Descargar - Programa de Cooperación en Seguridad Regional

CRISIS
DE
ESTADO
Y
SEGURIDAD
REGIONAL; NUEVOS
DESAFÍOS PARA AMÉRICA DEL SUR ∗
Mônica Hirst
“Habrían de venir los del gobierno de adentro, más los del gobierno de afuera”. (Mia
Couto, O ultimo vôo do flamingo, 2004).
“Buena parte de lo que ocurre en el mundo es un desarrollo lógico de ideas inadecuadas”.
(Daniel Barenboim, La Nación, agosto de 2005).
El Grupo de Alto Nivel sobre Amenazas, Desafíos y Cambios (2004) considera a la
violencia intra-estatal como una de las actuales amenazas a la seguridad mundial. La
violencia intra-estatal comprende tanto la guerra civil como los estados colapsados o en
proceso de desestructuración y los problemas de seguridad humana.1 Es necesario destacar
esta amenaza por su importancia para una parte representativa de la comunidad
internacional que denominaremos “Grande Sur”. Las insuficiencias del Estado como
espacio de poder intraestructural y fuente de autoridad legítima adquieren hoy una nueva
visibilidad en la política internacional, a pesar de haber constituido un desafío persistente
durante el proceso de construcción institucional de los países en desarrollo. De hecho,
desde la etapa de la descolonización promovida por la comunidad internacional (al término
de la Segunda Guerra Mundial) que la cuestión de las condiciones de gobernabilidad de las
Naciones del Sur no eran merecedoras de este tipo de atención.
Para América del Sur - teniendo en cuenta su reducida expresión en el mapa de las
principales preocupaciones estratégicas mundiales - el tema de la crisis de Estado
constituye actualmente el punto de mayor relevancia en su vinculación con la agenda
∗
Agradezco la asistencia de María Emilia Barsanti.
Las amenazas mencionadas en el Grupo de Alto Nivel son: la guerra entre los Estados; la pobreza,
las enfermedades infecciosas y la degradación ambiental; las armas nucleares, radiológicas,
químicas y biológicas; el terrorismo; el crimen transnacional organizado.
1
1
global. Sin embargo, cabe destacar que el estudio del caso sudamericano debe evitar un
tratamiento simplificador que coloque en segundo plano sus especificidades regionales e
históricas, sus dinámicas políticas y, sobretodo, su estructura social.
Este trabajo, a pesar de cuestionar la categoría de “Estado fallido” por sus
implicaciones políticas e ideológicas, asume que la región se enfrenta con un escenario en
el cual la crisis de Estado se manifiesta como una fuente de inestabilidad y de inseguridad
regional.
El tratamiento de este tema debe rechazar taxativamente un enfoque que conduzca a
la “securitización” de los análisis sobre las causas e implicac iones de estas crisis y debe, en
cambio, destacar los contenidos políticos y sociales de extrema complejidad que las
caracterizan. Son estos mismos contenidos políticos y sociales los que generan un tipo de
tensión entre Estado y sociedad en el escenario sudamericano, que afecta simultáneamente
las condiciones de seguridad pública interna y regional tornando precaria la gobernabilidad
en un contexto de debilitamiento de la legitimidad y de la autoridad de las instituciones
locales.
Las dificultades políticas que enfrentan diversos países sudamericanos para
consolidar un orden democrático no son desconocidas, pero lo novedoso es que estas
deficiencias sean consideradas un tema de política regional. Al mismo tiempo, aparece la
idea de que las turbulencias locales - particularmente aquellas en las que los Estados
carecen de autoridad para contener las manifestaciones de violencia colectiva - puedan
merecer acciones e iniciativas que trasgredan el tradicional principio de no intervención sin
poner en riesgo dinámicas democráticas. Esto aparece como una visión difere nciada con
respecto al pasado. Como combinar la defensa de la democracia con la protección a la
soberanía de los estados paso a representar un importante desafío para la región. Cuáles y
cómo promover iniciativas preventivas capaces de evitar crisis institucionales irreversibles
constituye un nuevo desafío para la política regional sudamericana.
2
Para abordar la cuestión de crisis de Estado en América del Sur, este trabajo estará
dividido en tres secciones. La primera cubrirá en forma sintética aquella literatura que
analiza las diferentes formas de falencia institucional y sus implicaciones para la seguridad
internacional en los años recientes; la segunda se dedicará a América del Sur subrayando
aquellos aspectos que otorgan especificidad a su inserción internacional y la tercera
propone una tipología para crisis de Estado – tomando los casos de Haití, Bolivia y
Paraguay – y los prismas a partir de los cuales estas crisis podrán ser enfrentadas en la
región, particularmente desde la perspectiva del ABC.
I – Crisis de Estado y Seguridad Internacional post 11-S
A partir de septiembre de 2001, la cuestión de la seguridad fue colocada en el tope
de la agenda internacional. En un mundo en el cual el Imperio ocupa el espacio
anteriormente compartido por dos Superpotencias, las reglas de juego implícitas que
mantenían en funcionamiento el sistema de equilibrio bipolar fueran sustituidas por
definiciones uniformes y frontales de las amenazas, cuya prevenció n y ataque debe ser
asumido por las potencias mundiales y principales instituc iones multilaterales. Entre los
aspectos del concepto de amenaza que actualmente orientan la agenda mundial de
seguridad se destacan: su naturaleza imprevisible, sus capacidades de mutación y de
aparición repentina. Se abren así posibilidades ilimitadas de intervención que conducen al
inevitable reencuadramiento del concepto de soberanía y de la legitimidad de las acciones
conducidas en nombre de la seguridad, ya sea de los Estados, de los intereses materiales o
de los valores políticos. Además de intervenc iones militares preventivas, las violaciones de
derechos y libertades pasaron a estar justificadas en nombre de la protección de estas
mismas. Son diversas las lúcidas descripciones de este “admirable nuevo mundo” y vale la
pena reproducir la que recientemente elaboró Tony Judt: “El derecho internacional – como
la ONU misma – fue concebid a en un mundo de Estados soberanos, un mundo donde las
guerras se desarrollaban entre países, donde la paz era rutinariamente rota entre los Estados,
y una preocupación central de los arreglos post 2º Guerra Mundial fue garantizar la
inviolabilidad de las fronteras y de la soberanía. Hoy, las guerras ocurren típicamente
dentro de los Estados. La diferencia entre implementación de la paz y manutención de la
3
paz – entre intervención, asistencia y coerción – son difusas, como también son los
derec hos de las partes en conflicto y las circunstancias bajo las cuales las agencias
internacionales podrán hacer uso de la fuerza”.
2
La caracterización de la violencia intra-estatal como una amenaza global abrió las
puertas para una “villanización” del mundo en desarrollo producida a partir de percepciones
distorsionadas y de interpretaciones cosméticas de realidades ajenas que justificarían
diferentes formas de intervención. En nombre de la responsabilidad internacional, se
desempeña una función de contención que at ienda necesidades de reconstrucción o
fortalecimiento de Estados y/o modificación de conductas de gobierno consideradas
inaceptables por la comunidad internacional.
Ganan visibilidad las recetas políticas y análisis académicos que coinciden en
cuanto a los nuevos términos de responsabilidad imperial a ser compartidos o no por la
comunidad internacional frente a los Estados fallidos. “La lógica de la política externa de
los Estados Unidos desde el 11-S está desembocando en una situación en la cual, o bien
asume la responsabilidad de gobernabilidad de los estados débiles, o bien deja el problema
en manos de la comunidad internacional”. 3 Aquí, se debe hacer una nota comparativa entre
este tipo de evaluación y las expectativas que se crearon en 1945 con el desmontaje de los
imperios coloniales. Si en 1945 los Estados Unidos fueron los principales defensores de la
transferencia de soberanía y no intervención como condiciones inalienables del tercer
mundo, actualmente es justamente lo inverso. 4
En el campo de la seguridad, del derecho de injerencia defendido para enfrentar los
nuevos temas globales de la agenda internacional – como medio ambiente y narcotráfico –
se paso al cuestio namiento de los atributos de l Estado para hacer frente a los problemas de
2
Judt, Tony, “The New World Order”, New York Review of Books, Vol.LII, Nº 12, 14 july, 2005,
p.14-18.
3
Fukuyama, Francis, “Estados débiles y legitimidad internacional” en La construcción del Estado.
Hacia un nuevo orden mundial en el sig lo XXI, Argentina: Ediciones B, Grupo Z, 2004, p.142.
4
El papel histórico de los Estados Unidos como promotor del fin de los imperios coloniales es
particularmente destacado por la literatura norteamericana liberal. Ver, por ejemplo, Ikenberry, G.
John, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Orden after Mayor
Wars, USA: Princeton University Press, 2001.
4
seguridad generados por contextos políticos turbulentos. Entre los aspectos preocupantes,
se destaca el entrecruzamiento entre la identificación de Estado débil como una amenaza y
el carácter abarcativo de las caracterizaciones de este mismo colocado sobre la mesa.
Situaciones generadas por insuficiencias en el ofrecimiento de bienes públicos tales como
“educación, salud, oportunidad económica, controles ambientales, órdenes jurídicas y
legales, economías de mercado, servicios de infraestructura e comunicación” sumadas a
situaciones de inestabilidad política, pasan a ser consideradas como propias de un “Estado
fallido”. 5 Al mismo tiempo, se viene estableciendo una correlación entre estos Estados y
contextos propicios al ocultamiento de organizaciones terroristas, lo que implícitamente le
atribuye un nuevo sentido al subdesarrollo.
En los años recientes, una vasta literatura sobre el tema de Estados débiles, fue
difundida reuniendo dos tipos de abordajes, uno de sentido académico - descriptivo y/o
cuantitativo y otra de cuño normativo - operativo con fines prescriptivos. 6 En este caso,
ganan visibilidad las recomendaciones de que la lucha global contra en terrorismo requiere
acciones preventivas en estos Estados. Si bien este tipo de receta parece estar dirigida a la
comunidad internacional, contiene casi siempre un mensaje dirigido simultáneamente o
separadamente a los Estados Unidos y a las Naciones Unidas. Amenazas globales,
terrorismo y Estados colapsados son percibidos como realidades estrechamente vinculadas
entre sí, o que crea n la urgencia de un nuevo tipo de tratamiento político por parte del
gobierno norteamericano, de los países centrales y/o de las organizaciones internacionales. 7
Un punto que merece ser destacado es la relación entre la precariedad de las
condiciones institucionales de países periféricos y la ausencia de Estado. Se constata una
5
Esta fue la premisa del informe realizado por el State Failure Task coordenado por la CIA.
Baysinger, Kurt, Hilary Ewing, Colin Fogarty, Samir Naik, “State Failure: Its factors and relevance
in the War on Terrorism”.
6
En mayo del 2005 fue organizado por el Ralph Bunche Institute en New Cork University um
“Workshop on State Failure: Reframing the International Economic and Political Agenda Program
on State and Security”. Susan Woodward realiza un útil resumen de la literature en cuestión.
Woodward, Susan, “Introduction to the Workshop”, mimeo, 9-10 mayo 2005.
7
Rice, Susan, “The New National Security Strategy: Focus on Failed States”, The Brookings
Institution,
Policy
Brief
Nº
116,
February
2003.
http://www.brookings.edu/comm/policybriefs/pb116.pdf.
5
inversión importante en este debate y en las recomendaciones destinadas al mundo en
desarrollo. Es notable el contraste entre la euforia de los años 90 – asociado a los beneficios
del liberalismo – cuando se anunciaba que el Estado tenía sus días contados, y la actual
preocupación en cuanto a su inoperancia y los riesgos de su perforació n por las redes
transnacionales. Visiones menos entusiastas en cuanto al impacto de la globalización sobre
la economía política internacional consideraban que en lugar de desparecer, el Estado
sufriría una metamorfosis funcional que no eliminaría su ce ntralidad. 8 Es interesante
resaltar que fue la misma globalización que alimentó la idea de que se caminaba para un
orden mundial invertebrado el cual hoy constituye una fuente de amenaza y violencia a ser
combatida. 9 También en el caso de la conexión entre el estrellato del neoliberalismo y la
crisis de Estado, se percibe el desarrollo simultáneo de un enfoque académico, que pretende
reinstalar la centralidad del Estado como unidad de análisis, y otro enfoque político que
asocia su debilitamiento en el Tercer Mundo como consecuencia de una dosis excesiva de
liberalismo.
La vinculación entre este debate y el campo de la seguridad internacional gana
importancia a partir del 11-9. El eslabón entre la “securitización” de la agenda internacional
y la funcionalidad del Estado es abordado por Fukuyama cuando afirma: “Durante el
período posterior al 11-S, el asunto principal de la política global no giraba en torno de
cómo reducir la estatalidad pero si de cómo construirla. Para cada sociedad y para cada
comunidad, la decadencia del Estado no es el preludio de la utopía pero si del desastre. Un
tema central al que se refieren los países pobres y que imposibilita su desarrollo económico,
reside en su nivel adecuado de desarrollo institucional. No precisan de grandes Estados
pero sí de Estados fuertes y eficaces dentro del limitado alcance de las funciones estatales
necesarias”. 10
8
Ver, por ejemplo, Strange, Susan, “The Defective State”, Daedalus, 24: (2) (Spring): 55-74, p. 56
e Peter Evans, “The Eclipse of the State?. Reflections on Stateness in an Era of Globalization”,
World Politics, Vol. 50, Nº 1 (Oct 1997): 62-87.
9
Evans, Peter, Ibid. y Fukuyama, Francis, La construcción del Estado. Hacia un nuevo orden
mundial en el Siglo XXI , op.cit.
10
Fukuyama, Francis, “Más pequeños pero más fuertes”, op.cit., pág. 176.
6
Existen algunos autores que aún se refieren a la percepción del sentido de amenaza
de los Estados débiles y a sus déficit de gobernabilidad como un proceso cognitivo
retardado, que paso a merecer reconocimiento a partir de la emergencia colocada por los
ataques de 2001. Se detecta una evaluación positiva de estos ataques por haber hecho caer
la ficha de lo que se considera el “imperativo estratégico del ambiente de seguridad del
siglo XXI”. 11 Al mismo tiempo, este tipo de visión es acompañada de la noción de que la
securitización de las políticas de apoyo al desarrollo constituye un desdoblamiento
necesario y urgente de la política de seguridad nacional de los Estados Unidos para
recuperar el tiempo perdido. 12
Al lado de los análisis que rotulan a los Estados debilitados como una fuente de
preocupación, se constata un menú de recomendaciones y recetas, que si bien pueden
presentar algunas variaciones, convergen en cuanto al impacto sobre la premisa de la
inviolabilidad de la soberanía de los Estados. Esta cuestión que fue merecedora de una
extensa reflexión por parte de Stephen Krasner y que acuñó una taxonomía que
diferenciaba sus formatos ins titucionales, es percibida ahora por el mismo autor como
sujeta a restricciones conceptuales y prácticas cuando la gobernabilidad se muestra
debilitada. Krasner introduce la noción de “soberanía compartida ” para abordar realidades
en las cuales el ejercicio de una soberanía convencional ya no “funciona”. 13 Acompañan a
este enfoque otras modalidades de intervención clasificadas como protectorados de facto,
neo-protectorados, administraciones de transición; todas pasan a integrar un repertorio de
soluciones intervencionistas frente a situaciones de turbulencia, crisis institucionales
crónicas y/o crisis humanitaria. 14
La “soberanía compartida” corresponde a una modalidad de actuación de los actores
externos – especialmente de las instituciones multilaterales – basada en arreglos no
11
Dorff, Robert, “Failed States After 9/11: What did we know and what have we learned?”,
International Studies Perspectives, Vol.6, Issue 1 (February 2005): p.22.
12
Ibid., p.31.
13
Ver, Krasner, Stephen, D., “Sharing Sovereignity: New Institutions for Collapsed and Mailing
States”, International Security, 29:2: p.85 y Stephen Krasner, “The Case for Shared Sovereignty”,
Journal of Democracy, Baltimore: January 2005, Vol.16, Issue 1, p.69.
14
Fearson, James and Laitin, David, “Neotrusteeship and the Problem of Weak States”,
International Security , Vol. 28, Issue 4, spring 2004: 5-43.
7
coercitivos temporarios de organización de una estructura de autoridad local. En el siglo
XX, los casos de Alemania y Japón en la posguerra corresponderían a casos exitosos de
“soberanía compartida”. Actualmente, se la considera una solución adecuada frente a
circunstancias tales como: de avaricia por recursos naturales, ocupación post-conflicto,
carencia desesperada de recursos, y renovación política por la vía electoral. 15
En este contexto, el funcionamiento del Estado moderno – como fuente y espacio de
institucionalización del poder público – parece haberse transformado en una prerrogativa de
un grupo selecto de países capaces de asegurar gobernabilidad a partir de la vigencia de un
Estado de derecho basado en las premisas del liberalismo político y económico. De forma
subrepticia se introduce la noción de un club de Estados soberanos, cuyos socios atienden a
las exigencias estatuarias definidas en el contexto de una estructura desigual de poder.
Entre las prerrogativas de estos mis mos se subraya el derecho a determinar la relación entre
el modelo de sus democracias y sus políticas de seguridad – en los planos domésticos e
internacional.
Se impone aquí la estratificación observada en la comunidad internacional, marcada
por una flagrante desigualdad en la distribución del poder político, militar y económico,
que inevitablemente condiciona el nivel de solidez de sus estados miembros. El punto que
se desea subrayar es el del entrecruzamiento entre esta estratificación y la relación entre la
violencia y el Estado; argumentándose que en las realidades más vulnerables del Sur,
además de ser más precarios los mecanismos del monopolio y coerción, la guerra actúa
como un factor de destrucción y no de construcción de la estructura estatal. Al mismo
tiempo, los países industrializados pasaron a fortalecer aún más sus estructuras defensivas,
perfeccionando los atributos coercitivos de sus respectivos Estados. Como consecuencia, se
profundizó el foso entre ambos universos y se generó una diferenciación entre dos
situaciones; una en la cual la asociación entre el poder de la guerra y el fortalecimiento del
Estado corresponde a una combinación legítima y necesaria, y otra en la cual es
identificada como un desdoblamiento peligroso e indeseable. Se abandona la premisa de
15
Krasner, Stephen D., “Sharing Sovereignty: New Institutions for Collapsed and Mailing States”,
op.cit., pp.113-118.
8
cuño universal de que la guerra constituye un factor positivo para la estructuración del
Estado. 16 La diferenciación a la que se alude está conectada a los riesgos de que en los
casos de los Estados del Sur sean mayores las posibilidades de que el tejido estatal sea
utilizado por redes criminales por vía de prácticas de corrupción de bienes y servicios
públicos. La preocupación en relación a la contención de la amenaza colocó sobre la mesa
el tema de la responsabilidad, que a su vez trajo aparejado el tema de la ampliación del
espacio de actuación y de intervención. Mientras que las potencias mundiales, y
específicamente Estados Unidos, manifiestan su determinación de asumir tal tarea, fue
sutilmente redefinido el papel de las instituciones multilaterales, especialmente del Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas.
En este contexto han sido colocadas por parte de las potencias mundiales nuevas
expectativas sobre los Estados del Sur identificados como países intermedios, pero
notab lemente aquellos que se destacan – por el peso de sus economías, tamaño de territorio
e estabilidad institucional – en sus respectivos contextos regionales. Las principales
características de estos países son: sus compromisos externos e internos con el Estado de
derecho en un marco democrático, la promoción y defensa de la diplomacia multilateral –
especialmente en la ONU – iniciativas de coordinación con naciones semejantes y como
agrupaciones regionales, su disposición a desempeñar un papel regional estabilizador en los
casos de situaciones graves de crisis institucional o de escalada de conflictos intra e interestatal.
II – La especificidad sudamericana
Un punto de extrema relevancia colocado por Buzan y Weaver al observar las
relaciones interestatales en América del Sur, se refiere a sus contrastes con otras regiones
en desarrollo, en relación a los condicionamientos impuestos por pasados coloniales. Los
Estados sudamericanos forman parte de la primera ola de descolonización, integrando la
cadena de procesos de formación y consolidación de Estados nacionales que tuvieron lugar
16
Ver Tilly, Charles, Coercion, Capital, and European States, AD 990-1992, Cambridge,
Massachusett: Blackwell Publishers, 1990.
9
en el siglo XIX. Además de constituir un segmento del mundo occidental, no estuvieron
sujetos a los desafíos experimentados por la mayoría de los Estados africanos y asiáticos
que tuvieron que construir su nacionalidad durante la Guerra Fría. Esta especificidad
generó que los puntos de vinculación e identificación de los países sudamericanos con el
Tercer Mundo fueran más fluidos en temas económicos y/o sociales que en los campos de
la política y de la seguridad internacional. Al mismo tiempo, esta región - que ocupó un
lugar marginal en la disputa Este-Oeste - mantuvo su inserción en el sistema mundial
ligada a su condición de área de influencia de los Estados Unidos establecida desde la
Segunda Guerra Mundial.
El análisis de la inserción internacional de América del Sur debe contemplar tanto
aspectos relativos a su etapa formativa como al de su presencia actual. Serán subrayados
cinco elementos identitarios; el primero, la combinación de vocaciones para la paz y el
conflicto que son encontradas desde el período de formación de las nacionalidades
sudamericanas; la segunda se refiere a su especificidad en el ámbito del Gran Sur; el tercero
considera el peso de la relación con lo s Estados Unidos desde las primeras décadas del
siglo XX y su evolución más reciente; la cuarta se refiere al tema de la evolución
institucional de la región en los últimos 20 años marcado por dinámicas de
democratización; y finalmente, la última se refiere al ámbito de las relaciones intraregionales en sus dimensiones políticas y de seguridad.
El primer punto hace referencia a la caracterización desarrollada por Karl Holsti de
América del Sur como una anomalía, cuando se la busca incluir en los estudio s de política
internacional sobre la guerra. Según este autor, esta área escapa de los patrones “normales”,
principalmente, a partir de su evolución política en el siglo XX. 17 Habiendo desarrollado
una dinámica propia de relación intra-regional, América del Sur mantuvo durante el siglo
XIX un patrón del binomio guerra - paz bastante semejante a los observados en el ámbito
europeo donde la formación de alianzas y la valorización del equilibrio de poder son
consideradas fuente de estabilidad regional. Sin embargo, en el siglo XX la región se
17
Holsti, Kalevi, “Analysing an anomaly: War, Peace and the State in South America” em The
State, War and the State of War, Cambridge University Press, 1996.
10
tornaría un sistema atípico, rotulado por Holsti como una “zona de paz negativa”. Si por un
lado, se destaca por su cultura de mediación y armonización de conflictos – a través del uso
intensivo del arbitraje – gracias al cual poco se modificó la demarcación de fronteras desde
el último cuarto del siglo XIX, por otro, constituye un caso de paz precaria. Marcada por
escaladas de militarización que no conducían a la confrontación directa pero sí al
rompimiento de relaciones diplomáticas, la región presenta reducidas chances de
convertirse en una comunidad pluralista de seguridad, a pesar de los avances importantes en
la sub-región del Cono Sur.18 Siguiendo la misma línea argumentativa, Arie Kacowics
clasificó a la zona sudamericana como una región de “paz estable” y mencionó las diversas
razones que explicarían la imposibilidad de que los conflictos territoriales se convirtieran
en guerras internacionales. 19 Estas razones son: 1) el efecto de la democratización; 2) la
búsqueda del desarrollo económico; 3) la integración económica e interdependencia, 4) un
consenso normativo sobre la solución pacífica de conflictos; 5) el papel pacificador de los
Estados Unidos y de Brasil; 6) un equilibrio de poder regional; 7) las amenazas externas a
los países de la región; 8) el aislamiento geográfico, irrelevancia e impotencia económica y
9) la satisfacción con el status quo territorial. 20 La combinación de estos factores lleva a que
el Estado en América del Sur sea percibido como un punto medio entre una estructura
institucional sólida de ejercicio de autoridad y una estructura frágil carente de instrumentos
operativos.
Tanto Holsti como Kacowicz desarrollaron sus argumentaciones sugestionados,
internacionalmente, por los primeros años de la pos-guerra fría; y, regionalmente, por las
expectativas de que la democratización en el Cono Sur y el Mercosur estimulasen la
cooperación política y de seguridad. En un tercer estudio de Buzan y Weaver (desarrollado
más recientemente) donde también se aísla el espacio sudamericano como un espacio de
seguridad, se hace alusión a la diferencia entre las sub-regiones andina y del Cono Sur,
contrastando el impacto causado por la Guerra en Colombia y aquel producido por el
Mercosur.
Al
mismo
tiempo,
estos
autores
no
consideran
fundamentales
las
18
Holsti, Kalevi, “Analysing an anomaly: War, Peace and the State in South America”, op.cit.
Kacowicz, Arie M., Zones of Peace in the Third World. South America and West Africa in
Comparative Perspectives, USA: State University of New York Press, 1998.
20
Ibid, pp. 68-69.
19
11
transformaciones entre el período previo y posterior de la Guerra Fría, refiriéndose a ella
como una típica comunidad de seguridad regional “… marcada por tensiones sociales
domésticas e inestabilidad política, derramamiento de rivalidades regionales y de procesos
transnacionales e intervencionismo de grandes potencias, principalmente de los Estados
Unidos”. 21 Si bien todos estos autores se refieren a la larga lista de conflictos y rivalidades
pasadas y presentes de América del Sur, el peso que le atribuyen a esta agenda no es el
mismo. 22
El segundo punto a desarrollar se refiere a la identificación de América del Sur
como parte del Grande Sur. Tal vez sea este el ámbito en el cual la especificidad de esta
región sea menos perceptible. Desde una visión tercermundista, esta diferenciación es
irrelevante ya que la mayoría de los pa íses latinoamericanos han sido parte de un mismo
sistema imperial, sus poblaciones han sido formadas a partir de etnias semejantes y/o
idénticas, los países han participado de un único proceso de descolonización en las primeras
décadas del siglo XIX, es reconocida como un foco de irradiación del ideario desarrollista
formulado por la Cepal, actúa como una unidad en los principales espacios multilaterales y
enfrenta de forma inmediata los costos de la dominación norteamericana. De hecho, para el
mundo en desarrollo , la principal diferenciación observada no se da entre el Norte y Sur de
América Latina pero sí entre Brasil y el resto de los países de la región. La singularidad
brasileña se debe a sus aspectos históricos y étnicos – en la cual la presencia de la cultura
africana representa un elemento diferenciador – sus dimensiones físicas y materiales, el
destaque de su diplomacia económica durante la segunda mitad del siglo XX, su actuación
en el ámbito internacional en los temas globales – como medio ambiente y desarme – y a
sus esfuerzos más recientes de proyectarse como una potencia regional en coalición con
otros semejantes como India y África del Sur . 23
21
Buzan, Barry and Weaver, Ole, “South America: an under-conflictual anomaly?” en Regions and
Powers, Cambridge University Press, 2002, p. 309.
22
El estudio más destacado relativo a la agenda de conflicto y antagonismos inter-estatales en
América Latina es el de David Mares en el cual el autor cuestiona la utilización del concepto de paz
inter-democrática para la región. Ver, Mares, David, “Violent Peace: Militarizad Inter-state
Bargaining in Latin America”, New York, Columbia University Press, 2001.
23
Ver, Soares de Lima, Maria Regina y Monica Hirst, “Brazil as an intermediate state and regional
power: Challenges and opportunities”, IUPERJ/UTDT, mimeo, 2005; Amorim, Celso Luiz Nunes,
“Discurso do Ministro Celso Amorim na Reunião Especial do Conselho de Segurança das Nações
12
Del lado latinoamericano, la identidad Sur, a pesar de los flagrantes indicadores
sociales y económicos de la región, siempre estuvo más vinculada al terreno de la
formulación política que al universo de factores constitutivos. Ser parte del Tercer Mundo
más que una realidad, fue una decisión política; del peronismo en los años 50, del
neutralismo brasileño al inicio de la década de los 60, del “tercermundismo” mexicano y
del pragmatismo responsable de Brasil en los años 70. Como ya fue mencionado, el hecho
de que los países de la región hayan construido sus nacionalidad casi 150 antes que los ex
dominios africanos y asiáticos ayudan a explicar ese diferencial de identidad. Otro
elemento esclarecedor surge cuando se observa el poder que aún ejercen las metrópolis
europeas sobre sus ex colonias, ya sea por la importancia de sus mercados, por su
capac idad de absorción inmigratoria o por la influencia que ejercen sobre la visión de
mundo de las elites “neo colonizadas”. Tanto en términos culturales como económicos y
políticos, la presencia norteamericana en el área latina y sudamericana sólo puede ser
comparable con aquella que se enc uentra en países que se destacaron por su importancia
estratégica para Washington durante la Guerra Fría, como por ejemplo fue el caso de Corea
del Sur.
El tercer aspecto subrayado, se refiere a la preeminencia de los Estados Unidos en
América del Sur. El sentido asimétrico de esta presencia, una vez que esta región ocupó y
ocupa un lugar marginal en la escala de prioridades norteamericanas, ha sido reforzado por
tres factores que se entrelazan: i) el poder coercitivo de los intereses norteamericanos en la
región, ii) la limitada capacidad de articulación colectiva de políticas defensivas entre los
países del área y iii) el papel estabilizador ejercido por los Estados Unidos en situaciones de
agravamiento de conflictos intra e inter- estatales. El hecho de que la presencia dominante
de Washington se haya mantenido por más de 60 años a bajo costo - gracias en gran medida
a la irrelevancia estratégica sudamericana - explica el contenido negligente, inconsistente y
errático de la política aplicada en la región.
Unidas sobre o Haiti”, New York, United Nations, 12 January 2005; Burges, Sean, “Auto-Estima in
Brazil: The Rhetorical Logic of Lula’s South-South Foreign Policy”, International Journal 60 (3)
(forthcoming) y Guimarães, Samuel Pinheiro, “Quinhentos anos de periferia: uma contribução
internacional”, Porto Alegre: Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Contraponto Editora,
2001.
13
Después del fin de la Guerra Fría, los Estados Unidos contribuyeron para
profundizar la especificidad sudamericana en el contexto latinoamericano, estimulando una
diferenciación basada en preferencias económico-comerciales que recientemente se ven
proyectadas en temas de seguridad. Con la creación de un Área de Libre Comercio con
México y Canadá en 1994, fue instituido un régimen de preferencias con los países del
Caribe y América Central (2005) y la formación del Comando Norte (2002). A la
fragmentación entre el Norte y el Sur de América Latina observada en los años 90, se sumó
el distinto impacto causado por la securitización de la agenda hemisférica a partir del 11 de
septiembre. Se establece, a partir de entonces, una diferencia entre lo que se considera una
zona de seguridad, que cubre los distintos territorios de México, América Central y
Caribe; y la preservación de un área de influencia que abarca América del Sur (con la
excepción de Colombia cuya vinculación estratégica con Washington sigue el patrón del
primer modelo ). 24 Los países que integran la zona de seguridad, ya no disponen de
autonomía alguna para la formulación de sus políticas de defensa que obedecen
integralmente a premisas estratégicas norteamericanas. Al mismo tiempo, las amenazas que
provienen de estas áreas constituyen actualmente un tema de seguridad pública en los
Estados Unidos, como ocurre con respecto al problema de las “maras”. 25
En el caso de los países sudamericanos, aún se conserva una autonomía semejante a
aquella mantenida desde el fin de la segunda guerra mundial que oscila de acuerdo a las
preferencias de política externa de cada país. En el período más reciente, sin embargo, se
podrá achicar este margen de maniobra debido a la ampliación de la presencia militar
norteamericana en América del Sur, ya sea en función de sus vinculaciones con Colombia o
24
Hirst, Monica, “Seguridad regional en las Américas” en La seguridad regional en las Américas.
Enfoques críticos y conceptos alternativos, Bogotá: Wolf Grabendorff editor, Friederich-ErbertStiftung (FESCOL), 2003.
25
Las maras son colectividades integradas principalmente por jóvenes centroamericanos que
emigraron a los Estados Unidos buscando mejores condiciones de vida. En los Estados Unidos,
especialmente, en Los Angeles, no encontraron la integración que deseaban y fueron constantemente
marginados. Las maras tienen un lenguaje, una simbología propia y una ide ntidad común. La
característica más saliente es su cuerpo todo tatuado. Estos grupos realizan actividades ilegales y su
principal medio de expresión es la violencia, justifican la violencia como una forma de buscar un
espacio propio dentro de estas socieda des que los marginan.
14
a través del montaje de Establecimientos Operativos Avanzados. 26 En el plano político,
también se observan cambios de percepción por parte de los Estados Unidos, reactivándose
así el “fantasma” de acciones intervencionistas en la región. Las preocupaciones
manifestadas por parte del Comando Sur y del Departamento de Estado en relación a los
desdoblamientos de determinados procesos locales, vinculan la noción de amenaza con las
crisis de gobernabilidad democrática, lo que inevitablemente se traduce en la securitización
de las acciones contempladas para lidiar con estas mismas. La percepción oficial de los
Estados Unidos es que la seguridad regional enfrenta nue vos problemas generados por
desarrollos políticos negativos en países como Haití, Bolivia y Venezuela. Se menciona el
surgimiento de un “populismo radical”, identificado como una “amenaza emergente”, que
coincide con la crisis de los modelos democráticos en el área.27 Los efectos de la
“securitización” de la política hemisférica promovida por la administración Bush, está
siendo criticada por los segmentos liberales norteamericanos, identificados con las
iniciativas y posturas mantenidas durante los años del gobierno Clinton, lamentando la falta
de una “participación regional constructiva” en los días actuales.28
En los últimos años, de hecho, se constata una creciente desaprobación por parte de
los países latinoamericanos con respecto a la política estratégica norteamericana. La
negativa de México y de Chile de apoyar la invasión a Irak en el Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas en 2003, ha sido considerada emblemática en este sentido. 29 La
utilización de políticas preventivas unilaterales se torno una fuente de preocupación para
los países sudamericanos, aumentando aquellos sentimientos anti- norteamericanos apenas
tímidamente expresados durante los años 90. Poco a poco, se multiplicaron en América del
Sur, los focos de cuestionamiento al credo neoliberal, asumiendo un distanciamiento crítico
26
Además de la presencia establecida desde el año 2000 con el Plan Colombia, se puede mencionar
la base norteamericana de Manta en Ecuador y más recientemente en Mariscal Estigarribia en
Paraguay.
27
Testimonio del Gral. James Hill – United States Army Commander, United States Southern
Command – frente a la “House Armed Service Committee, United States House of Representatives,
24 de marzo, 2004.
28
Ver Valenzuela, Arturo, “Democracy and Trade: US Foreign Policy Towards Latin America”,
Real Instituto Elcano, Madrid, 2004.
29
Ver, Nye, Jr., Joseph S., “U.S. power and Strategy After Irak”, Foreign Affairs, Julio/Agosto del
2003, http://www.ksg.harvard.edu/news/opeds/2003/nye_usiraq_foraffairs_070103.htm.
15
de la política de seguridad de los Estados Unidos. Vale mencionar que la expansión de este
tipo de sentimiento en México, podría representar un factor de reencuentro político entre el
Norte y el Sur de América Latina.
Gana fuerza la visión de que la nación imperial representa más una amenaza que un
factor de estabilidad para la región. 30 De esta forma, el anti- norteamericanismo
sudamericano (que se propagó como respuesta defensiva a la apología liberal del antiestatismo) se volvió cada vez más vigorosa a partir de las preocupaciones manifestadas por
la administración Bush frente a los escenarios políticos de la región. Se retoma un debate
ideológico semejante al que se observó en los años 60 del siglo pasado, cuando la Guerra
Fría proyectó sus polarizaciones sobre la región. Para algunos autores, este comportamiento
puede ser interpretado como una vuelta a los tiempos de la Guerra Fría. 31 En América del
Sur, sin embargo, la realidad es otra; medio siglo atrás su horizonte político estaba lejos del
consenso democrático que actualmente es compartido por los diferentes segmentos de sus
sociedades y de sus gobie rnos.
Esto constituye el cuarto aspecto que le otorga especificidad sudamericana. Sin
tratar de menospreciar la incertidumbre que enfrentan los procesos institucionales para la
consolidación de la democracia, hay que reconocer un cambio en cuanto a la defensa de los
derechos civiles y en cuanto a los esfuerzos de inclusión de sectores anteriormente
marginados de la vida política local. Existe también una fuerte percepción en toda la región
de que la consolidación democrática sólo podrá ser alcanzada a través del fortalecimiento
del Estado como regulador de mercado, suplidor de bienes públicos y protector de la
ciudadanía. 32 La identificación de problemáticas comunes no elimina diferencias políticoinstitucionales al interior de la comunidad sudamericana, especialmente entre países de la
30
La oscilación entre las dos percepciones es analizada por Buzan, Barry y Weaver, Ole, “South
America: an under conflictual anomaly?”, op.cit., p.319.
31
Ver, Soares de Lima, Maria Regina, “Guerra Fría, de volta à América do Sul?”, Observatorio
Político Sul-Americano, Instituto Universitario de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ/UCAM,
artículo publicado en el Jornal do Brasil, 29/08/2005. Tokatlian, Juan Gabriel, “El regreso de la
Guerra Fría”, La Nación, domingo 10 de abril, 2005.
32
Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo, La democracia en América Latina. Hacia
una democracia de ciudadanas y ciudadanos , Buenos Aires: Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara,
2004.
16
región andina y del Cono Sur. Pero, estos contrastes no se traducen en el encapsulamiento
de las crisis en la región, constatándose, al contrario, dinámicas de irradiación que afectan
la vida política y las condiciones de seguridad de toda América del Sur. Es en este contexto
que se observa la revisión del primado de la política de no intervención en asuntos de otros
Estados que condicionó las relaciones intraregionales a lo largo de todo el siglo XX.
Finalmente, se debe destacar que , si bien la diferenciación entre el Norte y el Sur de
América Latina se produce como una consecuencia del ejercicio de la hegemonía
norteamericana, responde también a otras motivaciones vinculadas a las recientes
dinámicas políticas regionales y a los cambios de postulación de las políticas externas
sudamericanas. Al mismo tiempo, el actual viés intervencionista que marca la política
mundial ha estimulado una nueva expectativa de actuación en el ámbito regional para los
actores que cuentan con estructuras institucionales más sólidas como Argentina, Brasil y
Chile. Son conocidos los esfuerzos emprendidos por los países del Cono Sur a lo largo de
las últimas dos décadas por avanzar en la estructuración de un proceso de regionalización
que combine integración económica, solidez democrática y seguridad cooperativa. 33 A
pesar de sus imperfecciones, se buscó preservar un espacio de iniciativa propio junto con la
comunidad andina. Se debe mencionar la actuación de estos tres países en el ámbito
multilatera l, especialmente, en el Consejo de Seguridad de la ONU y en las operaciones de
paz comandadas por este organismo. En la región, los tres países vienen flexibilizando la
rigidez de sus tradiciones anti- intervencionistas, asumiendo nuevas formas de actuación
que procuran contener la securitización de la agenda política regional. Desde diversos
ángulos, las repetidas crisis institucionales en la región andina son percibidas como una
fuente creciente de preocupación política y de seguridad para los gobiernos brasileño,
argentino y chileno.
Se mencionan aquí los esfuerzos actuales de creación de mecanismos institucionales
sudamericanos para la creación de un proyecto comunitario. En los últimos quince años, la
33
Hirst, Mônica, “Mercosur´s Complex Political Agenda” em Mercosur Regional Integration,
World Market, Riordan Roett (ed.), London: Lynne-Rienner publisher, 1999. Jones, Charles.
“International Relations in the Americas: Microcosm or exception?”, mimeo, University of
Cambridge, 2005.
17
idea de constitución de un bloque sudamericano impulsado por intereses económicos,
energéticos, políticos y de seguridad adquirió singular importancia en la relación de Brasil
con sus vecinos. 34 No es claro aún cuál va a ser la capacidad de este proyecto de evitar
proyectarse como una iniciativa defensiva frente a la política de los Estados Unidos, ni cual
la capacidad de la política externa brasileña de desenvolver un tejido de vínculos e intereses
que aplaquen las desconfianzas históricas generadas por la presencia del país en América
del Sur. 35
III- América del Sur y las crisis de Estado
En esta sección, se pretende elaborar algunas reflexiones sobre la crisis del Estado
en América del Sur, considerando al mismo tiempo las opciones de intervención que estas
mismas colocan. Se parte de la suposición de que actualmente estas opciones ya no se
corresponden apenas con actores estatales e instituciones extra-regionales. Como se buscó
argumentar, se está generando en la comunidad internacional una expectativa de que los
países con mejor desempeño de gobernabilidad democrático asuman responsabilidades y
logren el restablecimiento de la estabilidad política, la protección de los derechos humanos
y la seguridad ciudadana en situaciones de turbulencias descontroladas. De hecho, se corre
el riesgo de que la intervenc ión política y militar, por primera vez, represente para los
países sudamericanos un recurso legítimo de acción externa. Claro está que se introduce un
tema de enorme controversia, en vistas del legado dejado por una historia de repetidas
34
Cúpula del Grupo do Rio (Cartagena, 2000), I Reunión de presidentes de América del Sur
(Brasília, 2000), X Cúpula Ibero-Americana (Panamá, 2000), Cúpula del Grupo do Rio (Santiago,
2001), XI Cúpula Ibero-Americana (Lima, 2001), Cúpula del Grupo de Rio (San José, 2002), II
Reunión de presidentes de América del Sur (Guayaquil, 2002), XII Cúpula Ibero-Americana
(Bávara, 2002), Asunción del presidente de Ecuador/ constitución del “Grupo de amigos” para
Venezuela (2003), Cúpula del Grupo de Rio (Cusco, 2003), XIII Cúpula Ibero-Americana (Santa
Cruz de la Sierra, 2003), Reunión del G-20 (Brasília, 2003), Reunión del G-15 (Caracas, 2004),
Conferencia de cúpula Europa- América Latina (México, 2004), Cúpula del Grupo de Rio (Rio de
Janeiro, 2004), XIV Cúpula Ibero-Americana (San José, 2004), III Reunión de presidentes de
América del Sur (Cusco, 2004), Reunión del G-20 (São Paulo, 2004), Cúpula América del Sur –
Países Árabes (Brasília, 2005), Cúpula del Grupo de Rio (Bariloche, 2005), XV Cúpula IberoAmericana (Salamanca, 2005).
35
Soares de Lima, Maria Regina e Marcelo Vasconcelos Coutinho, “Globalização, Regionalização
e América do Sul”, Observatório Político Sul-Americano, Instituto Universitário de Pesquisas do
Rio de Janeiro IUPERJ/UCAM, mayo 2005.
18
intervenciones externas y por el riesgo de que la soberanía venga a ser percibida como un
valor obsoleto y/o relativo. En este cuadro, parece ser de particular importancia la
introducción de criterios de análisis que eviten generalizaciones y diagnósticos
simplificadores. Como ocurre en otras áreas del Sur, la crisis de Estado en esta región
corresponde a un proceso complejo y diverso que por ello coloca la necesidad de
“intervenciones” de distinta índole. Se sugerirá una tipología que indicaría 3 posibilidades
de crisis y de acción externa para los países sudamericanos.
En la coyuntura actual se lidiaría con tres tipos de situación: 1) la que pide una
acción de reconstrucción del Estado, 2) la que coloca la necesidad de fortalecimiento
institucional del Estado, 3) la que exige la tarea de transformación de Estado. El primer
caso remite a la situación de ruptura institucional como se observó en Haití; la segunda de
incertidumbre y fragilidad tal como viene siendo experimentada en Bolivia y la tercera de
dinámicas estatales fosilizadas por una cultura del delito que resisten los cambios como
ocurre en el caso de Paraguay. Es importante aclarar que estos tres casos de ninguna
manera agotan el recetario de políticas y mucho menos la diversidad de crisis en la región.
Un caso dramático, por ejemplo, se refiere a la situación colombiana que “de hecho” se
aproxima a la de un Estado en reconstrucción; después de la pérdida del monopolio de la
fuerza este país se somete a la opción de soberanía compartida asegurada por los Estados
Unidos con el Plan Colombia. El análisis desarrollado por Juan Tokatlian sugiere que, en
este caso, la utilización del rótulo de país fallido en los años 90 adquirió un sentido
precursor en la región. 36
A continuación, serán brevemente descriptos los tres tipos de crisis y los desafíos
que colocan para los países de la región.
36
Ver, “State, Institutions and International Governance”, Universidad Torcuato Di Tella
Workshop, Junio 2-3, 2005, p.5-6.
19
1) RECONSTRUCCIÓN DE ESTADO
La situación de crisis y colapso observada en Haití llevó a que los países del Cono
Sur – Brasil, Argentina y Chile – se lanzarán en 2004 a una iniciativa regional
combinada con una acción multilateral conducida por las Naciones Unidas conocida
como MINUSTAH. Se trata de la 5ta misión de la ONU que busca reestablecer el orden
institucional en este país. Tres son las prioridades que orientan la actuación de
MINUSTAH: la manutención del orden y la seguridad; el incentivo al diálogo político
con vistas a la reconciliación nacional; y la promoción del desarrollo económico y
social. Además de atender a la función de manutención del orden local, la misión
ejecuta una amplia gama de responsabilidades vinculadas a la asistencia electoral, la
seguridad pública, la ayuda humanitaria, la protección de los derechos humanos y el
medio ambiente y el desarrollo económico. Desde el ámbito multilateral, algunas de
estas tareas cuentan también con el apoyo de la OEA.
La participación destacada de Argentina, Brasil y Chile (ABC) junto a otros países
llevó a que esta misión adquiriese un sentido emblemático como una iniciativa de
cooperación subregional, adecuada a las expectativas de la comunidad internacional de
acción multilateral sobre situaciones locales de colapso institucional. No se pretende
reducir la importancia de otros países en esta operación, sean de la propia América del
Sur o provenientes de otras regiones.
37
Vale citar la presencia de tropas uruguayas, que
cultivan una tradición importante en este tipo de actuación y de contingentes peruanos y
bolivianos que refuerzan aún más la presencia sudamericana en esta misión. Lo mismo
debe ser dicho de en el caso de las contribuciones de naciones como Jordania, Nepal,
Sri Lanka, además del importante apoyo de Francia y España. La actuación del ABC en
el esfuerzo de reconstrucción haitiano se realiza a partir de la articulación establecida en
cada caso entre políticas de defensa y política externa que busca ampliar sus respectivas
influencias en el debate mundial sobre gobernabilidad y multilateralismo efectivo.
37
Los países que participan de MINUSTAH son: Argentina, Bolivia, Chile, Uruguay, Paraguay,
Perú, Canadá, Estados Unidos, Croacia, Ecuador, Francia, Guatemala, Jordania, Malasia,
Marruecos, Nepal, Filipinas, España y Sri Lanka.
20
El envío de contingentes militares a Haití fue desde el inicio materia de controversia
en los ámbitos políticos e intelectuales argentino, brasileño y chileno. Los cuestionamientos
fueron diversos y estuvieron insertados en las agendas políticas locales de cada país. No
obstante sus peculiaridades, en los tres países la controversia ha girando en torno a 4
puntos; i) el origen golpista de la misión; ii) su subordinación “de hecho” a los intereses de
Estados Unidos; iii) los costos y beneficios para el país de acción y iv) las posibilidades de
éxito de la misión. El primer aspecto está estrechamente vinculado al entrecruzamiento que
se establece entre la historia política reciente de los tres países y los desdoblamientos
políticos haitianos que llevaron a la decisión del Consejo de Seguridad de la ONU de
intervenir. La marca dejada por los golpes militares que suspendieron la vigencia del
Estado de derecho en la Argentina, en Brasil y en Chile reforzó la percepción crítica de
segmentos de la izquierda con respecto al vínculo entre el papel de MINUSTAH y la
interrupción del gobierno electo de Bertrand Aristide. Este tipo de interpretación está
directamente vinculada a la percepción de que la decisión de los gobiernos de la región de
asumir un protagonismo en la isla caribeña es el resultado de la “tecerización” de
intervenciones militares manejadas por la Casa Blanca en situaciones de colapso
institucional. Los dos puntos siguientes están más asociados a la visión de mundo de los
sectores conservadores de las sociedades del ABC. Es cuestionada tanta la utilización de
recursos económicos como los de seguridad, considerándose más relevante que las Fuerzas
Armadas y policiales se desempeñen en situaciones de inseguridad doméstica en lugar de
gastar esfuerzos en una realidad distante cuyo futuro importaría nada o poco. En este caso,
se le atribuye una limitada importancia a la idea de que la presencia en Operaciones de Paz
signifique una fuente de prestigio internacional, lo que proveería de positivos desempeños
económicos y no de actos asistencialistas. Se llega, así, al último argumento que considera
a MINUSTAH como una misión imposible frente a las condiciones socio -económicas y
política institucionales que prevalecen en Haití. Se duda de la eficacia de este tipo de
operación, en general y en particular, no sólo por la repetición de quie bre del régimen
democrática haitiano sino también por las demostraciones de resistencia de los grupos
armados que, además de continuar controlando ilegalmente el territorio de poblaciones
locales, están cada vez más involucrados con el tráfico de drogas y el crimen organizado.
21
Se le suma a ello la convivencia y eventual vinculación de sectores burocráticos y políticos
ligados al gobierno de transición haitiano con el delito y la corrupción.
No cabe duda que para los responsables por MINUSTAH, los desafíos son
múltiples: lidiar simultáneamente con las condiciones políticas de Haití, especialmente la
dudosa colaboración del gobierno de transición, responder a las presiones de los Estados
Unidos para que el calendario electoral sea cumplido, convivir con la morosidad del apoyo
internacional – comenzando por el propio engranaje de la ONU – y atender la opinión
pública de sus respectivos países. Del punto de vista de la población haitiana, existe un
reconocimiento creciente sobre el impacto positivo de la acción de la misión teniendo en
cuanto la realidad política desoladora – agravada por la devastación causada por desastres
naturales. El propio CARICOM (que tuvo una reacción inicial de rechazo a la iniciativa
multilateral) pasó a apoyar el esfuerzo de reconstrucción de la misión. Las tareas de
ordenamiento institucional, de control de abusos de derechos humanos y de desarme de
bandas de delincuentes – con métodos que evitan la confrontación – en los meses que
anteceden a las elecciones, revelaron resultados positivos. 38
También fue ejemplar el entendimiento intra ABC en la conducción de la Misión,
vinculando este resultado con la experiencia compartida en procesos de transición
democrática marcados por la denuncia de violaciones de derechos humanos y el respeto al
38
Según una fuente publicada en septiembre del 2005, 2,3 millones de personas ya están inscriptas
para las elecciones y se estima que la cifra seguirá creciendo y llegará a 3 o 4 millones. Ver,
Nejamkins, Guido, “América Latina lleva esperanza al desvastado Haití”, Reuters, 21/09/2005. Con
relación a la seguridad, las áreas de acción más difíciles en Haití fueron las de Cité Soleil – bajo
jurisdicción de ejército argentino – y Bel Air – bajo comando de las tropas brasileñas. Según un
informe del Consejo de Seguridad, MINUSTAH tuvo éxito en la recuperación de las comisarías
tomadas por los rebeldes, las actividades de las bandas criminales disminuyeron, especialmente en
el área de Bel Air. La presencia de MINUSTAH en Cité Soleil creció, en los días 9 y 10 de abril
fueron asesinados Ravix Rémissainthe (jefe de una pandilla), René Jean Anthony y 8 miembros de
importantes “pandillas”. No Cité Soleil se intenta proteger a la población de las bandas criminales,
200 cascos azules hacen tareas de reconstrucción y dan ayuda humanitaria. En octubre del 2005, 2
personas fueron arrestados en Bel Air y 250 soldados llevan a cabo operativos semanales para
desarticular bandas criminales. También se destacan la incorporación de 600 nuevos funcionarios a
la Policía Nacional Haitiana y el proyecto lanzado en marzo del 2005: el Plan de Desarrollo
Estratégico de la policía nacional (2004-2008). Ver, “Informe del Secretario General sobre la
Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití”, Conselho de Segurança, 13 de mayo
2005.
22
sufragio universal en bases directas y no fraudulentas. Respecto a la actuación de Argentina
y Brasil, una peculiaridad es el sentido de continuidad y complementación de las acciones
de las Fuerzas Armadas en Haití con las Medidas de Confianza Recíproca que ejecutan
desde fines de los años 80, destacándose el programa de ejercicios bilaterales que
actualmente comprenden simulaciones de acción conjunta en operaciones de paz. 39
No obstante, el futuro político de Haití tendrá una inevitable repercusión sobre la
percepción en los países del Cono Sur sobre el sentido de repetir experiencias de esta
naturaleza. Sin dudas, la perspectiva de que esta evaluación sea realizada desde una lógica
colectiva corresponde a un escenario desconocido de responsabilidades compartidas y de
las condiciones políticas y de seguridad de otros países de la región.
2) CONTENCIÓN DEL ESTADO
El análisis de la situación política en Bolivia suscita otro tipo de diagnóstico. En
este caso, se observa un proceso de crisis crónico en el cual se superponen: la fragilidad del
Estado, la crisis social, fragmentación intra-nacional y el agotamiento del ejercicio de la
autoridad local. En términos económicos, la situación boliviana revela un cuadro
productivo fracturado; de un lado están los sectores que generan renta (vinculados a la
exportación de recursos naturales) y de otro lado los que propician empleos (agricultura
tradicional y servicios). El estado boliviano posee una ínfima capacidad de recaudación y es
sustentado, básicamente, con recursos provenientes de la cooperación internacional.
El cuadro se vuelve más complejo si tenemos en cuenta el entrecruzamiento de
rivalidades inter-estatales en la región andina que condicionan el contenido de las políticas
de defensa y estimulan el apego de las sociedades a los sentimientos nacionalistas,
conflictos intra- nacionales que colocan el riesgo de la secesión, y reclamos sociales que el
Estado no puede atender. Esta incapacidad se debe, en gran medida, a la naturaleza
39
En octubre del 2005 fue realizado en la bahía de Marambaia de Río de Janeiro la 24ª edición de
los ejercicios bilaterales “Fraterno” que simulaban situaciones diversas, incluyendo, ayuda
humanitaria e ejecución del capítulo VII de la ONU (imposición de paz). Polak, María Elena,
“Ejercicios con ritmo carioca”, La Nación, 16 de octubre de 2005.
23
irreconciliable de los proyectos y posiciones planteadas por los partidos, las organizaciones
sociales, comunidades indígenas, sindicatos, movimientos campesinos, empresarios y
entidades regionales. Los sucesivos quiebres institucionales resueltos temporaria y
precariamente con cambios de gobierno en los últimos 3 años, generaron un escenario de
desorden interno que debilitó el tejido de las instituciones republicanas locales.
Si bien es cierto que Bolivia corresponde a un país con marcados antecedentes de
inestabilidad, desde la crisis de 2003 - que llevó a la renuncia del presidente Sánchez de
Lozada - las situaciones de turbulencia pasaron a merecer un nuevo tipo de tratamiento en
el ámbito sudamericano. En primer lugar, Brasil y Argentina y, en seguida, Venezuela,
dieron muestras inéditas de involucramiento, lo que tuvo un impacto significativo sobre los
desdoblamientos internos bolivianos. En gran medida, este involucramiento se explica por
la complejidad del cuadro local en el cual también incidieron el tema energético y el de la
rivalidad con Chile, pero tamb ién corresponde al surgimiento de una nueva percepción
compartida por Brasilia y Buenos Aires en cuanto a la responsabilidad de manutención de
la estabilidad en América del Sur.
Vale mencionar que la controversia Bolivia - Chile – Perú es particularmente
ilustrativa de la convivencia de tendencias integradoras y fragmentadoras en la región. Las
posiciones de los tres países además de estar fundamentadas en históricos reclamos
territoriales se combinan con las políticas energéticas y económicas de cada país, que se
convirtieron en un punto de extrema tensión a partir de las controversias en torno de las
exportaciones de hidrocarburos de origen boliviano. La presencia de empresas extranjeras
de gran porte – como Repsol, British Gas y British Petroleum, Sembras Energy, Petrobrás –
introdujeron nuevos factores de presión y oportunidad para la exploración de estos
recursos.
En realidad, la politización en torno a la rivalidad con Chile dejó de lado el análisis
de temas estructurales presentes desde la formación de la nacionalidad de este país. Los
efectos de la exclusión sobre la gran parte de los grupos indígenas (62% de la población)
adquirieron un nuevo tipo de visibilidad política en Bolivia a partir de la capacidad
24
ampliada de movilización de los movimientos sociales. Los grupos indígenas bolivianos
participan activamente en dos de los más importantes movimientos comprometidos con la
revitalización de la actuación política indígena en América del Sur; la COICS
(Coordinación de Organización Indígena de la Cuenca Amazónica) y la UNCA (Unión
Nacional de Comunidades Aymaras). Se debe destacar que en la historia boliviana estas
comunidades acumularon una experiencia de lucha que precede la revolución de 1952,
cuando, al lado de los sindicatos mineros formaron parte de las milicias obrero-campesinas.
Posteriormente, fueron creados el MAS (Movimiento al Socialismo) e la CSTSB
(Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia), esta última
representante de los grupos aymaras que habitan el área de l altiplano alrededor del Lago
Titicaca. Ambas organizaciones fueron protagonistas en 2003 de la guerra del gas,
revelando un tipo de acción que extrapola la acción de los movimientos estrictamente
indígenas, como ocurre en el caso de la CICA o de los mapuches en Argentina o en Chile. 40
En las últimas tres décadas, se instaló en Bolivia un debate acalorado sobre las
estrategias de aprovechamiento y exploración del gas líquido, lo que terminó incluyendo en
un mismo paquete la cuestión de la mediterraneidad del territorio de este país. Fue en este
contexto que se creó un vínculo entre las posiciones sobre las opciones de exploración de
recursos energéticos y la tensión entre propuestas económicas liberales y nacionaldesarrollistas. 41 En forma paralela, tambié n, fueron radicalizándose las posiciones de los
principales grupos empresarios, de las regiones de Santa Cruz de la Sierra, Tarija, Beni y
Pando, que, además de oponerse a la inclusión de las comunidades indígenas en el juego
político nacional, exigen mayo res cuotas de representación en el Congreso. El principal
instrumento de presión utilizado es el reclamo por un referendo sobre la cuestión de las
autonomías regionales que redefina las reglas federativas del país.
Los cortos meses del gobierno de Carlo s Mesa correspondieron a una tregua de la
sociedad boliviana concedida a cambio de la realización de un plebiscito para encaminar el
40
Quintana Taborga, Juan Ramón, “Bolivia: un destello al final del túnel”. El Debate Político.
Revista Iberoamericana de Análisis Político , Año 1, Nº 2, diciembre de 2004.
41
Carlos Mesa, vice presidente de Sánchez de Lozada, asume la presidencia del gobierno el 17 de
octubre de 2003 y se mantiene en el cargo hasta el 9 de junio de 2005.
25
tema gasífero y la convocatoria de una Asamblea Constituyente que después se diluyó. A
partir de los resultados del referendo convocado por el mandatario en torno de la política
energética se constató el apoyo de gran parte de la población (62%) a la presencia
extranjera siempre que parte sustancial de los excedentes obtenidos fueran invertidos en
infraestructura física, y políticas sociales (educación y trabajo). El siguiente capítulo se dio
con la derrota presidencial de su proyecto de ley de hidrocarburos en el Congreso seguido
de la victoria de una propuesta radical apoyada por una coalición opositora que unía a la
derecha (MNR) con la izquierda de Evo Morales. 42 El impasse político generó un nuevo
ciclo de protestas y manifestaciones populares que debilitaron aún más el gobierno que
nuevamente se vio obligado a transferir la responsabilidad de la cabeza de gobierno al
presidente de la Corte Suprema, Eduardo Rodríguez Veltzé, que por su parte convocó
elecciones generales para fines de 2005 en la cual se elegirá un nuevo mandatario y a los
miembros de una Asamblea Constituyente. 43 El espectro partidario que disputaron las
elecciones ofrece un cuadro de organizaciones diverso e ideológicamente polarizado. 44 Al
mismo tiempo, mantuvieron activas las reivindicaciones lideradas por los empresarios
cruceños de que el referendo sobre el tema de las autonomías regionales precediera a los
trabajos de la constituyente. Ya las Fuerzas Armadas que se venían manteniendo al margen
de los acontecimientos, manifestaron divisiones internas en cuanto a su neutralidad.
Se puede concluir, que el horizonte político boliviano corresponde a un grande
interrogante teniendo en cuenta el impasse establecido entre las fuerzas locales, rotulado
como de “empate catastrófico”. Como fue mencionado, el futuro incierto de Bolivia se
torno materia de preocupación por parte de los gobiernos de Brasil, Argentina y también de
Venezuela. Los esfuerzos de mediación de los tres países buscan contener los riesgos de
42
Las empresas se convierten, en la práctica, en prestadoras de servicio. La exploración de gas
podrá ser valuada en 70% teniendo en cuenta el 18% de royalties, 32% de impuestos y otros
impuestos que pueden ser aplicados. Además de eso, los antiguos contratos tendrán que migrar
obligatoriamente para nuevos, sujetos a la aprobación del legislativo.
43
Las movilizaciones populares son manifestaciones fragmentadas de diferentes grupos compuestos
por campesinos del interior o trabajadores y desempleados de El Alto – periferia de La Paz.
44
Los principales partidos políticos son: MNR, MIR, NFR (derecha liberal), UN (centro derecha),
MAS (izquierda), MIP (izquierda radical indigenista), USTB y FREPAB. Ver, Abruzzesse, Renzo.
“Elecciones:
inventario
ideológico”,
La
Razón,
6/09/2005.
http://www.larazon.com/versiones/20050906_055291/nota_246_200069.htm.
26
una eclosión social que pudiera conducir a una guerra civil acompañada de una ruptura
institucional y de una fragmentación territorial de la nación boliviana. Además de los
intereses propios e comunes de contención con implicaciones para toda la región andina,
este tipo de actuación también pretende trasmitir tranquilidad al gobierno norteamericano
que observa con creciente preocupación la realidad boliviana.
3) TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO
El caso de Paraguay ilustra otro tipo de desafío para la estabilidad política
sudamericana. En los últimos 50 años, el Estado Paraguayo se caracterizó como una red
clientelista de distribución de privilegios que aseguró la permanencia en el poder de un
grupo civil y militar vinculado al Partido Colorado. Considerada una forma de
“colonización” del aparato estatal, la lógica de poder en este país resultó eficaz tanto para
garantizar el control político local como para inhibir prácticas administrativas que se
tradujeran en la protección del bien público. Este tipo de limitación se convirtió con el
tiempo en una fuente de debilidad institucional, que además de reposar sobre una
inoperancia crónica de los poderes ejecutivo y judicial, pasó a ser reforzada por métodos
arbitrarios que generaron la aparición de “zonas grises” al interior del aparato estatal. 45 Aún
emprendimientos públicos que parecían construir un instrumento de modernización de
Estado – como fue la empresa binacional ITAIPU creada en los años 70 – se convirtieron
en fuentes de enriquecimiento privado beneficiando nuevos segmentos de las elites
locales. 46 La presencia cotidiana de la grande y de la pequeña corrupción como principal
fuente de poder político y económico se tornó una de las más importantes explicaciones
para la despolitización de la sociedad paraguaya, inmersa en un ambiente dominado por la
45
Ver, Miranda, Aníbal, “Partido Colorado. La máxima organización mafiosa”, Miranda &
Asociados, Asunción, 2002. Ver, también, Sampo, Carolina, “El impacto de los Estados en proceso
de Falla en la Seguridad Regional: El caso de Paraguay en el Cono Sur”, Tesis de Maestría, UTDT,
2005.
46
Los empresarios y burócratas vinculados al partido Colorado que se beneficiaron de los recursos
provenientes de esta empresa fueron conocidos con los “Barones de Itaipú”. Una apreciación sobre
este tema fue realizada por Jorge Lara Castro en el seminario “Crisis estatal, Gobernabilidad y
Seguridad Internacional”, Universidad Torcuato Di Tella, 2-3 junio, 2005.
27
apatía colectiva y la desinformación generalizada. 47 (En este caso, podría establecerse una
interesante comparación con la realidad política boliviana que ha revelado un proceso
inverso).
Respecto a la seguridad pública, la realidad brevemente descripta conduce a
prácticas basadas en la lógica de la justicia personal cuya ejecución se apoya en recursos y
métodos privados. Se observa, en este caso, la privatización de la seguridad que amplía
cotidianamente el espacio de la violencia social en la cultura política de este país. 48 Tal
como se argumenta en la literatura, la cristalización de esta realidad se tornó un caldo de
cultivo notable para la expansión de la presencia de amenazas transnacionales vinculadas a
redes regionales y extra regionales de organizaciones y grupos ilícitos dedicados a los más
diversos tipos de delitos. De hecho, Paraguay es la principal base de operaciones en el
Cono Sur de las actividades de contrabando, lavado de dinero y crimen organizado. La vida
institucional paraguaya está anclada en una estructura estatal altamente corrupta preservada
por elites civiles y militares, vinculada al partido gobernante de mayor duración en el poder
del mundo.
En este contexto, la democratización en Paraguay es caracterizada como un proceso
superficial de transformaciones que si bien mantiene la fachada de un Estado de derecho,
poco atiende a los requisitos de este mismo. Desde el fin del strosserismo, el orden política
atravesó en diversos momentos riesgos de ruptura que a pesar de que fueron evitadas,
complicaron aún más el tejido de las instituciones republicanas paraguayas.49 Si bien el
Mercosur pudo garantizar en diferentes momentos la manutención formal del Estado de
derecho en Paraguay, no fue capaz de desarmar los mecanismos que encubren el delito e
47
De acuerdo con el informe de 2004 difundido por la organización Transparencia Internacional,
Paraguay estaría entre los 10 países más corruptos del mundo. Ver www.transparencia.org.
48
Ver Waldmann, Peter, El Estado Anómico. Derecho, Seguridad Pública y la vida cotidiana en
América Latina”, Caracas: Nueva Sociedad, 2003 y Orrego Laraín, Claudio, “Gobernabilidad y
Lucha contra la corrupción” en Carrillo López, Fernando (ED.). Democracia en Déficit.
Gobernabilidad y Desarrollo en América Latina y el Caribe , Banco Interamericano de Desarrollo,
Washington D.C., 2001.
49
En el período 1992-2004 Paraguay sufrió 5 crisis institucionales: intento de golpe de Estado
contra Wasmosy organizado por Lino Oviedo (1996), inestabilidad política y movilización popular
durante el gobierno de transición de Gonzalo Maachi (1999-2003), secuestro y asesinato de Cecilia
Cubas – hija del ex – presidente Raúl Cubas Grau (2004-2005).
28
impiden las transformaciones políticas de mayor alcance. De esta forma, la (des)estructura
del Estado paraguayo se preserva, independientemente, como una entidad por encima de los
gobiernos de turno, inmutable a las presiones ejercidas por los demás estados miembros del
bloque. Al mismo tiempo, el hecho de que los empates políticos ocurran esencialmente en
el interior del Partido Colorado dificulta la creación de vínculos políticos inter-regionales
que rompen el poder de comando sobre la vida local.
Otro punto que debe ser subrayado tiene que ver con la forma de manifestación de
la violencia política en este país. En lugar de situaciones de descontrol frente a la escalada
de manifestaciones colectivas de protesta que colocan en evidencia una crisis local de
autoridad, Paraguay ha sido escenario de episodios aislados de violencia con graves
implicaciones políticas locales y regionales. 50 A pesar de incompleta y fragmentada, la
información trasmitida por los medios de comunicación revelan que estos episodios
suceden gracias a los vínculos cultivados entre los ámbitos de la alta política y del delito.51
A partir de la guerra contra el terrorismo liderada por el gobierno de Bush y la
preocupación por sus posibles ramificaciones en la zona de la Triple Frontera, las falencias
del Estado paraguayo adquirieron especial relevancia para la seguridad regional,
imponiendo nuevos desafíos para Brasil y Argentina. Los contactos entre los Estados
Unidos y Paraguay en el área de seguridad se vienen ampliando en los campos de combate
al narcotráfico, inteligencia anti-terrorista y cooperación militar. Diversas agencias (CIA,
FBI, NSA) expandieron notablemente, en los últimos años, sus capacidades logísticas y de
información en el territorio paraguayo. En el período más reciente, además de los
entendimientos para asegurar inmunidad a los contingentes militares norteamericanos – con
50
Se destacan en este caso el asesinato del vicepresidente Argaña en marzo de 1999 y el secuestro y
muerte de la hija del ex presidente Cubas Grau en 2004/2005. Ver, Sampo, Carolina, op.cit.
51
“La muerte no fue por falta de acuerdo económico”, ABC Digital, 18/02/2005,
http://www.abc.com.py/index.php?fec=2005-02-18. “Graves contradicciones entre policías,
intendente y sacerdote”, ABC Digital, 21/02/2005, http://www.abc.com.py/articulos.php?fec=200502-21&pid=162396&sec=7. “Internas en la investigación del caso Cecilia también alcanzaron la
Fiscalía”,
ABC
Digital,
22/02/2005, http://www.abc.com.py/articulos.php?fec=2005-0222&pid=162672&sec=7. “Las FARC están detrás del secuestro de Cecilia Cubas, afirma el fiscal
general”,
ABC
Digital,
15/02/2005,
http://www.abc.com.py/articulos.php?fec=2005-0215&pid=161311&sec=7.
29
una presencia creciente en este país - precedieron las negociaciones bilaterales para
intensificar lazos comerciales y de seguridad. 52
La permanente corrosión del Estado paraguayo se explica por el involucramiento de
sus agentes en una amplia gama de actividades ilícitas que incluyen contrabando,
falsificaciones de productos de informática, tráfico de armas y de drogas y actividades de
lavaje de dinero. Se sobrepone, en este caso, la práctica de la pequeña y grande corrupción
que asume las formas más variadas de prácticas extorsivas junto a la sociedad.53 Al lado de
Brasil y de Argentina, Paraguay se revela especialmente vulnerable a las amenazas
transnacionales y transversales, lo que inevitablemente compromete la cooperación
interestatal en seguridad del Mercosur. Vale remarcar que fue justamente durante los años
de funcionamiento de este bloque comercial cuando más se expandió la presencia de
organizaciones criminales regionales e internacionales en esta zona. Este hecho generó
inclusive que ganara fuerza el argumento de que el libre comercio, al contrario de lo que se
preveía terminó teniendo un sentido benéfico para el delito.54
El gobierno brasileño se está volviendo más activo en la implementación de
medidas que desarticulen la vinculación entre redes de delitos de los dos lados de la
frontera. Al mismo tiempo, el incremento de controles policiales en la zona de Cataratas de
Iguazú se convirtió en una fuente de irritación para las autoridades paraguayas que pasaron
a responder con todo tipo de represalias. También debe ser subrayado que se torna difícil
para los países vecinos extender el alcance de su acción de contención cuando las
ramificaciones del delito llegan a las esferas más altas del poder local en Paraguay. A decir
verdad, Brasil mantuvo hasta recientemente una política ambigua con respecto al tema,
52
En agosto de 2005, por ocasión de la visita del secretario de Defensa Donald Rumsfeld a
Asunción, autoridades paraguayas trasmitieron la idea de que el fortalecimiento de los vínculos con
los Estados Unidos, estaba amparada por visiones críticas al tratamiento que la nación guaraní venía
recibiendo del Mercosur”, ABC, Asunción, 21 de agosto de 2005.
53
Ver, Bartolomé, Mariano, “La Triple Frontera: principal foco de inseguridad en el Cono Sur
americano”, Military Review, Edición Hispanoamericana, Kansas, Julio-Agosto 2002.
54
La concesión por parte de Brasil de asilo político a Alfredo Stroessner y todos sus familiares en
1989 y a Lino Oviedo algunos años más tarde son indicaciones de este tipo de ambigüedad. En este
último caso, se tornó aún más grave por el hecho de que este mismo seguía liderando acciones de
cuño golpista desde el territorio brasileño.
30
explicado en parte por las vinculaciones pasadas entre las fuerzas armadas y policiales de
los dos países. 55 Las mayores presiones ejercidas en el período reciente se deben a la
mirada colocada por Washington sobre Paraguay y sus alrededores a partir del 11 de
septiembre. La inclusión de la Triple Frontera por la administración Bush como zona de
riesgo en su guerra contra el terrorismo impuso así una nueva carga de presión para la
nación guaraní que también generó nuevas expectativas del gobierno norteamericano para
con sus vecinos.
No obstante, los compromisos de medidas de combate a la corrupción del actual
gobierno paraguayo se muestran entre las necesarias para que se promueva dentro del
Estado un proceso y transformación efectivo de su modus operandi56 . Al mismo tiempo, la
complejidad revelada por la agenda de seguridad en el área de la Triple Frontera puede
tanto conducir a acciones que procuren reforzar procedimientos cooperativos que busquen
“desfronterizar” la región, basada en iniciativas desarrollistas – inclusivas, como pueden
conducir a una “purificación” del área que siga una orientación defensiva-excluyente.
El dilema colocado por los demás socios del Mercosur parece decidir entre asumir
políticas de naturaleza más coercitiva, que de hecho implicaría una forma de intervención,
o aceptar un nuevo tipo de presencia de los Estados Unidos en el Cono Sur que tendería a
securitizar los métodos adoptados para lidiar con la crisis del Estado en Paraguay. Esta
última opción es percibida por las elites paraguayas crecientemente como la más ventajosa.
55
Ver Calle, Fabian, “Paraguay en la geopolítica de los EEUU post 11/9 y post consolidación de
Chávez”, Centro para la Apertura y el Desarrollo de América Latina, 31/08/2005, www.cadal.org.
56
Una ardua discusión sobre complejidades de la Triple Frontera fue realizada por Carmen Ferradás.
Esta autora establece un entrecruzamiento entre las políticas ambientales desarrolladas en la región y
el impacto de las políticas de seguridad a partir del 11 de septiembre. Ferradás, Carmen Alicia,
“Enviornment, Security and Terrorism in the Trinational Frontier of the Southern Cone”, Identities:
Global Studies in Culture and Power, 11: 417-442, 2004.
31
OBSERVACIONES FINALES
Si bien puede sonar contradictorio , el primer punto de llegada de este artículo se
refiere al hecho de que aborda una agenda abierta, que deberá evitar conclusiones en el
corto y mediano plazo. En una entrevista concebida recientemente en la Argentina, el
músico Daniel Barenboim se refirió a la decisión de los Estados Unidos de invadir Iraq
como una “idea inadecuada”. A partir de esta constatación prosiguió: “A partir de allí, las
cosas no pueden mejorar. Por el contrario, no tienen otro camino que empeorar”. 57 Este
raciocinio tan elemental puede ser también aplicado a la elaboración de concepto de Estado
fallido y a los desdoblamientos que su vinculación con la seguridad internacional viene
desarrollando.
La especificidad de América del Sur en este contexto puede ofrecer ventajas pero
también coloca desafíos. A pesar del peso ejercido por la visión simplificadora
norteamer icana, se cuenta con algún margen de maniobra para lidiar con las crisis
institucionales que se procesan en la región. Se contemplan aquí soluciones innovadoras
que amplíen el espacio de la política, que “desecuriticen” el enfoque adoptado para lidiar
con realidades duramente golpeadas por la exclusión social.
Es innegable que el interés de Washington de que los países de mayor estabilidad
democrática del área asuman responsabilidades de reconstrucción pos-bélica, de contención
del terrorismo y de contenc ión política en escenarios de “populismo radical”. Se bien las
tres tareas ofrecen altos riesgos, la conversión de este interés en presión podrá rápidamente
limitar el espacio de maniobra mencionado arriba. Por otro lado, conducir iniciativas que
infrinjan la soberanía de otros países del área ciertamente generará reacciones domésticas y
regionales que coloquen en cuestión la legitimidad de estas mismas. El camino más seguro
parece ser el de aferrarse a acciones que preserven el carácter regional de los fines buscados
y de los medios empleados. Pero para alcanzar esta meta, la sesión de soberanía deberá
partir de los Estados que asuman esta responsabilidad; siempre y cuando no se parta de una
idea inadecuada.
57
Barenboim, Daniel, “El proceso de paz hoy en día no existe”, La Nación, 14 de agosto de 2005.
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