Las burocracias publicas - Angelo Panebianco

Capítulo 9
LAS BUROCRACIAS PUBLICAS
Angelo Panebianco
1.
Organizaciones públicas y privadas
El análisis de los sistemas administrativos estatales implica la previa solución
de algunas ambigüedades terminológicas conceptuales inherentes al objeto'de aná­
hsis. Al menos dos problemas requieren aer examinados. El primero concierne a la
legitimidad o a su inexistencia de la distinción púbhco/pñvado y, a partir de esta,
a la legitknidad o a sti inexistencia de un tratam iento de los sistemas administra­
tivos estatales separado del de los sistemas administrativos privados (de las empre­
sas económicas, de las asociaciones voluntarias, etc.). Más en general concierne
al tema de las semejanzas/diferencias entre organizaciones «púbhcas» y organi­
zaciones «privadas». El segundo problema atañe al significado del térmmo «bu­
rocracia».
El tema de las semejanzas y de las diferencias entre las organizaciones púbhcas
y las organizaciones privadas aparece normalmente bajo la forma de las relaciones
entre los sistemas administrativos estatales y empresas económicas (industriales por
lo general, pero también financieras y comerciales) privadas. Tres distintas posi­
ciones se disputan 'el campo de análisis. Para la prim era las diferencias existentes
entre los dos tipos de organizaciones son desde hace mucho tiempo más hnpor­
tantes que las semejanzas; para la segunda, al contrario, las semejanzas cuentan
más que las diferencias. Para la tercera posición, por último, existe una tendencia
objetiva a la convergencia entre organizaciones públicas y empresas privadas.
Las diferencias. En general los partidarios de esta posición prefieren mcluso
reservar el térmhio «burocracia» únicamente para las organizaciones públicas *.
Según esta tesis, lo que distingue radicahnente a las agencias públicas de las
empresas privadas es el ambiente en el cual éstas se insertan; el mercado en el
caso de las empresas privadas, un sistema político-institucional regulado por un
1
M i s e s , L., Bureaucracy, New H avea, Y a k University Press, 1944; trad. castellana, La
Burocracia, UNION, 1974; D ow ns, A., Inside Bureaucracy, Boston, Little, Brown, 1967.
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Angelo Panebianco
ordenamiento jurídico en el caso de las agencias publicas. Esta diversidad ambien­
tal radical, a su vez, comporta una larga serie de diferencias secundarias (deriva­
das), tanto estructurales como de funcionamiento.
Las principales diferencias conciernen por lo general a las «metas organizati­
vas», los procesos de extracción y asignación de ios recursos, las relaciones de
autoridad. Las empresas privadas poseen una meta precisa; la búsqueda del má­
ximo beneficio. Las organizaciones públicas, por el contrario, al operar en un
ambiente sustraído a ías relaciones de mercado, tienen inevitablemente metas más
vagas, imprecisas y sujetos a redefinir (porque dependen de criterios políticos)
con respecto a las empresas privadas. U na consecuencia del distinto grado de
claridad y de precisión de las metas organizativas es que los criterios tradicionales
de medición de la «productividad»'y de la «eficiencia» (en el logro de las metas)
resultan totalmente inaplicables al caso de las organizaciones públicas. En segundo
lugar, las organizaciones públicas, a diferencia de las empresas privadas que ex­
traen sus recursos del mercada, dependen de relaciones político-institucionales (con
parlamentos, gobiernos, partidos políticos, etc.) para hallar los recursos — de pre­
supuesto, normativas, etc.— de los que dependen su supervivencia y /o su expan­
sión. Una últim a diferencia concierne a las relaciones de autoridad. Mientras que
la empresa no responde a una autoridad que no sea la del jefe de la empresa (el
empresario, la «top management élite», el poseedor de la mayoría de las acciones,
etcétera), las agencias públicas están siempre vinculadas, al menos formalmente,
a una autoridad externa: Jos gobiercos y parlamentos en los regímenes democrá­
ticos representativos. La diferencia se establece entre las organizaciones autónomas
(las empresas) y las organizaciones heterodirigidas (las agencias públicas).
Las semejanzas. Los críticos de la posición anterior prefieren difuminar y mini­
mizar las diferencias entre organizaciones públicas y privadas Estos mantienen,
por lo general, que la contraposición entre organizaciones púbhcas y privadas es
el fruto de valoraciones erróneas sobre el funcionamiento tanto del mercado como
de los sistemas jurídico-constitucionales «púbhcos». El principal error consistiría,
sustancialmente, en la confusión entre el «mercado» como modelo de la teoría
• económica y el ambiente efectivo en el cual operan las empresas. Según esta a r p mentación el ambiente de las empresas sólo puede identificarse en parte con el
mercado. La empresa debe, de hecho, tener cotidianamente en cuenta a otros mu­
chos factores (desde las relaciones «políticas» con los bancos, a la presión de los
grupos extemos, a las intervenciones «reguladoras» de las burocracias públicas).
Por otro lado, y por las mismas razones, sólo raramente la empresa económica
privada es un puro «maxhmzador de los beneficios»; con mucha frecuencia consi­
deraciones y condicionamientos políticos, relativos a las relaciones de «buena ve­
cindad» con otras empresas, a las relaciones con el estado, a los equilibrios de
autoridad dentro de la empresa, a los conflictos y a las divisiones dentro de la
«top management élite», y a las relaciones con las organizaciones sindicales empu­
jan a la empresa hacia objetivos menos clara y um'vocamente definidos. Incluso
en el caso de las empresas privadas los índices de «productividad» y las valora­
ciones sobre la marcha del mercado no son siempre ios únicos criterios que guían
su funcionamiento y sus comportamientos. También desde la óptica de las rela­
ciones de autoridad la situación de las empresas privadas no es siempre simple;
los holdmgs y otras formas de agrupamientos institucionales entre empresas, la par­
ticipación compartida de capital público, y otros factores hacen frecuentemente a
^ Simón, H., eí a l, Public Aámm/síraííon. Nueva York, Knopf, 1967.
Burocracias públicas
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las empresas económicas privadas, desde el punto de vista formal, y á veces incluso
sustancial, igualmente dependientes de la autoridad externa y de las agencias
públicas.
Las organizaciones públicas, por su parte, son con frecuencia tan autónomas de
hecho (aunque jamás de derecho) en su actuación como muchas empresas privadas.
Y, por lo general, las agencias públicas están siempre hisertas en una tram a de
relaciones interorganizativas basadas en la competición burocrática y en el cambio
pohtico que concierne casi más a la jerarquía y a las competencias jurídicamente
definidas. Además, al menos mdirectamente, las consideraciones de mercado no
son siempre totalmente ajenas a la actuación de las agencias púbhcas: aunque sólo
sea porque muchas agencias públicas sufren las presiones y las demandas de los
respectivos grupos-chentela, y estos últimos operan con frecuencia según las lógi­
cas del mercado.
En síntesis, según esta posición, las diferencias entre las organizaciones púbhcas y las empresas privadas existen, pero son bastante más de grado que de calidad.
La diferencia principal consiste en la «mezcla» de factores ambientales que deben
afrontar uno y otro tipo de organizaciones; un predominio de las relaciones de
mercado sobre los condicionamientos pohtico-institucionales en el caso de las em­
presas privadas, un predomhiio de los condicionamientos pohtico-mstitucionales
de mercado en el caso de las agencias púbhcas.
Aunque esta posición parezca, en conjunto, más reahsta que la prhnera, es nece­
sario, sin embargo, observar que la evidente gran variedad de agencias púbhcas
y de empresas privadas existentes hace difícil decidir de una vez por todas la cues­
tión: todo dependerá del tip o de agencia púbhca y del tipo de empresa privada
a examen. Por lo demás, la distinción rígida entre lo púbhco y lo privado sobre
la base de una idealización del mercado y de la naturaleza jurídico-formal de las
organizaciones estatales es manifiestamente insostenible.
L a convergencia. Una posición diferente es aqueUa que en un cierto sentido
«historifica» toda la problemática. Para los que mantienen esta última argumenta­
ción (un antecedente de la cual se encuentra en Max W eber), aun moviéndose'
desde condiciones de partido diversas, las organizaciones púbhcas y las empresas
económicas privadas (sobre todo las grandes empresas) tienden a hacerse, con el
paso del tiempo, cada vez más similares. Esta tesis se presenta generalmente en
dos versiones distintas, no necesariamente complementarias. La primera versión
es aqueha según la cual se asisthía a un doble y paralelo movhniento; ^or un lado,
las agencias púbhcas, al. incorporar .criterios de productividad, dan Vida á, nuevas
tecnologías administrativas para acrecentar su propia eficiencia en relación a las
metas marcadas y se aproximan al menos en parte a la competición del mercado
por otro lado, y sobre todo, las empresas privadas al agigantarse y burocratizarse
asumen modahdades de funcionamiento casi no discernibles de las de las organiza­
ciones púbhcas La segunda versión es aquella según la cual la creciente interven­
ción estatal en los procesos socio-económicos, al multiphcar los contactos y las
conexiones entre las empresas y el estado, superado un cierto umbral hace esfu­
marse la tradicional disthición entre lo púbhco y lo privado. En consecuencia, las
empresas asumen funciones públicas mientras el Estado se transforma en un campo
(o en un sistema de campos mterdependientes), dentro del cual operan, en ahanza
o en competencia, grupos y empresas económicas privadas. Un corolario es que
3 ScOTT, R., Organizations, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1981.
■* B e n d ix , R ., W o r k and A u th o r ity in In d u s try , Nueva Y ori, Wiley and Sons, 1956.
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aquello que vale para las empresas vale también para muchos otros tipos de orga­
nizaciones (partidos políticos, smdicatos, grupos de interés) que, nacidos origina­
riamente como asociaciones voluntarias, se estatalizan, e m stauran relaciones «de
simbiosis» de mutua dependencia y también de compenetración entre el Estado y
su aparato administrativo. Para los defensores de la convergencia, la distmción
entre- «esfera púbhca» y «esfera privada» no puede elevarse a lo absoluto Esta
pertenece a una época — la del capitalismo competitivo y la de los regímenes polí­
ticos Hberales— en la cual la distmción entre el «estado» y la «sociedad» tenía
todavía un significado. Sea cual fuere el valor dé esta última tesis, por lo general
tiene el mérito de recordar que los límites entre la «esfera pública» y la «esfera
3rivada» son móviles, pueden modificarse en el tiempo, mcluso pueden difummarse
lasta desaparecer.
2.
La burocracia
Como muchos otros conceptos en uso en las ciencias sociales, burocracia es
un concepto a m b ip o , con frecuencia teñido de significados ínuy diferentes Los
significados más difundidos soii los sip ien tes: a) burocracia como «administración
púbhca», b) burocracia comp «organización», c) burocracia como «administra­
ción ineficaz», d) burocracia como sistema organizativo que maximixa la «eficien­
cia», e) burocracia como «gobierno de los funcionarios», f) burocracia como «ad­
ministración por parte de funcionarios asalariados».
Los dos primeros significados, que sin embargo aparecen tanto en el uso como
en algunos tratamientos científicos, pueden descartarse inmediatamente por su ma­
nifiesta falta de adecuación. El prhnero es propio sobre todo de aquellas corrientes
que radicalizan y exageran las diferencias entre organizaciones públicas y privadas
y que, para d is tin p ir mejor a los dos tipos de organizaciones, prefieren reservar
el térmmo «burocracia» sólo para las primeras. El se p n d o sipificado es desde
hace tiempo una sutil redundancia (dos términos, burocracia y organización, para
■ el mismo objeto). Sobre todo impide diferenciar entre los distmtos tipos de organizcaciones (organizaciones burocráticas versus organizaciones no burocráticas,
organizaciones que se diferencian entre sí por un grado diferente de burocratitización, etc,).
Él tercer significado — burocracia como «administración ineficaz», es' deck,
como sistema organizativo que produce ineficiencia, desperdicio de recursos, len­
titud de toma de decisiones— corresponde al uso popular del término. Este apa­
rece incluso en a lp n o s tratamientos científicos del tema; la «incapacidad adies­
trada» y el «ritualismo» la tendencia de las burocracias a la «sustitución de los
5 P e a b o d y , R., y R o u r k e , F., Public Bureaucracies, en | . M a r c h (ed.), Handbook of
Organizations, Chicago, Rand McNally, 1965, pp. 802-937; trad, castellana, Teoria de la Orga­
nización, Barcelona, Ariel, 1981; N a d e l , M ., y R o u r k e , F., Bureaucracies, en F. G r e e n s t e in
y N. P o l s b y (ed.), Handbook of Political Science, voi. V, Reading, AUison-Wesley, 1975,
p p . 373-440.
^ A l b r o w . M., Bureaucracy, Londres, Pali MaU Press, 1970; R iggS', F., Introduction,
Shifting Meaning of the Term «Bureaucray», en «International Social Science Journal», 31,
1979, pp. 563-584.
^ V e b le n , T., The Theory of Business Enterprise, Nueva York, Schlbner’s, 1904; M e r t o n ,
R., Social Theory and Social Structure, Nueva York, The Free Press, 1949; trad. castellana,
Teoria y Estructura Sociales, M éx ic o , FCE, 1972.
Burocracias públicas
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fines»® y a la fragmentación en centros de poder autónomos V i a «rigidez» de
los sistemas burocráticos y su incapacidad congènita de corregir sus propios erro­
res®, son algunos ejemplos de formulaciones conectadas a esta concepción par­
ticular. O tra corriente, por el contrario, rebate la interpretación anterior, es decir,
asocia el concepto de burocracia con la «eficiencia». Para esta postura la buro­
cracia es una modalidad organizativa que por sus características (división racional
del trabajo, jerarquía, continuidad de prestaciones) maximiza la eficiencia en la
persecución de los fines
De aquí la superioridad de la burocracia con respecto a cualquier otra modaEdad organizativa pasada y presente y de aquí también el «éxito» de la burocra­
cia, su omnipresencia, su difusión generalizada en la sociedad moderna.
El quinto sipificado es el literal: burocracia como gobierno de los funcionarios.
En este caso la burocracia se convierte en una forma de dominio: existe burocracia
cuando mandan, los funcionarios. Este sip ificad o ' (que está en el origen de la
propia palabra) también está presente tanto en el uso común como en diferentes
análisis científicos.
El último significado (administración por parte de funcionarios asalariados—
aparece con más frecuencia en la literatura científica y también quizá es el más
fecundo. La ventaja de esta definición es que tiende a centrar la atención en los
principios organizativos-estructurales. El énfasis en la dimensión estructural de
las burocracias permite dejar al análisis empírico (desgajándolo de la definición)
tanto el problema de la eficiencia, o bien de la ineficiencia, de los sistemas burocríticos, como el problema del poder ejercido o no por los funcionarios. Una defi­
nición lógicamente derivada de ésta es aquella que identifica como «burocracia»
al sector administrativo de una organización. En una empresa el término burocra­
cia designa aquel sector (oficinas de contabilidad, de personal, etc.) que no
desarrolla funciones de «línea» (producción/venta), pero que está a sip a d o a fun­
ciones de mantenimiento/reproducción de la propia empresa. En un partido o en
un sindicato, la burocracia es el conjunto de funcionarios asalariados, en cuanto
tales distintos del imiverso de los afiliados y de los militantes voluntarios. Se trata
de una definición operativa que facilita el análisis comparado de las organizacio­
nes y la medición de las diversas tasas de burocratización
Es en el ámbito del
análisis de las características estructurales de la burocracia entendida, de modo
neutral, como administración por parte de fp n cio n ario s asalariados, donde se
sitúa, el «modelo burocrático» por antonomasia, el tipo ideal de burocracia legalracional elaborado por Max W eber.
E l modelo burocrático. La teoría weberiana de la burocracia no puede com­
prenderse ni valorarse correctamente si no se sitúa dentro de la macroteoría
general del sociólogo alemán. Muchas malinterpretaciones del «modelo burocrá­
tico» han nacido en el pasado de operaciones arbitrarias, de aislamiento de la teoría
de la burocracia del corpus más amplio de la doctrina weberiana.
*
M ic h e l s , R., Zur Soziologie des Parteiwesses in der Modernen D em obatie, Leipzig,
Klinkliardt, 1911; trad. castellana, Los partidos políticos, Buenos Aires, Amorrortu, 1979.
s S e l z n ic k , P., Administrative Theories and Politics, Londres, Allen and Unwin, 1972. ■
® C r o z i e r , m ., Le Phénomène Bureaucratique, París, Editions du Seuü, 1963; trad. caste­
llana, E l fenómeno burocrático, Buenos Aires, Amorrortu, 1969.
>1 B l a u , p., y M e y e r , M., Bureaucracy in M odem Society, Nueva York, Random House,
1956; trad. casteUana, La Burocracia en la Sociedad Moderna, Buenos Aires. Paidós, 1974.
^ B e n d ix ; r . , W ork and Authority in Industry, op. cit.; B la u . P., A Formai Theory of
Differentiation in Organization, en «American Sociological Review». 35. 1970. pp. 201-218.
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Angelo Panebianco
En la visión weberiana el «poder» y la «administración» están íntimamente
ligados: «Todo poder se manifiesta y funciona como administración y todas las
administraciones, en cuanto que su dirección debe, por consiguiente, ser puesta
siempre en manos de algunos de los poderes de mando, requieren de cualquier modo
el poder»
La existencia de un aparato administrativo es, por lo tanto, uno de
los dos factores estrechamente vmculados a la presencia de relaciones de poder.
El segundo factor es la legitim idad, puesto que «todo poder busca suscitar y cul­
tivar la fe en su propia legithnidad»
A la tipología de las formas de poder
legítimo (tradicional, carismàtico, racioná-legal) se asocia de este modo una tipo­
logía de los aparatos administrativos. La «burocracia» es el aparato específico
admmistrativo propio del poder racional-legal.
La problemática de la burocracia en Weber, por otra parte, se comphca por
el hecho de que éste utihza el térmmo con dos significados parciahnente diferentes.
Distingue, de hecho, ia burocracia como «concepto general» y la burocracia como
tipo ideal. En su significado general burocracia significa shnplemente administra­
ción por parte de funcionarios. Desde esta óptica la burocracia no está asociada
únicamente a la existencia de un poder racional-legal y tampoco es un fenómeno
exclusivamente moderno. W eber define, por lo tanto, burocracias, (a veces protoburocracias) incluso en los sistemas administrativos de algunos imperios del pa­
sado (Chhia, antiguo Egipto, Imperio romano, etc.). Por el contrarío, cuando uti­
liza el término en su significado típico-ideal (burocracia como aparato adminis­
trativo racional-legal) se refiere exclusivamente a la burocracia moderna. En cuanto
tal burocracia hga su existencia al nachniento y al desarrollo del Estado y del
capitahsmo modernos: son los desarrollos poh'ticos y los económicos de la Europa
moderna los que, de modo separado pero incluyéndose mutuamente, han llevado
a sus máxhnas consecuencias la «racionalización» del mundo occidental. La racio­
nalización a su vez se manifiesta por medio de la afirmación y el continuo creci­
miento de los sistemas de dominio racional-legales en las disthitas esferas — eco­
nómica, pohtica, cultural— de la acción social.
La prhnera característica de la burocracia racional-legal, su presupuesto de
base, es la existencia de un sistema de reglas generales que vinculan del mismo
modo a los detentadores del poder, al aparato admmistrativo y aqueüos sobre los
cuales se ejerce el poder. La legithnidad del mandato depende del hecho de que
el propio mandato no traspasa los líroites designados por las reglas y además se
ejercita según procedhnientos legahnente establecidos. Otras características del tipo
ideal es la organización jerárquica y monocrática-, las diversas posiciones en la
cadena de mando están ocupadas por particulares y no por estructuras colegiadas.
Y, además, un sistema de división del trabajo formahzado, los procedhnientos
administrativos estandarizados, el reclutamiento de los funcionarios por medio
de concursos hbres que aseguran su competencia, la separación entre personas y
puestos (el cuerpo administrativo, a diferencia de cuanto sucede en las adminis­
traciones patrimoniales, no «posee» los medios de administración), la disciplina
del puesto, el ejercicio de las funciones administrativas sobre bases continuadas,
el prmcipio de la oficiahdad de los actos administrativos. Junto a estas caracterís­
ticas «estructurales» W eber añade mcluso otras, «de comportamiento», que entran
en la definición del tipo ideal; la fundamental la proporciona la despersonalización
u W e b e r , M., W irts c h a ft u n d Gesellschaft, Tübingen, Mohi, 1922; trad. castellana, Econo­
m ía y Sociedad, México, FCE, 1966; ed. italiana, 1968, voi. II, pp. 252.
M W eber, M., Econom ía y Soceidad, op. cit.; ed. italiana, 1968, voi. II, p. 252.
B u rocracias p ú b lica s
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de la actitud del funcionario al cual sus obligaciones y las expectativas de su rol
imponen actuar sine ira et studio, es decir,' «de un modo formalmente igual para
«cualquiera», lo que equivale a decir para todo interesado que se encuentre en la
loisma situación «de hecho»
Habiendo enumerado las características del tipo ideal y habiendo descrito su
lógica de funcionamiento, "Weber pasa a examinar las condiciones históricas que
exphcan el advenimiento y la afim ación de la burocracia en el Occidente mo­
derno. Es mteresante señalar que el anáhsis weberiano, aunque se ocupa prmcipahneote de la burocratización en el ámbito político-estatal, observa en su contexto
la formación y el desarrollo de las burocracias en todos los sectores de la vida
social: «La burocracia es, en prmcipio, la misma, por ejemplo, en las clínicas
privadas y en aquellas constituidas por fundaciones u órdenes. La ñam ada “curatocracia” moderna, que imphca la expropiación de los antiguos beneficios eclesiás­
ticos en gran medida apropiados, y también el episcopado universal (...) son fenó­
menos típicamente burocráticos. E igualmente lo es la empresa capitafista, en una
medida correspondiente su grandeza, e incluso la administración del p a rtid o ( ...)
o el moderno ejército burocratizado, guiado por funcionarios mihtares de tipo
particular, Uamados «oficiales»
Las condiciones históricas que exphcan el dearroUo de la burocracia en el
Occidente moderno son, según W eber, las siguientes;
1) la consolidación de una economía monetaria como consecuencia de la defi­
nitiva afirmación del capitahsmo como modo de producción dominante. La econo­
mía monetaria estabüiza los sistemas admmistrativos; sustituyendo los pagos en
especie propios de la administración patrim onial y protoburocràtica por los pagos
en dinero (vías de estipendios fijos) de los funcionarios, «expropia» a estos últimos
del control sobre los medios de admmistración, los vincula definitivamente a los
detentadores del poder, les impide convertirse en pohticamente mdependientes.
2) El desarroUo cualitativo y cuantitativo de las tareas administrativas del
Estado. Nacen nuevas estructuras administrativas; por ejemplo, en el campo mili­
tar, los ejércitos permanentes. Mejoran las técnicas de transporte, de comunica­
ción, etc., como consecuencia de los desarroUos técnicos. Todo ello amplía el radio
de acción cotidiano del Estado. Por otro lado, el desarroflo del capitahsmo multipfica las demandas que los distintos grupos plantean al Estado (de certidumbre
jurídica, de protección de los efectos del mercado, de redistribución de los recur­
sos, etc.) y, en consecuencia, multiplica las tareas administrativas del Estado. .
3) La concentración de los «medios de empresa» en manos de los detentadores
del poder. Por ejemplo, los ejércitos se transforman en burocracias miUtares cuan­
do los «medios de destrucción» (armamentos, equipamiento mdividual, etc.) dejan
de ser propiedad de los combatientes particulares y /o de los empresarios militares
privados y comienzan a ser monopohzados por los soberanos.
4) El proceso de democratización. El nachniento y la consohdación de la de­
mocracia pohtica dan un fuerte empuje a la difusión del modelo burocrático de
administración. Por un lado, el proceso de democratización, al dar vida a una
ip a ld a d jurídico-formal de los ciudadanos frente a la ley, abre el acceso a la
administración, al menos potenciahnente, a cualquiera que sea competente. Por
otro lado, la presión hacia la «nivelación» (hacia la ip a ld a d sustancial) en el
campo económico y social que conlleva la democratización política es también
15 W e b e r , M ., Econom ía y Sociedad, o p . c it.; e d . ita lia n a , 1968, v o i. I , p . 220.
l í W e b e r , M ., Econom ía y Sociedad, o p . cit.; e d . ita lia n a , 1968, v o i. I , p . 216.
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Angelo Panebianco
— como ya antes que W eber señaló Tocqueville— un poderoso factor que refuerza
la burocratización en el ámbito estatal.
5)
La «superioridad técnica» de la burocracia con respecto a las demás for­
mas de administración; «En la administración burocrática — y concretamente en
la monocrática, confiada a funcionarios individuales cualificados— la precisión,
la rapidez, lo unívoco, la publicidad de las acciones, la continuidad, la discre­
ción, la cohesión, la rígida subordinación, la reducción de los contrastes, los gastos
objetivos y personales, están producidos de manera mejor que todas las formas
colegiadas o de puestos honorarios o asumidos como profesión secundaria»
Habiendo definido las características de la burocracia y haciendo aislado las
condiciones históricas que exphcan su difusión en el mundo moderno, W eber pasa,
por último, a examinar el problema de las relaciones entre la burocracia y el
poder político. El análisis de W eber sobre este punto parte de tres presupuestos.
En primer lugar, la constatación de que, al menos formalmente, una burocracia
está siempre subordinada a una autoridad no burocrática. La separación entre «po­
h'tica» y «administración» (en el caso del Estado, de los partidos políticos, etc.)
y entre dirección económica y administración (en el caso de las empresas) opera
siempre subordinando, al menos formalmente, la burocracia a una autoridad extraburocrática (la estatal, el líder del partido, el líder sindical, el empresario, etc.).
En segundo lugar, el hecho de que la burocracia se haya convertido en «indispen­
sable» para la vida moderna no es üna condición suficiente para que se pueda
hablar de un poder autónomo de la burocracia o, aún más, de la inevitabilidad
de la «dominación de los funcionarios» (del mismo modo que, señala W eber, la
indispensabilidad del proletariado para la sociedad industrial no confiere -automá­
ticamente al proletariado un poder autónomo). En tercer lugar, la existencia de
una relación ambigua y contradictoria entre la democracia y la burocracia y, por
ello, entre la democratización y la burocratización; por un lado, la democratiza­
ción es una causa poderosa de la afirmación de la burocracia; por otro lado, la
democracia» (...) es contraria al «poder» de la burocracia y por ello da lugar, en
determinadas circunstancias, a errores y obstáculos muy sensibles para la organi­
zación burocrática» ®.
El conjunto de estas condiciones comporta que únicamente el análisis empí­
rico, caso a caso, puede decidir si se asiste o no, en los estados modernos,, a un
crecúniento del poder político autónomo de la burocracia. «Por ello debe perma­
necer sin resolver si verdaderamente los Estados modernos, cuya burocratización
progresa en todas partes, muestran sin excepción un aumento universal de la
potencia de la burocracia dentro de la estructura estatal» “ . Habiendo introducido
esta nota de cautela Weber observa, sin embargo, que la burocracia se encuentra
po r lo general en una posición de ventaja frente a los detentadores legítimos del
poder, una posición de ventaja que, al menos potencialmente, puede traducirse
en un poder político autónomo, vinculado de hecho a controles externos. Se trata
de la posición de ventaja que se deriva para la burocracia de sus superiores «cono­
cimientos técnicos» en el campo de la administración, reforzados por la opacidad
de los procesos de toda de decisiones burocráticas, es decir, por el hecho de que
la burocracia tiende a rodear de secreto a su propia actividad; «La posición de
poder de la burocracia en su pleno desarrollo es siempre muy grande, y en condiK W eber, M., Econom ía y Sociedad, op. c i t ; ed. italiana, 1968, vo l. I, 277.
W e b er , M., Economía y Sociedad, o p . c it.; ed . ita lia n a , 1968, v o l. I, 212.
19 W e b e r , M., Economía y Sociedad, op. cit.; ed. italiano, 1968, vol. I, 212-13.
Bu rocracias p úb lica s
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cioaes normales es predommante. Ya sea que el "detentador del poder” al que
sirve ésta sea un “pueblo” provisto del arma de la “iniciativa legislativa”, del
referendum y de la destitución de los funcionarios, o bien un parlamento, elegido
sobre bases más o menos aristocráticas o “ democráticas”, provisto del derecho o
del uso de hecho del “voto de confianza” , o bien u n colegio aristocrático que por
derecho o de hecho se completa a sí mismo, o bien un presidente elegido por el
pueblo o un monarca hereditario "absoluto” o “contitucional”, en todo caso dichos
detentadores del poder, en comparación con los funcionarios cualificados que se
encuentran en la administración, están en la situación del “aficionado” en compa­
ración con el “especiahsta”. Toda burocracia trata de acrecentar esta superioridad
del saber profesional mediante el secreto de sus conocunientos e intenciones. La
administración burocrática es, de por sí, una administración que excluye la pubhcidad. La burocracia se protege de la crítica, en lo que puede, lo que conoce y ló
que hace»)
E l análisis em pírico de la burocracia. Teniendo por objeto ya sea aparatos ad­
ministrativos de empresas económicas privadas o bien agencias púbhcas, mmierosas hivestigaciones han descompuesto el «modelo burocrático» en una serie de
dknensiones constitutivas (niveles jerárquicos, grado de formalización, grado de dife­
renciación estructural, etc.) elaborando indicadores empíricos, a veces muy refina­
dos, de la burocratización. Aunque dan lugar a resultados discordantes, el principal
mérito de estas investigaciones es el de haber evidenciado la existencia de nota­
bles diferencias (en la estructura de autoridad, en el funcionamiento, etc.) entre
las organizaciones burocráticas. Estos resuhados han orientado a distintos estu­
diosos hacia la elaboración de tipologías complejas (descomposición del «modelo
burocrático» en subtipos) de las burocracias “ .■
O tras investigaciones han contribuido a im itar u n a serie de lugares comunes
existentes sobre las burocracias. En la visión popular de la burocracia — ^piénsese
en la denominada «ley de Parkinson» ^— la organización burocrática es un tipo
de organización que tiende a acrecentar constantemente sus propias dimensiones
y a adueñarse progresivamente de mayores recursos. Este constante crecimiento, a
su vez, permite a la burocracia establecer progresivamente relaciones de dominio
«imperiahstas» en relación con el entorno («público» no organizado, organizacio­
nes no burocráticas, etc.). Esta indestructible vocación expansivo-imperialista de
la burocracia dependería, según dicha versión, de sus propias características estruc­
turales^''; según otras versiones, dependería, por el contrario, del hecho de que
el crecimiento de dhnensiones y de poder de las organizaciones burocráticas en
sus relaciones con el entorno aumenta proporcionahnente el estatus y el poder
de sus dirigentes
Para los que mantienen esta postura, en suma, la organización
burocrática está en una lucha perenne para expandhrse a expensas de los demás
^ W e b e r , M., Economia y Sociedad, op. cit.; ed. italiana, 1968, v o l II, 293.
H a ll, R., The Concept of Bureaucracy: A n Empirical Assessment, en «American Journal
of Sociology», 119, 1963, p p . 32-40; U dy, S.. Organization od W ork, New Haven, Human
Relations Area Files Press, 1959; B lau, P., y S h e n n h e r r , R.. The Structure of Organizations,
Nueva York, Basic Books, 1971.
^ S c o t t , R., Organizations, o p . cit.
® P a r k in s o n , C., Parkinson Law or the Pursuit of Progress, Boston, Houghton Mifflin,
1957; trad, tastellana, La ley de Parkinson, Barcelona, Ariel, 1982.
E is e n s t a d t , s., Burecaucracy. Bureaucratization and Debureaucratization, en «Adminis­
trative Science Quarterly», 4,1979, pp. 302-321.
“ S t in c h c o m b e , a .. Social Structure and Organizations, en J. M a r c h (ed.). Handbook of
Organizations, op. cit.
374
Angelo Panebianco
actores; allí donde no se da esta expansión, la teoría afirma que eUo sucede única­
mente porque otras burocracias iguafinente poderosas (e «imperiaMstas») logran
limitar la expansión. Esta teoría no ha sido todavía confirmada por investigaciones
empíricas, o al menos los datos recogidos no están orientados de una manera uní­
voca. En prim er lugar se ha descubierto la existencia de relaciones complejas y
variables entre la dimensión organizativa y el nivel de burocratización*®. La «ley
de Parkinson» es más un estereotipo que una generalización empíricamente fun­
dada. No parecen existir reglas precisas, váhdas para todas las organizaciones
burocráticas; éstas pueden acrecentarse o bien permanecer estacionarias incluso
durante largos períodos de tiempo, dependiendo de una plurahdad de factores,
tales como el estado de «tecnología administrativa», la edad de la organización
— dado que las burocracias jóvenes son normahnente más «expansionistas» que
las burocracias «viejas» ”— , la estructura del poder y de los conflictos en el vér­
tice de la organización, las características del entorno. Por otro lado, no está
confirmada la tesis según la cual las organizaciones burocráticas tienen ■la tenden■ cia, a causa de su propia lógica de funcionamiento, de crear relaciones «hnperiahstas» con el entorno y con alguno de sus componentes. Diversos anáhsis han
mostrado que, con mucha frecuencia, las organizaciones burocráticas tienden a
buscar el compromiso y a instaurar formas de modus vive n d i entre eUas y con los
demás actores que componen el entorno^. Una vez más, no valen las mismas
reglas en todas las circunstancias; políticas «hnperialistas» y políticas «adaptativas» o de compromiso pueden caracterizar indistintamente a las relaciones entre
las organizaciones, burocráticas y su entorno. Otras investigaciones además, al to­
m ar como punto de partida el «modelo burocrático» weberiano, han intentado conceptualizar los sucesivos desarroUos desde la época en la cual W eber elaboró su ■
teoría. Al modelo burocrático se han añadido, de este modo, como p í a s para la
lectura de los fenómenos burocráticos, modelos «neoburocráticos» que registran
las transformaciones; el creciente peso de los papeles técnico-especiahstas, el de­
sarroUo de los staffs consultivos, la aparición de formas inéditas (por ejemplo, «por
problemas») de división del trabajo burocrático, la complicación de las hneas de
autoridad con la difusión de sistemas de control horizontales (la.denommada orga­
nización «de matriz») que se añaden y en ocasiones sustituyen a los tradicionales
sistemas de control je rá rq u ic o -p ira m id a lE n a lp n o s casos estas mnovaciones
han trransformado hasta tal punto las tradicionales organizaciones burocráticas
que han llevado a diversos estudiosos — ^por ejemplo, a Bennis y Slater®— a
hablar de una fase «postburocrática» del desarroUo de las organizaciones (púbh­
cas y privadas).
3.
Estado moderno y burocracia
Esta discusión sobre los sistemas de administración púbhca y sobre el papel
político de las burocracias estará limitada únicamente al caso de los países occi“ Blau, p.,
a
Formal Theory of Differentiation in Organization, op. cit.
® D o w n s , A., Inside Bureaucracy, Boston, Little Brow a n d Co., 1967.
^ M e y e r , M ., Change in Public Bureaucracies, Londres, Cambridge University Press, 1979;
P e t e r s , G., The Politics of Bureaucracy. A Comparative Perspective, Nueva York, Longman,
1978.
® T h o m p s o n , V ., Bureaucracy and the Modern World, Morristow, General Learning Press.
1978.
^ B e n n is , W.. y S u t e r , P., The Temporary Society, Nueva Yorfi, H arper and Row. 1968.
Burocracias públicas
375
dentales. Ni los sistemas administrativos del Tercer Mundo ni los del mundo
comunista serán tomados en consideración. Para limitar el campo sólo a los países
occidentales existen razones sólidas, tanto de orden Mstórico-genético como polí­
tico-estructural. En primer lugar se trata de reconocer que tanto la teoría de los
sistemas administrativos estatales como la teoría de la burocracia antes discutida,
están fuertemente influidos por el factor cultural; su campo de acción «naural» son
los aparatos administrativos vinculados en conjunto a aquella construcción espe­
cíficamente occidental que es el Estado moderno. El carácter «eurocèntrico» de
estos conceptos e instrumentos de análisis desaconseja su apKcación a los sistemas
políticos de las áreas extraeuropeas. En segundo lugar, se trata de tener en cuenta
debidamente el hecho de que las relaciones político-administrativas se configuran
de un modo totahnente diferente en los sistemas políticos pluralistas del Occidente
capitaHsta y en los sistemas monistas del Oriente comunista: las diferencias entre
■ regímenes pluripartidistas y monopartidistas son diferencias de género y todas
las relaciones poKticas están condicionadas por ello. Una cosa es seguir, como se
hará aquí, aunque de un modo muy sumario, las variaciones en el funcionamiento
y en el papel poh'tico de las estructuras administrativas que pertenecen a sistemas
poh'ticos con muchas características comunes; por el contrario, es completamente
distinto aproximar experiencias tan distantes entre sí que no poseen práctica­
mente puntos de contacto.
Las burocracias públicas son el principal instrumento mediante el cual, en
Europa contmental, se forma el Estado moderno. Nacimiento y expansión de los
aparatos administrativos son parte de un proceso más general de centrahzación/
concentración del poder mediante el cual el Estado se afirma sobre las cenizas de
la sociedad medieval Siendo en su origen pequeños núcleos de servidores domés­
ticos del príncipe, con el nacimiento del régimen absolutista — y con la recepción
del derecho rom ano^— los aparatos administrativos se expanden, se refuerzan,
asumen caracteres «públicos». El proceso, sin embargo, se completará únicamente
con las revoluciones nacionales del siglo xix y las sucesivas olas de democratiza­
ción que caracterizan a los sistemas políticos europeos. La concentración del poder
en manos de los soberanos, causa y efecto al mismo tiempo de la formación y de
la sucesiva expansión de los aparatos admkdstrativos públicos, depende en prhner
lugar de la competición político-nühtar entre los príncipes “ y de las relativas
exigencias financieras: las burocracias civiles nacen para mejorar la «capacjidad
de extracción» de los remos, para reforzar la presión fiscal sobre poblaciones con­
troladas en relación a las exigencias de financiación de las guerras europeas. Desde
este punto de vista existe una estrecha relación entre dos fenómenos: el paso
de las milicias mercenarias, reclutadas por medio de contratos, con empresarios
militares privados, a los ejércitos profesionales y permanente y el paso de la fmanciación del Estado por medio de banqueros privados a la financiación mediante
S a r t o r i , G., Parties and Party Systems, Nueva York, Cambridge University Press, 1976;
trad. casteUana, Partidos y Sistemas de Partidos, Madrid, Alianza Editorial, 1980; H u n tin g ­
t o n , S., y M o o r e , C. (ed.). Authoritarian Politics in Modern Society, Nueva York, Basic
Books, 1970.
32 P o g g i , G., La vicenda dello stato moderno, Bolonia, II Mulino, 1978.
“ W e b e r , M ., Economia y Sociedad, o p . c it.; M i g l i o , G ., Le origini della scienza dell’
amministrazione, M ilá n , G iu ff r è , 1957.
^ H i n t z e , 0 ., Staat und Verfassung, Gottingen, Vandenhoeck Ruprecht, 1962; B a r k e r , E.,
The Development of Publis Services in Western Europe, 1660-1930, Conneticut, Hamden, 1944.
376
Angelo Panebianco
la constante mejora del aparato fiscaP l Burocracia civil y organización m üitar
permanente se desarrollan conjuntamente en la Europa continental y su suerte
está estrechamente vmculada desde el comienzo. Los mismos funcionarios civiles
(el comisario de guei-ra prusiano, el intendente francés) están originariamente asig­
nados a tareas de coordinación y vighancia de la organización mihtar. Estimulado
por las exigencias de la competición m ihtar y, por eUo, conectado a la dimensión
«externa» de la soberanía estatal, el proceso de afirmación y reforzamiento de las
burocracias en la época tardía d d absolutismo (siglos x vn y xviii) tiene poderosos
reflejos y consecuencias sobre la dimensión «interna» de la soberanía: la concen­
tración del poder inducida por los desarrollos administrativos y mihtares se re­
suelve en una progresiva y correspondiente sustracción de poder a los estamentos
nobñiarios, a la Iglesia, a las corporaciones. Con la consohdación de las burocra­
cias púbhcas en la época tardía del absolutismo cuhnina, de este modo, un proceso
iniciado muchos siglos antes, en la fase de decadencia de la sociedad medieval, la
definitiva afirmación de la soberanía estatal y con eUa del monopolio legítimo de
la fuerza (Weber) que es la característica pecufiar del Estado moderno.
En este momento son indispensables tres advertencias. En prm ier lugar es
necesario observar que los desarroUos aquí dibujados de un modo sumario se pre­
sentan en forma típico-ideal; el análisis histórico comparado del desarroUo de los
sistemas adininistrativos europeo-continentales muestra en la reahdad muchas va­
riaciones entr-e los países; las burocracias nacidas en la edad absolutista (francesa,
española, priísiana, rusa, austríaca, las de los estados itahanos preunitarios, etc.)
presentan entre ellas diferencias significativas de organización y de funcionamiento.
Por otro lado, el proceso de concentración del poder ügado a la formación de los
sistemas estatales (y de los correspondientes subsistemas admmistrativos) sufre, en
los distintos países europeos, retrasos y continuas variaciones de ritmo e intensidad
entre los siglos xv y xvi (cuando el proceso se micia) y a fines del siglo x v n i
(cuando puede decirse que se ha completado). En segundo lugar se debe señalar
que las burocracias públicas modernas, tal y como aparecen hoy en día, son el
producto de un lento proceso de estratificación
Es posible distmguir tres fases distintas en el desarroUo de las burocracias
modernas. La primera corresponde al período absolutista en el que nacen y se
consofidan las burocracias con las características de cuerpos jerárquicamente orde­
nados de funcionarios asalariados.
La segunda fase corresponde a aqueUa que, con una cierta aproximación his­
tórica, se define como época liberal. Con la formación de regímenes oligárquicoliberales (con sufragio Unfitado), las burocracias públicas heredadas de los a n tip o s
regímenes se mantienen pero también se someten a sistemas de derecho positivo
(constitucional y administrativo) en el marco de la más general afirmación del
«estado de derecho». Por otro lado, los sistemas administrativos sufren profundas
reestructuraciones (entre otras, una posterior tendencia a la centralización jerár­
quica). El modelo burocrático weberiano traza esencialmente las características
típico-ideales de las burocracias púbhcas de la era liberal.
T il l y , C. (ed.), The Formation of National States in Western Europe, Princeton, Prince­
ton University Press, 1975; H o w a r d , M., War in European History, Oxford, Oxford Univer­
sity Pres,, 1976.
^ L e g e n d r e , P., Histoire de I'Administration de 1750 à nos jours, Paris, Presses Universi­
taires de France, 1968; F r e d d i , G., Vincoli storico-strutturali sulla prestazione delle burocrazie
legali-razionali, en «Rivista italiana di scienza politica», 12,1982, pp. 183-211.
Burocracias públicas
377
La tercera y última fase es la de la democracia de masas. La estructura bu­
rocrática heredada del absolutismo y de los regímenes liberales se mantiene en
su núcleo central, pero se carga de nuevas tareas que van a sumarse, sin susti­
tuirlas, a aquellas desarrolladas con anterioridad. Los aparatos administrativos se
expanden con posterioridad y sufren transformaciones relevantes. La transición
está bien evidenciada por el modo en el que cambia en el tiempo la percepción
(y la autopercepción en el caso de los funcionarios) de las tareas y del papel de
las burocracias públicas. Si en la era absolutista (cuando la identificación Estado/
soberano es todavía total) los funcionarios se califican, y son a todos los efectos,
«servidores del soberano» y si en la fase liberal (pero en Prusia ya bajo los débiles
sucesores de Federico el Grande) se transforman en «servidores del Estado», se
convierten en «funcionarios públicos» formalmente al servicio de estructuras polí­
ticas (gobiernos y parlamentos), emanaciones más o menos directas de la sobe­
ranía popular.
La tercera y última advertencia es que si los desarrollos arriba citados fueron
paralelos a la formación de los regímenes políticos absolutistas, una evolución
administrativa miiy distinta fue la de aquellos países que no experimentaron el
absolutismo, Gran Bretaña y los D o m inion s (Canadá, Australia, Nueva Zelanda)
y los Estados Unidos. Un origen distinto hace que, incluso hoy en día, la distinción
entre burocracias llamadas «clásicas» (de las cuales la francesa y la prusiano/
alemana son los ejemplos principales) y burocracias anglosajonas^’ siga siendo
fundamental. Los demás casos occidentales (incluso el caso italiano) pueden con­
siderarse, desde el punto de vista administrativo, como variaciones de una u
otra experiencia.
Francia. El nacimiento del moderno sistema administrativo francés se remonta
al reinado de Luis XIV (1660-1715). Los «oficiales», la noblesse en robe formada
con anterioridad por medio de la compraventa de los puestos y de las cargos
públicos, son sustituidos progresivamente, bajo Luis XIV, por una burocracia
profesional en constante expansión que asume la mayor parte de las tareas admi­
nistrativas. Formación de un sistema ministerial estable (secretarios de estado),
desarrollo de las oficinas centrales, consolidación del sistema de las «intendencias»
como instrumento de control burocrático central sobre la «periferia», son las
principales innovaciones administrativas del período.
La estructura burocrática implantada por el Estado absolutista tardío se acre­
centará y racionalizará con posterioridad por los acontecimientos de la Revolución
y de las sucesivas reformas napoleónicas (Tocqueville). Gon la era napoleónica
la burocracia pública asume la fisonomía que mantiene todavía hoy. A continua­
ción existirán únicamente ajustes y superposiciones sobre un cuerpo ya conso­
lidado®. Las innovaciones cruciales de Napoleón I consisten en la formación de
las Grandes Escuelas y en la introducción del sistema de los Grands Corps
Las
Grandes Escuelas administrativas asumen, de ahora en adelante, el monopolio en
la formación del personal dirigente de la burocracia. A la «instrucción» educa­
tiva de estas escuelas se deben, al menos en parte, a lp n a s de las características de
H e ady , F ., Public Administration. A Comparative Perspective, Englewood Cliffs, Prentice
H a ü , 1956.
L eg e n d r e , P., Histoire del’Administration de 1750 à nos jours, op. cit.
S u l e im a n , E., Blites in French Society, Princeton, Princeton Unirversity Press, 1978.
*
M o r g s t e in -M ax , F., The Administrative State, Cldcago, The University of Chicago
Press, 1957.
378
Angelo Panebianco
«casta» que, para muchos, son un rasgo distintivo de la alta burocracia francesa ®.
Durante casi todo el siglo xix una preparación legal y especiahnente una formación
de derecho administrativo es el requisito indispensable para el ingreso en la
carrera burocrática. Hacia fmales de siglo (por la presión de exigencias militares)
la administración se abrirá también a técnicas de formación no jurídicas (seleccio­
nadas por medio de VEcole Polytechnique, fundada originariamente para la for­
mación de técnicos militares, VEcole de Ponts et Chaussées y VEcole des M ines).
A partir de las reformas napoleónicas el sistema administrativo se basa en la dis­
tinción entre los Grands Corps y la burocracia ordinaria.
A los Grands Corps pertenece el personal seleccionado por las altas escuelas:
prefectos, mspectores de hacienda, miembros del Tribunal de Cuentas y del Con­
sejo de Estado, además de otros que pertenecen a «cuerpos técnicos». Se trata de
una verdadera élite biirocrática, a su vez sólo una mínima fracción de la «clase
administrativa» superior. Los miembros de los Cuerpos dominan los ministerios,
las grandes empresas públicas y, más general, todo el sistema burocrático. Desde
1945 la tradición de las Grandes Escuelas ha sido renovada con la constitución
de la ENA (Ecole Nationale d ’A d m in istra tio n ), que en pocos años se ha conver­
tido en el principal centro de reclutamiento de los demás dirigentes administra­
tivos. El centralismo jerárquico, la especialización «funcional» y la consiguiente
división entre cuerpos «administrativos» y cuerpos «técnicos», la rígida distinción
entre alta burocracia con funciones directiva y burocracia ejecutiva son las prin­
cipales características estructurales del sistema burocrático francés. Sobre todo el
reclutamiento de los dirigentes por medio de las escuelas y el sistema de Cuerpos
ha dado vida a una élite administrativa con una fuerte «solidaridad de cuerpo»,
un alto estatus social y un fuerte ethos burocrático.
P rusia/A lem ania. El nacimiento y la consolidación de la burocracia civil ha
sido uno de los principales frutos de la actividad de los artífices del estado pru­
siano: el Gran Elector Federico Guillermo (1640-1688) y el soberano Federico
Guillermo I (1713-1740) y Federico II llamado el Grande (1740-1786). La buro­
cracia prusiana de la era absolutista se diferencia de la francesa al menos en
tres aspectos. En primer lugar, a causa de la existencia de una relación todavía
más estrecha entre la administración civil y organización mihtar. Tanto en Francia
como en Prusia las exigencias militares jugaron un papel central en la constitución
del sistema burocrático, pero sólo en Prusia todo el aparato administrativo civil
se organiza exclusivamente en función de la guerra. La «militarización» de la bu­
rocracia civil prusiana fue el efecto de un desarroUo estatal concluido con el mantenimitnto de una máquina m ilitar entre las más poderosas de Europa entre el
siglo X VII y el xvjjl. La segunda diferencia entre los dos sistemas concierne al
reclutam iento de los funcionarios y a las distintas relaciones qut se instituyen,
en consecuencia, entre los principales grupos sociales y la monarquía. Si, de he­
cho, el sistema administrativo francés reclutaba exclusivamente a un personal bur­
gués (mientras que se reservaba sólo para los nobles la carrera militar), el sistema
prusiano se desarrolló en una dirección distinta. En una primera fase (hasta la
muerte de Federico Guillermo I), el personal reclutado era también en Prusia
de extracción burguesa (porque los sobranos, como Francia, utilizaban a la bur­
guesía contra la nobleza). A contmuación, bajo Federico II los nobles comien­
zan a ser reclutados masivamente no sólo para los puestos directivos del Ejército
(que monopolizaban ya con anterioridad), sino también de la burocracia civil.
Burocracias públicas
379
Con Federco el Grande se instaura, por lo tanto, un compromiso duradero entre
la nobleza, la burguesía y la corona: el sistema burocrático comenzó a' integrar
y a amalgamar a nobles y burgueses dando vida a una nueva «aristocracia buro­
c r á t i c a » L a tercera diferencia atañe a la estructura organizativa: en lugar del
príncipe monocrática francés en Prusia se afirmó, por el contrario, el principio,
colegiado, y por eüo el sistema de las «cámaras» (órganos burocráticos colegiados
situados en los distintos niveles del sistema administrativo, en el centro y en la
periferia). El sistema colegiado garantizaba al soberano el control político gracias
a la posibilidad que le ofrecía de explotar en beneficio propio los conflictos in­
ternos de la burocracia®. La crisis del sistema llegó con la derrota militar de
Jena (1806) por obra de la armada napoleónica. El derrumbamiento de la má­
quina militar prusiana llevó consigo el de una administración civil que dependía
de la maquinaria militar. La crisis estimuló una verdadera «revolución desde lo
alto» obra de la élite burocrática (las reformas Stein-Handenberg); la liquida­
ción de los residuos de los rasgos patrimoniales, el progresivo abandono del prin­
cipio colegiado a favor del principio monocrático, la racionalización de todo el sis­
tema administrativo fueron los principales frutos de la reforma. Más adelante
W eber encontrará en las reformas Stein-Handenberg el principal momento de
paso del sistema burocrático prusiano del tipo patrimonial al tipo racional-legal.
Con la unificación alemana (1870) el modelo prusiano se convertirá en el propio
del sistema administrativo del nuevo Estado. Sin embargo, con ajustes sucesivos,
el núcleo del sistema administrativo alemán s e p ir á siendo aquel que fue dibu­
jado por los soberanos absolutistas y será racionalizado por los reformadores de
comienzos del siglo xix.
La principal peculiaridad del sistema administrativo alemán contemporáneo
proviene del hecho de que éste se desarrolló dentro de un contexto caracterizado
por una estructura de tipo federal. De aquí una crucial diferencia respecto a los
sistemas administrativos de los Estados unitarios (Francia, Itaha y otros); la es­
tructura administrativa centralizada coexiste con una ampha descentralización
política. Ello ha dado lugar a una débil división del trabajo entre los Ministerios
centrales (federales) y los Ländern (los Estados), de manera que al poder federal
le concierne preferentemente la actividad legislativa (y como consecuencia la bu­
rocracia federal se limita a la redacción de los programas), mientras que a los
Ländern y a los entes locales (y a las respectivas burocracias) les concierne el poder
ejecutivo y de «implementación» burocrática. En el período 1960-1975, más de
la mitad de los funcionarios y de los empleados estaba ocupado en el nivel estatal
y local®. La distinción principal se establece entre funcionarios (a su vez subdivididos por carreras y por roles) y empleados. A diferencia del sistema francés,
donde los roles técnicos y los roles administrativos están ip a lm e n te representa­
dos en la cima de la burocracia por medio del equilibrio entre los cuerpos, en el
caso alemán los roles administrativos siguen siendo los relevantes; hoy como en
el pasado. La aplastante mayoría de los funcionarios directivos está compuesta
por «generahstas» con una preparación jurídico-administrativa.
“•i R q s e m b e r g , H., Bureaucracy. Aristocracy and Autocracy, Boston, Beacon Press, 1958,
® A r m s t r o n d , j,, The European Administrative Elite, Princeton, Princeton University
Press, 1973,
® M a y ntz , R,, Soziologie der Öffentlichen Verwaltung, Heidelger, Muller luristischer
Verlag, 1978, p. 123; trad. castellana, Sociología de la Organización, Madrid, Alianza Editorial.
1980.
380
Angelo Panebianco
Gran Bretaña. Si Francia y Frusia-AIemania han expresado las dos variantes
principales de la «burocracia clásica», relativamente congruentes con el tipo ideal
weberiano de burocracia racional-legal, bastante diferente ha sido la evolución
del caso británico. En Francia, en Alemania y en casi todos los países europeos
continentales las burocracias públicas se formaron, al menos en sus rasgos esen­
ciales, bajo los antiguos regímenes; es decir, antes de que interviniese la demo­
cratización de los sistemas políticos. En Gran Bretaña, al contrario, el desarrollo
burocrático fue más tardío y coincide sustancialmente con la democratización.
Sólo en los años setenta del siglo xix se asiste al nacimiento de una burocracia
p r o f e s i o n a l b a j o el influjo de una reforma electoral (1867), que al ampliar de
un modo sustancial el sufragio había puesto en marcha la transformación de los
a n tip o s partídos de notables en modernos partidos de masas y, más en general,
había dado comienzo a la transición del régimen oligárquico-liberal al régimen
^de la democracia de masas. Hasta aquel momento Inglaterra había mantenido un
sistema administrativo arcaico basado en el patrimonialismo en el «centro» (en
las oficinas del gobierno central) y en el auto-gobierno aristocrático en la «peri­
feria»; se ti:ataba de una administración de «aficionados» (tradicionalmente con­
fiada a la gentry, o pequeña nobleza), sólo afectada por la reforma electoral
de 1832, cuyas f ip r a s claves eran el ¡uez de paz y el consejo municipal.
La distinta evolución del caso británico en relación con los casos europeos
depende del hecho de que en Inglaterra no llega jamás a afirmarse un Estado
absolutista. Junto' a otros factores, la situación geográfica del país desempeña un
papel determinando; a! no estar amenazada en sus fronteras (desde la p e r r a de
los cien años en adelante), Inglaterra no sufre las presiones a la centralización
del poder que en el continente contribuyen a la victoria del absolutismo. Desde
la derrota del «proyecto absolutista» de los Tuddr y la definitiva victoria del
Parlamento sobre el soberano después de las revoluciones del siglo xvn, no se
forma durante largo tiempo ni una burocracia púbhca ni su correspondiente en
el campo militar el Ejército permanente). El fracaso de los intentos absolutistas
de los Tudor y de los Stuart llevó consigo otra consecuencia, precursora de im­
portantes implicaciones en el plano administrativo; la ausencia de recepción del
derecho romano y la definitiva victoria de los defensores del derecho consue­
tudinario (com m on la w ). Pero el derecho consuetudinario es un instrumento
legal adaptado a una administración de notables-aficionados legitimados por la
vía tradicional y carismàtica (Weber); ello es un poderoso obstáculo a la forma­
ción de una burocracia profesional de tipo continental, Mientras que se estaban
formando burocracias profesionales centralizadas en el continente, Inglaterra
permaneció ajena al movimiento. Cuando un sistema administrativo nace hacia
el fin del siglo pasado (sipificativam ente de modo paralelo a la profesionaKzación del Ejército)
éste se plasma bajo la influencia ya sea de los factores his­
tóricos antes mencionados ya de las características políticas del período (un nivel
de democratización relativamente avanzado). El sistema administrativo se man­
tuvo relativamente inalterado hasta nuestros días. Se trata de un sistema cohe­
sionado y centralizado que debe, sin embargo, convivir con el autogobierno local
y con la ausencia de estructuras sólidas de control dei centro sobre la periferia.
B a r x e r , E ., The Development of Public Services in Western Europe, 1660-1930, o p . cit.;
A r m s t r o n g , j . , The European Administrative Elite, op . cit.
*
H o w a r d , M ., War in European History, op, cit.; G o o c h , J,, Armies in Europe, Londres,
Routledge Keagan, 1980,
Burocracias públicas
381
En la cima de los ministerios existe un clase a dm inistrativa que es la contra­
partida británica de las otras burocracias europeo-continentales. Aunqiie los ad­
ministradores británicos (al igual que los alemanes, italianos y los de los otros
países) son unos «generalistas», poseen características particulares; junto con
una preparación jurídica éstos tienen por -lo general una preparación de tipo hu­
manista adqyirida en las escuelas de Oxford y Cambridge (los tradicionales vi­
veros de reclutamiento de la clase dirigente británica). Las características del
sistema jurídico británico, de hecho, favorecen una selección de funcionarios
con fuertes rasgos á e -a m a te u r*. A lo largo de los años sesenta han tenido lugar
intentos de reforma (formación de escuelas admmistrativas, incremento del com­
ponente técnico-especializado), pero los cambios no parecen tan amphos como
para haber modificado en profundidad la fisonomía de la administración
Estados Unidos. ■ La estadounidense representa una segunda variante de desa­
rrollo burocrático en un país que no ha conocido el absolutismo y que ha ex­
perimentado una precoz democratización del sistema político. Como en Gran
Bretaña, también en los Estados Unidos el desarrollo de una burocracia profe­
sional se inicia solamente a finales del siglo pasado (a nivel federal, porque en
los Estados particulares los movimientos en esta dirección pertenecen a una época
más tardía). Con el Pendleton A c t de 1883 se inicia la sustitución gradual por
el sistema meritocrático de selección de los funcionarios del anterior spoiís system. Como en Gran Bretaña, también en los Estados Unidos la tardía formación
de una burocracia civil profesional está Hgada a u n retraso similar en el des­
arrollo de la organización militar estatal
El spoils system, mtroducido oficial­
mente (1829) por la presidencia de Jackson, pero de hecho ya en vigor en el pe­
ríodo precedente, era congruente con lá cultura política democrática del país, la
atribución de roles administrativos a los seguidores del partido en el poder im­
pedía la formación de un cuerpo de funcionarios profesionales de los que se temía
la ilegíthna intrusión en las decisiones concernientes a los líderes de nombra­
miento selectivo; El spoils system, sin embargo, presentaba también diversos in­
convenientes (entre los cuales la corrupción y la ineficacia eran tenidos como
los principales). Al fin su sustitución por una estructura burocrática profesional
se hizo mdispensable.
Hoy en día la burocracia federal es una combinación de profesionalismo y del
sistema de los «restos». Si en los niveles inferiores, medios y medios altos está
compuesta por funcionarios profesionales seleccionados mediante criterios meritocráticos, en la cumbre de ésta prevalece todavía el tipo político; según algunos
cálculos son cerca de 1.500-2.500 los puestos cubiertos por nombramiento presi­
dencial. De éstos, cerca de 500 están sometidos a la inmediata sustitución en cada
alternancia en la presidencia. El sistema administrativo federal está altamente
fraccionado y descentralizado, se articula en un gran número de unidades admi­
nistrativas fuertemente especializadas y poco coordinadas entre sí. La principal
unidad administrativa es el departamento (equivalente estadounidense de los mi­
nisterios europeos), pero existen también muchísimas agencias especiales de dis­
* K in g s l e y , J., Representative Bureaucracy, Yellow Springs, Antioch Press, 1944; S i s s o n ,
C., The Spirit of British Administration, Nueva York, Faber, 1959.
® S t e l l , D.. Britain,, en F. R id l e y (ed.). Government and Administration in Western
Europe, Oxford, M ardn Robertson, 1979, pp. 18-66.
* W i l s o n , ]., The Rise of the Bureaucratic State, en F . R o u r k e (ed.), Bureaucratic Power
in National Politics, Boston, Little, Brown and Co., 1978, pp. 54-78.
382
Angelo Panebianco
tintas dimensiones y misiones. El notable crecimiento, sobre todo en los últimos
decenios, del personal presidencial (departamentos directamente dependientes de
la presidencia) se debe en gran medida a las exigencias del presidente de contro­
lar y coordinar una estructura administrativa altamente fragmentada y recorrida
por tendencias centífrugas. El sistema administrativo federal, por otro lado, se
basa sobre una fuerte especialización de los roles administrativos, en el recurso
masivo a la utilización de técnicos (todas las posibles especializaciones académi­
cas están representadas en el sistema administrativo federal), en la competición
individual en los distintos niveles, en la ausencia de una «clase» administrativa
(a diferencia de los países europeos, incluida Gran Bretaña), dotada de espíritu
de cuerpo y de eíhos burocrático.
4.
Clasificaciones de los sistemas administrativos
Como muestran los sistemas francés, prusiano-alemán, británico y estado­
unidense. las diferencias entre un caso y otro pueden ser muy fuertes. El análisis
tipológico de las burocracias occidentales debe, por tanto, tomar en considera­
ción una pluralidad de dimensiones. Dejando a un lado el complejo problema
del papel político de las burocracias, pueden emplearse muchos criterios de casificación. Estos son esencialmente de dos tipos según si consideremos los sis­
temas burocráticos en su conjunto o bien únicamente las élites burocráticas, las
restringidas clases administrativas que dirigen la admmistración púbhca. En el
primer caso se examinan las macro-variaciones en los sistemas burocráticos a lo
largo de una o varías dimensiones estructurales. En el segundo caso se conside­
ran las diferencias y las semejanzas entre las éhtes burócráticas.
Entre los criterios de clasificación del prhnér tipo, el utilizado con más fre­
cuencia se refiere al gardo de centralización-descentralización del Estado y al
tipo de división del trabajo que predomina en el mterior de los sistemas buro­
cráticos. En primer lugar, los sistemas burocráticos están organizados de modo
diferente y funcionan de modo distmto según si la organización estatal es de
tipo federal (por ejemplo, los Estados Unidos y Alemania), o bien de tipo uni­
tario (por ejemplo, Francia, Gran Bretaña e Itaha). Y, además, en el caso de
los Estados unitarios, según el grado de descentrahzación pohtico-administrativo.
Por ejemplo, el sistema de los prefectos — funcionarios encargados .de aítoinistrar la periferia por cuenta de la administración central— es piropio de los .orde­
namientos estatales muy centralizados (Francia, Itaha, España). En el polo opues­
to se encuentran los Estados federales, donde la admmistración central (federal)
posee escasas y, por lo general, bien delimitadas posibihdades de intervención
directa en la periferia. En una posición intermedia se encuentran aquellos Estados
unitarios con arraigadas tradiciones de autogobierno, de autonomía admmistratíva local (Gran Bretaña, Noruega, etc.). Por otro lado, las diferencias en el
grado de centralización-dQscentrahzación comportan habituahnenté una diferente
distribución de los funcionarios y de los empleados entre el nivel central, el mtermedio (por ejemplo, el regional) y el periférico. Por ejemplo, en un Estado fede­
ral como Alemania Occidental, más de la mitad del empleo púbhco depende de
las administraciones estatales y locales; por el contrario, en un Estado unitario
centralizado como Francia, la aplastante mayoría de los empleados púbhcos tra­
baja en la administración central o bien en sus oficinas descentrahzadas. Por úl­
timo, existhán fuertes variaciones en el funcionamiento de las burocracias pú-
Burocracias públicas
383
blicas según el tipo de control (financiero, funcional, normativo o una combina­
ción de los tres tipos) ejercido por el Estado central sobre las administraciones
periféricas
Otro criterio tradicional de clasificación se refiere a las características de la
división del trabajo dentro de la organización burocrática. Según una distinción
clásica®, la división del trabajo puede tener bases funcionales (diferenciación
por tareas), geográficas (por áreas territoriales), en relación al tipo de clientes
oficinas de inmigración, etc.), en relación al tipo de prestaciones burocráticas
(controles de legalidad versus prestaciones profesionales, organización de «línea»
versus organización de «staff», etc.). Combinando estos criterios es posible cons­
truir tipologías complejas de las burocracias públicas según las características
de la división del trabajo que prevalece en su interior.
La segunda categoría de criterios clasificatorios centra su atención en las
características de las élites administrativas. El punto de partida de estas clasifi­
caciones reside en' la idea de que a diferentes tipos de élites burocráticas corres­
ponderán tipos distintos de sistemas burocráticos. Los criterios utilizados con
más frecuencia son;
a)
b)
c)
d)
Extracción social y estatus de la élite administrativa.
Modalidad de reclutamiento, de la socialización y modelos de carrera.
Carácter cerrado o bien abierto de la élite administrativa.
Generalidad-especialización.
Sobre el primer punto se pueden d is tin p ir dos aspectos; la proveniencia so­
cial de los altos burócratas y el prestigio de grupo (alto-bajo) del que goza la
alta burocracia. Los dos problemas no están necesariamente vinculados. Los aná­
lisis sociobiográficos comparados han mostrado notables semejanzas en la prove­
niencia social de los altos burócratas de los países occidentales: casi en todos
nes van desde el alto prestigio social de las élites burocráticas alemana y francesa,
lado, siempre es muy elevada la tasa de autoreclutamiento; es decir, el porcen­
taje de hijos de funcionarios que eligen la carrera de los padres. No obstante,
en dicha uniformidad social se registran, sin embargo, fuertes variaciones desde
el punto de vista del «estatus», así como desde el de la «conciencia de grupo»
(o espíritu de casta) de los funcionarios. Desde este punto de vista las oscilacio­
nes van desde el alto prestigio social de las élites burocráticas alemana y francesa,
al bajo prestigio de la italiana® o la estadounidense“ . Estatus, conciencia de
® D e n t e , B., Gil obiettivi del controllo centrale. Per un'analisi comparata delle relazioni
tra centro e periferia, en «Rivista italiana di Scienza politica», 13,1983, pp. 379412.
50 G u l ic k , L., Notes on the Theory of Organization, en L. G u l ic k y L. U r w ic k (ed.).
Papers on the Science of Administration, Nueva York, Institute of Public Administration,
1937; trad, castellana. Ensayos sobre al Ciencia de la Administración, Madrid, Presidencia del
Gobierno, Colección Estudios Administrativos, num. 18, 1978 (2.’ ed.).
5* En Italia la relación entre estatus y proveniencia social sigue siendo más compleja que
en otros países occidentales por el hecho de que, tradicionalmente, existe una estrecha relación
entre el desarrollo de la administración y una de las principales líneas de fractura de la socie­
dad italiana; la fractura N orte/Sur. La meridionalización de los cuadros de la administración
pública (un proceso que ya se manifiesta a comienzos de siglo) está vinculada a la exigencia
de la clase poh'tica de utiñzar el empleo público como canal alternativo al mercado privado de
trabajo para la pequeña y mediana burguesía meridional. Véase, entre otros, a F e r r a r e s i , F .,
Burocrazia e politica in Italia, Bolonia, II Mulino, 1980. Para un análisis histórico de la admi­
nistración italiana, véase C alan dra , P., Storia dell'amministrazione pubblica in Italia, Bolonia,
Il Mulino, 1978. Para descripciones del sistema administrativo contemporáneo, véanse M o r -
384
Angelo Panebianco
grupo, sentido de pertenencia o no a una élite exclusiva y seleccionada, ethos
burocrático, de hecho, no parecen depender tanto de la proveniencia social de los
burócratas, sino, por el contrario, de factores organizativos, en especial de la
modalidad de reclutamiento y de socialización en la profesión y de los modelos
de carrera. Desde esta óptica de la modahdad de reclutamiento y de socialización
pueden distmguirse dos posibihdades extremas y una serie de posibilidades mtermedias. En un polo se sitúan aquellos sistemas de reclutamiento basados exclu­
sivamente en concursos abiertos a todos los candidatos que posean los requisitos
requeridos (por ejemplo, Italia); en el otro polo está el sistema «francés» de
selección-reclutamiento por medio de instituciones educativas especializadas (las
grandes escuelas); en un nivel intermedio se sitúan aquellos sistemas administra­
tivos que combinan un reclutamiento por concurso y sucesivos períodos de for­
mación en escuelas administrativas adecuadas Alemania, Gran Bretaña desde los
años sesenta). Las diferencias en la modalidad de reclutamiento y de sociahzación (presencia o ausencia de un período más. o menos, largo y más o menos
intenso de aprendizaje) tienen ’ implicaciones cruciales para la formación o
ausencia de un ethos burocrático y de un «espíritu de casta» conexo, así como
para la estructuración de líneas de división dentro de la éhte burocrática. Por
ejemplo, en Francia las altas escuelas y el sistema de «cuerpos» alientan parale­
lamente la formación de un fuerte espíritu de casta y de rivalidad, y divisiones
entre los que pertenecen a los distmtos cuerpos
En Itaha, por el contrario, la
ausencia de un período de socialización común y la admisión directa en el rol
sin aprendizaje es uno de los factores que, junto a otros (de naturaleza política
sobre todo) parece contribuir a producir un bajo espíritu de casta, una baja autoconsideración de estatus por parte de los funcionarios, una compleja «debilidad
social» de la clase administrativa.
Otro factor de diferenciación consiste en los modelos de carrera. Por un lado,
cuentan los criterios de ascenso (antigüedad o bien combinación de antigüedad
y mérito, ascensos automáticos o bien sistema de concursos internos, etc.). Por
otro lado, cuenta el grado de movilidad interministerial (o interagencias) de los
funcionarios. Las dos posibihdades extremas son las de una movilidad cero — el
funcionario cumple todo su ite r de carrera dentro dé un único ministerio— o
bien la de una movilidad muy amplia; frecuentes cambios de un ministerio a
otro y de una rama de actividad a otra. Los criterios de avance contribuyen a
modelar la conciencia de grupo de los altos funcionarios (que es presumiblemente
tanto m ás'fuerte cuanto menos automáticos y más selectivos son los sistemas
de promoción interna). El grado de movilidad interministerial, a su vez, incide
sobre la estructura de las líneas de división en el interior del sistema burocrático;
la rivalidad entre ministerios parece mayor allí donde la movilidad es baja (Italia)
con respecto adonde es alta (Gran Bretaña).
Otro criterio de clasificación tiene en cuenta el grado de permeabilidad-impermeabihdad de los roles burocráticos
Desde este punto de vista pueden darse
tres tipos distintos de élite burocrática.
TARA, V., Introduzione alla pubblica amministrazione, Milán, Angeli, 1982, y C a s se se , S.,
I l Sistema amministrativo italiano, Bolonia, II Mulino, 1983.
^ B e n d ix , R., Higher Civil Servants in American Society, Boulder, University of Nortìb
Colorado Press, 1949.
® S u l e im a n , E., Elites in French Society, o p . cit.
^ P e t e r s , G., The Politics of Bureaucacry. A Comparative Perspective, o p . cit.
Burocracias públicas
38S
1. En el primer caso la élite burocrática es un cuerpo cerrado, impermeable,
sin intercambios significativos con las demás élites organizativas, políticas y so­
ciales. El sistema burocrático es cerrado tanto en su «entrada» como en su «sa­
lida». Por un lado no se dan «ingresos laterales»
no se entra en la élite buro­
crática directamente desde posiciones externas. Por el contrario, se sale en niveles
jerárquicos más altos después de un largo «estancamiento» en los niveles bajos
y un lento avance a lo largo de la pirámide jerárquica. Por otro lado, la élite
burocrática no «cede» a sus propios miembros a organizaciones externas; ésta
no es un trampolín de lanzamiento para el ingreso de los altos burócratas en la
clase político-parlamentaria ni para carreras directivas en organizaciones privadas
(empresas, grupos de interés, etc.). La Italia del período republicano (en el pe­
ríodo prefascista la burocracia era, por el contrario, un vivero de reclutamento
de la clase político-parlamentaria) y Gran Bretaña son ejemplos de casi absoluta
impermeabilidad de la élite burocrática».
2. En el segundo caso la élite burocrática está cerrada en su «entrada» y
abierta en su «salida». Ello significa que están excluidos los «ingresos laterales»
en la carrera, pero paralelamente la alta burocracia proporciona sus propios cua­
dros a la clase política (Francia, Alemania) y /o a las estructuras directivas de las
empresas privadas (Francia; sistema de «pantouflage»).
3. En el último caso la élite burocrática está abierta tanto en su entrada
frecuentes ingresos en los niveles altos desde posiciones externas; empresas, pro­
fesiones, etc.) como en su salida; son frecuentes los pasos del sistema burocrá­
tico a otras organizaciones, cambios continuos entre los roles burocráticos, polí­
tico-partidista o político-electivos y económico-empresariales. El caso estadouni­
dense se aproxima notablemente a este tipo.
El grado de cerrazón-apertura de las élites burocráticas contribuye a revelar
aspectos importantes de la relación entre la burocracia y el sistema político; sobre
todo permite diferenciar los distintos casos sobre la base del grado de integra­
ción-separación horizontal entre las distintas élites burocráticas, político-parlamentarias y económicas
El último criterio que se considera aquí es él que distingue entre «generalistas» y «especialistas». Las éhtes burocráticas pueden estar compuestas única­
mente por generahstas, por una mezcla de generahstas y especiahstas, por una
preeminencia de especialistas, por una presencia paralela de generahstas y espe­
cialistas situados en roles diferentes, etc. Es también posible distinguir aquellos
sistemas donde existen los especiahstas, pero operan en posiciones rígidamente
subordinadas a los generahstas (Gran Bretaña) de los sistemas donde los espe­
cialistas están casi totalmente ausentes (Italia).
Este criterio de clasificación, aunque muy utilizado, encuentra algunas difi­
cultades de aphcación. Ante todo, la experiencia occidental ha producido dos
tipos de «generahstas», bien representados, respectivamente, por los burócratas
alemanes o itahanos) y por los burócratas británicos. El primer tipo de generahsta
es el funcionario con una preparación jurídica. Este es un generalista sólo en el
sentido impropio; de hecho, en estos sistemas burocráticos el conocimiento del
55 Putnam, D., T he Comparative Study oj Political Elites, Englewood Cliffs, Prentice Hall,
1976.
5S R o b in s , R., P o litic a l In s titu tio n a liz a tio n and In te g ra tion o f Elites, Londres, Sage, 1976;
B irn b a u m , p ., In s titu tio n a iiz a iio n o j Power and In te g ra tio n o j R u lin g Elites: A Com parative
Analysis, en «European Journal of Political Research», 6, 1978, pp. 105-115.
386
Angelo Panebianco
derecho (sobre todo del administrativo) es el conocimiento «especializado» del
administrador público. El segundo tipo es el generalista verdadero, con una pre­
paración cultural genérica (normalmente, de tipo humanista). La segunda difi­
cultad consiste en el hecho de que incluso en aquellos sistemas administrativos
donde la élite burocrática se compone tanto de generalistas (con una preparación
legal o humardsta) como de especialistas (técnicos con competencias distintas de
las administraciones en sentido estricto, economistas, ingenieros, especialistas en
ciencias físicas, etc.)
los límites entre lo general y lo especializado son ambip o s y sutiles. La formación educativa por sí sola no basta como criterio de
diferenciación porque de lo que cuenta verdaderamente es la combinación entre
el origen profesional del funcionario y la actividad desarrollada en el seno de la
administración. El problema es si los funcionarios con una preparación económica
están empleados como economistas o bien desarrolla misiones idénticas a las
de los funcionarios más tradicionales de formación jurídica. Con excepciones
(la más notable es la británica), la distinción generalismo-especialización no co­
rresponde de hecho casi nunca a las distinciones de carácter estructural entre
roles y funciones de «línea» (confiadas a generalistas) y roles y funciones de
«staff» confiadas a especialistas). Mas en general, los límites entre generalidad
y especialización siguen siendo ambiguos incluso en aquellos sistemas burocráticos
que distinguen entre roles «administrativos» y roles «técnicos» (Francia o que
atribuyen una gran importancia a la especialización técnica (USA), sobre todo
porque en los niveles altos de la pirámide burocrática existe una indefinible
combinación de habilidad política-managerial y de competencias técnico admi­
nistrativas que caracterizan las actividades directivas®. Por tanto, la distinción
entre generalidad y especialización es con frecuencia menos definitiva y en con­
veniencia menos, útil como criterio de clasificación de las élites burocráticas de
lo que habían creído a aquellos que, frente a los desarrollos del siglo xx, habían
predicho la progresiva sustitución de las viejas «burocracias» (compuestas por
generalistas), por nuevas «tecnocracias» (de especialistas)^’.
5.
Las transformaciones de las burocracias públicas
Los sistemas burocráticos públicos tratados hasta el momento corresponden
sustancialmente a. las .administaciones estatales tradicionales articuladas en mi­
nisterios, cuyo completo desarrollo se remonta a la era liberal, A lo . largo'del
siglo XX, con una aceleración desde la segunda p e r r a mundial, estas administra­
ciones experimentan, sin embargo, profundas transformaciones. En la época de
las democracias de masas con sufragio universal la «burocracia de los ministerios»
sigue siendo el arquitrabe de los sistemas administrativos estatales, pero el pa^ Según datos de los primeros años de la década de los setenta, los funcionarios licencia­
dos en derecho eran el 54 por 100 en Italia, el 67 por 100 en Alemania, el 38 por 100 en Ho­
landa, el 32 por 100 en Suecia, y únicamente el 4 por 100 en G ran Bretaña. En la muestra
Holanda y Suecia eran los casos con mayor presencia de licenciados en materias técnicas (respectivament, 21 y 28 por 100) y en ciencias sociales, en particular economía (24 y 25 por 100);
cfr; E l d e r s v e l d , S., et al., Elite Percertion of the Political Process in the Netherdans Looked
in a Comparative Perspective, en M. D o g a n (ed,). The Mandarins of Western Europe, Nueva
York, Sage, 1975, pp. 129-161.
5* S e l f , P ,, Administrative Theories and Politics, Londres, Allen and Unwin, 1972,
® M eyn a u d , j ,, La Technocratie, Paris, Payot, 1964; trad, castellana. La Tecnocracia. Mito
a Realidad, Madrid, Tecnos, 1968,
Burocracias públicas
387.
norama burocrático se enriquece con nuevas estructuras y, por consiguiente, se
complica. La transformación es consecuencia de la masiva intervención' del Es■tado en los procesos económicos y del desarrollo de sistemas maduros del estado
del bienestar. Desde el punto de vista de las tareas de la burocracia estatal el
cambio, por lo general, se sintetiza de este modo: de la burocracia gitardiana
de los regímenes liberales a la burocracia intervencionista de las democracias
de masas. Naturalmente es necesario no exagerar el contraste entre el siglo xix
(la era liberal) y el siglo xx la era de las democracias de masas); en Gran Bre­
taña también® el Estado, en la era liberal, interviene en los procesos económicos
más de lo que preveía la doctrina del laisser fa ire ; por otro lado, fueron preci­
samente los países en la vanguardia del desarroEo de los sitemas burocráticos
(Francia, Alemania) los que primero, ya en la era liberal, confiaron al Estado.
— y, por tanto, a la burocracia estatal— un papel preponderante en la guía del
desarrollo industrial
p o r último, la propia historia del estado del bienestar
en Occidente antecede al nacimiento de las democracias de m a sas". Por otro
lado, si la burocracia-guardiana no ha existido jamás en reahdad y si un cierto
grado de intervencionismo estatal no ha faltado jamás, es, sin embargo, cierto que
los procesos políticos (y económicos) del siglo xx han hecho dar un salto cuali­
tativo a los sistemas administrativos. El crecimiento de la mtervención estatal da
lugar a transformaciones tanto cualitativas como cuantitativas. Por un lado, las
administraciones asumen nuevas tareas, y las nuevas agencias, en muchos casos,
se crean para cumplirlas. Por otro lado, las a n tip a s unidades administrativas
expanden sus propias competencias, se hacen más complejas en su interior, mo­
dificando sus propias relaciones con el medio ambiente. Los análisis compara­
dos muestran, para todos los países occidentales, una fuertísima expansión del
gasto público desde la mitad del siglo xix hasta los años sesenta de nuestro siglo.
Estos muestran, además, que ha cambiado de modo uniforme la composición del
gasto público“ : de un gasto principalmente absorbido por tareas de defensa
m ihtar y de mantenimiento del orden interno a un gasto en el cual se convierten
en dominantes las partidas relativas al bienestar y a las inversiones en activdades
económicas directamente controladas por el Estado. A la expansión del gasto
corresponde la expansión del empleo público (con una aceleración desde la se­
p n d a p e r r a mundial). Por ejemplo, entre 1960 y 19676 el número de empleados
en el sector púbhco crece un 6,2 por 100 en Alemania Féderal; un 5,3 por 100,
en Gran Bretaña; un 4,6 por 100, en Itaha; un 2,9 por 100, en los Estados Unidos;
un 1,4 por 100, en Francia. En los mismos países el empleo púbhco alcanza en
1976 el 14,2 por 100 del empleo total en Alemania; el 2,7, en Gran Bretaña; el
12,3, en Itaha; el 14,3, en Francia, y el 19,4 por 100, en los Estados U nidos“ .
El crecimiento del empleo púbhco, a su vez, al combinarse con las presiones
reivindicativas de empleados y funcionarios, hace elevarse los gastos corrientes
(salarios y equipamientos), que se convierten en una cuota en expansión del
gasto estatal agregado. El crecimiento del sector púbhco ha estado acompañado.
® P a r r is , H., Constitutional Bureaucracy, Londres, George Allen and Unwin, 1969,
G e r c h n k r o n , a ,. Economic Backwardness in Historical Prespective, Cambridge, Har­
vard University Press, 1962; trad, castellana. Atraso económico e Industrialización, Barcelona,
Ariel, 1970,
® F l o r a , P ., y H e id e l h e im e r , A,, The Development of Welfare State in Europe and
America, New Brunswick, Transaction Bools, 1981.
® C a s se s e , S., II Sistema amministrativo Italiano, op. cit., pp, 304,
388
Angelo Panebianco
además, en todos los países occidentales, por cambios relevantes en la m orfología
de los sistemas administrativos.
1. Se ha modificado la composición del empleo público. A los tradicionales
funcionarios y empleados {la burocracia de los ministerios) se han añadido nuevas
figuras profesionales: managers de empresa, técnico-cienííficos, etc. Por otro lado,
ha crecido la tasa de médicos, profesores, empleados en la asistencia pública,
etcétera, dependientes del Estado: el componente técnico-profesional que, ante­
riormente, era un porcentaje mínimo se ha ampliado hasta convertirse, en mu­
chos casos, en el componente mayoritario del empleo púbhco. Los burócratas
tradicionales han visto, de este modo, crecer sus propias tareas de direccióncoordinación del trabajo de técnicos — profesionales— en los campos dei bien­
estar, de la economía púbhca, de la investigación científica, etc., directamente
dependientes del Estado.
2. Se ha ampliado el número de las agencias y de los entes púbhcos espe­
ciales, diferenciados y separados de las organizaciones ministeriales de los si­
glos x v n i y XIX. En todos los sistemas admmistrativos occidentales una gran can­
tidad de entidades (económicas y de todo tipo) ha nacido a lo largo del siglo xx,
modificando de este modo la fisonomía de la administración. En ningún país
occidental la organización ministerial es ya el componente cuantitativamente domi­
nante del sistema administrativo
3. ■ Las agencias preexistentes se han transformado. Por ejemplo, los minis­
terios, además de haber aumentado en número, han acrecentado sus propias
dimensiones y su estructura interna se ha hecho más compleja. En muchos casos
se han comphcado las líneas de autoridad internas: a la tradicional estructura
jerárquico-piramidal de ios ministerios se han añadido (sin sustituirla por com­
pleto) estructuras de coordinación y de control de «matriz»®; en algunos casos
ha aumentado el recurso a sistemas de organización del trabajo para problemas
(tipo íask forcé), en otros incluso se han inflado los equipos consultivos y de
investigación, ha aumentado el recurso a los consultores externos, etc. Mas en
general, el aumento de la variedad y complejidad de las tareas del Estado ha
dado lugar a presiones para la inserción tanto en los roles burocráticos de «línea»,
como en los roles de «staff» de técnicos con competencias distintas de las de
los tradicionales administradores generahstas (economistas, estadísticos, sociólo­
gos,-especiahstas en, ciencias físicas, etc.). Los debates sobre las diferencias entre
generahdad y especialización reflejan estos desarrollos. Muchas, tensiones y con­
flictos — entre autoridad jerárquica y autoridad especializada— parecen ser conse­
cuencia de estas innovaciones
4. Por último, se han ampliado notablemente los contactos entre las buro­
cracias púbhcas y los grupos organizativos privados. La intervención masiva del
Por ejemplo, en Italia, además de la organización del Estado en sentido estricto^ (los
ministerios, las administraciones y las haciendas autónomas) forman parte de la administra­
ción pública Entes públicos, Entes territoriales y locales, Entes hospitalarios. Entes paraesta­
tales, Entes económicos: C a s s e s e , S., II sistema amministrativo italiano, op. cit. Se pueden
observar ramificaciones igualmente complejas también en muchos otros países occidentales;
véanse ¡as descripciones de las administraciones europeas en R í d e í y , F.. Government and
Administration in Western Europe, Oxford, Martin Robertson, 1979.
® M ayntz , R.. y S c h a r p f , F., Policy-Making in the German Federal Bureaucracy, Ams­
terdam, Elsevier Scientific Publications, 1975.
® T h o m p s o n , V ., Bureaucracy and the Modern World, M o r r is to w n , G e n e r a l L e a rn in g
Press, 1976.
W:
Burocracias públicas
389
Estado en los procesos socio-económicos, en la organización cultural, etc., ha
contribuido a estimular uiia «levolucióa organizativa»
ha favorecido' u n fuer­
tísimo incremento del asociacionismo privado con finalidades de presión sobre
el Estado; de aquí el fenómeno de la «apertura» de las administraciones públicas
a relaciones estables y continuas con una pluralidad de grupos-clientela extemos;
sindicatos, grupos empresariales, asociaciones comerciales, artesanales, etc. La
instauración de una red fija de relaciones entre burocracias públicas y asociacio­
nismo privado de representación de los intereses contribuye al fenómeno (seña­
lado por las teorías del neocorporatívismo) de la progresiva erosión de los lími­
tes tradicionales entre la esfera pública y la esfera privada.
Los efectos de estas complejas transformaciones pueden sintetizarse del si­
guiente modo:
a) Una creciente fragm entación de los sistemas administrativos que pierden
aquel carácter de macrosistemas organizativos relativamente compactos que po­
seían en el pasado; el aumento de las dimensiones (crecimiento del número de
los que dependen de éstas), de la complejidad (complicación de las líneas de
autoridad y aumento de la diferenciación estructural), de la heterogeneidad (pro­
liferación de diversos tipos de entidades administrativas) se añade una tendencia
a la ruptura en «potentados» autónomos o semiautónomos, por lo general vincu­
lados de un modo estable por relaciones de alianza con asociaciones y grupos
formalmente privados. Se trata de una evolución que muchos definen como neofeudal, que pone en m archa también tendencias de signo contrario, tendientes
a reconstruir la unidad y el control central. Cuando menos, aunque con varia­
ciones según los casos, tienden a manifestarse al mismo tiempo tendencias a la
fragmentación neo-feudal y tendencias a la (re)centralización burocrática®.
b ) Un aumento de la competencia interburocrática (entre ministerios, entre
ministerios y agencias especiales, entre oficinas de la misma agencia, etc.) para
el reparto del presupuesto estatal. De hecho allí donde el gasto público absorbe
una fracción alta de los recursos económicos del país y su posterior expansión es
problemática (política y económicamente difícil) el reparto de todo recurso aña­
dido puede transformarse fácilmente en un juego de suma cero: las distintas
agencias compiten introduciendo dentro del campo, unas contra otras, todos los
reciírsos de poder y de influencia de que dispone, comprendida la «capacidad de
presión política» de los grupos-clientela aliados con éstas.
Esta competición — por ejemplo, entre agencias vinculadas al bienestar y agen­
cias vinculadas a los gastos militares— se hace naturahnente más agria cuando la
recesión económica bloquea la expansión del gasto o impone recortes en el presu­
puestos. Los sistemas administrativos se transforman entonces en campos poHticoburocráticos, en donde operan, en competición mutua, agencias con intereses
distintos y con frecuencia contrapuestos, a su vez coaligados con grupos privados
y con sectores de la clase político-partidista y parlamentaria.
cj U na últim a y crucial novedad de la época dé las democracias de masas
consiste en la sindicalización del empleo público. Hasta la época del absolutismo
® S t in c h m o f e , a . , Social Structure and Organizations, en I. M a r c h (éd.), Handbook of
Organizations, op. cit.
® S e l f , P., Administrative Theories and Politics, Londres, Allen and Unwin, 1972.
390
Angelo Panebianco
tardío, en realidad aquellos que pertenecían a las burocracias públicas habían
logrado arrancar a los soberanos garantías sobre la tutela del puesto de trabajo,
e hnponer vínculos a a m odahdad de desarroUo de la actividad laboral®. Las
conquistas de nuevos derechos habían contmuado en la época liberal. Pero
sólo con el nacimiento y la consolidación de las democracias de masas la po­
sición de los pertenecientes a la admhústración (sobre todo en los niveles medios
e inferiores) cambia radicalmente. La mtroducción de la contratación colectiva
en el empleo púbhco deternm a en todas partes — en relación directa a las tasas
de sindicación— la relajación de la disciphna burocrática, la pérdida de la
fuerza de los mecanismos jerárquicos como reguladores de la actividad admi­
nistrativa. Con la sindicación de los empleados (pero también, en ciertos casos, de
los funcionarios de rango mferior) las relaciones mtemas de la organización
burocrática pierden la hnprenta jerárquico-autoritaria típica de las burocracias
clásicas, y se transforma en relaciones de influencia recíproca y de contrata­
ción entre los distintos «estratos burocráticos»™ y entre los distintos niveles
jerárquicos en los que permanece dividida formalmente la administración; la
actuación de los sistemas burocráticos en su- conjunto resulta condicionada por
todos ellos.
Las transformaciones descritas--llevan, finahnente, a un enriquecimiento de las
administraciones. Se pasa de una fale' en la que las burocracias públicas estaban
fundamentalmente dedicadas a programas condicionales» ” , es decir, a la apUcación de instancias legislativas, donde los controles de legalidad y la conformidad
de los actos a las disposiciones de leyes, eran, los aspectos predominantes, a una
nueva fase en la que;
a) la burocracia se ve crecientemente implicada en «programas de fines»
(Luhmann) en los cuales el resultado cuenta más que la conformidad a las dispo­
siciones de ley; pensemos, por ejemplo, en' l a actividad de programación donde
el problema es la selección de los medios más idóneos al fin y no la aplicación de
normas jurídicas®. Paralelamente se transforma la legislación; la ley de alcance
y contenido general es sustituida progresivamente, como guía de la actividad admi­
nistrativa, por regulaciones ad hoc, de.alcance Umitado y particular” . Los progra­
mas de alcance, por otro lado, no-.sosjitúyen, sino que se suman a los más tradi­
cionales «pro^am as condicionales». Las tareas de la burocracia se hacen, así, más
com plejas'y diversificadas;
b) la burocracia está imphcada en múltiples relaciones con grupos-clientela
y asociaciones externas en las cuales asume un papel de mediación: las actividades
de contratación y de búsqueda del consenso en los procesos de toma de decisiones
se convierten en parte central de las tareas de la-administración
Estas transfor­
maciones tienen consecuencias muy notables ep el papel que desarroUan las buro­
cracias públicas dentro de los sistemas políticos. •
® .R o s e m f e r g , H ., Bureaucracy, Aristocracy and .Autocracy, o p . cit.
™ C r o z i e r , M., Le Phénomène Bureaucratique, op . cit.
” L uhmann , N., Politische Planung, Opladen, Ewstdeutsoher Verlag, 1971.
M a y n tz , r ., Soziologie der Öffentlichen Verwaltung, o p. cit.
® C o r s a l e , M., Certezza del diritto e crisi di legittimità, Milán, Giuffrè, 1979.
F r e d d i , G ., Bureaucratic Rationalities and the Prospect for Party Government, F lo ­
rencia, EUI, Working Papers, 1’983.
B u rocracias p úb lic a s
6.
391
El rol político de las burocracias
La distínción entre «política» y «administración» es un principio cardinal de
la tradición política occidental. Comporta la atribución de un rol e x c lu siv ^ en te
«ejecutivo» a las burocracias públicas. La ejecutoriedad de los roles burocráticos
tiene, a su vez, dos implicaciones: la idea de que la burocracia debe de ser polí­
ticamente «neutral», es decir, igualmente dispuesta a seguir las órdenes políticas
sean cuales fueran dichas órdenes y quienes sean los titulares legítknos del poder;
la idea del carácter «técnico» y no pohtico de la actuación de la burocracia.
Aunque amphamente refutado desde el punto de vista empírico-descriptivo, el
mito de la separación entre pohtica y admmistración continúa, en muchos casos,
siendo parte mtegrante de las ideologías «administrativas» occidentales. La causa
principal de su longevidad parece residir en la atribución a las funciones latentes
(de legitimación) que adopta dicho mito. De hecho, la idea de la separación entre
pohtica y admiiústración es parte hitegrante, y no puram ente accesoria, .de la
fórmula política democrática (la cual confía el poder pohtico a representantes
electos, y «o a funcionarios seleccionados sobré’ bases meritocráticas); por otro
lado, éste contribuye también a asegurar a la burocracia púbhca un poder pohtico
sin la responsabihdad correspondiente (no es casual que con frecuencia sean los
propios funcionarios los más decididos defensores del carácter «técnico» y no
pohtico de su propia actividad’®. La visión convencional de una burocracia
puramente ejecutora permite a los funcionarios ocultar su propio rol político y de
este modo no ser nunca üamados a responder públicamente de sus propias y autó­
nomas acciones y decisiones
La distmción entre pohtica y administración, sin embargo, no se ha sostenido
en los anáhsis empíricos sobre el funcionamiento de las estructuras burocráticas
púbhcas. Se ha reconocido, en primer lugar, el carácter ambiguo y contradictorio
que es propio de la situación de las burocracias púbhcas en ios regímenes demo­
cráticos; Si éstas están, de hecho, vmculadas al principio de la «neutrahdad poh­
tica», obhgadas a seguir las directrices de las autoridades legítimas sean éstas cuales
sean del modo más cercano posible al «espíritu» de estas mismas directrices, es por
otro lado cierto que la actividad adm inistrativa requiere, para desarroüarse, un
cierto margen de discrecionalidad. Pero, a su vez, la autonomía discrecional pro­
porciona a la burocracia un poder autónomo de toma de decisiones que puede
ser más o menos grande pero que, p o r lo general, inevitablemente, se enfrenta con
la prescripción de «neutrahdad política»” . Además, la autonomía discrecional
(y el consiguiente poder autónomo de toma de decisiones) no son propios única­
mente de las «ramas altas» de la administración: también los funcionarios de rango
m ferior, con un contacto más directo con el' púbhco y /o las chentelas externas,
poseen normalmente una notable autonomía de hecho en la ejecución de las direc­
trices pohticas™.
En se p n d o lugar, el mito de la separación entre pohtica y administración y,
por consipiente, la idea del carácter meramente ejecutivo de la burocracia, ha
S u l e im a n , E., Politics, Power and Bureaucracy in Prance, Princeton, Princeton Univer­
sity Press. 1974; M ayntz , R.. y S c h a r p f . F.. Policy-Making in the German Federal Bureau­
cracy, op. cit.; A lberba ch . J., et a l, Burmucrqts and Politicians in Western Democracies,
Cambridge. Harvard University Press, 1981^
S e l f . P.. Administrative Theories and. Politics, Londres. Allen and Unvrin, 1972.
E isen sta g t . s ., Bureaucracy, Bureaucratization and Debureaucratizacion, o p . cit.
™ M a y ntz . R.. Soziologie der Offenftichçs 'Verwaltung, o p . cit.
392
Angelo Psneblanco
perdido buena parte de su antigua credibilidad con el paso de los regímenes oligárquico-überales a regímenes de democracia de masas
En la fase liberal la ilusión
del carácter «téciuco» y puramente ejecutivo de la burocracia estaba alimentada
por la homogeneidad política y la armonía de mtereses que existía entre la clase
parlamentaria y p b e rn a tiv a b u rp e s a y los altos funcionarios. Por otro lado, se
mantem'a que una burocracia vinculada a las disposiciones legales no poseía un
margen de autonomía de toma de decisiones suficiente para desarrollar un papel
políticamente significativo. Todo cambia con el advenimiento de las democracias
de masas. Cuando entran en la escena política los partidos socialistas y, aún más,
cuando dichos partidos asumen a lo largo de períodos más o menos largos el con­
trol del gobiemo nacional, viene a menos la precedente homogeneidad política
entre las élites partidistas y las burocráticas. Se descubre entonces que las buro­
cracias poseen formidables recursos para boicotear y hacer fracasar los programas
de gobiemo que les desagradan ®. Por otro lado, la creciente intervención estatal
en la econoinía que Ueva consigo la consolidación de las democracias de masas
empuja a la burocracia a asumir tareas de mediación entre el Estado y los gmpos
de interés (vinculados a los nuevos «programas de fines»). Estas tareas, por su
propia naturaleza, comportan un fuerte incremento de la autonomía y de la dis­
crecionalidad burocrática.
Por último, el mito de la separación entre política y administración se pone
definitivamente en discusión por el reconocimiento de la existencia, en los sistemas
político-administrativos, de dos tipos de decisiones políticas; un prnner tipo, repre­
sentado por aquel (limitado) conjunto de decisiones que por su importancia elec­
toral y por su excepcionalidad (por ejemplo, decisiones en situaciones de crisis)
requiere la participación directa y activa de las élites político-partidistas (el minis­
tro, el gobierno en su conjunto, los parlamentarios, los dirigentes de partido, etc,);
un se p n d o tipo, representado, por el contrario, por una gran cantidad de microdecisiones cotidianas que recaen en la expresión «decisiones de ratina» (aunque
en ocasiones de notable relevancia), las cuales, sumadas las unas a las otras, son
en realidad el componente claramente mayoritario de las deliberaciones que son
tomadas dentro de la maquinaria estatal. Todos los análisis empíricos confirman
que las burocracias casi siempre co-participan (junto a las élites político-electivas)
en la elaboración de las decisiones del primer tipo y, por lo general, elaboran
autónomamente las decisiones del se p n d o tipo.
La interacción entre el subsistema político-administrativo y el subsistema político-partidista puede examinarse desde dos á n p lo s aquí definidos, respectivamente,
como la perspectiva «dualista» y la perspectiva de la «política burocrática».
La perspectiva dualista. La mayor parte de las teorías dualistas trata de res­
ponder a la p re p n ta de «quién controla qué», en el tira y afloja entre élites polí­
tico-partidistas y élites burocráticas, consideradas como grupos distintos, cada una
con sus propias peculiaridades. Pertenecen a este gmpo tanto las teorías que
mantienen la preeminencia política de las burocracias en los procesos de toma
de decisiones de los regímenes democráticos contemporáneos (las teorías del «estado
administrativo») como las teorías que afirman la persistencia de la primacía de
la «política electiva», como, finahnente, las teorías que distinguen posibilidades
diferentes en los distintos casos nacionales. Pueden unirse a la perspectiva dua” F r e d d i , G., Bureaucratic R ationalities a n d the Prospect f o r Party Governament, op. cit.
M L i p s e t , S. M.. A g raria m Socialism, Berkeley, University of California Press, 1950.
Burocracias públicas
393
Msta, además, los intentos de clasificar las estrategias de control sobre las burocra­
cias adoptadas por las élites político-electivas, además de los posibles papeles que,
en los distintos regímenes políticos, pueden asumir las burocracias públicas.
Las dos estrategias clásicas de control consisten en la autorregulación burocrá­
tica y en el spoils system *, En el primer caso el control depende de la existen­
cia y de un esthos burocrático-profesional del cual forma parte el valor de la
imparcialidad política; la burocracia se limita a sí misma y acepta no usurpar las
competencias de los políticos de nombramiento electivo gracias a la interiorización
de valores profesionales
En el se p n d o caso el control se a s e p r a mediante la
distribución de los papeles y de las tareas administrativas a los se p id o res del par­
tido del gobierno. En su forma más extrema (Estados Unidos, en la primera mitad
del siglo xix) el spoils system presupone, naturalmente, la ausencia de una buro­
cracia profesional.
Otro método consiste en el reclutamiento y en la selección de los cuadros buro­
cráticos sobre bases particularistas; la élite .política se a s e p r a el control' sobre la '
burocracia pública colonizándola total o parcialmente. Con respecto al spoils
system, la diferencia consiste en que en este caso el reclutamiento sobre bases
políticas se obtiene transformando y haciendo de hecho inoperantes a los criterios
meritocráticos oficialmente en vigor, aunque por lo general una burocracia for­
mada de este modo sigue siendo un cuerpo de profesionales mantenidos de forma
permanente. Por otro lado, mientras que el spoils system actúa de modo visi­
ble y legal, el sistema de control clientelar es al mismo tiempo con frecuencia
invisible (o poco visible) e ilegal (aunque no necesariamente «ilegítimo» desde el
punto de vista de la cultura política). El prmcipal inconveniente del clientelismo
como sistema de control proviene del no-despido de los funcionarios: en cada
cambio de gobierno, los nuevos gobernantes se encuentran, de este mdo, rodeados,
además de por sus propios clientes, también por funcionarios hgados al partido
adversario. Una forma más blanda de clientelismo pohtico (la más difusa) es
aquella que actúa no sobre el reclutamiento (que s i p e confiado a criterios merito­
cráticos) ni sobre la selección en los niveles medio-inferiores, sino sobre la com­
posición de los niveles superiores de la jerarquía burocrática, promoviendo a
funcionarios políticamente de confianza y «purgando» a los funcionarios que care­
cen de ésta. Una última m odahdad de control consiste en el empleo de funcionarios
políticos, es decir, de nombramiento político, con tareas de coordinación y de con­
trol sobre la burocracia ordmaria: los equipos (staff) presidenciales estadouniden­
ses, los gabinetes (cabinet) ministeriales franceses, los estratos de funcionarios polí­
ticos en Canadá, en Suecia y también en otros países. En este caso el control no
actúa por la vía interna a la administración (como hacen el sistema de los despojos
y del chenteHsmo), sino por vías externas: se da vida a un estrato de funcionarios
sui generis (que pueden, o no, reclutarse en las filas de la burocracia ordinaria),
destituidos discrecionalmente por la clase poUtica en el gobierno, que tiene la tarea
de mediar entre el gobierno y los funcionarios de carrera y de controlar a los
se p n d o s a cuenta de los primeros. Varios análisis parecen mdicar que el empleo
de funcionarios políticos como estrategia de control político sobre las burocracias
es siempre más frecuente en Is países occidentales. En la mayor parte de los casos.
** F r i e d r i c h , C,, Public Policy and the Nature of Administrative Responsability, en
F , R o u r k e (ed,). Bureaucratic Power in National Politics, Boston, Litlle, Brown and C., 1978,
pp, 317-324,
♦
No existe una traducción aceptada en castellano de este concepto, aunque algunos
autores hablan de «sistema de espolio». (Nota del T.)
394
Angelo Paneblanco
p o r ló general, el control o los intentos de control se confían a formas mixtas en
las que conviven, en proporciones variables, el spoils systern, el clientelismo
y el empleo de funcionarios públicos®^.
En lo que respecta a la participación política de los funcionarios, las diferencias
más pronunciadas atañen a su grado de involucración directa en la actividad
público-electiva. El abanico de posibilidades es relativamente amplio; se extiende
del caso de los regímenes políticos en los cuales está rigurosamente vetado a los
funcionarios desarrollar actividades públicas hasta los regímenes en los cuales no
existen hmites de este tipo. Desde este punto de vista la diferencia prmcipal se
establece entre las burocracias anglosajonas y las burocracias europeo-continen­
tales. En Gran Bretaña se supone que la burocracia profesional se abstiene de
toda toma de posición púbhca. Por otro lado, los funcionarios están excluidos
de los cargos púbhco-electivos ®. Del mismo modo, en los Estados Unidos la buro­
cracia profesional está sometida a diversas limitaciones y restricciones en materia
de actividad pohtica consentida*''. Muy diferente es el caso de las burocracias
europeas-contmentales. La participación de los funcionarios en la política púbhca
se remonta en la Europa continental a la época del absolutismo. Hasta el adveni­
miento de las democracias de masas era normal (en Itaha, en Alemania, en Francia,
pero también en Suecia, en Noruega y en casi todos los países europeos-continentales) que los gobiernos estuvieran compuestos al menos en parte por altos funcio­
narios y que, por otro lado, amphas fracciones de los pertenecientes a la burocracia
se sentasen en el parlamento. En algunos de estos países (Francia y Alemania) la
participación de los funcionarios en las actividades público-electivas se continúa
en la época contemporánea. En Alemania es tradicionalmente muy aha la propor­
ción de funcionarios en expectativa que ocupan un escaño en el parlamento, ocu­
pan cargos directivos en los partidos, etc. Del mismo modo, en Francia, la presencia
de los funcionarios en la pohtica púbhca es muy ampha. Con el nachniento de la
Q um ta Repúbhca la presencia de los funcionarios aumenta posteriormente en
la composición de las formaciones mmisteriales (sin contar con que los gabinetes
[cabinet] ministeriales están ocupados casi por entero por individuos pertenecientest a los Grandes C u e r p o s ) E n general el grado y el tipo de participación dkecta
de los funcionarios en las actividades púbhco-electivas parece incidir en la relación
entre élites burocráticas y éhtes pohtico-electivas. Cuando dicha participación es
inexistente porque está vetada o porque se ha vuelto desacostumbrada (Gran Bre­
taña, Dinamarca) las dos éhtes mantienen identidades distintas®*. Cuando dicha
participación está presente en forma masiva la' identidad' pohtico-partidista y la
burocrática tienden a solaparse y a confundirse. Con frecuencia una presencia ma­
siva de funcionarios en la pohtica púbhca se considera como un mdicador del
«poder pohtico» de la burocracia.
T im s it , G., y W ie n e r , C., Administration et Politique, en «Revue Française de Science
Politique», 10,1980, pp. 506-532.
S t e e l , D., Britain, en F. R jg l e y (ed.), Government and Administration in Western
Europe, Oxford, Martin Robertson, 1979, pp. 18-66.
^ B e n d ix , R., Nation-Building and Citizenship, Nueva York, Wiley and Sons, 1964; tra­
ducción castellana, Estado Nacional y Ciudadanía, Buenos Aires, Amorrortu, 1974.
*5 W r ig h t , V., Politics and Administration under the Frenche Fifth Republic, en «Political
Studies», 22,1974, pp. 44-65.
® G o r d o n , M., Civil Servants, Politicians and Parties, en «Comparative Politics», 4,1971,
pp. 29-58; D amgaard , E., The Political Role oj NonpoUtical Bureaucrats in Denmark, en
M. D ogan (ed.), The Mandarins of Western Europe, op. cit., pp. 275-292.
Burocracias públicas
39S
De diverso contenido son los análisis que se centran en los procesos de toma
de decisiones y que buscan valorar los recursos que, respectivamente, las burocra­
cias y las clases poKtico-electivas poseen y pueden poner en juego las unas contra
las otras en tales procesos
Los recursos de los que disponen las clases políticoelectivas son, esencialmente, de tres tipos; i) la legitim idad, es decir, el hecho de
que la formula política democrática confía sólo a las clases político-electivas el
poder de toma de decisiones; ii) el control sobre el presupuesto del estado y, con
ello, sobre la distribución de las financiaciones indispensables para la burocracia;
üi) el poder legal de limitar, modificar o expandir las competencias de las diver­
sas agencias.
Por su parte, las burocracias públicas controlan los siguientes recursos;
a) la competencia profesional (Weber) y con ella, en muchos casos, el mono­
polio de las informaciones necesarias para la formación de las decisiones políticas.
Dicho monopolio permite con frecuencia a las burocracias hacer que se desvanezca
el control formahnente ejercido por las clases político-electivas (casi siempre en el
caso del control parlamentario, pero con frecuencia también en el caso del control
gubernativo). Casi siempre, por ejemplo, los presupuestos y con ellos el reparto
de los fondos se deciden antes de su presentación en el parlamento, mediante
compromisos y tratos entre los dirigentes de los ministerios y las distintas agencias
que componen la administración pública. Y, por lo general, a los políticos parla­
mentarios les faltan informaciones alternativas a aquellas proporcionadas por la
misma burocracia, que son las únicas que podrían permitir elecciones distintas
b) la capacidad de movilizar a los grupos-clientela en defensa de las políticas
propias;
c) las «ideologías burocráticas», o sea aquel conjunto de argumentaciones
esotéricas (en el sentido de poco sensibles a la crítica de proveniencia externa)
que toda agencia elabora para defender sus propias políticas (por ejemplo, las
ideologías de la « sep rid a d nacional» elaboradas por las burocracias militares);
d) la ventaja de la estabilidad y de la permanencia frente a la mayor inesta­
bilidad y volatilidad de las clases político-electivas.
El grado de influencia de las burocracias públicas sobre las decisiones polí­
ticas, por otro lado, puede variar a causa de la acción de diversos factores, entre
los cuales están:
1) el grado de po litización del problema en discusión. En general se mantiene
que cuanto más elevada es la politización, o sea cuanto más fuerte es la atención
de la opinión pública en los modos de abordar el problema, tanto menor es la
influencia de la burocracia sobre la decisión final, y tanto mayor, por consipiente,
es el peso de la clase polítíco-electiva (parlamentaria y /o p b ern ativ a);
2) el nivel de sofisticación técnica del problema; cuanto más técnico es el
arp m en to , cuanto mayor es el papel decisivo que juegan los conocimientos esoté­
ricos monopolizados por la burocracia (por ejemplo, en el campo de la política
militar o de la política monetaria), tanto mayor es su influencia;
3) por último, las características político-organizativas de la burocracia pú­
blica, y más especfficamente de la agencia o del ministerio implicado en el proceso
de toma de decisiones: cuanto más compacta es la agencia, unida tras su lide^ P e t e r s , G., T h e P o litics o f Bureaucracy. A C om parative Perspective, o p . cit.
** M a y m tz , R ., Soziologie der Ö ffe n tlic h e n V e rw a ltu n g, o p . cit.
395
Angelo Panebianco
razgo, cuanto menos surcada está por divisiones y conflictos, tanto mayor es su
fuerza de choque y, por lo tanto, normahnente, es mayor su influencia sobre
la decisión final®.
■Entre los factores «exógenos» al sistema adm inistrativa que, sin duda, ejercen
mayor peso sobre sus relaciones con el sistema político-electivo se han señalado la
disposición institucional completa del sistema pohtico y el sistema de partidos.
Existe obviamente una gran diferencia si el estado es federal o bien unitariocentrahzado, si el parlamento tiene poderes de control sobre la administración
amplios o bien restringidos, si éste representa o no un canal de transmisión de
los intereses alternativos a la burocracia, si, finalmente, el ejecutivo está relativa­
mente cohesionado y controlado firmemente por el jefe del gobierno, o bien está
fragmentado en centros de poder semiautónomos. Sea cual sea el valor de la tesis,
con frecuencia repetida, según la cual los parlamentos nacionales han perdido en
todas partes peso a favor de los ejecutivos, es generalmente cierto que éstos ya casi
no poseen los mstrumentos para ejercer un control eficaz y contmuo sobre la buro­
cracia estatal. Hasta el Congreso de los Estados Unidos, uno de los parlamentos
mejor dotados del mundo occidental, encuentra desde este punto de vista muchas
dificultades *. De aquí la tesis según la cual el problema del control pohtico de la
plantearse desde este momento sólo como problema que afecta a las relaciones
entre los gobiernos y las administraciones. Sui embargo, muchos anáhsis muestran
la dificultad que mcluso los gobiernos encuentran en el control pohtico de la
administración; por ejemplo, en la mayoría de los casos, el ministro depende casi
completamente de sus ahos funcionarios para todas las mformaciones relativas
a la actividad admmistrativa.
En general se mantiene que el control pohtico de la burocracia es tanto más
eficaz cuanto más cohesionado, menos fragmentado es el marco político-institu­
cional. Desde este punto de vista, sin embargo, lo que realmente cuenta es el tipo
de sistema de partidos,“T dem ás de las características del partido de gobierno.
Por ejemplo, en Francia las transformaciones registradas en las relaciones entre
la éhte político-electiva y la élite burocrática en el paso de la Cuarta a la Qumta
Repúbhca no se debieron tanto a la transformación del régimen como, por el
contrario, mucho más, al cambio acontecido en el sistema de partidos; la forma­
ción de un partido de gobierno dotado de una sólida mayoría parlamentaria (el
partido gaulHsta) fue, en los prhneros años de la Quinta Repúbhca, la innovación
decisiva en las relaciones entre las dos éhtes
Las principales diferencias se refie­
ren a la estabihdad de los gobiernos y a su carácter de coahción o bien monopar­
tidista. En el caso de gobiernos monopartidistas estables, dotados de mayorías
parlamentarias cohesionadas (el caso británico, por ejemplo, en muchas fases de
su historia reciente), el control parece ser más eficaz. En el caso de gobiernos
de coahción inestables la competición entre partidos puede dar lugar a una acen­
tuada «partición» de la administración, porque los partidos que forman la coali­
ción, en su intento de superarse mutuamente, se ven empujados a ampliar su
propio control sobre el aparato administrativo mediante técnicas clientelares. O bien,
sobre todo cuando la inestabihdad de los gobiernos es muy pronunciada, se pued
crear un «vacío de poder» en la cima que contribuya a aumentar la esfera de
intervención y de mfluencia pohtica de la burocracia. Esta últhna es la tesis gene® P e t e r s , G., The P o litic s o f Bureaucracy. A C om parative Perspective, o p , cit,
* R o u r k e , F. (ed.), B ureaucratic Pow er in N a tio n a l P olitics, Boston, Little, Brown, 1978.
S u le im a n , E., Politics, Pow er and Bureaucracy in France, op. cit.
B u rocracias púb lica s
397
raímente mantenida (por ejemplo, por Dogan) ® para el caso de la Quinta Repú­
blica: pero véase a Suleiman para una refutación convincente.
La teoría del «vacío de poder» según la cual la influencia política de la buro­
cracia es inversamente proporcional a la fuerza, a la cohesión y a la capacidad de
hderazgo de las éhtes político-electivas, aunque muy difundida, ha sido sometida
a muchas críticas. En primer lugar, porque esta teoría tiende a simplificar excesi­
vamente las relaciones entre la éhte burocrática y la éhte pohtico-electiva, relacio­
nes que difícihnente pueden resumirse con una simple alternativa del tipo auto­
nomía/dependencia. En muchos casos los que pertenecen a las dos élites (por
ejemplo, las comisiones del congreo estadounidense y la burocracia federal, los
ministros británicos y los altos funcionarios de sus ministerios, etc.) tienen un mte­
rés común en cooperar, y por lo tanto resulta difícil al final establecer quién ha
ejercido una influencia mayor sobre el proceso de toma de decisiones. Por otro
' lado, cuando se dan conflictos y «lazos de hierro» entre las dos élites sus resultados
varían, por lo general, según una constelación de factores (comprendida la «coyun­
tura política» y la naturaleza del problema en discusión). En segundo lugar, lo
que en muchos casos parece acertado es que a un hderazgo político débil no corres­
ponde necesariamente una burocracia estatal fuerte (políticamente mfluyente). Por
ejemplo, en el caso estadounidense, una presidencia débü o debihtada da con fre­
cuencia lugar también a un debihtamiento de la burocracia federal (con frecuencia
a favor del Congreso). En el caso brhánico en la posguerra, a la ausencia de un
«gobierno de p a r t i d o » n o se corresponde la formación de un «gobierno de la­
crada». En Italia, el carácter de coalición inestable de los gobernos, la prolongada
debUidad del liderazgo político, la estructura fraccionada de los principales par­
tidos dèi gobierno, no parecen haber abierto el camino a formas de «estado admi­
nistrativo», o, por lo general, a un reforzamiento simétrico y proporcional del
«poder político» de la burocracia
La perspectiva de la p o lítica burocrática. Con respecto a la afirmación dualista
dicha perspectiva no cree posible distinguir el papel y el peso respectivo de los
«políticos» y de los «burócratas» en los procesos de toma de decisiones. En prhner
lugar, los procesos de toma de decisiones resultan, desde este punto de vista, bas­
tante más complejos y difusos que en la perspectiva anterior, en cuanto fruto de
interpretaciones múltiples de las que participan muchos actores al mismo tiempo
' (representantes'electos, dirigentes de partido, altos funcionarios, grupos de presión,
etcétera). Funcionarios y políticos de nombramiento electivo se convierten, de este
modo, sólo en dos categorías de actores entre las muchas que participan en el
proceso de toma de decisiones. A este punto de vista pueden reconducirse los aná­
lisis que ponen el énfasis en la tendencia, en los sistemas políticos occidentales
® D o g a n . M . (ed .). The Mandarins of Western Europe, o p . cit.
® S u l e im a n . E.. Politics, Power and Bureaucracy in France, o p . cit.
S'* R o s e , R .. The Variability of Party Government: A Theoretical and Empirical Critique,
en «Political Studies», 17. 1969. pp. 413445.
® C a s s e s e , s.. II sistema amministrativo italiano, op. cit. En la Italia de la postguerra la
burocracia pública parece haber aceptado sustncialmente un papel fuertemente subordinado
a la-clase política-partidista, en los procesos de toma de decisiones y en la mediación de los
intereses, a cambio de ventajas de tipo económico-corporativo: la aplastante mayoría de las
intervenciones legislativas y gubernativas en materia de administrac ón pública atañe, desde
el final de la guerra hasta hoy en día. a la política de personal. [C a s se s e , S.. op. cit.]
398
Angelo Panebianco
contemporáneos, a la «burocratización» de los procesos políticos y, al tiempo, a la
«politización» de los procesos burocráticos
Por un lado, aumenta la propensión
de la burocracia a ocupar papeles y tareas antes propios de los políticos de nom­
bramiento electivo; por otro lado, crece la tendencia a la politización (abierta) de
los papeles burocráticos, al menos en los niveles más altos de la pirámide buro­
crática
La constitución y la difusión de papeles «híbridos» (como los funciona­
rios de nombramiento político) y los cambios, registrados por algunas investigacio­
nes empíricas en las actitudes de los funcionarios (desde los burócratas «clásicos»
que subrayaban la naturaleza técnica de sus propias tareas a los burócratas «polí­
ticos», conocedores de la relevancia política de sus propios comportamientos) apo­
yan una perspectiva que no mcide en la distinción tradicional entre «poKtica»
y «administración».
Desde la óptica propia de la «política burocrática» se hace difícil con frecuen­
cia distinguir, no sólo el papel respectivo de los «políticos» y de los «administra­
dores» en el proceso de toma de decisiones, sino incluso a los unos y a los otros
como grupos distintos. Sobre todo en los escalones superiores del sistema político,
los límites entre los dos grupos se desvanecen hasta casi anularse. Por otro lado,
han de tomarse en cuenta las divisiones existentes tanto en el interior de la élite
admmistrativa como en el interior de aquella político-electiva. La mteracción polí­
tico-burocrática no puede interpretarse como una especie de «tira y afloja» entre
dos grupos ni puede reducirse a la alternativa entre autonomía y dependencia (de
un grupo con respecto al otro), sino que ha de concebirse como un sistema más
complejo. No sólo juegan las divisiones internas dentro de cada uno de los grupos
de élite, sino que la competición y las ahanzas dentro del sistema político-electivo
se entrecruzan con la competición y las alianzas dentro del sistema burocrático,
dando lugar a menudo a conflictos entre coaliciones transversales que ven impli­
cadas, en ambos frentes, a fracciones de la burocracia y de la clase político-electiva'.
La perspectiva de la «política burocrática» es utñizada tradicionalmente en el
análisis de los sistemas político-burocráticos altamente fragmentados, fundamen­
talmente el estadounidense” . El crecimiento de complejidad que ha afectado a
casi todas las sociedades occidentales en los últhnos decenios ha incitado a otros
estudiosos a adoptar un enfoque similar también en el análisis de los sistemas
político-burocráticos europeo-occidentales ™. Respecto a la afirmación «dualista»,
el análisis en términos de «política burocrática» pierde, sepram ente, en simplici­
dad y elegancia aunque, en muchos casos, parece ofrecer interpretaciones más
realistas'del funciónámiénto del estado en las sociedadés contemporáneas. Dé todos
modos, el grado de complejidad y de fragmentación de los sistemas político-buro­
cráticos (en sus dos componentes: administrativo y electivo) es el factor crucial
para establecer cuál de las dos perspectivas, la más tradicional, duahsta, o la de
la «política burocrática», resulta más apropiada.
S e l f , P., Administrative Theories and Politics, op. cit.
^ S e l f , P., Administrative Theories and Politics, op. cit.; M a y n tz , R ., y S c h a r p f , F., Po­
licy-Making in the German Federal Bureaucracy, op. cit.; S u le im a n , E., Elites in French So­
ciety, op. cit.
** A l berba ch , j., et a l, Bureaucrats and Politicians in Western Democracies, Cambridge,
Harvard University Press, 1981.
® N ad el , M ., y R o u r k e , F., Bureaucracies, en F. G r e e n s t e in y N . P o l sb y (ed.), Hand­
book of Political Science, op. cit., pp. 373400, vol. V; H a l f e r in , M., Bureaucratic Politics
and Foreign Policy, Washington, The Brooking Institution, 1974.
H a l f , K., y S c h r p f , F. (ed.), Interorganizational Policy-Making, Londres, Sage, 1978.
Burocracias públicas
7.
399
La burocracias militares
«Los establecimientos militares modernos se caracterizan como organizaciones
complejas, independientemente de sus dimensiones. Ello parece evidente cuando se
considera la diversidad de habilidades y de especializaciones normalmente represen­
tadas dentro de las fuerzas armadas y la variedad de cometidos que están hamadas
a desempeñar. Por consiguiente, las organizaciones militares comparten muchos
problemas con otras organizaciones de complejidad comparable. La discusión sobre
las organizaciones mihtares como una categoría distmta, sin embargo, se justifica
a la luz del hecho de que tanto los cometidos de las fuerzas armadas como el uso de
medios violentos constituyen un rasgo pecuhar y único del establecimiento mihtar»
El anáhsis de las organizaciones militares, de las fuerzas armadas, requiere,
por e lo , una doble operación. Se trata, en prim er lugar, de establecer si existen
o no (y en caso de respuesta afirmativa de qué tipo son) puntos de contacto, rasgos
comunes, entre las organizaciones mihtares y los otros tipos de organizaciones
complejas. En particular se trata de establecer en qué se asemejan (si se asemejan)
las organizaciones mihtares y las administraciones civñes. Sólo por esta vía, de
hecho, es posible señalar las (eventuales) semejanzas en el papel po lítico de los
militares y de los burócratas civiles. En segundo lugar, se trata también de no
perder de vista las peculiaridades kreductibles de la organización m ihtar, aqueüas
pecuharidades que hacen, a causa de tantos aspectos, sui generis la relación m üitar/
política. Disponemos de numerosas y persuasivas argumentaciones a favor del ca­
rácter sui generis de la organización m ihtar, mientras que casi no existen análisis
sobre los rasgos comunes entre las fuerzas armadas y la administración civil. Lo
que diferencia a los mihtares, no sólo de los administradores civiles, sino también
de cualquier otro grupo u organización que opere dentro del sistema estatal, es,
evidentemente, el monopoho que éstos poseen del uso de los medios violentos.
Los mihtares son los especiahstas en la «gestión de la violencia» (Lassweh) según
modalidades y objetivos institucionahnente definidos. Esta especificidad de la orga­
nización militar trae consigo diversas consecuencias. La principal es que, incluso
en tiempo de paz, la organización m ihtar tiene como fin último sobre el cual mol­
dearse el combate: «Lo que sigue siendo distintivo de las fuerzas armadas es su
orientación en función de la bataha. Por muy diversas que puedan ser las activi­
dades de la organización m ihtar todas giran, en última mstancia, en torno a la
posibiHdad de los conflictos armados» *®, Otra consecuencia crucial es que la orga­
nización m ihtar, a diferencia de la administración civil ordinaria (pero al igual
que el servicio diplomático) tiene,:como ambienté drectamente relevante, el esce­
nario internacional. Al estar encargada de la tarea de a s e p r a r la «seguridad na­
cional», la organización m üitar está directamente inmersa en aquel sistema de
acciones y reacciones que deriva de la competición poMtico-estratégica internacional.
Estas diferencias cruciales entre organización m üitar y administración civü (mo­
nopoho de los mstrumentos de violencia, mayor conexión con el ambiente inter­
nacional) exphcan el carácter especial que reviste en todo sistema pohtico la
relación entre los mihtares y la pohtica. Queda, sin embargo, el hecho de que, en
su actuación concreta, las organizaciones militares no se diferencian excesivamente,
en muchos casos, de las administraciones civiles; queda el hecho de que, por
L ang , K ., Military Organizations, e n J. M a r c h (ed,), Handbook of Organizations, C hi­
cago, R a n d M a c N a lly , 1965, p p . 838-878,
1® L ang , K ,, Military Organizations, e n J, M a r c h (e d ,), Handbook of Organizations,
o p , c it.
'
400
Angelo Panebianco
ejemplo, en los regímenes políticos democráticos occidentales el papel político de
los militares no es, a menudo, excesivamente diferente del de los administradores
civiles. En cuanto organización burocrática compleja las fuerzas armadas comparten
muchos rasgos con las administraciones civiles. En la perspectiva que difumina
las diferencias entre las organizaciones púbhcas y las privadas las organizaciones
milhares muestran también notables puntos de contacto con los organizaciones bu­
rocráticas privadas '®. En una de las pocas investigaciones empíricas sobre esta
problemática “ se vuelven a señalar muchas semejanzas, de funcionamiento, rela­
tivas a las actitudes en el trabajo de los empleados, etc., entre la organización de
las fuerzas armadas estadounidenses en tiempo de paz y las grandes empresas
industriales con una dimensión comparable.
Con respecto al problema que estamos considerando se puede decir que la solu­
ción varía según si el acento recae sobre los aspectos burocráticos o bien sobre
los profesionales de la organización mihtar. En la tradicional, que se remonta a
W eber, como se ha visto al discutir el «modelo burocrático», la organización mili­
tar se concibe como un tipo, aunque sea particular, de burocracia. Para esta tradi­
ción de pensamiento, la organización m ihtar no plantea problemas particulares de
anáhsis porque no se aparta demasiado, en su funcionamiento y en su actuación
(al menos en tiempo de paz), de las demás organizaciones burocráticas ‘®. Una
tradición distinta
subraya, por el contrario, la especificidad de la organización
m ihtar dando importancia a las competencias profesionales de los mihtares, «Pro­
fesión», «profesionahdad», «profesionalización», son los conceptos-clave en torno
a los cuales .gira la teoría de Huntington sobre el papel pohtico de los mihtares.
Para Huntington, y después de él para muchos estudiosos del fenómeno mihtar, la
organización m ihtar es, esencialmente, un cuerpo de profesionales;; «un grupo
funcional con características altamente especializadas» ®. Existen tres caracterís­
ticas comunes a todas las profesiones, y por lo tanto también a la profesión mih­
tar; competencia, obtenida por medio de una formación educativa especializada,
responsabilidad y corporativismo. El énfasis sobre la dimensión profesional del
fenómeno m ihtar que es característica de esta segunda tradición de pensamiento
tiende a resahar la distancia entre la organización m ihtar y los demás tipos de
organizaciones (púbhcas y/o privadas). El dilema burocracia/profesionahdad es,
por lo tanto, algo más que un dilema secundario. Es posible mantener que ambas
dimensiones, la burocrática (Weber) y la profesional (Huntington) coexisten con
igual importancia en la organización m ihtar. Del mismo modo, al igual que los
. demás sectores «especiales» del aparato estatal, magistraturas, policías, cuerpos
académicos, sistema sanitario púbhco, etc. — cada uno de ellos con su propia espe­
cificidad ®— , también la organización militar está sometida a las tensiones, impo­
sibles de eliminar porque están inscritas en su propia estructura, que dependen
de la existencia de la burocracia y de su proíesionahzación
Estas tensiones, a su
vez, inciden en el funcionamieno de la organización, son una fuente, en ningún
caso secundaria, de sus confhctos internos, influyen en los comportamientos de sus
1® S p e ie r , H., Social- Order andt he R isk of War, Cambridge, M IT Press, 1969.
104 F l e is h m a n , E., Differences between Military and Industrial Organizations, e n R . S t o g DlLL y C. S h a r t l e (e d .), Patterns of Administrative Performance, Columbus, O h io S ta te U n i­
v e rs ity , 1956, p p . 31-38.
H u n t in g t o n , S., The Soldier and the State, Nueva York, Vintage Books, 1957.
iM H u n t in g t o n , S., The Soldier and the State, op. cit., p. 7.
S a rfaty L a r s o n , M., The Rise of Professionalism, Berkeley, University of California
Press, 1977; F r e d d i , G., Vincoli storico-strutturali suqa prestazione delle burocrazie legali-
racionali, en «Rivista italiana di scienza politica», 12,1982, pp. 183-211.
Burocracias públicas
401
miembros en relación al entorno y condicionan las relaciones entre militares y el
sistema poKtico.
Los estudios empíricos. Con pocas excepciones, la mayor parte de los análisis
empíricos sobre la organización militar se debe a investigadores estadounidenses
y ha tenido por objeto las fuerzas armadas de los Estados Unidos, Comenzando
por aquel ünponente conjunto de investigaciones sobre los müitares americanos
durante la s e p n d a guerra mundial, cuyos resultados han sido sucesivamente pre­
sentados de forma académica ® la mayor parte de las mdagaciones empíricas de
los años cincuenta estaba dedicada fundamentahnente al ambiente «interno» de la
organización militar; la vida en el cuartel, las relaciones oficiales/soldados, el com­
portamiento de los grupos en el combate. Estos trabajos utilizaban por lo general
enfoques propios de la psicología social
y se dirigían, esenciahnente, al examen
de la «moral» de las tropas. Fue con The Professional Soldier [1960] de Morris
Janowitz cuando la atención de la sociología m ilitar se fijó en el cuerpo de oficia­
les, y en la «élite militar», el restringido círculo de oficiales superiores situados
en el vértice de la pirámide militar. La obra de Janowitz s i p e siendo la mejor
reconstrucción del funcionamiento de las fuerzas armadas estadounidenses, de los
modelos de socialización y de carrera del cuerpo de oficiales, de las líneas de divi­
sión internas de la élite militar, de las relaciones entre los militares y e sistema
político. Desde este punto de vista, The Professional Soldier ha representado y
representa uno de los modelos más importantes para la investigación sociológica
y politológica sobre la institución militar en nuestra época. Además de esto la
obra de Janowitz es también el primer intento sistemático de examinar las trans­
formaciones más recientes de la organización militar. Estas transformaciones afec­
tan, según Janowitz, a una pluralidad de dimensiones: la autoridad organizativa, la
capacidad técnica presente en el seno de las fuerzas armadas, las bases de reclu­
tamiento de los oficiales, los modelos de carrera, el adoctrinamiento y los logros
políticos. En primer lugar, los desarrollos en la tecnología bélica modifican las
formas de autoridad presentes dentro de la organización militar. La modernización
de las fuerzas armadas, al introducir en su seno especializaciones técnicas cada vez
más sofisticadas, determina el declive de las viejas formas de disciplina rígida:
« (...) una desviación del mando autoritario hacia formas de manipulación, de per­
suasión y de consenso de grupo» *'*, Ello depende del hecho de que: «Las carac­
terísticas técnicas de la guerra moderna requieren soldados altamente especializados
y altamente motivados. En todo equipo militar complejo una importante fuente de
podér está reservada a cada miérnbro que debe prestar una contribución técnica
al éxito de la operación. Por lo tanto, cuanto más se mecaniza la formación militar
tanto mayor es el énfasis sobre el traljajo y la solidaridad del grupo»
La consecuencia es, obviamente, una transformación casi revolucionaria del
funcionamiento de la organización militar. El s e p n d o cambio atañe a la creciente
reducción de las diferencias — de capacidad, de competencia y de especialización—
entre la élite militar y la élite civil. En el viejo ejército, todavía no afectado por la
revolución tecnológica del siglo xx, la «competencia» de los oficiales profesionales
J a n o w i t z , M,, The N ew Military, Changing Pattern of Organization, Nueva York, Nor­
ton, 1969,
'® S t o u f f e r , S, (ed.). The American Soldier, Princeton, Princeton University Press, 1949,
L ang , K ., Military Organizations, en J. M ar c h (ed.). Handbook of Organizations,
op. cit., pp. 838-878; Pozzi, E., Introduzione alia sociologia militare, Napoli, Liguori, 1979.
J a n o w it z , M ., The Professional Soldier, Nueva York, The Free Press, 1971, p. 8.
**2 jAMO'/inz, M., The Professional Soldier, op. d t., p. 9.
402
A ngelo Panebianco
era una competencia en el arte de la guerra en sentido estricto, impartida por las
viejas escuelas militares. Con la revolución tecnológica (y con una aceleración desde
la s e p n d a guerra mundial) el adoctrinamiento tradicional (específicamente militar)
de los oficiales ya no basta. Los oficiales deben adquirir especializaciones nuevas,
capacidades y competencias antes reservadas a los profesionales civiles. Una pre­
paración militar tradicional no basta para p i a r a una organizción enfrentada con
sistemas cada vez más complejos. Por otro lado, la creciente complejidad de la
organización requiere cada vez un mayor número de oficiales-directivos, con com­
petencias no diferentes a las de los directivos civiles. El oficial-directivo, experto
en relaciones públicas, experto en la gestión de sistemas complejos, etc.,'tiende
a sustitutir, al menos en tiempo de paz, al más tradicional jefe müitar «heroico».
En tercer lugar, se, modifican, tanto en los Estados Unidos como en Europa, las
bases de reclutamiento. La «democratización» del cuerpo de oficiales (la ampha­
ción de las bases de reclutamiento) comporta dos consecuencias. Hace al cuerpo
de oficiales más «representativo» de la sociedad externa. Al mismo tiempo intro­
duce en su seno las tensiones presentes en la sociedad (en el caso de los Estados
Unidos, particularmente las tensiones raciales). En cuarto lugar, se asiste a modi­
ficaciones de reheve en los modelos de carrera. Con una organización m ihtar en
transformación, que va alejándose rápidamente de los moldes tradicionales, los
oficiales con carreras «no convencionales» y con competencias particulares (capa­
cidad directiva, maestría en los sistemas de armamentos de más reciente adop­
ción, etc.) tienen más posibihdades de avance rápido hacia las cumbres de la
jerarquía mihtar, con respecto a los mihtares sin competencias particulares o con
carreras «convencionales». Por últüno, cambia el adoctrmamiento político de los
müüares y cambian, bajo el ünpacto de las transformaciones mencionadas, sus acti­
tudes políticas. La ética m üitar tradicional, apolítica-conservadora, basada en la
oposición entre las «virtudes» militares y los «vicios» civües, deja paso a una
orientación más sofisticada. El nuevo directivo m ihtar es mucho más consciente, en
relación al oficial «heroico» del pasado, del propio papel político y usa de un
modo hábü y desprejuiciado los mstrumentos de la poh'tica (relaciones con los
lobbies, relaciones con la prensa, etc.) para alcanzar los objetivos propios en la
competición pohtico-burocrática con los numerosos grupos y organizaciones de inte­
reses presentes en la escena pohtica.
M ilita re s y política. Como ya se ha visto al tratar de la génesis de las adminis­
traciones civiles, la formación de ejércitos permanentes directamente controlados
por el soberano'fue el primer paso én el desarrolló del estado moderno én Europa,
si no la causa prmcipal del nacimiento y de la sucesiva expansión de los propios
aparatos administrativos civiles. Las principales variantes nacionales de esta com­
pleja vicisitud histórica — los diversos vínculos que se instituyen, en los distintos
países, entre la organización m ihtar profesional en formación y la evolución del
estado— han sido señalados en la investigación histórico-comparada
Las rela­
ciones entre el estado y la organización m ihtar en los distintos países asumen
fisonomías distintas, dependiendo de una plurahdad de factores: el «formato»
(Fmer) de la organización m ihtar, los niveles de desarrollo económico y tecnoló­
gico, las p í a s y los ritmos de los procesos de construcción del estado y de la
nación, y las modahdades de los procesos de democratización. Desde este punto
V aqts , a ., a H is to ry o f M ilita ris m , Nueva Y o rk , The Free Press, 1959; F i n e r , S., State
and N a tio n B u ild in g in Europe: The R ole o f the M ilita r y , en C. T i l l y (ed.), op. cit.; G o o c h ,
I., A rm ies in Europe, Londres, Routledge Keagan, 1980.
Burocracias púb lica s
403
de vista, las relaciones militares-política dependen de una evolución secular que
ha se p id o , en los distmtos países occidentales, diferentes trayectorias de desanoho
del Estado y de los equihbrios entre el estado y la sociedad.
La parte cuantitativamente más relevante de la hteratura científica común se
ocupa de los fenómenos de pretorianism o (la intervención directa de los mihtares
en política), así como de la naturaleza y de las características de los regímenes
milhares. Pero la mfluencia del fenómeno m ihtar sobre los regímenes políticos no
puede hmitarse sólo a éstos momentos, dramáticos y espectaculares, en donde se
dan golpes de estado ni debe ser hgada únicamente a la problemática de los regí­
menes mihtares
Uno de los interrogantes cruciales sobre la relación militares-pohtica se refiere
a las causas que exphcan el activismo pohtico de los mihtares en ciertos países y
en ciertos regímenes (por ejemplo, las tradiciones pretorianas francesas) frente al
mayor éxito que encuentran las éhtes civiles en otros países en el control político
de las fuerzas armadas. La problemática del control civil ha sido afrontada de un
modo sistemático por Huntington
La idea clave hace referencia al vínculo que
se instituye entre «profesión» m ihtar y poder pohtico. Los fracasos de la éhte
pohtica en el mantenimiento del control sobre la organización m ihtar se atribuyen
a una falta de profesionalización de los mihtares y /o a la pérdida de profesionaHdad debido, por lo general, a intervenciones incorrectas de las élites pohticas,
El concepto crucial es, por lo tanto, el de profesionalización, el proceso mediante
el cual los mihtares adquieren las competencias especializadas necesarias para la
aphcación de la violencia, la responsabilidad necesaria para que el recurso a
la violencia tenga lugar según los fines repartidos en la sociedad y según reglas
y límites establecidos mstitucionahnente, la orientación corporativista, por decirlo
así, la lealtad organizativa y el espíritu de cuerpo necesario para que la organiza­
ción militar pueda sobrevivir y prosperar. Los criterios que, según Huntington,
permiten «medir» el grado de profesionahzación alcanzado son los siguientes; el
nivel de formalización de los requisitos necesarios para entrar a formar parte del
cuerpo de oficiales; el nivel de institucionalización de los mecanismos de carrera
dentro del cuerpo de oficiales; las características del Estado Mayor, centro pro­
pulsor de toda la organización; el grado de cohesión corporativa y el nivel de com­
petencia de los oficiales.
Frente a una organización m ihtar que se profesionaliza las éhtes políticas tienen
a su disposición dos estrategias distintas de control que Huntington define, res­
pectivamente, como control subjetivo y control objetivo. El control subjetivo se
exphca por medio de las ingerencias directas de los civiles en la organización
m ihtar y en la actividad de pertenencia de los mihtares (por ejemplo, típicamente,
por medio de la mfluencia política sobre las promociones). Los resultados del con­
trol subjetivo son, en general, contraproducentes. Retardan, bloquean o desvían
de su curso natural el proceso de profesionahzación de las fuerzas armadas y deter­
minan de forma regular la politización y la formacióri de facciones de los mihtares;
así como la «neutralización» pohtica de los m ihtares, el control subjetivo posee
como resultado más probable el de acrecentar la propensión de los mihtares a la
intervención activa en pohtica. Por el contrario, el control objetivo existe cuando
una organización militar en la cual el proceso de profesionahzación se ha logrado
P
a s q u in o
,
G., Militarismo e professione militare, en «Rassegna italiana di Sociología»,
12,1971, p p . 569-609.
“ 5 H u n t in g t o n , S., The Soldier and The State, o p . c it.; H u n t in g t o n , S. (e d .), Changing
Patterns of Military Politics, Nueva York, The Free Press of Glencoe, 1962.
404
Angelo Paneblanco
plenamente, o esté en vías de completarse, se enfrenta con una élite civil que evita
cualquier forma de injerencia en la esfera militar a cambio de una ausencia de
injerencia análoga de los militares en la esfera de competencia de los civiles. Se
posee control objetivo, según Huntington, cuando se establece una clara y estable
d ivisión del trabajo centrada en el mutuo respeto de las respectivas competencias,
entre militares y civiles. El control objetivo es típico de las democracias políticas
estables que han resuelto, sin excesivas tensiones, el problema de la convivencia
entre élites políticas civiles y éhtes militares. S ip ie n d o a Huntington muchos
estudiosos han afrontado esta problemática en términos de relación entre la «pro­
fesión» y el grado de profesionalización de la institución militar y poder poh'tico
Una crítica frecuentemente dirigida a la teoría de Huntington es aqueUa según la
cual no siempre, y no necesariamente, un elevado nivel de profesionalización de las
fuerzas armadas sirve para alejar a los militares de las tentaciones de injerencia
en la esfera civil. El límite principal de esta teoría, sin embargo, parece ser otro.
La hipótesis del control objetivo deja, en realidad, totalmente mdeterminadas las
verdaderas relaciones y sus muchas posibles variantes, que se establecen, en las
democracias estables, incluso en aquellas más inmunes a las tentaciones pretorianas, entre militares y política
En realidad, al tiempo de lo que sucede en las
relaciones entre clase politica electiva y élite burocrática civil, las modaUdades de
la interacción civiles-militares son notablemente complejas y varían según los ca­
sos, dependiendo de una pluraUdad de factores. En la perspectiva que enfatiza
los aspectos burocráticos de la organización militar, las relaciones mUitares-poUtica,
al menos en tiempo de paz, pueden tratarse como un caso particular de la relación
más general entre polítíca y administración. En términos de la «política burocrá­
tica» los problemas cruciales hacen referencia a; a) la naturaleza de las líneas de
división en el seno de las fuerzas armadas y su reflejo político; b) la naturaleza
raleza de las líneas de división entre el sistema político y su reflejo sobre la orgazación miUtar.
El tipo más común de línea de división dentro de las fuerzas a r m a d a s e s el
interarmas, la tradicional competencia entre el ejército de tierra, la marina y la
aviación para acaparar los recursos escasos, materiales (de presupuesto) o inma­
teriales (prestigio, poder organizativo). Estos conflictos tienen invariablemente con­
secuencias políticas. Sobre todo empujan a los oficiales superiores de las distintas
armas a promover coaliciones mixtas miUtares-civiles (con segmentos de la clase
política electiva, y /o de la éUte burocrática, con industrias bélicas, etc.), unas con­
tra otras. La competencia entre las coaliciones se desarroUa de un modo bastante
parecido a la de los sectores «civiles» del aparato estatal (relaciones con lobbies,
promoción de campañas de prensa para influir en la opinión púbhca, movilización
de políticos «amigos», etc.). Junto a esta línea de división pueden existir además
otras. Por ejemplo, el ejército de tierra, la marina y la aviación pueden estar divi­
didas cada una de eUas en su interior entre diversos servicios, en torno a cuestiones
cruciales (relativas a las opciones estratégicas, a la elección entre diferentes siste­
mas de armamento, a los criterios de ascenso y de promoción de los oficiales supeA b r a h a m s o n , B., Military Professionalization and Political Power, Beverly Hills, Sage,
1972; P e r l m u t t e r , A ., T he Military and Politics in Modern Times, Nueva Haven and Lon­
dres, Yale University Press, 1977.
PAsamNo, G.
118 HuNTfflOTON, S. (ed.), Changing Patterns of Military Politics, Nueva York, The Free
of Glencoe, 1962; J a n o w it z , M ., The Professional Soldier, op. cit.; L ang, K., Military Orga­
nizations, en J. M arch (ed.), Handbook of Organizations, op. cit., pp, 838-878.
Burocracias públicas
405
riores, etc.). En este caso, las coaliciones que se forman pueden ser muy complejas
y, por lo general, más complejas que aquellas centradas en la competición entre
armas; por ejemplo, pueden «cruzarse» las diversas armas ligando entre sí a
grupos de oficiales de la marina del ejército de tierra y /o de la aviación. El con­
flicto de los años cincuenta, en los Estados Unidos, entre los «pragmáticos» (los
que apoyaban al general MarshaU) y los «absolutistas» (los defensores del general
Mac Arthur) no se limitaba al ejército de tierra, sino que implicaba, por una y otra
parte, también a distintos grupos de oficiales en competencia dentro de la marina
y de la aviación. En general, la norma es que existe una relación inversa entre la
intensidad de la competición interarma y la intensidad de la competición dentro
de cada una de las armas. Si el ejército de tierra, la marina y la aviación están,
cada una de ellas, relativamente cohesionadas, unidos en su seno sus respectivos
oficiales superiores, el conflicto entre las tres armas puede alcanzar niveles bastante
elevados; si, por el contrario, prevalecen las divisiones y los conflictos dentro del
ejército de tierra, la marina y la aviación, la competición interarmas resulta, en
general, mucho más atenuada. En los dos casos es distinta la fisonomía de las coa­
liciones en competencia y, por lo tanto, son diferentes las relaciones entre mihtares
y sistema poh'tico.
Además de la naturaleza de las líneas de división dentro de las fuerzas armadas,
el papel pohtico de los mUitares depende de las características del sistema poh'tico.
Cuenta, ante todo, la ampütud de los poderes de control del prhner ministro sobre
la administración del estado en su conjunto y las prerrogativas del ministro de
defensa frente a los jefes del Estado Mayor. Desde este punto de vista no existen
excesivas diferencias entre la administración civil y la m ihtar. Sin embargo, al ser
formahnente los ejecutores de la poh'tica de defensa, sometidos por lo tanto a las
directivas de la clase pohtica electiva, los mihtares son, en reahdad, los principales
y con frecuencia los únicos depositarios de los conochnientos técnicos relativosa
las cuestiones militares. Por el contrario, la clase política no dispone de los recursos
(en particular, de las competencias técnicas) necesarias para elaborar autónoma­
mente la política de defensa. Los mihtares, al igual que todos los funcionarios que
detentan el monopolio de los conocimientos en su propio sector de competencia,
desari'ollan, por lo tanto, en todos los sistemas políticos un papel de prúnera línea
en la elaboración de las políticas referentes a la seguridad nacional, mucho más
allá de sus tareas institucionales. La «política de los bloques», propia del funcio­
namiento del sistema internacional bipolar, (fundada en la, disuasión nuclear) ha
acentuado estás tendencias. Por ejemplo, en el caso de los países adscritos a la
OTAN las dificuhades que las clases políticas experimentan normalmente para
mantener un control autónomo sobre las políticas müitares se agravan por la exis­
tencia 'de vínculos fijos «transnacionales» entre las fuerzas armadas occidentales,
vínculos que contribuyen a reforzar el peso y el papel de toma de decisiones de
los militares en menoscabo de los gobernantes civiles. Por último, el papel político
de los mihtares, al igual qyue el de los administradores civiles, varía, en los regí­
menes democráticos, en función de la naturaleza de la competición entre partidos,
del carácter de coahción o monopartidista de los gobiernos del grado de estabihdad
gubernamental, de la frecuencia con que se sustituyen a los titulares de los minis­
terios competentes.
En general las líneas dé división existentes entro del sistema pohtico influyen
en las relaciones militares-política al m teractuar con — reforzando o desalentan­
do— las tensiones y conflictos en el seno de la organización m ihtar. Una elevada
fragmentación del sistema político (gobiernos inestables de coahción, presencia de
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Angelo Paneblanco
muchos partidos en el gobierno, etc.) facilha y exaspera, por lo general, la compe­
tición político-burocrática y las divisiones dentro de la organización militar. Por
el contrario, una mayor cohesión en el sistema pohtico reduce, o, al menos, tiende
a contener, las tendencias centrífugas dentro de las fuerzas armadas.
M ilita riz a c ió n y burocratización. Si el m ilita rism o ha sido definido de distintas
maneras (behcosidad internacional, o bien sustitución de la retórica y de los ritos
mihtares a los objetivos estrictamente técnicos de las fuerzas armadas), el significado
del término m ilita riza ció n es más unívoco en la hteratura especializada. Por mUitarización se entiende, por lo general, aquel proceso en base al cual los mihtares
adquieren un papel preponderante en el estado (aunque sin dar lugar a regímenes
formalmente mihtares) y los valores, las ideologías, los intereses de los mihtares
van impregnando progresivamente a todo el sistema pohtico superando a todos los
demás valores, ideologías o intereses. Desde este punto de vista la militarización
es un proceso muy similar al evocado por el término burocratización: la expansión
de los aparatos burocráticos y el crecimiento de «poder» de los líderes burocrá­
ticos en menoscabo de los demás detentadores del poder pohtico y /o so cial“®.
El problema es si la mihtarización es un fenómeno radicalmente distmto de la
burocratización o bien únicamente una manifestación particular de ésta.
En la prhnera mterpretación los procesos de mihtarización pueden darse incluso
en ausencia de mcrementos significativos en los recursos y en el poder de las buro­
cracias civiles. En la s e p n d a interpretación, por el contrario, ■ mihtarización y
burocratización con procesos hgados y el aumento del poder de las burocracias
mihtares va al mismo ritmo que el refuerzo de las demás burocracias. La expe­
riencia histórica parece dar la razón a la segunda interpretación. Los casos de
Prusia en los siglos x v m y xix y de Japón a comienzos del siglo xx indican que
en los sistemas pohticos fuertemente «mihtarizados» la casta militar debe reparthse el poder pohtico con burocracias civiles imponentes y muy ricas en recursos
■ autónomos. En estos sistemas pohticos la distribución del poder depende de la
naturaleza y de la fisonomía de las coaliciones entre las burocracias mihtares y las
burocracias civhes. Como el concepto de burocratización, también el de mhhari-zación parece, sin embargo, en general, poco úth. Como ha observado Janowitz,
los riesgos asociados a la transformación de las organizaciones mihtares y de sus
vínculos con el poder político son bastante más oscuros y menos aparentemente
reconocibles de lo que se entiende por el término «mihtarización». Al menos en
la sociedad y en los sistemas pohticos complejos del Occidente contemporáneo, el
aumento, cuando y si se da, del peso político de los mihtares y cualquier forma
de redistribución del poder a su favor se presenta bajo los restos del «mihtarismo
involuntario», con caracteres muy diferentes de las tendencias abiertamente mihtaristas del pasado.
Una nueva fase de inestabihdad parece destinada a caracterizar el futuro de
las relaciones mihtares-política en los regímenes democráticos occidentales con pro­
bables efectos de redefinición de la división del trabajo entre la esfera civil y la
esfera m ihtar y dificuhades crecientes para los sistemas de control civil sobre las
fuerzas armadas; «Existen muchos elementos que sostienen la nueva hipótesis
según la cual la lógica m ihtar de la disuasión, acompañada del dechve de los ejér­
citos de masas y del advenimiento de fuerzas armadas compuestas internamente
por voluntarios, crea nuevas divisiones políticas y nuevos conflictos que hacen proE ise n s ta d t , S., Bureaucracy, Bureaucratization and Debureaucratization, op, cit.
Burocracias públicas
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blemática la búsqueda de un control social efectivo. Existe una analogía directa'
con el desarrollo del estado de bienestar, pero las tensiones vinculadas a l a defensa
ndlitar y a las relaciones entre civiles y militares parecen mucho menos tratables,
desde el momento en que se extienden más allá del escenario político interior y
además la ampliación de la participación política no da lugar a soluciones efectivas
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