados por
el sistem a político; esto es, identificando y tem atizando los problem as que
afectan al conjunto de la sociedad, a fin de que sean asum idos y p ro cesad o s
por el sistem a político. E n particular, el P arlam ento debería actuar com o
« e sc lu sa » q u e re g u la e l a c c e s o a lo s c e n tro s d e c iso rio s de lo s flu jo s
com unicativos p rocedentes de la sociedad.
L a interacción entre la form ación de la v o lu n tad p o lítica institucionalizada
y los pro ceso s inform ales abriría la posib ilid ad de que los procedim ientos
dem ocráticos, establecidos conform e a derecho, p u ed an reflejar una form ación
dem ocrática de la voluntad.
Se p lan tea así la po sib ilid ad de repolitizar la s instituciones de la sociedad
civil, p a ra asum ir la defensa del m undo de la vida.
P ero tam bién se advierte la necesidad de construir «espacios públicos»
capaces de m ovilizar escenarios de representación, interlocución y neg o cia­
ción entre el E stado y la sociedad.
Se p ostula una nuev a institucionalización, que torne la gestión pública
más p erm eab le a las d em andas em ergentes de la so ciedad y asegure la
responsabilidad pública en su ejecución.
P ara ello es n ecesario el fortalecim iento del E stado tanto com o de la
sociedad. A sí, la «devolución» de pod er a través de los procesos de privatización
realizados p o r el E stado h a aum entado, no el p o d e r de la sociedad civil sino el
poder de la «sociedad m ercantil», debilitando incluso la prim era.
El fortalecim iento del E stad o no sólo re su lta funcional al fortalecim iento
de la socied ad civil, en tanto no abdicación de la responsabilidad p ú blica del
E stado frente a la sociedad.
L a visión pluralista de la sociedad y la orientación sociocéntrica de la
política apuntan en la dirección de que lo político no se agote en lo estatal, ni lo
público en lo gubernam ental.
E sto im plica la deliberación colectiva de la sociedad para actualizar lo
político en la p o lítica (L echner, 1992).
L a am pliación de la esfera de producción de bienes públicos desde la
sociedad exige a su v ez el fortalecim iento del E stad o , en térm inos de rep rese n ­
tación, capacidad institucional y responsabilidad pública; así la reducción de
su ám bito de acción fo rtalece a la sociedad civil y no sólo al fragm ento
m ercantil de ella.
E l Estado requiere fortalecimiento, representatividad, transparencia, etcétera.
E sto plantea la necesidad de problem atización de la relación entre burocra­
cia estatal y dem ocracia, tem a central en toda reform a actual del Estado.
121 listado y los desafíos de la globalización
151
Si esto se refiere al interior del E stado, tam poco debe dejarse de lado la
posible articulación cooperativa entre E stad o s que perm ita una ree stru ctu ra­
ción del p o d er político y una m ay o r posibilidad de acción p o lítica y económ i­
ca. E n este m arco deben considerarse las actuales tendencias de constitución
de la región, p ero no sólo com o espacio económ ico sino p olítico-social, según
el ejem plo de la U nión E uropea.
L a form ación de lo s bloques regionales, p a ra sum ir los com plejos p ro c e­
sos de desarrollo económ ico-social y cultural de los E stados, frente a la
debilidad de éstos, p areciera constituirse en una tendencia relev an te en el
m arco de la globalización. A sí la regionalización parece una re sp u esta para
recuperar capacidades económ icas y de g o b eraabilidad en el actual contexto
(G arcía D elgado, 1998).
E l M erco su r es un am bicioso proyecto de integración, que em erge en la
dem ocratización, en le m arco del agotam iento del anterior m odelo de sustitu­
ción de im portaciones. E s uno de los bloques económ icos m ás dinám icos,
contando con un m ercado de 204 m illones de habitantes.
L a evolución del proceso del M ercosur nos perm ite distinguir tres etapas:
transición, consolidación y crisis. La prim era denom inada de transición se
extiende desde la firm a del T ratado de A sunción (26 de m arzo de 1991) h asta
el P ro to co lo de O uro P reto (diciem bre de 1994). E n ese periodo se creó y se
puso en funcionam iento el M ercado C om ún del Sur entre los cuatro países
m iem bros, se estructuraron sus instituciones intergubernam entales, com enzó
a o p erarse la reducción progresiva de las b arreras arancelarias y se iniciaron
las tratativ as p ara la aplicación de la tarifa externa común.
Sin em bargo, en esa etap a com enzaron a insinuarse algunas d iscrep an ­
cias entre países y sectores debido, sobre to d o , a la celeridad con que se
liberalizó el com ercio y a las dificultades p a ra com petir en un m ercado
desregulado y asim étrico, esto produjo la necesid ad de reform ulación tanto de
las m etas com o los plazos establecidos originariam ente.
L a segunda etapa de consolidación, que se desarrolló desde enero de
1995 h a sta 1997, se caracterizó p o r los arreglos institucionales im plem entados
p ara la consolidación de la unión aduanera, p o r la búsqueda de ad ap tació n de
las econom ías de los países m iem bros a las nuevas reglas de juego. Así
tam bién se consolidaron estrategias com unes que tuvieron fuerte im pacto en el
frente externo. E ntre ellos la incorporación com o m iem bros asociad o s de
Chile y B olivia, la im plem entación de negociaciones con la U E y el CA N
(C om unidad A ndina de N aciones).
E n este período com enzaron a gestarse problem as p o r la re sisten cia de
ciertos sectores productivos com o el autom otriz de B rasil de abrirse a la
com petencia en un m ercado am pliado.
152
M. Susana Bonetto - M. Teresa Pifiero
La tercera y últim a etapa, la de la crisis del M erco sur, se inicia a fines de
1997 y se prolonga hasta el presente. E n el terreno com ercial, el establecim ien­
to de barreras no tarifarias y alteraciones en las alícuotas de im portación
im puestas po r Brasil, generaron reacciones sim ilares en los otros m iem bros.
Situación ésta que se agravaría con el transcurso del tiem po.
Si bien en cuanto a los logros económ icos h a tenido altibajos, y se
encuentra en u n com pás de esp era, d esde el p u n to de v ista p o lítico h a
funcionado com o un m arco de estabilización de la dem ocracia en la región.
P resenta fu ertes d ebilidades en lo social, p o r la creciente desigualdad y
regresiva distribución del ingreso, no habiéndose avanzado en la dim ensión
social de la integración, aunque sí en térm inos culturales, área en la que
existen experiencias p asadas que favorecen esta articulación.
Según G arcía D elgado (1998) dependería de la voluntad política de los
pueblos y los gobiernos de los p aíses m iem bros, si el M ercosur se dirigirá en
térm inos del paradigm a del E stado-región y de com unidad supranacional, o si
se diluirá en su dim ensión com ercial.
Tam bién si quedará subsum ido en el A LC A , o si se orientará a tener una
relación m ás am plia y flexible tanto con la U nión E u ro p ea como con A sia y con
IÍE.UU.. E n definitiva, cabe p reguntarse si se g enerará un m odelo de desarrollo
latinoam ericano diferente a los anteriores.
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INDICE
P rólogo.............................................................. .............................................................. 9
Capítulo I
La formación del Estado. El absolutismo
1. Formación del Estado m oderno............................................................................. 13
2. El Estado absolutista.............................................................................................. 25
Conclusiones del modelo absolutista......................................................................... 30
Capítulo II
La tradición del Estado de derecho constitucional democrático
1. Estado de derecho lib e ra l................................................................................ 35
1.1. Concepto de Estado de derecho..................................................................... 35
1.2. Delimitación histórica...................................................................................... 36
1.3. Supuestos político-ideológicos......................................................................40
1.3.a. Derechos del hom bre.............................................................................. 40
1.3.b. División de p o d eres................................................................................41
1.3.c. Valores fundantes del m odelo............................................................... 42
1.3.d. Supuestos económ icos.......................................................................... 43
1.4. Estructura de funcionamiento del Estado de derecho liberal.....................45
1.4.a. La sociedad civil según el liberalismo...................................................45
1.4.b. Estado. Sus funciones en relación a la sociedad c iv il.......................47
1.4.c. Las discusiones públicas y las instituciones representativas........ 49
1.4.d. La cuestión del sufragio u n iv ersal....................................................... 50
lu d ia -
1.5. Presupuestosjurídicos-institucionales........................................................ 52
1.5.a. L e y ............................................................................................................ 52
1.5.b. Constitucionalismo liberal ................................................................... 54
1.(). Contradicciones del funcionamiento del Estado de derecho lib eral...... 60
r.siado social de derecho......................................................................................... 70
.M . Introducción...................................................................................................... 70
2 2. Delimitación histórica. Antecedentes y origen.........................................71
2.3. Supuestos político-ideológicos......................................................................74
2.4. Supuestos económ icos....................................................................................78
2.5. Estructura del Estado social de derecho....................................................... 81
2.5. a. La reformulación de la interacción Estado-sociedad........................ 81
2.5.b. Sus aspectos sociales y políticos......................................................... 82
2.6. La reformulación del Estado: nuevas funciones....................................... 85
2.7. Presupuestos ju ríd ic o s.................................................................................87
2.8. Distintas configuraciones del Estado de b ien esta r.................................. 92
2.9. Análisis crítico del funcionamiento del Estado social de derecho..........96
Capítulo III
Crisis del Estado de bienestar
1. Planteo de la crisis................................................................................................
I .a. El gasto p ú b lico ...........................................................................................
1,b. Internacionalización del sistema financiero.............................................
1x. Sector trabajo...............................................................................................
1.d. Apertura de las economías nacionales................. ...................................
2. Aspectos teóricos de la crisis.............................................................................
2.a. R espuestas teóricas a la crisis: neoconservadoras, m arxistas y
socialdemócratas.....................................................................................................
Tercera v ía .................................................................................................................
103
104
105
105
106
107
108
116
Capítulo IV
El Estado en la tradición marxista. Concepción m arxista del Estado
1. Introducción.......................................................................................................... 121
2. Principios básicos de la teoría marxista del E stado......................................... 122
3. El Estado en la etapa de la dictadura del proletariaado................................... 123
I. La sociedad com unista...............................................................................................
El modelo soviético............................................................................................ 125
1,os órganos del poder p o lítico ........................................................................ 129
I
Capítulo V
El Estado y los desafíos de la globalización
La reform ulación del E s ta d o ......................................................................................
P u e b lo ........................................................................................................................
T erritorio...................................................................................................................
D e rec h o .....................................................................................................................
P o d e r..........................................................................................................................
G obalización y Estado. D istintas p ersp ec tiv a s.......................................................
Algunas tendencias de reform ulación alternativas................................................
136
137
139
140
141
145
148
Bibliografía........................ ............................................................................................ 1^3
594
Bonetto - Pinero
L a s tra n s fo rm a c io n e s d e l E stado - 2 - Ed.
(03)
Se terminó de imprimir en
Editorial Advocatus, Duarte Quirós 511.
en el mes de junio de 2003
