PELIGRO Y PROMESA: EDUCACIÓN SUPERIOR EN AMÉRICA LATINA José Joaquín Brunner∗ Santiago de Chile, mayo 2001 ∗ Investigador del Instituto de Economía Política de la Universidad Adolfo Ibáñez y Director del Programa de Educación, Fundación Chile. [email protected] Peligro y Promesa p. 2. Introducción Peligro y Promesa (PP), documento-manifiesto producido por un Grupo de Tarea convocado conjuntamente por la UNESCO y el Banco Mundial1, busca responder a las siguientes tres preguntas: ¿Cuál es el rol de la educación superior (ES) en apoyo y fomento del desarrollo económico y social? ¿Cuáles son los principales obstáculos que enfrenta la ES en los países en desarrollo? ¿Cuál es la mejor forma de superar esos obstáculos? PP aborda esas preguntas con una perspectiva global, a partir de la constatación de que vivimos una “revolución del conocimiento”. Su diagnóstico y propuestas están referidos a los países en desarrollo sólo con escasas distinciones de región geográfica, tradiciones culturales y niveles relativos de desarrollo de los sistemas nacionales de ES. Tal enfoque conlleva necesariamente una visión generalista y, a veces, ecléctica, donde la amplitud de la cobertura cobra un precio en el manejo fino de las especificidades. Por otro lado, ese punto de vista global permite apreciar ciertas tendencias generales que, al adoptarse una óptica más limitada, suelen pasar desapercibidas. Debería resultar interesante por tanto contrastar los análisis y recomendaciones contenidos en el documento internacional con las reflexiones y propuestas que se debaten actualmente en América Latina. Y esto en un doble sentido: para ver hasta dónde PP acierta en incluir las dinámicas de transformación de la ES latinoamericana en sus evaluaciones y sugerencias de política, y para situar esas dinámicas en un marco internacional más amplio, a efecto de así poder resaltar sus particularidades y rasgos comunes con relación a procesos similares de transformación en otras partes del mundo. Para llevar a cabo un ejercicio de esa naturaleza se requiere, sin embargo, explicitar previamente lo que en el documento del Grupo de Trabajo está implícito. Cual es, que vivimos un cambio de época en el ámbito de la ES como resultado de los procesos de globalización, de la revolución científicotécnica—especialmente en el campo de la información y las comunicaciones—y de la intensificación en el uso del conocimiento en todas las esferas de la sociedad. Luego, este documento se propone, en su primera parte, mostrar cuáles son los cambios del escenario global en que se mueve la ES. Para el debate latinoamericano esto es esencial. En seguida, en la segunda parte, dando por supuesto la lectura de PP y, por ende, sin repetir ni resumir los argumentos allí expuestos, se presentan elementos de reflexión para incitar una discusión en torno a dos ejes temáticos claves para América Latina abordados por PP, cuales son: 1 La naturaleza de bien público de la ES y su financiamiento Ciencia y Tecnología y la participación de los países en el mundo del conocimiento. Versión original en inglés, The Task Force on Higher Education and Society (2000) http://www.tfhe.net/. Traducción al español en Grupo Especial sobre Educación Superior y Sociedad (2000) La Educación Superior en los Países en Desarrollo: Peligro y Promesas http://www.ie2000.cl/materiales/showfile.asp?ID=523/peligro.pdf. Asimismo, en la dirección http://www.ie2000.cl/materiales/default.asp?IDT=18&sitio=INVESTIGADORES puede encontrarse una selección de más de veinte informes nacionales, regionales e internacionales sobre la ES. Peligro y Promesa p. 3. Parte I Nuevo Escenario para la Educación Superior Una buena parte de la literatura contemporánea especializada sobre ES parte por reconocer que se ha producido, o se está produciendo, un cambio del escenario en que se desenvuelve la ES.2 Gruesamente, hay dos maneras de abordar dicho cambio de escenario: (i) (ii) a partir de las fuerzas externas, de orden “macro”, que están provocando cambios en la sociedad contemporánea, y a partir del cambio de contextos que más directamente afectan el desenvolvimiento de la educación superior. Globalización: la tesis de los efectos generalizados En la primera perspectiva, la de orden “macro”, la literatura publicada durante la última década coincide en señalar al menos esto: que está mudando—rápida y profundamente—el entorno en que se desenvuelve la ES, al punto de que pronto empezaría a volverse irreconocible. La tesis más general que se esgrime a este respecto sostiene que la globalización estaría afectando—de múltiples y variadas maneras—dicho entorno, modificándolo de maneras no triviales. A pesar de su amplia difusión y reiteración no se trata, sin embargo, de una tesis clara y definida. Más bien, lo habitual es que ella se formule sin precisar el significado de la “globalización” ni, tampoco, las mediaciones y los alcances de los efectos (generalmente negativos) postulados. Sabemos, por otro lado, que el término “globalización” es a buen seguro la palabra (a la vez eslogan y consigna) peor empleada, menos definida, probablemente la menos comprendida, la más nebulosa y [sin embargo] políticamente la más eficaz de los últimos—y sin duda también de los próximos— años” (Beck 1998: 40). La latitud y impactos de clasificación distributivos reciente.3 2 lasitud de su uso, precisamente, llevan a postular una gran cantidad de efectos o la globalización sobre la educación en general. El siguiente Cuadro, usando la propuesta por Held et al (2000) entre impactos decisionales, institucionales, y estructurales, revisa algunos de esos múltiples efectos sugeridos en la literatura Se resumen en esta parte una serie de trabajos anteriores del autor. Ver Brunner (2001, 2001a, 2001b) Dicho en breve, los impactos decisionales tienen que ver con el grado en que los procesos de globalización alteran los costos y beneficios relativos de diversas opciones de políticas que deben adoptar los gobiernos, corporaciones, colectividades u hogares. A su turno, los impactos institucionales tienen que ver con la manera como las fuerzas y condiciones de la globalización configuran la agenda de opciones disponibles para los decidores de políticas. Los impactos distribucionales, por su lado, dicen relación con la forma como la globalización incide en la configuración de las fuerzas sociales (grupos, clases, colectividades) dentro de la sociedades y entre países. Finalmente, los impactos estructurales de la globalización son aquellos que condicionan a corto, mediano o largo plazo los patrones de organización y comportamiento políticos, económicos y sociales de una sociedad como producto de los conflictos que se generan en torno a la adaptación o resistencia a las fuerzas de la globalización. Los dos primeros tipos de impacto tenderían a ser directos, aunque pueden también causar efectos indirectos, en tanto que los dos últimos tipos operarían preferentemente de manera indirecta. 3 Peligro y Promesa p. 4. Tipo de impactos Efectos sobre la educación Decisionales 1. alteran costos y beneficios relativos de diversas opciones de políticas 2. 3. 4. 5. Institucionales 1. configuran la agenda de opciones disponibles para los decidores de políticas 2. 3. Distributivos inciden en la configuración de las fuerzas sociales (grupos, clases, colectividades) dentro de la sociedades y entre países Estructurales condicionan los patrones de organización y comportamiento políticos, económicos y sociales de una sociedad como producto de los conflictos en torno a la adaptación / resistencia a fuerzas globalización 4. 5. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 1. 2. 3. 4. 5. Ortodoxia global de políticas macro-económicas disciplina gasto fiscal y presiona hacia la reducción del gasto público en educación (consiguiente deterioro condiciones de desarrollo sistema público universitario) Restricción del gasto público fuerza a “privatizar” o “mercantilizar” la ES y presiona en favor de esquemas de “recuperación de costos” Comparaciones internacionales de resultados educacionales generan presión (restricciones) sobre decisiones públicas Reformas tienden a centrarse en la competitividad / productividad como indicador externo y a adoptar un sesgo eficientista con énfasis en gestión e indicadores de desempeño hacia dentro Globalización, al premiar destrezas superiores e imponer restricciones al financiamiento educacional, aleja a gobiernos de reformas educativas orientadas hacia la equidad Aumenta presión por dar prioridad político-presupuestaria a la educación (en contradicción con presión para bajar gasto público en el sector) Aumenta legitimidad de la presión por invertir en conocimiento (R & D) Se produce convergencia internacional de preocupaciones educativas que favorece los intercambios en materia de políticas y comparaciones de resultados Globalización obliga a gastar en y uso de NTIC en establecimientos de ES Agenda incorpora como riesgo el de la brecha digital Hacia “dentro” disminuye capacidad del Estado para coordinar estratégicamente el desarrollo de la ES Desde “fuera” se disminuye la “soberanía educacional” de los Estados Mayor descentralización genera demandas de accountability y presión evaluativa Debilitamiento consiguiente del cuerpo académico y su poder Aumenta poder organismos multilaterales en modelamiento de las políticas ES Empresas sector telecomunicaciones e informática ingresan al sistema educacional Internacionalización mercado académico fomenta brain drain Identidades culturales nacionales se ven amenazadas En general, disminuye poder y capacidad de acción de Estado-nacional En la medida que sociedad global se vuelve más competitiva, fragmentada, individualista y aumenta inseguridad y riesgos, educación está forzada a “reparar daños” y asumir demandas por creación de motivaciones y sentidos Competencia internacional por atraer inversión directa extranjera obliga a países a invertir en educación de su fuerza trabajo para elevar sus niveles de productividad Aumenta retorno privado a los altos niveles de educación estimulando demanda por educación superior y obliga gobiernos a invertir más en ese nivel del sistema Se generan condiciones para fuerte desarrollo una industria de ES (programas, bienes y servicios) Fuente: Brunner (2001, 2000, 2000a), Pereyra y otros (2000), Carnoy (1999), Merryl Lynch (1999), The World Bank (1999a), ) Papadopoulos (1998), Heyeneman (1998), Comisión (1996), UNESCO (1998b) Tan aparentemente alta “propensión de impacto de la interconectividad global”—según llaman Held y coautores—sobre la política y los sistemas de ES no aparece bien justificada sin embargo. Ni se establece en la mayoría de los casos el nexo causal que se implica ni se atiende a la posibilidad de que los impactos predicados pudieran tener causas, razones o motivos o más próximos que los expliquen mejor. Más bien, podría alegarse que esa alta propensión de impacto atribuida a la globalización se debe, ante todo, al uso de unos dispositivos hermenéuticos que exageran sus efectos o atribuyen a la globalización—como contexto de trasfondo—ser causa inmediata de una variedad de consecuencias de disímil origen. Uno de esos dispositivos—entre los más usados—es la sobredeterminación ideológica de la globalización, que consiste en adjudicarle a ésta un orientación ideológica unívoca (neo-liberal) y a Peligro y Promesa p. 5. ésta, a su vez, un efecto en la educación y las políticas educacionales. Tal, por ejemplo, como ocurre en este pasaje: “I argue that globalization is having a profound effect on education at many levels. I agree that educational decentralization is a major manifestation, if not of globalization itself, certainly of an ideology closely identified with and pushing the development of the global economy in a particular direction. So we need to ask how this larger ideological package, that includes but is not limited to decentralization, affects education” (Carnoy 1999). Otro dispositivo típico es el de la causalidad concatenada, como cuando se sostiene que la globalización “has tended to undermine the welfare states on which universities depended for the bulk of their income” (ACE / CHET 2000), queriéndose indicar así que la globalización es responsable en último término de la caída de los ingresos fiscales de las universidades públicas, mismo argumento que se usa para “explicar” una pretendida caída de los recursos que el Estado asigna a la educación en general. Un tercer tipo de dispositivo consiste en usar la globalización como una causa generalizada e inmediata, dando por sentado que ella opera, por sí y de manera directa, como causa de una serie de fenómenos (habitualmente adversos) que afectan a la educación. Por ejemplo: “las oportunidades económicas generadas por la globalización hacen aún menos atractiva, en términos relativos, la profesión docente: disminuye la calidad de los profesores. Las demandas de la globalización aumentan las exigencias al sistema educativo de los grupos con mayor voz política: aumenta la desigualdad y la segregación en la escuela. Aumentan la violencia, la inestabilidad y el conflicto político lo cual incide negativamente sobre el sistema educativo: se producen desplazamiento de profesores y alumnos (caso Colombia actualmente), inestabilidad en los niveles de financiamiento educativo y dificultad para adoptar una perspectiva de largo plazo en la gestión educativa […]” (Reimers 2000) Con todo, el dispositivo más frecuentemente empleado es seguramente el de los efectos por afinidad electiva4 entre la globalización, las ideas neo-liberales y ciertos efectos de correspondencia, correlación, cercanía, semejanza, relacionamiento, paralelismo o sintonía que se producirían en el sistema educacional, tales como (por citar algunos ya nombrados en el cuadro más arriba): productivismo educacional, deterioro de las condiciones laborales de los docentes, privatización, presión evaluativa, comparaciones internacionales de desempeño, descentralización, etc. Por ejemplo, Pereyra et al (1996) introducen su libro señalando que “globalización y descentralización son dos términos construidos o reafirmados en el discurso de las ciencias sociales y en el discurso público durante la década de 1980. Conceptos controvertidos, políticamente muy activos y nada pasajeros, reflejan la creación de la sociedad mundial definitoria del cambio de época que hoy vivimos”. Considerado todo lo anterior, no es raro que el principal problema o debilidad de la tesis de los “grandes efectos” radique en atribuir a la globalización—como contexto de trasfondo—ser causa inmediata de una variedad de consecuencias en el campo de la educación o de la política educativa, consecuencias que sin duda son de muy disímil origen. Estar en el trasfondo no es causar algo, en efecto. Así, por ejemplo, la descentralización educacional puede obedecer a muy diversas causas y seguir trayectorias nacionales diferentes en distintas sociedades (Weiler 1996), sin que el proceso globalizador de trasfondo tenga una incidencia relevante. Lo mismo sucede con la disminución o aumento del gasto fiscal destinado a educación, con la mayor o menor presencia de elementos 4 Refiere a Max Weber (1970: 91) y su discusión sobre la forma de desentrañar—en un proceso histórico dado de larga duración, en su caso la formación del capitalismo y el papel de la ética protestante—“the tremendous confusion of interdependent influences between the material basis, the forms of social and political organization, and the ideas current in the time […]” Peligro y Promesa p. 6. competitivos en el sistema, con la privatización educacional (Bray 1998), etc. En cada caso, lo más seguro es que el análisis empírico muestre que se trata de fenómenos que se rigen todavía, esencialmente, por lo que un autor llama la regla del “nacionalismo metodológico” (Beck 1998); esto es, que el contorno de la sociedad se considera coincidente con el del Estado nacional y sirve como “contenedor” de los determinados fenómenos que se desea explicar. En suma, la tesis de los grandes efectos no proporciona un enfoque adecuado para evaluar las consecuencias de la globalización sobre el entorno en que se desenvuelve la educación y, seguidamente, para evaluar las consecuencias de los cambios de dicho entorno sobre la interioridad del sistema educacional; esto es, sobre los procesos de enseñanza / aprendizaje. Globalización: la tesis de los contextos cercanos Frente a las limitaciones de la tesis anterior parece posible ofrecer una interpretación más ceñida sobre los efectos de la globalización en la ES. Para ello, en vez de considerarla como una causa de trasfondo que opera por vía de “afinidades electivas” habría que tratar a la globalización como parte del entorno en que se desenvuelve la educación, afectando dimensiones relevantes del contexto en el cual ella opera y al cual debe responder y adaptarse. Con ese propósito entenderemos aquí por globalización, esencialmente, los procesos que resultan de la difusión de las NTIC—particularmente las tecnologías de redes—y buscaremos precisar en qué medida y con qué profundidad están cambiando los contextos próximos en que deberá desenvolverse la educación. Proponemos cinco dimensiones de contexto en que las transformaciones en curso son de envergadura y en consecuencia representan un desafío para la ES latinoamericana del siglo 21: 1. 2. 3. 4. 5. Acceso a la información Acervo de conocimientos Mercado laboral Disponibilidad NTIC para la ES Mundos de vida Acceso a la información Una parte importante de la ES tiene que ver con información: sobre el mundo que nos rodea, sobre los otros y sobre nosotros mismos. Es cierto que información no es exactamente lo mismo que conocimiento (de hecho aquí hablaremos separadamente de ambos), pero tampoco cabe exagerar tal distinción. El conocimiento siempre implica información (aunque vaya más allá) y, por otro lado, crecientemente empieza a importar el manejo de información sobre el conocimiento. Pues bien, es sabido que a lo largo de la historia la información ha sido escasa y de difícil acceso. Desde la invención de la escritura, la más rica información estuvo depositada en textos que eran accesibles sólo para una pequeña minoría, incluso hasta entrado el siglo XIX en que todavía los niveles de analfabetismo eran extraordinariamente altos alrededor del mundo. Recién con la imprenta se produce una verdadera revolución, al quedar la escritura registrada en textos de fácil reproducción. Pero también el libro y los periódicos demoran en masificarse y sólo en las últimos décadas experimentan una explosión. Así, por ejemplo, mientras la Biblioteca de la Universidad de Harvard demoró 275 años en reunir su primer millón de libros, el último lo reunión en sólo 5 años (Bok 1986:162) Peligro y Promesa p. 7. Hoy el cuadro de la información disponible y accesible es completamente distinto; ella es cada vez más abundante y fácil de obtener, como lo muestran la Internet y la WWW. Según acaba de señalar un estudio de la Universidad de Berkeley, la WWW contenía a mediados del año 2000 la cantidad de 2,1 mil millones de páginas electrónicas (de superficie), las que aumentaban a razón de 7 millones de páginas diariamente (Lyman and Varian 2000) . A su turno, las personas que acceden a Internet, aunque todavía una minoría en el mundo y altamente concentrada en los países del norte, crece a un ritmo sostenido, estimándose que podría alcanzar a mil millones dentro de los próximos cinco años. En América Latina el número de personas que el año 2000 accedía a Internet se estima en 15 millones, esperándose que aumente a 75 millones para el año 2005.5 Luego, el problema para la educación en la actualidad no es dónde encontrar la información sino cómo ofrecer acceso sin exclusiones a ella y, a la vez, enseñar / aprender a seleccionarla, a evaluarla, a interpretarla, a clasificarla y a usarla. Hay una cuestión adicional envuelta aquí: cómo desarrollar las funciones cognitivas superiores—“problem-solving, problem-finding, planning, reflecting, creativity, deeper understanding” (Gardner 1999:75)—que son indispensables en un medio saturado de información, evitando que la educación quede reducida al nivel de las competencias básicas o elementales.6 Acervo de conocimientos La educación es más que transmisión y adquisición de conocimientos y el cultivo de la inteligencia lógico-matemática. Envuelve valores, desarrolla prácticas y comportamientos, forja el carácter, reconoce el rol formativo de las emociones en los procesos de aprendizaje, busca promover la maduración de múltiples capacidades humanas y facilitar que la persona las explote en todas las dimensiones posibles. Aún así, el conocimiento transmitido / adquirido constituye una dimensión esencial de todo proceso educacional. Hasta poco tiempo atrás, esa función de inculcación de conocimientos se veía favorecida por el hecho de que la plataforma global de conocimiento, y las bases del conocimiento disciplinario, eran relativamente reducidas y estables, lo que facilitaba la labor de la escuela. Hoy, en cambio, el conocimiento aumenta y cambia con gran velocidad. Esto puede ilustrarse con ejemplos tomados de algunas disciplinas: o o o o o 5 Química: desde comienzos de los años ’90, más de 1 millón artículos aparecen en las revistas especializadas cada 2 años (Clark 1998). Entre 1978 y 1988, el número de sustancias conocidas pasó de 360 mil a 720 mil, alcanzando en 1998 a 1.7 millones (Salmi 2000) Biología: en 1977, al diseñarse el método para determinar la secuencia de bases del ADN era posible determinar la secuencia de 500 bases por semana. Hoy, con el perfeccionamiento y robotización de dicho método, es posible determinar un millón de bases por día (Allende 2000) Matemáticas: cada año se dan a conocer más de 100 mil nuevos teoremas (Madison 1992) Historia: la disciplina produjo en dos décadas—entre1960 y 1980—más publicaciones que en todo el período anterior desde la historiografía clásica de Grecia (van Dijk 1992) En el área de administración de negocios han estado apareciendo en los últimos años 5 títulos de libros por día (Clark 1998). Datos IDC, El Mercurio, 30 de marzo 2001, p. B1 Son esas funciones superiores las que se hallan puestas a prueba en exámenes como el del IALS, en que recientemente se mostró que alrededor de un 80% de la población adulta chilena (15-65 años) no poseía las capacidades elementales de comprensión lectora /interpretativa (OECD 2000a) 6 Peligro y Promesa p. 8. Considerado en conjunto, se calcula que el conocimiento (de base disciplinaria, publicado y registrado internacionalmente) habría demorado 1.750 años en duplicarse por primera vez contado desde el comienzo de la era cristiana, para luego volver a doblar su volumen, sucesivamente, en 150 años, 50 años y ahora cada 5 años, estimándose que hacia el año 2020 se duplicará cada 73 días.7 En tales condiciones, según ha dicho Gardner (1999:53), “the individual (or “intelligent agent”) who can examine these bodies of knowledge and determine what is worth knowing will be at a tremendous premium. Even more estimable will be the person (or browser) who (or that) can synthesize the exponentially expanding domains of knowledge so that vital information can be made available in useful form to the average citizen and the average policymaker”. Cambios en el mercado laboral La ES ha cumplido siempre, a lo largo de la historia, la función de preparar a las personas para el ejercicio de roles adultos, particularmente para su desempeño en el mercado laboral. Incluso, se sostiene hoy con frecuencia que la globalización ha acentuado perversamente ese cometido (¡la tesis de los grandes efectos!), imprimiendo a la educación un sentido empresarial, utilitario, de mera adiestramiento de la fuerza laboral. Sea como fuere, resulta evidente que enfrentamos un acelerado cambio de ciertos patrones de organización y funcionamiento de la estructura ocupacional, desde el momento que contingentes cada vez más amplios de personas se emplean en el sector servicios, donde una de las exigencias es haber adquirido las necesarias destrezas interpersonales8; que ciertas ocupaciones demandan un nivel de escolarización cada vez mayor y lo premian salarialmente, con lo cual de paso se ensancha la distancia entre los que tienen baja y alta educación; que, en general, un número creciente de puestos requiere que las personas sepan leer y entender información técnica y lo mismo ocurre con la exigencia de estar alfabetizado computacionalmente9; que, además, las personas necesitan ahora formarse para unas trayectorias laborales inestables y, seguidamente, con probable rotación no sólo entre puestos de trabajo si no a veces, incluso, de tipo de ocupación y sector de la economía. Más al fondo se plantea aquí una cuestión de orden estructural en cuanto al futuro de las relaciones entre educación y trabajo. Efectivamente, como señala Bertrand (1998) el vínculo entre economía, desarrollo tecnológico y organizacional tiene consecuencias de diverso tipo para la calificación de las personas y su educación / capacitación. En primer lugar, se producen cambios en las estructuras de empleo, es decir, en la distribución de ocupaciones entre distintos sectores. Ya se mencionó el incremento del trabajo en el sector terciario y la disminución de ocupaciones agrícolas, industriales y extractivas; puede mencionarse, además, la desaparición de ciertas actividades e industrias de intermediación que pasan a ser sustituidas por el contacto directo entre proveedores y usuarios o clientes a través de la red (Flores y Gray 2000); el aumento de ingenieros y técnicos; el fuerte desarrollo del grupo de los analistas simbólicos a que nos referiremos luego; el aumento de las ocupaciones en el tercer sector y el crecimiento perverso del cuarto sector (Rifkin 1997); el desempleo masivo (OIT 1998), etc. En el caso de los países de 7 Ver Appleberry, J. (1998) Por ejemplo, en los Estados Unidos entre 1960-1990 los puestos con ese requerimiento aumentaron en un 19% mientras los puestos que requieren un desarrollo de destrezas motoras disminuyeron en un 5% (Flores y Gray 2000) 9 En Chile, por ejemplo, se estima que un 29% de los puestos urbanos de trabajo suponen una familiaridad mínima con aparatos de computación (Bravo, Contreras y Medrano 1999) 8 Peligro y Promesa p. 9. más altos ingresos de América Latina se observa: un incremento de las ocupaciones no-manuales y reducción de las agrícolas; un aumento de los profesionales de alta calificación y de los técnicos; una disminución de las personas en el sector comercio; una mayor participación de los trabajadores de los servicios personales (Sáinz y de la Fuente 2000) En segundo lugar, el contenido de trabajo de las ocupaciones está cambiando rápidamente en muchos casos, generándose nuevas demandas de competencias, destrezas y conocimientos. No sólo se requieren más competencias sino frecuentemente nuevas y diferentes, lo que pone en jaque a los sistemas educacionales y de formación profesional (OIT 1998). Bertrand (1998) ilustra esto mediante un cuadro que muestra el desplazamiento desde las destrezas tradicionales—tanto generales como específicas y, en este último caso, en el nivel superior y el nivel subordinado—a las nuevas. Cuadro de Bertrand sobre el desplazamiento de las destrezas Destrezas tradicionales Generales (i) Actividad estable en una organización rígida (ii) Trabajo directo sobre documentos (iii) Habilidad par recibir y cumplir instrucciones (iv) Trabajo individualizado (v) Limitado horizonte de tiempo y espacio Específicas Nivel superior (i) Staff de gerencia general (ii) Managers de la empresa y del personal Nivel intermedio (i) Trabajo de producción especializado (ii) Conocimiento detallado de los procedimientos Nivel subordinado (i) Trabajo especializado de reunir y procesar información Nuevas destrezas Generales (i) Adaptabilidad a nuevos productos, tecnologías y métodos de organización (ii) Trabajo abstracto sobre pantalla usando códigos y símbolos (iii) Autonomía y responsabilidad (iv)Trabajo en contacto constante con clientes y colegas (v) Horizonte más amplio de tiempo y espacio Específicas (i) Especialistas al lado del staff de gerencia general (ii) Staff técnico de alto nivel (i) Versatilidad para el trabajo de venta y relaciones con usuarios (ii) Conocimiento amplio de la firma, sus productos, mercados y clientes (i) Tendencia a eliminar puestos de recolección de información a través de automatización y reestructuración Pero tanto el Cuadro de Bertrand como otros desarrollos similares que abundan en la literatura sobre las organizaciones contemporáneas y la naturaleza de las ocupaciones más dinámicas, pasan por alto un hecho. Cual es, que—como ya señaló Robert Reich (1992) hace casi una década—el mundo laboral globalizado se encamina hacia una tripartición donde: o o en la base están los routine production services (trabajadores blue coller pero también posiciones manageriales de nivel bajo y medio), donde prima la repetición y el control de automatismos. Este tipo de actividades existe extensamente en el sector industrial (incluso de NTIC) y de servicios. Suponen una educación elemental; sobre todo, confiabilidad, lealtad, capacidad de seguir instrucciones, puntualidad; en el nivel intermedio se encuentran los in-person services, compuestos también por tareas simples y rutinarias de servicio a clientes, donde hay un predominio de mujeres, tales como los trabajos desempeñados por vendedoras, mozos, trabajadores en restaurantes de comida rápida, cajeras, asistentes de hospital, secretarias, peluqueras, mecánicos, guardias de Peligro y Promesa p.10. o seguridad, etc. Aquí la educación máxima requerida sería equivalente a la secundaria completa más algún entrenamiento vocacional; y en el nivel superior se ubican los simbolic-analytic services, los cuales incluyen a personas de alta formación que identifican / resuelven y/o arbitran soluciones a problemas complejos mediante manipulación de símbolos, tales como investigadores científicos, ingenieros de computación y sonido, ejecutivos de RRPP, banqueros de inversión, consultores de management e impuestos / arquitectura / urbanismo / sistemas de información / energía / armamentos, especialistas en desarrollo organizacional, planeamiento estratégico, estrategias de industria de medios, etc. Luego, la idea de que los requerimientos educacionales del trabajo se elevarían por igual para todos y en cualquier segmento del mercado de ocupaciones por exigencias nacidas de la estructura económica y el cambio tecnológico y organizacional no parece encontrar pie en la evolución observable del mercado laboral global. Más bien, piensan algunos que podría estar produciéndose una “educación excesiva” desde el punto de vista de los requerimientos de la economía. Incluso, hay quienes sostienen que en países en vías de desarrollo—especializados en la exportación de recursos naturales de escaso o bajo valor agregado—sencillamente no hace sentido insistir en elevar indiscriminadamente la educación de la población. De hecho, la evolución reciente del mercado ocupacional en América Latina muestra una tendencia hacia una segmentación relativamente rígida, tanto en términos de ingreso como de nivel educacional. En cuanto a esto último, las ocupaciones pueden agruparse en tres segmentos de acuerdo al nivel educativo de la fuerza de trabajo—superior, intermedio e inferior—que representan aproximadamente el 3%, 20% y 74% de la población ocupada. El superior abarca a los profesionales, con 15 años de educación en promedio. El intermedio a los directores y gerentes, los técnicos, los empelados administrativos y los empresarios, cuyos niveles educativos promedios fluctúan entre un mínimo de 8.9 años y un máximo de 12,1 años de estudio. Y el segmento inferior que incluye a trabajadores en el comercio, obreros, artesanos y conductores y los ocupados en los servicios personales y en faenas agrícolas, cuyo nivel educativo en el ámbito urbano fluctúa entre 5.5 y 7.3 años de estudio y alcanza en el rural sólo a 2.9 años (Sáinz y de la Fuente 2000). Por el contrario, hay quienes sostienen—también desde el punto de vista de la economía—que invertir fuertemente en educación, sobre todo en países cuyo desarrollo es conducido por la explotación de recursos naturales, constituye un prerrequisito, precisamente, para impulsar un desarrollo más exigente desde el punto de vista del conocimiento y las tecnologías, agregando valor a las exportaciones y generando nuevas actividades productivas en sectores más dinámicos y tecnológicamente intensivos (Larraín, Sachs and Warner 1999). De cualquier forma, cabe tener presente que ya en las postrimerías del siglo 20 la demanda por educación había dejado de moverse exclusiva—y a veces ni siquiera principalmente—por determinaciones de tipo económico. Efectivamente, ella ha ido adquiriendo de forma gradual una mayor autonomía respecto de consideraciones puramente materiales y situándose en la esfera de las aspiraciones post-materialistas: como reivindicación de un derecho de ciudadanía, o una forma de consumo y aprovechamiento del tiempo libre, o un medio de auto-descubrimiento personal, o de contacto comunitario, o de apoyo terapéutico, o de participación en la cultura de la época, etc. En cambio, donde la educación sí aparece ligada estrechamente a la participación en el mercado laboral globalizado es en el segmento que Reich llama de los analistas simbólicos. Aquí se trata, efectivamente, de la más alta educación posible, aunque no necesariamente interese su expresión mediante los certificados académicos usuales, ni se manifieste tampoco a través de la clásica noción de la carrera profesional. El analista simbólico, más bien, opera en una situación de frontera. “Pues Peligro y Promesa p.11. en la nueva economía, repleta de problemas no identificados, soluciones desconocidas y medios no probados para unir a ambos, la maestría de los dominios tradicionales de conocimiento no es garantía para un buen ingreso. Ni tampoco es necesaria. Los analistas simbólico frecuentemente pueden aprovechar los cuerpos establecidos de conocimiento mediante el golpe de una tecla de su computador. Hechos, códigos, fórmulas y reglas son fácilmente accesibles. Lo que es más valioso es la capacidad de usar creativa y efectivamente dicho conocimiento. La posesión de una credencial profesional no es garantía de ello. Incluso, una educación profesional que haya enfatizado la adquisición memorística del conocimientos en desmedro del desarrollo del pensamiento original puede retardar tal capacidad más adelante” (Reich 1992:182) En este contexto Flores y Gray (2000) hablan del fin de la carrera, la estructura que hasta aquí había organizado el vínculo entre educación superior y trabajo profesional para el segmento más educado de la sociedad. Efectivamente, el analista simbólico carece propiamente de una carrera profesional, de una trayectoria ocupacional estable e incluso de una identidad organizada en torno a su profesión. Debe incluso recurrir a artificios lingüísticos para “nombrar” su ocupación y retener algo del halo del título-como-status, nombres que Reich sugiere, con cierta ironía, resultarían de combinaciones más o menos aleatorias de términos tales como comunicaciones, management, ingeniero, sistema, planificación, director, creativo, desarrollo, diseñador, proyecto, estrategia, consultor, producto, investigación, coordinador, etc. La idea es que el analista simbólico, más que una carrera profesional tiene trabajos / ocupaciones “temporales” y forma parte de grupos o equipos de tarea que se arman y desarman continuamente, al ritmo de las tareas a la mano. La noción misma de “hacer carrera” pierde sentido en este contexto. El analista simbólico forma parte, más bien, de lo que Gibbons (1998) y Gibbons et al (1994) han venido llamando Modo II de producción y utilización del conocimiento, caracterizado por los siguientes rasgos: o o o o o el conocimiento es producido en los contextos de aplicación en que está siendo empleado, por ende con sentido del utilitarismo y sensibilidad a las demandas; es habitualmente de carácter transdisciplinario y se encuentra regido por el problema más que por la disciplina, siendo objeto de transferencia hacia nuevos problemas en vez de ser canalizado vía publicaciones, siguiendo así a sus practicantes que se desempeñan dentro de redes altamente dinámicas; es producido y usado dentro de un cuadro de diversidad institucional, lo cual significa que hay más sitios, muy diferentes entre sí y que los puramente académicos, donde se genera este conocimiento junto a un uso intenso de las redes electrónicas de comunicación; el conocimiento asume en estas condiciones, además, una mayor responsabilización social (accountability), en el sentido de que las actividades de conocimiento se articulan en torno a problemas con alto perfil público (salud, medio ambiente, pobreza, procreación, etc.), suponiendo una permanente atención hacia las demandas e intereses de los grupos vinculados a esos problemas, por ejemplo en la definición de los problemas y la difusión de soluciones; y, por último, existe también un control de calidad más diversificado: a la evaluación colegiada de los pares se suman criterios de mercado, de aceptabilidad social, éticos, etc. En suma, la educación se encuentra en tensión vis-à-vis al trabajo, el cual está experimentando profundas transformaciones tanto desde el lado de la distribución de los empleos entre sectores económicos, la transformación de los contenidos de los puestos de trabajo, los requerimientos de competencias, conocimiento y destrezas y, particularmente, el desempeño de los analistas simbólicos cuyo mercado laboral tiende a estructurarse globalmente, afectando en particular el Peligro y Promesa p.12. vínculo entre las universidades y demás instituciones de educación superior y su entorno económico y social. Disponibilidad de NTIC para la educación La configuración, los ritmos y las proyecciones de la ES están cambiando rápidamente mediante el uso de las NTIC, particularmente las tecnologías de red. No sólo se extienden las formas tradicionales de educación a distancia—vía correspondencia, radio y televisión—sino que, adicionalmente, se produce una estampida de programas que emplean las redes electrónicas para crear, transmitir y entregar información y conocimiento avanzado. Se estima que en los Estados Unidos más de 3 mil instituciones ofrecen cursos en línea. 33 de los estados poseen, al menos, una universidad virtual. Más de un 50% de los cursos emplea el correo electrónico como medio de comunicación y al menos un tercio usa la Red para distribuir materiales y recursos de apoyo (Appleberry 1998a). Algo similar ocurre en otras partes del mundo. Recientemente la Universidad Tecnológica Real de Melbourne decidió construir, junto con inversionistas privados, un campus de 50 millones de dólares en la ciudad Ho Chi Minh, donde se impartirán programas virtuales con apoyo de actividad presencial (Maslen 2000). Por su parte, el Primer Ministro de Francia anunció en días pasados la creación en Marsella de una nueva “gran escuela”—como la llaman los franceses—dedicada a Internet, que ofrecerá carreras de ingeniería especializada en tecnologías de información y comunicación (Giudice 2000). Es la respuesta francesa a la previsión de que hacia el año 2005 existiría un déficit de 60 mil ingenieros en un campo considerado vital para su competitividad dentro de la Unión Europea y en relación con Norte América y Japón. Algunos países en desarrollo caminan en la misma dirección. De hecho, las 6 mayores universidades a distancia se encuentran localizadas en esta parte del mundo; en Turquía, China, Indonesia, India, Tailandia, África del Sur e Irán (ITU 1999). También el sector privado— académico y empresarial—ha incursionado exitosamente en este ámbito. La Universidad Virtual del Instituto Tecnológico de Monterrey ofrece 15 programas de maestría usando Internet y teleconferencias, llega a 50 mil estudiantes en México y cuenta con más de 100 centros de apoyo repartidos en varios países de América Latina. Educor—empresa sudafricana—emplea en la actualidad a más de 4 mil docentes que enseñan mediante computadoras e Internet a 300 mil alumnos registrados en 160 sedes (ITU 1999). Las transformaciones en curso alteran asimismo el escenario competitivo en que se desenvuelven las instituciones (Salmi 2000). No es este un hecho nuevo: las universidades han debido adaptarse continuamente a su entorno a lo largo de casi 8 siglos de existencia. La diferencia reside en la magnitud y la velocidad de los cambios contemporáneos, particularmente en los contextos de información, conocimiento y laboral. En las nuevas condiciones resulta difícil que la universidad pueda mantener su monopolio sobre la información, el currículo o, incluso, la certificación10; o que pueda erigirse, ella sola, en la institución central del sistema intelectual de una nación, como todavía la caracterizaba un connotado sociólogo hace sólo tres décadas.11 Más bien, las instituciones de educación superior están aprendiendo a competir—y en ocasiones a colaborar—dentro del nuevo escenario. Por ejemplo, la famosa Open University inglesa bombardea diariamente a los jóvenes canadienses a través del correo electrónico con un mensaje que dice: “le ofrecemos a usted grados académicos y 10 Este hecho ha sido reconocido, entre otros, por el Presidente de la Asociación de Universidades y Colleges Estatales de los Estados Unidos. Ver Appleberry (1998b) 11 Ver Shils (1976) “Hacia una Moderna Comunidad Intelectual en los Nuevos Estados”. Apareció originalmente en James S. Coleman (ed) (1965) Education and Political Development, Princeton, New Jersey: Princeton University Press Peligro y Promesa p.13. en realidad no nos importa si son reconocidos o no en su país, pues Cambridge y Oxford los aceptan. Y lo hacemos a un décimo del costo” (Salmi 2000a). En Brasil, Colombia, Chile y República Dominicana—igual como en Filipinas, Indonesia y Corea del Sur—el sector privado ha conquistado más de un 50% de la matrícula de tercer grado. Incluso la investigación se halla radicada hoy en diversos lugares y no sólo en las universidades, como lo muestra el hecho de que en Canadá, Estados Unidos, Japón, Corea del Sur, Singapur, Dinamarca y Alemania, la mitad o más de sus investigadores trabajan vinculados al sector productivo, a diferencia de la mayoría de los países en desarrollo donde el personal científico se encuentra altamente concentrado en las universidades. Mundos de vida Finalmente, de una manera quizá menos evidente, la educación debe hacerse cargo de la transformación que experimenta el contexto cultural inmediato en que ella se desenvuelve; es decir, del contexto de sentidos y significados que le permite funcionar establemente en relación a sus propios participantes—alumnos y docentes—y a la familia y la comunidad. Como señala Tedesco (1995) existe un “déficit de socialización” en la sociedad contemporánea, que él atribuye a la crisis en la función de homogeneización cultural de la Nación—clásica función del Estado y la escuela—, a la pérdida de capacidad educadora de las agencias tradicionales—familia, escuela y podría agregarse a las iglesias y comunidades locales—, deterioro en particular del maestro como agente socializador y la aparición de nuevos medios competitivos de socialización como la televisión por ejemplo. Pero como bien constata el propio Tedesco, ese “déficit de socialización” no tiene que ver sólo con transformaciones y debilidades de las agencias de socialización sino, más al fondo, con “el problema del debilitamiento de los ejes básicos sobre los cuales se definían las identidades sociales y personales y, por el otro, la pérdida de ideales, la ausencia de utopía, la falta de sentido” (p. 50). Efectivamente vivimos una época próxima al reino de Anomia; esto es, “un estado de extrema incertidumbre, en el cual nadie sabe qué comportamiento esperar de los demás en cada situación” (Dahrendorf 1994:41). Las sociedades modernas, contractualistas, atomizadas, sin un fondo común de creencias, encuentran dificultad para regular normativamente el comportamiento de la gente. En vez de integración moral y un orden aceptado de sanciones tiende a imperar una ambigüedad normativa. El pensamiento conservador suele achacar esos males a la televisión, como hace un autor cuando sostiene que este medio “se ha convertido en un instrumento para la diseminación de valores corruptivos, desmoralizadores y destructivos”, habiendo reemplazado las agencias tradicionales de socialización y transmisión de valores (Brzezinski 1996:54). No es efectivo, sin embargo, que unos medios hayan sustituido a otros. Lo que sucede es que ahora todos coexisten en un espacio multi-dimensional, creando la sensación de que nada es fijo y que todo depende del punto de vista del observador. Esto plantea un desafío adicional para la educación. Ella tendrá que asumir nuevos roles en un contexto social cuyas bases tradicionales se han debilitado. Las interrogantes que esto abre son apremiantes. ¿Cómo organizar la educación en vista de los cambios en la familia? ¿Cómo proceder frente a una cultura pluralista, donde distintos valores comandan la lealtad de diferentes grupos y personas? ¿Qué puede hacer la educación para mitigar los efectos de la anomia, como la droga y la criminalidad juveniles? ¿Y qué papel le corresponderá jugar en el desarrollo de una cultura cívica democrática? La ciencia está en condiciones de responder parsimoniosamente a estos problemas; la educación, en cambio, no puede esperar. La universidad enfrenta al reino de Anomia en condiciones aún más complicadas, pues tradicionalmente ella desempeñó la función de “hacer sentido” de su época. Especialmente en momentos de grandes cambios se encargó de producir una síntesis comprensiva de la nueva situación histórica y de expresarla en una concepción educacional, un diseño institucional y un conjunto de prácticas. Pienso, por ejemplo, en la organización del conocimiento durante el período Peligro y Promesa p.14. fundacional de las universidades en torno al Trivium y al Cuadrivium12 (que representó una cosmovisión y una ordenación del conocimiento disponible para transmitirlo conforme al principio de una cultura cristiana) (Leff 1992, North 1992); o en el desarrollo de las profesiones (carreras) modernas con su combinación de conocimiento disciplinario de base más la preparación en ciertas competencias y una ética secular del oficio (Sarfatti Larson 1977); o la formación liberal del tipo college of liberal arts en los Estados Unidos como modo de introducir a las personas a una cultura común y a un reflexión de valor (Rosovsky 1990, Daedalus 1999); o en la idea humboldtiana de la universidad basada en la investigación que reunió el espíritu de erudición con la vocación científica en el despuntar de la época moderna (Gellert 1992, Ben David et al 1966). Pienso incluso en la idea de la “universidad desarrollista” surgida desde el Tercer Mundo o de la “universidad militante” de los años ’60 del siglo pasado en América Latina, expresiones ambas de un deseo—por descarriado que haya resultado—por encontrar una síntesis entre las corrientes ideológicas de la época, las demandas de la sociedad y la voluntad política de las élites nacionalistas o revolucionarias y los partidos y movimientos sociales que las acompañaban. Por el contrario, lo que se observa en la actualidad en América Latina es una radical incapacidad de la universidad para “pensar” y “expresar” reflexivamente el cambio de la sociedad que viene con la globalización, la revolución científico-tecnológica y con el nuevo papel que el conocimiento empieza a jugar en todos los ámbitos de la sociedad. La universidad latinoamericana contemporánea no representa ni de lejos una síntesis de comprensión de la época y sus cambios. Y no hablo aquí de una “crisis de la universidad” en el sentido de su organización, gobierno, management, financiamiento, etc.; es la propia “idea de universidad”—su espíritu, por decir así—que está desalineada, en desequilibrio, respecto al entorno. Dicho de una manera exagerada y polémica (en la medida que estas son reflexiones, intuiciones, especulaciones y conjeturas): la universidad que tenemos responde al mundo de los siglos 19 y primera mitad del siglo 20 y, probablemente, esté muriendo ante nuestros ojos. ¿Por qué? Porque ella ya no corresponde a ninguna relación creativa / productiva / real / relevante en la ecuación desafíos externos (cambios en el entorno) y capacidad de respuesta. Desde este punto de vista se está transformando en una figura fantasmagórica: que puede educar, sin duda, y hacer cosas interesantes, aún valiosos, pero que no es capaz de expresar reflexiva e institucionalmente los mundos de posibilidades que se están formando a su alrededor y encarnarlos en una nueva concepción de sí misma y en nuevas prácticas y modalidades de trabajo. Cabe recordar aquí lo que se ha dicho de la universidad alemana de entreguerras: que no fue capaz de proporcionar el foro que habría podido reunir, en una fuerza coherente, aquellos elementos necesarios para una verdadera comprensión de la posición de la Nación alemana. Como dice un conocedor y estudioso de Alemania y su vida intelectual: “ese fue un fracaso de quienes [...] estaban profesionalmente encargados de mantener la coherencia de la vida intelectual de la Nación; un fracaso de las universidades. La caída de Heidegger fue paradigmática en tal sentido [se refiere a su adscripción al nazismo y su famoso discurso al asumir el rectorado de la Universidad de Freiburg el año 1933] En los años cruciales después de la Revolución de 1918, las universidades fracasaron en analizar el pasado y presente de Alemania de manera de favorecer reformas realistas y de evitar la alienación fantasiosa. En vez, ellas mismas sucumbieron a fantasías—especialmente sobre su propia importancia— que eran básicamente regresiones al credo que las había sustentado a lo largo de los siglos de monarquía absoluta, los que ahora de golpe habían concluido” (Boyle 1998: 241) 12 Trivium: gramática, retórica y lógica (artes sermonicales, de la elocuencia). Cuadrivium: matemática, geometría, astronomía y música (las artes sustantivas o ciencias). Peligro y Promesa p.15. Pregunta: ¿No podría ser que el mismo fenómeno relatado respecto de las universidades alemanas de entreguerras estuviera ocurriendo hoy con las universidades de América Latina? ¿No existe aquí también, por parte de las universidades públicas, un aferrarse a un credo—estatalista, benevolente, mesocrático, nacional-local—que hace rato dejó de existir? ¿No se ha producido entre nosotros, en estos años, el mismo fracaso de las universidades en cuanto a proporcionar el foro para reunir los elementos de una “interpretación interesante” sobre nuestro pasado y presente que aliente las reformas realistas necesarias en vez de difundir un clima de nostalgia, de melancolía regresivas, muchas veces combinado con fantasías alienantes? Sin duda, hoy estamos ante un desafío de grandes magnitudes: cómo pensar y crear—desde una sociedad que está mudando en profundidad y aceleradamente—un modelo de universidad postnacional, post-estatal, organizada en forma de redes, que aproveche todas las potencialidades de las NTIC, posea sólidas bases disciplinarias pero a la vez sea “trans” en muchos aspectos, que junto a la investigación académica acoja el denominado Modo II de producción de conocimientos, que forme analistas simbólicos en condiciones de insertarse con poder en la arena global, que sea capaz de competir con los conglomerados universitarios del norte y, a la vez, mantener presencia y arraigo local y regional… En suma, parece perfectamente posible hablar del impacto de la globalización sobre la ES en un ámbito más ceñido que el de los “grandes efectos”; cual es, el ámbito de los contextos inmediatos o próximos dentro de los cuales la educación se desenvuelve. Puesto telegráficamente, nuestro planteamiento hasta aquí ha sido que los sistemas de ES de América Latina están confrontados a una profunda y acelerada transformación de dichos contextos, al menos en las dimensiones de acceso a la información, manejo de conocimientos, relación con el mercado laboral, empleo de tecnologías y comprensión de la cultura de época. Y que tales cambios forzarán a los sistemas a transformarse ellos mismos para adaptarse al nuevo escenario. Sobre estos asuntos, PP no presenta una extensa elaboración dando por supuesto, más bien, el nuevo escenario y los desafíos que éste conlleva para los países en desarrollo. Tales desafíos son abordados por PP básicamente en dos dimensiones: (i) (ii) las consecuencias de la “revolución del conocimiento” para la ES y el reto para los países en desarrollo de expandir sus sistemas de ES y, simultáneamente, mejorar su calidad, todo esto bajo restricciones presupuestarias que no se prevé podrían desaparecer en el futuro. Respecto al punto primero, PP enfatiza los aspectos de política educativa e institucional que se señalan en la columna de la izquierda, lo que para América Latina podría poner en discusión los tópicos mencionados en la columna de la derecha: Propuesta de PP Tópicos para AL Estudiantes deberán no sólo adquirir conocimientos sino aprender a mantenerlos al día i) ii) iii) iv) v) Currícula y métodos pedagógicos deben permitir desarrollo capacidades de aprender a aprender En general, se requiere mayor énfasis en aprendizaje autónomo y colaborativo entre pares Uso intenso de nuevas tecnologías de información y comunicación para aprender a buscar y gestionar nuevos conocimientos. Cuál es el grado de avance en la región Oportunidades efectivas para la formación a lo largo de la vida Medida en que políticas nacionales favorecen flexibilidad, reconocimiento y continuidad de los aprendizajes a lo largo de la vida Peligro y Promesa p.16. Especialización es cada vez más importante junto al necesidad de una sólida formación general (i) Adecuado balance implica opción decidida por mayor énfasis en formación general que en especialización estrecha, sobre todo en la fase inicial de la vida adulta (ii) Especialización debe entenderse en marco de la educación permanente a lo largo de la vida y no necesariamente como misión formativa inicial de la universidad (iii) Necesidad de revisar ciclos de formación en la ES de la región (licenciatura-profesión-maestría) (iv) Junto con lo anterior: abrir discusión sobre la duración de los estudios y las carreras Diferenciación institucional es (i) Necesidad de revisar actual plataforma institucional de la ES para constatar grado de diferenciación versus grado de diversificación una respuesta a las dinámicas (ii) Capacidad estructura del sistema ES de responder a variedad de contemporáneas del demandas y evolución mercado ocupaciones conocimiento y puede (iii) Organización legal, socio-cultural y económica de la jerarquía de convenir existencia de un grados, títulos y certificados sector instituciones con (iv) Status de la enseñanza técnica de nivel terciario versus nivel misiones específicas para universitario determinados grupos de estudiantes Conocimiento es producido a (i) Cuál es la participación de la región en la producción mundial de conocimientos nivel mundial y requiere (ii) Grado efectivo de vinculación de las comunidades académicas y colaboración y vínculos científicas nacionales con la producción mundial internacionales de las (iii) Extensión, calidad y costos de la infraestructura de información comunidades locales y (iv) Desarrollo efectivo de plataformas regionales de cooperación para medidas para facilitar libre participar en producción mundial flujo de información (v) Operación de los mecanismos nacionales de transferencia tecnológica (i) Uso efectivo de dichos progresos, especialmente tecnologías de red, Progresos en tecnologías de por parte instituciones de ES. Se observan grandes rezagos información y comunicación que subyacen a la revolución (ii) Desarrollo de la docencia universitaria basada en la Red (web-based) (iii) Iniciativas regionales de ES a distancia mediante uso de Internet de los conocimientos (iv) Riesgos de la brecha digital en el área de la ES justifican atención y énfasis (v) Iniciativas regionales en curso o proyectadas que se ponga en ellas Peligro y Promesa p.17. Parte II La ES y el Futuro de AL: Notas para la Discusión Como se señaló al inicio, en esta segunda parte se confrontan, en un rápido contrapunto, algunas de las interpretaciones y propuestas contenidas en PP. Por tratarse de una invitación al debate, en esta parte no se pretende entregar una visión sistemática o altamente elaborado de los tópicos abordados. Más bien, la idea es ofrecer elementos para el análisis y la conversación, en torno a dos ejes temáticos de PP, claves para América Latina: La naturaleza de bien público de la ES y su financiamiento Ciencia y Tecnología: AL en el mundo Naturaleza de bien público de la ES y su financiamiento Es seguramente uno de los capítulos de PP que más ha llamado la atención, por la resuelta defensa que presenta del carácter de bien público de la ES.13 Tal argumento tiene su origen en la polémica contemporánea sobre el financiamiento de la educación terciaria. De allí que en esta sección abordaremos los argumentos de dicha polémica, la forma en que ella parece evolucionar y buscaremos fundamentar una posición favorable a los cambios que están ocurriendo en el balance entre lo público y lo privado en el ámbito internacional de la ES.14 Frecuentemente se parte del supuesto de que los cambios de opinión que se han producido durante la última década en materia de financiamiento de la educación superior tendrían que ver con alguna de las siguientes causas: (i) En primer lugar, el predominio de ideas neo-liberales entre los economistas e importantes segmentos de los formuladores y decidores de políticas, que conduciría a un perverso planteamiento; cual es, que la educación superior proporciona retornos privados suficientemente altos como para no ameritar un subsidio público. (ii) En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, la amplia difusión obtenida por la idea de que el Estado debe focalizar sus gastos únicamente en sus funciones esenciales y en los miembros más pobres de la sociedad, los que evidentemente no llegan a la universidad. (iii) En tercer lugar, la fuerza alcanzada por la propuesta de que el Estado debe focalizar su apoya a la educación primaria, pues carecería de sentido financiar la enseñanza superior mientras aún no se han resuelto los problemas de universalización de la educación elemental. La idea a veces esgrimida de que esos argumentos habrían cambiado el estado de la opinión pública especializada y de los gobiernos—en el sentido de revisar el criterio clásico de que corresponde al Estado financiar íntegramente la educación superior—no es completamente equivocado. Mas está lejos de proporcionar una explicación exhaustiva de dicho cambio. A lo más, constituye una explicación parcial que, además, resulta “conveniente” pues permite alegar que el cambio en curso 13 14 Ver por ejemplo Maldonado (2000) Ver Brunner (2001c, 2000b) Peligro y Promesa p.18. sería una cuestión de origen esencialmente ideológico. La verdad, sin embargo, es que estamos ante transformaciones que no son esencialmente ideológicas; ni siquiera, me parece, lo son de una manera principal. Más bien, hay fenómenos de otro origen que permiten explicar mejor dicho cambio de opinión. Primero, la expansión de la matrícula de ES. A medida que ésta deja de ser una empresa cultural de élites y se transforma en una empresa masiva, el costo de impartirla supera las capacidades de financiamiento de los Estados, especialmente en los países en vías de desarrollo. Debe considerarse aquí que en el momento en que se asentó el criterio clásico, hacia los años 60 de este siglo, había en el mundo nada más que 13 millones de estudiantes de tercer grado, 3 millones de los cuales cursaban sus estudios en el conjunto de todos los países en desarrollo. En cambio, en 1995 había 82 millones de estudiantes de enseñanza superior en el mundo, de los cuales 39 millones se hallaban en los países en desarrollo. Según estimaciones de la UNESCO, el año 2000 más de la mitad de los alumnos de este nivel estarán inscritos en instituciones pertenecientes a los países en desarrollo. De cualquier forma que se analicen estas cifras, el resultado a que se arriba es siempre el mismo: la tasa de crecimiento de la matrícula de tercer grado es superior al crecimiento de los países y al incremento del gasto fiscal. Incluso, la situación suele ser aún más complicada, como ocurrió durante la década pasada cuando, debido a condiciones macroeconómicas adversas, el gasto de muchos gobiernos disminuyó, al mismo tiempo que continuaba creciendo el número de estudiantes matriculados. Así, en los países de ingresos bajos según la calificación del Banco Mundial la matrícula creció durante ese período a una tasa promedio anual de un 8,8%, mientras el gasto ordinario disminuyó a una tasa de menos 12,3%. La misma situación, aunque más atemperada, se dio entre los países de ingresos mediano bajos y mediano altos. Sólo en los países desarrollados aumentó el gasto, aunque incluso allí por debajo del crecimiento de la matrícula. En suma, los Estados ya no están en condiciones de financiar por sí solos esta empresa masiva. Segundo, la diferenciación de la educación superior. A medida que ésta deja de ser una empresa altamente selectiva, y se transforma en un servicio cada vez más accesible, también su base institucional y su estructura de programas y cursos se amplían y diferencian, lo cual automáticamente lleva a diferenciarse su plataforma de ingresos. Hoy existen miles y miles de instituciones de educación superior alrededor del mundo, de distinto nivel y con distintas funciones distintas, sólo una parte de las cuales depende del financiamiento directo del Estado. Así, por ejemplo, hacia 1950 existían en América Latina 75 universidades, mientras que alrededor de 1995 se contabilizaron 319 universidades públicas, 493 universidades privadas y 4.626 instituciones no universitarias de educación superior, de las cuales un poco más de la mita eran privadas. A su vez, en 1995 la región tenía más del doble de estudiantes que sólo 35 años antes existían en todo el mundo en desarrollo. Dicho en breve, la propia lógica de diferenciación de la enseñanza superior ha llevado a que ésta ya no dependa exclusivamente del financiamiento provisto por el Estado, lo cual a su vez ha favorecido el rápido aumento de la matrícula. Tercero, el aumento de la competencia por recursos escasos dentro del sector público. La opinión de las autoridades y de los especialistas ha cambiado, además, porque en un tiempo de crecientes demandas sobre el Estado para asegurar bienes esenciales como la salud, la seguridad pública y la superación de la extrema pobreza, se ha constatado que los aportes fiscales directos a las instituciones públicas no siempre han rendido los frutos esperados, ni en términos de calidad ni en términos de equidad de la educación provista, ni menos aún en términos de la eficiencia con que dichos recursos son empleados. Frecuentemente hay duplicación de esfuerzos, pocos alumnos por profesor, exceso de personal administrativo, prolongación más allá de todo lo razonable de las carreras, renuencia del cuerpo académico a generar recursos por otras vías no tradicionales, financiamiento de programas costosos pero de bajo impacto social, subsidios injustificados para Peligro y Promesa p.19. alojamiento y mantención de alumnos pertenecientes a familias de ingresos altos, nula o escasa recuperación de costos por la vía del cobro de aranceles, etc. En suma, los gobiernos y sectores influyentes de la sociedad se han vuelto más exigentes respecto a los subsidios entregados a la educación superior. Nadie está ya en condiciones de reclamarlos sin demostrar los resultados que obtiene de su uso. Hay suficientes elementos no ideológicos, por tanto, que explican por qué se ha entrado a revisar el criterio clásico de financiamiento de la enseñanza superior. Puede postularse por consiguiente que estamos ante un verdadero giro en esta materia y sería imposible desconocer que, en general, los cambios en curso buscan establecer un nuevo balance entre aportes públicos y privados a la educación superior. De hecho, durante los últimos años diversos países han estado introduciendo innovaciones—mayores y menores—en el ámbito de las políticas de financiamiento de la educación superior. El pasado Congreso Mundial de la ES puso al descubierto esos cambios y mostró que, en la práctica, ellos están ocurriendo más rápido de lo que hasta ahora se pensaba. ¿Dónde residen las principales innovaciones? Primero, en el fuerte desarrollo alcanzado por la educación superior privada, tanto a nivel de universidades como de instituciones no-universitarias. En términos de economía política de los sistemas, esto significa que una parte del costo de esta empresa ha empezado a ser trasladado desde el Estado a los beneficiarios directos. Este desplazamiento está teniendo lugar en países con una gran diversidad de tradiciones, bajo gobiernos y legislaciones que proclaman principios y valores distintos y dentro de sistemas políticos y económicos con diferentes grados de intervención estatal y de aceptación de los mercados. De entre todas las regiones del mundo, América Latina y el Caribe es donde el desarrollo privado ha alcanzado mayor dinamismo, al punto que en varios países –como República Dominicana, El Salvador, Colombia, Brasil, Chile y Paraguay-- más de la mitad de la matrícula se encuentra actualmente en las instituciones pertenecientes a ese sector. En la misma situación se encuentran algunos países de otras regiones, como Filipinas, Japón, Bélgica, Indonesia y Corea, mientras Portugal se acerca rápidamente al umbral del 50%. En otros países, como Argentina, el aumento de la matrícula privada ha sido espectacular: 76% entre 1985 y 1994. En China e India, asimismo, los respectivos Gobiernos alientan el establecimiento de instituciones privadas. Éstas han estado creciendo a gran velocidad, también, en los países de Europa Central y del Este y en algunas Repúblicas desprendidas de la antigua Unión Soviética. La educación superior privada ha dejado de ser un fenómeno marginal. Segundo, en diversos países puede constatarse un esfuerzo creciente de parte de las instituciones públicas por recuperar costos, sea a través del cobro de matrículas, el establecimiento de esquemas de crédito estudiantil o el uso del sistema impositivo. Este asunto ha dejado pues de ser un tema tabú. Entre los países industrializados, y descontando el caso de los Estados Unidos donde esta práctica se halla largamente establecida, Australia cobra ahora derechos diferenciados por áreas de conocimiento (práctica que también ha sido adoptada, en el mundo en desarrollo, por Viet Nam); Nueva Zelandia cobra un derecho promedio y Holanda está experimentando con una fórmula donde el arancel está relacionado con el tiempo de duración de los estudios. Gran Bretaña acaba de decidir el cobro de un derecho de matrícula equivalente a mil libras esterlinas. En América Latina, donde hasta hoy perdura una tradición universitaria, incluso constitucional a veces , de gratuidad de la enseñanza superior, las barreras de esa tradición han empezado a ceder. Así ocurrió en Chile a comienzos de los años 80. En muchos programas de posgrado de la región hoy se cobra un arancel. En Argentina, la nueva ley del año 1995 entrega a las universidades nacionales la decisión de cobrar matrícula. En México, la Universidad Nacional de Sonora alcanzó en 1994 un acuerdo con sus Peligro y Promesa p.20. alumnos para cobrar un derecho; los recursos son destinados a iniciativas de mejoramiento educacional. En otras partes del mundo se han puesto en marcha iniciativas similares. En Rusia, por ejemplo, se cobra matrícula a los alumnos patrocinados por empresas y organizaciones y, desde hace unos pocos años, a una proporción de los alumnos regulares que representan alrededor de un 10% del total de los admitidos. En Polonia se ha encontrado un rodeo legal que permite sortear a la disposición constitucional sobre la gratuidad, consistente en aplicar un arancel a todos aquellos alumnos que no son definidos como matriculados en condiciones normales. En Hungría se aprobó en 1995 una política amplia de recuperación de costos, con lo cual los ingresos por este concepto equivalen hoy a un 20% de los ingresos totales de la enseñanza superior. En China se introdujo primero un arancel para los alumnos patrocinados por empresas u organizaciones o que eran admitidos sin haber obtenido el puntaje mínimo exigido. A partir del próximo año se espera extender el cobro de matrícula a todos los alumnos universitarios de tiempo completo. Tercero, se están haciendo importantes innovaciones, asimismo, en la manera de transferir recursos estatales a las universidades públicas, de manera de contrarrestar los efectos considerados más negativos de los subsidios directos. Con ese fin diversos países están ensayado mecanismos de contratos –que contemplan metas y evaluación de su cumplimiento, como en el caso de Francia por ejemplo–, o han adoptado, como hizo Holanda, un financiamiento atado a fórmulas que buscan aumentar la eficiencia interna de las instituciones o vinculado a resultados de la evaluación institucional y de programas. En otros casos lo que se busca es introducir un grado mayor de competencia para obtener recursos fiscales, práctica que ya era usual en el caso de los fondos de investigación pero que ahora se ha extendido –como se está haciendo en Argentina, por ejemplo–, para la asignación de recursos destinados a equipamiento, mejoramiento de bibliotecas y para becas docentes de posgrado. Cuarto, por último, las propias instituciones universitarias han estado adoptando innovaciones e introduciendo cambios en sus maneras de actuación dirigidas a diversificar sus fuentes de financiamiento y a elevar sus capacidades de gestión, de manera de contar con recursos de libre disposición que les permitan efectuar inversiones estratégicas, mejorar las remuneraciones de su personal académico y efectuar subsidios cruzados en beneficio de unidades académicas con menor posibilidad de generar recursos en el mercado. Es bien sabido que uno de los problemas que acarrea la dependencia del financiamiento público radica, precisamente, en el hecho que un 90% o más de los ingresos se destina a cubrir la planilla de sueldos y el resto a gastos corrientes. En esas condiciones no hay margen para que las universidades puedan desarrollarse más allá de sus necesidades del día a día. Esta situación está cambiando rápidamente en aquellas instituciones que han adoptado un sentido más emprendedor, o empresarial, de su misión. Burton Clark, en un estudio publicado a fines de los años ’90 analiza cinco universidades europeas que son consideradas modelos de ese nuevo tipo institucional: las universidades de Twente en Holanda, de Warwick en Inglaterra, de Strathclyde en Escocia, la Universidad Tecnológica de Chalmers en Suecia y la Universidad de Joensuu en Finlandia. Después de un completo análisis de cada una de esas instituciones, Clark (1999) concluye que todas ellas han sido exitosas en su afán de cambiar y adaptarse a las nuevas demandas del medio exterior y a un entorno fiscal más exigente. Para ello han contado con lo que él llama un núcleo reforzado de conducción institucional, es decir, con un liderazgo capaz de gestionar cambios organizacionales, particularmente mediante la obtención de recursos de variadas fuentes y un adecuado manejo de los subsidios cruzados al interior de la organización. Además, todas esas universidades han desarrollado nuevas unidades, situadas en la interfase con la sociedad, las cuales generan recursos mediante investigaciones por contrato, prestación de servicios docentes y una variada oferta de consultorías y asesorías. A diferencia de los departamentos esas unidades se extienden más allá de las fronteras tradicionales de la universidad y actúan a partir de demandas, en contextos de solución de problemas y de aplicación del conocimiento, sobre la base de proyectos y con equipos de tarea que se constituyen para propósitos Peligro y Promesa p.21. específicos y luego desaparecen. De modo que estas instituciones han llegado a contar con una base discrecional de recursos, formada por financiamientos que provienen de diversas fuentes y clientes, lo cual les permite crear una cartera de ingresos que las dota de mayor libertad y flexibilidad. Como reacción a todo esto se ha producido un clima internacional de malestar al interior de las universidades—particularmente las de carácter estatal y público—y entre sus académicos, que se preguntan si acaso las demandas y presiones externas podrían estar llegando demasiado lejos, al punto de convertir a una noble y antigua empresa intelectual en una verdadera fábrica de conocimientos y certificados educacionales. En algunos países desarrollados se alega que las enormes exigencias evaluativas impuestas a las universidades las estarían forzando a adoptar un estilo managerial de conducción que inhibe la colegialidad, afecta de maneras adversas la identidad de la profesión académica y genera tensiones inmanejables entre sectores académicos con mayor capacidad de venta de servicios y sectores sin demandas de mercado externo, que así quedarían condenados a la asfixia o la marginalidad. En los países en vías de desarrollo, por su lado, se reclama que bajo las nuevas reglas del juego se volvería imposible desarrollar universidades complejas con capacidades bien establecidas de investigación y que, directa o indirectamente, se podría estar favoreciendo una segmentación todavía más inequitativa de la educación superior. Tan intenso ha resultado este debate que durante el último tiempo, en el ámbito internacional, muchos académicos, sociedades científicas y asociaciones eruditas han sentido la necesidad de poner al día los argumentos en favor de la concepción clásica de la educación superior como un bien público. El documento PP es una de las expresiones mejor balaceadas de esa reacción. Pues, como se señala más arriba, ¿qué duda cabe de que la ES tiene características propias de un bien público? Así como hay retornos privados de la educación superior, que las personas aprovechan en su favor y cuyos costos deben contribuir a pagar, así también hay retornos sociales que van más allá de la suma de los beneficios individuales que ella provee. Resulta evidente que la sociedad entera se beneficia con una educación superior de calidad y es legítimo, por lo mismo, que contribuya a financiarla. Por ejemplo, ninguna sociedad podría depender para la generación de sus capacidades científicas y de investigación, o para generar reflexión en las áreas de la filosofía y las humanidades, exclusivamente de la demanda privada. Asimismo, formar una buena clase dirigente es algo que interesa a la sociedad en su conjunto, igual como contar con una ciudadanía alerta frente a los problemas de interés general y con capacidad de contribuir a su solución. Incluso, en una sociedad globalizada hay asuntos cuyo estudio y tratamiento pasan a ser parte de lo que algunos llaman un “bien público internacional” --como la investigación sobre ciertos temas medioambientales, o sobre el SIDA, o sobre la violación. En suma, el mundo del financiamiento de la educación superior se está tornando más variado y diverso, a la vez que se van estableciendo nuevos balances entre aportes públicos y privados. Como señala la Declaración de Glion, suscrita por un grupo de académicos y rectores de las más prestigiosas universidades a nivel internacional, “es la sociedad, a través de desembolsos directos del Estado, de exenciones tributarias, apoyo voluntario, contribuciones corporativas y donaciones filantrópicas, así como también del pago por servicios --incluyendo aranceles de matrícula, pago por alojamiento y cobros hospitalarios, por ejemplo-- quien sostiene a la universidad. A todos esos contribuyentes la universidad debe responder de manera transparente y adecuada por el uso prudente de sus recursos”. Con todo, hay que reconocer que estas reformas conllevan, también, ciertos riesgos. Peligro y Promesa p.22. Quizá el más importante sea dejarse llevar por la corriente y concluir, como a veces hacen algunos economistas, que la educación superior puede ser tratada exclusivamente como un bien privado el cual, como tal, debería supeditarse a las fuerzas del mercado. Tal proposición es altamente peligrosa y por eso, seguramente, no se sigue al pie de la letra en ningún país. Es demasiado evidente que existen beneficios sociales derivados de la educación superior que constituyen, propiamente, un bien público y deben, por tanto, recibir el apoyo de toda la sociedad. Esos beneficios no son iguales a la suma de las ventajas individuales que la formación superior reporta a los graduados y titulados. En efecto, un sistema bien estructurado de enseñanza superior crea, además, una plataforma de oportunidades para que las personas más talentosas de la sociedad puedan acceder al conocimiento avanzado y al ejercicio de las funciones profesionales; proporciona al país un espacio institucional para desarrollar la investigación científica y tecnológica; hace posible cultivar la erudición y formar personas sofisticadas, incluso en áreas sin valor comercial; contribuye a la transmisión de una cultura reflexiva y a la formación de valores de servicio público; puede ser un elemento importante para la formación de una clase dirigente imbuida en los valores de la racionalidad democrática, etc. Todas esas son “externalidades positivas” en el lenguaje de los economistas. Son funciones que revisten interés público y que, para ponerlo en el vocabulario de la tradición universitaria, son parte inseparable de la responsabilidad moral de estas instituciones. En ausencia de un apoyo de la sociedad, ellas quedarían sin cumplirse. Otro riesgo que se sigue de los nuevos y positivos caminos que ha ido adoptado el financiamiento de la educación superior es imaginar que las reformas de base económica podrían, por sí solas, convertir a las instituciones en organizaciones más emprendedoras, innovativas, de mayor calidad y más pertinentes en cuanto a las funciones que desempeñan. Personalmente no tengo duda de que ellas pueden contribuir al establecimiento de un marco más favorable para la obtención de esos fines. Para alcanzarlos se necesita algo más sin embargo, como muestra el estudio de Clark que mencioné hace un rato. Los incentivos económicos no operan automáticamente sino que requieren ser internalizados por los actores institucionales y usados, por las propias instituciones, como un estímulo para modificar su trayectoria. Y todos sabemos que eso es algo difícil de lograr. Para terminar, quiero referirme brevemente a otro riesgo que conllevan las reformas al financiamiento de la educación superior. Algunos podrían estimar que, una vez adoptadas, basta con sentarse a esperar los resultados. Si uno mira la experiencia internacional verá, en cambio, que ellas nunca se introducen de una vez y para siempre, ni se recogen sus frutos por el mero hecho de haberlas implementado. Por el contrario, los países—es decir, los gobiernos, los sistemas y las instituciones—proceden habitualmente de manera experimental. Adoptan reformas y prueban innovaciones, en un proceso a lo largo del cual hay un continuo aprendizaje. La complejidad de los sistemas de educación superior es tal que no hay posibilidad de introducir cambios globales, indiferenciados y abruptos. Hay que avanzar gradualmente, única manera de corregir sobre la marcha y de hacer nuevas innovaciones cuando las condiciones lo permiten. Lo peor en estas materias es quedarse detenido una vez introducidos ciertos cambios, o bien, mirar con permanente nostalgia las circunstancias del pasado o con una óptica ideológica las posibilidades del futuro. Ciencia y Tecnología: AL en el mundo La innovación está en la base del desarrollo de los países. Es el motor del crecimiento económico, el sostén de la competitividad en la arena global, y una condición para que las sociedades puedan promover cambios y adaptarse a ellos. En sentido amplio, las innovaciones tienen que ver con nuevas ideas y su aplicación. Son el resultado de las actividades creativas, en general. Pueden producirse en cualquier sector de la Peligro y Promesa p.23. sociedad, no sólo en la economía. Hay innovaciones en la educación, en la organización de los servicios de salud, en el arte y la cultura. Todas son importantes para la sociedad. En el contexto de la economía, innovaciones son las actividades mediante las cuales las empresas, o un país, llegan a dominar, y ponen en práctica, productos o procesos que son nuevos para ellos.15 También pueden incluir la apertura de nuevos mercados, la creación de nuevas fuentes de suministro de materias primas u otros insumos, cambios en la organización industrial, implantación de nuevas técnicas de gestión, creación de Capacidades de Innovación nuevos diseños, etc. De acuerdo al paradigma de Porter, el desarrollo de capacidades de innovación requiere la confluencia de al menos cuatro elementos: Deben reunirse condiciones de base necesarias para la innovación, tales como inversión en investigación básica, una población bien educada, un sólido núcleo de talento científico e ingenieril, una adecuada infraestructura de información y comunicación. Debe crearse un contexto normativo y regulatorio que favorezca la innovación, incluyendo mercados competitivos, una eficaz legislación anti-monopólica, protección de la propiedad intelectual, políticas y normas tributarias que estimulen la inversión empresarial en I&D, una dinámica oferta de capital de riesgo, apertura al comercio internacional e inversión externa. Debe haber condiciones locales de demanda que impulsen la innovación, tales como mercados sofisticados que anticipen necesidades futuras y presionen a las empresas a innovar. Las opciones de los consumidores obligan a elevar la capacidad tecnológica de la oferta y a acercarla a las mejores prácticas a nivel internacional. Debe haber industrias de apoyo relacionadas entre sí—formando clusters innovativos—que proporcionen un flujo constante de nuevas ideas y tecnologías específicas, las cuales empujan los procesos de innovación. En las condiciones de hoy ningún país puede ser altamente competitivo sin expandir sus capacidades de innovación. Estas permiten participar a los países — activamente o como receptores—de la revolución tecnológica en curso. En efecto, hay naciones que se conectan a la máquina tecnológica global por ser ellas mismas centros innovativos de orden mundial. Producen innovaciones absolutas o primeras innovaciones. En otros casos, los países se conectan facilitando la transferencia de tecnologías y la rápida difusión de las innovaciones que, habiendo sido producidas en otras partes del mundo, son sin embargo novedades en el contexto local. El World Economic Forum (WEF), en su Informe anual sobre la competitividad de los países—incluye 59 en total, de los cuales 11 pertenecen a América Latina— entrega a este respecto interesantes M. Porter (1999) antecedentes basados en encuestas a los ejecutivos de empresas y gobiernos de cada país y en el análisis de datos “duros” sobre las mismas materias. El último Informe (World Economic Forum 2000), junto con ubicar a los países en el ranking de competitividad global, construye varios índices adicionales, entre los cuales aquí interesa destacar dos: • • El Índice de Innovación, que sobre la base de la percepción de los ejecutivos mide las capacidades de los países para crear nuevos productos y procesos basados en la utilización del conocimiento El Índice de Transferencia de Tecnología que, con el mismo método, mide la capacidad de los países para absorber conocimiento técnico y difundirlo y usarlo en su economía. Como muestra el siguiente Cuadro, los países de la región ocupan posiciones en la mitad de abajo del Ranking de Competitividad Global, con la excepción de Chile que está apenas por encima de la mitad. En cuanto al Índice de Innovación, ocurre lo mismo, sólo que el país ubicado por encima del medio es Costa Rica en este caso y que los países latinoamericanos ocupan 7 de los 10 lugares más 15 Nelson and Rosenberg (1993) Peligro y Promesa p.24. bajos. Por último, México y Brasil aparece bien ubicados en el Índice de Transferencia (entre los 10 primeros), Chile, Argentina y Costa Rica en una posición intermedia (en las posiciones entre 20 y 39) y el resto en el tercio más bajo. En cualquier caso, a pesar de las favorables posiciones que ocupan los dos mayores países de la región en el Índice de Transferencia de Tecnología, esto no alcanza a alterar su baja ubicación en el Índice de Competitividad Global, el cual considera un conjunto amplio de variables macro y microecómicas que condicionan el éxito de las naciones en la arena global. Cuadro 1 Ubicación de Países de América Latina en Indicadores de Competitividad (2000) Índice Competitividad Global Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México Perú Venezuela Índice Innovación 45 51 46 28 52 38 59 50 43 48 54 51 59 35 33 53 28 57 58 43 54 56 Índice Transferencia Tecnología 33 57 9 25 54 35 58 49 4 40 47 Fuente: World Economic Forum (2000) ¿Pueden los países “de transferencia tecnológica” o “seguidores”—entre los cuales se ubican los de América Latina—crecer rápido a pesar de no estar en la frontera de las innovaciones? Según plantea Bitrán (2001), los nuevos modelos de crecimiento con progreso técnico endógeno permiten predecir que países donde hay una inversión relativamente más baja en I&D, pero que tienen la capacidad de transferir eficientemente las tecnologías desarrolladas en los países con mayor esfuerzo científico, “podrán mantener tasas de crecimiento del producto per cápita más elevado, copiando y difundiendo tecnologías en forma eficiente”. Efectivamente, para economías pequeñas, y/o de países emergentes, el conocimiento y la tecnología importados tienen un impacto mayor sobre la productividad y la competitividad que la tecnología desarrollada dentro del país (Ernst and Lundvall 1997). Esto ocurre tanto en los países que se encuentran en la etapa de desarrollo impulsado por los factores (donde caben todos los de América Latina) como en la etapa del desarrollo impulsado por la inversión, según la distinción de Porter (1991). Con todo, para transferir exitosamente tecnología y conocimiento desde el extranjero los esfuerzos locales son decisivos, según muestra la experiencia internacional. De allí que el desafío para los países en desarrollo “sea reforzar sus capacidades—tanto humanas como institucionales—de manera que todos los sectores, empresas e individuos puedan adquirir, adaptar y usar conocimiento con efectividad” (The World Bank, 1999: 26). Peligro y Promesa p.25. Los países en desarrollo adquieren conocimiento procurándolo en el exterior—80% de la I&D a nivel mundial y de las publicaciones Conocimiento: propietario o bien público científicas se originan en los países “Cabe preguntarse si esta es una estrategia factible en industriales—y adaptándolo creativamente el nuevo contexto en que la inversión en I&D esta a su interior o lo producen vinculada a grandes corporaciones o a capitalistas de endógenamente. En ambos casos, como riesgo y por lo tanto tiene un carácter propietario. En este caso, los resultados de la I&D no pueden ser señala un reciente estudio de la OECD utilizados ampliamente, como era común con la (2000), “I&D propios son crecientemente investigación financiada por el gobierno en necesarios para entender y absorber universidades y centros de investigación estatales [...] . conocimiento de manera efectiva”. A su Cuando la tecnología no es transferible los países en turno, entre los mecanismos usuales de que se realiza la mayor inversión en I&D, y poseen un sistema institucional y de capital de riesgo que facilita la transferencia de conocimiento técnico innovación, mantendrán un crecimiento del ingreso per desde el exterior se cuentan la inversión cápita mas alto, acentuando la brecha entre países ricos extranjera directa, el licenciamiento de y pobres. En los avances recientes en el área de tecnologías, el comercio exterior, los Internet, telecomunicaciones y genómica da la impresión [por el contrario] que los desarrollos de capacidades y el viajes y migraciones. conocimiento tendrán un componente de bien público significativo, facilitando estrategias de imitación inteligente de países seguidores”. E. Bitrán (2001) En suma, los países necesitan desarrollar una serie de capacidades y condiciones para aumentar su competitividad tecnológica, entre las cuales destacan la calidad de sus recursos humanos genéricos, disponer de una avanzada infraestructura de información y comunicación, contar con un núcleo avanzado y productivo de recursos humanos especializados en labores de I&D y combinar adecuadamente los mecanismos de transferencia de tecnología. A primera vista, la situación de América Latina en la arena global del conocimiento—como ya podía preverse de los Indicadores mencionados más arriba—es precaria. Efectivamente, su peso relativo en el mundo disminuye a medida que se consideran actividades cada vez más intensas de conocimiento, según muestra el siguiente Gráfico.16 América Latina y Caribe: Porcentaje Participación en Total Mundial (1995-1999) 10 8,5 8 6,7 6 6,5 4 4 3 1 2 0,2 0 Población PNB Valor agregado Usuarios Internet en maufacturas Exportaciones high tech Publicaciones científicas Patentes regsitradas en USA Para analizar más detenidamente el bajo desempeño competitivo de América Latina, se presentan a continuación una serie de cuadros comparativos que incluyen a cuatro países de la región (Argentina, Brasil, Chile y México), a dos países de Europa Central (Hungría y la República 16 Fuentes: The World Bank (2000), UNESCO (1999), UNESCO (1999a), International Telecommunications Union (2000) Peligro y Promesa p.26. Checa), a dos países del sud-este asiático pertenecientes respectivamente a la primera y segunda generación emergente de esa región del mundo (Corea y Malasia), a los tres países de menor desarrollo relativo de Europa occidental (España, Grecia y Portugal), y a cuatro países de tamaño pequeño y desarrollo alto o rápido (Finlandia, Holanda, Irlanda y Nueva Zelanda). Los cuadros comparativo se refieren a las cuatro dimensiones consideradas esenciales para la competitividad tecnológica: recursos humanos genéricos, infraestructura de información, recursos humanos especializados y mecanismos de transferencia.17 Recursos humanos genéricos En la actualidad, tanto la adquisición de conocimiento codificado como el desarrollo de conocimiento tácito suponen la existencia de una población con altos niveles de escolarización; un sistema educacional que cubra a toda la población hasta el nivel secundario al menos; que además prepare a las personas para actuar competentemente en contextos de información cada vez más abundante y compleja y que entregue una enseñanza de calidad, especialmente en ciencia y matemática. El Cuadro 2 muestra la trayectoria de desarrollo comparativo de la educación en torno a cuatro dimensiones claves para el desempeño de los países en la época contemporánea: 17 la evolución de la tasa de alfabetismo, en que todos los países hacen significativos progresos y sólo Brasil muestra un rezago relativo; la evolución de la tasa de escolarización secundaria, en que el avance obtenido por los países de América Latina es notable, sobre todo si se considera que el cuadro compara una tasa inicial bruta con una tasa final neta. Aún así, en este indicador Brasil y México tiene todavía camino que recorrer y todos los países de la región están por detrás de Corea, de los países de Europa Central, de los países europeo-occidentales menos desarrollados y de los países de más altos ingresos incluidos en la muestra; la evolución de la cobertura de la educación superior, en que Argentina y Chile hacen un importante avance en 35 años, pasando de un sistema de élite a uno masivo, pero donde la tasa del año 2000 es aún muy inferior a la de los países más avanzados de la muestra, mientras Brasil y México, junto a Malasia, muestran un severo rezago; la evolución del promedio de escolarización de la población adulta, mayor de 25 años, indicador en el cual Chile, junto a Argentina y Malasia, han dado un verdadero salto adelante, situándose sin embargo todavía a casi 4 años de Nueva Zelanda, el país mejor situado en esta dimensión. Cuadros y Gráficos corresponden a una investigación en curso que el autor desarrolla en el marco del proyecto sobre competitividad tecnológica del Instituto de Economía Política de la Universidad Adolfo Ibañez Peligro y Promesa p.27. Cuadro 2: Cobertura educacional y nivel educativo de la población adulta en los años 1960 y 1990 Tasa alfabetismo (%) Tasa escolarización secundaria (%) País Argentina Brasil Chile México Hungría Rep. Checa Corea Malasia España Grecia Portugal Finlandia Holanda Irlanda Nueva Zelandia Años promedios escolarización en población mayor 25 años (%) 1995 1965 2000 Tasa escolarización bruta terciaria (%) 1970 1995 1965 1997 1965 93 96 28 77 15 39 5.2 8.5 68 83 16 66 2 12 2.8 4.7 88 95 34 85 6 28 4.7 8.0 75 90 17 66 4 15 2.5 6.7 98 99 60 97 .. 24 6.9 8.8 99 100 22 9.5 87 98 35 100 6 52 4.4 10.5 57 84 28 64 2 11 2.7 7.9 93 97 38 92 6 49 3.8 6.5 93 97 49 91 10 43 5.0 8.5 78 90 42 90 5 37 7.1 5.0 99 76 95 11 70 7.7 10.1 99 61 100 17 49 5.6 9.2 99 51 100 12 39 6.5 9.0 99 75 93 15 58 9.4 11.5 Fuente: The Task Force on Higher Education and Society, Higher Education in Developing Countries Tasa escolarización secundaria del año 1965 es tasa bruta y del año 1995 es tasa neta y en este último caso cifras provienen de The World Bank (2000) Años promedio escolarización población mayor de 25 años, año 2000, tomado de WEF (2000) Una tasa todavía incompleta de escolarización secundaria, unida a la alta deserción en este nivel, conduce a que los cuatro países de la región considerados tengan en la actualidad, asimismo, una tasa de graduación secundaria inferior al resto de los países. Como consecuencia de lo anterior, y de la baja eficiencia interna medida en término de alumnos que completan su carrera—los países latinoamericanos poseen también una tasa de graduación terciaria comparativamente baja, semejante sólo a la de República Checa y superior a la de Malasia, pero distante de la media del conjunto de los países de la OECD (24%). Peligro y Promesa p.28. Cuadro 3 Países Seleccionados: Logro Educacional (1998) Tasa graduación secundaria (1) Tasa de graduación pregrado terciaria (2) Argentina Brasil Chile México Hungría Rep. Checa* Corea* Malasia España Grecia Portugal* Finlandia Holanda Irlanda* 37 38 52 30 90 80 90 59 67 83 56 89 93 87 9 11 11 10 25 11 26 6 28 .. 18 30 35 25 Nueva Zelanda 97 33 Fuente: OECD, Education at a Glace 2000 Considera tasas netas de graduación. Con excepción de países marcados con asterisco (tasas brutas) (1) Ratio de graduados de secundaria sobre población total en la edad típica de graduación (x 100) (2) Tasa de graduación de la enseñanza terciaria de más de 3 años hasta más de 6 años, excluyendo programas de doctorado A las diferencias señaladas hasta aquí cabe agregar los dispares resultados obtenidos por los países en cuanto a preparar a su gente para incorporarse a la sociedad de la información. Según muestra el siguiente Gráfico (sólo incluye países de la muestra con datos disponibles), Chile tiene una proporción inusitadamente alta de su población entre 15 y 65 años de edad (más de 80%) en las dos categorías inferiores del International Adult Literacy Survey, que mide competencias para entender y usar información. El Nivel 1 indica personas con habilidades de lectura y procesamiento de información muy restringidas, al punto, por ejemplo, que un individuo en esta categoría no podría determinar el monto correcto de una medicina prescrita para un niño de la información impresa el medicamento. En el Nivel 2, las personas sólo pueden manejar materiales simples; pueden leer, pero se desempeñan mal en el examen. Pueden arreglárselas con las demandas cotidianas de uso de la información, pero encuentran dificultades para responder a nuevas demandas, como por ejemplo aprender nuevas destrezas en el trabajo (OECD 2000a). En suma, las personas ubicadas en las categorías 1 y 2, independientemente de su nivel formal de escolarización, proporcionan una débil base para la difusión de las innovaciones en la sociedad. Razonablemente podría estimarse que los demás países de América latina no están distantes de Chile en esta mala posición. Peligro y Promesa p.29. Cuadro 4 Población entre 15 y 65 años con baja capacidad para entender y procesar información (1998) (porcentaje) País Nivel 1 Nivel 2 Chile 50.1 33.8 Hungría 15.7 Rep. Checa 48.0 Portugal 10.4 Finlandia 10.5 Holanda 22.6 Irlanda 18.4 Nueva Zelanda Fuente: OECD (2000a) 35.0 42.7 38.1 29.0 26.3 30.1 29.8 27.3 Total 85.1 76.5 53.8 77.0 36.7 40.6 52.4 45.7 Infraestructura de información Los procesos de transferencia de tecnología y difusión de innovaciones requieren que los países posean una sólida infraestructura de información y comunicación, condición para participar en las redes de conocimiento, establecer vínculos entre instituciones y empresas locales y colaborar con instituciones y empresas de otros países. Adicionalmente, las nuevas tecnologías de información y comunicación pueden mejorar la productividad de las economías latinoamericanas la cual cayó, durante la década de los años 1980, en –1.6% promedio en un grupo de ocho países de la región18, habiendo luego crecido en un modesto 0.4% durante la década de los ’90 (Edwards 20001). Según se desprende de las cifras presentadas en el Cuadro 6, los países latinoamericanos se encuentran rezagados en el desarrollo de su infraestructura de comunicación, tanto en el sector de la telefonía como, especialmente, en el sector de la computación y la informática, que es la base para la participación en las redes de conocimiento. Poseen un bajo número de PCs, hosts y usuarios Internet per capita. Cuadro 5 Avances hacia la Sociedad de la Información, 2000 País Argentina Brasil Chile México Hungría Rep. Checa Corea Malasia España 18 Líneas telefónicas principales 1999-2000 (1) Por cien habitantes 21.5 14.9 20.7 12.5 37.1 37.1 46.4 21.1 42.1 Telefonía móvil 1999 (2) Hosts de Internet julio 2000 (4) Usuarios Internet 2000 (5) Por cien habitantes Número estimado de PCs 2000 (3) Por cien habitantes Por diez mil habitantes Por diez mil habitantes 12.1 9.0 15.1 7.8 16.0 19.0 50.4 10.1 31.2 5.1 4.4 8.6 5.1 8.5 12.2 19.0 10.5 14.3 73.0 51.5 49.1 56.6 102.1 155.5 84.1 29.3 112.2 243.1 293.9 525.9 297.1 699.1 976.2 4025.4 1504.7 1327.0 Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Panamá y Perú. Chile es el único país dobde la PTF creció en ambos períodos, en un 1% y un 2%, respectivamente. Peligro y Promesa p.30. Grecia 52.8 31.1 7.1 103.9 939.4 Portugal 42.3 46.8 10.5 62.0 998.0 Finlandia 55.2 66.1 39.6 1022.5 4034.0 Holanda 60.7 43.5 39.5 1017.5 2381.5 Irlanda 47.8 37.8 36.5 296.4 2101.9 Nueva Zelanda 49.6 23.0 36.0 900.9 2166.7 Fuente: International Telecommunications Union, ITU Telecommunication Indicators, 2000 http://www.itu.int/ti/industryoverview/index.htm A pesar de lo que muestran las cifras “duras”, la percepción de los ejecutivos latinoamericanos—en particular los chilenos—sobre las condiciones de acceso a Internet es moderadamente positiva, aunque dicha visión no se extiende al avance experimentado por el e-commerce, especialmente en el caso de México. Gráfico Opinión de Ejecutivos sobre avances Internet (2000) 7,00 80 6,00 70 5,00 60 50 4,00 40 3,00 30 2,00 20 1,00 10 0,00 0 Acceso a Internet. Nota de 1 a 7 (escala izquierda) Porcentaje empresas con e-commerce (escala dercha) Recursos humanos especializados de I&D Según se vio mas arriba, para desarrollar capacidades de innovación y transferencia los países requieren reunir—además de una población educada con estándares exigentes de calidad—un pool suficientemente amplio de personas con formación terciaria y un grupo especializado de personas que trabajan en labores de I&D, de manera productiva y con la posibilidad de participar en la arena global. La situación comparada de los países latinoamericanos en diversas dimensiones de desarrollo de las capacidades recién indicadas es desventajosa. Pool profesional y técnico Aunque Argentina y Chile aparecen mejor situados en este Indicador que Brasil y México, sin embargo los cuatro países latinoamericanos se hallan aún distantes de los países de mayores ingresos en la carrera por construir un pool profesional y técnico suficiente para sustentar el Peligro y Promesa p.31. desarrollo de una economía que debe usar intensivamente el conocimiento técnico. Gráfico Población mayor 25 años con educación terciaria (2000) (en porcentaje) 15 Argentina 8 Brasil 12 Chile 10 México 11 Hungría 9 Rep. Checa 19 Corea 4 Malasia 13 España 11 Grecia 8 Portugal 19 Finlandia 19 Holanda Irlanda 14 39 Nueva Zelandia Al mismo tiempo, según mostró el International Adult Literacy Survey (OECD 2000a), Chile— único país de la región participante en dicho examen—califica sólo una ínfima fracción de su población entre 15 y 65 años de edad en los dos niveles superiores de la medición, donde se ubican las personas más competentes para trabajar eficazmente en tareas innovativas. Puede suponerse que los otros países de la región no estarían en una situación diametralmente diferente. Gráfico Porcentaje de la población altamente competente Finlandia Nueva Zelandia Holanda Irlanda Rep. Checa Portugal Hungría Chile 22,4 19,2 15,3 13,5 8,4 4,4 2,6 1,6 0 5 10 15 20 25 Nivel 4/5 Más revelador aún de los rezagos de calidad de la enseñanza chilena (y por extensión, vamos a suponer. latinoamericana) es constatar la diferencia que existe entre los puntajes promedios (en una escala de 0-500) obtenidos por los nacionales (de 15 a 65 años) de los diversos países en el citado test. Tomando como base el examen cuantitativo—que mide habilidades para aplicar operaciones matemáticas, aisladas o secuenciales, a números incluidos en textos escritos tales como la contabilidad del libreto de cheque, calcular una propina o entender la prescripción ordenada en una receta médica—la población chilena que ha completado la educación superior tienen un desempeño promedio similar a los checos u holandeses que no han terminado la secundaria. A su vez, este último grupo se ubica a distancia por debajo de las personas de los demás países que se hallan en la misma situación de no haber completado la educación secundaria. Peligro y Promesa p.32. Población 15-65 años: Resultados Promedios según Nivel de Enseñanza alcanzado (1998) 100 150 200 250 300 350 400 450 500 Rep. Checa Finlandia Holanda Irlanda Hungría Portugal Nueva Zelandia Chile No completan secundaria Completan terciaria Tamaño de la comunidad de I&D Una de las condiciones para que los países sean exitosos en absorber conocimiento técnico—y a la vez estén en condiciones de adaptarlo—es que posean un grupo calificado de personas con la más alta formación que trabajan activa y productivamente en labores de I&D. Aunque las comunidades de científicos e ingenieros de los países latinoamericanos tienen distintos tamaños medidas en números absolutos, sin embargo su tamaño relativo a la población es pequeño en los casos de los cuatro países considerados en nuestra muestra, a gran distancia de las comunidades de I&D de Corea, Finlandia e Irlanda. Incluso, su tamaño relativo es la mitad o menos de todos los demás países europeos del grupo de comparación. Gráfico Tamaño absoluto y proporcional a la población de la comunidad de I&D (1997) 3000 120000 2500 100000 2000 80000 1500 60000 1000 40000 500 20000 0 0 Científicos e Ingnieros en I&D por millón de habitantes Número investigadores empleados en I&D Peligro y Promesa p.33. A su turno, la tasa de graduados de ingeniería y ciencias sobre la población de 24 años de edad, medida el año 1997, explica en parte el lento crecimiento—en comparación con otros países—de dichas comunidades, según se refleja en el Gráfico siguiente, donde los cuatro países de América Latina ocupan las posiciones más bajas. Gráfico Graduados de CyT sobre población 24 años (1997) (porcentaje) 0 2 4 6 8 10 12 Argentina Brasil Chile México Hungría Rep. Checa Corea Malasia España Grecia Portugal Finlandia Holanda Irlanda Nueva Zelandia Otro elemento a tomar en consideración es el número de nacionales que obtienen anualmente su doctorado en los Estados Unidos y la proporción de ellos que tienen el firme propósito de permanecer en dicho país al término de sus estudios. En general, el número de latinoamericanos doctorantes en los EE.UU. es bajo y una proporción de un cuarto o más de ellos en los casos de Argentina, Chile y México tiene el propósito de permanecer en dicho país. Cabe considerar que entre los países de América Latina sólo Brasil tiene una estructura de posgrado relativamente desarrollada. Cuadro 6 Ph.D nacionales graduados en los EE.UU. (1990-97) País Argentina Brasil Chile México Corea España Grecia Nueva Zelanda Nº de Ph.D (promedio anual) Porcentaje tiene firme propósito de permanecer en EE.UU. (promedio anual) 81 172 55 160 1332 99 168 32 39 17 28 24 20 41 37 38 Fuente: National Science Board (2000) Producción científico-tecnológica Para efectos del desarrollo de las capacidades de innovación de los países interesa, más que el número de personas que actúan en el ámbito de la I&D, su producción y productividad. Peligro y Promesa p.34. La producción de los países latinoamericanos (publicaciones) es proporcional al tamaño de sus comunidades científicas y, en todos los casos, es reducida en el sector de la solicitud de patentes, lo cual confirma sus bajas ubicaciones en el Índice de Innovación. Gráfico Producción científica y tecnológica anual (1997-1998) 25000 7000 6000 20000 5000 15000 4000 3000 10000 2000 5000 1000 0 0 Publicaciones (escala izquierda) Patentes solicitadas (escala derecha) Asimismo, llama la atención que la producción chilena haya crecido menos que la de otros países durante el período 1981-1995. Las diferencias son particularmente ostensibles en comparación con Corea y Grecia y, en grado menor, con México. Gráfico Producción científica 1981-1995 (Nº de artículos) 6000 5000 Chile 4000 M éxico Corea 3000 Grecia Portugal 2000 Irlanda 1000 0 1995 El reducido volumen de producción científica nacional no se ve compensado por una productividad especialmente alta de las respectivas comunidades de I&D, como a veces algunos de sus miembros sostienen existiría. Por el contrario, Chile, Argentina, Brasil y México se ubican sólo por delante de Malasia entre los países menos productivos de la muestra. Peligro y Promesa p.35. Gráfico Productividad científica (Nº artículos x millón habitantes) (1997) 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 Finlandia Holanda Nueva Zelandia España Irlanda Rep. Checa Grecia Hungría Portugal Corea Chile Argentina Brasil México Malasia También interesa comparar el grado de colaboración que existe entre las comunidades nacionales de I&D y la forma cómo se distribuyen—entre países y regiones—esos esfuerzos de colaboración científico-tecnológica. Este es un indicador del flujo de conocimiento y puede medirse por la cantidad de países (sus autores) con que entran en contacto los investigadores nacionales de un país determinado y la proporción de artículos con coautoría internacional dentro del total originada en cada país. En general, todos los países del mundo han aumentado la colaboración internacional en ambas dimensiones durante la última década. Los países de la región no son una excepción, mostrándose un importante salto en el caso del Brasil. Cuadro 7 Redes de colaboración en I&D Porcentaje artículos con coautoría internacional 1995-97 1986-88 1995-97 Nº de países País 1986-88 Argentina Brasil Chile México Hungría Rep. Checa Corea Malasia España Grecia Portugal Finlandia Holanda Irlanda 47 66 42 54 54 .. 33 32 62 47 77 114 76 89 89 90 83 76 118 75 58 88 47 94 133 76 15 28,3 29,7 30,3 32,1 .. 29,3 34,5 18,3 27,6 37,6 20,9 21,3 28,9 32,5 41,1 45,8 42,8 50,9 46,4 27,6 42,9 32,2 38,3 50,8 36,1 36 41,9 Nueva Zelanda 83 20,4 32,9 57 Fuente: National Science Board, Science and Engineering Indicators 2000 Peligro y Promesa p.36. Capacidades de transferencia tecnológica Por de pronto, cabe recordar que el WEF sitúa a Argentina y Chile en una ubicación baja en su Índice de Transferencia de Tecnología, por contraste con México y Brasil que ocupan las posiciones 4 y 9 entre 59 países, respectivamente.19 Posición de Países en Ranking de Transferencia de Tecnología del World Economic Forum (2000) 0 Irlanda México Malasia Hungría Brasil Corea Nueva Zelandia España Portugal Rep. Checa Chile Grecia Argentina 5 10 15 20 25 30 35 2 4 7 8 9 13 14 18 22 24 25 32 33 ¿Cómo se compara, en la realidad “dura”, la plataforma de transferencia tecnológica de los países de América Latina con la de los demás países del grupo de referencia? Aquí se deben considerar varias dimensiones que pueden ser organizadas en dos partes. Por un lado, el rol desempeñado por el comercio internacional y los mecanismos específicos que cada país emplea para importar tecnologías, tales como inversión directa externa, adquisición de bienes de capital, licenciamiento de tecnologías foráneas, consultorías técnicas y otros. Por otro lado, el desarrollo y despliegue de los elementos genéricos de capacidad, tales como la distribución del personal de I&D, el origen de los recursos invertidos en CyT y su destino, la vinculación entre universidades y empresas, etc. Comercio internacional El comercio internacional ha operado desde antiguo como un mecanismo de transferencia de tecnologías y de flujo e intercambios de ideas, conocimientos, personas, capital y productos. Las exportaciones traen consigo información sobre la demanda y los proveedores, y sobre estándares prevalecientes en mercados sofisticados; las importaciones, sobre productos y procesos generados en otras partes. A medida que el comercio internacional incorpora un número cada vez mayor de productos y servicios basados en conocimiento, su rol como transportador de innovaciones se vuelve también más importante. Al contrario, disminuye la importancia del comercio de productos primarios y basados en recursos naturales. 19 La construcción del Índice se basa en la opinión de los ejecutivos de los respectivos países a dos preguntas contenidas en la encuesta del WEF. La primera relativa a la importancia que tiene la inversión externa directa como mecanismo de transferencia de tecnología (“La inversión externa directa en su país aporta poca tecnología nueva / es una importante fuente de transferencia de tecnología”. Y la segunda relativa al papel que juega la adquisición de licencias como medio para adquirir nuevas tecnologías. (“En su país la obtención de licencias de tecnología extranjera: es un medio poco común de adquirir nueva tecnología / es un medio común”). Peligro y Promesa p.37. Bienes en comercio internacional según nivel de intensidad tecnológica 1976 1% 33% 45% 21% 1996 4% 24% 54% Product os primariosy basadosen recursos nat urales 18% De baja t ecnologí a De t ecnologí a media y alt a Miscelaneos A su turno, como muestra el Cuadro 8, el comercio internacional de una sub-muestra de países emergentes de nuestro cuadro comparativo más general, indica que en general en todos ellos, con la excepción de Brasil, el crecimiento de su comercio fue más fuerte en la década de los años ’90 que en la de los ’80, alcanzando de las cifras más altas en México. Peligro y Promesa p.38. Cuadro 8 Crecimiento de Exportaciones de Bienes y Servicios, 1979-1999 Crecimiento promedio anual (porcentaje) País Argentina Brasil Chile México Hungría Rep. Checa Corea Malasia 1979-89 2,5 8,9 5,9 8,4 4,1 .. 12,5 9,3 1989-99 8,9 4,2 9,7 13,6 6,4 9 14,8 12,8 Fuente: The World Bank, Countries at a Glance http://www.worldbank.org/data/countrydata/countrydata/html Un indicador del grado de apertura e integración de los países al comercio internacional es la proporción del comercio (exportaciones e importaciones) de bienes en relación a su PIB convertido a dólares internacionales usando PPA, y los flujos netos de entrada y salida de capital privado. Dentro de la misma sub-muestra recién empleada, los cuatro países de la región ocupan las posiciones más bajas en cuento al comercio de bienes mientras que Chile y Brasil mantenían el año 1998 los lugares más altos, junto a Corea, en flujos de capital privado. Comercio de bienes como porcentaje PIB-PPA (1998) 100 80 60 40 20 0 Flujos brutos de capital como porcentaje PIB-PPA (1998) 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Peligro y Promesa p.39. Mecanismos de transferencia Sin embargo, lo que cuenta realmente son los mecanismos específicos de transferencia. Dos son los mecanismos usados de preferencia por los países en desarrollo, aunque en diversas combinaciones: la inversión directa extranjera y la importación de bienes de capital. La inversión externa puede traer consigo tecnologías avanzadas para el país que la recibe, nuevos modelos de organización del trabajo, establecer estándares de producción, proporcionar empleos calificados y una demanda por capacitación, generar redes con proveedores locales. Los ejemplos de Intel y sus inversiones en Malasia y Costa Rica son frecuentemente citados en este contexto. Con todo, el efecto descrito no se limita a las nuevas tecnologías de información y comunicación. Fenómenos similares pueden tener lugar en todos los sectores de la industria y también en sectores de servicios. A su turno, la importación de bienes de capital representa el ingreso de máquinas y equipos crecientemente productivos, que tienen incorporados tecnologías más avanzadas que las existentes en su contexto de recepción. Por ejemplo, Coe y Helpman (1995) sostienen que el crecimiento endógeno en economías abiertas depende tanto de los stock de conocimiento técnico doméstico y externo y que este último se adquiere como una externalidad sin costo al importar bienes de países que son ricos en I&D. Por su lado, Navaretti y Soloaga (2001) agregan que, en tanto dicho conocimiento se halle incorporado en máquinas usadas como factores de producción, sus aspectos tecnológicos influyen directamente sobre la productividad. La magnitud de esa influencia dependerá, a su vez, de la complejidad tecnológica de las máquinas importadas. Cuadro 9 Gasto en Transferencia de Tecnología como % del PIB (1979-1999) Argentina IDE IBC Brasil IDE IBC Chile IDE IBC México IDE IBC Corea IDE IBC Malasia IDE IBC 1979 0,29 .. 1989 1,34 1,89 1998 2,06 5,25 1999 3,93 4,21 1,08 .. 0,28 1,08 4,05 3,21 3,4 2,67 1,18 4,57 4,69 6,91 6,37 7,02 6,47 4,84 0,99 .. 1,36 2,15 2,46 4,16 2,39 4,24 .. 7,95 0,23 9,54 0,21 1,2 9,84 10,72 2,66 4,3 6,33 .. .. 28,13 28,88 26,74 Fuente: The World Bank, Countries at a Glance http://www.worldbank.org/ (IDE: Inversión Directa Externa; IBC: Importación bienes de capital) Según muestra el Cuadro 9, los países de América Latina, igual como los del sud-este asiático considerados en nuestra muestra, empelan ambos mecanismos para transferir tecnologías, aunque en magnitudes y combinaciones variables. Por de pronto, el esfuerzo de Corea y Malasia es muy Peligro y Promesa p.40. superior a aquel que muestran los países de América Latina. Enseguida, los países asiáticos recurren más intensamente a la importación de bienes de capital que a la inversión foránea para sustentar su esfuerzo de construcción de capacidades endógenas.20 El contraste más nítido se presenta entre Malasia y Chile, los dos países que lideran en su respectiva región en el uso de ambos mecanismos de transferencia. Aquel invierte a lo largo del tiempo alrededor de 3 veces más que Chile en transferencia tecnológica, sumando ambos mecanismos de Inversión Directa Externa y de Importación de Bienes de Capital. Gasto en Transferencia de Tecnología (como % del PIB) 40 35 30 35,2 32,4 31,5 32,7 25 20 15 10 5 13,4 11,6 11,3 5,8 0 1979 1989 1998 Chile 1999 Malasia Un resultado de los diversos patrones de inversión aplicados al desarrollo de la plataforma de transferencia, por un lado, y al desarrollo de las capacidades exportadoras asociadas a la anterior, se puede observar en el siguiente Gráfico, que muestra cómo algunos países que han recibido altos niveles de IDE y / o han gastado fuertemente en IBC, muestran también un sólido desempeño en la exportación de bienes high tech, los cuales se miden por la intensidad de I&D incorporada. De todo los países de la muestra, Chile es el que tiene el más bajo índice en este rubro (US$ 92 millones). Exportación high tech US$ millones (1997) 0 5000 10000 15000 Holanda Malasia Corea Irlanda México Finlandia España Hungría Brasil Rep. Checa Portugal Argentina Nueva Zelandia Grecia Chile 20 Ver Kim (1993) y Dahlman and Frischtak (1993) 20000 25000 30000 35000 40000 Peligro y Promesa p.41. La transferencia de tecnologías se mide, adicionalmente, computando los pagos realizados por los países receptores por concepto de regalías y licencias, de igual manera como los ingresos obtenidos por ese concepto sirven para medir la capacidad innovativa de un país. Según revela el siguiente Gráfico, entre los países de la muestra sólo Holanda destaca por vender tecnologías, mientras que como compradores por esta vía sobresalen Irlanda, Corea y España, además de Holanda que entra en el primer puesto también dentro de esta categoría. Dejando de lado a Malasia, que aparece como no gastando ni ingresando nada por licencias y regalías, Chile junto a Grecia son los dos países que menos movimiento muestran en estos dos indicadores. Gráfica Ingresas y Pagos por Licencias y Regalías (US$ millones) (1998) 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Ingresos (escala izquierda) Pagos (escala derecha) Elementos genéricos de capacidad Algunos de estos elementos ya los hemos considerado más arriba, como el pool profesional y técnico, la comunidad de I&D y la producción de CyT. Otros elementos importantes son: Distribución del personal de I&D y proporción en las empresas Participación del sector productivo en el origen y asignación del gasto de I&D Vínculo universidad-empresa Grado de confianza del sector privado en las capacidades tecnológicas del país La distribución del personal de I&D—científicos e ingenieros—se halla fuertemente sesgada en favor de las universidades en los países de América Latina, con una baja proporción, por el contrario, ocupada en las empresas, a diferencia de lo que se observa en otros países para los cuales existe información comparable. Peligro y Promesa p.42. Gráfico Distribución del personal de I&D por sector institucional (1997) 100% 24,2 23,8 35,8 38,4 40 37,8 Finlandia Holanda 25,9 80% 6,1 60% 40% 68 20% 0% Chile Universidad Empresa Otros En general, el gasto en I&D, medido ya bien como porcentaje del PNB o en proporción a la población, opera como un indicador del esfuerzo que realizan los países por desarrollar su base de conocimiento. Argentina, México y Chile se sitúan en el rango más bajo en este indicador. Gráfico Gasto en I&D (1997) 3,5 600 3 500 2,5 400 2 300 1,5 200 1 100 0,5 0 0 Gasto en I&D (%PIB) Gasto anual en US$-PPA por habitante Más relevante sin embargo es el grado en que los países utilizan sus capacidades instaladas de I&D. Un buen indicador para medirlo es el porcentaje de la inversión en I&D financiado por los usuarios del conocimiento y la tecnología con respecto al porcentaje financiado por el gobierno. En el caso de Chile, sólo una ínfima fracción corre por cuenta de las empresas (15,2%), cifra muy inferior a la de los restantes países—incluido Brasil—que cuentan con sistemas de innovación más avanzados. Peligro y Promesa p.43. Gráfico Porcentaje gasto total en I&D originado en la empresa (1997) Chile Nueva Zelandia Hungría Brasil España Holanda Finlandia Rep. Checa Irlanda Corea 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 En concordancia con lo anterior, cabe observar que al descomponer el gasto en I&D entre ciencia básica, ciencia aplicada y desarrollo tecnológico, las cifras resultantes para el caso de Chile revelan con claridad la escasa atención prestada al área tecnológica. Gasto en I&D según destino años 1990-1997 (Millones de pesos, 1997) Año Ciencia Básica % Ciencia Aplicada % Desarrollo Tecnológico % 1991 75 482 65,8 39 012 34,0 140 0,1 1993 87 318 54,7 67 379 42,2 4 834 3,0 1995 101 942 53,3 84 060 23,9 5 308 2,8 1997 112 648 54,0 89 768 43,0 6 191 3,0 Fuente: CONICYT, Indicadores de Ciencia y Tecnología 1998 En cuanto al vínculo entre universidad y empresa, factor importante en el desarrollo de una plataforma de transferencia, contamos con dos elementos de juicio. Por un lado, la opinión de los ejecutivos sobre la solidez de dicho vínculo en su respectivo país. Por el otro, su opinión sobre la calidad de las instituciones científicas nacionales en el concierto internacional. El siguiente Gráfico revela que en ambas dimensiones la apreciación de los ejecutivos latinoamericanos es adversa, situándose por debajo de la nota 4. En Brasil existe una mejor opinión sobre la colaboración universidad / empresa, probablemente como resultado del significativo esfuerzo realizado por sucesivos gobiernos de ese país para ampliar la infraestructura científicotecnológica, aumentar el número de programas de posgrado y financiar proyectos de I&D.21 Puede observarse, asimismo, que los ejecutivos de países de transferencia o seguidores ponen en general una baja nota a las capacidades científicas de su país, en contraste con lo que ocurre en los países más innovadores y también con la positiva opinión existente en Irlanda y Nueva Zelandia respecto a la calidad de sus instituciones científicas, aunque no así al vínculo de éstas con la empresa. 21 Ver Schwartzman ( ) y .... Peligro y Promesa p.44. Gráfico Opinión de ejecutivos sobre capacidades científicas de su país (2000) 7 6 5 4 3 2 1 0 Calidad instituciones científicas Intensidad colaboración universidad / empresa Otra variable importante es la opinión de los ejecutivos nacionales respecto a la posición que ocuparía su país en una escala de liderazgo tecnológico y, la segunda, sobre el nivel de inversión de las empresas en I&D, las dos medidas de 1 a 7. En ambos indicadores la opinión de los ejecutivos latinoamericanos se sitúa en torno a un mediocre 3, con excepción de la generosa opinión de los ejecutivos chilenos sobre el liderazgo tecnológico de su país. Gráfico Opinión ejecutivos sobre capacidades tecnológicas de su país (2000) 7 6 5 4 3 2 1 0 Liderazgo tecnológico Inversión de empresas en I&D Peligro y Promesa p.45. 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