Subido por Dalma Echazú

Unidad 3. Suasnabar

Anuncio
Estudos
LA ADMINISTRACIÓN DE LA EDUCACION EN
LA ARGENTINA: LA CONFORMACIÓN DE UN CAMPO Y EL
PERFIL DE LOS ADMINISTRADORES DE LA EDUCACIÓN
Claudio Suasnábar 1
Resumo: O artigo analisa as tendências de mudança e as características da
administração e governo da educação na Argentina. Na primeira parte do trabalho se
apresentam os principais dados da configuração histórica do sistema educativo argentino,
as funções estabelecidas e as formas de governo assumidas. A segu nda parte analisa as
articulações entre as recentes transformações socioeconômicas e os processos de
reconfiguraçao/reconversão do sistema educativo (reforma educativa). O trabalho conclui
refletindo sobre os problemas e tensões atuais da administração da educação.
Palavras-chaves: Administração da educação; Governo da educação; Política educativa;
Argentina.
Abstract: This paper analyzes trends aiming to changes, and education administration
characteristics in Argentina. The first part of this work presents the main features of the
historic process of the argentine educative system, assigned functions, and assumed
characters of government. The second part studies articulations between socioeconomic
transformations and processes changes of educative system (educative reform). The
article concludes reflecting about today problems on education administration.
Key-words: Educational administration; Government of education; Political educational;
Argentina.
1
Secretario Académico de la Maestría en Educación de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO /Argentina). Magister en Educación y Doctorando en Ciencias Sociales e investigador en
educación de la FLACSO. E-mail: [email protected]
Introducción
El presente trabajo constituye una primera aproximación al estado de situación de la
administración de la educ ación en la A rgentina, sus t endencias de cambio y las características
principales de los cuerpos de conducción del sistema educ ativo. Este estudio se inscribe en un
proyecto de investigación más amplio, el cual apunta a elaborar un c onocimiento relevante y
sistemático de los procesos de configuración de este campo de prácticas, saberes y actores.
En esta dirección, más que desarrollar un análisis acabado, este art ículo presenta un visión
panorámica del conjunto de problemáticas y rasgos emergentes del sector, que aporten tanto a
la construcción de una agenda de temas como a la formulación de hipótesis a profundizar en la
investigación.
Planteado de esta forma, el trabajo distingue dos planos de análisis, por un lado, los
procesos que remiten a la institucionalidad del sistema educativo, entendido como la trama de
relaciones entre Estado, sociedad y educación que definen en términos conceptuales el campo
de la educación. Las dinámicas de producción de la política educativa, y en particular la
dimensión normativo-jurídica si bien no agotan este plano de análisis, posibilitan en esta
instancia exploratoria acercarnos a lo que podríamos llamar las macro-regulaciones sistémicas
y a las representaciones sociales que dan sentido a la acción de los actores de este campo.
Por otro lado, los fenómenos comprendidos en el gobierno del sistema educativo conforma
nuestro segundo plano de análisis, el cual recorta a su vez, la dimensión organizacional donde
se concretan y materializan aquellos contenidos jurídicos en prácticas, saberes y valores que
definen y condicionan las funciones de gestión y planificación educativa.
Ciert amente, la distinción que hemos enunciado es meramente análitica, ya que las
dinámicas y tensiones operantes en ambos planos se encuentran atravesadas por la dimensión
histórica que si por un lado, marcan los ritmos y lógicas que le son propias, por otro lado, la
especificidad de cada una codetermina el sentido, proyección y característi ca de las otras. De
esta manera, la comprensión del cambio de las matrices socio-políticas que estructuran los
procesos s ocietales y su influencia en la evolución del campo de la administración, resulta
ineludible para entender la estructuración de este es pacio. De igual modo, los proces os
institucionales y organizativos producidos al interior de las burocracias estatales como
consecuencia de las trans formaciones antes mencionadas, constituye otro c onjunto de factores
relevantes a la hora de comprender la trama de poder y los intereses que genera en los actores
la propia modificación de la estructura. En última instancia, la perspectiva que aquí estamos
esbozando parte del supuesto que la comprensión de la construcción del campo y el perfil de
los administradores educ ativos, solo es posible desde la convergencia de estos procesos y
aquellas dimensiones que rec uperan la heteronomía y complejidad de este espacio prácticas,
saberes y actores.
2
Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, la organización de este trabajo sobre la
situación de la administración educativa en Argentina se estructura en dos secciones y un
cierre a
2
Cabe señalar que el trabajo de campo realizado para este informe supuso la realización de tres
actividades. En primer lugar, una selección y análisis de la producción académica de los últimos años
referidos directa e indirectamente sobre la temática de estudio. En segundo lugar, el relevamiento y
sistematización de la normativa que desde comienzos de los ochenta fue estructurando la organizac ión
interna del ministerio de educación, como también de los marcos regulatorios que definen las condici ones
de trabajo de los cuerpos superiores de conducción del sistema. Y en tercer lugar, se realizaron una serie
de entrevistas en profundidad con actuales y ex funcionarios de rango medio y/o superior en la gestión
educativa.
modo de conclusión final. En la primera de estas secciones, intentaremos explicitar
brevemente algunas rasgos y características de la configuración histórica del sistema educativo
argentino, las funciones asignadas y modalidades de gobierno as umidas. La segunda sección
focaliza su atención en las articulaciones entre las transformaciones socio-económicas y los
procesos de rec onfiguració / reconversión del sistema educativo, con especial referencia la
nueva distribución de funciones y responsabilidades en la relación entre el Estado nacional y
las provincias. Hacia el final del trabajo, se enuncian una serie de consideraciones que, a modo
de ensayo de interpretación, intentarán esbozar un mapa de problemas de la administración y
gestión de la educación.
La configuración hi stórica del si stema educativo argentino: patrón de desarrollo
educativo y modalidades de gobierno
En buena medida, uno de los ras gos distintivos de la educación de la Argentina fue la
temprana constitución de su sistema educativo. Ciertamente, el movimiento modernizador que
a fines del siglo pasado se propuso sec ularizar el orden político y articularlo a la creación de un
Estado nacional, depositó en la educ ación la expectativa de formar sujet os sociales ac ordes al
orden que se estaba constituyendo. En este marco, la escuela primaria fue pensada como el
ámbito privilegiado para estructurar una ciudadanía moderna en la que se legitimara
racionalmente el poder político, y que a la vez, posibilitara generar un sentido de pertenencia a
través de la trasmisión de normas, valores y creencias comunes a una población heterogénea
social y culturalmente. Asimismo, la organización de una red institucional que conformara el
aparato estatal suponía también la generación de los cuerpos adminstrativo burocráticos
capaces de asumir las distintas funciones que permitieran consolidar un sistema de dominación
moderno. En esta tarea, la c reación de la escuela media constituyó una piez a clave en la
producción de esos sujetos que, a la vez que preparaba para estas funciones también operaba
como instancia de selección social que abría las puertas al acceso a la universidad, lugar
reservado para la formación de las elites.
En esta primera etapa, la estructura del sistema educativo que se fue consolidando siguió en
líneas generales el modelo europeo organizado en niveles según sectores sociales y funciones
diferentes. Con todo, y a diferencia de estas experiencias, la definición de una escuela primaria
única para toda la población y la acelerada expansión de este nivel, generó una dinámica de
presión ascendente sobre el nivel medio. De este modo, el padrón de desarrollo educativo
tendió a estructurarse sobre la base de la competencia abierta que si por un lado, result aba
funcional con las intención de disciplinamiento y homogeneización cultural, por otro lado,
también favoreció ciert o movimient o de ascenso social cuya expresión principal fue la
formación de una amplia y diversificada clase media. Otro rasgo de esta configuración fue la
centralidad que tuvo la acción del Estado Nacional, el cual se
constituyó en el agent e principal no sólo en la responsabilidad de s ostener y garantizar
el servicio educativo sino sobre todo en la definición de los contenidos a ser trasmitidos. En
este sentido, la sanción de la Ley 1420 en 1884 marcaría el t riunfo de los sectores liberales en
su disputa frent e a los católicos, por la definición y carácter del cont rol de la educación.
(Tedesco, 1986; Puiggrós , 1990).
Precisament e, en este papel hegemónico del Estado nacional pueden rastrearse las
raices de gran parte de las tensiones operantes en el gobierno de la educación. Así, el fuerte
sentido c entralizador y homogeneizante s e volvió contradictorio con el proclamado carácter
federal de la Argentina, puesto que la educación -tal como lo marca la Constitución Nacional de
1853- establecía que la educación primaria era c ompet encia de las provincias. Esta creciente
intervención se vería legitimada hacia 1905 con la sanciona la Ley Lainez que facultaría al
estado nacional para crear, sostener y administrar escuelas en territorios provinciales.
Esta particular configuración también se expresó en el perfil de los cuerpos de
conducción del sistema, lo cuales siguieron en líneas generales la clásica caracterización
weberiana de la burocracia. Este rasgo es claramente perceptible en el perfil del cuerpo de
inspectores en los orígenes del sistema educativo, cuya identidad profesional s e estructuró
alrededor de la normatización de tareas y el control jerárquico. (DUSSEL, 1993). Por su part e,
los niveles superiores de conducción del sistema, pese a organiz arse en base a un ente
autónomo, representativo y colegiado como lo fue el Consejo Nacional de Educación, su
función estuvo permantemente articulada al fuerte sentido centralizador y homogeneiz ador que
le imprimieron las tareas de construcción estatal.
En bas e a esta conformación original el sistema educativa argentino, en las décadas
posteriores se iría expandiendo y progresivamente diversificando, proceso que acompañó la
propia transformación del modelo de desarrollo marcado por la sustitución de importaciones,
pero que a su vez señalaría el agotamiento de ant erior patrón de desarroll o educativo. Así, a
partir de los años 50, el Estado Nacional comienza a perder aquella centralidad como provedor
y promotor de la educación, y ahora son las provincias y el sector privado los agentes más
dinámicos en la oferta educativa. No obstante, la c onvergencia de estos factores no modificaría
la tendencias señaladas sino por el contrario, este período que coincide con el ascenso del
peronismo al gobierno representa un período de mayor expansión del sistema. Según el censo
de 1914, el 48 % de los niños ent re 6 y 14 años de edad se hallaban matriculados en la
escuela primaria, cifra que hacia 1947 aumentaría al 73,2 % de la población escolar.
Un ejemplo de estos cambios fue la ex pansión de las escuelas medias provinciales, las cuales
comienzan a incorporar a una part e de la población dispersa geográficamente y
pertenencientes a los sectores más bajos de la escala social. Con todo, la ampliación de la
oferta no modificaría sustancialmente el patrón de diferenciación, por cuanto los sectores
medios y altos seguirían asistiendo a las escuelas de dependencia nacional que des de tiempo
atrás gozaban de un mayor prestigio en el mercado educativo. La progresiva diferenciación del
nivel medio sería otro de los rasgos que acompañaría esta expansión, la cual se expresaría en
3
el desarrollo de las orientaciones técnicas , que junto
3
Si bien las opciones técnico-vocacionales estuvieron desde el origen del sistema educativo a través de
las escuelas de Artes y Oficios y luego con la primeras escuelas industriales nacionales, recién con la
creación de la CNAOP (Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesiona) durante el primer
gobierno peronista se daría un fuerte impulso a la educación técnica.
con las escuelas normales y las escuelas comerciales conformarían un conjunto de
opciones cuyas clientelas principales sería el amplio abanico de clases y sectores en ascens o.
Asimismo, sería en este nivel como en el superior no universitario, donde mayormente se
concentraría la expansión del sector privado pero el mismo no llegaría a cuestionar la
hegemonía pública en la prestación del servicio educativo.
La universidad, por su parte, también asistiría a un proceso de masificación mat ricular y
multiplicación de sus instituciones, a través de la progresiva nacionalización de las
universidades provinciales y de creación de otras por part e del Estado nacional. Ambos
procesos marcarían la declinación del modelo de acceso elitista que había caracterizado a las
primeras universidad, pese a los elementos democratizadores que incorporaría la reforma
universitaria de 1918. Así, de las 6 universidades existentes hasta 1930, aumentaría a 13 hacia
1959 y luego a 26 hacia mediados de los sesenta (4 de ellas privadas), mientras que las
matrículas pasaría de 20.258 alumnos en 1930 a 225.194 en 1965. (Cano, 1985).
En paralelo a estas trans formaciones, el auge de las teorías desarrollista en los años
sesenta marcaría un cambio sustancial en el rol que hasta ese momento tenía asignado el
Estado Nacional. En este sentido, si por un lado, la ampliación de los agentes prestadores del
servicio educativo indicaban una pérdida de c entralidad, por otro estas nuevas cor rient es
reservarían una función planificadora y reguladora de las iniciativas privadas. Esta redefinición
se plasmaría en la creación de distintos organismos y sectores dentro del aparato estatal que
como la CONA DE (Consejo Nacional de Des arrollo) comenzaría a realizar los primeros
diagnósticos socio-educativos y a elaborar propuestas que posibilitaran articular los es fuerzos y
acciones, en dirección a una mayor articulación entre sistema educativo y estructura productiva
(CONADE, 1968). Estos cambios también se reflejarían en la redefinición de los antiguos
profesorados de pedagogía, que se transformarían en las nuevas carreras de ciencias de la
educación como parte de un proceso más amplio de modernización de las ciencias sociales. La
introducción del planeamiento y las teorías de los rec ursos humanos como base teórica de
estas carreras apuntó a formar un perfil profisional capaz de asumir las nuevas funciones.
No obstante, los cambios reseñados no fueron acompañados por modificaciones en la
estructura del sistema como tampoco en sus modalidades de gestión. De tal forma, la
ampliación de la ofert a por acción de los nuevos prestadores fue generando una multiplicidad
de sub-sistemas superpuestos geográficamente pero con diferent es relación de dependencia.
Así, en algunas provincias con mayor desarrollo de sus sistemas educativos, la expansión
educativa para los niveles primario y secundario, determinó al menos cuatro modalidades:
escuelas públicas y privadas nacionales, y escuelas públicas y privadas provincial es. La falta
de articulaciones horizontales y/o verticales, sumadas a las erráticas líneas de política
educativo fueron configurando un conglomerado asistemático de instituciones caracterizado por
su fuerte desarticulación vertical, agrabada por una dispersa diversificación de ofert as
curriculares, tal como señala Norma Paviglianitti:
Desde fines de la década del cincuenta se producen una gran cantidad y variedad de
cambios en los tipos de estudio y en los curricula que han variado significativamente la
oferta de posibilidades educacionales actuales. Se ha pasado de un sistema casi uniforme
en todo el país, con predominio de los tipos y planes de estudio organizados desde el
Gobierno Nacional, a una situación de diversificación dispersa en cada nivel que por otra
parte, agudiza las dificultades de tránsito, de articulación y pasaje de nivel a otro, con
responsabilidades cada vez más crecientes de los gobiernos provinciales y un importante
peso del sector privado en prestación del servicio. Se pasó, en un complejo proceso de
casi cuarenta años, de una situación de uniformidad centralizadora a una dispersión de
prestadores y responsables, sin que hayan sido delineados y acordados las formas y
caminos del paso de una a otra. (Paviglianitti, 1988, p.40).
Si bien la toma de conciencia sobre esta situación había llevado a comienzos de los
setenta a generar una instancia de c oor dinación sistémica como el Cons ejo Federal de
Educación, progresivamente se fue consolidando un cons enso alrededor de la necesidad de
reordenar globalmente la prestación de los servicios. Es en esta etapa donde empieza a cobrar
fuerza la idea de descentralizar la educación bajo la forma de trans ferencia de las instituciones
escolares nacionales a las provincias, y con ello, se apuntaba a cumplir con el mandato
constitucional.
De tal forma, el proc eso de transferencia de los servicios que se inicia en la Argentina
atravesaría diferentes regímenes políticos y gobiernos de distinto signo ideológico. En los
treinta años que median entre 1961 y 1991, se pueden distinguir cuat ro grandes etapas que
marcan no sólo la propia evolución del debate sobre la descentralización sino también resulta
relevante para señalar los contextos y modalidades que asumió su ejecución. Así, la política de
transferencia si bien reconoce sus antecedent es en las resoluciones del Consejo Nacional de
Educación en 1956, tuvo su punto de partida durante el gobierno del Dr. Frondizi a través de un
artículo de la Ley de presupuesto que habilitaba la transferencia de las escuelas a las provincia
bajo la forma de convenios entre el estado nacional y las jurisdicciones. Este intento no llegó a
concretarse a raíz de la destitución del presidente por un golpe militar en 1962, y solamente se
efectivizó el traspas o de un pequeño número de esc uelas. La segunda et apa es la que lleva
adelante la segunda administración del gobierno militar de la Revolución Argentina que se
había instalado desde 1966. Este intento tampoco llegaría a conc retarse plenamente aunque
en el período 1968-1970 se seguirían celebrando convenios de trans ferencia en algunas
provincias. Quizás el hecho más significativo haya sido la derogación de la Ley Lainez con lo
cual la Nación renunciaba a la función de creación de escuelas en los territorios provinciales.
La tercera etapa donde se realiza la transferencia total de las escuelas primarias fue en 1978,
que a diferencia de las anteriores tuvo características más traumáticas. El nuevo gobierno
militar impuso drástica y unilateralmente el traspaso de los servicios sin la condici ones mínimas
que la estrategia de convenios parec ía asegurar un pasaje ordenado. De este modo, las leyes
de facto determinaron el traspaso de cerca de 6000 escuelas y obligaron a las jurisdicciones a
hacerse cargo sin ningun tipo de ayuda financiera. Finalmente, la cuarta etapa -sobre la que
volveremos más adelante- es aquella iniciada en 1991 por el
segundo gobierno constitucional luego de la restitución democrática, con la cual se
transferirían la totalidad de los colegios medios e institutos terciarios.
Con todo, la falta de definición respecto de las atribuciones y funciones tanto del
Ministerio Nacional como de las provincias que suponía el proceso de transferencia, no impidió
que los largos años de gobiernos militares consolidaran tendencias burocrati zantes y
autoritarias en la administración y gestión del sistema. Este proceso de paulatina pérdida de
capacidades de regulación por parte del gobierno nacional y de las provincias, fue paralelo al
deterioro en la función pedagógica del sistema, evidenciad o en un pérdida de calidad y
relevancia de los conocimient os impartidos. Las políticas de des financiamiento que
acompañaron en general los ciclos de gobiernos militares, en un contexto donde se siguió
expandiendo la educación, terminaron agudizando un diag nóstico que a comienzos de los
4
ochenta ya era caractizado como de crisis estructural del sistema .
Las legítimas expectativas de cambio que el retorno a la democracia generó t ambién
tuvieron su correlat o en el consenso social respecto de la necesidad de o perar una
transformación del sistema educativo aunque dicho acuerdo tardaría bastante en materializarse
en una propuesta de reforma. No obstante, el clima ideológico en que enmarcaría los debat es
educativos de la transición estarían signados por la discusión general sobre el papel del Estado
y la redefinición de sus funciones que imponía el agotamiento del modelo de acumulación
capitalista. No es casual, entonces, que la constatación de la debilidad del Estado para
gestionar la educación, fuera reintepretada y resignificada por las corrientes neoliberales en
una clave que partía del supuesto de la asociación neces aria entre intervención estatal e
ineficiencia.
Sería en el marco de este clima ideológico y de crecientes restricciones financieras que
se desplegarían las políticas educativas recientes. Por esta raz ón, resulta pertinente
profundizar en este período en la medida que no sólo nos posibilita res eñar la última etapa del
proceso
de transferencia iniciado en los
sesenta
sino s obre todo
porque
estas
transformaciones marcan la total desestructuración del patrón de desarrollo educativo y las
modalidades de gobierno que pese a las reformas y cambios coyunturales, habían estructurado
el sistema educativo des de sus orígenes. Asimismo, esta coyuntura también pe rmite
caracterizar la compleja y contradictoria trama de intereses que atraviesan el campo de
producción de las politicas educativas y las distintas estrategias y capacidades que pusieron en
juego los actores principales como la Iglesia, los gremios docent es, los partidos políticos, el
Estado Nacional y las provincias.
De esta manera, y aunque la idea de descentralización educativa figuraba desde 1983
en casi t odas las plataformas electorales de los partidos políticos, es en el marco de esta
profunda deslegimatición de las funciones del Estado, en que empieza a tomar forma de
propuesta concret a. Los procesos hiperinflacionarios dejaron en evidencia la incapacidad
estatal para regular las relaciones ec onómic as y posibilitaron al segundo gobierno
constitucional instalar como gran cuestión el carácter, tamaño y funciones del Estado.
4
Para una visión panorámica de los debates educativos a comienzos de los ochenta ver: Braslavsky
(1985).
La llamada Reforma del Estado, como respuesta a la crisis, supuso una redefinición de
los alcances de la intervención estatal en casi todas las áreas. El ajuste fiscal, la privatiz ación
de empres as públicas, la reestructuración del aparato estatal y la flexibilización de las
condiciones laborales fueron algunas de las medidas que caracterizaron el giro impulsado por
el gobierno encabezado por el Dr. Menem. Dentro de este paquete de reformas se encontraba
también la provincialización de distintos servicios que hasta ese moment o prestaba la Nación,
entre ellos los referidos al sector educación.
En este contexto, la descentralización aunque recogía demandas históricas legítimas,
no pudo dejar de ser visualizada como una medida que (como el resto) estaba direccionada
fundamentalmente a reducir el gasto público, y en segundo lugar, a permitir generar y/o liberar
recursos financieros que permitieran hacer frente a los compromis os externos a cort o y
mediano plazo. Esta percepción fue la que se manifestó, y en alguna medida condicionó, la
acción política de c asi todos los actores: jurisdicciones provinciales, sindicatos docentes, la
Iglesia católica y en los partidos políticos (incluido sectores del partido gobernante).
Sin embargo, la coincidencia de apreciaciones sobre la coyuntura en que se insertaba
el proyecto de transferencia encubría un conjunto de contradictorios intereses sectoriales, y
5
aún al interior de cada sector . Así, la preocupación principal de la Iglesia pasaba por preservar
y/o mantener la situación presupuestaria y normativa de las escuelas privadas, pero
especialmente de las escuelas confesionales. Para este sector, la acept ación de la propuesta
estaba condicionada al logro de determinadas garantías, que evit aran el ries go cierto de una
perdida de unidad del propio sub-sistema católico, si la transferencia a las provincias implicaba
que estas últimas se hicieran cargo de los subsidios sin los suficientes fondos financieros. Este
mismo dilema también se les planeaba a los gobienos de las jurisdicciones provinciales. Si
bien, como dec íamos antes, había un consenso sobre la necesidad de la trans ferencia, las
diversas actitudes expresaban más la situación financiera, y el impact o diferencial del volumen
de los servicios a recibir por cada una. Estas características sumadas a las disputas inter y/o
intra-partidarias de las administraciones, se expresaron en la escasa dinámica que adquirió el
Cons ejo Federal de Cultura y Educación, y que en alguna medida impidió que pudiera
consolidarse como el ámbito que por definición hubiera t enido que reflejar no sólo los acuerdos
sino esencialmente, el ritmo de implement ación de la propuesta descent ralizadora.
Por su parte, los sindicatos doc entes tampoco lograron, como actor social, un nivel alto
de homogeneidad frente al proces o de trans ferencia. P or un lado, la dispersión de las
entidades sindicales que representarían a los futuros docentes transferidos como UDA, AMET
y la CTERA; impidió articular acciones con cierto grado de unidad. En el cas o de la CTERA
esto resultó aún más complejo, ya que al agrupar también a los docent es provinciales, la
reivindicación de garantizar los salarios de los docentes nacionales, aparecía difícil de articular
con la dispersión salarial de las diferent es juris dicciones, muc has de ellas con sueldos
visiblemente inferiores.
Frent e a estos actores debilitados y en el marco de una profunda deslegitimación de las
funciones estatales, el Gobierno Nacional y principalme nte el Ministerio de Economía se fueron
5
Los análisis y comentarios siguientes estan basados en el trabajo de Gonzalez y Kisilevky (1993).
constituyendo en actores privilegiados y dominantes. Una consecuencia de este
cambio, se refleja en la progresiva parálisis de los espacios definidos como de concertación de
políticas (Consejo Federal) y de la pérdida de protagonismo de la propia conducción educativa
(Ministerio de
Educación); todos aspectos que evidenciaron un desplaz amient o hacia una
lógica de ajuste económico, la cual empieza a regular – no sólo las condiciones de la
transferencia- sino los rasgos de la implement ación.
El punto de mayor clivaje de esta situación se produce en los últimos meses de 1991
con la presentación del proyecto de ley de presupuesto nacional para el siguiente año. E n una
medida de presión, el Gobierno Nacional excluye del nue vo presupuesto la previsión de gastos
correspondientes a las escuelas medias nacionales, pot enciando las cont radicciones señaladas
pero ahora atravesado por el conflicto entre la Nación y los Estados provinciales. La discusión
sobre los recursos necesarios para hacer efectiva el tras paso de las escuelas, fue el centro de
las negociaciones que tuvieron como resultado la sanción de una ley espec ífica (Ley de
Trans ferencia Educativa no. 24.049).
La concreción de la descentralización abriría finalmente un movimiento de reforma del
sistema educativo que paradójicamente sería impulsado por un renovado Ministerio de
Educación de la Nación que ahora sin escuela y fortalecido por la administración de crédit os
internacionales, se reposicionaría en el centro de la esc ena nacional. Sin embargo, este
proceso de recentralización que se iniciaría con la sanción de la Ley Federal de Educación en
1993 marcaría t ambién un proceso de reconfiguración y reconversión del sistema, inaugurando
tambien nuevas modalidades de regulación y gestión.
La reconfiguración / reconversión del si stema educativo argentino
Por la profundidad y extensión de los cambios que introduce la Ley Federal de
6
Educación puede inscribirse dentro de las llamadas reformas comprensivas, ya que no sólo
modificaría la estructura del sistema educativo y establecería una nueva agenda de
orientaciones de política educ ativa, sino sobre todo produciría una redistribución funciones y
responsabilidades entre los diferentes agentes educativos, y particularment e entre el Estado
Nacional y las provincias. As í, mientras el primero se reserva las funciones de definición /
diseño de las políticas para el sector y el cont rol de su cumplimiento, a las provincias les
compete la gestión efectiva de los servicios y su financiamient o. De esta nueva distribución de
responsabilidades educativa que plasma la ley resulta la nueva configuración del gobierno de la
educación, el cual establece una clara separación entre un centro que planifica y cont rola, y
quienes administran y financian el sistema. En este sentido, es que hablamos de un proces o de
reconfiguración y reconversión del sistema, puesto que los cambios encaminados conllevan por
un lado, una modificación de las funciones sociales que históricamente tenía asignada la
educación, y por otro, una recentralización en las formas y modalidades de gobierno.
6
Los principales cambios que introduce Ley Federal de Educación además de los señalados son la
ampliación de la obligatoriedad escolar en 10 años, la modificación de la estructura del sistema educativo
organizándolo en una Educación General Básica de 9 años y una Educación Polimodal de 3.
Sin lugar a dudas el mayor desafío de la reforma fue, y sigue siendo, el desarrollo de
una serie de nuevas capacidades técnicas y materiales tanto en el aparato estatal como en los
cuerpos de gestión nacional y provinciales. En el c aso del Ministerio de E ducación, la
posibilidad cierta de liderar y conducir el proceso de reforma educativa implicó un profundo
reordenamiento de su estructura interna, de los mecanismos de conducción y no menos
importante, del cambio en el perfil profesional de los elencos gubernamentales.
En primer lugar, uno de los problemas que debía enfrentar el estado nacional era cómo
superar la aguda desarticulación del sistema educativo que desde mediados de los c incuenta
se había producido, en un marco de completa descentralización. El riesgo cierto de que la
situación descripta se trans formara en anómica, puso en primer plano la necesidad de
desarrollar estrategias que contrapesaran estas tendencias, hacia mayores niveles de unidad
sistémica. En sintonía c on las corrientes que propugnaban un cambio en el rol del Estado, la
Ley Federal de Educación redefinió el lugar y papel del Ministerio de E ducación caracterizando
esta nueva función como capacidad de conc ertació n de políticas para el sector. Tal como se
detallan en los art ículos 53, 54, 55 y 56 si bien es el Consejo Federal de Cultura y Educación el
ámbito para desarrollar los acuerdos inter -institucionales y sistémicos, no deja de ser evidente
que la normativa “recupera” un espacio central para el Ministerio nacional hasta ese momento
inexistente, desde donde direccionar las acciones del restos de las instancias.
Ciert amente, la efectivización de esta función estuvo articulada al desarrollo y
fortalecimiento de ciertos atribut os de poder. Así, y en segundo lugar, la legitimidad de la
intervención estatal vendría de la mano de otro paquete de funciones asignadas al estado
central caracterizadas como capacidad de generar información y evaluar, las cuales
vehiculizaron la introducción de ese nuevo universo de valores y c riterios provenientes de la
cultura empresaria (eficiencia, eficacia y responsalidad por los resultados). La creación de un
sistema nacional de evaluación de la c alidad, el fortalecimiento del área de producción
estadística y creación de una red federal de información, sumada a la constitución de una
dirección de investigación educativa; delinean las acciones principales de este proces o de
7
modernización y racionalización del nivel central .
En tercer lugar, la transferencia de las escuelas a las provincias, además de plantear el
problema de encontrar formas y mecanismos capaces de coordinar políticas a nivel nacional,
también constituía un serio riesgo el que la descentralización aumentara las brechas
educativas ya existentes, producto de las diferent es situaciones económico-sociales de cada
una de las provincias. Precisamente, en la capacidad de compensación de las desigualdades
educativas el estado central encont raría otro motivo para legitimar su int ervención, hec ho que salvando las distancias y contextos históricos diferentes - hace recordar los argumentos que
justificaron la sanción de la Ley Lainez a principios de siglo. Por otro lado, la implement ación de
este tipo de políticas foc alizadas como el Plan Social Educativo en Argentina,
7
Con todo, sigue siendo motivo de debate el sentido y finalidad de los operativos nacionales de
evaluación que desde 1994 se vienen realizando en Argentina. Para muchos especialistas que reconocen
la importancia del conocimiento e información para la toma de decisiones, la implementación de estas
políticas y los numerosos recursos destinados a estas acciones sólo encuentran justificación en el efecto
de control que la medición de los resultado opera sobre las unidades educativas . (Tiramonti, 1996).
resultan funcionales a los criterios racionalizadores y eficientistas del gasto público que
como señalamos justifican la concentración y direccionamiento de los recursos hacia
determinadas poblaciones-objeto consideradas desfavorecidas. Estudios recientes parecen
indicar que el mejoramientos de las condiciones materiales de las escuelas y los medios
didácticos constituye un condición nec esaria pero no suficiente para revertir las desigualdades
escolares
8
En buena medida, las capacidades señaladas derivadas del nuevo rol del estado
central expresan más acabadamente las funciones de regulación y control. En este sentido, la
posibilidad de liderar el proceso de reforma educativa tendiente a dar una nueva configuración
al sistema estaba, y sigue estando, ligada al desarrollo de la capacidad de innovación y
transformación pedagógica. Liberado de la conducción de establecimientos y con los márgenes
de libertad que otorgaba la disponibilidad de recurs os financieros internacionales, el Ministerio
Nacional pudo conformar equipos de gestión con altas calificaciones profesionales y
académic as generándos e de este modo, condiciones de legitimidad técnico-pedagógica para
avanzar en la implementación de los cambios propuestos. En la mayor ía de los casos, la
modalidad seguida fue la estructuración de los llamados “programas especiales”, los cuales
focalizaron su acción en las distintas áreas y/o temáticas que fijaba la agenda de
transformación planteada por la reforma educativa. Así, el programa para la definición de los
Cont enidos Básicos Comunes (y con posterioridad el que se abocó a la elaboración de los
diseños curriculares jurisdiccionales), el programa Escuela Nueva tendient e promover,
sistematizar y generalizar las ex periencias innova doras a nivel de la gestión n escolar, y la
creación de una Red Federal de Formación Docente Cont ínua para atender las metas de
reconversión del sector doc ente, conforman los pilares principales de esta nueva arquit ectura
institucional que posibilitaron al ministerio nacional “traccionar” los cambios desde el centro a la
base del sistema.
Este ensayo de interpretación de los cambios producidos, en cierta forma recupera y se hace
eco de una parte de la producción académica, la cual caracteriza globalmente el actual proceso
de reforma educ ativa como un movimiento de recentralización por parte del Estado Nacional.
Dicha estrat egia no sería nueva en la historia de la educación argentina sino más bien
actualizaría una verdadera tradición nacional que proy ecta en su accionar, las luces y sombras
de las anteriores experiencias reformista en este campo. (Tiramonti; Suasnábar, 2000). Sin
embargo, el sentido de los cambios analizados para otros especialistas que si bien no dejan de
reconocer la fuerte preponderancia estatal, consideran que ésta resulta por un lado, necesaria
para llevar adelante los cambios propuestos, y por otro lado, beneficiosa por el sentido y
capacidad modernizadora de esta intervención. Para esta visión el reordenamiento operado por
la Ley Federal de Educación estaría produciendo nuevas articulaciones entre el Estado
nacional, los estados provinciales y las municipalidades, que en la actual coyuntura podría ser
caracterizado como la emergencia de un estilo “híbrido” de gestión educ ativa. Dicho rasg o se
manifestaría en cuatro modalidades que de manera simultánea reestructuran la mat riz
8
Esto es así, por cuanto, la sola inyección de recursos no logran modificar las tendencias a la
cristalización de circuitos culturales diferenciados generando un círculo vicioso de “pol íticas sociales
pobres” para sectores pobres. Al parecer, la elevación de la calidad de los aprendizajes también está
relacionado al grado de heterogeneidad de la población escolar, cuestión sobre la que poco han reparado
estas políticas.
de relaciones entre estos actores. La primera es la denominada “ejecución
desconcentrada de programas inventados, gestados y financiados por el Estado nacional”,
donde se puede incluir la estrategias compensadoras como el Plan Social Educativo. La
segundo caracterizada como “concertación intergubernamental federal” y que aludiría al papel
asignado al Consejo Federal de Cultura y Educ ación. La tercera modalidad es la “c ooperación
técnico-profesional” que caracterizaría las acciones formativas y de apoyo a las gestiones
provinciales. Y finalmente la cuarta denominada de “c oncert ación intergubernamental de base
local” donde se ubicaría algunas pocas experiencias provincial es de micro-planificación
educativa y participación comunitaria en la definición e implementación de políticas.
Si bien coincidimos en el carácter híbrido de las formas y estilos de gestión que
emergen en esta etapa pos-transferencia, y que es factible que se esten desarrollando
procesos ciertos de modernización educativa, la persistencia y en algunos casos agudización
de la situación educativa en buena parte de las provincias argentinas hac e pensar que las
posibilidad de dar continuidad y sustentabilidad de la apuesta de reforma educ ativa reconoce
otros condicionantes como la culturas políticas locales, las tradiciones burócraticas largamente
cristalizadas, y en más globalmente los límites que impone el régimen social de acumulación
9
capitalista .
A modo de conclusión. Nuevos y viejos problemas de la administración de la educación
En las páginas precedentes hemos intentando presentar los rasgos dominantes de
aquellos dos planos que señalamos en la introducción de este trabajo. El hilo conductor que
estructuró la presentación estuvo dado por la narración históric a que posibilitara encontrar las
diferentes articulaciones entre los procesos societales y los cambios en el sistema educativo, y
cómo en conjunto ejercieron su influencia en la conformación y dinám icas del campo de la
administración de la educación en la Argentina.
Aunque planteado como un ensayo de interpretación, y siendo concientes, que muchas
de las ideas y análisis realizados si bien en general expresan ciertos consensos dentro del
espacio académico, muchas otras son motivo de controversia. Por tal razón, hemos preferido
en esta última parte desarrollar una serie de núcleos problemáticos que sin constituir
conclusiones acabadas, aporten a la conformación de una agenda de investigación sobre la
temática de estudio.
En este sentido, diremos que un punto de partida posible para comprender la evolución y
situación actual de la adminstración educativa es la tensión existente ent re conocimiento y
poder, o más clarament e, entre ex pert ez técnica y gobierno que atraviesan los procesos de
modernización societal en curs o. (Popkewitz, 1994). Ciertamente, esta tensión no es nueva ni
exclusiva de nuestro país sino muy por el contrario, reconoc e su origen en la idea que
introduce la modernidad respecto de la construcción racional de orden social, y que
particularmente se expresa esa creación que es el Estado
9
La noción de “régimen social de acumulación capitalista” acuñada por José Nun hace alusión a la
necesaria articulación entre determinados patrones de desarrollo que regulan la interacción de los actores
económicos y la esfera política (régimen y sistema) que regula el acceso, selección y distribución del
poder. Cf.: Nun (1995).
nacional y la esfera de la política. Lo distintivo de la nueva situación resulta
precisamente que los procesos de modernización tienen a disolver esa esfera moderna donde
se construía ese sentido racional del orden. En este pasaje, el papel de c onocimiento o la
expertez técnica adquieren una funcionalidad cualitativamente diferente que se expresa
tendencial y contradictoriamente en el tránsito del conocimiento como intent o de racionalización
de los comportamientos individuales y colectivos, y el conocimiento como mecanismos de
control de las conductas sociales. Si bien ambas modalidades son formas de regulación, las
diferencias radic a en el peso de la política o el mercado con estructurador del orden social.
De alguna manera, los comentarios que siguen se estructuran alrededor de esta
tensión entre conocimiento y poder, que a modo de nuevos y viejos problemas se materializan
en las tendencias emergentes en el campo de la administración de la educación.
Un primer aspecto a señalar es la forma asimética y desigual que se han operado los
cambios en los aparatos públicos que impuls aron las propuestas modernizadoras. Esta
situación es evidente cuando se compara el acelerado proceso de rediseño institucional del
Ministerio nacional y el fortalecimiento de s us capacidades técnicas, con los rasgos de
burocratismo y escases de recursos
humanos y materiales de las administraciones
provinciales. En buena medida, el proceso de recentralización que hemos descripto
anteriormente se explica en la construcción de esta asimetría, que posibilitó a su vez legitimar
en no pocos casos nueva formas de dependencia con el estado central.
Un segundo aspecto ligado a lo anterior son los problemas derivados de las
características que asumió la reestructuración del ministerio y particularmente del proceso de
profesionalización de los cuerpos de gestión. Como ya hemos señalado, para poder reclutar
estos nuevos perfiles profesionales la estr ategia adoptada fue la de recurrir a la modalidad del
contrato. Estas incorporaciones han permitido conformar a nivel del ministerio nacional, un
cuerpo de funcionarios con una calificación muy superior a la media de los funcionarios
burocráticos, incluir nuevos discursos, mejorar la capacidad propositiva y de diseño de políticas
como también le ha otorgado a la acción estatal una eficiencia operativa de la que ant es
carecía. La contracara de esta modernización del ministerio ha sido la constitución de una serie
de tendencia en los cuerpos de gestión que algunos autores caracterizan de vanguardistas .
(Tiramonti, 1998). Con esta denominación llaman la atención respecto de las dificultades que
tienen los “intelectuales reformadores” para incorporar a los estudios de viabilidad política,
datos de los condicionantes socio-históricos del sistema educativo y sus lógicas de
funcionamiento y gobierno, situación que conlleva a una progresiva desarticulación entre el
discurso y la práctica de estos actores con respectoa al restos del cuerpo burocrático. Una de
las consecuencias de estas tendencias es su debilidad para instalar y generar nuevas
capacidades en las distintas instancias del Estado, que a su vez produce una brec ha falsa
entre “innovadores” y “tradicionales ”.
Un tercer núcleo problemático es la permanencia de rasgos clientelares, burocráticos y
autoritarios en la conformación y estilos de las administraciones provinciales. Como también
señalamos oportunamente, la presencia de estas tendencias no pueden ser explicadas
solament e desde las dinámicas de las reformas sino sobre todo como expresión de las culturas
polítcas locales que permean y penetran el aparato estatal. Así, el sistema clientelar de
reclutamiento de los funcionarios que priorizan los lazos de fidelidad partidaria o personal,
conviven con la modalidades tradicionales de reclutamiento
como la comisión de servicio, pero pocas vec es el acceso está determinado por
criterios de competencia técnica. E n este contexto no es c asual la fuerte presencia de
elementos autoritarios en la cultura burocrática, tendencias que por ciert o también son
funcionales a la cultura política.
Un c uart o, y último núcleo problemático, que de alguna manera ya estaba presente en
los anteriores, es la notable heteronomía y complejidad del campo de la adminsitración, hecho
que se evidencia en primer lugar, en clara diferenciación de los escenarios donde se dan estos
procesos y que aparecen dis eminados no s olamente entre el nivel central y las provincias sino
también al int erior de áreas o temáticas como el curriculum, la formación docente o la
evaluación. Si bien muchos estudios coinciden en que el proceso de jerarquización profesional
del ministerio ha cont ruibuído a generar ciertos elementos de identidad común, también están
presentes tendencias contrarias hacia la construcción y generación de int eres es disciplinarios y
corporativos. Precisamente, es este rasgo el que habilita pensar el campo de la administración
como un espacio het erónomo y fragmentado de prácticas, saberes y actores.
REFERENCIAS
BRASLAVSKY, Cecilia; FILMUS, Daniel (comp.). Respuestas a la crisis educativa. Buenos Aires, As.:
Cantaro/FLACSO, 1985.
CANO, Daniel. La educación superior e n la Argentina. Buenos Aires, As.:
FLACSO/CRESALC/UNESCO, 1985.
DUSSELl, Inés. Pedagogía y burocracia. Notas sobre la historia de los inspectores . Revista Argentina de
Educación, Argentina, n. 23, 1993.
PAVIGLIANITTI, Norma. Diagnóstico de la administración central de la educación. Argentina:
Ministerio de Educación y Justicia, 1988. Serie Estudios y Documentos.
PUIGGROS, Adriana. Sujetos, disciplina y curriculum en los orígenes del sistema educativo
argentino. Buenos Aires, As.: Galerna, 1990.
POPKEWITZ, Thomas . Sociología política de las reformas educativas. Barcelona: Morata,1994.
NUN, José. Argentina: el Estado y las actividades científicas y tecnológicas . Revista Redes, Buenos
Aires, As., n.3, 1995.
TEDESCO, Juan Carlos (1986) Educación y sociedad en la Argentina (1880-1945). Buenos Aires, As.,
Edic. Solar, 1986.
PUIGGRÓS, Adriana. Sujetos, disciplina y curriculum en los orígenes del sistema educativo
argentino. Buenos Aires, As., Galerna, 1990.
TIRAMONTI, Guillermina. Orientación para la formación de funcionarios públicos en el área de educación .
Em: IIPE/UNESCO La formación de recursos humanos para la gestión educativa en América Latina.
Buenos Aires, As., 1998. (Serie Publicaciones).
TIRAMONTI, Guillermina; SUASNABAR, Claudio. La reforma educativa nacional. En busca de una
interpretación. Revista Aportes, Buenos Aires, As., n.15 (otoño), 2000.
Descargar