Transferencias monetarias condicionadas Reducción de la pobreza

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INFORME DEL BANCO MUNDIAL SOBRE INVESTIGACIONES RELATIVAS
A LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO
47603
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Transferencias monetarias condicionadas E
l libro ofrece una cuidadosa y completa
evaluación del conocimiento acumulado hasta
la fecha sobre los programas de transferencias
monetarias condicionadas; informará y orientará
a economistas, académicos y autores de políticas
cuando consideren iniciar, aumentar progresivamente
y evaluar programas de esta naturaleza. Además,
el libro también suscita temas que, en mi opinión,
son muy pertinentes y hasta ahora no han recibido
suficiente atención, como la necesidad de situar
estos programas dentro del contexto general de las
políticas sociales de los países. Fiszbein y Schady han
producido un trabajo muy valioso y oportuno para
todos los interesados en la pobreza.
—Santiago Levy
Vicepresidente, Banco Interamericano de Desarrollo
Reducción de la pobreza actual y futura
P
ara atacar la pobreza con toda seriedad, se
deben intentar seriamente cosas nuevas. Los
programas de transferencias monetarias
condicionadas han demostrado su eficacia en muchos
países en todo el mundo, y Nueva York está orgullosa
de ser la primera ciudad de los Estados Unidos en
experimentar esta idea innovadora. Este libro ofrece
una evaluación actualizada de los programas de
TMC, con base en los estudios de evaluaciones de
impacto que se han realizado alrededor del mundo.
Esperamos agregar nuestros resultados de evaluación
a un cuerpo importante de investigación y continuar
nuestro trabajo con socios en todo el mundo para
cumplir nuestro objetivo global de romper los ciclos
de pobreza intergeneracional.
—Michael R. Bloomberg
Alcalde de la ciudad de Nueva York
Transferencias
monetarias
condicionadas
Reducción de la pobreza actual y futura
Transferencias monetarias
condicionadas
Reducción de la pobreza
actual y futura
Informe del Banco Mundial sobre investigaciones
relativas a las políticas de desarrollo
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Ariel Fiszbein y Norbert Schady
con Francisco H.G. Ferreira, Margaret Grosh, Niall Kelleher,
Pedro Olinto y Emmanuel Skoufias
Transferencias monetarias
condicionadas
Reducción de la pobreza
actual y futura
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The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent.
The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors,
denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment
concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries.
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del(los) autor(es) y no reflejan necesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan.
El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores,
los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del
Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación
de tales fronteras.
This work was originally published by the World Bank in English as Conditional Cash Transfers. Reducing
present and future poverty in 2009. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol
Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies the original language
will govern.
Publicado originalmente en inglés por el Banco Mundial como Conditional Cash Transfers. Reducing present and future poverty en 2009. La traducción al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que
es responsable de su precisión. En caso de discrepancias, prima el idioma original.
© 2009 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank
© 2009 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial
1818 H Street, NW
Washington, DC 20433, USA
Todos los derechos reservados
Primera edición en castellano: agosto de 2009
Para esta edición:
© 2009 Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A.
www.mayolediciones.com
ISBN 978-958-8307-73-2
Traducción al castellano: Ignacio Caviedes Hoyos
Diseño de cubierta: Drew Fasick
Fotografía de cubierta: Chorale and Landscape de Paul Klee, 1921, 125; Zentrum Paul Klee, Bern.
Reproducido con autorización. © 2009 Artists Right Society (ARS) Nueva York/ VG Bild-Kunst, Bonn.
Coordinación editorial: María Teresa Barajas S.
Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A.
Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia
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Contenido
Prólogo
xi
Agradecimientos
xv
Siglas y abreviaturas
xvii
Visión general
La ola de las Transferencias monetarias condicionadas (TMC)
Argumentos a favor de las TMC
Los impactos de los programas de TMC
Impacto en el consumo, la pobreza y la participación en el mercado laboral
El impacto de las TMC en los resultados sobre educación y salud
Opciones de políticas y diseños
Intervenciones complementarias
Las TMC en el contexto de las políticas de protección social
Conclusión
1
3
8
11
12
17
23
26
26
28
1
Introducción
La ola de TMC
Tema y variaciones
Esbozo del informe y temas cubiertos
31
33
35
42
2
El fundamento económico de las transferencias monetarias condicionadas
Argumentos a favor y en contra de las transferencias monetarias
Los microfundamentos del paternalismo
Un argumento de economía política
Argumentos de eficiencia social
Conclusión
47
48
53
63
68
69
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vi
3
Transferencias monetarias condicionadas
Diseño e implementación de características de los programas de TMC
Focalización en la práctica
Sistemas de beneficios
Condiciones: su definición, control de cumplimiento y observancia
forzosa
Control y evaluación
Desafíos intersectoriales e interinstitucionales
Conclusión
92
98
101
106
4
El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo
Impacto de las TMC en el consumo y la pobreza familiar
Analizar las respuestas compensatorias de comportamiento a las TMC
Impactos a largo plazo de las TMC en el consumo
Conclusión
109
110
121
130
131
5
Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital
humano
Efectos de los programas de TMC en el uso de los servicios
de educación y salud
Efectos en la inscripción y asistencia escolar
Impacto de las TMC en los resultados “finales” en educación y salud
Dinero, cambios en el comportamiento y resultados
Conclusión
6
TMC: opciones de política y diseño
¿Cuándo es una TMC el instrumento correcto de política?
Diseñar un programa de TMC eficiente
Adaptar la oferta de servicios sociales
Los programas de TMC como componentes de los sistemas
de protección social
Conclusión
71
71
87
133
134
134
147
164
168
175
176
182
197
205
211
Apéndice A: cuadros de resumen
215
Apéndice B: revisión de las evaluaciones de impacto de las TMC
309
Referencias
323
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Contenido
vii
Cuadros
1
2
3
4
5
Matriz de tamaño de programas y grado de las condiciones
Impacto de las TMC en el consumo per cápita, varios años
Impacto de las TMC en las medidas de pobreza, varios años
Impacto de las TMC en las inscripciones y asistencia escolar, varios años
Impacto de las TMC en las visitas de niños a los centros de salud, varios años
5
13
14
18
20
1.1
1.2
Matriz de tamaño de programas y grado de las condiciones
Implementación de programas “similares”: contraste entre México y Brasil
36
39
3.1
3.2
3R.1
3.3
Métodos de focalización utilizados en los programas de TMC, según regiones
Generosidad de los programas de TMC, varios años
Cobertura de familias pobres, Brasil y Ecuador
Variaciones en países y programas en el control y las sanciones
por el incumplimiento de las condiciones
72
91
81
4.1
4.2
4.3
Impacto de las TMC en el consumo per cápita, varios años
Impacto de las TMC en las medidas de pobreza, varios años
Impacto de los programas de TMC en los índices de pobreza a nivel nacional,
varios años
Impacto de las TMC en alimento compartido
Impacto de Oportunidades en la probabilidad de trabajo infantil
112
114
4.4
4.5
95
117
120
122
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
Impacto de las TMC en la inscripción y la asistencia escolar, varios años
Impacto de las TMC en las visitas de niños a los centros de salud, varios años
Impacto de las TMC en las tasas de vacunación e inmunización, varios años
Impacto de las TMC en indicadores de crecimiento infantil
Efecto de las TMC en el desarrollo cognitivo infantil; Ecuador (2004-05)
y Nicaragua (2005-06)
135
144
146
154
6.1
Ejemplos de intervenciones del lado de la oferta complementarias a las TMC
200
A.1
A.2
A.3
A.4
Métodos de focalización utilizados en los programas de TMC
Estructura de focalización de los programas de TMC
Programas de pago
Programa de TMC de un vistazo
216
219
223
227
162
Gráficos
1
2
Las TMC en el mundo, 1997 y 2008
Enfoque de árbol de decisiones para identificar los programas de TMC como
instrumento correcto de política
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4
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viii
3
4
Transferencias monetarias condicionadas
5
Impacto de las TMC en la distribución de consumo. Nicaragua y Honduras, 2002
Heterogeneidad de los impactos según condición socioeconómica.
Nicaragua, 2000
Desarrollo cognitivo según deciles de riqueza en Ecuador, 2003-04
22
27
1.1
Las TMC en el mundo
34
2.1
Elección de inversión en los hijos con falta de mercados de crédito
55
3R.1 Cobertura utilizando deciles de gasto per cápita brutos y netos
de la transferencia de TMC, 2004
3.1 Cobertura de programas de TMC, por deciles, varios años
3.2 Incidencia de los beneficios de los programas de TMC, varios años
15
79
80
92
4.1
4.2
Impacto de las TMC en la distribución de consumo; Nicaragua y Honduras, 2002 115
Impacto de las TMC en la proporción de alimentos en Ecuador y Nicaragua
119
5.1
Impacto de las transferencias de diferente magnitud en la asistencia escolar
en Camboya, 2005-06
Impactos de Oportunidades en la inscripción escolar, por grados, 1998
Heterogeneidad de los impactos por condición socioeconómica;
Nicaragua, 2000
Impacto de las transferencias del programa Atención a Crisis
en la estimulación en la primera infancia, 2005-06
5.2
5.3
5.4
6.1
Enfoque de árbol de decisiones para identificar los programas de TMC como
instrumento correcto de política
6.2 Tipos de familias con hijos
6.3 Perfil de supervivencia de grados, jóvenes de 10 a 19 años de edad, quintil
más pobre, Camboya y México
6R.1 Logros educativos, Bulgaria, 2007
6.4 Desarrollo cognitivo según deciles de riqueza; Ecuador, 2003-04
140
141
142
168
177
181
185
186
190
Recuadros
2.1
2.2
2.3
Redistribución eficiente en presencia de falla del mercado
Invertir al principio del ciclo de vida
Justicia, mérito y “pobres meritorios”
51
59
65
3.1
Reemplazo de comprobación de medios de vida donde la capacidad
administrativa es baja: los programas de becas de Camboya
¿Quién se beneficia con los programas de TMC?
Analizar errores de exclusión de los programas de TMC. Brasil y Ecuador
76
78
81
3.2
3.3
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Contenido
3.4
3.5
3.6
4.1
4.2
4.3
5.1
5.2
5.3
5.4
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
Control de sitios con base en muestras, de Familias en Acción; indicadores
seleccionados
La evaluación continúa siendo importante en las TMC
La comunidad internacional de práctica de TMC
¿Constituye el tiempo empleado en el colegio un sustituto perfecto
del tiempo de trabajo?
Efectos de desincentivo laboral de los programas de asistencia social
en los países desarrollados
¿Reducen las transferencias la oferta laboral de los adultos?
Incentivos monetarios para los estudiantes: evidencia de los Estados Unidos
Impacto de las transferencias de Oportunidades en la altura infantil a corto
plazo
¿Contribuyen las TMC a proteger las inversiones en capital humano durante
crisis económicas?
Mayor inscripción escolar sin mejores resultados de aprendizaje
Las TMC como instrumento para combatir la exclusión social
¿Importa quién reciba el dinero?
Utilizar modelos de comportamiento para simular los efectos de los cambios
de diseño de las TMC
Análisis costo-beneficio de una TMC: el caso de Familias en Acción
La prestación de servicios del sector privado y los programas de TMC
Los programas de TMC y la crisis financiera
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ix
99
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103
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Prólogo
El impacto potencial de la crisis financiera global de 2008 en los niveles de vida en
el mundo en desarrollo ha renovado el énfasis en la importancia de los programas
de políticas de protección social y las políticas adecuadas pueden representar una
inversión inteligente en un mundo incierto. En este informe se revisa la evidencia
de las Transferencias monetarias condicionadas (TMC), programas de políticas de
protección social que se han hecho populares en los países en desarrollo durante
la última década, y se concluye que, en general, han tenido éxito en la reducción
de la pobreza y estimulan a los padres a invertir en la salud y la educación de sus
hijos.
Los programas de TMC que se estudian en el informe abarcan una variedad de
países de bajos y medianos ingresos, programas grandes y pequeños, y a nivel local,
regional y nacional. Si bien existen importantes diferencias en los países y regiones en
la forma en que se utilizan las TMC, todas comparten una característica que las define:
transfieren dinero y exigen a los beneficiarios efectuar inversiones especificadas de
antemano en la educación y salud de sus hijos.
Los programas de TMC de mayor envergadura, como los de Bolsa Família, en
Brasil, y Oportunidades, en México, atienden millones de familias. En Chile y Turquía, las TMC se concentran de forma más específica en las personas extremamente
pobres y excluidas socialmente, en tanto que en Bangladesh y Camboya se han utilizado para reducir las disparidades de género en la educación. Más recientemente,
se implementan programas piloto de TMC en África subsahariana para contribuir
a aliviar las difíciles condiciones de millones de huérfanos a raíz de la devastadora
epidemia de VIH/SIDA en el continente. Las TMC son programas que han demostrado
su versatilidad, lo que explica en gran parte porqué son tan populares alrededor del
mundo.
En el presente informe se analiza el impacto que han tenido las TMC en los resultados actuales sobre la pobreza, educación, salud y nutrición y en él se utiliza
en gran parte un buen número de evaluaciones de impacto cuidadosamente ela-
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xii
Transferencias monetarias condicionadas
boradas, de programas de TMC. Como lo notan los autores, no habría sido posible
escribir el presente informe sin los esfuerzos de los mismos administradores de los
programas de TMC, los académicos y el personal de organizaciones internacionales,
incluyendo el Banco Mundial, para estimular y sostener estas evaluaciones, y poner
a disponibilidad general los resultados, lo cual es claramente un legado que vale la
pena mantener.
En términos generales, las TMC han incrementado los niveles de consumo de
los pobres y, como resultado, han producido reducciones sustanciales en la pobreza de los beneficiarios, especialmente cuando la transferencia ha sido generosa,
bien focalizada y estructurada, de forma que no desalienta a los receptores para
ejecutar otras acciones para escapar de la pobreza. Dado que las TMC proveen un
flujo continuo de ingresos, han contribuido a amortiguar los peores efectos del
desempleo, las enfermedades catastróficas y otras crisis repentinas de ingresos
de las familias pobres. Las transferencias monetarias hacia las mujeres, como
virtualmente se hace en todos los programas, pueden haber aumentado el poder
de negociación de las mujeres (que por sí solo constituye un objetivo importante
en muchos contextos).
En uno y otro país, la inscripción escolar ha aumentado para los beneficiarios
de las TMC, en especial entre los niños más pobres, cuya tasa de inscripción al
principio era la más baja. Los beneficiarios de las TMC tienen también mayores
probabilidades de haber visitado a los proveedores de servicios de salud para
controles preventivos, de pesar y medir a sus hijos en los centros de salud y de
finalizar un programa de vacunación, todos los cuales constituyen logros importantes. No obstante, el informe muestra que la evidencia de impactos de las
TMC en los resultados finales en salud y educación –logros y desarrollo cognitivo
y no inscripción escolar, altura de los niños con respecto a su edad y no control
de crecimiento– es más mixta. Un desafío importante para el futuro es un mejor
entendimiento de las acciones complementarias que se requieren para asegurar
que las TMC causen un mayor impacto en estos resultados finales. En el informe
se argumenta que estas acciones complementarias se clasifican en dos categorías:
políticas que mejoran la calidad de la oferta de servicios de educación y salud
y políticas que contribuyen a promover entornos más saludables y estimulantes
para los niños en sus hogares.
Ni el programa de TMC mejor diseñado puede satisfacer todas las necesidades de
un sistema de protección social. Después de todo, es sólo una rama de un gran árbol
que incluye programas de trabajo, empleo y programas de pensión social. Por eso se
analiza en el informe dónde deben incluirse las TMC dentro de la estrategia de protección social de un país.
Cuando el mundo navega en un período de profunda crisis, es de vital importancia
diseñar e implementar sistemas de protección social que ayuden a las familias vul-
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Prólogo
xiii
nerables a sortear las crisis, y al mismo tiempo maximizar los esfuerzos de los países
en desarrollo para invertir en la niñez. Las TMC no constituyen los únicos programas
apropiados para este propósito, pero como se argumenta en el informe, con seguridad
constituyen una parte convincente de la solución.
Justin Lin
Vicepresidente superior y economista jefe
Banco Mundial
Joy Phumaphi
Vicepresidente de redes de desarrollo humano
Banco Mundial
Enero de 2009
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Agradecimientos
E
l presente informe sobre investigación de políticas fue dirigido por Ariel Fiszbein
y Norbert Schady. Los miembros contribuyentes del informe fueron: Francisco H.G.
Ferreira, Margaret Grosh, Nial Kelleher, Pedro Olinto y Emmanuel Skoufias. Se recibieron contribuciones sustanciales de María Victoria Fazio, Deon Filmer, Emanuela
Galazo, Margaret Koziol, Phillippe Leite, Mette Nielsen y Christine Weigand.
El informe se benefició con los comentarios de un comité asesor, compuesto por
Harold Alderman (Banco Mundial), Orazio Attanasio (University College, Londres),
Jere Behrman (University of Pennsylvania), Timothy Besley (London School of
Economics), Santiago Levy (Banco Interamericano de Desarrollo), Christina Paxson
(Princeton University) y Laura Rawlings (Banco Mundial).
François Bourguignon, en su condición de economista jefe del Banco Mundial,
aportó un fuerte estímulo y apoyo intelectual al informe, el cual fue escrito bajo la
dirección y supervisión general de Elizabeth King (gerente de investigación) y Martin
Ravallion (director del Development Research Group).
Los autores se beneficiaron con los comentarios y aportes útiles de: Vivi Alatas, Colin
Andrews, Caridad Araújo, Jehan Arulpragasam, Felipe Barrera, María Isabel Beltrán,
Nazmul Chaudhury, David Coady, Dante Contreras, Rafael Cortez, Aline Coudouel,
Amit Dar, Gaurav Datt, Damien de Walque, Carlo del Ninno, Gershon Feder, Roberta
Gatti, Paul Gertler, Rebekka Grun, Phillip Hay, Budi Hidayat, Jason Hobbs, Robert
Holzmann, Emmanuel Jiménez, Theresa Jones, Meter Lanjouw, Benedicte Leroy De
La Brière, Dan Levy, Maureen Lewis, Anja Linder, Kathy Lindert, Humberto López,
William Maloney, Andrew Mason, Alexandra Marini, Annamaría Milazzo, Amna
Mir, Fernando Montenegro, Juan Martín Moreno, Edmundo Murrugarra, Shinsaku
Nomura, Berk Ozler, Lucy Payton, Mansoora Rashid, Helena Ribe, Dena Ringold,
Manuel Salazar, Tahseen Sabed, Nistha Sinha, Hedy Sladovich, Emma Sorenson, David
Steel, Cornelia Tesliuc, Alan Winters y Elif Yukseker.
Contribuyeron mucho a la preparación de este informe el apoyo financiero de la
Development Impact Evaluation Initiative, el Knowledge for Change Program y el
Spanish Impact Evaluation Fund.
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Siglas y abreviaturas
AFDC
AIN-C
BDH
BEDP
Banhcafé
Bansefi
CA
Cessp
CSE
CSP
Ct-ovc
DDR
EMA
FFE
Fisdl
Fssap
GPC
HNV
IPC
JFPR
JPS
MEGS
LATE
ONG
PATH
PESP
Pesrp
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Aid to Families with Dependent Children
Atención Integral de la Niñez en la Comunidad
Bono de Desarrollo Humano
Basic Education Development Project (Proyecto de Desarrollo de Educación Básica)
Banco Hondureño del Café
Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros
cajero(s) automáticos
Cambodia Education Sector Support Project
Condición socioeconómica
Chile Support Program (Programa de Apoyo Infantil)
Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children, Kenia (Transferencia
de monetaria para huérfanos y niños vulnerables)
Diseño de discontinuidad de la regresión
Education Maintenance Allowance
Food for Education
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local
Female Secondary School Assistance Program, Bangladesh
Gasto per cápita
Huérfanos y niños vulnerables
Ingreso per cápita
Japan Fund for Poverty Reduction
Jaring Pengamanan Sosial, Indonesia
Maharashtra Employment Guarantee Scheme
Local average treatment effect (Efecto promedio de tratamiento local)
Organización(es) no gubernamental(es)
Program of Advancement through Health and Education
Primary Education Stipend Program
Punjab Education Sector Reform Program
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xviii
PETI
PIB
PKH
PNB
PRAF
PV
ROSC
RPS
SCAE
Sedgap
SRMP
SUF
TAE/ILAE
TANF
TMC
TMI
TVIP
VIH/SIDA
WDI
Transferencias monetarias condicionadas
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
Producto interno bruto
Program Keluarga Harapan
Producto nacional bruto
Programa de Asignación Familiar
Pensión de vejez
Reaching Out-of-School Children
Red de Protección Social
Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar, Bogotá
Secondary Education Development and Girls Access Program
Social Risk Mitigation Project
Subsidio Unitario Familiar
Tarjeta de Asistencia Escolar/Incentivo a la Asistencia Escolar
Temporary Assistance for Needy Families
Transferencia(s) monetaria(s) condicionada(s)
Transferencia(s) monetaria(s) incondicionada(s)
Test de Vocabulario en Imágenes Peabody
Virus de inmunodeficiencia humana/Síndrome de inmunodeficiencia
adquirido
World Development Indicators
Todas las cantidades en dólares de EUA, a menos que se indique otra cosa.
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Visión general
L
as transferencias monetarias condicionadas (TMC) son programas que transfieren
dinero, generalmente a familias pobres, con la condición de que éstas efectúen inversiones especificadas de antemano en el capital humano de los hijos. Las condiciones
de salud y nutrición requieren generalmente chequeos periódicos, control del crecimiento y vacunas para los niños menores de cinco años de edad; la atención perinatal
para las madres y su asistencia a charlas periódicas de información sobre la salud. Las
condiciones de educación usualmente incluyen la inscripción escolar, la asistencia al
colegio entre el 80 y el 85% de los días escolares y ocasionalmente alguna medida de
desempeño. La mayoría de los programas de TMC transfieren el dinero a la madre de
la familia o, en algunas circunstancias, al estudiante.
Los países han venido adoptando o considerando adoptar programas de TMC a
una tasa prodigiosa. Virtualmente todos los países de América Latina tienen algún
programa de este tipo. En otras partes, existen programas en gran escala en Bangladesh,
Indonesia y Turquía, y programas piloto en Camboya, Malawi, Marruecos, Pakistán y
Sudáfrica, entre otros. El interés en los programas que buscan utilizar el dinero para
incentivar las inversiones familiares en escolaridad infantil se ha extendido desde los
países en desarrollo hacia los desarrollados y, más recientemente, a programas en la
ciudad de Nueva York y en Washington, D.C.
En algunos países, las TMC se han convertido en el mayor programa de asistencia
social, cubriendo millones de familias, como sucede en Brasil y México. Se ha alabado
a las TMC como forma de reducir la desigualdad, en especial en países con grandes desigualdades en América Latina; ayudar a las familias a romper el círculo vicioso en el que la
pobreza se transmite de una a otra generación; promover la salud, nutrición y escolaridad
infantil; y ayudar a los países a cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio. ¿Tienen
sentido esas y otras afirmaciones? ¿Están respaldadas por la evidencia empírica disponible? ¿Qué implica todo esto para la forma en que los países que tienen TMC deberían
estructurar o reformar los programas? ¿Qué sucede con los países que no tienen TMC
pero están considerando implementarlas, con mucha frecuencia en circunstancias muy
distintas de aquellas en las que se introdujeron los programas inicialmente?
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2
Transferencias monetarias condicionadas
Con este informe se pretende responder a estas preguntas y otras relacionadas.
Específicamente, se dispone un marco conceptual en el que se consideran los fundamentos económicos y políticos para las TMC; se revisa la muy rica evidencia que
se ha acumulado sobre las TMC, especialmente la que aparece en las evaluaciones de
impacto; se discute cómo el marco conceptual y la evidencia sobre los impactos deberían informar el diseño de programas de TMC en la práctica y se considera dónde
se incluyen las TMC en el contexto de las políticas sociales generales.
El informe muestra que existe una buena evidencia de que las TMC han mejorado la
vida de los pobres. Las transferencias generalmente se han enfocado bien en las familias
pobres, han elevado los niveles de consumo y han reducido la pobreza, en cantidades
sustanciales en algunos países. Las compensaciones de los ajustes que pueden haber
entorpecido el impacto de las transferencias –como reducciones en la participación
de los beneficiarios en el mercado laboral– han sido relativamente modestas. Además, se ha provisto a los programas de TMC de un punto de entrada para reformar
subsidios focalizados con deficiencia y actualizar la calidad de las redes de seguridad
social. Así, en el informe se argumenta que las TMC han constituido una forma eficaz
de redistribuir el ingreso hacia los pobres, mientras se reconoce que aun el programa
mejor diseñado y mejor administrado no puede satisfacer todas las necesidades de
un sistema completo de protección social. Por tanto las TMC deben complementarse
con otras intervenciones, como programas de trabajo o empleo y pensiones sociales.
En el informe se considera también el fundamento para condicionar las transferencias al uso de servicios específicos de salud y educación por parte de los beneficiarios.
Las condiciones pueden justificarse cuando las familias no invierten lo suficiente en
el capital humano de los hijos; por ejemplo, si mantienen creencias incorrectas sobre
los rendimientos de estas inversiones; si existe un “altruismo incompleto” entre los
padres y los hijos; o si existen grandes externalidades a las inversiones en salud y
educación. Las consideraciones de economía política pueden también favorecer a las
transferencias condicionadas sobre las incondicionadas: puede ser más probable que
los contribuyentes apoyen transferencias a los pobres si se los vincula a esfuerzos para
superar la pobreza a largo plazo, en particular cuando los esfuerzos implican acciones
para mejorar el bienestar de los hijos.
Las TMC han llevado a las familias pobres a utilizar más los servicios de salud y
educación, lo que constituye uno de los objetivos clave para los que fueron diseñadas.
No obstante, la evidencia sobre mejoras en los resultados finales en salud y educación
es más mixta. Así, las TMC han incrementado la probabilidad de que las familias lleven
a los hijos a chequeos preventivos de salud, aunque esto no siempre ha llevado a una
mejor condición nutritiva de los niños; las tasas de inscripción han aumentado en
forma sustancial entre los beneficiarios de los programas, pero existe poca evidencia de
mejoras en los resultados de aprendizaje. Estos hallazgos sugieren que para maximizar
los efectos potenciales en la acumulación de capital humano, deben combinarse las
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Visión general
3
TMC con otros programas para mejorar la calidad de la oferta de servicios de salud y
educación y deberían proveer otros servicios de apoyo. Sugieren también la necesidad
de experimentar con condiciones que se centren en los resultados y no sólo en el uso
de los servicios.
La ola de las Transferencias monetarias condicionadas (TMC)
El interés y el radio de acción de los programas de TMC han crecido enormemente en
los últimos diez años. Los mapas que se presentan en el gráfico 1 revelan la expansión
entre 1997 y 2008.
En forma paralela al aumento en el número de países que tienen programas de TMC
se ha dado un incremento en el tamaño de algunos de los programas. El programa
Progresa, de México, empezó con aproximadamente 30.000 familias beneficiarias
en 1997 y ya cubre 5 millones de familias. (El nombre de este programa se cambió a
Oportunidades en 2001 y en el presente informe nos referiremos al programa como
Oportunidades.) Brasil empezó con los programas municipales Bolsa Escola en Brasilia
y el municipio de Campinas. Esos programas condujeron a réplicas por parte de otros
gobiernos locales, a los que siguieron programas federales para sectores específicos y
luego a su unificación y reforma. Hoy el programa federal Bolsa Família atiende a 11
millones de familias (46 millones de personas). En otros países, el aumento del tamaño
ha sido menos explosivo, pero de todas formas notable. Por ejemplo, en Colombia, el
objetivo inicial del programa fue de 400.000 familias, pero se ha expandido y en 2007
cubría 1,5 millones de familias beneficiarias.
El radio de acción de las TMC varía mucho y algunos programas son nacionales,
otros son programas de nicho que atienden una población objetivo regional o más
estrecha y otros todavía constituyen esfuerzos piloto a pequeña escala. Algunos programas requieren que las familias que reciben las transferencias cumplan solo con
condiciones de escolaridad; otros, especialmente los de América Latina y el Caribe,
requieren que las familias cumplan con condiciones de escolaridad y de salud. El
cuadro 1 presenta una lista parcial de los programas de TMC que se analizan en este
informe. La lista no es completa en el sentido de que no cubre todos los programas
existentes. Existen programas adicionales en operación, para los cuales existe poca
información disponible y algunos programas se ajustan a la definición de TMC de
mejor manera que otros.
El papel de los programas de TMC en la política social varía según los lugares como
consecuencia de diferencias tanto en el diseño de los programas como en el contexto
en el que operan. De manera más obvia, los programas de TMC varían con respecto a
las medidas pertinentes de tamaño. En cuanto a cobertura absoluta, oscilan entre 11
millones de familias (Brasil) y 215.000 familias (Chile) y programas piloto con unos
pocos miles de familias (Kenia, Nicaragua). En cuanto a cobertura relativa, van des-
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4
Transferencias monetarias condicionadas
Gráfico 1
Las TMC en el mundo, 1997 y 2008
1997
México
Bangladesh
Brasil
2008
Turquía
Pakistán
República Dominicana
Jamaica
Honduras
Nicaragua
Colombia
México
Guatemala
El Salvador
Costa Rica
Panamá
Ecuador
Burkina
Faso
Nigeria
Perú
Bolivia
Brasil
India
Camboya
Filipinas
Yemen
Kenia
Bangladesh
Indonesia
Paraguay
Chile
Argentina
Fuente: Banco Mundial.
de aproximadamente el 40% (Ecuador) y alrededor del 20% de la población (Brasil,
México) hasta un 1% (Camboya). En cuanto a presupuesto, los costos varían entre un
0,5% del producto interno bruto (PIB) en países como Brasil, Ecuador y México, y un
0,08% del PIB (Chile). La generosidad de los beneficios está entre el 20% del consumo
promedio familiar en México y el 4% en Honduras, y aún menos en los programas de
Bangladesh, Camboya y Pakistán.
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5
Visión general
Cuadro 1
Matriz de tamaño de programas y alcance de las condiciones
Condiciones
Tamaño / Objetivo del programa
Nacional
Educación y salud
Sólo educación
Bolsa Família (Brasil)
Bolsa Escola (Brasil)
Oportunidades (México)
Jaring Pengamanan Social
(Indonesia)
Bono de Desarrollo Humano
(Ecuador)
Familias en Acción (Colombia)
Program of Advancement through
Health and Education (Jamaica)
Nicho (población objetivo regional
o estrecha)
Chile Solidario
Female Secondary School Assistance Program (Bangladesh)
Proyecto de Mitigación del Riesgo
Social (Turquía)
Japan Fund for Poverty Reduction
(Camboya)
Education Sector Support Project
(Cambodia)
Education Sector Development
Project (Yemen)
Pequeña escala / piloto
Programa de Asignación Familiar
(Honduras)
Subsidio Condicionado a la
Asistencia Escolar - Bogotá
(Colombia)
Cash Transfer for Orphans and
Vulnerable Children (Kenia)
Punjab Education Sector reform
Program (Pakistán)
Atención a Crisis (Nicaragua)
Red de Protección Social
(Nicaragua)
Fuente: compilación de los autores.
Muchos de los programas de TMC en países de medianos ingresos han buscado un
enfoque integrado para la reducción de la pobreza, equilibrando objetivos de asistencia
social y formación de capital humano y cubren a niños desde su nacimiento (o antes)
hasta la media adolescencia (14-15 años) con condiciones sobre uso de servicios de
salud para los niños desde el nacimiento hasta los 5 o 6 años y condiciones de inscripción escolar de ahí en adelante. Los programas los administran usualmente los
ministerios de bienestar social o agencias autoestables de la presidencia. Ejemplos
de ese tipo de programas incluyen los programas de Brasil, Colombia, El Salvador,
Jamaica, México, Panamá y Turquía.
El programa Oportunidades, de México, es uno de los casos más representativos.
El programa se inició temprano, su evolución se ha realizado en forma deliberada y ha
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6
Transferencias monetarias condicionadas
tenido éxito, pero lo que realmente hace que el programa mexicano sea representativo
son las sucesivas olas de datos recopilados para evaluar su impacto, la participación
de esos datos en el dominio público y los cientos de artículos y miles de referencias
resultantes que ha generado tal difusión.
Brasil constituye también un ejemplo de utilización de TMC. Empezó temprano,
sus programas han tenido una gran evolución y el programa actual (Bolsa Família) es
semejante al programa de México en cobertura e importancia. En diversos aspectos, el
programa Bolsa Família de Brasil presenta un interesante contraste con el caso mexicano: el tema del federalismo se encuentra más en primer plano; tiene una dirección
más suave y gradual en las condiciones y enfatiza un poco más en la redistribución
que en la formación de capital humano. Además, a diferencia de Oportunidades, los
programas de Brasil no incorporaron en forma explícita en su diseño evaluaciones de
impacto y, como resultado, se conoce mucho menos sobre el efecto que han tenido en
el consumo, la pobreza, la salud, la nutrición y la educación.
Chile Solidario funciona en una forma muy distinta para atender un nicho diferente. El programa se centró en los extremamente pobres, más o menos un 5% de la
población chilena. Difiere en forma notoria del diseño clásico de las TMC al adecuar
las condiciones a cada caso. Las familias trabajan inicialmente en forma intensa con
trabajadores sociales a fin de comprender las acciones que les pueden ayudar a salir
de la extrema pobreza y luego se comprometen con planes de acción que constituyen
las condiciones específicas para recibir el beneficio del programa. La transferencia
monetaria en sí se efectúa sólo para motivar a los usuarios a utilizar los servicios de
trabajo social. Hasta el momento, Chile Solidario es un modelo en sí mismo, si bien
otros programas están intentando emularlo hasta cierto punto.
Otra rama de la familia de programas de TMC se centra en la educación en países
de bajos ingresos. Los programas cubren usualmente un segmento más estrecho de
educación y algunos sólo la secundaria (como el Female Secondary School Assistance Program [Fssap] de Bangladesh, el Japan Fund for Poverty reduction [JFPR]
de Camboya y el Education Sector Support Project [Cessp] de Camboya), algunos
sólo la primaria (programas de Bolivia y Kenia y propuestas en Nigeria y Tanzania)
y ocasionalmente ambas (el programa Jaring Pengamanan Social [JPS] de Indonesia).
La génesis de estos programas es más bien variada. En Bangladesh, el programa Fssap
formó parte de una estrategia para cerrar una brecha de géneros en educación que era
significativa en ese entonces. En Indonesia, el programa JPS se instituyó después de
la crisis financiera de Asia oriental para impedir que los estudiantes abandonaran el
colegio. En Kenia y Tanzania, los programas se diseñaron especialmente para hacer
frente a la crisis de huérfanos y niños vulnerables, crisis que se generó a raíz de la
epidemia de VIH/SIDA.
Los programas de TMC requieren los mismos sistemas que otros programas de
transferencias; como mínimo: 1) una forma de establecer la elegibilidad de los usuarios
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Visión general
7
e inscribirlos en el programa y 2) un mecanismo para el pago de los beneficios. También
son deseables sistemas de control y evaluación. Los TMC requieren adicionalmente
un medio de hacer seguimiento al cumplimiento de las condiciones y coordinar las
distintas instituciones participantes en la operación del programa. En general, los
programas de TMC han manejado estos sistemas bastante bien y, en algunos casos, han
sido líderes en la modernización de la práctica de la asistencia social.
Casi todos los programas de TMC han intentado focalizar sus beneficios en forma
específica hacia los pobres mediante una combinación de focalización geográfica y
familiar (la mayor parte por medio de reemplazo de comprobación de medios de
vida). Además, muchos programas utilizan la focalización basada en la comunidad o
el examen comunitarios de listas de elegibilidad para aumentar la transparencia. En
muchos casos, las TMC han sido las impulsoras para el desarrollo de mapas de pobreza
o sistemas de focalización familiar en sus países, o para actualizarlos. De hecho, no
sería exagerado afirmar que las TMC han avanzado en general el estado del arte y los
estándares de los programas focalizados.
Varios programas de TMC han contado con administración inusualmente proactiva con base en los sistemas técnicos más avanzados, especialmente con respecto al
control y la evaluación. Dos características inherentes a las TMC –el número de actores
participantes y la necesidad de administración de la extensa información para verificar
el cumplimiento de las condiciones– pueden haber interactuado en formas que han
estimulado el desarrollo creativo en el control y la administración. Esta excelencia en
los sistemas y el alto grado de transparencia en la documentación y la información
que caracteriza la mayoría de los programas, han contribuido al atractivo de las TMC,
aunque no son inherentes a ellas. La cultura de evaluación alrededor de las TMC es
bastante fuerte y va bien más allá de la práctica tradicional en la política social. En
muchos programas se han efectuado evaluaciones de impacto con casos hipotéticos
verosímiles. De esos programas, una gran proporción utilizó métodos experimentales,
al menos inicialmente. Esta cultura de evaluación se está difundiendo no sólo de un
programa de TMC a otro, sino también de las TMC hacia otros programas al interior
de los mismos países.
El papel y diseño de los programas de TMC está en evolución. Los primeros éxitos
con el modelo básico están induciendo a los países a atender segundas y terceras rondas de problemas, incluyendo las siguientes: ¿Debería complementarse el énfasis en
expandir la oferta de servicios con esfuerzos para mejorar la calidad de los mismos?
¿Debería modificarse el rango o la definición de las condiciones, por ejemplo, para
recompensar el desempeño en lugar de, o en adición, al mero uso del servicio? ¿Qué
puede hacerse para asegurar que los jóvenes que abandonan el apoyo educativo del
programa por ser demasiado mayores puedan obtener trabajo o capacitación adicional? ¿Cuál debería ser el equilibrio entre focalizar niños más jóvenes o mayores?
En algunos países, los mismos programas de TMC están atendiendo estos problemas
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8
Transferencias monetarias condicionadas
mediante ajustes a su diseño básico y en otros casos, están catalizando los cambios
hacia otros programas.
Argumentos a favor de las TMC
Aunque es probable que el crecimiento económico impulsado por el mercado sea
el principal motor de la reducción de la pobreza en la mayor parte de los países,
los mercados no pueden hacerlo solos. La política pública tiene un papel central en
proveer los fundamentos institucionales dentro de los que operan los mercados, en
proveer bienes públicos y en corregir las fallas del mercado. En adición a establecer
los fundamentos para el crecimiento económico, la política puede complementar los
efectos del crecimiento en la reducción de la pobreza y uno de los instrumentos que
los gobiernos pueden utilizar para ese fin es dirigir la redistribución de los recursos
hacia las familias pobres. Las transferencias directas de dinero tienen costos de oportunidad (en términos de inversiones públicas alternativas no realizadas) y pueden
tener algunos efectos malignos en incentivos sobre los usuarios, pero existe un cuerpo
creciente de evidencia de que en algunos casos las transferencias pueden ser tanto
equitativas como eficientes.
Con las Transferencias monetarias condicionadas se efectúan pagos a familias
pobres con la condición de que las familias inviertan en el capital humano de los hijos
en ciertas formas preestablecidas. Debido a que adjuntar una restricción al comportamiento de las personas que se intenta ayudar constituye un enfoque no ortodoxo
para los economistas, en el presente informe se revisan los argumentos conceptuales
para efectuar transferencias monetarias condicionadas.
Existen dos amplios conjuntos de argumentos para adjuntar condiciones las transferencias monetarias. El primer conjunto se aplica si se considera que la inversión
privada en el capital humano de los hijos es demasiado baja. El segundo se aplica si
las condiciones de economía política muestran poco apoyo para la redistribución
a menos que se considere que está condicionada al “buen comportamiento” de los
“pobres meritorios”.
Según el primer grupo de argumentos, la inversión privada en capital humano puede
ser “demasiado baja” en dos sentidos distintos. Primero, puede estar aun por debajo
del nivel óptimo privado para los niños individuales en cuestión, si quienes toman las
decisiones en la familia sostienen creencias persistentemente mal encaminadas sobre
la naturaleza del proceso de las inversiones en la educación y la salud de los hijos o
los rendimientos posteriores de esas inversiones. Por ejemplo, los padres pueden creer
que los ingresos responden a la educación con menor elasticidad de lo que lo hacen en
realidad. En la práctica, existe alguna evidencia de esto en los países en desarrollo. Entre
los de 15 a 25 años de edad en México, los rendimientos esperados de la educación (con
cálculos a partir de preguntas a los encuestados) son sustancialmente menores que los
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Visión general
9
rendimientos realizados (los rendimientos de Mincer calculados de una encuesta de
hogares), especialmente entre los hijos de padres con bajo nivel educativo (Attanasio
y Kaufmann, 2008). En la República Dominicana, los estudiantes de octavo grado
estiman que la tasa de rendimiento de la educación secundaria es de sólo una cuarta
parte de la derivada de una encuesta de ingresos (Jensen, 2006).
Los padres pueden descontar también el futuro en forma más fuerte de lo que
deberían hacerlo, quizás especialmente con respecto a los rendimientos de inversiones en sus hijos, lo que constituye un caso de “altruismo incompleto”. Una versión
ligeramente distinta pero igualmente plausible de este problema es un conflicto de
intereses entre los mismos padres y en oposición o en adición a un conflicto entre
padres e hijos. Los objetivos de la madre pueden estar alineados más estrechamente
con los de todos sus hijos o quizás especialmente con los de sus hijas.1 Esa alineación
con mucha frecuencia está dada como una justificación para efectuar la transferencia
monetaria a la madre y no al padre, como es la práctica común en la mayoría de los
programas de TMC. En muchos países de Asia meridional, la escolaridad de las niñas
está bien rezagada con respecto a la de los niños, aun cuando los rendimientos de la
educación femenina –tanto en cuanto a salarios como a salud infantil– son por lo menos
tan grandes como los de la masculina. Los bajos niveles de inversión en escolaridad
para niñas pueden ser racionales desde el punto de vista de los padres que piensan en
su propio bienestar (sea porque las niñas resulten más costosas en cuanto a dotes o
porque sea más probable que sean los niños quienes cuiden de sus padres, más que las
niñas, quienes se mudan al hogar de su esposo al casarse), pero constituyen evidencia
prima facie de un resultado socialmente ineficiente. Las TMC que obligan a los padres
a enviar a sus hijas al colegio constituyen una forma de abordar las disparidades de
género ineficientes y poco equitativas.
En general, puede considerarse que estos argumentos informativos de tipo
principal-agente, o de comportamiento, ofrecen microfundamentos para argumentos paternalistas mucho más antiguos a favor de la redistribución en especie o con
aditamentos.
El segundo sentido en el que las inversiones privadas en la salud y educación de
los niños pueden ser “demasiado bajas” es que el nivel óptimo privado puede estar
por debajo del nivel óptimo social, situación que podría ocurrir si hay externalidades
positivas de la educación y la salud en las familias. Empíricamente, muchas de las inversiones en salud tienen beneficios externos importantes.2 En el caso de la educación,
1 Para evidencia de una variedad de entornos, ver Thomas (1990, 1994); Lundberg, Pollak y Wales
(1997); Duflo (2003) y Ward-Batts (2008).
2 Por ejemplo, ver Miguel y Kremer (2004) sobre expulsión de parásitos y Gimnig y otros (2003)
sobre mosquiteros tratadas con insecticidas. Existe un gran cuerpo de literatura sobre externalidades asociadas con la vacunación.
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10
Transferencias monetarias condicionadas
podrían aparecer externalidades si existen rendimientos crecientes al trabajo calificado
en la producción, a nivel agregado, o si la educación reduce el crimen.
Sin embargo, aún no está determinado qué tan grandes son estas externalidades
y si las transferencias monetarias (condicionadas) son instrumentos más eficaces
para corregirlas. En la mayoría de los países, los servicios de educación y salud
ya están fuertemente subsidiados. En muchos casos, se prestan públicamente sin
cargo alguno, y solicitar un subsidio adicional que compense a las familias por
algunos de los costos indirectos de oportunidad de utilizar estos servicios, con
base sólo en la externalidad, requeriría mostrar que esas externalidades son bastante grandes.
La familia de argumentos de economía política se centra alrededor de la noción
de que la focalización tiende a debilitar el soporte para la redistribución porque reduce el número de beneficiarios relativo al de quienes están gravados para financiar
el programa. Mientras la respuesta que se considera más comúnmente en la literatura
es establecer una redistribución con base amplia que incluya a las clases medias, una
alternativa es la de apelar al motivo altruista de los votantes: las mismas personas que
objetan las transferencias focalizadas como “donaciones puras” podrían apoyarlas si
forman parte de un “contrato social” que requiera que los receptores den un cierto
número de pasos para mejorar sus vidas o las de sus hijos.
La noción de que los programas de TMC constituyen una nueva forma de contrato social entre el Estado y los beneficiarios es aparente en el uso del término
co-responsabilidades (en lugar de condiciones) en la mayoría de los programas,
por lo menos en América Latina. Cuando se consideran las condiciones como coresponsabilidades, parece que se trata al receptor más como un adulto capaz de
resolver sus propios problemas. El Estado se considera como un socio en el proceso
y no como una nodriza. Esta última interpretación es particularmente plausible
cuando el caso hipotético de una TMC no es una subvención monetaria automática, transparente e incondicional vista como derecho de un ciudadano (lo que es
cercano al concepto clásico de una transferencia incondicionada), sino en cambio,
una miríada de transferencias ad hoc y mayoritariamente en especie con la intermediación de varios proveedores de servicio, organizaciones no gubernamentales
y gobiernos locales. En esas circunstancias, condicionar las transferencias al “buen
comportamiento” puede percibirse como menos paternalista que la alternativa de
condicionarlas a, votar por un determinado partido o pertenecer a una organización social determinada.
Además, el hecho de que las condiciones se centren en construir el capital humano
de los hijos (y no simplemente apoyar a los padres) se añade a la aceptabilidad política
de las TMC como instrumento para promover oportunidades; después de todo, es difícil
culpar a los niños por ser pobres. En ese sentido, utilizar recursos públicos para apoyar
el desarrollo de capital humano de los niños pobres determina que las TMC sean un
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Visión general
11
programa de reducción de pobreza y no de asistencia social. Efectuar los pagos a las
madres va de acuerdo también con creencias bien aceptadas (en su mayoría apoyadas
por la evidencia, como se indicó antes) de que las mujeres tienden a utilizar mejor los
fondos que los hombres.
La conclusión es que aun en situaciones en las que una evaluación técnica estrecha
podría sugerir que una transferencia incondicionada es más apropiada que una TMC
(porque no hay evidencia de información imperfecta o altruismo incompleto en las
familias pobres), podrían justificarse las condiciones porque conducen a un equilibrio preferible de economía política. El proceso político puede casi imposibilitar las
transferencias significativas de dinero a los pobres a menos que dichas transferencias
se liguen de alguna forma a una evidencia clara de “comportamiento positivo” de los
beneficiarios. La experiencia de América Latina sugiere que en ausencia de cambios
políticos drásticos, la tendencia creciente hacia planes de redistribución basados en
dinero se ha asociado con el uso de alguna forma de subvención condicionada.
En resumen, cuando existe un fuerte fundamento para redistribuir, una TMC puede
justificarse bajo dos conjuntos generales de condiciones: primero, cuando la inversión
privada en capital humano en los pobres es subóptima desde un punto de vista social,
y segundo, cuando las condiciones son necesarias por razones de economía política
(es decir, la redistribución es políticamente factible sólo cuando se condiciona al buen
comportamiento). Este marco puede extenderse identificando cuestiones críticas que
puedan orientar la decisión sobre si tener un programa de TMC, como se describe en
el capítulo 2.
Los impactos de los programas de TMC
A partir del programa Oportunidades, de México, una característica importante de los
programas de TMC ha sido el fuerte énfasis en las evaluaciones de impacto verosímiles
en cuanto a los diversos resultados. En este informe se hace uso de esas evaluaciones
hasta el punto de que no habría sido posible escribir el informe sin los esfuerzos de
los mismos administradores de programas, los donantes internacionales y los académicos de todo el mundo para asegurar la alta calidad de muchas de las evaluaciones.
La evidencia acumulada de los impactos positivos ha sido instrumental tanto para
sostener los programas existentes como para estimular el establecimiento de programas
semejantes en otros países en desarrollo.
La mayoría de las TMC buscan tanto reducir la pobreza en el consumo como estimular inversiones en la educación y la salud de los niños. En el informe se considera
cuidadosamente la evidencia de los impactos de los programas en esas dos dimensiones de bienestar.
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12
Transferencias monetarias condicionadas
Gráfico 2 Enfoque de árbol de decisiones para identificar los programas de TMC como
instrumento correcto de política
Transferencia monetaria
condicionada
Considerar
compensaciones
SÍ
SÍ
SÍ
¿Redistribuir
o no?
FACTORES PARA
CONSIDERAR
• Niveles de pobreza
y desigualdad
• Disponibilidad
de recursos
• Costos y beneficios
en eficiencia de
la redistribución
¿Invertir menos
en capital
humano?
NO
FACTORES PARA CONSIDERAR
• Información equívoca
(p. ej., diferencias entre
las tasas de rendimiento
esperadas y realizadas)
• Problemas de agencia (p. ej.,
grandes diferencias de
género en capital humano)
• Externalidades (p. ej., alta
incidencia de crimen en
vecindades pobres)
Economía política
“antipobres”
NO
Transferencia
monetaria
incondicionada
FACTORES PARA
CONSIDERAR
• Existencia de transferencias
monetarias con enfoque
en los pobres
• Transparencia en los
criterios de elección para
asistencia social
• Opiniones sobre justicia
distributiva
Fuente: los autores.
Impacto en el consumo, la pobreza y la participación
en el mercado laboral
En general, las TMC han tenido efectos positivos en el consumo familiar y en la pobreza
(medida según el índice de recuento, la brecha de pobreza y la brecha de pobreza al
cuadrado). Los cuadros 2 y 3 resumen la evidencia.
El cuadro 2 muestra que los mayores impactos en el consumo se encuentran cuando
la cantidad de transferencia es generosa (como en el programa Red de Protección Social
[RPS] de Nicaragua). Además, puesto que las transferencias generalmente están bien
focalizadas hacia los pobres, los efectos en el consumo se han traducido a impactos
en la pobreza, como se muestra en el cuadro 3. Algunas de las reducciones en pobreza
son bastante grandes. Por ejemplo, en Nicaragua, la pobreza cayó entre 5 y 9 puntos
(utilizando datos de 2002).
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0,83
0,06
8
7,0**
Mediana de consumo
per cápita diario de
las familias de control
(US$ corrientes)
Transferencia diaria
per cápita (US$
corrientes)
Relación de transferencia a consumo
(%)a
Impacto en el
consumo per cápita
para la familia en la
mediana (%)
B
2-3
0,02
0,89
2007
Camboya
A
17
0,12
0,85
2002
10,0**
13
0,13
1,19
2006
Colombia
A
8
0,08
1,12
2003
B
7
0,08
1,13
2005
Ecuador
A
9
0,06
0,79
2000
7,0*
11
0,06
0,68
2002
Honduras
B
21
0,12
0,59
1998
7,8**
20
0,14
0,58
8,3**
19
0,13
0,59
A
29
0,16
0,63
30
0,15
0,52
2002
29,3** 20,6**
31
0,15
0,53
2001
2000
Jun.
1999
Oct.
1999
Nicaragua
México
Fuente: cálculos de los autores para todos los países del cuadro, excepto Colombia. Para Colombia, ver Institute for Fiscal Studies, Econometría y Sistemas Especializados de Información (2006).
Nota: los impactos estimados aquí presentados no son siempre iguales a los estimados de doble diferencia incondicional porque algunas regresiones controlan otros
correlacionados. El impacto para Honduras se obtuvo sólo de la regresión de 2002. Los impactos para México son todos para regresiones cruzadas de ecuaciones
individuales para cada año. La falta de impacto en 1998 es probablemente resultado del hecho de que esta encuesta se realizó sólo unos pocos meses después del
inicio del programa. Las cifras están en US$ obtenidas por medio de las tasas de cambio oficiales observadas en el momento de las encuestas. En el caso de Oportunidades en México, las cifras de 1998 corresponden a unos pocos meses después del inicio del programa. En el caso de Bolsa Alimentação en Brasil, las cifras de
consumo per cápita corresponden a más de un año después del inicio del programa.
a. Las cantidades de transferencia como proporción de los gastos (o consumo) per cápita no son las mismas en todos los cuadros del informe debido a las diferencias
en las encuestas utilizadas, incluyendo su cobertura y año.
A. Línea base, antes de que las familias en el grupo de tratamiento de las TMC recibieran las transferencias.
B. Sin impacto significativo en el consumo.
* Significativo al nivel del 10%.
** Significativo al nivel del 5%.
2002
Brasil
Impacto de las TMC en el consumo per cápita, varios años
Consumo
Cuadro 2
Visión general
13
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0,53
A
Control
Impacto
A
–0,02**
0,43**
–0,07**
0,54**
–0,03**
0,90**
2006
A
0,30
A
0,49
A
0,88
2000
–0,02*
0,36*
–0,02*
0,54*
B**
0,91*
2002
Honduras
B**
0,28**
0,01**
0,47**
0,02**
0,89**
1998
–0,03**
0,35**
–0,03**
0,55**
–0,01**
0,93**
–0,03**
0,36**
–0,02**
0,56**
0,00**
0,94**
A
0,26
A
0,43
A
0,84
–0,12**
0,32**
–0,13**
0,50**
–0,07**
0,91**
2001
2000
Jun.
1999
Oct.
1999
Nicaragua
México
–0,09**
0,32**
–0,09**
0,50**
–0,05**
0,90**
2002
Fuente: cálculos de los autores.
Nota: se ha excluido a Camboya y Ecuador de este cuadro debido a que las TMC no tuvieron efecto en la mediana del consumo en esos países y por eso no sorprende
que no hayan reducido la pobreza. Se excluyó también el programa Bolsa Alimentação de Brasil ya que la muestra de evaluación no es representativa de la población
objetivo del programa, lo que hace que el análisis del impacto en la pobreza sea menos informativo. Para Honduras, México y Nicaragua se efectuaron los cálculos
mediante regresión del indicador Foster-Greer-Thorbecke a nivel de familias sobre variable ficticia de tratamiento y otras variables explicativas. Utilizando la muestra
de evaluación de cada programa, computamos P (i, t, a) = (z - y(i, t) / z)a * Poor (i, t), para alfa = 0, 1 y 2; y para cada familia, donde y (i, t) es el nivel de consumo per
cápita de la familia i en el año t, z es la línea de pobreza específica del país y Poor (i, t) es una función indicadora igual a 1 si la familia es pobre e igual a 0 de otra
forma. Para Honduras, la línea de pobreza utilizada fue Lps 24,6 per cápita por día en 2.000 lempiras. Los valores de gasto para 2002 se deflactaron a 2.000 lempiras.
Para Nicaragua se utilizó C$13,87 per cápita por día en 2.000 córdobas. Los valores de gasto para 2001 y 2002 se deflactaron a 2.000 córdobas. Para México se
utilizó el valor de la Canasta Básica de 1997, que fue de M$320 per cápita por mes. Se infló este valor de la Canasta Básica para 1998 y 1999 utilizando el Índice
de Precios de la Canasta Básica que se halló en http://www.banxico.org.mx/polmoneinflacion/estadisticas/indicesPrecios/indicesPreciosConsumidor.html. Por tanto,
para octubre de 1998 se utilizó M$320 x 1,134. Para junio de 1999, se utilizó M$320 x 1,280. Para octubre de 1999 se utilizó M$320 x 1,314. Para Colombia (ver
Institute for Fiscal Studies, Econometría y Sistemas Especializados de Información, 2006), los impactos estimados presentados aquí no son iguales a los estimados de
doble diferencia incondicional porque las regresiones controlan otros correlacionados. El impacto para Honduras se obtuvo sólo de la regresión de 2002. Los impactos
para México son todos para regresiones cruzadas de ecuaciones individuales para cada año.
A. Línea base, antes de que las familias en el grupo de tratamiento de las TMC recibieran las transferencias.
B. Sin impacto significativo en la medida de pobreza.
* Significativo al nivel del 10%.
** Significativo al nivel del 5%.
Brecha de pobreza al
cuadrado
0,58
Impacto
A
Impacto
Control
0,95
Control
Índice de recuento
Brecha de pobreza
2002
Colombia
Impacto de las TMC en las medidas de pobreza, varios años
Medida de pobreza
Cuadro 3
14
Transferencias monetarias condicionadas
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15
Visión general
Otra forma de medir el impacto de las TMC en el bienestar es comparar la distribución acumulativa de consumo per cápita entre quienes reciben la transferencia y los
que no la reciben, siendo la ventaja de este método que no depende de la selección de
una línea de pobreza, lo que puede ser algo arbitrario. Si la distribución acumulativa
para las familias receptoras cae completamente a la derecha de la distribución para
las familias de control –la llamada dominación estocástica de primer orden– las TMC
mejoran en forma ambigua el bienestar actual. Es lo que sucede claramente para los
beneficiarios de RPS en Nicaragua, como se aprecia en el panel A del gráfico 3. El panel
B muestra una mejora mucho menor para Honduras, lo que representa un hallazgo
que no sorprende dada la magnitud más pequeña de la transferencia.
Además, las TMC han afectado no sólo el nivel general de consumo, sino también
la composición del consumo. Existe mucha evidencia de que las familias que reciben
TMC gastan más en alimentación y, dentro de la canasta familiar, en fuentes de mayor
calidad de nutrientes que las familias que no reciben la transferencia pero tienen niveles
generales comparables de ingreso o consumo.3
Una preocupación importante al lanzarse las TMC por primera vez fue la de que
produjesen grandes reducciones en la participación en el mercado laboral de los adultos, fuera porque los beneficiarios eligieran consumir más ocio a niveles mayores de
Gráfico 3 Impacto de las TMC en la distribución de consumo. Nicaragua
y Honduras, 2002
A. Nicaragua
0,8
0,8
0,6
0,6
0,4
0,2
0
B. Honduras
1,0
FDA
FDA
1,0
0,4
0,2
0
1
2
3
Log de gasto per cápita (córdobas)
4
Tratamiento
0
0
1
2
3
4
Log de gasto per cápita (lempiras)
5
Control
Fuente: cálculos de los autores.
Nota: FDA = función de distribución acumulativa.
3 Sobre Colombia, ver Attanasio, Battistin y Mesnard (2008); sobre Ecuador, Schady y Rosero
(2008); sobre México, Hoddinott, Skoufias y Washburn (2000) y Angelucci y Attanasio (2008);
y sobre Nicaragua, Maluccio y Flores (2005) y Macours, Schady y Vakis (2008).
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16
Transferencias monetarias condicionadas
ingreso o porque recortaran el trabajo a fin de continuar apareciendo como lo “bastante
pobres” para ser elegibles para las transferencias. En la práctica, las TMC parecen haber
tenido, a lo sumo, efectos de desincentivos modestos en el trabajo de los adultos. La
investigación en Camboya, Ecuador y México muestra que los adultos en las familias
que recibieron transferencias no redujeron su esfuerzo laboral.
Aunque las TMC no han producido en general reducciones en la participación en
el mercado laboral de los adultos, sí han llevado a reducciones sustanciales en el trabajo infantil, como fue la intención de muchos de los programas. La reducción en el
trabajo infantil en las familias beneficiarias de TMC se ha hallado en Brasil, Camboya,
Ecuador, México y Nicaragua y en algunos casos, las reducciones son bastante grandes.
Por ejemplo, en Camboya el niño promedio que recibe transferencias tenía un 10%
menos de probabilidad de trabajar por remuneración.4
En adición a posibles reducciones en la participación en el mercado laboral, varios
cambios en el comportamiento de las familias pudieron haber entorpecido el impacto
de las TMC en la pobreza. En la práctica, todos estos ajustes compensatorios en las
transferencias parecen haber sido menores. Así, en general las TMC no han excluido las
remesas y otras transferencias; solo han causado un impacto pequeño en la fertilidad,
al menos en el corto plazo; y no han tenido efectos sustanciales en el equilibrio general
local, como incrementos en precios o salarios. Por último, existe alguna evidencia de
que los beneficiarios de los programas de TMC invierten parte de la transferencia, de
que los rendimientos de estas inversiones pueden producir un mayor nivel de consumo
en el mediano plazo (en México, aunque no en Nicaragua) y de que las transferencias
efectuadas en los programas de TMC ayudan a las familias a suavizar el consumo durante crisis adversas.5
Sobre Brasil, ver Yap, Sedlacek y Orazem (2008); sobre Camboya, Filmer y Schady (2009c); sobre
Ecuador, Edmonds y Schady (2008); sobre México, Skoufias y Parker (2001) y Schultz (2004);
y sobre Nicaragua, Maluccio (2005). Las excepciones son Attanasio y otros (2006), quienes
hallaron que el programa Familias en Acción no tiene efecto en el trabajo infantil en Colombia
(aunque parece ser que el programa ha reducido el tiempo dedicado a las labores domésticas);
y Glewwe y Olinto (2004), quienes hallaron que el Programa de Asignación Familiar no tiene
efectos en el trabajo infantil en Honduras.
5 Sobre remesas, ver Teruel y Davies (2000) y Albarran y Attanasio (2003) para México, y Nielsen
y Olinto (2007) para Honduras y Nicaragua. Stecklov y otros (2006) analizaron los efectos en la
fertilidad de los programas de TMC en Honduras, México y Nicaragua. Angelucci y De Giorgi
(2008) estudiaron los efectos de equilibrio general a nivel de aldeas asociados con el programa
Oportunidades en México. Los efectos a mediano plazo de las transferencias fueron analizados
por Gertler, Martínez y Rubio-Codina (2006) para México, y por Maluccio (2008) para Nicaragua. Para México y Nicaragua, respectivamente, Skoufias (2002) y Maluccio (2005) estudiaron
los efectos de los programas sobre el grado al que las familias receptoras pueden mitigar las
crisis de ingreso.
4
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Visión general
17
El impacto de las TMC en los resultados sobre educación y salud
En uno y otro país las TMC han llevado a incrementos significativos y, en algunos casos,
sustanciales, en el uso de los servicios (cuadros 4 y 5). Las tasas de inscripción escolar
han aumentado entre los beneficiarios de los programas, en especial quienes presentaban bajas tasas al principio. Estos impactos se hallaron en los países de medianos
ingresos en los que primero se implementaron los programas de TMC (por ejemplo,
México); en países de bajos ingresos en América Latina (por ejemplo, Honduras y
Nicaragua); y en países de bajos ingresos de otras regiones (por ejemplo, Bangladesh,
Camboya y Pakistán). Los programas de TMC también tuvieron efectos positivos en
el uso de servicios preventivos de salud, aunque la evidencia está menos definida que
con respecto a la inscripción escolar.
Además, debido a que los efectos de los programas de TMC en la utilización se
concentran en familias que tenían menor probabilidad de utilizar los servicios en
ausencia de la intervención, las TMC han contribuido a reducciones sustanciales
en las disparidades preexistentes en el acceso a la educación y la salud. En Bangladesh, Pakistán y Turquía, donde las tasas de inscripción escolar en las niñas
eran inferiores a las de los niños, las TMC han contribuido a reducir esta brecha
de géneros. En Camboya, el programa JFPR eliminó gradientes socieconómicos
agudos en la inscripción entre las familias elegibles, si bien la cobertura del programa fue bastante pequeña. En Nicaragua, el impacto de las TMC en la inscripción
escolar y en el control del crecimiento fue mayor en las familias extremamente
pobres, como se aprecia en el gráfico 4. Según lo han anotado Amartya Sen (1985)
y otros, la pobreza adopta muchas formas, incluso la incapacidad de desarrollar
“capacidades” básicas en educación y salud. Un objetivo importante de política
es ofrecer a todos los ciudadanos de un país la igualdad de oportunidades y las
TMC han contribuido a igualar las condiciones entre ricos y pobres, y los más y
menos favorecidos.
Aunque existe clara evidencia de las TMC han incrementado el uso de los servicios de educación y salud, la evidencia sobre el impacto de las TMC en los resultados
“finales” en educación y salud es más mixta. Algunas evaluaciones (pero de ninguna
manera todas) han encontrado que las TMC contribuyeron a mejoras en la altura de
los niños en algunos grupos de población; hay también alguna evidencia de que los
beneficiarios del programa tienen una mejor condición de salud.6
6 El impacto de las TMC en la condición nutritiva de los niños fue analizado por Morris, Olinto
y otros (2004) para Brasil; por Attanasio, Gómez y otros (2005) para Colombia; por Paxson y
Schady (2008) para Ecuador; por Gertler (2004), Rivera y otros (2004) y Behrman y Hoddinott
(2005) para México; y por Maluccio y Flores (2005) y Macours, Schady y Vakis (2008) para
Nicaragua.
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Programa
Chile solidario
Familias en acción
Bono de desarrollo humano
Programa de asignación familiar
Program of Advancement
through Health and Education
Oportunidades
Atención a crisis
Red de protección social
Chile
Colombia
Ecuador
Honduras
Jamaica
México
Nicaragua
Nicaragua
Edad 7 a 13
72,0
90,5
42,5
Grados 7 a 9
Edad 7 a 15
45,0
Grado 6
12,8***
(4,3) *
6,6***
(0,9) *
0,6***
(56,4) *
8,7***
(0,4) *
1,9***
(25,0) *
0,5***
(0,2) *
18 díasc
94,0
3,3***
(0,3) *
10,3***
(4,8) *
5,6***
(1,8) *
2,1***
(1,0) *
7,5***
(3,0) * 66,4
Grados 0 a 5
Edad 7 a 17
Edad 6 a 13
75,2
63,2
Edad 14 a 17
Edad 6 a 17
91,7
60,7
27
18
20
10
10
17
7
Línea base de
Transinscripción
ferencia
(%)
Impactoa (% de GPC)b
Edad 8 a 13
Edad 6 a 15
Edad/
género/
grado
Impacto de las TMC en las inscripciones y asistencia escolar, varios años
Países de América Latina y el Caribe
País
Cuadro 4
Maluccio y Flores
(2005)
Macours y Vakis (2008)
Schultz (2004)
Levy y Ohls (2007)
Glewwe y Olinto
(2004)
Schady y Araújo (2008)
Attanasio, Fitzsimmons
y Gómez (2005)
Galasso (2006)
Referencia
(Continúa en la página siguiente)
Aleatorio
Aleatorio
Aleatorio
ddr
Aleatorio
VI, aleatorio
CPP, DD
ddr
Método
de
evaluación
18
Transferencias monetarias condicionadas
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Programa
Edad/
género/
grado
Japan Fund for Poverty Reduction
Cambodia Education Sector
Support Project
Punjab Reform Program
Social Risk Mitigation Project
Camboya
Camboya
Pakistán
Turquía
87,9
39,2
Secundaria
29,0
65,0
65,0
44,1
Primaria
Edad 10 a 14
(niñas)
Edad 7 a 9
Edad 7 a 9
(niñas)
Edad 11 a 18
(niñas)
5,2**
n.d.
–3,0***
n.d.
11,1***
(3,8) *
21,4***
(4,0) *
31,3***
(2,3) *
12,0***
(5,0) *
6
3
2-3
2-3
0,6
Línea base de
Transinscripción
ferencia
(%)
Impactoa (% de GPC)b
Ddr
DDD
Ddr
DD
EF
Método
de
evaluación
Ahmed et al. (2007)
Chaudhury y Parajuli
(2008)
Filmer y Schady
(2009c)
Filmer y Schady (2008)
Khandker, Pitt y Fuwa
(2003)
Referencia
Fuente: compilación de los autores.
Nota: dd = diferencia en diferencias; DDD = diferencia en diferencia en diferencias; EF = efectos fijos; VI = variables instrumentales; n.d. = no disponible; GPC =
gasto per cápita; CPP = concordancia de puntaje de propensión; Ddr = diseño de discontinuidad de regresión. Este cuadro contiene promedios simples para los
coeficientes de las edades de 8 a 13 y de 14 a 17 años en Colombia, los de 4 a 5 y 6 a 15 en Chile, y 0 a 5 y 7 a 9 en México. En cada caso los errores estándar son
la raíz cuadrada de las varianzas promediadas de los estimados.
a. La columna “impacto” informa el coeficiente y error estándar (entre paréntesis); la unidad es punto porcentual, salvo para el programa PATH de Jamaica, en el
que la unidad es día.
b. El monto de transferencia como proporción de los gastos (o consumo) per cápita no es el mismo en todos los cuadros del informe debido a las diferencias en las
encuestas utilizadas, incluyendo su cobertura y año.
c. En Jamaica sólo se midieron los impactos para la asistencia estudiantil sobre un período de referencia de 20 días. La tasa de inscripción de línea base anterior a
PATH era 96%.
* Significativo al nivel del 10%.
** Significativo al nivel del 5%.
***Significativo al nivel del 1%.
Female Secondary School
Assistance Program
Bangladesh
Países distintos a los de América Latina y el Caribe
País
(Continuación cuadro 4)
Visión general
19
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Chile Solidario
Familias en acción
Bono de desarrollo
humano
Programa de
asignación familiar
Program of
Advancement
through Health
and Education
Oportunidades
Colombia
Ecuador
Honduras
Jamaica
México
Programa
Número de visitas a
todas las instalaciones de salud en el
último mes
Número de visitas
a centros de salud
por razones
preventivas en los
últimos 6 meses
Niños enviados a
centros de salud al
menos una vez en
el último mes
Los niños tuvieron
control de crecimiento en los 6
últimos meses
Envío de niños
a control de
crecimiento
y desarrollo
Chequeos regulares
Resultado
n.d.
4+
0,219
0,221
3a5
0,205
44,000
0a2
0a6
0a3
n.d.
n.d.
2a4
3a7
n.d.
17,600
0a1
0a6
Rango
Nivel
de edad de línea
(años) base (%)a
(0,019) i
0,027 *
(0,037)* –0,032*
(0,085) **
0,278***
(4,7) **
20,2***
2,7***
(3,8) **
1,5***
(0,8) **
33,2***
(11,5) **
22,8***
(6,7) **
2,4***
(2,7) **
Impactob
20
10
9
10
17
7
Transferencia
(% de GPC)c
Impacto de las TMC en las visitas de niños a los centros de salud, varios años
Chile
País
Cuadro 5
A
DDR
A
A
Gertler (2000)
Levy y Ohls (2007)
Morris, Flores et al. (2004)
Paxson y Schady (2008)
Attanasio et al. (2005)
Galasso (2006)
Referencia
(Continúa en la página siguiente)
CPP, DD
Ddr
Método
de evaluación
20
Transferencias monetarias condicionadas
03/08/2009 16:04:05
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Red de protección
social
Nicaragua
0a3
0a3
Niños enviados a
centros de salud
y pesados en los
últimos 6 meses
0a6
Niños enviados a
centros de salud al
menos una vez en
los últimos 6 meses
Niños pesados en
los 6 últimos meses
Resultado
55,4
69,8
70,5
Rango
Nivel
de edad de línea
(años) base (%)a
(7,5) **
13,1***
(5,9) **
8,4***
(2,0) **
6,3***
Impactob
27
18
Transferencia
(% de GPC)c
A
A
Método
de evaluación
Maluccio y Flores (2005)
(2008)
Macours, Schady y Vakis
Referencia
Fuente: cálculo de los autores.
Nota: DD = diferencia en diferencias; n.d. = no disponible; GPC = gasto per cápita; CPP = concordancia de puntaje de propensión; A = aleatorio; DDR = diseño de
discontinuidad de regresión. Este cuadro contiene promedios ponderados para los coeficientes para Chile combinando estimados rurales y urbanos. El error estándar
en este caso es la raíz cuadrada de las varianzas promediadas de estos estimados.
a. La unidad para el nivel de línea base corresponde a la proporción de niños que han sido llevados al centro de salud, con la excepción de Jamaica y México, donde
la unidad corresponde al número de visitas.
b. La columna “impacto” informa el coeficiente y error estándar (entre paréntesis); la unidad es punto porcentual, salvo para Jamaica, donde es el número de visitas
al centro de salud en los últimos 6 meses, y México, donde la unidad es el número de visitas al centro de salud en el último mes.
c. El monto de transferencia como proporción de los gastos (o consumo) per cápita no es el mismo en todos los cuadros del informe debido a las diferencias en las
encuestas utilizadas, incluyendo su cobertura y año.
* Significativo al nivel del 10%.
***Significativo al nivel del 1%.
Atención a crisis
Programa
Nicaragua
País
(Continuación cuadro 5)
Visión general
21
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22
Transferencias monetarias condicionadas
Gráfico 4 Heterogeneidad de los impactos según condición socioeconómica.
Nicaragua, 2000
Inscripción escolar
(niños entre 7 y 13 años de edad)
Niños pesados en los últimos 6 meses
(de 0 a 3 años de edad)
Pobres
extremos
Pobres
extremos
Pobres
Pobres
No pobres
No pobres
0
5
10
15
20
Impacto (puntos porcentuales)
25
0
10
20
Impacto (puntos porcentuales)
30
Fiente: Maluccio y Flores, 2005.
Volviendo a los resultados en educación, los adultos con mayor exposición al programa Oportunidades en México han completado más años de escolaridad que los de
menor exposición; sin embargo, el probable aumento en salarios que pueda esperarse
que ocurra debido a esta mayor escolaridad, es pequeño. Además, en varias evaluaciones se ha concluido que los mayores niveles de inscripción no han producido mejor
desempeño en las pruebas de logros, aun después de tenerse en cuenta la selección para
el colegio.7 Este patrón de efectos de programa –incrementos en inscripción sin más
aprendizaje– no es particular de las TMC. No obstante, los resultados son moderados
porque sugieren que el potencial para que las TMC mejoren el aprendizaje por sí solas
puede ser limitado. La evidencia es algo más estimulante con respecto al impacto de
los programas de TMC sobre desarrollo cognitivo en la primera infancia (Macours,
Schady y Vakis, 2008; Paxson y Schady, 2008), lo que sugiere que una intervención
muy temprana podría producir mejores rendimientos de lo que se esperaría, por
ejemplo, observando el patrón de efectos de programa en la inscripción escolar por
edad o grado escolar.
Existen varias razones del porqué las TMC pueden haber tenido sólo modestos
efectos en los resultados “finales” en educación y salud. Una posibilidad es la de
que algunas restricciones importantes a nivel familiar no son atendidas por las
7 Los efectos de los programas de TMC en los logros escolares de los adultos se discutieron en
Behrman, Parker y Todd (2005). Se halló falta de impacto en las puntuaciones de las pruebas,
aun entre niños que recibieron mayor escolaridad, en Ponce y Bedi (2008) para Ecuador; en
Behrman, Sengupta y Todd (2000) para México; y de manera más convincente, desde un punto
de vista metodológico, en Filmer y Schady (2009b) para Camboya; y Behrman, Parker y Todd
(2005) para México.
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03/08/2009 16:04:05
Visión general
23
según su diseño actual; estas restricciones incluirían prácticas deficientes de
cuidado de los hijos, información inadecuada u otros insumos a la producción de
educación y salud. Otra posibilidad es que la calidad de los servicios sea tan baja,
quizás específicamente para los pobres, que el solo aumento en el uso no produce
grandes beneficios.
TMC
Opciones de políticas y diseños
Anteriormente en esta visión general, discutimos las circunstancias en las cuales es
deseable una TMC. Dado que se ha decidido instalar una TMC, ¿cómo debería diseñarse?
Regresamos ahora a las cuestiones sobre el diseño de programas de TMC, incluyendo la
selección de beneficiarios, el control de las condiciones, el tamaño de la transferencia
y las intervenciones complementarias que se necesitan.
Definir la población objetivo
La primera cuestión que cualquier autor de políticas que considere una TMC debe
atender es la de seleccionar los beneficiarios elegibles. Una TMC debe diseñarse para
dirigirse a familias pobres (para las que hay un fundamento más fuerte para redistribuir) que no invierten lo suficiente en el capital humano de los hijos.
En la práctica, seleccionar la población objetivo para una TMC implica en primer
lugar definir los criterios de elegibilidad con base en la pobreza. Los problemas de
seleccionar el método “correcto” de enfoque y de fijar puntos de corte para la elegibilidad (es decir, quién califica como pobre) son semejantes a los requeridos para el
diseño de cualquier programa de asistencia social.
Definir el segundo criterio para la focalización (esto es, las familias que no
invierten suficiente en el capital humano de los hijos) es más complicado. En
general, cuando las familias han calificado con base en los criterios de pobreza,
los programas continúan haciendo transferencias mientras esas familias tengan
hijos en las edades “correctas” y los envíen al colegio y/o a los centros de salud.
En algunos casos, puede valer la pena utilizar un objetivo demográfico más estrecho para dirigir las transferencias a subgrupos de población que parezcan tener
mayores brechas de capital humano. Este enfoque más estrecho podría implicar
centrarse en familias pobres con hijos en transición de primaria a secundaria en
algunos países y familias pobres con hijos jóvenes en regiones con altas tasas de
desnutrición en otros.
Puede haber compensaciones entre los objetivos de redistribución y de capital
humano resultantes de enfoques alternativos de focalización. En un entorno en el
que una gran proporción de la población pobre experimente brechas significativas
y similares de capital humano, es probable que las compensaciones sean pequeñas.
001Transferencias.indd 23
03/08/2009 16:04:05
24
Transferencias monetarias condicionadas
Por otro lado, cuando las brechas de capital humano se concentran mucho en una
proporción relativamente pequeña de los pobres, diseñar una TMC para maximizar el
impacto en la acumulación de capital humano puede limitar su capacidad de actuar
como mecanismo redistributivo.
Seleccionar las condiciones apropiadas y el monto
de la transferencia
¿Es el aumento en el uso de servicios educativos y de salud que resulta de las TMC
nada más un resultado de los efectos de ingreso inherentes a las transferencias? La
respuesta a esta pregunta tiene implicaciones importantes para el grado al que se
implementen y controlen las condiciones y el grado al que se penalice a las familias
que no las cumplan. Según está presente, la evidencia de una variedad de fuentes
(incluyendo comparaciones de programas o países, fallas imprevistas accidentales
en la implementación de los programas, características intencionales de diseño de
los mismos y modelos estructurales de comportamiento familiar) sugiere que el
impacto de los programas de TMC en el uso de los servicios no puede explicarse sólo
por el componente de dinero del programa.8 Así, las condiciones son importantes,
al menos en cuanto a aumentar el nivel de inscripción escolar y el uso de servicios
preventivos de salud.
Sin embargo, el uso del servicio es generalmente un medio para obtener un fin,
y por tanto, el primer paso al seleccionar las condiciones “correctas” es efectuar una
revisión de la evidencia sobre los vínculos entre el uso del servicio y los resultados
deseados. ¿Es llevar a los niños a los centros de salud la forma más efectiva de mejorar
su nutrición y salud en forma más amplia? ¿O es más eficaz suministrar a las madres
información sobre nutrición y cuidado de niños, y ofrecerles capacitación?
Otra posibilidad es la de condicionar la transferencia monetaria al logro de los
resultados, en particular cuando se desconocen o son complejos los vínculos entre
los comportamientos sobre uso de los servicio y los resultados, pero se juzga que los
resultados están en su mayor parte dentro del control de los beneficiarios. En el futuro,
la experimentación con planes alternativos de incentivos (por ejemplo, por medio de
programas piloto a pequeña escala) debería ser más importante. Esto puede hacerse
8 De Brauw y Hoddinott (2008) y Schady y Araújo (2008) explotaron fallas imprevistas en la
implementación de programas en México y Ecuador, respectivamente. Filmer y Schady (2009c)
analizaron las diferencias en los efectos en los hermanos para el programa Cessp en Camboya,
en el que las transferencias están condicionadas a la inscripción de un solo hermano. Se han
utilizado también métodos de simulación y modelado estructural para estimar la importancia
relativa de los efectos ingreso y precio asociados con las transferencias en Brasil (Bourguignon,
ferreira y Leite, 2003) y México (Attanasio, Meghir y Santiago, 2005; Todd y Wolpin, 2006ª).
001Transferencias.indd 24
03/08/2009 16:04:05
Visión general
25
agregando bonos por desempeño a los beneficios básicos que reciben las familias por
cumplir las condiciones de asistencia.
Una segunda pregunta es la de cómo establecer la cantidad apropiada de la
transferencia. Como se discutió antes, las transferencias mayores han producido
generalmente mayores mejoras en la pobreza de consumo (o ingreso), lo cual es
un resultado que parece ser razonable. En términos de resultados en educación y
salud, las preguntas críticas son: 1) ¿cuán elásticos son los resultados con respecto al
ingreso? y 2) ¿producen las mayores transferencias cambios mayores en el comportamiento de las familias receptoras? En cuanto a la inscripción escolar en Camboya,
el rendimiento marginal de las transferencias parece disminuir muy rápidamente,
aun cuando la transferencia de “línea base” es bastante pequeña (Filmer y Schady,
2009a). Sin embargo, en forma más general, es probable que el monto adecuado de
la transferencia para una TMC dependa del peso relativo que se dé a los objetivos
de redistribución y capital humano del programa, y es probable que varíe según los
resultados y los entornos. El modelado estructural y la experimentación a pequeña
escala pueden ayudar a los autores de políticas a identificar y cuantificar las compensaciones (Bourguignon, Ferreira y Leite, 2003; Attanasio, Meghir y Santiago,
2005; Todd y Wolpin, 2006a).
Reglas de ingreso y salida
El diseño de un programa eficaz requiere también una cuidadosa consideración de
las reglas para el ingreso y la salida del programa, lo que es necesario para evitar
confusión entre los beneficiarios potenciales y para minimizar el potencial de manipulación y abuso. Las reglas de ingreso y salida son importantes también porque
pueden tener efectos no previstos de incentivos, en particular relacionados con la
participación en la fuerza laboral. Hasta la fecha, las TMC han utilizado el reemplazo
de la comprobación de medios y no el umbral de ingresos para focalizar a los beneficiarios y así la correspondencia entre la elegibilidad al programa y la oferta laboral
es más débil que en muchos programas de bienestar en los países desarrollados. Sin
embargo, cuanto mejor sea el reemplazo de la comprobación de medios para distinguir entre familias “pobres” y “no pobres”, más estará correlacionado con el ingreso
y el consumo y más probable será que ofrezca desincentivos para la participación
de los adultos en el mercado laboral. Las soluciones potenciales incluyen el uso de
límites de tiempo sobre los beneficios (como sucede en Chile o en los Estados Unidos
en el programa Temporary Assistance for Needy Families [TANF]), y la adopción de
beneficios graduados (con los cuales sólo hay una reducción parcial de los beneficios después de que la recertificación muestra que las familias han dejado de ser
elegibles según los criterios originales) a fin de evitar “riscos” y los efectos negativos
de incentivos asociados en la oferta laboral.
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Transferencias monetarias condicionadas
Intervenciones complementarias
En muchos países en desarrollo, la prestación de servicios educativos y de salud es
disfuncional. Una infraestructura deficiente, el ausentismo y la falta de suministros
adecuados son problemas más bien comunes en los colegios y los centros de salud.
Para lograr los objetivos de capital humano de los programas de TMC será necesaria la
adaptación de la prestación de los servicios. En algunos países, esta adaptación puede
requerir que los gobiernos u otros actores presten los servicios donde antes no existían.
Mejorar la calidad es quizá un problema aun mayor y algunos gobiernos han intentado
abordar esto ofreciendo incentivos monetarios a los proveedores de servicios de salud
y educación por un buen desempeño. Con frecuencia se han emprendido reformas
para incrementar el acceso y la cobertura de los servicios en forma simultánea o como
parte integral del programa de TMC.
En adición a la deficiente calidad de los servicios, otras restricciones a nivel familiar
pueden dificultar que las TMC mejoren los resultados finales en salud y educación. El
gráfico 5 ilustra este punto para Ecuador y en él se pueden apreciar los puntajes de
los niños en una prueba de desarrollo cognitivo en la primera infancia. A los 3 años,
la mayor parte de los niños en la muestra de Ecuador están rezagados sólo en forma
modesta con respecto a la población de referencia. A los 6, la edad en la que entran a
primer grado, los niños de los dos deciles más pobres de la distribución nacional de
riqueza, están casi tres desviaciones estándar por debajo de lo que deberían estar. La
implicación es clara: es improbable que una TMC por sí sola, o aun una combinación
con colegios de alta calidad remedie tales desventajas. Esto es particularmente importante porque la investigación teórica y empírica reciente sugiere que los rendimientos
de las inversiones posteriores en el ciclo de vida serán limitadas si los niños no tienen
niveles adecuados de desarrollo cognitivo, social y emocional en la primera infancia
(Cunha y otros, 2006; Knudsen y otros, 2006).
En estas circunstancias, es probable que sean de particular importancia las intervenciones que buscan mejorar las prácticas de cuidado de niños y la calidad del entorno del
hogar. Oportunidades y algunos otros programas de TMC intentan exponer a los padres
a nueva información y prácticas condicionando las transferencias a la participación
en charlas (conocidas como pláticas). La condición para recibir el dinero contribuye
a asegurar que los padres asistan y participen en las pláticas. Sin embargo, puede ser
necesario el paquete de dinero condicionado y un programa integral que cuente con
participación más activa de trabajadores sociales y otros.
Las TMC en el contexto de las políticas de protección social
Los programas de TMC constituyen sólo una de las opciones dentro del arsenal de
programas de protección social que pueden utilizarse para redistribuir el ingreso a
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Visión general
Gráfico 5
Desarrollo cognitivo según deciles de riqueza en Ecuador, 2003-04
110
Puntaje TVIP estandarizado
105
100
95
90
85
80
75
70
65
60
36
38
40
42
44
46
48
50
52
54
56
58
60
62
64
66
68
70
Edad de los niños (meses)
Primer decil (más pobre)
Tercer decil
Segundo decil
Cuarto decil
Fuente: Paxson y Schady, 2007.
Nota: TVIP = Test de Vocabulario en Imágenes Peabody. Cada línea corresponde a un decil de la distribución nacional
de riqueza, desde el primer decil (el más pobre) hasta el cuarto. El test se codificó de modo que un puntaje de 100
corresponde al desempeño promedio en una población de referencia y la desviación estándar es 15.
familias pobres. Ellos no pueden ser el instrumento correcto para todas las familias
pobres; por ejemplo, no pueden atender a los adultos mayores pobres, a las familias
sin hijos o a las familias cuyos hijos están por fuera del rango de edades cubierto por
la TMC. La redistribución a esos grupos se maneja mejor con otros medios. En el caso
de los entrados en años pobres, es probable que sean bajos los desincentivos de oferta
laboral potencial de las transferencias monetarias y la justificación de inversiones adicionales en capital humano es cuestionable. Como resultado, las pensiones sociales (o
no contributivas) constituyen a menudo el instrumento preferido utilizado tanto por
los países desarrollados como por los países en desarrollo para suministrar asistencia
a los entrados en años pobres.
Además, es improbable que una TMC sea el mejor instrumento para el manejo del
riesgo social. Las TMC se han utilizado para ayudar a amortiguar el impacto negativo
de varios tipos de crisis en los pobres, pero su enfoque en las inversiones a largo plazo
en capital humano y su dependencia de focalización administrativa significan que
los programas de TMC en general no son el mejor instrumento para tratar la pobreza
transitoria. Los programas de transferencia que no implican compromisos a largo plazo
(como los implícitos en las condiciones de las TMC), que son autofocalizados (y así no
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Transferencias monetarias condicionadas
implican decisiones administrativas complejas para el ingreso o salida del programa)
y que involucran a los beneficiarios en actividades que pueden contribuir a tratar la
fuente de la crisis (por ejemplo, actividades relativas al trabajo), parecen ser mejor
adecuados que las TMC como instrumentos para el manejo del riesgo.
Así, en la mayor parte de los contextos de los países, es probable que coexistan
las TMC y otros programas de transferencias monetarias y deben considerarse como
complementos y no como sustitutos, que atienden distintas características de las
familias y la naturaleza de la pobreza que esas familias experimentan. No es sorprendente que los autores de políticas y los administradores de los programas de las TMC
en América Latina, la región en la que tales programas tienen más tradición y una
condición más establecida, estén lanzando TMC como parte de un sistema más general de protección social y hacerlo requiere que las características del diseño básico
de los programas sean compatibles; por ejemplo, el monto de la transferencia de una
TMC tiene que estar en relación con el de otras transferencias monetarias con el fin
de limitar las distorsiones, asegurar la equidad horizontal y hacer que los programas
sean políticamente aceptables.
Por último, las sinergias administrativas potenciales de los programas de transferencia monetaria son grandes. Quizá los ejemplos más obvios sean los sistemas
comunes de focalización administrativa y los de hacer pagos a los beneficiarios (como
con tarjetas electrónicas). Numerosos países están considerando o experimentando
también con una plataforma común de actividades de extensión y servicios, servicios
en un solo sitio que puedan utilizar los beneficiarios de todos los programas de protección social para tener acceso a los beneficios e interactuar con los administradores
de los programas.
Conclusión
Los programas de TMC a menudo se describen en términos extremamente positivos
y extremamente negativos. Nuestra revisión de la experiencia de las TMC confirma
hasta el momento que los programas han sido eficaces en el sentido de que existe
evidencia sólida de sus impactos positivos en la reducción de la pobreza a corto plazo
y en el aumento en el uso de los servicios de educación y salud. Esos logros no deben
minimizarse pues constituyen una prueba poderosa de que los programas públicos
bien diseñados pueden tener efectos significativos en los indicadores sociales críticos.
Las TMC han tenido también externalidades institucionales positivas, en forma más
notoria a través de su énfasis en el control y evaluación, por medio de los cuales han
contribuido a fortalecer una cultura de resultados dentro del sector público, al menos
dentro de las políticas sociales. Ese fortalecimiento es claramente un legado que vale
la pena sostener. Al mismo tiempo, nuestra revisión ofrece razones amplias para ser
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Visión general
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precavidos y evitar transformar las virtudes obvias de las TMC en una ciega campaña
de defensa a su favor.
Hace 50 años, Albert Hirschman (1958) argumentó que el desarrollo es una “cadena
de desequilibrios” en los cuales la expansión de un sector crea presiones hacia atrás o
hacia delante que pueden suministrar los estímulos necesarios para la expansión de
otro sector que está todavía subdesarrollado. Esos vínculos operan no sólo a través
de la motivación estándar por el beneficio, sino también ejerciendo presión política
para la acción del gobierno. Los programas de TMC han aumentado la demanda de
los pobres por servicios y tienen potencial de desencadenar un proceso más general
para transformar los servicios de salud, educación y sociales. Es aún demasiado pronto
para afirmar que la ola actual de programas de TMC producirá esos resultados, pero la
experiencia hasta el momento ofrece espacio para la esperanza.
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1
Introducción
L
os países han venido adoptando o considerando adoptar programas de transferencias monetarias condicionadas ( TMC) a una tasa prodigiosa. En algunos
países, entre ellos Brasil, Ecuador y México, las TMC se han convertido en el
mayor programa de asistencia social, cubriendo millones de familias. Se las ha
alabado como forma de reducir la desigualdad, en especial en países con grandes
desigualdades en América Latina; de ayudar a las familias a salir del ciclo vicioso
en que la pobreza se transmite de una generación a otra; de promover la salud,
nutrición y educación infantil; y de ayudar a los países a cumplir los Objetivos de
Desarrollo del Milenio. Nancy Birdsall, del Center for Global Development, dice
que las TMC “están lo más cerca que puede estarse de una solución milagrosa en
el desarrollo” (Dugger, 2004). A la inversa, un artículo del Institute of Development Studies Bulletin se refiere a las TMC como “superfluas, perniciosas, atroces y
abominables” (Freeland, 2007, p. 75), argumentando que representan una forma
impráctica de mejorar el uso de los servicios sociales (particularmente en países
de bajos ingresos) y son inmorales porque pueden privar a los más necesitados
de la asistencia que merecen.
¿Tienen sentido esta y otras afirmaciones? ¿Tienen soporte de evidencia empírica
disponible? ¿Qué implica todo esto para la forma en que los países que tienen TMC
deberían estructurar o reformar esos programas? ¿Qué sucede con los países que no
tienen TMC pero están considerando implementarlas, a menudo en circunstancias
muy distintas de aquellas en las que inicialmente se introdujeron?
En el presente informe se busca responder a estas y otras preguntas relacionadas. Específicamente, se dispone un marco conceptual para considerar el
fundamento económico de las TMC; se revisa la evidencia muy rica que ha sido
acumulada sobre las TMC, en especial la que aparece a partir de las evaluaciones
de impacto; se discute cómo el diseño de las TMC en la práctica debería basarse
en la información suministrada por el marco conceptual y la evidencia sobre los
impactos; y se discute cómo se incluyen las TMC en el contexto de las políticas
sociales más generales.
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Transferencias monetarias condicionadas
El informe muestra que existe evidencia considerable de que las TMC han mejorado
la vida de los pobres. Las transferencias generalmente han sido bien enfocadas en
las familias pobres, han elevado los niveles de consumo y han reducido la pobreza,
en algunos países en cantidad sustancial. Los ajustes de compensación que pueden
haber entorpecido el impacto de las transferencias, como la reducción en la participación de los beneficiarios en el mercado laboral, parecen haber sido relativamente
modestos. Además, los programas de TMC a menudo han provisto un punto de
entrada para la reforma de subsidios mal focalizados y para actualizar la calidad
de las redes de seguridad social. Así, se argumenta en el informe que las TMC han
constituido una forma eficaz de redistribución del ingreso hacia los pobres, aunque
se reconoce que aun los programas de TMC mejor diseñados y mejor administrados
no pueden suplir todas las necesidades de un sistema integral de protección social
y deben complementarse con otras intervenciones, como pensiones sociales y programas de trabajo o empleo.
En el informe se considera también el fundamento de condicionar las transferencias
al uso de servicios específicos de salud y educación por parte de los beneficiarios de
los programas. La utilización de dichas condiciones (en oposición a efectuar transferencias monetarias incondicionadas) puede justificarse como medio de reforzar
los incentivos para que las familias inviertan más en el capital humano de los hijos,
por ejemplo, cuando existe información inadecuada sobre los rendimientos de estas
inversiones, miopía, “altruismo incompleto” entre padres e hijos, o externalidades que
no son tenidas en cuenta por las familias. Más generalmente, las consideraciones de
economía política pueden algunas veces favorecer a las transferencias condicionadas
sobre las incondicionadas. Por ejemplo, es probable que tanto los contribuyentes como
los beneficiarios apoyen las transferencias a los pobres si se vinculan esas transferencias
a esfuerzos para superar la pobreza a largo plazo, en particular acciones para mejorar
el bienestar de sus hijos.
Las TMC han llevado también a un mayor uso de los servicios de salud y educación,
que es un objetivo clave que se intenta lograr con las TMC. No obstante, la evidencia
sobre mejoras en los resultados finales en salud y educación es más mixta. Así, las TMC
han aumentado la probabilidad de que las familias lleven a los hijos a chequeos preventivos de salud, pero el hacerlo no siempre ha producido una condición de nutrición
mejor para ellos; y las tasas de inscripción escolar han aumentado sustancialmente
entre los beneficiarios de los programas, pero existe poca evidencia de mejoras en los
resultados del aprendizaje. Estos hallazgos sugieren que para maximizar sus efectos
potenciales en la acumulación de capital humano de las familias pobres, las TMC deberían combinarse con programas para mejorar la calidad de la oferta de servicios de
salud y educación y proveer otros servicios de apoyo. La evidencia sugiere también
la necesidad de experimentar con condiciones que se centren en los resultados y no
sólo en el uso de los servicios.
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Introducción
33
La ola de TMC
La definición común de un programa de transferencias monetarias condicionadas es
que transfiere dinero a las familias pobres siempre y cuando éstas efectúen inversiones especificadas de antemano en el capital humano de sus hijos.1 En general, esto ha
implicado adjuntar “condiciones” a las transferencias. Las condiciones sobre salud y
nutrición a menudo exigen chequeos periódicos o control del crecimiento y vacunas
para niños menores de 5 años, atención perinatal para las madres y asistencia de éstas
a charlas periódicas de información sobre salud. Las condiciones sobre educación
usualmente incluyen la inscripción escolar y la asistencia al colegio el 80 u 85% de
los días escolares, y ocasionalmente alguna medida de desempeño. La mayoría de los
programas de TMC transfieren el dinero a la madre de la familia, u, ocasionalmente,
al estudiante.
Los programas de TMC tienen dos objetivos claros. Primero, buscan ofrecer a las
familias pobres una base mínima de consumo. Segundo, al hacer que las transferencias
sean condicionales, buscan estimular la acumulación de capital humano y romper el
círculo vicioso de transmisión de la pobreza entre las generaciones.
El interés y el alcance de los programas de TMC han crecido enormemente en los
últimos 10 años. Los mapas que se presentan en el gráfico 1.1 dan una idea de esta
expansión, aunque restan importancia a la expansión porque todo Brasil y todo México
se presentan como activos en 1997, cuando los programas Bolsa Escola sólo funcionaban en unos pocos municipios y el programa Oportunidades de México se limitaba a
zonas muy pobres. Esos programas no fueron nacionales durante varios años y 10 años
después, 29 países en desarrollo tenían algún tipo de programa de TMC operando (en
algunos casos, más de uno) y muchos otros países estaban planeando tener uno. La
variedad de formas de gobierno interesadas cubre todos los continentes, aunque los
programas establecidos durante mayor tiempo y los más evaluados se encuentran en
forma predominante en los países de medianos ingresos de América Latina.
En forma simultánea al aumento en el número de países con programas ha habido
un aumento en el tamaño de algunos programas. El programa de México empezó
con unas 300.000 familias beneficiarias en 1997, pero ya cubre 5 millones de familias.
Brasil empezó con programas municipales de Bolsa Escola en Brasilia y el municipio
de Campinas, los que condujeron a efectuar réplicas por parte de los gobiernos locales, seguidas de programas federales para sectores específicos y luego su unificación y
1 Varios programas que tienen la mayoría de las características de diseño de las TMC transfieren
estampillas de alimentos en lugar de dinero (como el programa Comer es Primero de República Dominicana y el programa Supremos de Costa Rica), o alimentos (el programa Food for
Education de Bangladesh). Se podría esperar que estos programas tengan efectos semejantes a
los de las TMC.
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Transferencias monetarias condicionadas
Gráfico 1.1 Las TMC en el mundo
1997
México
Bangladesh
Brasil
2008
Turquía
Pakistán
República Dominicana
Jamaica
Honduras
Nicaragua
Colombia
México
Guatemala
El Salvador
Costa Rica
Panamá
Ecuador
Burkina
Faso
Nigeria
Perú
Bolivia
Brasil
India
Camboya
Filipinas
Yemen
Kenia
Bangladesh
Indonesia
Paraguay
Chile
Argentina
Fuente: Banco Mundial.
reforma. Hoy el programa federal Bolsa Família atiende a 11 millones de familias o 46
millones de personas. En otros países, el aumento del tamaño ha sido menos explosivo, pero de todas formas notable. Por ejemplo, en Colombia, el objetivo inicial del
programa fue de 400.000 familias, pero se ha expandido y en 2007 cubría 1,5 millones
de familias beneficiarias.
Muchos analistas de políticas sociales ven también un paralelo en el movimiento hacia
las TMC en los países en desarrollo y la agenda de bienestar para el trabajo en los Estados
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Introducción
35
Unidos y Europa, incorporada en reformas que llevaron al Revenu Minimum d’Insertion
en Francia, a las reformas del Temporary Assistance for Needy Families (TANF) en los
Estados Unidos y al New Deal en el Reino Unido. Como las TMC en el mundo en desarrollo, todos estos programas requieren “comportamiento deseado” a cambio de apoyo
de ingreso. En entornos con mercados laborales muy informales, las condiciones sobre
salud y escolaridad de los niños son más fáciles de controlar que los requerimientos de
búsqueda de empleo y trabajo y así son adaptaciones sensibles de la noción básica de
vincular la asistencia social al cambio positivo en el comportamiento.
El cuadro 1.1 presenta una lista parcial de programas de TMC considerados en
este informe. La lista no es completa: existen programas adicionales en operación
para los cuales existe poca información disponible y algunos programas se ajustan a
la definición de TMC de mejor manera que otros; por ejemplo, el programa Bono de
Desarrollo Humano (BDH) en Ecuador no ha controlado nunca el cumplimiento de
las condiciones de salud y educación, aun cuando una campaña de mercadeo social
resaltaba que los beneficiarios eran responsables de asegurar que sus hijos estuviesen
inscritos en el colegio y fuesen llevados a los centros de salud para chequeos preventivos.
Más información sobre el programa en el cuadro 1.1 y sobre otros programas de TMC
en el mundo en desarrollo se suministra en los cuadros de programa por programa
“de un vistazo” en el apéndice A.
Aun sin incluir cada programa, el cuadro 1.1 muestra que las TMC varían mucho
en su alcance. Algunos programas son nacionales, otros son programas de nicho y
otros constituyen esfuerzos piloto a pequeña escala. El cuadro 1.1 muestra también
que algunos programas han requerido que las familias que reciben transferencias
cumplan sólo con condiciones de escolaridad; otros, especialmente los de América
Latina y el Caribe, han requerido que las familias cumplan tanto las condiciones de
escolaridad como las de salud.
Tema y variaciones
El papel de los programas de TMC en las políticas sociales es distinto según el lugar,
como consecuencia de las diferencias tanto en su diseño como en el contexto en que
operan. En forma más clara, los programas de TMC varían con respecto a las medidas
pertinentes de tamaño. En cuanto a cobertura absoluta, varían entre 11 millones de
familias (Brasil) y 215.000 (Chile), hasta programas piloto con unos pocos miles de familias (Kenia, Nicaragua). En cuanto a cobertura relativa, van desde aproximadamente
el 40% (Ecuador) y el 20% de la población (Brasil, México) hasta un 1% (Camboya). En
cuanto a presupuesto, los costos varían entre un 0,5% del producto interno bruto (PIB)
en países como Brasil, Ecuador y México, y un 0,08% del PIB en Chile. La generosidad
de los beneficios está entre el 20% del consumo promedio familiar en México y el 4%
en Honduras, y aun menos en los programas de Bangladesh, Camboya y Pakistán.
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Transferencias monetarias condicionadas
Cuadro 1.1 Matriz de tamaño de programas y alcance de las condiciones
Condiciones
Tamaño / Objetivo del programa
Nacional
Educación y salud
Sólo educación
Bolsa Família (Brasil)
Bolsa Escola (Brasil)
Oportunidades (México)
Jaring Pengamanan Social
(Indonesia)
Bono de Desarrollo Humano
(Ecuador)
Familias en Acción (Colombia)
Program of Advancement through
Health and Education (Jamaica)
Nicho (población objetivo regional
o estrecha)
Chile Solidario
Female Secondary School Assistance Program (Bangladesh)
Proyecto de Mitigación del Riesgo
Social (Turquía)
Japan Fund for Poverty Reduction
(Camboya)
Education Sector Support Project
(Cambodia)
Education Sector Development
Project (Yemen)
Pequeña escala / piloto
Programa de Asignación Familiar
(Honduras)
Subsidio Condicionado a la
Asistencia Escolar - Bogotá
(Colombia)
Cash Transfer for Orphans and
Vulnerable Children (Kenia)
Punjab Education Sector reform
Program (Pakistán)
Atención a Crisis (Nicaragua)
Red de Protección Social
(Nicaragua)
Fuente: compilación de los autores.
Se espera que los programas de TMC ocupen distintos nichos en la política social.
En algunos países (Brasil, Jamaica, México), el programa de TMC ofrece asistencia
social en gran escala y surgió a partir de la reforma y expansión de otros programas
de asistencia social.
En México, Oportunidades se instituyó para reemplazar subsidios de consumo mal
focalizados y que tenían un impacto limitado en la pobreza. Para mediados de los años
noventa, el gobierno mexicano tenía 15 programas de subsidio de alimentación, de los
cuales 11 estaban dirigidos a poblaciones urbanas y rurales y 4 no tenían mecanismo
explícito de focalización (ver Levy y Rodríguez [2004]; Levy [2006]). Más de la mitad
de la financiación social se asignaba a subsidios de pan y tortilla en zonas urbanas,
gran parte de los cuales era absorbido por familias urbanas que no eran pobres. Los
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Introducción
37
subsidios de alimentación fueron una forma ineficiente de redistribuir el bienestar a
los pobres rurales, quienes a menudo vivían en comunidades pequeñas y de difícil
acceso. Aproximadamente el 60% de las familias pobres rurales no recibía apoyo del
gobierno federal (Rodríguez, 2003). Existía poca coordinación entre los programas, se
realizaban por duplicado las tareas administrativas, había un notorio desequilibrio en
el gasto que favorecía las zonas urbanas y no existían evaluaciones sistemáticas para
analizar la eficacia de tales programas.
Oportunidades constituyó una innovación en la política social mexicana. En lugar
de subsidios ineficientes y transferencias monetarias focalizadas en forma deficiente,
el programa hizo explícito el compromiso de dar a los beneficiarios la libertad de
elegir cómo utilizarían las transferencias mientras se comprometiesen con cierto
comportamiento en cuanto a educación, salud y nutrición, lo que se consideraba como
inversión en capital humano.
En Brasil, varios estados empezaron a experimentar con nuevas formas de asistencia social a mediados de los años noventa. En 1995, se iniciaron dos programas
(Bolsa Escola y el Programa de Ingreso Familiar Mínimo Garantizado) en el Distrito federal (Brasilia) y Campinas, respectivamente. El gobierno federal inició el
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) en 1996 y dos años después
el gobierno empezó a efectuar transferencias a los municipios que ejecutaban programas de TMC.
Para 2001, las TMC con condiciones para educación se extendieron a más de 100
municipios y dieron soporte a aproximadamente 200.000 familias (Lindert y otros,
2007). Ese mismo año, el gobierno federal decidió crear una versión nacional del
programa Bolsa Escola e inició también el programa Bolsa Alimentação (2001), una
transferencia condicional de dinero para mujeres embarazadas y lactantes con hijos;
con el Auxílio Gás (2002), una transferencia monetaria incondicionada se intentó
mitigar los efectos en las familias pobres al eliminarse por fases los subsidios de gas
para cocina; y el programa Cartão Alimentação (2003), una transferencia general de
dinero a la población de extrema pobreza, para promover el consumo de alimentos e
impedir el hambre. Bolsa Família fue creado en 2003 al fusionarse Bolsa Escola, Bolsa
Alimentação, Cartão Alimentação y Auxílio Gás. La consolidación de los programas
señaló un esfuerzo para mejorar la eficiencia de la red de seguridad social y ampliar
el apoyo federal a los programas focalizados hacia los pobres.
En otros países, como Chile, los programas son más pequeños e intentan llenar
los vacíos de un gran número de servicios sociales existentes y aunarlos. En algunos
países, los programas de TMC son independientes (Honduras, Jamaica), en otros proveen vínculos a un arreglo algunas veces creciente de otros servicios (Chile, Colombia,
México). En varios países, los programas de TMC constituyen aún esfuerzos piloto
pequeños (Kenia, Nicaragua) y en otros, las raíces de los programas se encuentran en
el sector educativo (Camboya) o constituyen un híbrido de asistencia social y educa-
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Transferencias monetarias condicionadas
ción (Bangladesh, Kenia). Algunos de los programas nacientes se centrarán más en la
nutrición de los niños más jóvenes.
Muchos programas de los países de medianos ingresos han procurado un enfoque
integrado hacia la reducción de la pobreza, equilibrando objetivos de asistencia social
y formación de capital humano. Cubren a los niños desde el nacimiento (o desde el
embarazo) hasta los 14 a 16 años, con condiciones de uso de servicios de salud para
los niños de 0 a 5 o 6 años y con condiciones de inscripción escolar de ahí en adelante. La focalización se efectúa usualmente mediante reemplazo de comprobación
de medios de vida, algunas veces en combinación con focalización geográfica. En la
mayoría de los casos, los programas los administran los ministerios de bienestar social o agencias autoestables de la presidencia. Ejemplos de ese tipo de TMC incluyen
Argentina, Brasil, Colombia, El Salvador, Jamaica, México, Panamá y Turquía. México
tiene uno de los programas más representativos de esta clase. El programa se inició
temprano, su evolución se ha realizado en forma deliberada y ha tenido éxito. Lo que
realmente hace que el programa mexicano sea tan representativo son las sucesivas
olas de datos recopilados para evaluar su impacto, la colocación de esos datos en el
dominio público y los cientos de artículos y miles de referencias resultantes que ha
generado este acceso fácil.
Los esfuerzos de Brasil han sido también ejemplares. También su programa empezó
temprano, ha tenido una gran evolución y es igualmente grande en cuanto a cobertura
e importancia. Las TMC de Brasil presentan un interesante contraste con el caso mexicano en varios aspectos: el tema del federalismo se encuentra más en primer plano;
tiene una dirección más suave y gradual en las condiciones y enfatiza un poco más la
redistribución que la formación de capital humano. Además, a diferencia del programa
mexicano, los programas de Brasil no incorporaron en forma explícita en su diseño
evaluaciones de impacto y, como resultado, se conoce mucho menos sobre el impacto
que han causado en el consumo, la pobreza, la salud, la nutrición y la educación que en
el programa de México. El cuadro 1.2 presenta algunas de las similitudes y diferencias
más sobresalientes entre el programa Oportunidades de México y el programa Bolsa
Escola de Brasil.
Hay otra rama de la familia de programas de TMC que se centra en la educación en
los países de bajos ingresos. Los programas usualmente cubren un segmento estrecho
de la educación; algunos sólo la secundaria (como el Female Secondary School Assistance Program [Fssap] de Bangladesh, el Japan Fund for Poverty reduction [JFPR]
de Camboya y el Education Sector Support Project [Cessp] de Camboya), algunos
sólo la primaria (programas de Bolivia y Kenia y propuestas en Nigeria y Tanzania)
y ocasionalmente ambas (el programa Jaring Pengamanan Social [JPS] de Indonesia).
La génesis de estos programas es más bien variada. En Bangladesh, el programa Fssap
formó parte de una estrategia para cerrar una brecha de géneros en educación que era
significativa en ese entonces, lo que se consideró un objetivo de política importante:
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Educación:
• Inscripción escolar y asistencia mínima del 85%, mensual
y anualmente
• Compleción de secundaria (para cuenta de ahorros)
Salud:
• Cumplimiento de todos los miembros de la familia con
el número requerido de visitas a centros de salud y asistencia de la madre a conferencias de salud y nutrición
Definición de las condiciones
Riguroso; reducción de los beneficios en la primera ronda
de incumplimiento
Cumplimiento de las condiciones
Fuente: compilación de los autores.
Diferenciada por edades, grados y géneros
En dinero en efectivo en puntos de pago específicos
del programa
Estructura de los beneficios
Se tiene en cuenta explícitamente en el diseño del
programa
Evaluación
Mecanismo de pago
Focalización geográfica utilizada para determinar qué zonas
rurales participan inicialmente
Reemplazo de comprobación de medios para focalización
de familias dentro de localidades y en zonas urbanas
El programa efectúa la focalización y la inscripción al
programa
Sistema de focalización
Características menos similares
5 millones de familias
25% de la población
México
Tamaño del programa
Características más similares
Característica del programa
Brasil
Sistema de advertencia, las familias incumplidas se
consideran en necesidad de “atención” adicional
y resolución de problemas
Mediante tarjeta débito utilizable en bancos,
cajeros automáticos y puntos de lotería
Diferenciada según el nivel de pobreza
Sin intento sistemático de integrar la evaluación
de impacto del programa al diseño
Focalización geográfica para asignar ración a
espacios en el registro de las familias pobres
Reemplazo de comprobación de medios como
sistema de focalización de familias
Los municipios efectúan la focalización del
programa y la inscripción a éste
Educación:
• Asistencia al colegio mínima del 85% en un
período de 3 meses para los niños entre 6 y 15
años de edad
Salud:
• Niños de 0 a 7 años: vacunación y seguimiento
de desarrollo en nutrición
• Mujeres embarazadas: visitas pre y posnatales;
seminarios sobre salud y nutrición
11 millones de familias
25% de la población
Cuadro 1.2 Implementación de programas “similares”: contraste entre México y Brasil
Introducción
39
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Transferencias monetarias condicionadas
en 1981, la tasa de alfabetización femenina (aproximadamente un 13%) era cerca de
la mitad de la masculina (26%). Como resultado, se hizo disponible para las niñas
una serie de programas de estipendio y de dispensa de pago de matrícula en tanto
asistieran regularmente al colegio, pasaran los grados y permanecieran sin casarse.
Además, se inició el Food for Education Program (FFE) en 1995 para proveer transferencias a las familias pobres con la condición de que enviasen a los hijos al colegio de
primaria (Ravallion y Wodon, 2000). La transferencia en especie del FFE fue convertida
a transferencia monetaria en 2002 y el nombre del programa cambió al de Primary
Education Stipend Program.
En Indonesia se instituyó el programa JPS después de la crisis financiera de Asia
oriental para impedir que los estudiantes abandonaran el colegio. En Kenia y Tanzania,
los programas se diseñaron especialmente para hacer frente a la crisis de huérfanos y
niños vulnerables, crisis que se generó a raíz de la epidemia de VIH/SIDA. En muchos
casos, la estructura administrativa subyacente a los programas es menos sofisticada
que la de los grandes programas de América Latina, lo cual es resultado de varios
factores. Primero, dado que estos programas son primordialmente educativos y los
ejecuta con mucha frecuencia el ministerio de educación, existen menos participantes
que coordinar. Segundo, no siempre la asistencia diaria constituye una condición para
recibir la transferencia, lo que simplifica la administración. Tercero, los programas son
más recientes y están ubicados en países de menor capacidad, de modo que deben
esperarse sistemas más sencillos. Para compensar la falta de estructuras administrativas
complejas, a menudo el papel de la comunidad en la implementación de los programas
es mayor que en los programas latinoamericanos.
Chile Solidario opera en forma muy distinta para cubrir un nicho diferente. El
programa está dirigido sólo a los extremamente pobres, alrededor de un 5% de la población chilena, y difiere en forma notoria de los programas clásicos de TMC al adaptar
las condiciones. Las familias trabajan inicialmente en forma intensa con trabajadores
sociales a fin de comprender las acciones que les pueden ayudar a salir de la extrema
pobreza y luego se comprometen con planes de acción que constituyen las condiciones
específicas para recibir el beneficio del programa. El diagnóstico cubre un total de 53
llamadas condiciones mínimas distintas agrupadas en siete dimensiones (documentación de identificación y legal, dinámica familiar, educación, salud, vivienda, empleo e
ingreso). Las familias reciben una transferencia monetaria comparativamente pequeña,
disminuyendo periódicamente el monto durante los dos años de participación activa
y luego una cantidad aún más pequeña durante tres años más después del programa.
Sin embargo, reciben acceso preferencial a la variedad completa de programas de
asistencia social desde el momento en que se afilian a Chile Solidario, hasta el final
de los tres años del período de seguimiento. En adición, las transferencias, aunque
pequeñas, provienen de otros programas sociales y la transferencia correspondiente a
Chile Solidario propiamente dicho se hace realmente sólo para motivar a los usuarios a
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Introducción
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utilizar los servicios de trabajo social. Hasta el momento, Chile Solidario es un modelo
en sí mismo, si bien otros programas están intentando emularlo hasta cierto punto.2
Las diferencias de objetivos y contextos de los programas sugieren que puede ser
pertinente utilizar pruebas comparativas algo distintas para poder evaluarlos y debería
otorgarse distinta ponderación a los resultados en dimensiones diferentes; por ejemplo,
la reducción de la pobreza de consumo contra mejoras en resultados en desarrollo
humano. La inscripción en educación primaria en Colombia y México ya sobrepasaba el 90% antes de los programas de TMC y aumentó ligeramente a causa de las TMC,
pero no fueron posibles aumentos notables porque la base ya era grande. Con todo,
esos programas hicieron énfasis en la asistencia social y, con transferencias grandes y
extensa y bien focalizada cobertura, tienen éxito. El estipendio en Bangladesh para las
muchachas de secundaria se diseñó como un programa educativo focalizado según
el género, aunque otorga pagos en dinero pequeños y, dado su enfoque en una mayor
inscripción escolar femenina, no contempló la pobreza en su focalización. Así, sin un
entendimiento del programa y sus objetivos originales, podría ser considerado como
un fracaso según los estándares de la asistencia social.
Pueden ocurrir variaciones no sólo entre países, sino también en un mismo programa a través del tiempo. Por ejemplo, en los 10 años de su existencia, Oportunidades
de México ha experimentado una evolución continua de sistemas de implementación
con el fin de responder a las necesidades cambiantes al expandirse el programa y constituirse los sistemas administrativos. La función de la focalización geográfica se redujo
al alcanzar el programa cobertura nacional, la focalización comunitaria fue eliminada y
el procedimiento de reemplazo de comprobación de medios de vida aumentó en forma
correspondiente. La realización de este último y de los procedimientos de selección,
que antes efectuaban agencias contratadas, los efectúa ahora personal del programa.
Tanto la selección como el control del cumplimiento de las condiciones pasaron de
ser un sistema basado en papelería a sistemas computarizados y la mayoría de los
datos fluye ahora por Internet. El tiempo para inscribir las familias al programa se ha
reducido de entre 6 y 8 meses a entre 4 y 8 días y se añadió un conjunto de beneficios
situados en cuentas de ahorros al de los pagos en efectivo.
2 En Brasil, Bolsa Familia está empezando a alentar vínculos más explícitos a servicios
de apoyo de trabajo social para familias que no cumplen las condiciones y para familias
especialmente vulnerables. Colombia desarrolló el programa Juntos, que provee acompañamiento de trabajo social similar al del programa Solidario, de Chile, y eventualmente
podría vincularse al programa de TMC. En El Salvador, el mismo programa de TMC provee asistencia para ayudar a las familias en los partos y el gobierno ha diseñado también
intervenciones paralelas en los mismos municipios objetivo para mejorar los medios de
vida de los pequeños agricultores mediante proyectos productivos de pequeña escala y
microcréditos.
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Transferencias monetarias condicionadas
El papel y diseño de los programas de TMC está evolucionando en muchos países,
pues los éxitos obtenidos en un principio con el modelo básico están llevando a
los países a abordar una segunda y tercera ronda de problemas, que incluyen los
siguientes:
• ¿Debería complementarse el énfasis en expandir la oferta de servicios con
esfuerzos para mejorar la calidad de los mismos en línea con la acción de la
demanda creciente de TMC?
• ¿Debería modificarse el rango o la definición de las condiciones, por ejemplo,
para recompensar el desempeño en lugar o además del uso del servicio?
• ¿Qué puede hacerse para asegurar que los jóvenes que abandonan el apoyo
educativo del programa por ser demasiado mayores puedan obtener trabajo o
capacitación adicional?
• ¿Cuál debería ser el equilibrio entre focalizar niños más jóvenes o mayores?
En algunos países, los mismos programas de TMC están atendiendo estos problemas
mediante ajustes a su diseño básico y en otros casos, están catalizando los cambios
hacia otros programas.
Esbozo del informe y temas cubiertos
Con este informe se busca aglutinar el conocimiento existente sobre las TMC. A partir
del programa Oportunidades de México, una característica importante de los programas de TMC ha sido el fuerte énfasis que han hecho en evaluaciones verosímiles de sus
impactos en diferentes resultados. En el informe se utilizan mucho esas evaluaciones
y se amplían los esfuerzos anteriores para evaluar el desempeño de los programas
de TMC utilizando evidencia de las evaluaciones de impacto (ver Das, Do y Soler;
Rawlings y Rubio, 2004). De hecho, no habría sido posible escribir el informe sin los
esfuerzos de los mismos administradores de programas, los donantes internacionales
y los académicos de todo el mundo para asegurar la alta calidad de muchas de las
evaluaciones. (Ver el apéndice B sobre discusiones adicionales de las evaluaciones de
impacto de las TMC.)
La evidencia acumulada de los impactos positivos ha sido instrumental tanto para
sostener los programas existentes como para estimular el establecimiento de programas semejantes en otros países en desarrollo.3 No obstante, aunque el grupo inicial de
3 Más recientemente, se han creado TMC en la ciudad de Nueva York y en Australia, para su
uso por parte de comunidades indígenas. Las TMC de Nueva York se basaron explícitamente
en la experiencia de los países en desarrollo. El personal de la alcaldía de Michael Bloomberg
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Introducción
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evaluaciones suministró evidencia sólida de impacto a lo largo de varias dimensiones
clave, quedan todavía por tratar cuestiones políticas y operativas importantes. En
primer lugar, gran parte de lo que se conoce sobre las TMC se basa en las evaluaciones
de programas de América Latina, especialmente de México y, por tanto, no es claro
si debe esperarse que las TMC causen impactos similares en otros entornos, especialmente en países significativamente más pobres y que suelen tener instituciones más
débiles. Aunque gran parte de la evidencia discutida en este informe se basa en estudios de programas de América Latina, hemos hecho un esfuerzo especial para discutir
también la evidencia de países de otras regiones, especialmente de los programas de
Bangladesh y Camboya.
En segundo lugar, puesto que los programas de TMC han crecido –en varios países ya
representan una proporción sustancial del presupuesto público dedicado a la reducción
de la pobreza– la demanda de evidencia sobre sus resultados ha crecido más allá del
énfasis inicial en un pequeño número de resultados. Por ejemplo, los autores de políticas
y académicos se centran cada vez más en los posibles efectos de las transferencias a largo
plazo y en los cambios en los resultados “finales” (aprendizaje en lugar de inscripción
escolar, o condición de nutrición en lugar de frecuencia de chequeos de control del
crecimiento). En este informe se presta particular atención a estos resultados, que se
han discutido con menor extensión en la literatura sobre las TMC.
En tercer lugar, el hecho de que los programas de TMC se implementen en entornos de países muy distintos suscita muchas preguntas en cuanto a su diseño: el papel
de las condiciones, los medios apropiados de focalización, el monto correcto de la
transferencia y la mejor forma de coordinar los programas de TMC con la oferta de
servicios, son sólo algunas de las cuestiones importantes que se plantean. Nuevamente, hacemos esfuerzos especiales para analizar la posible importancia de estas
características de diseño de los programas para explicar los cambios en los resultados,
y tener en cuenta cuidadosamente el papel apropiado de una TMC dentro del sistema
de asistencia social de un país (aunque esa es una agenda compleja que sobrepasa los
objetivos de este informe).
El resto del informe procede como sigue: el capítulo 2 proporciona un marco
conceptual de consideración sobre las TMC. El capítulo se centra en forma particular
en cuándo tiene sentido condicionar las transferencias a inversiones familiares en el
capital humano de los hijos. Se discuten tres amplios conjuntos de circunstancias en
las que es probable que las TMC sean particularmente atractivas. El primer conjunto
y varias agencias de la ciudad viajaron a México a aprender sobre el programa. Además, el
Banco Mundial facilitó numerosas reuniones informativas de modo que quienes diseñaban el
programa Opportunity NYC pudiesen aprender de la experiencia de los países en desarrollo, lo
que constituye un ejemplo del Norte aprendiendo del Sur.
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Transferencias monetarias condicionadas
es un caso en el que los padres invierten menos en el capital humano de sus hijos de
lo que permiten los rendimientos privados de esas inversiones. Esta situación puede
suceder porque los padres valoran su propio bienestar más que el de sus hijos, o no
están lo bastante informados sobre los rendimientos de las inversiones en educación,
salud y nutrición, o porque son miopes y descuentan el futuro en forma muy fuerte.
En el segundo conjunto de circunstancias, existen externalidades a las inversiones en
capital humano, lo que podría suceder si hay efectos de tener una población mejor
educada o más saludable que no tienen en cuenta los individuos racionales al tomar
decisiones sobre inversiones. El tercer conjunto de circunstancias es aquel en el que
existen consideraciones de economía política que justifican imponer condiciones a las
transferencias, como podría ser el caso, por ejemplo, cuando es más fácil sostener un
presupuesto para un programa si se percibe a las transferencias no como una donación
sino como un quid pro quo en el que el gobierno entrega dinero a las familias si –y sólo
si– éstas actúan “responsablemente” e invierten en sus hijos.
Después de esa discusión conceptual, se describe en detalle en el tercer capítulo
cómo funcionan los programas de TMC. Virtualmente todos ellos han intentado dirigir
los beneficios a los pobres, de modo que el capítulo empieza con una discusión de los
instrumentos de focalización utilizados en los distintos programas. Luego se describen
los sistemas de beneficios, incluyendo quién recibe el pago, cómo tiene lugar éste y
qué niveles de pagos existen en la práctica. El capítulo continúa describiendo cómo
se han controlado en los programas las condiciones y el grado al que se penaliza a las
familias por el incumplimiento. En las dos secciones finales del capítulo se discute la
importancia del control y la evaluación y cómo se ha coordinado a las TMC con otros
actores de los sectores sociales.
La redistribución de los recursos hacia los pobres es uno de los dos objetivos
fundamentales de la mayor parte de los programas de TMC y el capítulo 4 presenta la
evidencia del impacto de los programas de TMC en la pobreza de consumo. Se discuten
en el capítulo los impactos en el corto plazo y, para dos países (México y Nicaragua), en
el mediano plazo. Muchos autores de políticas tuvieron originalmente preocupaciones
de que los efectos de las TMC en el consumo familiar fuesen relativamente pequeños
al hacer las familias ajustes por compensaciones. Sin embargo, como se trata en el
capítulo, esos ajustes –en términos de reducción de la oferta laboral de adultos, de las
remesas o del acceso de las familias a otros programas sociales– han sido modestos
y, como resultado, el impacto de las TMC en la pobreza de consumo está en gran medida determinado (al menos en el corto plazo) por el monto de la transferencia y el
grado al que los programas puedan asegurar efectivamente que el dinero llegue a las
familias pobres.
El segundo objetivo fundamental de las TMC es estimular a las familias a invertir en
el capital humano de los hijos. El capítulo 5 presenta la evidencia sobre el impacto que
han causado las TMC en los resultados en educación, salud y nutrición. El capítulo se
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Introducción
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inicia mostrando que las TMC han tenido efectos significativos en el uso de los servicios
de educación y salud y que esos efectos han sido con mucha frecuencia sustanciales en
su magnitud. Luego se discute la evidencia de los efectos de las TMC en los resultados
“finales” en educación y salud. El capítulo muestra que la evidencia sobre el impacto
de las TMC en estos resultados es algo mixta. Así, las TMC parecen haber causado un
impacto modesto en los años de escolaridad que completan los adultos; redujeron la
incidencia de la baja estatura para cada edad en algunos países y en algunas poblaciones
pero no en otras; y tuvieron poco efecto en los resultados de aprendizaje tanto en los
niños de edad escolar como en los adultos. Para abordar esas deficiencias es probable
que se requiera una combinación de esfuerzos así: redefinir las condiciones, quizá
incluyendo incentivos por desempeño y no sólo por uso de los servicios; mejorar la
calidad de la oferta de los servicios y complementar las TMC con intervenciones que
ayuden a las familias a superar otras barreras para adecuar la nutrición, el desarrollo y
el aprendizaje de los hijos. El capítulo termina con una discusión sobre si los impactos
de los programas de TMC observados son resultado del efecto “ingreso” asociado con
la transferencia o el efecto “precio” resultante de las condiciones.
En el capítulo 6, el último del informe, se vuelve al marco conceptual presentado en
el segundo. En particular, con la evidencia de los capítulos 4 y 5 a la mano, se discute
cuándo es probable que los programas de TMC constituyan el instrumento de política
correcto. Se torna entonces a una discusión sobre cómo deberían diseñarse los programas, por ejemplo, en cuanto a la población que cubren, las condiciones que se controlan
y la magnitud de la transferencia. El capítulo termina con la consideración de dónde
incluir a las TMC en el contexto de las políticas sociales. Un mensaje importante del
capítulo es que las TMC han demostrado ser por sí mismas programas eficaces y versátiles. Sin embargo, es más probable que sean eficaces para estimular las inversiones en
el capital humano de los hijos y para proporcionar una red de seguridad social cuando
funcionan en forma estrecha con otros programas. En el capítulo se revisan algunos
de los esfuerzos en curso de los países en desarrollo en este campo y se argumenta
también que hay otras intervenciones –programas de trabajo o empleo, o pensiones–
que necesiten complementar aun las TMC mejor diseñadas y administradas.
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2
El fundamento económico de las
transferencias monetarias condicionadas
L
as TMC son transferencias monetarias: 1) dirigidas a los pobres y 2) condicionadas a
determinado comportamiento de las familias receptoras. En forma más específica, estas
transferencias monetarias están condicionadas a niveles mínimos de uso de servicios
de salud y educación, en general por parte (o a beneficio) de los hijos en la familia.
Los requerimientos usuales incluyen la inscripción y asistencia efectiva al colegio
(por ejemplo, en el programa Bolsa Família de Brasil se requieren tasas de asistencia
mínimas del 85% y en México se aplica una restricción equivalente). Los programas
que incluyen componente de salud pueden también requerir que los niños efectúen
visitas regulares a centros de salud y sean vacunados y que las mujeres embarazadas y
lactantes asistan a un número predeterminado de citas en clínicas locales o a sesiones
informativas (pláticas) sobre higiene y nutrición.
Este capítulo ofrece una noción conceptual sobre el funcionamiento de las TMC.
Los gobiernos tienen recursos escasos y las TMC –sea que incrementen o no el uso de
los servicios– compiten por fondos con otros proyectos importantes, como compra
de equipos para los colegios o modernización de las vías rurales. ¿Por qué entregar
dinero a las personas para que mantengan a sus hijos en el colegio (aunque éste posiblemente sea muy malo) constituye un buen uso de los fondos públicos? ¿No sería
mejor adquirir más libros y suministros o mejorar la capacitación de los maestros con
el fin de mejorar la calidad de la educación en esos colegios?
Aun si existen buenos argumentos para emplear parte del presupuesto oficial en
transferencias directas de dinero para las familias, ¿realmente tiene sentido poner
condiciones para la entrega del dinero? Después de todo, si asistir a esos colegios (o
caminar 5 millas hacia la clínica local para pesar a un hijo) contribuyese más al futuro
bienestar que otro uso alternativo del tiempo de un niño, ¿no estarían ya las familias
enviándolo allá? ¿Qué bien puede producir agregar una restricción al problema de op­
timización de la familia? ¿Por qué no efectuar simplemente la transferencia de manera
incondicional?
Los economistas podrían pensar en al menos dos clases de desventajas asociadas con
fijar condiciones a las transferencias monetarias, la primera de las cuales es que para
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Transferencias monetarias condicionadas
algunas de las familias más necesitadas cumplir las condiciones podría ser demasiado
costoso (ya porque las clínicas están demasiado alejadas o porque su necesidad de que
los hijos ayuden en la cosecha es muy apremiante) y pueden así estar impedidas para
adquirir el beneficio. Las condiciones en consecuencia podrían excluir a algunas de
las personas que intenta cubrir el programa. En segundo lugar, las familias que optan
por el beneficio podrían incurrir en una costosa distorsión de su comportamiento a
cambio de un poco de dinero extra en el corto plazo. Quizá conocen la mala calidad
del colegio (o clínica) local o quizá sea un malgasto que los hijos empleen su tiempo
allí en lugar de aprender a preparar los campos o tejer una canasta con sus padres.
Al presionar a las familias pobres a hacer algo que no harían de otro modo, las TMC
podrían estar imponiendo distracciones costosas a las personas que están tratando de
hacer lo mejor por su familia en condiciones de grave escasez.
Los proponentes de los programas de TMC deberían tener buenas respuestas a las
preguntas y argumentos como los planteados. Existe, en efecto, una buena variedad
de razones para fijar condiciones a las transferencias monetarias focalizadas y en el
presente capítulo se revisa la justificación para esas condiciones y se discute en forma
breve alguna de la evidencia empírica sobre qué tan probable es que se encuentren en
la práctica las circunstancias que justifican las condiciones.
Argumentos a favor y en contra de las transferencias monetarias
La primera pregunta que podría hacerse al considerar si tiene sentido una TMC es
esta: ¿constituyen las transferencias monetarias en general un buen instrumento en
un país particular? Esta pregunta no es en ninguna forma retórica. Aun si en todo el
mundo se acepta la reducción de la pobreza como un objetivo central de política, no
se sigue inmediatamente de esto que el gobierno debería gastar sus recursos escasos
transfiriendo dinero directamente a los pobres.
En general, se escuchan dos argumentos en contra de tales transferencias: primero,
que la pobreza se reduce mejor mediante el crecimiento económico, en particular en los
países pobres. En esos mismos países, los esfuerzos fiscales y la capacidad administrativa
tienden ambos a ser bajos y los gobiernos deberían centrarse en proveer infraestructura básica (que puede incluir vías y puertos, tanto como colegios y clínicas). Según
este punto de vista, se considera que la transferencia monetaria a la vasta mayoría de
pobres tiene un rendimiento futuro menor que la inversión en capital público y es más
difícil de focalizar y entregar. El segundo argumento en contra de las transferencias
monetarias es que ofrecen incentivos erróneos a los receptores. Por ejemplo, pueden
desalentar la oferta laboral o la inversión en el capital humano de la propia persona
para un futuro empleo rentable. Se argumenta que si el gobierno satisface las necesidades básicas de la vida, ¿por qué se molestarían las personas en los entornos de baja
productividad en ocuparse en trabajo muy duro con tan poca remuneración?
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El fundamento económico de las transferencias monetarias condicionadas
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Combinados, esos argumentos no deben desecharse en forma inmediata. Es probable que la inversión directa en infraestructura pública constituya un uso alternativo
serio de los fondos públicos en países muy pobres y las donaciones de fondos públicos
puedan desalentar la confianza en sí mismo. Pero existen también argumentos para
la redistribución directa. En primer lugar, en la mayoría de los países en desarrollo, el
gasto público en infraestructura y servicios públicos –de la clase que se defiende– a
menudo omite llegar a los muy pobres. En Nicaragua, sólo el 10% de las familias del
quintil inferior de la distribución del gasto tenía acceso a electricidad en 1998, en
comparación con más de un 90% de las familias del quintil superior (De Ferranti y
otros, 2004, p. 209). Los grandes subsidios a la electricidad que existían en México en
2000 tenían también una incidencia regresiva, según se documenta en Scott (2002). En
realidad, los proponentes del programa pionero de TMC, Oportunidades, explícitamente
acompañaron la iniciativa como una alternativa a los subsidios de la electricidad y
las tortillas, en forma que sería más equitativa (al llegar a los pobres) y más eficiente
(eliminando las distorsiones de precios generadas por los subsidios). En este contexto,
si puede demostrarse que las transferencias monetarias se focalizan a los pobres en
forma más efectiva que otras formas de gasto público, pueden contribuir a la reducción
de la pobreza en formas que la inversión pública directa no lo hace.
Segundo, los mercados pocas veces funcionan perfectamente en la práctica y algunas
veces fallan en formas que impiden a los pobres ser tan productivos como podrían
serlo de otra manera. Si las causas primeras de estas fallas son demasiado costosas
de corregir, la distribución simple de los recursos actuales puede ser capaz de reducir
los costos de la eficiencia.1 El ejemplo clásico es el de las familias con restricción al
crédito (en una economía con mercados de capital imperfectos) que no pueden efectuar inversiones rentables en la educación de sus hijos o en algún otro proyecto de
negocio. Una transferencia directa de dinero a estas familias podría capacitarlas para
emprender un proyecto eficiente que de otra manera no tendría lugar. Nuevamente,
la transferencia sería tanto equitativa (mejorando la situación de una persona pobre)
como eficiente (asignando mejor el capital dentro de la economía).
De manera semejante, a menudo los mercados de seguros están fuera del alcance
de muchas familias pobres. Cuando los ingresos son volátiles, lo que refleja un entorno económico arriesgado, las transferencias monetarias pueden suavizar (algo) las
fluctuaciones, aumentando el bienestar de las familias. Fields y otros (2007) revisaron evidencia sustancial de volatilidad de ingresos en el corto plazo en varios países
1 Demirgüç-Kunt y Levine (2008) han señalado en forma correcta que mejorar el funcionamiento
de los mercados financieros en los países en desarrollo debería considerarse como la primera
mejor respuesta a las fallas que se originan en esos mercados. Los argumentos para tratar estas
fallas mediante la redistribución deben considerarse en cambio como condicionados a que la
primera mejor solución sea demasiado costosa de implementar, o como un sustituto temporal.
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Transferencias monetarias condicionadas
latinoamericanos. Si estas fluctuaciones son lo bastante severas, pueden afectar la
demanda de escolaridad o las inversiones en salud, potencialmente con consecuencias en el largo plazo.2 Una vez más, si es demasiado costoso o complicado establecer
mercados de seguros, la volatilidad puede constituir un argumento adicional a favor
de los programas de transferencias monetarias focalizadas.
Por último, el hecho de que muchas desigualdades que se observan en el mundo en
desarrollo sean heredades de los padres puede hacer que sean objetables éticamente. Las
diferencias asociadas con circunstancias sobre las que no tienen control los individuos
(como raza, género o antecedente familiar) se consideran con mucha frecuencia como
“desigualdades de oportunidad”, que el Estado tiene obligación moral de compensar
(ver Roemer [1998] y Bourguignon, Ferreira y Walton [2007]). Las transferencias
monetarias podrían constituir instrumentos adecuados para compensar a familias
que sufren de desventajas heredadas.
En vista de los argumentos tanto a favor como en contra, no puede afirmarse
categóricamente que cada país del mundo deba tener un programa de transferencia
monetaria para contribuir a reducir la pobreza. Pero con mucha frecuencia puede
justificarse que pueda lograrse alguna redistribución eficiente de la clase descrita, como
se discute en el recuadro 2.1. En el capítulo 5 del Informe sobre Desarrollo Mundial,
un mejor clima de inversión para todos 2006 (Banco Mundial, 2005) se discuten otros
ejemplos del mundo en desarrollo, tanto de fracasos del mercado como de las inversiones insuficientes resultantes.
Los programas de TMC pueden todavía justificarse en ausencia de objetivos de redistribución, como medio de mejorar los incentivos para que las familias inviertan en
capital humano. Sin embargo, en el resto del presente informe, se asume que los autores
de políticas han ponderado los argumentos a favor y en contra de la redistribución
basada en dinero y han tomado una decisión analizada de que existe algo de espacio
para las transferencias monetarias en su arsenal de políticas contra la pobreza.
En este capítulo se torna luego a la cuestión de si tiene sentido fijar condiciones
a estas transferencias. La posición “teórica, por omisión” –con agentes racionales
informados, gobiernos benevolentes y mercados en funcionamiento– debería ser a
favor de las transferencias monetarias incondicionadas. Los argumentos estándar de
la preferencia revelada establecen que los conjuntos de elección son más grandes para
una transferencia monetaria incondicionada que si la misma transferencia se efectúa
en especie con la condición de no revenderla. Argumentos similares muestran también
que un consumidor está por lo menos en situación tan buena con una transferencia
2 El efecto neto de las crisis económicas agregadas en las inversiones en salud y educación varía
en forma sustancial según los países, dependiendo de la fortaleza relativa de los efectos sustitución e ingreso (Ferreira y Schady, 2008). Varias crisis idiosincrásicas conducen a menudo a
suspensiones en la inversión que pueden ser costosas.
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El fundamento económico de las transferencias monetarias condicionadas
Recuadro 2.1 Redistribución eficiente en presencia de falla del mercado
Existen muchas situaciones en las que una falla del mercado abre la posibilidad de una
redistribución eficiente. Con ciertos tipos de imperfección del mercado de crédito, y si
existen economías de escala, los pobres pueden no aprovechar oportunidades rentables
por no tener acceso a la escala requerida y así se ven atrapados en un sector de la economía de baja productividad, aunque se encuentren inexploradas oportunidades más
productivas, debido a la incapacidad de comprometerse con el pago en los mercados de
crédito. Alguna cantidad de redistribución en dinero de los ricos hacia los pobres puede
aumentar la capacidad de estos últimos para aprovechar estas inversiones más rentables,
disminuyendo así tanto la desigualdad como la ineficiencia.
Loury (1981) fue quien modeló en primera instancia esta posibilidad, al introducir
restricciones crediticias en un modelo de movilidad intergeneracional. Galor y Zeira
(1993) anotaron adicionalmente el vínculo entre la eficiencia agregada y la menor desigualdad con conjuntos de producción no convexa. Banerjee y Newman (1993) explotaron
las implicaciones a largo plazo del mismo tipo básico de mecanismo notando el efecto
de niveles iniciales de desigualdad en patrones de elección ocupacional y trayectorias
de desigualdad posteriores. Todos esos artículos demuestran la verosimilitud teórica de
que alguna redistribución puede incrementar la eficiencia.
Ya abundan ejemplos empíricos de insuficiencias en las inversiones que aparecen por
la incapacidad de los pobres de tener acceso a los mercados de crédito y seguros. En un
caso sorprendente en África, Golstein y Udry (1999) documentan el fracaso de muchos
agricultores para pasar de una cosecha intercalada de maíz y yuca al cultivo de piña mucho
más rentable en el sur de Ghana. A pesar de un rendimiento esperado del 1.200%, sólo
190 de los 1.070 lotes del estudio hicieron el cambio. Al preguntar porqué, la moda de la
respuesta fue “no tengo el dinero”. En Sri Lanka, De Mel, McKenzie y Woodruff (2008)
utilizaron un diseño experimental aleatorio para estimar el rendimiento del capital para
microempresas que generalmente se considera tienen restricciones de crédito y hallaron
tasas reales promedio mensuales del 5,7%, algo que es mucho más alto que la tasa de interés
del mercado. La existencia de proyectos de inversión (en empresas preexistentes) rentables
a la tasa predominante del mercado, pero que no tienen lugar (antes de la intervención)
constituye evidencia prima facie de que el mercado de crédito es imperfecto.
Hasta que puedan corregirse las causas subyacentes de los fracasos de los mercados
de crédito y seguros, esta clase de evidencia sugiere que las transferencias monetarias
focalizadas pueden ser útiles no sólo para reducir la desigualdad y la pobreza actual,
sino también para reducir las ineficiencias en la asignación de recursos de la economía
general.
monetaria que cuando se utiliza el mismo presupuesto para subsidiar un bien par­
ticular. Una transferencia condicionada a la compra de un bien específico (o el uso de
un servicio particular) es, desde luego, análoga a dicho subsidio (aun si el precio de
postransferencia es negativo).
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Existen tres argumentos conceptuales principales para condicionar una transferencia monetaria. Primero, los agentes no siempre se comportan exactamente en la
forma que se esperaría se comportasen agentes racionales informados plenamente.
La información privada sobre la naturaleza de ciertas inversiones, o sobre sus rendimientos esperados, puede ser imperfecta y persistente. Está también el cuerpo de
evidencia de la investigación reciente en economía del comportamiento, que sugiere
que las personas sufren a menudo de problemas de autocontrol y desidia excesiva, en
el sentido de que su comportamiento cotidiano es inconsistente con su propia actitud
hacia el futuro a largo plazo (por ejemplo, ver O’Donoghue y Rabin [1999]). Puede
haber también conflictos de intereses al interior de la familia, sea entre los padres
(que “pagan” la educación o los servicios de salud hoy) y sus hijos (que se benefician
mañana), o entre el padre y la madre. Estos conflictos de intereses pueden producir el
“altruismo incompleto”: las decisiones paternas que no son completamente consistentes
con lo que el hijo habría elegido, si fuese totalmente racional.
Lo que tienen en común la información imperfecta, la miopía y el altruismo incompleto, para nuestros propósitos, es que pueden causar que el nivel elegido en forma
privada de inversión en capital humano sea demasiado bajo, en comparación con su
propio óptimo privado “verdadero”.3 Si son penetrantes, estas distorsiones en la toma
de decisiones privada ofrecen algún apoyo contemporáneo a la noción tradicional de
que el gobierno puede “conocer mejor” lo que es bueno privadamente para los pobres, que los mismos pobres, al menos en algunos dominios. Por esto, en la siguiente
sección de este capítulo se revisan estos argumentos bajo el encabezado general de
“Microfundamentos del paternalismo”.
El segundo argumento conceptual principal para condicionar una transferencia
monetaria es que los gobiernos usualmente no se comportan como clásicos dictadores
benevolentes. Las decisiones políticas generalmente resultan de procesos de toma de
decisiones que incluyen votaciones, cabildeo, negociación burocrática y entre agencias, y una variedad de otras formas de lo que ampliamente podría llamarse economía
política. En algunas circunstancias, condicionar las transferencias monetarias a un
“buen comportamiento” puede incrementar el apoyo público para ellas, posibilitando
el programa o dotándolo mejor si ya existe. En la tercera sección adelante se revisa
este argumento de economía política.
Un tercer conjunto de justificaciones para condicionar las transferencias monetarias
es que, aun si los niveles de inversión de capital humano por parte de los pobres fuesen
óptimos privadamente, podrían no ser óptimos socialmente debido a la presencia de
fracasos del mercado, en particular las externalidades. Estas justificaciones se analizan
en la cuarta sección, “Argumentos de eficiencia social”.
3 El óptimo privado “verdadero” se define hipotéticamente por la ausencia de creencias mal
orientadas, problemas principal-agente al interior de la familia, o descuento exagerado.
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Los microfundamentos del paternalismo
La idea de que los pobres necesitan del empuje (o el codazo) de los “incentivos” del
gobierno para comportarse en formas que sean “buenas para ellos” es una noción
muy antigua y parece implicar que si se les permite a estos agentes actuar por cuenta
propia no son capaces de elegir lo que más les conviene. Aunque no es una noción
muy de moda para la mayor parte de los economistas de la corriente principal de hoy,
el paternalismo (bajo distintas apariencias) se ha utilizado durante mucho tiempo para
promover formas condicionales de redistribución.
Considérese, por ejemplo, la idea de que hay algunos bienes específicos que la sociedad considera esenciales, como la descripción de bienes meritorios o deseos meritorios
de Richard Musgrave (1959). Estos podrían ser bienes que entran en la función de
bienestar social directamente, lo que implica que la “sociedad” deriva utilidad de todos
los que son educados o de cualquiera que tenga acceso a una vivienda o servicios de
salud decentes, en adición a los beneficios que se acumulan para cada individuo por
su propio consumo de estos bienes. Otra manera de considerar los bienes meritorios
es la de que un “planeador social” otorga mayor peso a los niveles de consumo de
ciertos bienes específicos que el que le otorgaría el mismo individuo (ver, por ejemplo, Besley [1988]). Aunque esté modelada formalmente, esta vieja idea de los bienes
meritorios podría utilizarse como argumento en apoyo de los programas actuales de
TMC: si la sociedad de alguna forma le da un valor a cada niño que asiste al colegio
o tiene acceso a servicios de salud, mayor que el valor que los mismos individuos le
dan, entonces una TMC ofrecerá un incentivo hacia ese consumo adicional del bien
meritorio, como se desea.4, 5
El paternalismo podría bien justificarse si los individuos en cuestión mantienen
creencias erróneas en forma persistente; o si no son agentes unitarios, pero en cuyas
familias puede haber conflictos de intereses; o si se comportan en forma miope. Re4 En una excelente investigación de la teoría y empirismo de la redistribución en especie y en
dinero, Currie y Gahvari (2007) anotaron que “el paternalismo se relaciona íntimamente con
la idea de bienes y deseos meritorios, y puede ser una de las razones clave para la intervención
del gobierno” (p. 6).
5 El concepto de bienes meritorios se relaciona también con la idea de James Tobin (1970) de
igualitarismo específico. En el contexto de los Estados Unidos a finales de los años sesenta,
Tobin argumentó que existen algunos casos, notablemente en educación y atención médica,
en los que “una distribución igualitaria específica hoy puede ser esencial para mejorar
la distribución del capital humano y la capacidad de obtención de ingresos de mañana”
(p. 277). Está implícita en esa afirmación la noción de que la sociedad valoraría una distribución más igualitaria de capacidad de obtención de ingresos en el futuro por encima y
más allá del valor dado por los agentes individuales en su propia capacidad mejorada (o
la de sus hijos).
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cientes desarrollos en la teoría económica y evidencia empírica sugieren que pueden
estar actuando los tres fenómenos.6
Las economías básicas de estas fuentes de fracaso en la toma de decisiones privada puede ilustrarse utilizando un modelo dinámico simple de elección educativa,
esbozado de manera más formal en Ferreira (2008). La esencia del modelo es que el
bienestar individual depende del consumo en dos períodos: la niñez y la edad adulta.
El vínculo entre los dos períodos es que los hijos pueden contribuir a los resultados
familiares durante la niñez trabajando (una parte del tiempo) en el primer período.
Pero cualquier tiempo empleado en trabajo es a expensas del tiempo empleado en el
estudio (o inversión en cualquier otra forma de capital humano) y por tanto a expensas
del ingreso y el consumo durante la edad adulta. Esta compensación entre el bienestar presente y el futuro se encuentra en el centro de las decisiones educativas que se
toman por los hijos o que toman ellos mismos en los países en desarrollo, donde los
ingresos de los hijos (o la contribución a las empresas familiares) a menudo no son
insignificantes.7
Este marco simple ilustra sobre las consecuencias de cada una de las tres clases de
distorsión relacionadas arriba para la elección educativa y para el bienestar infantil
(bajo diferentes supuestos sobre cómo funciona el mercado de crédito). En cada
caso, el modelo nos dice qué podríamos esperar de dos clases de respuesta política:
las transferencias monetarias incondicionadas (TMI) y las transferencias monetarias
condicionadas (TMC).8 Cuando faltan los mercados de crédito, muchas de esas perspicacias pueden ilustrarse en el gráfico 2.1, en el que la elección familiar del tiempo
del hijo empleado en el colegio se traza contra la tasa salarial del mercado para el
trabajo infantil.
6 Das, Do y soler (2005) y De Janvry y Sadoulet (2006) discutieron cómo algunos de estos asuntos
ofrecen justificación para los programas de TMC.
7 En este modelo se ignora un tercer uso del tiempo de los hijos: el ocio. La elección de tres vías
entre educación, trabajo infantil y ocio se analizó teórica y empíricamente en Ravallion y Wodon
(2000), quienes hallaron que un subsidio para inscripción escolar en Bangladesh (un precursor en
especie de las TMC) lleva a una mayor inscripción y que la mayor parte del incremento proviene
del ocio infantil y no del trabajo infantil. Los autores tuvieron buen cuidado en reconocer que
la suya es una medida imperfecta del trabajo infantil y que una parte del tiempo implícitamente
clasificado como ocio puede emplearse en tareas en casa u otras actividades cognitivamente
importantes. El argumento general de Ferreira (2008), en el cual nos basamos aquí, mantiene
su validez si el ocio y la escolaridad infantil son complementos en la “función de producción”
de capital humano.
8 Es de importancia crítica recordar que, aunque no consideramos otras alternativas de políticas
(como invertir en la calidad de la oferta de servicios de salud o educación, o en configurar un
plan de programa de trabajo), puede muy bien ser que, en el equilibrio general, esas políticas
tengan más sentido que una TMI o una TMC.
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1
Inversión en escolaridad
Inversión alta
Gráfico 2.1 Elección de inversión en los hijos con falta de mercados de crédito
E
A
D
Función de inversión original
Inversión baja
C
B
Función de inversión con transferencia
Función de inversión desplazada
0
wm–t
wm
Tasa salarial infantil
Fuente: ilustración de los autores.
Nota: wm = tasa salarial infantil.
La función de inversión en escolaridad produce la demanda familiar de escolaridad,
dada la tasa salarial infantil predominante (wf) y un conjunto de parámetros adicionales, como los rendimientos esperados del colegio y otros ingresos disponibles para
la familia. Al trazarse contra la tasa salarial, se inclina hacia abajo: cuanto mayor el
costo de oportunidad de asistir al colegio, menor el rendimiento deseado en educación.
Los cambios en los argumentos remanentes desplazan la función hacia arriba o hacia
abajo en este espacio. Por ejemplo, una disminución en los rendimientos esperados de
la educación (o en su calidad), un aumento en la tasa de descuento, o una reducción
en los niveles de otras fuentes de ingreso disponibles para la familia, desplazarían la
función de inversión en el gráfico 2.1 desde una posición como la denotada como
“original” a otra como la denotada “desplazada”. Este marco simple puede utilizarse
para investigar los efectos de las distorsiones mencionadas arriba.
Información errónea o creencias mal orientadas en forma persistente
Supóngase que, por alguna razón, los beneficiarios potenciales tienen información
deficiente sobre los rendimientos futuros de la educación. Desde luego, si esta es una
simple asimetría de información sin mecanismo que cause la persistencia de la creencia incorrecta, entonces la intervención óptima de política es atender el problema de
información, digamos mediante una campaña publicitaria. Pero puede ser costoso
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procesar la información: por ejemplo, estar convencido de los beneficios en salud de
una mayor escolaridad, puede requerir tiempo y esfuerzo para procesar la evidencia.
En adición, ciertas creencias pueden autorreforzarse de modo que cuando los agentes
actúan con base en las creencias, los resultados las confirman, aun si las creencias alternativas hubiesen llevado a resultados superiores.9 Es posible que grandes grupos
de personas puedan entonces creer que los rendimientos de la educación sean menores de lo que realmente son. Un ejemplo posible es el de las familias pobres que
piensan que el esfuerzo (quizá en educación) es menos importante que las conexiones
en generar movilidad hacia arriba, mientras quienes se encuentran en mejor situación
piensan lo contrario. Estas creencias pueden conducir a acciones distintas y así a distintos resultados que parecen confirmar las creencias iniciales, aun cuando los pobres
se habrían beneficiado también si hubiesen hecho un esfuerzo mayor.
Es posible también que las personas mantengan creencias incorrectas sobre cómo
se acumula el capital humano (y no sobre los rendimientos). Pueden creer que la escolaridad formal requiere niveles muy altos de talento natural que no se encuentran en
sus familias. Pueden ignorar la existencia de los vínculos entre la escolaridad formal y
las destrezas de cuidado de los hijos o los resultados en salud e higiene. Estas creencias
imprecisas pueden ser resultado de la insuficiente disponibilidad de información o de
dificultades en procesar la información disponible. Si los padres tienen una educación
deficiente, esto puede limitar su capacidad de procesar la información sobre complementariedades educativas o sobre las tasas de rendimiento.10
En realidad, existe alguna evidencia de que las creencias incorrectas sobre los rendimientos de la educación puedan persistir en la población real. Una forma práctica
de poner a prueba tales problemas de información es comparar los rendimientos esperados de la escolaridad (por ejemplo, preguntando a los estudiantes o a sus padres
lo que piensan) con los resultados de Mincer observados a partir de una encuesta de
hogares (“rendimientos realizados”).11 Por ejemplo, Attanasio y Kaufmann (2008)
9 Ver Piketty (1995) para el modelo original. Bénabou y Tirole (2006) mostraron que pueden
surgir en tales modelos equilibrios múltiples estables, con creencias “incorrectas” que aparecen
en forma endógena, que son privadamente racionales y persistentes.
10 Existen muchas razones de porqué debería esperarse información insuficiente en entornos de
bajos ingresos. Por ejemplo, si existe la segregación residencial por el ingreso, la mayoría de las
familias pobres observarán muy pocos adultos con altos ingresos y alta educación. Además, si
se correlaciona la migración con la capacidad de modo que las personas con destrezas avanzadas tienen más posibilidad de migrar, y quienes tienen alta educación y se quedan atrás tienen
pocas destrezas, el problema de la información puede ser más severo. Jensen (2006) discutió
esta posibilidad.
11 Dominitz y Manski (1996) iniciaron esta línea de investigación en los Estados Unidos y no
hallaron evidencia de que los estudiantes de secundaria y de los primeros años de universidad
subestimen las tasas de rendimiento realizadas por la escolaridad. En los países en desarrollo,
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compararon los rendimientos esperados y realizados de las personas entre 15 y 25
años de edad en México y hallaron que los rendimientos esperados de la escolaridad
adicional fueron menores que los realizados, en especial entre los hijos de padres que
tienen bajos niveles educativos.
En forma semejante, Jensen (2006) encontró que, en República Dominicana,
los estudiantes de octavo grado estimaron la tasa de rendimiento de la educación
secundaria sólo entre la cuarta y la tercera parte de la tasa derivada de una encuesta
de ingresos. Cuando se les mencionó a los estudiantes la tasa real, quienes la habían
subestimado en primer lugar incrementaron la tasa por graduarse en secundaria en
6 puntos porcentuales. Ambos estudios ofrecen evidencia consistente con las fallas
de información que resultan por inversiones ineficientemente bajas en educación.
Pero la evidencia no es concluyente y es menos directo poner a prueba las fallas de
información en otros tipos de inversiones en capital humano.12
Además, las inversiones en educación pueden causar impactos positivos en la salud
y viceversa, lo que es otra buena razón de porqué para los individuos puede ser difícil
estimar los rendimientos en forma adecuada. Por ejemplo, Jalan y Ravallion (2003a)
mostraron que el agua de acueducto sólo mejoraba la salud cuando las madres eran
educadas. A lo largo de líneas semejantes, De Walque (2007) mostró que una campaña de VIH/SIDA en Uganda fue más eficaz en las familias educadas. Miguel y Kremer
(2004) ofrecieron un ejemplo de cómo las inversiones en salud (expulsión de parásitos)
mejoran los resultados educativos.
los problemas de información podrían ser más graves por una variedad de razones porque las
personas tienen menos educación (y así menor capacidad de procesar información sobre los
verdaderos rendimientos) y puede haber menos información disponible. Existe también un extenso cuerpo de literatura que sugiere que la educación es particularmente benéfica en tiempos
de desequilibrio económico, como los de cambio tecnológico significativo (ver clásicos como
Nelson y Phelps [1966] y Foster y Rosenzweig [1996]). No es claro que las familias puedan incluir
o incluyan en sus cálculos estas ganancias potenciales al tomar decisiones sobre educación. La
educación no sólo otorga beneficios ahora (los rendimientos salariales en equilibrio) sino que
es probable que produzca aun mayores beneficios si las cosas cambian con rapidez.
12 Trang Nguyen (2007) halló que tanto el promedio como la dispersión de los ingresos percibida (por los padres) y realizada son semejantes en Madagascar, hallazgo que sugiere que la
información no constituye un problema tan grande. No obstante, Una intervención en la que
los estudiantes y sus padres están informados del rendimiento promedio realizado no induce
mayor esfuerzo (mayor asistencia, o puntajes más altos en las pruebas). En alguna forma, la
información debe: 1) llevar a los padres que mantienen creencias de bajos rendimientos a corregir
esas creencias –y por consiguiente a hacer mayor esfuerzo– sin un efecto compensatorio en el
esfuerzo de quienes exageran los rendimientos esperados; o 2) transmitir la noción (posiblemente incorrecta) de que la dispersión en los rendimientos es baja, noción que llevaría a las
familias adversas al riesgo a invertir más en escolaridad (manteniendo constante el rendimiento
promedio).
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Según se indicó antes, si el problema es sólo la falta de información, parecería
ser que suministrar la información directamente es la primera mejor intervención
(y no la de tener una TMC). Por ejemplo, Dupas (2007) mostró cómo informar a las
muchachas que la prevalencia de VIH era mayor en los adultos hombres y sus compañeras que en los adolescentes hombres, lo que condujo a las muchachas a evitar
las relaciones entre generaciones que son más arriesgadas en cuanto a las tasas de
infección de VIH.
Sin embargo, existen al menos dos situaciones en las cuales simplemente suministrar información no puede lograr mucho. Primero, las creencias incorrectas pueden
autorreforzarse, en cuyo caso sólo suministrar información no será de ninguna ayuda.
Segundo, suministrar información pasivamente puede no ser suficiente porque, por
lo menos inicialmente, las personas pueden pensar que no necesitan la información
y por tanto no responder a ella. Por tanto, una transferencia condicionada a asistir a
sesiones informativas o actividades pertinentes puede constituir una mejor opción.
Un ejemplo son las intervenciones sobre cuidado de los hijos. Existe mucha evidencia
de que los resultados bajos en la primera infancia pueden provenir de entornos de
hogares pobres, incluyendo prácticas inadecuadas de cuidado de los hijos (algo de
esta evidencia para los Estados Unidos se discute en el recuadro 2.2). Sin embargo,
la mayoría de las personas cree que no son malos padres y, por tanto, no es probable
que respondan a una campaña de información o a programas de visita a hogares en
los que los trabajadores sociales les enseñen a ser mejores padres. Oportunidades y
algunos otros programas de TMC intentan exponer a los padres a nueva información
y prácticas condicionando las transferencias a la participación en las pláticas; una
exposición acumulativa de esta clase puede ayudar a resolver la cuestión y el dinero
condicionado puede contribuir a que los padres asistan y participen en las charlas
(Schady, 2006).
¿Cuáles podrían ser las consecuencias de una mala información persistente? Una
subestimación de los rendimientos de la escolaridad, por ejemplo, podría llevar a un
nivel ineficientemente bajo de inversión en educación (o salud), aun con mercados
de crédito perfectos. Con menores rendimientos esperados, la demanda de educación
descrita en el gráfico 2.1 se desplaza hacia abajo y la inversión en escolaridad disminuye
de un alto nivel en el punto A, a uno bajo en un punto como B. Puesto que los rendimientos reales de la escolaridad son mayores que los que espera la familia, el punto B
es un nivel ineficientemente bajo (privadamente) de escolaridad. Puede garantizarse
alguna forma de intervención, pero, ¿qué clase?
Dado que el crédito permite una separación de las decisiones de inversión y de
consumo, una TMI no tendría efecto en la inversión con mercados de crédito perfectos.
Una TMI sólo eleva el nivel general de ingreso permanente. Y cuando los mercados de
capital son perfectos, la inversión en los propios hijos, como cualquier otra decisión
de inversión, es independiente de los propios niveles de ingreso y depende sólo de los
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Recuadro 2.2 Invertir al principio del ciclo de vida
El economista ganador del premio nobel James Heckman y muchos otros han argumentado recientemente a favor de la importancia de las inversiones en la primera infancia
(Heckman y Masterov, 2007; Heckman, 2008). En esta investigación se presentan varios
puntos importantes: 1) los resultados deficientes en la primera infancia tienen impli­
caciones duraderas para el funcionamiento en la edad adulta, incluyendo bajos
ingresos, aumentos en la probabilidad de actividad criminal y prácticas deficientes de
cuidado de los hijos; 2) los resultados deficientes en la primera infancia son a menudo
resultado de entornos de hogares adversos, incluyendo la ausencia de una estructura
familiar estable y de relaciones de nutrición para los hijos; 3) las intervenciones en la
primera infancia aumentan la productividad de las intervenciones más adelante en el ciclo
de vida (“el aprendizaje genera aprendizaje”); 4) los déficits en la primera infancia son
mucho más costosos de remediar más tarde; 5) las inversiones en distintas dimensiones
de bienestar infantil, como las que llevan a mejoras en destrezas cognitivas, resultados
en el comportamiento y salud infantil, se entremezclan en formas importantes. Mejorar
los resultados en una dimensión aumenta la probabilidad de que los niños sean capaces
de compensar los déficits en otras dimensiones.
Aunque la investigación de Heckman y sus coautores se centró en los Estados Unidos,
algunos de los soportes conceptuales son pertinentes para el diseño de TMC en los países
en desarrollo. A diferencia de la mayoría de los demás programas, las TMC buscan mejorar
los resultados en varias dimensiones del bienestar de los hijos, incluyendo educación,
salud y, a través de las pláticas, las prácticas de cuidado de los hijos (aunque se requieren
las pláticas en algunas, pero no todas, las TMC). Dudosamente, las TMC intentan, por tanto,
implícitamente explotar las sinergias que han identificado Heckman y otros. Además,
las TMC buscan construir el capital humano de los hijos a través de todo el ciclo de vida,
incluidas las edades más tempranas. Por último, las TMC transfieren dinero y esto puede
ayudar a aliviar las restricciones de recursos que explican parcialmente los entornos de
hogares adversos y las inversiones inadecuadas de los padres en sus hijos. Habiéndose
dicho esto, los programas de TMC se beneficiarían de una mayor experimentación para
averiguar qué combinación de dinero, condiciones, mercadeo social y suministro de información es más eficaz para asegurar que los hijos no se rezaguen a edades tempranas,
lo que constituye uno de los principales mensajes del presente informe.
rendimientos esperados y de la tasa de interés.13 Por otra parte, una TMC puede ayudar
a desplazar el nivel de inversión hacia el óptimo reduciendo el costo de oportunidad
del estudio. Altera los rendimientos esperados de la inversión afectando el precio
13 Esta afirmación asume que la familia considera la educación de un niño sólo como una inversión. Si
la educación se considera al menos parcialmente como un bien de consumo (incluso como fuente
de status), podría haber un efecto ingreso aun con mercados de crédito en funcionamiento.
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asociado con el bien de inversión, en adición a elevar los niveles de ingreso. Una TMC
movería al agente a lo largo de la función de inversión desplazada, desde el punto B
hacia arriba y hacia la izquierda.
Por otra parte, si los mercados de crédito son imperfectos, es probable que el efecto
de creencias mal orientadas sea aun mayor, en particular para los pobres. Cuando
no está disponible el crédito, para quienes son pobres hoy puede ser óptimo utilizar
el trabajo infantil como un mecanismo (muy costoso) de regularizar el consumo: se
envía a los niños a trabajar para aumentar la disponibilidad de bienes de consumo
hoy, aun al costo de una remuneración mayor en el futuro. En este caso, incluso una
TMC tendría algún efecto en los niveles actuales de inversión en salud y educación.
Estos efectos corresponden al efecto ingreso de la transferencia y reducen los efectos
de la falta de mercados de crédito para la inversión educativa. No obstante, una TMC
generalmente tendrá un efecto mayor positivo en la inversión que una transferencia
incondicionada por el mismo monto. Este resultado se sigue simplemente del hecho
de que una TMC agrega un efecto sustitución al efecto ingreso de la TMI. Si una subestimación de los rendimientos esperados de la educación hubiese desplazado a la
familia desde el punto A hasta el B en el gráfico 2.1, entonces una pequeña TMC podría
desplazarla nuevamente hacia arriba al punto C. Una TMC del mismo monto moverá
la elección de la familia al punto D, llevando consigo un nivel más alto de inversión
en escolaridad. Al remunerar la asistencia al colegio, la TMC efectivamente reduce el
costo de oportunidad del estudio, en relación con el trabajo.
Nótese que para que el bienestar de la familia (y no simplemente su inversión en
escolaridad) en el punto D sea más alto que en el punto C, es crítico que la familia
esté operando con creencias incorrectas. Es por esto que, como se discutió antes, se
requiere otra imperfección (en adición al fracaso del mercado de crédito) para justificar la condición. Las restricciones de créditos son eliminadas por el dinero, no por
las condiciones. De no existir imperfección adicional y el único problema fuese el de
una restricción crediticia, sería preferible una TMI. Una TMC que proveyera la misma
transferencia de ingreso sólo distorsionaría ineficientemente el comportamiento (hacia
una escolaridad excesiva) a través de la condición.
La existencia del efecto sustitución discutido antes tiene otra implicación importante para el diseño de los programas: es posible fijar un nivel de TMC demasiado alto,
estimulando así a los hijos a una tasa de uso de servicio mayor que la óptima. Esta
situación (que corresponde a los puntos al noroeste del punto E en el gráfico 2.1) evoca
anécdotas sobre niños que malgastan tiempo valioso en los salones de clase donde
no aprenden nada en lugar de ayudar a sus padres en el campo, o de los niños que
llevan a instalaciones de salud no sanitarias que actúan como focos de contaminación
de enfermedades porque los padres han sido sobornados para asumir el riesgo. La
conclusión parece ser esta: puesto que las TMC imponen una condición, representan
instrumentos más poderosos para inducir cambios en el comportamiento que las
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TMI. Son instrumentos de política de “mayor riesgo y mayor rendimiento”. Cuando el
comportamiento privado es subóptimo, lo corrigen a un menor costo y cuando estaba
bien para comenzar, es más probable que su mal uso sea más costoso.
Problemas principal-agente dentro de la familia o “altruismo paternal
incompleto”
Aun si los padres tienen una expectativa correcta de los rendimientos futuros de la
educación, pueden descontar el futuro más fuertemente de lo que es óptimo desde el
punto de vista del hijo. Los modelos básicos de escolaridad usualmente se elaboran
bajo el supuesto simplificador de una familia unitaria. Cuando se libera ese supuesto y
se permite que difieran los objetivos de los distintos miembros de la familia (teniendo
distintas tasas de descuento), el conflicto de intereses resultante dentro de la familia
puede ofrecer otra justificación para las TMC: los padres toman la decisión de educación por sus hijos, pero descuentan el futuro a una tasa mayor y, por tanto, demandan
menos escolaridad que el óptimo para el hijo. Si los autores de políticas adoptan el
punto de vista de que el hijo es el principal en la cuestión de su propia educación, y
que los padres actúan como sus agentes, entonces existe un problema principal-agente
caracterizado.
Una versión ligeramente diferente, pero igualmente verosímil, de este problema es
un conflicto de intereses entre los mismos padres, en oposición o en adición al de entre
padres e hijos. Una posibilidad es que los objetivos de la madre estén más estrechamente
alineados con los de sus hijos. Esta alineación más estrecha se menciona con mucha
frecuencia como justificación para efectuar la transferencia a la madre (cuando ésta
existe), como es la práctica común en los programas de TMC, en lugar de al padre.
Resulta que las diferencias en la tasa de descuento no afectan la decisión de inversión con mercados de crédito perfectos. Cambiar la tasa de descuento afectará las
elecciones de consumo: cuánto se consume ahora contra cuánto se consumirá en el
futuro. Cualquier ajuste tendrá lugar a través de préstamo o endeudamiento, sin efecto
en la escolaridad o cualquier otra inversión. Como se anotó antes, las decisiones sobre
inversión y consumo son separadas.14 Pero si faltan los mercados de crédito, entonces
una tasa de descuento paternal más alta afecta la decisión sobre educación en forma
exactamente análoga a una tasa de rendimiento más baja esperada para la educación.
14 Como lo señalamos en la nota N° 13, los resultados cambian si se considera la escolaridad,
al menos en parte, como un bien de consumo. En ese caso, el efecto del altruismo paternal
incompleto dependerá de quién se considera que consume escolaridad. Si se considera que es
consumo del hijo, entonces la TMC tendrá un efecto aun con mercados perfectos. Si se considera
que el consumo es de los padres (por ejemplo, permitiéndose un status superior o proveyendo
atención infantil), entonces no se requiere la TMC.
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Los resultados descritos al discutir los efectos de creencias mal orientadas se mantienen, produciendo, tanto una TMI como una TMC, inversiones y bienestar mayores
(para el hijo), pero la transferencia condicional lo hace a un menor costo debido al
efecto sustitución inducido.
¿Cuál es la evidencia empírica sobre los problemas principal-agente al interior
de las familias? Es difícil probar en forma concluyente la presencia de “altruismo
incompleto”.15 Quizá la evidencia más apremiante en este respecto sea la presencia de
diferencias de género en el capital humano de los hijos. El caso más claro está en los
países en los que la educación de las niñas está significativamente rezagada con respecto a la de los niños, aun cuando la tasa de rendimiento de Mincer de la educación
de las mujeres es al menos tan alta como la de los hombres.16 Esta clase de diferencial
es evidencia prima facie de la ineficiente inversión insuficiente en la escolaridad de las
mujeres y es más aparente en Asia meridional. Tales diferenciales pueden ser racionales desde el punto de vista de los padres que piensan en su propio bienestar (porque
las hijas son más costosas en términos de dote o es más probable que sean los hijos
quienes cuiden a sus padres que las hijas, que se van al hogar de su esposo al casarse),
pero muy probablemente son más ineficientes socialmente.
La evidencia algo más indirecta de los países de Asia meridional ha sugerido que
el poder de negociación diferencial entre hombres y mujeres afecta el nivel de inversión en capital humano en los hijos. En realidad, existe un gran cuerpo de literatura
empírica que muestra que cuando las madres tienen mayor control sobre los recursos,
se asignan más recursos a alimentación y a la salud y educación de los hijos (Thomas,
1990; Hoddinott y Haddad, 1995; Lundberg, Pollak y Wales, 1997; Quisumbing y
Maluccio, 2000; Attanasio y Lechene, 2002; Rubalcava, Teruel y Thomas, 2004; Doss,
2006; Schady y Rosero, 2008). Esa evidencia ofrece una fuerte justificación para hacer
los pagos a las madres, como sucede en los programas de las TMC. Al mismo tiempo,
las circunstancias en las que el poder de la madre dentro de la familia es limitado,
adjuntar condiciones a las transferencias ordenando inversiones específicas en capital
humano podría fortalecer la posición negociadora de la madre y reforzar su capacidad
de desplazar el gasto familiar y las decisiones de asignación de tiempo.17
15 Un experimento en el cual se otorga una cantidad de dinero especificada a los hijos en lugar de a
los adultos no resolvería el problema porque sería confundido por otros factores, como una tasa
de descuento probablemente más alta de los hijos y un comportamiento posiblemente irracional
de los mismos. Por ejemplo, Bettinger y Slonim (2006) hallaron que las elecciones de los hijos
son consistentes con el descuento hiperbólico: el 25% de los hijos en su experimento no hacen
elecciones intertemporales racionales dentro de un solo marco de tiempo de dos períodos.
16 Es probable que los rendimientos no salariales de la mayor educación sean por lo menos tan
grandes para las hijas como para los hijos; por ejemplo, en términos de inversiones en salud.
17 Existe también alguna evidencia de que las mujeres y los hombres evalúan a los muchachos y
muchachas en forma distinta, invirtiendo más las mujeres en las muchachas que en los mu-
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El fundamento económico de las transferencias monetarias condicionadas
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Aunque no es claro el grado al que el altruismo incompleto puede ofrecer una
justificación general para el uso de las condiciones, existe ya un cuerpo de evidencia
sustancial que sugiere que los padres (especialmente los papás) valoran su propia
utilidad más que la de sus hijos. En particular, las hijas están a menudo en desventaja.
La implicación es que es probable que los niveles de escolaridad y salud escogidos a
nombre de un hijo, sean demasiado bajos con relación al nivel óptimo del hijo y que
las condiciones fijadas a las transferencias monetarias pueden ayudar a dirigir las
elecciones actuales de las familias hacia el óptimo.
Un argumento de economía política
La segunda clase de argumentos que puede ofrecer justificación para condicionar
una transferencia monetaria tiene que ver con la economía política de financiar la
redistribución. Las transferencias, sean condicionales o incondicionales, deben financiarse y las decisiones de asignación presupuestal nunca son realmente la elección de
un planeador social benigno y, más bien, son resultado de un proceso (generalmente
complejo) de economía política. La mayoría de las teorías estándar de la determinación política de la redistribución no distinguen las TMC de las TMI. Se asume que los
votantes se preocupan sólo sobre su nivel de bienestar final, de modo que observan
cuánto reciben en transferencias y cuánto pagan ellos en impuestos. Si los votantes no
son receptores de una transferencia focalizada, entonces, condicionado a su cuenta
de impuestos, deberían ser indiferentes a si existen condiciones específicas fijadas a
las transferencias.
Una implicación de esa clase de análisis es que los planes de transferencias focalizados específicamente hacia los pobres tenderían a tener un apoyo limitado porque se
beneficia una proporción pequeña de la población, mientras los costos se distribuyen
entre todos los contribuyentes. Gelbach y Pritchett (2002) tienen un modelo en el
que un aumento en el grado de focalización realmente puede producir una reducción
tanto del nivel de equilibrio de la transferencia como del bienestar de los pobres. La
vulnerabilidad que implican los planes de redistribución focalizados con respecto al
cambio político tiene una medida de apoyo empírico (ver Subbarao y otros [1997]
para ejemplos de Colombia y Sri Lanka).
Con todo, es concebible que los votantes (o quienes tomen las decisiones) no
tengan enteramente interés o consideración por sí mismos. Por ejemplo, es posible
que los contribuyentes estén más preparados para pagar las transferencias a quienes
se considera se están ayudando a sí mismos que a otras personas igualmente pobres
chachos (Thomas, 1994; Duflo, 2003). En esas circunstancias, las condiciones pueden actuar
como un medio para asegurar un “tratamiento igual” al margen de quién reciba el pago de la
transferencia.
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Transferencias monetarias condicionadas
que se consideran como perezosas o descuidadas. Algunos votantes que objetan las
“donaciones” incondicionales pueden ser menos adversos a “recompensar” a pobres
“meritorios” que invierten en la educación o salud de sus hijos. (El recuadro 2.3 contiene un breve resumen de la evidencia de la reciente literatura del comportamiento
sobre la justicia, que sugiere que muchas personas están preparadas rutinariamente
para incurrir en pérdidas financieras reales para compensar a otras que consideran
meritorias o castigar a quienes consideran se han comportado injustamente.) Si se
mantiene comúnmente esta opinión, la introducción de condiciones puede dar como
resultado un aumento en el presupuesto general disponible para redistribución en el
equilibrio político.
Si no existiese ninguna de las ineficiencias privadas discutidas en la segunda sección
de este capítulo, entonces fijar una condición a una transferencia monetaria sería, en
sí mismo, subóptimo para los beneficiarios (porque agrega una restricción adicional).
Pero ese costo puede compensarse con un aumento en el monto general de las transferencias que se financian, en cuyo caso las condiciones estarán justificadas por razones
de economía política. La condición se justifica haciendo la redistribución más aceptable
para los contribuyentes y los votantes y posiblemente para muchos beneficiarios. Otra
forma de ver esto es que, a diferencia de una TMI, una TMC puede considerarse no
como asistencia social llanamente, sino como parte de un contrato social mediante el
cual la sociedad (a través del Estado) apoya a las familias pobres que están dispuestas
a hacer el esfuerzo de “mejorar sus vidas”, es decir, los pobres meritorios.
La noción de que los programas de TMC constituyen una nueva forma de contrato
social entre el Estado y los beneficiarios se ha manifestado en el uso del término corres­
ponsabilidades (en lugar de condiciones) en una mayoría de programas, al menos en
América Latina. Este uso se ilustra claramente en las palabras de los arquitectos del
programa de TMC en México:
Las familias pobres necesitan ayuda, pero esto no debería suprimir o socavar su papel de
protagonistas en la transformación de sus condiciones de vida. La responsabilidad compartida y el respeto no sólo son prerrequisitos para combatir eficazmente la pobreza sino que
constituyen elementos esenciales de una sociedad democrática. La responsabilidad compartida y el respeto inevitablemente implican un esfuerzo recíproco de las familias pobres
de vincular los beneficios que reciben a acciones concretas por su parte. Así, al margen de
consideraciones técnicas, en 1996 se consideró vital que los beneficios de Progresa fuesen
directamente a las familias pobres y se condicionasen a la acción directa de su parte para
mejorar su propia nutrición, salud y educación, y que tal apoyo complemente pero no
sustituya sus esfuerzos cotidianos (Levy y Rodríguez, 2004, p. 48).
Un análisis reciente del tratamiento del programa Bolsa Família en los medios
de comunicación brasileños (Lindert y Vincensini, 2008) aporta apoyo adicional a
la idea de que las condiciones hagan los programas de transferencias más aceptables
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El fundamento económico de las transferencias monetarias condicionadas
Recuadro 2.3 Justicia, mérito y “pobres meritorios”
La gente a menudo se comporta en formas inconsistentes con las preferencias puras de
interés propio. En particular, existe ya un cuerpo sustancial de evidencia experimental
que sugiere que grandes números de personas son recompensadores altruistas o castigadores altruistas en el sentido de que están dispuestos a incurrir en pérdidas personales
para recompensar el comportamiento que consideran socialmente justo o castigar el
que consideran injusto (ver Fehr y Schmidt [1999] para la teoría básica y Fehr y Gächter
[2000] para una revisión de las primeras evidencias).
Algunos de los resultados principales provienen de experimentos en los que se pidió
a los sujetos representar lo que se conoce como un juego ultimátum en condiciones
experimentales. En el juego, quien mueve primero propone una división (de una suma
dada exógenamemte) entre él mismo y el segundo jugador. Si el segundo jugador acepta
la propuesta, se implementa la división. Si la rechaza, ambos jugadores ganan cero. Si la
gente se comportara como acostumbraban predecir las teorías económicas (esto es, si
las preferencias fuesen puramente de interés propio), entonces el resultado de este juego
–el llamado equilibrio de Nash– sería “tan poco como sea posible para ti y el resto para
mí”. Sin embargo, empíricamente, tal resultado pocas veces se observa. La moda de las
ofertas se encuentra en el rango de entre 30 y 60%, dependiendo del contexto cultural. Una
fracción grande de ofertas por debajo de ese rango se rechaza de inmediato aun cuando
las sumas en juego no sean triviales: las personas parecen estar dispuestas a “pagar” por la
oportunidad de castigar a un jugador que consideran se ha comportado injustamente.
En forma más interesante desde el punto de vista de los programas de TMC, Hoffman
y otros (1994) encontraron que los jugadores anónimos de juegos ultimátum suelen
ser más tolerantes de otros jugadores en posiciones de poder cuando esas posiciones
se asignan con base en el “mérito” (esto es, a quienes obtienen mejor puntaje en una
prueba de conocimiento general) que cuando se asignan en forma aleatoria. La evidencia
acumulada del gran cuerpo de literatura sobre justicia sugiere que las personas tienen
en cuenta consideraciones de “justicia” al tomar decisiones. La evidencia de este estudio
particular sugiere que las percepciones de las personas de que lo que es una distribución
justa pueden estar afectadas por los “méritos” percibidos del receptor.
¿Implicaría una línea de razonamiento similar que los contribuyentes (o funcionarios
públicos) podrían estar más dispuestos a financiar transferencias a personas que inviertan en el futuro de sus hijos que a otras que no lo hagan? Aunque algunas sugerencias
tentativas en apoyo de esta conjetura se informan en el texto principal, es necesaria una
mayor investigación para responder la pregunta con rigor.
políticamente. Existe poca duda de que Bolsa Família sea un programa popular en
Brasil y en una encuesta de opinión Ipsos efectuada en septiembre de 2007 se halló que
el programa encabeza la lista de ítems mencionados como respuesta a una pregunta
sobre qué había hecho bien el presidente Lula da Silva en su gobierno. Los autores del
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Transferencias monetarias condicionadas
estudio encontraron que la mayoría de la crítica de los medios al programa se centró
en la posibilidad de que “generaría dependencia” y hallaron que esta crítica usualmente
iba emparejada con informes de que no se estaban controlando y haciendo cumplir
efectivamente las condiciones. A la inversa, la mayor parte de las personas que sostenían
que el programa no era asistencialista mencionaron la existencia de las condiciones
como una de las dos razones principales. Lindert y Vincensini (2008) concluyeron
que la aceptación de condiciones en el espectro político –donde la Izquierda ve las
condiciones como sólo una declaración de los derechos ciudadanos y la Derecha tiende
a verlas como contratos que deben cumplirse– tuvo un papel importante en generar
apoyo general para el programa en Brasil.
Esta percepción de la condición como un contrato de mutuo acuerdo lleva a una
interesante paradoja aparente: las TMC se consideran a menudo como menos y no
más paternalistas que las TMI. De hecho, varios autores han argumentado que los
programas de TMC proporcionan la base para una forma menos paternalista (y posiblemente menos clientelista) de asistencia social (Cohen y Franco, 2006; De la Brière
y Rawlings, 2006). Reconciliar este punto de vista con los argumentos “paternalistas”
descritos en la segunda sección de este capítulo requiere distinguir entre dos justificaciones muy distintas para las condiciones. La primera justificación, que se discutió
en la segunda sección, depende de imperfecciones en la toma de decisiones privada
por parte de las mismas familias pobres. Ellas podrían tener información deficiente,
o pudiera ser que los padres no internen totalmente los mejores intereses de sus hijos,
etc. Las condiciones entonces ayudan, induciendo a los agentes a hacer lo mejor para
sus hijos, individualmente.
El segundo punto de vista, que se propone aquí, es que cuando las condiciones se
consideran como corresponsabilidades, tratan al receptor más como un “adulto”, capaz
de resolver sus propios problemas. El Estado es un socio en el proceso y no una nodriza.
Esta última interpretación es particularmente verosímil cuando el caso hipotético de
una TMC no es una subvención monetaria automática, transparente e incondicional
vista como derecho de un ciudadano (lo que es cercano al concepto clásico de una
transferencia incondicionada), sino en cambio, una miríada de transferencias ad hoc y
mayoritariamente en especie con la intermediación de varios proveedores de servicio,
organizaciones no gubernamentales y gobiernos locales. En esas circunstancias, condicionar las transferencias al “buen comportamiento” puede percibirse como menos
paternalista que la alternativa de condicionarlas a, votar por un determinado partido
o pertenecer a una organización social determinada.
Además, el hecho de que las condiciones se centren en construir el capital humano
de los hijos (y no simplemente apoyar a los padres) se añade a la aceptabilidad política
de las TMC como instrumento para promover oportunidades; después de todo, es difícil “culpar” a los niños por ser pobres. En ese sentido, utilizar recursos públicos para
apoyar el desarrollo de capital humano de los niños pobres determina que las TMC
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El fundamento económico de las transferencias monetarias condicionadas
67
sean un programa de “reducción de pobreza” y no de “asistencia social”. Efectuar los
pagos a las madres va de acuerdo también con creencias bien aceptadas (en su mayoría
apoyadas por la evidencia, como se indicó arriba) de que las mujeres tienden a utilizar
mejor los fondos que los hombres.
Esta visión de las TMC como instrumento habilitador, que crea viabilidad política
para una redistribución focalizada que efectivamente llega a los pobres, resuena en
muchos de los países latinoamericanos que introdujeron programas de TMC en la última década. Los sistemas de protección social en la región se han caracterizado por
“estados de bienestar truncado” (De Ferranti y otros, 2004) que canalizan recursos
públicos significativos para subsidiar planes de seguro social para la fuerza laboral
formal y ofrecer poca redistribución, si ofrecen alguna (particularmente en forma
de dinero), a los segmentos inferiores de la distribución de ingresos. Como en otras
esferas (por ejemplo, prestación de servicios [Fiszbein, 2005]), la captura política de
las instituciones estatales y las políticas por parte de élites tuvo el significado de un
patrón histórico de baja asistencia social. Desde esa perspectiva, la introducción de
programas de TMC desde finales de los años noventa puede considerarse como un
rompimiento con la historia.
Tómese el caso de Brasil, país con una desigualdad extremamente alta que ha subsidiado por mucho tiempo programas de seguro social (con alcance limitado para los
pobres). Sólo los subsidios públicos para planes de pensión (generalmente regresivos)
representan más del 5% del PIB (Lindert, Skoufias y Shapiro, 2006). Fue sólo a finales
de los años noventa, con la introducción de una serie de programas semejantes a las
TMC como el PETI, Bolsa Alimentação y Bolsa Escola, que los programas de asistencia
social basados en dinero llegaron a ser un renglón de significativo del gasto público
federal, llegando aproximadamente al 0,5% del PIB en el año 2000.18 Y fue a través
del programa Bolsa Família extendido y mejorado en años más recientes que el gasto
federal en asistencia social llegó a la marca del 1% del PIB (Lindert, Skoufias y Shapiro,
2006): la historia es muy similar en el caso de México: Oportunidades representó un
cambio mayor, de los subsidios generales de precios que benefician a los pobres sólo
en forma marginal, a una redistribución basada en dinero para más de 5 millones de
familias pobres. Como se discutió en el primer capítulo, el éxito de México parece
haber influido en otros países de la región para seguir una trayectoria similar.
La conclusión es que aun en situaciones en las que una evaluación técnica de
cerca podría sugerir que una transferencia incondicionada es más apropiada que
18 La única excepción a este patrón es la transferencia de asistencia social a los pobres entrados
en años y a los pobres discapacitados (conocida como Benefício de Prestação Continuada da
Loas), que no es condicionada. Sin embargo, debe anotarse que se considera a menudo a los
grupos objetivo (entrados en años, discapacitados) como “pobres meritorios” debido a lo que
son y no a lo que hacen.
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68
Transferencias monetarias condicionadas
una TMC (porque no hay evidencia de información imperfecta o altruismo incompleto en las familias pobres), podrían justificarse las TMC porque conducen a un
equilibrio “superior” de economía política. El proceso político puede casi imposibilitar las transferencias significativas de dinero a los pobres a menos que dichas
transferencias se liguen de alguna forma a una evidencia clara de “comportamiento
positivo” de los beneficiarios. Una vez más, la experiencia de América Latina sugiere
que en ausencia de cambios políticos drásticos, la tendencia creciente hacia planes
de redistribución basados en dinero se ha asociado con el uso de alguna forma de
subvención condicionada.
Argumentos de eficiencia social
Fijar condiciones a las donaciones de dinero puede tener sentido por razones de
economía política o porque las distorsiones en el comportamiento individual hacen
que la toma de decisiones en la familia sea privadamente ineficiente. Tornamos ahora
a un tercer conjunto de razones para las condiciones, a saber, las externalidades de
capital humano.
Si las inversiones en capital humano generan externalidades positivas que los
padres no tienen en cuenta al tomar las decisiones, entonces el nivel agregado (equilibrio general) de capital humano en la sociedad será ineficientemente bajo. Este es
un argumento estándar para subsidiar la prestación de educación o los servicios de
salud. Empíricamente, las inversiones en salud tienen importantes beneficios externos
y aunque esos beneficios están bien establecidos en algunos casos (por ejemplo, las
vacunas) la evidencia de apoyo es más bien nueva en otros casos (como la expulsión
de parásitos [Miguel y Kremer, 2004] o los mosquiteros tratados con insecticidas
[Gimnig y otros, 2003]).
En el caso de la educación, podrían aparecer externalidades si existen rendimientos
crecientes al trabajo calificado en la producción, a nivel agregado. Existe soporte empírico para la idea de que más educación puede tener consecuencias para otros trabajadores de la misma planta (Moretti, 2004b), en la misma aldea (Foster y Rosenzweig,
1995), o en la misma ciudad (Moretti, 2004a). Posibles consecuencias pueden también
estar presentes si el crimen, la violencia y males sociales relacionados declinan con los
niveles promedio de escolaridad. Existe evidencia sólida para los Estados Unidos de
que la educación reduce el crimen, proviniendo la mejor evidencia de la evaluación
del programa de Perry School, que muestra que los muchachos asignados de forma
aleatoria a la intervención presentan tasas de encarcelamiento mucho menores que
los adultos (Currie, 2001; Schweinhart, 2004).
Sin embargo, está por determinar qué tan grandes son estas externalidades y si las
transferencias (condicionadas) de dinero constituyen el instrumento más eficaz para
corregirlas. En la mayoría de los países los servicios de educación y salud ya están
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El fundamento económico de las transferencias monetarias condicionadas
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fuertemente subsidiados. En muchos casos, se prestan en forma pública sin cargo alguno. Argumentar por un subsidio adicional que compense a las familias por algunos
de los costos indirectos de oportunidad de utilizar estos servicios, con base sólo en la
externalidad, requeriría mostrar que esas externalidades son bastante grandes. Si se
encuentra que eso es cierto, entonces podría justificarse una TMC sólo con esa base:
es en efecto un componente adicional a un subsidio de Pigou, que ya está implícito a
menudo en las tarifas del servicio.
Conclusión
Aunque es probable que el crecimiento económico impulsado por el mercado sea
el principal motor de la reducción de la pobreza en la mayor parte de los países,
los mercados no pueden hacerlo solos. La política pública tiene un papel central en
aportar los fundamentos institucionales dentro de los que operan los mercados, en
proveer bienes públicos y en corregir las fallas del mercado. En adición a establecer
los fundamentos para el crecimiento económico, la política puede complementar los
efectos del crecimiento en la reducción de la pobreza y uno de los instrumentos que
los gobiernos pueden utilizar para ese fin es dirigir la redistribución directa de los
recursos hacia las familias pobres. Las transferencias directas de dinero tienen costos
de oportunidad (en términos de inversiones públicas alternativas no realizadas) y
pueden tener algunos efectos malignos en incentivos sobre los usuarios, pero existe
un cuerpo creciente de evidencia de que en algunos casos las transferencias pueden
ser tanto equitativas como eficientes.
Los programas de transferencia monetaria que han venido creciendo con mayor
rapidez en el mundo en desarrollo más o menos en la última década son las TMC,
mediante las cuales se entrega dinero a las familias pobres con la condición de que
las familias inviertan en el capital humano de los hijos (en ciertas formas preestablecidas). Debido a que adjuntar una restricción al comportamiento de las personas que
se intenta ayudar constituye un enfoque no ortodoxo para los economistas, en el presente capítulo se revisaron los argumentos conceptuales para efectuar transferencias
monetarias condicionadas.
Esencialmente, existen dos amplios conjuntos de argumentos para adjuntar condiciones a las transferencias monetarias. El primer conjunto se aplica si se considera que
la inversión privada en el capital humano de los hijos es demasiado baja. El segundo
se aplica si las condiciones de economía política muestran poco apoyo para la redistribución a menos que se considere que está condicionada al “buen comportamiento”
de los “pobres meritorios”.
Las TMC no son una panacea. Si existe poca evidencia para sugerir que los niveles
privados de inversión en capital humano son demasiado bajos (en cualquiera de los
sentidos discutidos anteriormente) y si la economía política puede acomodar los niveles
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Transferencias monetarias condicionadas
deseados de redistribución sin apelar a corresponsabilidades, pueden ser preferibles
las TMI (o alguna clase completamente distinta de gasto público).
Puede haber también buenos argumentos en contra de las condiciones si puede
alcanzarse el mismo resultado a un menor costo mediante el equivalente en política
social de la “persuasión moral”. En la investigación reciente se ha encontrado evidencia de efectos de “papel matamoscas” o de “rótulo”, en los cuales las proporciones de
gasto familiar de ciertos bienes son mayores cuando provienen de transferencias nacionalmente específicas (pero no condicionadas) a esos bienes, que las provenientes de
otros ingresos.19 Los efectos de papel matamoscas constituyen una violación bastante
fundamental de la racionalidad en el sentido de que sugieren a las familias no tratar
todas sus fuentes de ingreso como completamente fungibles. Como otras desviaciones
de la racionalidad, los efectos de papel matamoscas son ciertamente verosímiles y, si
son ubicuos, podrían tener serias implicaciones para el diseño de la protección social,
inclinando la balanza a favor de las TMI (que entonces parecerían tener algunos de los
beneficios de las condiciones, sin los costos). Pero se necesita mucha más investigación
antes de que la evidencia sobre estos efectos llegue a constituir masa crítica.
19 Ver Kooreman (2000) para evidencia sobre beneficios infantiles en los Países Bajos y ver Schady
y Rosero (2008) para evidencia del Ecuador.
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3
Diseño e implementación de características
de los programas de TMC
Antes de explorar a fondo los impactos de los programas de TMC, vale la pena comprender
algunos detalles sobre cómo funcionan éstos. Los programas de TMC requieren los mismos
sistemas que otros programas de transferencias: como mínimo una forma de establecer la
elegibilidad de los usuarios e inscribirlos en el programa, un mecanismo para el pago de los
beneficios y preferiblemente sistemas sólidos de control y evaluación. Las TMC requieren
adicionalmente un medio de hacer seguimiento al cumplimiento de las corresponsabilidades y coordinar las distintas instituciones participantes en la operación del programa.
En general, los programas de TMC han manejado estos sistemas bastante bien y,
en algunos casos, han sido líderes en la modernización de la práctica de la asistencia
social. Desde luego, el acierto técnico no es ni inherente ni del dominio exclusivo de
los programas de TMC. Los autores de las políticas deben entender completamente ese
hecho en toda la gama de políticas sociales de modo que quienes trabajan en programas de TMC hagan las elecciones deliberadas requeridas para continuar la tradición
de excelencia y quienes laboran en otras clases de programas adopten algunas de las
prácticas que han llevado al éxito en los mejores programas de TMC.
En este capítulo se describen los detalles prácticos de la operación de los programas
de TMC.1 El capítulo se divide en cinco secciones, correspondientes a las prácticas de
focalización, los sistemas de beneficios, las condiciones (su definición, control y cumplimiento), el control y evaluación y, temas referentes a la coordinación intersectorial e
interinstitucional.
Enfoque en la práctica
Casi todos los programas de TMC establecidos hasta la fecha han intentado centrar sus
beneficios específicamente en los pobres.2 El cuadro 3.1 presenta los mecanismos de
1 Para recientes revisiones de la literatura general sobre diseño e implementación de programas de asistencia social, ver, por ejemplo, Samson, Van Niekerk y MacWuene (2006); y Grosh y otros (2008).
2 Hasta la fecha, sólo el programa Juancito Pinto de Bolivia está centrado en forma general en
todos los estudiantes de primer grado en los colegios públicos.
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001Transferencias.indd 72
x
Kenia: CT-HNV a
Turquía: SRMP
x
x
x
x
Brasil: Bolsa Escola
Brasil: Bolsa Família
Brasil: PETI
x
Brasil: Bolsa Alimentação
Bolivia: Juancito Pinto
Argentina: Programa Familias
América Latina y el Caribe
xe
Beneficiarios del programa Jefes y Jefas, con dos o
más hijos; el jefe no ha completado secundariad
x
x
x
Europa y Asia central
Filipinas: 4P
x
x
Indonesia: PKH
Género
x
Indonesia: JPS
c
x
x
x
xb
x
x
Camboya: JFPR
Género y minoría étnica
Incidencia de huérfanos y niños vulnerables
Otra
(Continúa en la página siguiente)
x
x
x
x
x
x
x
x
Reemplazo de Compro- Evaluación
comprobación bación de de la code medios
medios
munidad
Identificación de la familia
Camboya: Cessp
Asia oriental y Pacífico
Nigeria: COPE
x
Geográfica
Burkina Faso: Orphans and Vulnerable
Childrena
África
Región / País / Programa
Por categoría
Cuadro 3.1 Métodos de focalización utilizados en los programas de TMC, según regiones
72
Transferencias monetarias condicionadas
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001Transferencias.indd 73
x
x
Panamá: Red de Oportunidades
Paraguay: Tekoporá/Propaís IIh
Bangladesh: Fssap
Asia meridional
Yemen: BEDPa
Medio Oriente y África septentrional
x
x
Género
x
Nicaragua: RPS
x
x
Nicaragua: Atención a Crisisa
Perú: Juntos
x
México: Oportunidades
x
x
x
x
x
x
x
Jamaica: PATH
xg
x
x
Guatemala: Mi Familia Progresa
Honduras: PRAF
x
xf
x
El Salvador: Red Solidaria
Ecuador: BDH
x
x
x
República Dominicana: TAE/ILAE
x
x
x
República Dominicana: Solidaridad
Género
No es parte del sistema de seguridad social
Otra
(Continúa en la página siguiente)
x
x
Reemplazo de Compro- Evaluación
comprobación bación de de la code medios
medios
munidad
Identificación de la familia
x
x
Geográfica
Por categoría
Colombia: SCAE-Bogotá
Colombia: Familias en acción
Chile: SUF
Chile: Chile Solidario
Región / País / Programa
(Continuación cuadro 3.1)
Diseño e implementación de características de los programas de TMC
73
03/08/2009 16:04:17
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x
x
Bangladesh: ROSC
India (Haryana): Apni Beti Apna Dhan
x
Pakistán: Pesrp/Punjab Female School
Stipend Program
Género
Beneficiarios del programa de apoyo alimenticio
Género
Otra
Por categoría
x
x
x
x
x
Reemplazo de Compro- Evaluación
comprobación bación de de la code medios
medios
munidad
Identificación de la familia
Fuente: perfiles de los programas.
Nota: BDH = Bono de Desarrollo Humano; BEDP = Basic Education Development Project; Cessp: Cambodia Education Sector Support Project; COPE = Care of the
Poor; CSP = Chile Support Program; Ct-OVC = Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children; 4P = Pantawid Pamilyang Filipino Program; Fssap = Female Secondary School Assistance Program; JFPR = Japan Fund for Poverty Reduction; JPS = Jaring Pengamanan Sosial; PATH = Program of Advancement through Health and
Education; PESP = Primary Education Stipend Program; Pesrp = Punjab Education Sector Refor Program; PETI = Programa de Erradicação do Trabalho Infantil; PKH =
Program Keluarga Harapan; PRAF = Programa de Asignación Familiar; ROSC = Reaching Out-of-School Children; RPS = Red de Protección Social; SCAE = Subsidio
Condicionado a la Asistencia Escolar; SRMP = Social Risk Mitigation Project; SUF = Subsidio Unitario Familiar; TAE/ILAE = Tarjeta de Asistencia Escolar/Incentivo a la
Asistencia Escolar.
a.Programa en etapa piloto.
b.Tanto a nivel nacional (para identificar los distritos más pobres) como distrital (para identificar los subdistritos/colegios más pobres).
c. Al menos la mitad de las becas a nivel escolar se asignarían a niñas.
d.El programa Jefes y Jefas empezó como programa de trabajo para jefes de familia desempleados.
e.Cubre a todos los niños de colegios públicos hasta el cuarto grado.
f. La focalización familiar se efectúa sólo en los 68 municipios menos pobres. La focalización en los 32 más pobres es solo geográfica.
g.Sólo pueden participar las familias en la zona cubierta por el proyecto del Banco Interamericano de Desarrollo.
h.Propaís II es un proyecto financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, que se basa en el programa Tekoporá y financia beneficiarios adicionales utilizando
procedimientos similares.
i. Sólo pueden participar ciertos tipos de colegios de zonas rurales.
x
Pakistán: Participation in Education
through Innovative Scheme for the
Excluded Vulnerable
Pakistán: CSPa
x
Bangladesh: PESP
Geográfica
i
Región / País / Programa
(Continuación cuadro 3.1)
74
Transferencias monetarias condicionadas
03/08/2009 16:04:17
Diseño e implementación de características de los programas de TMC
75
focalización empleados por un gran número de programas, tanto establecidos como
recientes.
Unas dos terceras partes de los países utilizan focalización geográfica e igual proporción utiliza focalización familiar, mayoritariamente de reemplazo de comprobación
de medios, y muchos países utilizan ambas. Además, muchos programas utilizan focalización basada en la comunidad o examen comunitario de listas de selección para
mejorar la transparencia.
Los métodos de reemplazo de comprobación de medios varían en sus detalles. Por
ejemplo, en todos los casos la fórmula para el reemplazo de comprobación de medios
fue derivada de análisis estadístico de un conjunto de datos de encuesta de hogares;
pero, desde luego, existen diferencias en los métodos estadísticos utilizados y en la
sofisticación y el rigor de los mismos. Existen también variaciones significativas en la
forma de realizar la implementación: si se visita a las familias, si se verifican algunas
variables como parte del proceso de solicitud para todos los solicitantes o para una
muestra, si las personas que ayudan a completar las solicitudes son trabajadores permanentes o por contrato y a qué agencia reportan, y otras diferencias. Usualmente el
sistema de reemplazo de comprobación de medios lo dirige una agencia central (ya sea
del mismo programa de TMC, independiente, o del ministerio de planificación), pero el
personal de trabajo cotidiano para él, se delega, con mucha frecuencia a los municipios,
con variaciones considerables en cuanto a independencia y control de calidad.
En muchos casos, los programas de TMC han sido los motores de desarrollo para los
mapas de pobreza o los sistemas de focalización familiar de los mismos países o inducir
actualizaciones para ellos. En realidad, no sería exagerado decir que los programas de
TMC han adelantado el estado del arte y los estándares de los programas focalizados
en general. Muchos países establecieron primero el reemplazo de comprobación de
medios al diseñar el programa de TMC (Camboya, Jamaica, Kenia, México, Pakistán,
Panamá, Turquía). Algunos países que indicaron con reemplazo de comprobación
de medios han efectuado reformas significativas y mejoras a sus sistemas a través del
tiempo, si no a causa de, ciertamente con ventaja para, sus programas de TMC (Chile,
Colombia). Algunos de estos son países de relativamente bajos ingresos con capacidad
administrativa limitada y han efectuado adaptaciones para acomodarse a la situación.
El recuadro 3.1 ilustra esto para el caso del programa de becas de Camboya.
Los sistemas de focalización familiar utilizados en algunos de los programas más
conocidos de TMC constituyen un “capital institucional” importante para el país. A
menudo se utiliza el mismo sistema para focalizar muchos programas, algunas veces
con diferentes umbrales o criterios auxiliares. Por ejemplo, en Chile (el primer país
en utilizar extensamente el reemplazo de comprobación de medios de vida) se utiliza
el sistema no sólo para el reciente programa Chile Solidario, sino también para los
programas mucho más antiguos de asignaciones infantiles y pensiones sociales, para
subsidios de precios del agua, subsidios de vivienda y otros usos. En forma semejante,
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Transferencias monetarias condicionadas
Recuadro 3.1 Reemplazo de comprobación de medios de vida donde la capacidad
administrativa es baja: los programas de becas de Camboya
Puesto que camboya tiene menos capacidad administrativa que los países de medianos
ingresos de América Latina en los que se originó el reemplazo de comprobación de medios de vida, ha adaptado su práctica general en forma que hace viable la comprobación
rigurosa pero simplificada. Los colegios que participan en su programa de becas están
sujetos a una ronda previa de focalización geográfica y los solicitantes completan una
prueba de reemplazo de comprobación de medios que se utiliza para asignar las becas a
los estudiantes de cada colegio seleccionado.
El programa Cessp de Camboya no utiliza el grupo base de trabajadores de campo/
sociales que a menudo administran el instrumento y, en cambio, los estudiantes completan
el formulario de reemplazo de comprobación de medios de vida o solicitud en el colegio.
Entonces el maestro lee la información en voz alta y los estudiantes ayudan a verificar o
certificar que sea correcta. Un comité local de líderes del colegio y la comunidad califica
manualmente los formularios.a Para facilitar la puntuación manual, en la fórmula sólo
se utilizan números enteros.
La clasificación se hace sólo dentro de los colegios y no contra un estándar nacional
como en la mayoría de las pruebas de reemplazo de comprobación de medios de vida.
En cada colegio, los formularios calificados se ordenan según los puntajes y se selecciona a los niños más pobres para las becas, hasta completar la cuota para ese colegio. Es
entonces menos preciso que una clasificación contra un estándar nacional, pero elimina
la necesidad de una base de datos nacional y las redes de tecnología de información y
comunicaciones que serían necesarias para su soporte.
En un programa anterior de becas, la fórmula no fue muy sólida, de modo que se
permitió a los comités libertad para desviarse cuando lo estimaran apropiado y, cuando
lo hicieron, los estudiantes seleccionados fueron, en efecto, pobres (según se apreció
después en una encuesta de evaluación). Posteriormente la fórmula se basó en el análisis
estadístico del mismo tipo utilizado en otros lugares y se redujo la facultad de discreción
de los comités locales.
Fuente: Cessp Scholarship Team, 2005.
a. El primer año del programa Cessp una empresa independiente realizó las calificaciones centralmente.
en Colombia el mismo reemplazo de comprobación de medios de vida (el Sisbén)
utilizado para determinar la elegibilidad para el seguro de salud, dispensas de tarifas
hospitalarias, el programa de trabajo público, un programa de capacitación de jóvenes
y una pensión social, se utilizó para focalizar el programa de TMC. Aun en países con
un reemplazo de comprobación de medios de vida establecido más recientemente,
pueden utilizarse en programas múltiples. Jamaica estableció su reemplazo de comprobación de medios expresamente para el programa de TMC, pero ahora lo utiliza
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Diseño e implementación de características de los programas de TMC
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para otorgar dispensas de tarifas en el sistema de salud y para alquiler de textos en
educación secundaria y almuerzos escolares. Tal inversión producirá rendimientos
más pronto para los programas generosos en cobertura o en niveles de beneficio y
para países que, al menos eventualmente, utilicen el reemplazo de comprobación de
medios para múltiples programas.
¿Qué han logrado estos procedimientos? Es difícil medir apropiadamente los
resultados de la focalización (ver recuadro 3.2), pero podemos aproximar los resultados para varios programas, como se aprecia en el gráfico 3.1. Con esos estimados
se clasifica a las familias sobre su consumo familiar per cápita observado (o ingreso,
si no hay disponibilidad de medida de consumo) menos el valor de la transferencia
recibida. Este es un estimador ingenuo que exagera la precisión de la focalización
si las familias modifican su comportamiento en formas que disminuyan su ingreso
autónomo distinto a la transferencia, quizás al trabajar menos o recibir menos transferencias privadas. Como se verá en el capítulo 4, estas respuestas de comportamiento
a los programas de TMC parecen ser modestas. Además, el análisis de sensibilidad
ilustrado en el recuadro 3.2 da alguna tranquilidad de que los sesgos no son demasiado grandes y no afectan mayormente la conclusión de que los programas de TMC
en gran parte han realizado su intento de concentrar los beneficios en las familias
más pobres.
Como lo revela el gráfico 3.1, existe una variación significativa en la cobertura
de los pobres, dependiendo del tamaño y el presupuesto de los programas, desde
alrededor de un 1% del decil más pobre en Camboya, hasta más del 60% en Brasil,
Ecuador y México.3 Las tasas de cobertura en los mayores programas de TMC parecen compararse bien con la experiencia internacional. En el estudio de Lindert,
Skoufias y Shapiro (2006) de 40 programas focalizados (incluidos varios programas
de TMC),4 la tasa promedio de cobertura del quintil más pobre es del 19%. En un
estudio de transferencias monetarias de Europa oriental y Asia central, las asignaciones infantiles y las pensiones sociales (Tesliuc y otros, 2006), la tasa promedio
de cobertura del primer quintil es del 42%. En un estudio en el que se revisó la
experiencia de un pequeño número de países de la Organización para la Coopera3 La cobertura es la porción de un grupo de población (por ejemplo, un decil de gastos per cápita
[GPC] netos de la TMC) que recibe la transferencia. Las tasas de cobertura reflejan el momento en
que se recopilaron los datos. Algunos programas se han expandido con rapidez desde los años
de las encuestas utilizadas en este estudio. Por ejemplo, el programa Bolsa Família de Brasil se
expandió de 5,0 millones de familias en 2004 a 11,1 millones en 2006 y por tanto su cobertura
en el gráfico 3.2 está subestimada.
4 Los programas de TMC incluyeron el Subsidio Unitario Familiar (SUF) y Chile Solidario, de Chile;
Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás y PETI, de Brasil; Tarjeta de Asistencia Escolar
(TAE), de República Dominicana; Oportunidades, de México y Jefes y Jefas, de Argentina.
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Transferencias monetarias condicionadas
Recuadro 3.2 ¿Quién se beneficia con los programas de TMC?
A fin de saber lo bien que un programa selecciona a sus beneficiarios es necesario
medir el bienestar que tendría una familia si no recibiera la transferencia y luego
clasificar las familias de acuerdo con esa medida. Hacerlo, permitiría respuestas
de comportamiento asociadas con el recibo (o la eliminación) de la transferencia,
como cambios en la oferta laboral, los ahorros o el recibo de remesas de la familia.
Estas estimaciones se efectúan en el capítulo 4 para aquellos programas para los que
existen datos de consumo disponibles, para las familias beneficiarias (las de tratamiento) y las no beneficiarias (las del grupo de control), antes y después del inicio
del programa de TMC.
Existen dos formas posibles “ingenuas” de determinar en dónde se ubican los receptores de las transferencias en la distribución de bienestar antes de la intervención: el
consumo medido incluyendo la transferencia y el consumo medido menos la transferencia. Utilizar el consumo incluyendo la transferencia produce un sesgo de bienestar
hacia arriba y así la familia aparenta estar en mejor condición de lo que estaría sin el
programa. Esto producirá el estimado más conservador de la focalización estrecha porque un beneficiario que sea pobre aun después de recibir la transferencia seguramente
lo era también antes. Por otro lado, utilizar el consumo neto de la transferencia completa
produce un sesgo de la estimación del bienestar inicial hacia abajo si las respuestas de
comportamiento compensan en parte la transferencia. Según se discutirá en el capítulo
4, existe poca evidencia de respuestas de comportamiento de compensación significativas
en las transferencias privadas y la oferta laboral, por lo menos en las primeras etapas de
programas de TMC tales como el de Oportunidades en México y el de Red de Protección
Social en Nicaragua.
Para investigar cuán sensible es la evaluación de la focalización a la medida de bienestar
utilizada, realizamos un análisis comparativo utilizando ambos indicadores ingenuos,
que agruparán el caso hipotético “verdadero” pero conocido en forma imprecisa. El
gráfico 3R.1 muestra los resultados para Jamaica y México. Como era de esperarse, los
estimados netos de la transferencia muestran que el programa es más progresivo que
los estimados brutos de la transferencia. Lo importante es la magnitud de la diferencia.
Para el Program of Advancement through Health and Education (PATH) de Jamaica, en
el que la transferencia es una pequeña proporción del consumo base familiar, las dos
curvas están más bien juntas. En el caso del programa Oportunidades, de México, en el
que la transferencia es de las más grandes de cualquier programa de TMC y, por tanto,
la sensibilidad de los resultados al método es mayor, las curvas divergen más; la tasa
de participación estimada para el decil más pobre cae desde más del 60% (utilizando
el consumo menos la transferencia como la variable de clasificación) a menos del 50%
(utilizando el consumo incluyendo la transferencia). Sin embargo, la conclusión política
de que el programa concentra los recursos al final de la distribución se sostiene para
ambos estimadores ingenuos del caso hipotético.
(Continúa en la página siguiente)
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Diseño e implementación de características de los programas de TMC
(Continuación recuadro 3.2)
Gráfico 3R.1 Cobertura utilizando deciles de gasto per cápita brutos y netos
de la transferencia de TMC, 2004
Jamaica, PATH
México, Oportunidades
70
Proporción de familias que reciben
transferencia
Proporción de familias que reciben
transferencia
70
60
Gasto per cápita menos transferencia
50
40
30
20
Gasto per cápita
10
0
1
2
3
4
5
6
Decil
7
8
9
10
60
50
Gasto per cápita menos transferencia
40
30
20
Gasto per cápita
10
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Decil
Fuente: cálculos de los autores, utilizando la Jamaica Survey of Living Conditions de 2004 y la Encuesta Nacional
de Ingreso-Gasto de los Hogares de 2004 de México.
ción y el Desarrollo Económicos pudo modelarse la cobertura más estrechamente
entre los individuos elegibles y se concluyó que las tasas de cobertura usualmente
están entre el 40 y el 80% para programas de asistencia social y vivienda (Hernanz,
Malherbet y Pellizzari, 2004).
Al considerar las tasas de cobertura, es importante distinguir las distintas razones
para la baja cobertura. Es probable que algunas sean benignas y otras problemáticas.
El primer y el más obvio factor de la baja cobertura es el tamaño del presupuesto
y el papel que se desea para el programa en la política social general. El propósito
de Chile Solidario es el de llenar un nicho definido y pequeño en la política social,
proporcionando otros programas de transferencias y subsidios mayor cobertura
y beneficios. En contraste, en Ecuador, el propósito del BDH es que sea el fundamento principal de la asistencia social para las familias. Su tamaño significativo
contribuye a este objetivo, lo mismo que el amplio rango de edades de los niños
cubiertos. Naturalmente, las diferencias en el papel de estos programas llevan a
amplias variaciones en el grado al que cubren los pobres. Sin embargo, varios de
los programas más pequeños están claramente restringidos por el presupuesto y el
diseño. En Camboya y Honduras la focalización es geográfica y opera sólo en zonas
definidas del país, siendo el programa camboyano sólo un piloto muy pequeño en
el momento de estos resultados.
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Transferencias monetarias condicionadas
Gráfico 3.1 Cobertura de programas de TMC, por deciles, varios años
80
Brasil, BF 2006
Proporción de familias que reciben transferencias
Chile, Solidario 2003
Chile, SUF 2003
70
Ecuador, BDH 2006
Honduras, PRAF 2004/5
60
México, Oportunidades 2004
Jamaica, PATH 2004
50
Nicaragua, RPS 2000
Camboya, JFPR 2003
Bangladesh, Fssap 2000
40
Turquía, SRMP Educación 2005/6
Turquía, SRMP Salud 2005/6
30
20
10
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Consumo per cápita menos transferencias (deciles)
Fuente: cálculos de los autores con base en las siguientes encuestas: Encuesta de Condiciones de Vida 2006 de Ecuador;
Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto de los Hogares 2004 de México; Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios
2006 de Brasil; Survey of Living Conditions 2004 de Jamaica; Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional
2003 de Chile; Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2004 de Honduras; Household Income and Expenditure
Survey 2000 de Bangladesh; y Japanese Fund for Poverty Reduction, formulario de solicitud 2003 de Camboya. Las
cifras para Turquía provienen de Ahmed y otros (2007); para Nicaragua, del 2002 Mesoamerica Nutrition Program
Targeting Study Group.
Nota: BDH = bono de Desarrollo Humano; BF = Bolsa Família; Fssap = Female Secondary School Assistance Program;
JFPR = Japanese Fund for Poverty reduction; PATH = Program of Advancement through Health and Education; PRAF
= Programa de Asignación Familiar; RPS = Red de Protección Social; SRMP = Social Risk Mitigation Project; SUF =
Subsidio Unitario Familiar; para Brasil y Chile, los deciles se basaron en el ingreso per cápita menos la transferencia
per cápita. Para los demás países, la medida de bienestar utilizada es el gasto per cápita neto de la transferencia
per cápita.
El segundo factor obvio implicado en la determinación de la proporción de los
más pobres a la que puede llegar un programa tiene que ver con el rango de edades y
grados que cubre el programa. Un programa que cubra a todas las familias con hijos
de 0 a 16 años de edad ayudará más al quintil más pobre que uno que cubra a las familias con hijas en los grados de secundaria. (Este tema se trata con mayor detalle en
el capítulo 6.) El recuadro 3.3 presenta un análisis en profundidad del grado al que el
reemplazo de comprobación de medios de vida y la composición demográfica de las
familias producen errores de exclusión en Brasil y Ecuador.
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Diseño e implementación de características de los programas de TMC
Recuadro 3.3 Analizar errores de exclusión de los programas de TMC. Brasil
y Ecuador
Con el fin de obtener una visión de la magnitud relativa de algunos factores que
ocasionan errores de exclusión, observamos en detalle los casos de Ecuador y Brasil,
concentrándonos en estos dos países porque, para ellos, podemos inferir de la encuesta
en forma más precisa de lo usual qué familias son elegibles para los programas. En
Ecuador, el puntaje del reemplazo de la comprobación de medios de vida utilizado
para determinar la elegibilidad está disponible en el conjunto de datos. En Brasil,
la encuesta captura el ingreso, como lo hace la comprobación de medios de vida. A
fin de que el análisis sea razonablemente comparable entre los países y aplicable a
otros, definimos la población objetivo como el 20% más pobre de las familias. Para
los del quintil más pobre de acuerdo con nuestra medida de bienestar basada en
la encuesta (el consumo neto de la transferencia en Ecuador y el ingreso neto de
la transferencia en Brasil), analizamos lo mejor que podemos las razones para los
errores de exclusión.
En Ecuador, el reemplazo de la comprobación de medios de vida predice correctamente que el 95% de las familias del quintil más pobre es elegible para los beneficios,
pero excluye en forma errónea al 5%. Entre las personas del quintil más pobre que son
elegibles, hallamos que sólo el 70% recibe realmente los beneficios del programa, un
hallazgo que implica que sólo el 67% de los pobres termina recibiendo los beneficios.
En el caso ecuatoriano, el presupuesto cubre aproximadamente un 40% de las familias
(muchas más de las que se consideran en este ejercicio), de modo que no hay racionamiento explícito de aberturas distintas a la comprobación de medios de vida. De manera
que puede inferirse que la cobertura menos que completa del quintil inferior aparece
no de una falta de oferta del programa sino de la falta de cobertura de familias pobres.
Para comprender los factores que afectan la exclusión de, o la no participación en, el
programa, ejecutamos un análisis probit de la muestra de familias pobres, en busca de
Cuadro 3R.1Cobertura de familias pobres, Brasil y Ecuador
Proporción del quintil inferior (%)
Razón
Brasil
Ecuador
Clasificada como elegible por comprobación de medios
de vida o reemplazo de ésta
100
95
Elegible; recibiendo beneficios del programa
55
67
Elegible; recibiendo beneficios del programa, con hijos
entre 0 y 17 años de edad
54
64
Fuente: cálculos de los autores.
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación recuadro 3.3)
pronosticadores de participación. Los resultados muestran que el BDH ha tenido éxito para
superar algunos problemas endémicos en los programas de transferencias: las familias
indígenas, menos educadas, y encabezadas por mujeres, tienen menor probabilidad que
las demás de ser excluidas del programa, siendo todo lo demás igual. Así, el alcance ha
sido suficiente para incluir grupos que con mucha frecuencia encuentran barreras para
la información y el acceso. El papel de la autoselección parecería ser bastante fuerte,
pues las familias más pobres participan con mayor frecuencia que las menos pobres y lo
mismo es válido para las de zonas rurales en las que el valor efectivo de la transferencia
es un poco más alto. Cabe una advertencia: si se está ubicado en Oriente (la parte amazónica de Ecuador) eleva la probabilidad de no participación para los pobres y elegibles,
lo que probablemente sea un signo de que los costos de transacción disuaden a algunos
residentes pues partes de la región son sólo accesibles por aire. Esa zona puede constituir
una excepción a la conclusión de que la no participación generalmente no es un asunto
demasiado grave en Ecuador.
En un análisis paralelo para Bolsa Família, de Brasil, vemos que todas las familias
del quintil más pobre tienen ingresos por debajo del umbral de elegibilidad de R$100,a
de modo que los errores de exclusión de la comprobación de medios de vida deberían
ser cero, lo que es una simplificación porque la implementación de la comprobación de
medios puede ser imperfecta. Pero esperaríamos que el ingreso declarado en la solicitud
fuese menor que el real; más que todo, el solicitante tendría incentivo para no revelar más
de lo que tuviese que revelar y el formulario mismo puede no reportar completamente
todo el ingreso para los que tienen ingresos irregulares o en especie. Entre los elegibles por
ingreso, la inscripción es sólo de un 55%. En este caso, gran parte de la causa está probablemente en la falta de oferta del programa. Estas cifras son de 2006, cuando el programa
cubría unos 11 millones de familias, pero, por supuesto, puede haber otras causas para la
exclusión y un elemento de autoselección. Para comprender esa posibilidad, ejecutamos
nuevamente un modelo probit para predecir la probabilidad de participación con base
en la muestra de familias pobres y elegibles. Aquí también hay buenas noticias relativas al
alcance del programa: por ejemplo, los afro-brasileños tuvieron significativamente menos
probabilidades de ser excluidos, siendo todo lo demás igual. Parece haber un elemento
de autoselección: aquellos con mayor ingreso y más educación y los de zonas urbanas
tuvieron menor probabilidad de participar que los demás. (Los diferenciales de costo de
vida son muy grandes en Brasil, de modo que el valor del beneficio es implícitamente
menor en las zonas urbanas.) Por tanto, el alcance pareció ser bastante bueno ya desde
2006. El gobierno ha extendido desde entonces el programa y esa expansión debería
reducir cualquier problema de cobertura insuficiente en forma sustancial.
Volvemos al cuadro 3.2 para observar los impactos potenciales de la restricción
demográfica sobre la exclusión de familias pobres del programa. En Ecuador, el 95%
de los participantes elegibles tienen hijos entre 0 y 17 años de edad. De modo que, si
(Continúa en la página siguiente)
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Diseño e implementación de características de los programas de TMC
(Continuación recuadro 3.3)
el programa se restringiese a las familias con hijos, como sucede en la mayoría de los
programas de TMC, sólo un pequeño porcentaje más de familias pobres sería excluido
(una reducción de los pobres elegibles que reciben beneficios del 67 al 64%). En Brasil,
las familias más pobres reciben una transferencia aun si no tienen hijos. Si el requisito de
la edad de tener hijos entre 0 y 17 años se hiciera cumplir, sólo excluiría al 1% de quienes
estaban en el programa. Este hallazgo sugiere que las restricciones demográficas no son
un factor importante para la exclusión de familias pobres y elegibles de los programas
de TMC con diseños similares.
Fuente: cálculos de los autores con base en la Pesquisa Nacional por Amóstra de Domicilios 2006 de Brasil y
la Encuesta de Condiciones de Vida 2006 de Ecuador.
a. Cuando esto fue escrito, en 2008, el umbral de elegibilidad era de R$120, pero era de R$100 en el momento
de la encuesta en 2006.
Un tercer factor tiene que ver con los requerimientos para la prestación de los servicios (Nichols y Zeckhauser, 1982; Das, Do y Özler, 2005). La esencia de un programa
de TMC es que las familias se aseguren de que los hijos utilicen los servicios de salud
y educación y, si éstos no están disponibles, se excluye a las familias del programa.
Algunos programas, al menos en los primeros años, intentaron cubrir zonas pobres
indicadas por un mapa de pobreza, pero efectuaron operaciones sólo en las zonas
en que los servicios fueron estimados como accesibles e intencionalmente excluyeron a todos los pobres que vivían en zonas sin una capacidad mínima de servicios.
Por ejemplo, una de las condiciones previas para cubrir las localidades rurales con
el programa Oportunidades, de México, fue que su población fuera de 50 a 2.500
habitantes y hubiera un colegio de primaria dentro de la localidad y también acceso
a una vía pavimentada y un centro de salud dentro de un radio de 5 kilómetros.
Esas condiciones, por necesidad, excluían una pequeña proporción de aldeas muy
necesitadas, aunque el requerimiento fue eliminado en años posteriores. En forma
semejante, para Colombia, el programa fue focalizado primero por los municipios,
pero sólo los municipios que ofrecían los servicios necesarios fueron aceptados para
el programa. Inicialmente, el 15% de los municipios que contenían el 8% de los beneficiarios focalizados fueron entonces excluidos (Lafaurie y Leiva, 2004). Versiones
dispersas más geográficamente de este problema ocurren cuando se permite participar
a las familias, pero algunas están más alejadas de los servicios que otras. Por ejemplo,
De Janvry y Sadoulet (2005) sugirieron que Oportunidades causó poco impacto en
los niños que viven a más de 4 kilómetros de distancia de un colegio de secundaria;
en Turquía, la evaluación cualitativa sugiere que la transferencia no es suficiente
para que algunas familias paguen el transporte o para compensar a las familias por
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Transferencias monetarias condicionadas
preocupaciones sobre los estudiantes que deben viajar fuera de la aldea (Adato y
otros, 2007). Sin embargo, el hecho de que la cobertura sea mayor para el decil más
pobre indica que los problemas no están tan extendidos que excluyan generalmente
la cobertura de los más pobres.
Otra causa posible de errores de exclusión es que el reemplazo de la comprobación
de medios de vida contiene un elemento de error estadístico al hacer sus predicciones
del bienestar familiar. En Panamá, la evaluación ex ante del reemplazo de la comprobación de medios de vida es que con el umbral de elegibilidad seleccionado, podría
ser excluida del programa una cuarta parte de los pobres extremos (Banco Mundial,
2006d). En Ecuador, tales errores son menores, como se verá adelante.
Los errores de exclusión pueden ocurrir también si falta alcance para informar a
los beneficiarios potenciales sobre los beneficios del programa y los procedimientos
de solicitud, y así nunca presentan solicitud (ver Atkinson, 1996; Grosh y otros, 2008,
cap. 3). No contamos con datos cuantitativos claros sobre el grado de alcance en todos
los programas de TMC, pero tenemos algunas indicaciones de que ha sido bueno en
algunos. Castañeda y Lindert (2005) mostraron que en Chile, Colombia y México, ya
desde 2002 a 2004 los sistemas de reemplazo de la comprobación de medios de vida
habían registrado más del número de familias pobres en los países. Naturalmente, este
hallazgo no significa que se haya registrado necesariamente a todos los pobres, pero
parece ser que la magnitud del alcance y el mecanismo administrativo para manejar el
registro fueron del orden de magnitud correcto. Además, conocemos varios ejemplos
innovadores o extensivos de alcance. Varios países emplearon equipos de personas para
que fueran a las zonas pobres y se acercaran a cada casa de las familias para registrarlas. Todos los países tenían campañas informativas de una u otra clase. En Ecuador se
utilizaron los medios de comunicación masiva y en Camboya las reglas del programa
especifican cuidadosamente que los afiches de información se colocarán en todos los
colegios pertinentes, en el tablero de noticias del consejo comunal y en los centros
de salud, mercados y pagodas. Además, para asegurar que los estudiantes ausentes
del colegio supieran del programa, se instruye a los funcionarios de los colegios para
contactar a los muchachos que terminaron sexto grado en los 2 últimos años, pero no
asistieron a los primeros años de secundaria.
Después de cada actividad de extensión, algunas familias decidirán no participar debido al estigma o porque los beneficios no parecen compensar los costos de
transacción implicados. No existe mucha evidencia sistemática sobre el estigma y los
programas de TMC. Adato (2004) concluyó a partir de estudios cualitativos en México
y Nicaragua que la cuestión no era de estigma para los beneficiarios sino de envidia
de los no beneficiarios. En Nicaragua, algunas comunidades llegaron incluso a ofrecer
suministros escolares a los niños no beneficiarios porque se sentían estigmatizados
por no tener lo que los programas proporcionaban. La impresión general de muchas
personas en la comunidad de TMC es que el estigma no constituye un problema, o al
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Diseño e implementación de características de los programas de TMC
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menos es menor que para la asistencia social en los Estados Unidos o algunos países
europeos. Parecería ser que la noción de corresponsabilidades ayuda a las familias y
al público general a considerar que los beneficiarios de los programas se comportan
en formas deseables y merecen apoyo.
Como sucede con otros programas sociales, los costos de transacción constituyen
una preocupación, más aun cuando los beneficios son relativamente pequeños. En
realidad, es en gran parte para minimizar los costos de transacción tanto para los
participantes como para los presupuestos de los programas, que muchos de ellos pagan los beneficios sólo cada dos meses cuando la lógica del programa implicaría que
pequeños flujos regulares de dinero cada mes serían de mayor utilidad para apoyar los
gastos alimenticios, sufragar los pequeños costos regulares de la asistencia al colegio
y sustituir los reducidos ingresos de los niños. A pesar de eso, sabemos que los costos de transacción pueden ser altos con relación a la transferencia para al menos un
subconjunto de los participantes. En Ecuador, por ejemplo, los residentes de algunas
comunidades aisladas en Amazonia, páramo, o zonas costeras remotas tienen costos
muy altos de transporte (de hasta US$50 a US$480 por avión, US$10 a US$50 por
lancha de motor o panga, o requieren una caminata de uno o más días de duración).
Sin embargo, dado que los beneficiarios permiten acumular las transferencias antes de
ir por ellas y combinan los viajes a los puntos del programa con otras actividades que
realizan en zonas urbanas, los costos de cobrar la transferencia son en general mucho
menores, quizá de hasta US$0,25 a US$0,50 por mes, en promedio, incluso en la región
de Amazonia (Carrillo y Ponce, 2008).5 En Bangladesh, el nivel del beneficio es muy
bajo, de modo que muchas personas dejan de participar en el programa.6
Una comparación de la cobertura de los programas al estilo de las TMC en dos
países, Bangladesh y Camboya, ayuda a ilustrar el papel que la práctica de focalización puede tener para determinar a quién llega el programa. Ambos programas
tienen varios elementos en común: están en países pobres en los que la capacidad
administrativa es baja, probablemente menor en Camboya que en Bangladesh. Ambos programas sólo tienen condiciones de educación y se limitan a las muchachas de
secundaria. Como tales, ambos empezaron con un problema porque las tasas base
de inscripción en los grados superiores de primaria son bajas entre los pobres. No
obstante, debido a la focalización geográfica y de reemplazo de comprobación de
5 Carrillo y Ponce (2008) estimaron también que reducir el tiempo de viaje en 60 minutos al pueblo
más cercano con una agencia de pagos aumentaría el valor de la transferencia en alrededor de
un 4%, una cantidad modesta.
6 Originalmente, los estipendios provistos por la Fssap eran entre US$18 y US$45 por estudiante
por año, pero se redujeron a entre US$5 y US$16 para 2001 (Banco Mundial, 2003). Debido a
que la cantidad del estipendio era fija en términos nominales, la transferencia corriente es aun
inferior en términos reales después de ajustar por la inflación.
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medios de vida, Camboya pudo concentrar las transferencias en los pobres. Cálculos
sencillos sugieren que aproximadamente un 70% de los beneficios llegó a las familias
del quintil más pobre de consumo per cápita (menos las transferencias) y menos del
5% llegó a familias del quintil más rico. En Bangladesh, el programa opera en toda
la nación, con excepción de las cuatro ciudades más grandes, y está focalizado sólo
por género. Sin embargo, en la práctica, la incidencia del programa ha sido regresiva
porque la inscripción base es más alta entre los menos pobres. Cálculos sencillos
sugieren que menos del 10% de los beneficios llegó a familias del quintil más pobre
de consumo per cápita (menos las transferencias) y aproximadamente un 35% llegó
a las familias del quintil más rico.
Es importante reconocer que los resultados de la focalización vistos hasta la fecha no
son inherentes al diseño de las TMC sino que reflejan la voluntad política y el esfuerzo
técnico en los programas examinados. Aunque es imposible decir si eso continuará
a través del tiempo, notamos que varios países continúan refinando y mejorando
la implementación y el uso de su reemplazo de comprobación de medios de vida y
mapas de pobreza, las herramientas técnicas que dirigen los resultados. Varios países
han realizado procesos de recertificación para eliminar de la lista de beneficiarios a
quienes han prosperado en el intermedio. No podemos cuantificar el efecto de estos
cambios porque son escasas las medidas comparables de resultados de focalización. En
muchos países los programas se han venido extendiendo cada año, cubriendo zonas
de distintas características de pobreza inherentes, de modo que no serían totalmente
comparables las medidas a través del tiempo. Aun en países con programas nacionales
durante varios años, necesitaríamos información de ambas partes por los períodos de
recertificación. Podría esperarse un deterioro de los resultados en focalización dentro
de un solo período de certificación, como se observa, pero no es estadísticamente
significativo, en Jamaica.
Los programas latinoamericanos de TMC (que constituyen la mayoría de los programas con resultados conocidos de focalización) tienen una experiencia bastante similar
al utilizar una combinación de focalización geográfica y reemplazo de comprobación
de medios de vida y al dedicar esfuerzos considerables a implementar estos sistemas.
Muchos países con programas bien establecidos han tenido tiempo de mejorar y refinar
sus sistemas de focalización. En algunos de los países con programas más nuevos, es
probable que se necesiten mejoras. A medida que se diversifica la variedad de países
que ejecutan programas de TMC, esperaríamos que sus mecanismos de focalización y
posiblemente los resultados de los mismos, se diversificaran también. Algunos países
escogen el universalismo a cambio de la focalización, como hizo Bolivia en el programa Juancito Pinto para todos los estudiantes de primer grado. Los países de Europa
oriental que ya han instituido sistemas de comprobación de medios de vida pueden
utilizarlos; la focalización basada en la comunidad puede tener un mayor papel en
África y Asia que en América Latina. Además, los resultados que pueden lograrse
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razonablemente variarán, dependiendo de características de contexto y diseño como
el rango de edades cubierto por el programa.
Sistemas de beneficios
Los sistemas de beneficios tienen varios aspectos que pueden influir en los resultados
y aquí describimos algunas de las características principales de los programas de
TMC, en especial la estructura y el nivel de los pagos, el beneficiario y el mecanismo
de pago.
Estructuras de beneficios
Los programas de TMC a menudo diferencian los pagos según el número de hijos
en el rango de edades elegible, pero de otra forma tienen estructuras de beneficios
más bien simples y sólo dos diferencian según el nivel de pobreza, ninguno según
el costo de vida,7 y pocos según la edad y el grado o género del estudiante. Esas
estructuras de pago simples dinamizan los sistemas administrativos y facilitan en
gran medida la comunicación y la comprensión de los programas por parte de la
comunidad. Pero representan hasta cierto punto una oportunidad perdida en cuanto
a afinar el impacto en la pobreza para un presupuesto dado y posiblemente para
apalancar en mejor forma los cambios en el capital humano (un tema que se trata
en el capítulo 6).
En la mayoría de los programas de TMC los beneficios dependen directamente del
número de hijos que haya en la familia, lo cual es consistente con la lógica subyacente
del programa que reconoce que cada hijo necesita servicios de salud y educación y que
esos servicios tienen costos (explícitos e implícitos). Sin embargo, en varios programas
se ha impuesto un límite al número de hijos que se cubren. En Bolsa Família el límite
del beneficio es de R$45, equivalente a tener tres hijos en el programa. En México, el
límite del beneficio es de unos US$153, cantidad que aproximadamente corresponde
a dos hijos en primaria y uno en secundaria. En la República Dominicana, la cantidad
máxima del beneficio es de US$19 para cuatro o más hijos (US$9 para uno o dos,
US$14 para tres).
7 Por ejemplo, en Brasil los costos de alimentación y vivienda son casi el doble en São Paulo, en
comparación con las zonas rurales. Más formalmente, el índice de precios de Laspeyres basado
en alimentación y vivienda es 1,000 para São Paulo, 0,797 para Brasil metropolitano, 0,633 para
las zonas urbanas excluido Brasil metropolitano, y 0,568 en las zonas rurales (Banco Mundial,
2007). Aun en el pequeño y más geográficamente homogéneo país de Honduras, el costo de
vida en Tegucigalpa es un 12% más alto que en las zonas rurales. El índice de Laspeyres es
1,000 para la nación, 1,081 en Tegucigalpa y 0,967 en las zonas rurales (Banco Mundial, 2006b).
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Unos pocos programas, como los de Ecuador, El Salvador, Panamá y Perú, establecen un beneficio único por familia, al margen del número de hijos. Pagar tal beneficio
único puede hacerse como forma de racionar los beneficios entre las familias cuando
el presupuesto del programa no puede cubrir a todos los pobres, o para contrarrestar
cualquier incentivo para una mayor fertilidad,8 o si la lógica del programa es la de que
las familias necesitan un incentivo para aprender un nuevo comportamiento pero no
lo necesitan para practicarlo con cada hijo sucesivo.
Los beneficios pueden diferenciarse también según el grado o el género. Oportunidades en México, Familias en Acción en Colombia, el Social Risk Mitigation Project
(SRMP) en Turquía y recientemente el Program of Advancement through Health and
Educaction (PATH) en Jamaica pagan cantidades mayores por hijos en secundaria
que por hijos en primaria como forma de reconocer que el costo de oportunidad del
tiempo de los estudiantes mayores es más alto que para los más jóvenes; a menudo,
los costos explícitos de la escolaridad secundaria son más altos también porque los
colegios están más distantes y los textos son más costosos. Oportunidades y el SRMP
pagan beneficios mayores para las hijas como reconocimiento de que han sido desfavorecidas en la inscripción. Los programas de becas para jóvenes en Bangladesh y
Camboya se diseñaron originalmente para beneficiar sólo a las muchachas, aunque
Bangladesh está diseñando una reforma para incluir a muchachos pobres y Camboya
cubre ya ambos sexos. Jamaica decidió recientemente efectuar pagos mayores para los
muchachos de secundaria porque éstos tienen resultados inferiores en inscripción y
escolaridad.
Muchos programas pagan en forma bimensual o con menor frecuencia para economizar los costos de transacción para el programa y para el beneficiario. Algunas
veces no hay pagos durante los meses en que no hay clases; en otros casos, los pagos
continúan todo el año y todavía en otros, se programa un pago antes del inicio del
año escolar para que las familias puedan costear uniformes, zapatos, textos y tarifas.
Aunque últimamente ha habido mucho comentario sobre recompensar el desempeño
y no sólo la asistencia, el programa Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar
(SCAE) de Bogotá sólo otorga bonos al final del año escolar.
Beneficiarios
En la mayoría de los programas el beneficiario que recibe el pago es el padre o madre
y no el estudiante y las excepciones se encuentran principalmente en los programas
de becas para secundaria, en especial en los de Asia y en el programa SCAE de Bogotá.
8 Ver capítulo 4 de este informe para un resumen de los impactos de los programas de TMC en
la fertilidad.
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En casi todos los programas en los que es el adulto quien recibe el pago, éste se hace
a la madre, una característica que puede ser importante, como se verá en capítulos
posteriores.
Sistemas de pago
El rango de los sistemas de pago utilizados en los programas de TMC cubre toda la gama
de posibilidades. En Brasil los pagos se efectúan por medio de tarjetas débito y puede
retirarse el dinero en los bancos, cajeros automáticos o puntos de venta de lotería. En
Turquía se efectúan a través del banco estatal, en efectivo y los usuarios acuden a los
cajeros del banco para retirar los fondos. En México, la principal modalidad de pago es
todavía el modelo de baja tecnología de uso de vehículos de seguridad, aunque se está
introduciendo el pago a través de los bancos en las zonas urbanas. Se paga en efectivo
a las familias en puntos de pago temporales que utilizan la infraestructura disponible
(como centros comunitarios), contratándose el transporte y el pago con la oficina de
correos y telégrafos de México. En Kenia se efectúan los pagos a través de la oficina
postal, pero en un programa piloto se está considerando el pago mediante sistemas de
telefonía celular. En el extremo opuesto de la escala, un programa piloto de Tanzania
desembolsará los fondos a representantes de la comunidad, quienes efectuarán los
pagos a los beneficiarios.
Existe diversidad en cuanto a cómo aseguran los países de que se efectúen los
pagos completamente y que los usuarios lo comprendan. En la mayoría de los países
latinoamericanos se trabaja por medio del sistema bancario, con toda la panoplia de
auditorías que esto implica. En México se entrega a cada familia estados de cuenta
que presentan detalles de los pagos a cada miembro, con sus condiciones y a quiénes
se han suspendido los pagos. En Camboya se paga en efectivo cada trimestre en ceremonias en las que se celebra y estimula la inscripción de los estudiantes y su condición académica y se presenta un elemento de transparencia y control comunitario
del sistema de pagos.
Niveles de pago
Una de las características más importantes de la estructura de pagos es, naturalmente,
su nivel o cuantía. Es complicado capturar esto en forma breve debido a la diferenciación de los pagos según el número de hijos y otros factores pertinentes, diferencias de
contexto y la focalización de los programas. Los datos de las encuestas de hogares nos
capacitan para resumir en una o dos cifras el nivel de generosidad de cada programa
y el cuadro 3.2 presenta la proporción de bienestar para los receptores que representan las transferencias para la población de receptores. Presentamos también para un
subconjunto de los programas la proporción de la transferencia y para los más pobres
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(definidos en este ejercicio como aquellos cuyo gasto per cápita antes de la transferencia es menor que el del percentil 25 de la distribución nacional del gasto o ingreso
per cápita antes de la transferencia). Como lo revela el cuadro 3.2, existe significativa
variación en la generosidad de los programas de TMC, desde alrededor de un 1% de los
gastos familiares antes de la transferencia en Bangladesh, hasta un 29% en Nicaragua.
Es también alentador que la generosidad de los programas es ligeramente mayor para
los beneficiarios más pobres, en especial en el caso de México donde la proporción
de la transferencia del programa se estima en un 33% del nivel de consumo familiar
antes de la transferencia para las familias del cuartil inferior. Según se documenta en
el próximo capítulo, la combinación de la generosidad de las transferencias de Oportunidades y su alta cobertura de personas pobres produjo un impacto significativo en
las medidas de pobreza a nivel nacional.
Como medio de resumir el grado al que concentran los programas de TMC sus
beneficios en los segmentos más pobres de la población, el gráfico 3.2 presenta la
proporción de los presupuestos para transferencias de varios programas recibidos
por cada decil de la distribución de bienestar. Salvo Bangladesh, los programas de
TMC para los que tenemos resultados de focalización tienen incidencia agudamente
progresiva, con proporciones de beneficio para las familias más pobres mucho más
altas que para el extremo superior de la distribución. Entre los programas grandes bien
conocidos, el de México entrega más del 45% de los beneficios al decil más pobre y lo
siguen los de Chile y Jamaica con aproximadamente 35 a 40% de los beneficios a los
deciles más pobres.
Por tanto, no es sorprendente que se haya reconocido por sus éxitos a los programas de TMC tanto por llegar a los pobres como por concentrar los beneficios en ellos.
Aunque existen serias dificultades para medir en forma apropiada la incidencia de las
transferencias (ver recuadro 3.2), las comparaciones ingenuas de los programas de
TMC latinoamericanos con otros programas de transferencias sugieren que los de TMC
son mejores para concentrar los beneficios en los más pobres (ver Lindert, Skoufias y
Shapiro [2006], gráfico 11, p. 71).9
Mirando hacia delante, la agenda con respecto a los sistemas de beneficios se enfocará más en los temas del nivel y la estructura de los beneficios que en los mecanismos
de pago, cuyo establecimiento constituye un esfuerzo clave, pero ha sido más fácil de
conseguir para los países que desarrollar sistemas sólidos de focalización o controlar
el cumplimiento de los beneficiarios con sus corresponsabilidades. Los refinamientos
9 En Lindert, Skoufias y Shapiro (2006), los cómputos se basan en el bienestar después de la
transferencia. En el informe de esta investigación presentamos principalmente resultados basados en el bienestar neto del programa de transferencias. Así los resultados para las TMC en el
gráfico 3.1 no son exactamente los mismos de los del gráfico 11 de Lindert y sus coautores. Sin
embargo, la comparación con otros programas es válida.
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Cuadro 3.2 Generosidad de los programas de TMC, varios años
Transferencia como proporción del consumo anterior
a ella para todos los beneficiarios (%)a
País/programa/año
Bangladesh: Fssap, 2000b
0,6
Brasil: BF, 2006b
6,1
Colombia: Familias en Acción, 2002c
17,0
Ecuador: BDH, 2006b
6,0
Honduras: PRAF, 2000c
7,0
b
8,2
Jamaica: PATH, 2004
b
México: Oportunidades, 2004
c
21,8
Nicaragua: RPS, 2000
29,3
País/programa/año
Transferencia como proporción del consumo anterior
a ella para los beneficiarios pobresd (%)
Bangladesh: Fssap, 2000b
0,8
b
11,7
Brasil: BF, 2006
b
8,3
Ecuador: BDH, 2006
b
10,7
Jamaica: PATH, 2004
b
México: Oportunidades, 2004
33,4
Fuente: cálculos de los autores.
Nota: BDH = Bono de Desarrollo Humano; BF = Bolsa Família; Fssap = Female Secondary School Assistance Program;
PATH = Program of Advancement through Health and Education; PRAF = Programa de Asignación Familiar; RPS =
Red de Protección Social.
a. Las cantidades de las transferencias como proporción de los gastos (o consumo) per cápita no son las mismas en
todos los cuadros del informe por las diferencias de las encuestas utilizadas, incluyendo su cobertura y año.
b. La medida de bienestar utilizada para Brasil es el ingreso per cápita antes de la transferencia (IPC). Para los demás
países, la medida es el gasto per cápita antes de la transferencia (GPC). Ambos se construyen restando el valor
de la transferencia per cápita recibida del GPC o del IPC. Las cifras informadas corresponden a la mediana de las
proporciones derivadas eliminando primero los casos extremos en ambos extremos de la distribución nacional
de GPC o IPC (es decir, eliminando las familias con GPC o IPC por debajo del primer percentil y por encima del
percentil 99, de la distribución nacional).
c. La cifra informada es la proporción de consumo para la mediana de la familia del grupo de control.
d. Un beneficiario pobre es aquel cuyo GPC antes de la transferencia es menor que el del percentil 25 de la distribución
nacional del GPC antes de la transferencia.
en los mecanismos de pago para reducir costos, aumentar la conveniencia o asegurar
en mejor forma la responsabilidad continuarán, pero los temas básicos ya han sido
resueltos en la mayor parte de los países. Donde se centra la atención política es en los
asuntos de cuánto pagar, si adaptar los pagos según la edad, el grado, la composición
familiar, la pobreza y el costo de vida, y si pagar tanto por el desempeño como por la
asistencia, y cómo hacerlo.
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Gráfico 3.2 Incidencia de los beneficios de los programas de TMC, varios años
80
Brasil, BF 2006
Proporción de familias que reciben transferencias
Chile Solidario 2003
Chile, SUF 2003
70
Ecuador, BDH 2006
Honduras, PRAF 2004/5
60
México, Oportunidades 2004
Jamaica, PATH 2004
50
Camboya, JFPR 2003
Bangladesh, Fssap 2000
40
30
20
10
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Consumo per cápita menos transferencia (deciles)
Fuente: cálculos de los autores basados en las siguientes encuestas: Encuesta de Condiciones de Vida 2006 de Ecuador;
Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto de los Hogares 2004 de México; Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios
2006 de Brasil; Survey of Living Conditions 2004 de Jamaica; Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional
2003 de Chile; Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2004 de Honduras; Household Income and Expenditure
Survey 2000 de Bangladesh; y Japanese Fund for Poverty Reduction, formulario de solicitud 2003 de Camboya.
Nota: BDH = bono de Desarrollo Humano; BF = Bolsa Família; Fssap = Female Secondary School Assistance Program;
JFPR = Japanese Fund for Poverty reduction; PATH = Program of Advancement through Health and Education; PRAF
= Programa de Asignación Familiar; SUF = Subsidio Unitario Familiar; para Brasil y Chile, los deciles se basaron en
el ingreso per cápita menos la transferencia per cápita. Para los demás países, la medida de bienestar utilizada es el
gasto per cápita neto de la transferencia per cápita.
Condiciones: su definición, control de cumplimiento y observancia
forzosa
Los programas de TMC presentan algunas variaciones con respecto al diseño de sus
condiciones y aun más con respecto a la observancia forzosa de esas condiciones.
Controlar el cumplimiento de las condiciones es una tarea compleja, implica una
variedad de actores de dentro y fuera del programa de TMC, requiere la recopilación
y procesamiento de grandes cantidades de información y es necesario que ocurra en
forma oportuna para que las condiciones tengan alguna relación significativa con el
pago de la transferencia que reciben los beneficiarios. Así como el papel del programa
de TMC en la política social y sus características básicas (como el método de focaliza-
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ción, el monto del beneficio y el sistema de pago) difieren según el programa, también
difieren los mecanismos utilizados para controlar el cumplimiento de los beneficiarios
de las condiciones y el grado al que se hacen cumplir éstas.
Definición de las condiciones
Muchos programas condicionan las transferencias tanto a la inscripción como a
la asistencia regular de los hijos al colegio y a visitas regulares a centros de salud
para los más jóvenes y con mucha frecuencia para las mujeres embarazadas. Las
condiciones de los programas que promueven la educación pueden definirse para
ciertos rangos de edades (República Dominicana, Jamaica) o de grados (Camboya,
El Salvador). Casi todas las TMC exigen la inscripción y asistencia al 80 u 85% de los
días escolares; el programa Fssap de Bangladesh constituye la excepción, exigiendo
sólo el 75% de la asistencia. Unos pocos programas condicionan algún aspecto del
desempeño: por ejemplo, Camboya requiere la aprobación de los grados, Turquía
permite que se repita un grado sólo una vez y Nicaragua exigía la promoción del
grado al final del año.
En los programas que definen las condiciones por el uso de servicios de salud, las
condiciones suelen aplicarse a los niños de 0 a 5 o 6 años de edad, fijándose ésta para
permitir la elegibilidad continua desde el nacimiento hasta la escolaridad, asumiendo
una inscripción “a tiempo”. En más o menos la mitad de los casos que tienen condiciones
de salud para los niños, existen también condiciones para las mujeres embarazadas
y/o las madres lactantes. Existen con menor frecuencia condiciones para los servicios
de salud de los adultos más generalmente, aunque estas condiciones están presentes y
son de observancia forzosa en México y, aunque con menor observancia forzosa, en
Jamaica. Las condiciones de salud infantil se formulan en varias formas, exigiendo
que los niños tengan las vacunas completas (Brasil) o adherirse a un plan de visitas
regulares a centros de salud para chequeos. En algunos países, la clase de servicios de
salud que deberían recibir las madres y los hijos se definen con gran detalle (Jamaica),
pero otros países sólo ordenan la asistencia regular al centro de salud (Honduras). El
control del crecimiento es requerido de dos a seis veces por año en la mayoría de los
programas con las condiciones para la salud infantil. Las sesiones educativas sobre salud
y nutrición constituyen una característica de muchos programas latinoamericanos,
pero no todos y rara vez se utilizan en otro lugar (para detalles, ver los cuadros “de un
vistazo” en el apéndice A): en realidad, todos los programas de América Latina tienen
condiciones de salud de alguna clase, mientras que tales condiciones son mucho menos
comunes en los programas activos y planeados en África y Asia meridional. Aunque
la cobertura de desnutrición y vacunación es más problemática en esas regiones, los
servicios son más limitados, de modo que los programas no se han centrado en las
condiciones de salud.
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Algunos programas permiten excepciones o exenciones a las condiciones que
imponen. Lo más común es la justificación de la ausencia durante un período de
informe especificado por razones de enfermedad. Jamaica dispensa los requisitos
de asistencia para los niños discapacitados y que se estima no tienen probabilidad
de beneficiarse por la asistencia al colegio (Mont, 2006). Kenia dispensa la asistencia para los niños que no tienen acceso a colegios o clínicas (Gobierno de Kenia,
2006b).
Oportunidad de la verificación del cumplimiento
La frecuencia de la verificación del cumplimiento de las condiciones varía ampliamente (ver cuadro 3.3) y se efectúa mensualmente (en Turquía), cada cuatro meses
(en Honduras) o aun una vez al año (en Chile SUF). La frecuencia de la verificación
depende, en parte, del tipo de condiciones que impone un programa: si se requiere
que los beneficiarios asistan a una sesión de capacitación al año, la verificación de
cumplimiento sólo puede efectuarse anualmente. Por consiguiente, las condiciones
relativas a la salud o la mayor conciencia tienden a verificarse a intervalos más largos
que las de asistencia al colegio.
Otro factor al determinar la frecuencia de la verificación es el de las restricciones de
capacidad. Dada la cantidad de información y el número de transacciones implicadas,
los programas a pequeña escala o los de entornos de baja capacidad pueden optar por
intervalos más largos y se ha hecho así en los programas de becas de Bangladesh y
Camboya. No obstante, aun si la verificación del cumplimiento se diseña para efectuarse con mayor frecuencia, las restricciones de capacidad pueden producir retrasos
para sancionar el incumplimiento y aun en un entorno de alta capacidad como el de
México, la cantidad de beneficio pagada en el período enero-febrero refleja el cumplimiento o incumplimiento familiar del período septiembre-octubre del año anterior.
Tales retrasos tan largos entre el incumplimiento y la reducción del beneficio pueden
debilitar el efecto de quid pro quo positivo del programa.
Sanciones y observancia forzosa
Aunque todos los programas de TMC especifican un plan de sanciones en el caso de
incumplimiento de las condiciones estipuladas, tanto el tipo de las sanciones como el
grado de observancia varían muy sustancialmente entre uno y otro programa. Lo más
común es una reducción temporal de parte o el total del beneficio para las primeras
instancias de incumplimiento, a lo que sigue una eventual terminación del beneficio
por incumplimiento repetido. Tal es el caso, por ejemplo, en Colombia, Jamaica y
México, donde se reduce el beneficio inmediatamente para el período en el que hubo
incumplimiento y la reducción se refleja en el pago siguiente.
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Cuadro 3.3 Variaciones en países y programas en el control y las sanciones
por el incumplimiento de las condiciones
Grado de control
Sin sanciones
Sanciones ligeras
Sanciones completas
Sin control
Ecuador
Ninguno
Ninguno
Control ligero
(anual)
Pakistán: Pesrp
Chile: SUF
Bangladesh: Fssap
Camboya: Cessp y JFPR
Ninguno
Control completo
(mensual, bimensual
o trimestral)
Ninguno
Brasil: Bolsa Alimentação,
Bolsa Escola, Bolsa Família
y PETI
Chile: Chile Solidario
Honduras: PRAF
Kenia: CT-OVC
Pakistán: CSP
Colombia: Familias en Acción
y SCAE-Bogotá
El Salvador: Red Solidaria
Jamaica: PATH
México: Oportunidades
Nicaragua: Atención a Crisis
y RPS
Turquía: SRMP
Fuente: compilación de los autores.
Nota: Cessp: Cambodia Education Sector Support Project; CSP = Chile Support Program; Ct-OVC = Cash Transfer
for Orphans and Vulnerable Children; Fssap = Female Secondary School Assistance Program; JFPR = Japan Fund for
Poverty Reduction; PATH = Program of Advancement through Health and Education; Pesrp = Punjab Education Sector
Refor Program; PETI = Programa de Erradicação do Trabalho Infantil; PRAF = Programa de Asignación Familiar; RPS
= Red de Protección Social; SCAE = Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar; SRMP = Social Risk Mitigation
Project; SUF = Subsidio Unitario Familiar. Sanciones ligeras = advertencias antes de sanciones y/o retraso o reducción
menor en el beneficio individual y/o aplicación regular de reducciones; sanciones plenas = retiro completo de los
beneficios del período para la persona incumplida en el período de pago inmediatamente siguiente a la detección
de incumplimiento.
Los programas no siempre adoptan una línea dura en cuanto al cumplimiento de las
condiciones que imponen porque los programas de TMC generalmente van dirigidos
a los grupos más pobres y vulnerables de la población, quienes son las personas con
mayor necesidad de asistencia. Por diseño, algunos programas incluyen trabajadores
sociales, que en el caso de incumplimiento, se acercan a los beneficiarios (en El Salvador y Jamaica). Brasil va incluso un paso más allá: se considera a las condiciones
fundamentalmente como de estímulo a los beneficiarios para que acojan y ejerzan su
derecho a la educación gratuita y a los servicios de salud gratuitos, de modo que se
toma el incumplimiento como una manifestación de alguna clase de obstáculo que la
familia no puede superar para tener acceso al servicio y no como una indisposición
de cumplir. Un beneficiario que incumple recibe una advertencia (nota escrita) de
incumplimiento por el primer período y puede recibir la visita de un trabajador social
para averiguar si existe algún problema no relacionado con dinero que debe resolverse.
Sólo en la tercera ocasión consecutiva de incumplimiento se “bloquea” al beneficiario
durante 30 días, después de los cuales se paga la cantidad completa, incluida la acumulada durante el bloqueo. Tal vez las “condiciones suaves” extremas sean las de Ecuador,
donde el programa se anunció como condicional, pero no se han desarrollado aún
sistemas eficaces de control de cumplimiento y ejecución de sanciones.
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En Brasil, El Salvador y México, el cumplimiento de las condiciones de educación
ha tendido a ser del 90% o más entre los estudiantes inscritos; en Jamaica, el cumplimiento ha mejorado a través de los años de un 70 a un 85%10. El cumplimiento de las
condiciones de salud (entre aquellos para los cuales está disponible la información)
se encuentra en el mismo rango o mejor para estos países.
Mecanismos de verificación del cumplimiento
El proceso de verificar el cumplimiento de las condiciones por parte de los beneficiarios incluye generalmente, como mínimo, los proveedores de los servicios cuyo
uso se ha estipulado como condición, el programa, la agencia de pagos y los mismos
beneficiarios. Dependiendo del contexto del país pueden estar implicados no sólo uno
sino varios niveles del gobierno y también organizaciones no gubernamentales (ONG)
u otras organizaciones comunitarias que contribuyen a la prestación de los servicios
o al programa mismo.
Estos distintos actores recopilan y procesan la información en muchas formas
distintas. En la mayoría de los programas el proveedor de los servicios de educación
o salud recopila los datos sobre asistencia al colegio o las visitas a los centros de
salud y los entrega directamente al programa o a una unidad central del ministerio
de línea del proveedor, que entonces compila los datos y los pasa al programa. En
algunos programas, como el de Colombia, los beneficiarios participan en mayor
grado al tener que llenar formularios y llevarlos a cada proveedor de servicios para
que los certifique y luego entregarlos al programa. Las prácticas varían desde listas
de asistencia elaboradas a papel y lápiz que efectúan los maestros y las envían a los
funcionarios del programa regularmente (en Bangladesh y Camboya), hasta formularios de lectura óptica (en México) y experimentos con distintos tipos de tarjetas
inteligentes (en Brasil).
La ejecución de las sanciones por incumplimiento demanda la disponibilidad
oportuna de información confiable, lo que puede ser especialmente problemático en
las primeras fases del programa. Aunque aproximadamente un 93% de los colegios
de Brasil enviaron la información en 2006, sólo el 55% lo hizo en 2004; para 2006, la
información sobre el cumplimiento de las condiciones de salud sólo estuvo disponible
para el 33% de las familias. Jamaica pudo reducir el número de colegios que no entregaba las listas de beneficiarios a tiempo de un 10% de los colegios en 2003 a cero para
finales de 2005. Oportunidades, de México, como otros programas maduros, cuenta
10 En cuanto a cumplimiento, ver Mutzig (2006) sobre Brasil, Roberts-Risden (2006) sobre Jamaica
y Gobierno de El Salvador (2008) sobre El Salvador; para información sobre cumplimiento de
México, ver http://www.oportunidades.gob.mx/indicadores_gestion/main.html.
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ya con información oportuna sobre el cumplimiento de todas las condiciones para
el 96% de sus beneficiarios (Castañeda, 2006), pero inicialmente tuvo problemas con
retrasos (Ifpri, 2000).
La falta de información claramente impide establecer un vínculo significativo
entre las condiciones y los pagos mediante la ejecución de sanciones. Existen pocos
estudios que tratan responsablemente los asuntos de la precisión de la información
sobre cumplimiento. Aunque en un estudio cualitativo de Turquía se sugería que los
funcionarios de educación titubeaban para informar las ausencias, el problema más
importante era que llenasen los formularios (Kudat, 2006). Una serie de auditorías
operativas del control del cumplimiento en Jamaica no ha presentado discrepancias
entre los registros de asistencia de los colegios y las clínicas y la información enviada
al programa PATH (Gobierno de Jamaica, 2006).
Infortunadamente, existe poca información disponible sobre los costos de controlar el cumplimiento de las condiciones, en parte porque algunos de los costos
los asumen los empleados el sector de la salud o la educación o se incorporan en
otros costos administrativos y no pueden contabilizarse con facilidad. La única
pieza de análisis comparativo de estructuras de costo que conocemos es el estudio
de Nicaragua (piloto RPS), Honduras (PRAF) y México (Oportunidades), de Caldés,
Coady y Maluccio (2006). En este estudio se encontró que el costo de la verificación
puede variar entre el 2 y el 24% de los costos administrativos totales del programa
(excluyendo las transferencias) en cualquier año dado. Sin embargo, esos estimados
deben tomarse con cautela pues dependen mucho de la etapa de implementación
del programa (recién iniciado contra establecido) y del desplazamiento asociado
en las proporciones relativas de las distintas actividades de proyecto en los costos
generales del programa.
Otra forma de estimar los costos de verificar el cumplimiento es trabajar hacia
atrás. Grosh y otros (2008) compilaron costos administrativos para 10 programas de
TMC, en los que se presentó un rango del 4 al 12% de los costos totales del programa.
Los costos incluyen la ejecución de sistemas de focalización y pagos, como también
los de control de cumplimiento, más todos los servicios de apoyo de administración,
control y evaluación. Si cada una de esas funciones absorbiese la misma proporción
de recursos administrativos, el control del cumplimiento sería del orden del 1 al 3%
de los recursos totales del programa. Es interesante anotar que la mediana de los costos administrativos para los programas de TMC de este estudio es del 8%; para otros
tipos de transferencias monetarias es del 9% y para toda la variedad de 54 programas
de asistencia social es de un 10% (Grosh y otros, 2008). Al parecer la escala y generosidad de los programas (establecidos) de TMC han sido suficientes para suavizar el
requerimiento administrativo adicional impuesto por el control del cumplimiento de
las condiciones.
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Transferencias monetarias condicionadas
Control y evaluación
Varios programas de TMC han tenido una administración inusualmente proactiva
basada en sistemas técnicos de avanzada, especialmente sistemas de control y evaluación. Dos características inherentes a los programas de TMC –el número de actores
participantes y la necesidad de una administración de información extensa para verificar el cumplimiento de las condiciones– pueden haber interactuado en formas que
estimularon el desarrollo creativo del control y la administración. Esta excelencia de
los sistemas, la extensa documentación que se ha producido a partir de la cantidad
de información disponible y el grado de transparencia sobre la información han contribuido al atractivo de los programas de TMC, aunque tales características no sean
inherentes a ellos.
En todos los programas de TMC se debe saber cómo se realiza la implementación
entre sus diversos actores y procesos y se han desarrollado varias formas de producir como respuesta esa información, algunas de las cuales agregan incentivos por
el buen desempeño. Familias en Acción, de Colombia, ha utilizado un sistema de
seguimiento de sitios basado en muestras o “chequeos puntuales” como evaluación
de procesos internos. Se llevan a cabo entrevistas cada seis meses en una muestra
de 20 municipios; para participantes, funcionarios del programa y gobiernos locales, los entrevistadores utilizan cuestionarios definidos que cubren 400 indicadores
de varios aspectos del programa (inclusive procesos de inscripción, verificación de
cumplimiento de condiciones, sistemas de pago, apelaciones y calidad del componente de educación y salud) (recuadro 3.4). Los resultados muestran qué aspectos
del programa están funcionando bien, cuánta variedad existe en la administración
del programa en las distintas ubicaciones, y dónde se requieren cambios en procedimientos, capacitación, personal u otros insumos. El programa ha sido bueno no
sólo para recopilar dicha información, sino también para actuar con base en ella. Los
administradores del programa detectaron problemas con largas filas para los pagos
(incluso personas esperando afuera bajo la lluvia) y trabajaron con los bancos para
encontrar varias maneras de reducir las filas. Hallaron que algunos niños no estaban recibiendo el servicio con continuidad entre las partes preescolar y escolar del
programa debido a la fecha en que caía su cumpleaños con relación a la inscripción,
de modo que modificaron las especificaciones. Cuando identificaron varios campos
en los que el personal necesitaba más capacitación para ejecutar el programa con
eficiencia, ofrecieron esa capacitación.
En Brasil, el programa Bolsa Família depende en grado apreciable del trabajo que
hacen los municipios. Después de un problema inicial con la calidad y oportunidad
de dicho trabajo, Bolsa implementó su “índice de administración descentralizada”, que
captura la calidad de las funciones llevadas a cabo por los municipios en la inscripción
de las familias, el control de las condiciones y los controles sociales de todos los muni-
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Recuadro 3.4 Control de sitios con base en muestras, de Familias en Acción;
indicadores seleccionados
Conocimiento
• Conocimiento de la madre de temas específicos
• Familiaridad del personal de clínicas y colegios con la guía de su programa
Uso de materiales
• ¿Utilizan los materiales las madres líderes?
• ¿Consulta su guía el personal de las clínicas y colegios?
Cumplimiento de procedimientos operativos
• ¿Informan los reclamos las madres líderes?
• ¿Cuántos días permiten los bancos para el pago? ¿Cuánto es el tiempo de espera?
Infraestructura
• ¿Tienen el equipo necesario las oficinas regionales?
• ¿Hacen fila las madres dentro o fuera del banco?
Organización
• Porcentaje de colegios que exige excusa escrita por ausencia
Procedimientos
• Porcentaje de reclamos resueltos en la Unidad de Coordinación Regional
• Porcentaje de municipios que tiene listas de colegios, clínicas y etiquetas adhesivas
completas
Fuente: Velásquez, 2007.
cipios para el programa. Los municipios reciben apoyo para sus costos administrativos,
ajustándose los pagos a su desempeño según el índice.
Desde las primeras etapas de desarrollo del programa, Oportunidades ha colocado tres estructuras para controlar las operaciones del programa y sus resultados. La
primera, que opera desde 1998, genera un conjunto de 64 indicadores de control y
administración cada dos meses (el Sistema de Datos Personales de Oportunidades).
Una segunda estructura, una encuesta de beneficiarios y proveedores del programa
llamados puntos centinela, se implementó en el año 2000 y produce información sobre
la percepción de la calidad del servicio dos veces por año. La tercera, expertos externos
utilizan datos de control y administración para efectuar evaluaciones regulares de las
operaciones del programa. Toda la información y las evaluaciones están disponibles
para el público en el sitio web del programa. En México, el cumplimiento de las condiciones se certifica oportunamente en el 96% de los casos, los pagos se realizan a
tiempo en el 98% de los casos (Castañeda, 2006) y los costos administrativos generales
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excluyendo las transacciones de pagos son del 3% de los costos totales del programa
(Gómez-Hermosillo, 2006).
Desde luego, no todas las experiencias son tan positivas. Existen problemas reales
de logística e institucionales en la ejecución de los programas de TMC: la evaluación
cualitativa de Turquía señaló problemas con el sistema de información para la administración en los dos primeros años de operación (Ahmed y otros, 2007) y se cita a
Honduras algunas veces como uno de los casos en los que la implementación deficiente
ha afectado los impactos esperados. El control del cumplimiento ha representado
un problema en muchos países. Pero los casos positivos obtienen más cobertura de
prensa y fijan nuevas expectativas para la administración de programas de asistencia
social.
La cultura de evaluación alrededor de los programas de TMC es bastante fuerte y
está presente en una mayor proporción de programas de lo que está el excelente control
y va más allá de la práctica tradicional en la política social. Muchos programas han
realizado o tienen planes de realizar evaluaciones de impacto con casos hipotéticos
verosímiles. Entre esos programas, una gran proporción de países ha utilizado métodos experimentales, por lo menos inicialmente. En varios países, las evaluaciones no
son simples ni algo único. Se han realizado docenas de estudios para el programa de
México y existe un cuerpo bastante diverso de evaluación para Colombia y Nicaragua.
La mayor parte de las evaluaciones las han efectuado agencias externas al programa y a
menudo externas al gobierno y también socios internacionales, lo que constituye una
práctica que mejora la credibilidad de la evaluación. En la gran mayoría de los casos,
las evaluaciones se han hecho públicas, con mucha frecuencia se han colocado en los
sitios web de los programas y/o se han publicado en respetadas publicaciones académicas. Varias evaluaciones han causado un impacto real en la política. Por ejemplo,
las evaluaciones mostraron que la anemia no estaba disminuyendo como se esperaba
para los beneficiarios de Oportunidades. Ese hallazgo ocasionó una serie de investigaciones de las causas y el descubrimiento de que la biodisponibilidad de hierro en el
suplemento alimenticio original era baja. Además, el suplemento era compartido entre
los miembros de la familia y así el hijo que constituía el objetivo recibía menos de la
cantidad prevista. El suplemento fue reformulado y se fortaleció el componente de
educación en nutrición (Neufeld, 2006). En Jamaica, el aumento en la inscripción en
secundaria fue decepcionante, por lo que el gobierno decidió aumentar los beneficios
para el nivel de secundaria y diferenciarlos según grado y género.
Esta cultura de evaluación se está difundiendo no sólo de un programa de TMC
a otro sino también de los programas de TMC hacia otros programas dentro de los
mismos países. La decisión de México de evaluar las primeras fases de Oportunidades
en 1997 fue, al mismo tiempo, un ejemplo especialmente dramático de evaluación:
fue motivada y pagada en su totalidad por los diseñadores del programa sin presión
externa, utilizó un diseño experimental, se contrató con un tercero independiente y
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los datos se pusieron a disponibilidad pública de modo que los académicos pudiesen
replicar y extender el trabajo. Desde entonces se ha difundido la noción de una buena
evaluación. El apéndice B del presente informe ofrece una discusión detallada de los
aspectos técnicos de las evaluaciones de impacto de las TMC.
En México, una ley de desarrollo social aprobada en 2004 requiere que se evalúen
todos los programas nuevos y estableció un Consejo Nacional para la Evaluación de
la Política de Desarrollo Social. Una ley de transparencia separada ordena que los
resultados de las evaluaciones se hagan públicos. Se realizan evaluaciones externas y
se pasan a los administradores de los programas, quienes anualmente deben describir
al congreso lo que hacen como respuesta a las evaluaciones (Hernández, 2006). El
Ministerio de Desarrollo Social mexicano, responsable de Oportunidades y muchos
otros programas, ha adoptado un sistema de control basado en resultados y planea
realizar evaluaciones de cinco programas nacionales por año en cada uno de los tres
años y haber instalado dicho sistema en la mitad de sus agencias subnacionales en
el término de seis años (Rubio, 2007). Chile y Colombia han desarrollado también
culturas significativas de evaluación, citadas como “buenas prácticas” en las revisiones
globales (por ejemplo, MacKay, 2007).
Entre tanto, la agenda de evaluación continúa siendo vital en los programas de
TMC; la gran mayoría de los nuevos programas planea evaluaciones confiables y varios
han incluido dimensiones interesantes no evaluadas con anterioridad (ver recuadro
3.5). Para países con programas que han alcanzado su cobertura completa prevista,
continúa existiendo una variedad de asuntos por tratar, aunque el diseño experimental
ya no constituye una opción para muchos aspectos de evaluación y por tanto existen
desafíos metodológicos adicionales.
Un aspecto digno de mención de la experiencia de los programas de TMC ha sido
el hecho de que las enseñanzas de un país a menudo se han compartido internacionalmente y esto ha sucedido a tal grado que se ha desarrollado una comunidad internacional de práctica (ver recuadro 3.6).
Desafíos intersectoriales e interinstitucionales
Se ha reconocido durante un largo tiempo que la pobreza es multidimensional, pero
la mayor parte de la prestación de los servicios se ha organizado a lo largo de líneas
unidimensionales. Los programas de TMC, especialmente en América Latina, se
encuentran con mucha frecuencia en el corazón de un movimiento para integrar la
política con la prestación de servicios con el fin de obtener mayores sinergias entre
las distintas políticas. Los programas de TMC algunas veces son catalizadores de tal
movimiento y algunas veces precursores en una estrategia mayor explícita para mejorar
la integración. Ese movimiento hacia la coordinación o integración tiene dos facetas:
la mayor coordinación de actores y la integración de los beneficios.
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Recuadro 3.5 La evaluación continúa siendo importante en las TMC
A pesar de la inusual cantidad y calidad de evaluaciones de impacto de programas de TMC
hasta la fecha, la agenda continúa siendo vital y hay un gran número de evaluaciones en
curso o planeadas. Dichas evaluaciones pueden agruparse en tres tipos:
1. Evaluaciones relativamente básicas de nuevos programas: muchas utilizarán el diseño
experimental. Un subconjunto significativo se encuentra en los nuevos contextos,
especialmente en los de países de bajos ingresos (Bolivia, Kenia, Pakistán, Yemen),
o tiene nuevos rasgos en la prestación del servicio (enfoques de desarrollo dirigidos
por la comunidad que se desarrollan en Sierra Leona y Tanzania).
2. Evaluaciones que ayudarán a librar de obstáculos el papel de las distintas partes del
programa “clásico” para causar impactos:
• Programas piloto en Burkina Faso y Marruecos tienen ramas comparativas de
tratamiento para las transferencias condicionadas e incondicionadas. La transferencia se descuenta totalmente en la ronda de pago que sigue inmediatamente
al incumplimiento. Los experimentos ya en camino en Kenia y Pakistán prueban
versiones mucho más suaves de sanciones: advertencias iniciales a las familias en
lugar de sanciones y sanciones finales que equivalen sólo a una pequeña reducción
de la transferencia, que ocurren varios meses después del incumplimiento.
• Hasta el momento, virtualmente todos los programas de TMC han pagado la
transferencia a la mujer de la familia, lo que no impone carga operativa directa
adicional porque sólo una persona debe representar a la familia en cualquier caso.
Sin embargo, el pago uniforme a las mujeres ha dificultado comprender hasta qué
punto han provenido los impactos de la liberación de restricción presupuestal vía
la transferencia, cambios en el comportamiento debidos a las condiciones, o cambios en el uso de los recursos familiares debidos al pago a la mujer. Los programas
piloto en Burkina Faso, Marruecos y Yemen prueban las ramas de tratamiento para
entregar el dinero a los hombres/padres frente a las mujeres/madres.
• El papel del componente educativo en salud/nutrición en los programas de TMC
no se ha estudiado en forma específica. En Panamá, el impacto de agregar educación sobre nutrición basada en la comunidad (el modelo de Atención Integral de
la Niñez en la Comunidad) será sometido a prueba. En Indonesia, se someterá a
prueba una variante menos intensa en la provisión de educación en salud a líderes
de los grupos de beneficiarios.
3. Evaluaciones que proponen ir más allá del uso de los servicios para observar resultados
finales: Burkina Faso, Indonesia, Marruecos y Tanzania observan los resultados de
los exámenes para los escolares. La condición de nutrición se mide en Burkina Faso,
El Salvador, Indonesia, Panamá y Tanzania. La anemia se mide en Burkina Faso, El
Salvador y Panamá.
(Continúa en la página siguiente)
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(Continuación recuadro 3.5)
Existe aún una apreciable agenda de evaluación sobre impactos de segunda ronda y
a largo plazo. Se conoce muy poco sobre el impacto de los programas en el ahorro y la
inversión, los ingresos autónomos a largo plazo de las familias beneficiarias, o los efectos
de crecimiento a nivel de comunidad en cualquier entorno. La evidencia sobre la oferta
laboral, sobre la migración y sobre las remesas más allá de los pocos entornos en los que
se han medido sería también de utilidad, como lo sería el saber qué sucede a las familias
o hijos después de terminar el programa. Evaluaciones sobre esos temas están en camino
en Chile y México; están en consideración en Colombia y son pertinentes en muchos
otros países, especialmente aquellos con programas que han operado por varios años.
Recuadro 3.6 La comunidad internacional de práctica de TMC
Los programas de TMC se han ocupado intensamente de aprender unos de otros –a menudo directamente, algunas veces con la ayuda de agencias internacionales– y de utilizar
una completa variedad de modalidades:
• Una serie de tres conferencias globales patrocinadas por agencias internacionales con
los gobiernos locales como anfitriones ha acercado a casi todos los países que han
tenido programas de TMC activos en ese momento: 2002 en Puebla, México; 2004 en
São Paulo, Brasil; y 2006 en Estambul, Turquía. Una serie de eventos regionales más
pequeños ha reforzado los lazos entre los administradores de los programas.
• Ha habido una serie de viajes de estudio, a menudo a los programas establecidos de
América Latina.
• Se ha formado un “círculo de aprendizaje” por videoconferencia, facilitado por el
Banco Mundial por parte de cinco de los programas latinoamericanos establecidos.
Los participantes han organizado también sesiones personales, así: enero de 2008 en
Cuernavaca, México; septiembre de 2008 en Cartagena, Colombia.
• La extensa publicación de los resultados de evaluación en revistas académicas ha
posibilitado que se una al aprendizaje una gran variedad de personas.
• Varios programas tienen sitios web públicos muy detallados que publicitan no sólo
información básica del programa, sino también manuales operativos, estadísticas de
seguimiento, resultados de evaluaciones, noticias sobre el programa y otras.
No sólo es el aprendizaje Sur-Sur, sino que ha tomado también dimensiones SurNorte, familiarizándose funcionarios de Londres, Nueva York y Sydney con la experiencia internacional de las TMC. Los contactos han ido más lejos con Opportunity NYC:
funcionarios de la alcaldía y la administración del programa viajaron a México para
visitar Oportunidades, se unieron a algunas de las actividades del círculo de aprendizaje
latinoamericano y citaron libremente la experiencia internacional como justificación
para su programa piloto.
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Las TMC implican en forma inherente coordinación entre los actores a través de
varios sectores (asistencia social, salud, educación, planeación, finanzas, auditoría)
y niveles (federal, estatal, local, comunitario). Muchos países que tienen un programa de TMC tienen al menos estructuras nacionales de coordinación, y países en los
que la prestación de servicios es local, usualmente tienen también alguna clase de
estructuras de coordinación local. Por ejemplo, el consejo nacional de coordinación
de México, compuesto de autores de políticas, se reúne dos veces al año; el comité de
coordinación técnica, que se compone de administradores de programas, se reúne
bimensualmente, lo mismo que los comités de coordinación estatales con la coordinación local alrededor de 11.000 centros de servicios (conocidos como mesas de
atención). Esas estructuras se preocupan principalmente de los detalles operativos
de asegurar que los beneficiarios del programa cumplan las condiciones, que la información para controlar el cumplimiento fluya en forma apropiada y que los pagos
se hagan a tiempo y correctamente. Pero al manejar esas preocupaciones, surgen
asuntos mayores de la prestación de al menos los servicios de salud y educación.
Puesto que la mayoría de los países con programas de TMC ha ejercido también acción simultánea para aumentar la cantidad o calidad de los servicios de educación
y salud, los puntos de contacto en las operaciones de las TMC pueden agregar una
dimensión de interfaz de administración concreta a tales iniciativas. (Esto se discutirá
de manera más completa en el capítulo 6.) Algunos administradores de programas
de TMC consideran que presentar regularmente información sobre la disponibilidad
del servicio (y sus deficiencias en ubicaciones específicas) a personal de línea local
y representantes ministeriales superiores ejerce presión para mejorar los servicios,
exista o no un plan integral para hacerlo.
En varios casos, el programa de TMC ha proporcionado al gobierno nacional una
nueva herramienta para afectar la prestación de servicios descentralizados. Por ejemplo, en Brasil el Ministerio de Desarrollo Social firmó un “acuerdo de administración
conjunta” con cada municipio que especifica quién es responsable de qué parte de
la administración de Bolsa Família y requiere también que los estados y municipios
den prioridad a los participantes de Bolsa en la amplia variedad de programas que se
ejecutan y financian localmente. Así, induce a todos estos programas a compartir, al
menos parcialmente, un sistema de focalización y umbral de elegibilidad. En Colombia
se requiere a los municipios participantes que nombren funcionarios de enlace para
supervisar todas las funciones de las que es responsable el municipio y comunicar a
la oficina nacional del programa y a las regionales. Sin embargo, de hecho gran parte
de lo que hacen esos funcionarios de enlace municipales es coordinar los distintos
servicios sociales que presta el municipio. Además, el programa Familias en Acción
sólo funciona en municipios que cumplen estándares de servicio definidos para salud
y educación. Al principio, algunos de los municipios objetivo no cumplieron esos
estándares, pero con el tiempo, todos lo hicieron. Así, el programa nacional ha dado
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como resultado una mejor coordinación dentro de los gobiernos municipales y ha
mejorado la prestación de los servicios en algunos.
La financiación es una herramienta potente. En El Salvador, la Red Solidaria tiene
un presupuesto para aumentar los servicios de salud mediante contratación con algunas
ONG. El presupuesto nacional de educación llega a los colegios locales con base per
cápita, de modo que cuando aumentan las inscripciones locales como respuesta a las
transferencias del lado de la demanda, el presupuesto del lado de la oferta aumenta en
forma correspondiente. Chile Solidario cuenta con una herramienta aún más fuerte
que la mayoría de los demás programas: la parte del presupuesto necesaria para prestar
los servicios prioritarios a sus usuarios pasa a través del Ministerio de Planeación, que
la libera sólo a los ministerios a cambio de servicios.
Aunque difícil de cuantificar o documentar, existe un sentido en la comunidad de
las TMC de que en por lo menos varios países, las vías de coordinación establecidas
para los programas no sólo llegaron a atender los problemas directamente relacionados con el programa de TMC, sino que han facilitado la identificación colaboradora
y la solución de problemas más allá de eso. Entre los problemas que se encuentran
corrientemente en los países con programas maduros y exitosos de TMC están las
necesidades de establecer mayor claridad sobre el papel del programa de TMC frente
a otros instrumentos y buscar mayor integración de la política social. En los países
con instrumentos más explícitos para resolver esos problemas (Chile, Colombia, El
Salvador), el liderazgo ha venido de una agencia central de la presidencia o la entidad
de planeación y no desde dentro del programa de TMC mismo.
Una forma de integrar los beneficios es la geográfica. En Panamá, cuando el gobierno desarrolló la Red de Oportunidades, fortaleció también el Gabinete Social en
el Ministerio de Economía y Finanzas y creó un comité multisectorial de la Red de
Oportunidades a fin de asegurar que la oferta de educación y salud dé prioridad a las
zonas en las que trabaje la Red. Son usuales los enfoques similares para dar prioridad
a las mejoras en salud y educación en las zonas en que se concentra el programa de
TMC. En algunos casos la coordinación ha ido más allá del nivel mínimo inherente
a un programa de TMC. Por ejemplo, en El Salvador la Red Solidaria se concentra en
los 100 municipios más pobres e incluye el programa mismo de TMC, un programa
para mejorar los servicios de infraestructura básica en los mismos municipios y un
programa para ofrecer proyectos productivos a pequeña escala y microcrédito. La Red
incluye entonces coordinación de un mayor rango de entidades y desde un rango más
amplio de actores, incluyendo los de agricultura, electricidad, agua y saneamiento.
Otro lugar para integrar los beneficios es el del nivel familiar directamente. Como
ya se mencionó, los sistemas de focalización familiar utilizados para seleccionar los
beneficiarios de las TMC se utilizan a menudo para focalizar los beneficios de otros
programas. Esto significa que programas separados pueden llegar a las mismas familias. En Jamaica, los beneficiarios de PATH son elegibles no sólo para la transferencia
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monetaria sino para las dispensas de tarifas de servicios hospitalarios y farmacéuticos,
para las pensiones escolares de secundaria y para los alquileres de libros de texto. En
Brasil, Colombia y Ecuador, el alcance de los programas que utilizan el mismo sistema de focalización familiar que el programa de TMC es mucho más amplio y abarca
otras transferencias monetarias, vivienda, transición de colegio a trabajo para los
jóvenes, educación de adultos, etc. En algunos países la integración va más allá de un
umbral común de elegibilidad en programas administrados por separado a proveer
específicamente vínculos o remisiones. Varios países (Chile, República Dominicana y
El Salvador, entre ellos) ayudan a las familias a tener sus documentos de nacimiento,
adopción, matrimonio o identificación en orden y eso tiene beneficios consecuentes para mejorar el acceso a muchos otros programas oficiales, el derecho a votar, y
algunas veces a servicios bancarios privados. En un contexto descentralizado, Bolsa
Família, de Brasil, ha alentado a los municipios a utilizar trabajadores sociales para
llevar apoyo adicional y diagnóstico a las familias en las que los hijos no cumplen sus
corresponsabilidades. Jamaica está empezando a configurar un sistema de remisiones
(incluyendo un programa piloto con servicios en un solo sitio) entre los beneficiarios
del PATH y varios otros programas, que incluye capacitación en destrezas y alistamiento
para el trabajo, compatibilidades para empleos, desarrollo de negocios y apoyo de custodia. El programa Chile Solidario se centra en vincular a las familias pobres a todas
las ramas pertinentes de la política social. Colombia está extendiendo un programa
similar, Juntos, que vinculará a los beneficiarios de Familias en Acción a una variedad
igualmente grande de servicios.
Una de las atracciones básicas de los programas de TMC es la sinergia potencial de
ofrecer salud, educación y asistencia social a las mismas familias. Realizar dicha sinergia
en el nivel operativo ha sido un desafío básico en todos los países. El centro del éxito
ha motivado con mucha frecuencia olas adicionales de ambición para coordinar en
forma más completa los actores de la política social y los beneficios que pueden prestar
a las familias. Así, para el futuro previsible, la coordinación seguirá siendo un tema
central del trabajo de las TMC en todos los países, desde aquellos cuyos programas
están naciendo hasta aquellos cuyos programas ya están maduros.
Conclusión
Los programas de TMC han estado al frente de la modernización de la asistencia social.
Muchos programas de TMC han sido ambiciosos y en algunos casos innovadores en
su mecánica. La mayoría ha elegido centrarse estrechamente en los más pobres, ha
utilizado (algunas veces creando o refinando) métodos de focalización geográficos y
familiares eficazmente para hacer posible un buen historial con respecto a la incidencia. Los programas mayores han tenido también un buen historial en la cobertura,
se han desarrollado los sistemas de pago y en la mayoría de los casos funcionan muy
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bien al entregar los pagos en forma correcta y confiable a las personas correctas en la
cantidad correcta y en el momento correcto. Se ha prestado también atención para
mantener los costos de transacción razonablemente bajos para los participantes. Se ha
utilizado el sector bancario u otras agencias de pago con buen resultado en muchos
países. El control del cumplimiento de las condiciones ha precisado el desarrollo de
extensos y rápidos flujos de información entre numerosos actores. Aunque ese aspecto
es todavía el menos desarrollado del programa en varios países, el solo hecho (aun la
expectativa) del intercambio rutinario de grandes volúmenes de datos es notable y una
desviación de la práctica común hace 10 años o de muchas otras clases de programas
sociales hoy. Los programas de TMC requieren la coordinación de acciones de muchos
participantes: el programa mismo, los proveedores de servicios de salud y educación,
la agencia de pagos y a menudo los gobiernos subnacionales en uno o más niveles.
Esto ha reforzado la necesidad de compartir información y ha llevado a discusiones y
acciones más amplias sobre la integración de distintas partes de la política social.
Los programas de TMC han sido muy autocríticos y abiertos al aprendizaje. Considerados como un todo, tienen un notable historial por el grado y rigor de la evaluación de impactos y la difusión pública de los hallazgos. En la mayoría de los casos
esto ha ido emparejado con sistemas extensos de control continuo que capacitan a los
administradores de los programas a asegurar que la implementación vaya de acuerdo
con lo planeado y a hacer ajustes necesarios. Ha habido mucho intercambio entre los
programas ya que buscan aprender unos de otros sobre cómo manejar en mejor forma
los asuntos de diseño y los problemas operativos.
El éxito de los programas de TMC documentado en los capítulos siguientes no
podría haberse logrado sin la implementación confiable realizada por sus sistemas
de focalización, pagos y de control y evaluación. Sin embargo, ninguno de éstos es
inherente a los programas de TMC o se limita a ellos. Los programas de otros géneros
pueden aprender de la experiencia de implementación de las TMC y los programas
de TMC, nuevos y establecidos, deben saber que el éxito, o el éxito continuado, no es
automático, sino dependiente de la excelencia de sus sistemas básicos.
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4
El impacto de las TMC en la pobreza
de consumo y en el empleo
En el capítulo 3 se vio que los programas de TMC generalmente han hecho bien en
focalizar sus transferencias a los pobres. Sin embargo, eso no significa necesariamente que causen un gran impacto en la pobreza, ya que varios factores, entre ellos las
respuestas de comportamiento y de economía política a los programas focalizados,
intervienen para determinar los impactos finales en la pobreza. Por ejemplo, según
un estudio del programa Di Bao, de China –el programa de transferencias monetarias
más grande del mundo en desarrollo, aunque no se trata de una TMC convencional–
las ciudades chinas en las que el programa estuvo mejor focalizado hacia los pobres
no fueron generalmente las mismas en las que el plan causó mayor impacto en la
pobreza o en las que el programa fue más efectivo en costos en cuanto a reducción de
la pobreza (Ravallion, 2008).
En este capítulo se evalúa directamente el desempeño de los programas existentes de TMC en la reducción de la pobreza de consumo. El capítulo se divide en
tres secciones y una conclusión. En la primera sección, se considera el impacto de
las TMC en el consumo a corto plazo y la pobreza de consumo, lo que se hace tanto
para las poblaciones objetivo de los programas de TMC, como para la población
general del país, en algunos países. Se discute también la evidencia que muestra
que el ingreso de las transferencias se utiliza en forma distinta al de otras fuentes
de ingreso.
En principio, el impacto de las TMC en la pobreza podría ser más pequeño de lo
que sugerirían los simples cálculos estimados con base en el tamaño de la transferencia
debido a los efectos tanto previstos como imprevistos del programa. En la segunda
sección del capítulo se discute la evidencia sobre los cambios de comportamiento que
podrían compensar el impacto de las transferencias. Como se verá en el capítulo 5, existe
evidencia sólida de que las TMC han aumentado los niveles de inscripción escolar. Si la
escolaridad y el trabajo infantil son sustitutos, al menos en parte, entonces se esperaría
que las TMC redujesen el trabajo infantil, y por tanto disminuyesen la contribución de
los niños al ingreso familiar. De modo que esa sección del capítulo se empieza con una
discusión de los impactos de las TMC en el trabajo infantil. Las TMC podrían también
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Transferencias monetarias condicionadas
reducir la oferta laboral de los adultos por varias razones: es probable que el ocio sea
un bien normal, de modo que las familias tenderán a consumir más de él al aumentar
su ingreso y las familias podrían ajustar su oferta de trabajo con el fin de mantenerse
lo “suficientemente pobres” para continuar siendo elegibles para las transferencias.
Por esa razón se revisa a continuación la evidencia sobre los efectos del programa en
el trabajo de los adultos. Por último, se discute si las TMC excluyeron las transferencias
de otras fuentes, causaron impactos no previstos en la fecundidad o tuvieron efectos
de equilibrio general (a nivel local).
Si se invierte parte de la transferencia, o si ésta capacita a las familias para mejorar
la regularización del consumo, los programas de TMC pueden también causar impacto
en el consumo a largo plazo, por encima y más allá de los cambios que surgen a raíz de
la acumulación de capital humano. En la tercera sección del capítulo se ofrece alguna
evidencia de que en efecto ha sido así. (Los impactos en la acumulación de capital
humano se tratarán en el capítulo 5.)
Impacto de las TMC en el consumo y la pobreza familiar
Impactos en el consumo de los beneficiarios del programa
El impacto de las TMC en el consumo inmediato es un determinante importante del
alivio de la pobreza en el corto plazo, especialmente porque la mayoría de los beneficiarios pertenecen a la parte más pobre de la población. En esta sección evaluamos el
impacto de las TMC en el consumo o el ingreso a corto plazo para siete programas en
los que se recopilaron dichos datos como parte de su evaluación y en los que pueden
aplicarse métodos robustos en la estimación del impacto; éstos son: Bolsa Alimentação
en Brasil,1 Familias en Acción en Colombia, PRAF en Honduras, Oportunidades en
México, RPS en Nicaragua, BDH en Ecuador y el programa de becas Cessp en Camboya.2
En todos los programas, los datos de consumo o ingreso se obtuvieron por medio de
encuestas de campo en las que se entrevistó tanto a familias de beneficiarios como a
familias de control. Con excepción de Bolsa Alimentação de Brasil, Oportunidades de
1 Bolsa Alimentação es uno de los precursores piloto de un programa mayor de TMC conocido
ahora como Bolsa Família. El análisis de impacto en la primeras dos secciones utiliza datos
de evaluación para Bolsa Alimentação porque incluía información de gastos y es por tanto
comparable con los demás países. En la tercera sección, cuando consideramos el impacto de
las TMC en el nivel nacional de pobreza, analizamos el impacto de Bolsa Família en la pobreza
de ingresos utilizando métodos menos robustos.
2 Se escogieron estos programas porque: 1) en los estudios de sus evaluaciones se recopilaron
datos sobre consumo o ingreso; 2) los métodos empleados para medir el impacto son lo suficientemente robustos; y 3) tenemos acceso a los datos de evaluación y podemos efectuar análisis
comparables.
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El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo
111
México y Cessp, todas las evaluaciones tuvieron encuestas de línea base que pueden
utilizarse para medir promedios antes de la implementación de los programas.3
El cuadro 4.1 muestra que la mediana del consumo per cápita antes del programa
para la población objetivo fue baja en todos los programas. Este hallazgo confirma los
hallazgos del capítulo 3 de que las TMC fueron bien focalizadas. El consumo per cápita
varió entre US$0,52 por día en Nicaragua y US$1,19 por día en Colombia.
Las transferencias per cápita para la familia de la mediana fueron más variables en
los distintos países y fueron tan bajas como US$0,02 por día en Camboya y tan altas
como US$0,16 por día en Nicaragua. Esta heterogeneidad refleja los distintos pesos
que cada programa asignó a reducir la pobreza a corto plazo frente a la de largo plazo.
Para Oportunidades, de México, y RPS fue un objetivo central reducir la pobreza de
consumo actual. En contraste, el programa Cessp no tuvo objetivos de redistribución
o alivio de la pobreza.
Puesto que el monto de la transferencia varía mucho según el país, también varía
la razón de la transferencia a la mediana del consumo. Esta diferencia puede apreciarse en la tercera fila del cuadro: para las familias de Nicaragua, la transferencia
representaba un 30% del consumo, mientras para las de Camboya sólo un 2%. Otros
programas se sitúan entre estos dos, teniendo Familias en Acción y Oportunidades
transferencias relativamente grandes, comparadas con las más pequeñas del programa
BDH de Ecuador, PRAF de Honduras, Bolsa Alimentação de Brasil y especialmente
Cessp de Camboya.
La cuarta fila del cuadro resume los efectos del programa en el consumo. Los mayores impactos se encontraron en RPS, el programa con las mayores transferencias.
Otros programas incluidos en el cuadro (entre ellos Familias en Acción en Colombia, Oportunidades en México, PRAF en Honduras y Bolsa Alimentação en Brasil)
tuvieron también impactos significativos en el consumo per cápita, entre el 7 y el
10%.4 En contraste, ni el programa BDH en Ecuador ni el Cessp en Camboya parecen
haber incrementado los niveles de consumo. Los resultados para el programa Cessp
no son inesperados, dado el pequeño tamaño de la transferencia y el hecho de que el
alivio de la pobreza a corto plazo no fue un objetivo del programa. Los resultados para
3 Se realizaron dos encuestas de hogares antes del inicio de Oportunidades en México, de las
cuales la primera no tuvo un módulo de consumo y la segunda sí lo tuvo, pero por problemas
de implementación en esta última los datos no fueron utilizables. En 1998, se efectuó una tercera encuesta con un módulo de consumo unos pocos meses después del inicio del programa.
Los resultados presentados en los cuadros 4.1 y 4.2 provienen de la tercera encuesta y de dos
encuestas de seguimiento efectuadas en junio y octubre de 1999.
4 La falta de impacto del programa Oportunidades en 1998 no fue inesperada pues la encuesta
de 1998 se efectuó sólo unos pocos meses después del inicio del programa y muchas familias
beneficiarias aún no habían recibido sus transferencias.
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001Transferencias.indd 112
0,83**
0,06**
8,0**
7,0**
Mediana del consumo
diario per cápita de las
familias de control
(US$ corrientes)
Transferencia diaria per
cápita (US$ corrientes)
Razón de transferencia
a consumo (%)
Impacto en el consumo
per cápita para la familia en la mediana (%)
B
2-3
0,02
0,89
2007
Camboya
A
17
0,12
0,85
2002
10,0**
13,0**
0,13**
1,19**
2006
Colombia
A
8
0,08
1,12
2003
B
7
0,08
1,13
2005
Ecuador
A
9
0,06
0,79
2000
7,0* 11
0,06
0,68
2002
Honduras
B
21
0,12
0,59
1998
7,8**
8,3***
A
29
0,13** 0,16
0,59** 0,63
20,8** 19, 3**
0,14*
0,58*
30
30,15
30,52
2002
29,3** 20,6**
31
20,15
20,53
2001
2000
Jun.
1999
Oct.
1999
Nicaragua
México
Fuente: cálculos de los autores para todos los países del cuadro excepto Colombia. Para Colombia, ver Institute for Fiscal Studies, Econometría y Sistemas Especializados de Información (2006).
Nota: los impactos estimados presentados no siempre son iguales a los estimados de doble diferencia incondicional porque en algunas regresiones se controlan otros
correlacionados. El impacto para Honduras se obtuvo sólo de la regresión de 2002. Los impactos para México son todos para regresiones de corte transversal de
ecuación simple para cada año. Es probable que la falta de impacto en 1998 sea resultado del hecho de que esta encuesta se realizó sólo unos pocos meses después
del inicio del programa. Cifras en US$ obtenidas de las tasas de cambio oficiales observadas al momento de las encuestas. En el caso de Oportunidades en México, las
cifras de 1998 corresponden a pocos meses después del inicio del programa. En el caso de Bolsa Alimentação de Brasil, las cifras de consumo per cápita corresponden
a más de un año después del inicio del programa.
a. Los montos de la transferencia como proporción de los gastos (o consumo) per cápita no son los mismos en todos los cuadros del informe por diferencias en las
encuestas utilizadas, incluyendo su cobertura y año.
A. Línea base, antes de que las familias del grupo de tratamiento de las TMC recibieran las transferencias.
B. Sin impacto significativo en el consumo.
* Significativo al nivel del 10%.
** Significativo al nivel del 5%.
2002
Consumo
Brasil
Cuadro 4.1 Impacto de las TMC en el consumo per cápita, varios años
112
Transferencias monetarias condicionadas
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El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo
113
Ecuador son más sorprendentes y parecen estar relacionados con la gran reducción
del trabajo infantil en los beneficiarios del programa BDH (punto que discutimos con
mayor detalle adelante).
El impacto estimado en el consumo para las familias en la mediana nos dice muy
poco sobre los efectos distributivos potenciales de las TMC y, por tanto, consideramos
a continuación los impactos en varias medidas de pobreza, incluso las sensibles en
cuanto a distribución.
El impacto de las TMC en la pobreza a nivel de programas
Estimamos los impactos de los programas en tres medidas de pobreza de la familia
Foster-Greer-Thorbecke (FGT): el índice de recuento, que es el número de personas
que se encuentra por debajo de la línea de pobreza; la brecha de pobreza, que mide la
distancia promedio entre el consumo de los pobres y la línea de pobreza; y la brecha de
pobreza al cuadrado, que tiene en cuenta la distribución de recursos entre los pobres.
El análisis de esta sección se centra en Colombia, Honduras, México y Nicaragua.
Excluimos a Camboya y Ecuador, pues en esos países la TMC no tuvo efecto en la
mediana del consumo y se esperaba que no redujesen la pobreza. Excluimos también
el programa Bolsa Alimentação de Brasil porque la muestra de evaluación no es representativa de la población objetivo del programa, lo que hace menos informativo el
análisis del impacto en la pobreza.
Los resultados de estos cálculos se resumen en el cuadro 4.2. En consistencia con
el cuadro 4.1, los programas que tuvieron grandes efectos en el consumo también lo
tuvieron en la pobreza. En Nicaragua, la RPS redujo el índice de recuento de los beneficiarios entre 5 y 7 puntos porcentuales, la brecha de pobreza entre 9 y 13 puntos y la
brecha de pobreza al cuadrado entre 9 y 12 puntos. En Colombia, Familias en Acción
tuvo también efectos apreciables en la pobreza, especialmente en la brecha de pobreza,
que se redujo en casi 7 puntos porcentuales. PRAF en Honduras y Oportunidades en
México tuvieron impactos más modestos en la pobreza.5
Otra forma de medir el impacto de las TMC en el bienestar es comparar la distribución acumulativa del consumo per cápita entre las poblaciones de tratamiento y
5 En varios artículos recientes se considera el impacto del programa Chile Solidario en el empleo,
el consumo y la pobreza. Carneiro y Galazo (2008) utilizaron técnicas de discontinuidad de
regresión e informaron sobre impactos muy grandes. Sus estimados sugieren que Chile Solidario
produjo un aumento de 11 puntos porcentuales en la probabilidad de que un jefe de familia
se encuentre empleado y una reducción en la pobreza de entre 8 y 11 puntos. Sin embargo,
Larrañaga, Contreras y Ruiz Tagle (2008) utilizaron técnicas de diferencia en diferencias y no
hallaron impactos significativos del programa ni en el empleo ni en el ingreso. Se requiere
más investigación para comprender la diferencia entre estos dos estudios, en particular por la
naturaleza innovadora del programa Chile Solidario.
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001Transferencias.indd 114
A
Impacto
A
0,53
Control
–0,02**
0,43**
–0,07**
0,54**
–0,03**
0,90**
2006
A
0,30
A
0,49
A
0,88
2000
–0,02*
0,36*
–0,02*
0,54*
B
0,91*
2002
Honduras
B
0,28**
0,01**
0,47**
0,02**
0,89**
1998
–0,03**
0,35**
–0,03**
0,55**
–0,01**
0,93**
–0,03**
0,36**
–0,02**
0,56**
0,00**
0,94**
A
0,26
A
0,43
A
0,84
–0,12**
0,32**
–0,13**
0,50**
–0,07**
0,91**
2001
2000
Jun.
1999
Oct.
1999
Nicaragua
México
–0,09**
0,32**
–0,09**
0,50**
–0,05**
0,90**
2002
Fuente: cálculos de los autores.
Nota: excluimos a Camboya y Ecuador en este cuadro porque las TMC no tuvieron efecto en la mediana del consumo en esos países y así no es sorprendente que
no redujeran la pobreza. Excluimos también al programa Bolsa Alimentação de Brasil porque la muestra de evaluación no es representativa de la población objetivo
del programa, lo que hace menos informativo el análisis del impacto en la pobreza. Para Honduras, México y Nicaragua los cálculos se efectuaron a través de regresiones de indicador Foster-Green-Thorbecke a nivel de familias en variables ficticias del grupo de tratamiento y otras variables explicativas. Utilizando la muestra de
la evaluación de cada programa computamos (Pi, t, a) = (z -y(i, t) / z)a * Poor(i, t) , para alfa = 0, 1 y 2; y para cada familia, donde y (i, t) es el nivel del consumo per
cápita de la familia i en el año t, z es la línea de pobreza específica del país y Poor(i, t) es un función indicadora igual a 1 si la familia es pobre y cero de otra forma.
Para Honduras, la línea de pobreza utilizada fue Lps 24,6 per cápita por día en 2.000 lempiras. Los valores de gasto para 2002 se deflactaron a 2.000 lempiras. Para
Nicaragua se utilizó C$13,87 per cápita por día en 2.000 córdobas. Los valores de gasto para 2001 y 2002 se deflactaron a 2.000 córdobas. Para México se utilizó el
valor de la Canasta Básica de 1997, que fue de M$320 per cápita por mes. Se infló este valor de la Canasta Básica para 1998 y 1999 utilizando el Índice de Precios de
la Canasta Básica que se halló en http://www.banxico.org.mx/polmoneinflacion/estadisticas/indicesPrecios/indicesPreciosConsumidor.html. Por tanto, para octubre de
1998 se utilizó M$320 x 1,134. Para junio de 1999, se utilizó M$320 x 1,280. Para octubre de 1999 se utilizó M$320 x 1,314. Para Colombia (ver Institute for Fiscal
Studies, Econometría y Sistemas Especializados de Información, 2006), los impactos estimados presentados aquí no son iguales a los estimados de doble diferencia
incondicional porque las regresiones controlan otros correlacionados. El impacto para Honduras se obtuvo sólo de la regresión de 2002. Los impactos para México
son todos para regresiones cruzadas de ecuaciones individuales para cada año.
A. Línea base, antes de que las familias del grupo de tratamiento de las TMC recibieran las transferencias.
B. Sin impacto significativo en el consumo.
* Significativo al nivel del 10%.
** Significativo al nivel del 5%.
Brecha de pobreza
al cuadrado
Impacto
A
0,58
Impacto
Control
0,95
Control
Índice de recuento
Brecha de pobreza
2002
Medida de pobreza
Colombia
Cuadro 4.2 Impacto de las TMC en las medidas de pobreza, varios años
114
Transferencias monetarias condicionadas
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El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo
control. Este método tiene la ventaja de no depender de la selección de una línea de
pobreza, que puede ser algo arbitraria. Si la distribución acumulativa para las familias
del grupo de tratamiento está completamente a la derecha de la distribución para las
del grupo de control –el llamado predominio estocástico de primer orden– las TMC
mejoran el bienestar actual sin ambigüedad. Esto sucede claramente para los beneficiarios de RPS en Nicaragua, como se aprecia en el panel A del gráfico 4.1. El panel B
muestra una mejora mucho más pequeña para Honduras, resultado que no sorprende
dada la magnitud más pequeña de la transferencia.
El impacto de las TMC en la pobreza a nivel nacional
Los efectos de bienestar de los programas de TMC discutidos hasta el momento se basan
en la muestra de familias de las encuestas de evaluación de impacto. Esto es, hemos
evaluado impactos en aquellas familias e individuos directamente afectados por los
programas en una etapa dada de la implementación de cada programa. Dado que las
muestras de las evaluaciones se derivaron, o de las etapas piloto de un programa (como
en Honduras y Nicaragua) o de las primeras fases de expansión del programa (como en
Bolsa Alimentação de Brasil y Oportunidades de México), estos estimados pueden no
ser representativos de los impactos de las TMC en la población de beneficiarios después
de haberse extendido la cobertura al nivel nacional. En esta sección investigamos los
impactos en la pobreza de algunos programas de TMC relativamente grandes, utilizando
encuestas de hogares representativas a nivel nacional en cuatro países: Brasil, Ecuador,
Gráfico 4.1 Impacto de las TMC en la distribución de consumo; Nicaragua y Honduras,
2002
A. Nicaragua
0,8
0,8
0,6
0,6
0,4
0,2
0
B. Honduras
1,0
FDA
FDA
1,0
0,4
0,2
0
1
2
3
Log de gasto per cápita (córdobas)
4
Tratamiento
0
0
1
2
3
4
Log de gasto per cápita (lempiras)
5
Control
Fuente: cálculos de los autores.
Nota: FDA = función de distribución acumulativa.
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116
Transferencias monetarias condicionadas
Jamaica y México.6 La medida de bienestar utilizada es el consumo familiar per cápita
(salvo para Brasil, para el que usamos el ingreso familiar per cápita por no haber datos
de consumo disponibles). La línea de pobreza se fija en cada país en el percentil 25 de
la distribución de consumo o ingreso antes de la transferencia.
Para aproximar el ingreso o consumo antes de la transferencia para los beneficiarios
de las TMC, simplemente deducimos el valor completo de la transferencia del ingreso o
consumo reportado en la encuesta. Este enfoque tiene deficiencias importantes: equivale a descartar cambios de comportamiento, como reducciones en la oferta laboral o
en las remesas, que surgen por el recibo de las transferencias, por asunción. Además, y
a diferencia de las evaluaciones analizadas en la sección anterior, estos cálculos pueden
estar sesgados por la colocación intencionada en el programa o por la autoselección.7
No obstante, y teniendo en cuenta estas advertencias, los resultados son útiles porque
nos capacitan para aproximar el impacto de los programas de TMC en gran escala en
medidas de pobreza a nivel nacional.
El cuadro 4.3 sugiere que las TMC en general contribuyeron a reducir la pobreza
nacional. En México hay grandes efectos en la pobreza, especialmente para las medidas
de brecha de pobreza y brecha de pobreza al cuadrado. Por ejemplo, los estimados del
cuadro 4.3 sugieren que Oportunidades disminuyó la brecha de pobreza al cuadrado
en aproximadamente un 29%. En Jamaica, PATH la redujo en un 13% con respecto a su
valor antes de la transferencia. En Brasil, los impactos del programa Bolsa Família en
el índice de recuento y la brecha de pobreza son modestos; sin embargo, el programa
reduce la brecha de pobreza al cuadrado en una cantidad sustancial: un 15%. Este
hallazgo es consistente con los hallazgos de Paes de Barros, Foguel y Ulyssea (2006)
que sugieren un fuerte vínculo entre la introducción de las TMC y la reducción de la
desigualdad en Brasil.
Los hallazgos más enigmáticos corresponden al programa BDH en Ecuador porque los resultados de los cuadros 4.2 y 4.3 son muy diferentes. Es probable que esta
diferencia aparezca, al menos en parte, porque los estimados del cuadro 4.3 pasan
por alto la reducción muy grande del trabajo infantil, que compensa el impacto de
la transferencia (Edmonds y Schady, 2008). En adición, las diferencias en cobertura
6 En el caso de Brasil, efectuamos este análisis para el programa más nuevo Bolsa Família. (A partir
de 1003, Bolsa Família incorporó el programa anterior y más pequeño Bolsa Alimentação.)
7 Esta posibilidad de sesgo sucede especialmente en Brasil porque no hubo asignación aleatoria
de programas por ubicación o familias individuales y se focalizó a las familias beneficiarias y
las zonas pobres a propósito. En el caso de México, aunque se asignó Oportunidades en forma
aleatoria al nivel de aldeas, se realizó la aleatorización sólo dentro de un conjunto de aldeas
rurales preseleccionadas con altos niveles de pobreza. Así, aunque los estimados de impactos en
la pobreza dentro de ese conjunto de aldeas no debería estar sesgado, eso puede no ser válido
para las estimaciones de impacto en la pobreza a nivel nacional.
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117
El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo
Cuadro 4.3 Impacto de los programas de TMC en los índices de pobreza a nivel nacional,
varios años
Recuento
Brecha de pobreza
Brecha de pobreza
al cuadrado
País
Pretransferencia
Postransferencia
Pretransferencia
Postransferencia
Pretransferencia
Postransferencia
Tamaño
de la transferencia
(% del GPC)a
Brasil
0,2421
0,2369
0,0980
0,0901
0,0553
0,0471
11,7
Ecuador
0,2439
0,2242
0,0703
0,0607
0,0289
0,0235
8,3
Jamaica
0,2439
0,2329
0,0659
0,0602
0,0258
0,0224
10,7
México
0,2406
0,2222
0,0847
0,0683
0,0422
0,0298
33,4
Fuente: cálculos de los autores.
Nota: GPC = gasto per cápita. La línea de pobreza utilizada en cada país es el percentil 25 de la distribución nacional
antes de la transferencia (antes del recorte simétrico de la distribución para los casos extremos; esto es, valores menores
que los del primer percentil y mayores que el percentil 99 de la distribución). Para Brasil, la medida de bienestar utilizada es el ingreso per cápita (IPC) y en los otros tres países es el GPC. El bienestar antes de la Transferencia se deriva
restando el valor total de la transferencia monetaria per cápita informada por una familia beneficiaria en cada país
de su propia medida de bienestar, incluso de la transferencia (GPC o IPC en Brasil). Para Brasil, utilizamos la Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicilios 2006. Para Ecuador, la Encuesta de Condiciones de Vida 2006. Para Jamaica, la
Survey of Living Conditions 2004. Para México, la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2004.
a. Las cantidades de transferencia como proporción de los gastos (o consumo) per cápita no son las mismas en todos
los cuadros del informe por las diferencias de las encuestas utilizadas, incluyendo su cobertura y año.
de las encuestas pueden ser importantes: la encuesta utilizada para el cuadro 4.3 es
representativa nacionalmente, mientras los datos recopilados para la evaluación de
impacto del BDH se limitaron a cuatro provincias y a familias pobres dentro de esas
provincias.8
Impactos en la composición del consumo
En adición a los impactos en el consumo agregado, las TMC pueden afectar en forma
desproporcionada el consumo de artículos particulares, como los alimentos. Esto es de
8 Los efectos estimulantes de las TMC en la pobreza nacional se informan en otro lugar. Brown y
Agostini (2008) utilizaron datos de censo y encuestas para estimar el grado del éxito de Chile
en reducir los resultados de la pobreza, al menos en parte, de una variedad de programas de
transferencias monetarias. Los autores utilizaron la metodología de Elbers, Lanjouw y Lanjouw
(2003) para combinar datos del censo (de población de 2002) y encuesta (la Caracterización
Socioeconómica Nacional de 2003). Con base en estos cálculos, estimaron el ingreso para cada
individuo del censo con y sin las transferencias y hallaron que las transferencias reducen en
forma significativa la incidencia de la pobreza y que las razones de recuento estimadas caen
entre un 5 y un 68%, con considerable variación geográfica.
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118
Transferencias monetarias condicionadas
interés por varias razones, incluido el vínculo entre el consumo de alimentos y medidas
de condición nutritiva como la altura según la edad y el peso según la altura en los
niños y el índice de masa corporal en los adultos.9 Además, al analizar los patrones
de consumo de los receptores de las TMC, es posible comprobar si las familias utilizan
el ingreso de la transferencia de forma distinta al de otras fuentes de ingreso, lo que
podría suceder por distintas razones. Las transferencias se hacen a las mujeres y existe
un gran cuerpo de evidencia que sugiere que las mujeres tienen preferencias sobre el
consumo distintas a las de los hombres (Thomas, 1990; Hoddinott y Haddad, 1995;
Lundberg, Pollack y Wales, 1997; Doss, 2006; Ward-Batts, 2008); que las condiciones
adjuntas a las transferencias o el mercadeo social de los programas pueden afectar cómo
se utiliza el ingreso de las transferencias10 y que el ingreso de las transferencias puede
percibirse como temporal, en cuyo caso las familias pueden ahorrar en lugar de consumir la mayor parte de él (como lo sugiere la hipótesis del ingreso permanente).
Varios autores han analizado los efectos de las TMC en la curva de alimento de
Engel: la proporción de consumo que se dedica a alimentos en los distintos niveles
del consumo total. La intuición detrás de esto es así: las TMC transfieren dinero, lo que
aumenta el consumo total, como se mostró arriba. Si las familias perciben las TMC
como cualquier otra fuente de ingresos, esperaríamos que las transferencias las movieran a lo largo de la curva de alimento de Engel. Por otro lado, si el ingreso de las
transferencias es considerado distinto al de otras fuentes de ingreso, las TMC pueden
resultar en desplazamientos en las curvas de alimento de Engel (y otras).
A fin de comprobar si es así, en el gráfico 4.2 se trazan las curvas de alimento de Engel
para las familias de los grupos de tratamiento y de control en Ecuador y Nicaragua.
El gráfico muestra que las curvas de Engel en ambos países tienen la forma familiar
de inclinación hacia abajo, disminuyendo la proporción de alimentos al aumentar los
gastos totales. Este fenómeno se conoce como la “ley de Engel”. Sin embargo, ambos
paneles del gráfico muestran que, en el momento del seguimiento, las curvas de Engel
de los beneficiarios de las TMC están en todo momento por encima de las de los grupos
de control, lo que constituye una evidencia clara de que el ingreso de las Transferencias
se utilizó en forma distinta al de otras fuentes de ingreso.
En otros lugares se reportan resultados similares. Utilizando datos no experimentales para el programa Familias en Acción en Colombia y el programa Oportunidades
urbano en México, Attanasio, Battistin y Mesnard (2008) y Angelucci y Attanasio
(2008) informaron desplazamientos hacia arriba de las curvas de Engel en los bene9 En teoría, los incrementos en el consumo de alimentos podrían ser positivos, produciendo, por
ejemplo, reducciones en el consumo infantil o en la atrofia del crecimiento; o podrían ser negativos, produciendo incrementos en la obesidad y enfermedades de adultos como la diabetes.
10 Ver Thaler (1999) para una discusión general y ver evidencia en Fraker, Martín y Ohls (1995),
Kooreman (2000), Jacoby (2002) e Islam y Hoddinott (2009).
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119
El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo
Gráfico 4.2 Impacto de las TMC en la proporción de alimentos en Ecuador y Nicaragua
Nicaragua, 2006
0,75
0,70
0,70
Proporción de alimentos
Proporción de alimentos
Ecuador, 2005
0,75
0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,40
0,40
0,35
1,7 1,9 2,1 2,3 2,5 2,7 2,9 3,1 3,3 3,5 3,7 3,9 4,1
0,35
7,5 7,7 7,9 8,1 8,3 8,5 8,7 8,9 9,1 9,3 9.5
Log de gastos per cápita
Log de gastos per cápita
Tratamiento
Control
Fuentes: para Ecuador, Schady y Rosero (2008); para Nicaragua, Macours, Schady y Vakis (2008).
ficiarios del programa. Los resultados de la regresión que se presentan en el cuadro
4.4 confirman también estos hallazgos. Los resultados de la regresión de alimento
compartido indican que para un nivel dado de gasto familiar total, las familias del
grupo de tratamiento tienden a consumir una mayor proporción de alimentos. Por
ejemplo, el alimento compartido es unos 4 puntos porcentuales más alto en los beneficiarios del programa en Colombia, Ecuador y Nicaragua que en los no beneficiarios.
Además, mientras los programas de TMC afecten el consumo total, el efecto en el nivel
de gastos en alimentos (en oposición al compartido, medido según la curva de Engel)
puede ser considerable. Por ejemplo, en México, el valor de la mediana del consumo
de alimentos fue un 11% más alto para las familias beneficiarias que para las familias
comparables del grupo de control y la mediana del consumo de calorías aumentó en
un 8% (Hoddinott, Skoufias y Washburn, 2000).
El aumento en los gastos en alimento se dirige generalmente a mejorar la calidad.
Las familias beneficiarias del programa Familias en Acción incrementaron en forma
significativa los artículos ricos en proteínas, como leche, carne y huevos (Attanasio
y Mesnard, 2006); y los aumentos en gastos en alimentos en México y Nicaragua se
dirigieron principalmente a mayor consumo de carne, frutas y vegetales (Hoddinott,
Skoufias y Washburn, 2000; Maluccio y Flores, 2005). Oportunidades incrementó
también la diversidad de calorías medida según el número de artículos alimenticios
consumidos. En niveles similares de gasto general en alimentación en Nicaragua,
Macours, Schady y Vakis (2008) mostraron que las familias que reciben transferencias del programa Atención a Crisis gastan significativamente menos en artículos de
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Impacto (puntos
porcentuales)
Control (%)
Impacto (%)
Control
0,02**
60,02**
12**,02
0,45**
A
74
A
0,6
2002
0,04**
56,04**
6** ,0
0,65**
2006
Colombia
0,04**
54,04**
B
0,73**
2005
Ecuador
A
71
A
0,53
2000
72
B
B
0,47
2002
Honduras
73,04**
0,44**
2000
0,04**
69,04**
38*** *
0,35**
2001
Nicaragua
0,04**
68,04**
31** *
0,35**
2002
Fuentes: para Brasil, Ecuador, Honduras y Nicaragua, cálculos de los autores. Para Colombia, ver Institute for Fiscal Studies, Econometría y Sistemas Especializados
de Información (2006).
Nota: el consumo de alimento diario per cápita se presenta en US$ convertidos a las tasas de cambio oficiales corrientes en el momento de las encuestas. Alimento
compartido es el porcentaje del consumo total per cápita dedicado a alimentos. Los impactos estimados presentados no siempre son iguales a los estimados de doble
diferencia incondicional porque en algunas regresiones se controlan otros correlacionados. En el caso de Honduras se estimaron los impactos sólo con datos de 2002
(por medio de regresión de corte transversal).
A. Línea base, antes de que las familias del grupo de tratamiento de las TMC recibieran las transferencias.
B. Sin impacto significativo en el consumo.
** Significativo al nivel del 5%.
Alimento
compartido
Consumo de
alimento diario
per cápita
2002
Brasil
Cuadro 4.4 Impacto de las TMC en alimento compartido
120
Transferencias monetarias condicionadas
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El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo
121
primera necesidad (principalmente arroz, fríjoles y tortillas) y significativamente más
en proteínas animales (pollo, carne, leche y huevos) y en frutas y vegetales. Angelucci
y Attanasio (2008) informaron resultados similares utilizando datos del programa
Oportunidades en México. No sólo diversificaron sus dietas las familias sino que
pasaron a fuentes de calorías de mejor calidad.
¿Qué causa estos desplazamientos en las curvas de Engel? Schady y Rosero (2007,
2008) formularon la hipótesis de que las TMC aumentan el poder de compra para
las mujeres de la familia y que esto da como resultado mayores gastos en alimentos.
Utilizaron datos sobre el programa BDH en Ecuador para someter a prueba esa hipótesis y específicamente argumentan que si los cambios en el poder de compra son
importantes, se esperaría observar los efectos del programa en la curva de Engel en
alimentación en las familias con hombres y mujeres en edad laboral en la línea base
(donde la negociación entre hombres y mujeres representa un problema), pero no en
las familias con sólo mujeres en edad laboral (en las que no existe negociación de esta
clase). Los resultados de sus análisis son consistentes con esta predicción.
Analizar las respuestas compensatorias de comportamiento a las TMC
El monto de la transferencia y la fracción de familias pobres que la recibe constituyen factores determinantes de los impactos de las TMC en la pobreza de consumo.
Sin embargo, el cuadro 4.1 muestra que, para la mayoría de los países, el impacto de
la transferencia es en general algo más pequeño que la magnitud de la transferencia
(cuando se normalizan ambos como fracción del consumo o ingreso de las familias del
grupo de control).11 La diferencia entre estos dos valores puede provenir de cambios
de comportamiento de los beneficiarios de las TMC, quienes compensan parcialmente
el valor de la transferencia misma. Volvamos ahora a una discusión de la evidencia
sobre estos posibles efectos compensatorios, enfocándonos en los impactos en el
trabajo infantil, el trabajo adulto, las remesas, la fecundidad y los resultados y otros
efectos de equilibrio general.
Trabajo infantil
Es interesante saber si los programas de TMC contribuyen a reducir el predominio y
cantidad de trabajo infantil, no sólo por la diferencia resultante entre el monto de la
11 Otros han informado un patrón similar. Calculando un promedio entre las tres rondas de la
encuesta, Hoddinott, Skoufias y Washburn (2000) hallaron que el incremento en el consumo
mensual de 151 pesos es sustancialmente menor que el promedio de la transferencia de 197
pesos por mes. Attanasio y Mesnard (2006) informan que los beneficiarios de Familias en Acción
sólo gastan 53.000 pesos de una transferencia promedio de 100.000 por mes.
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Transferencias monetarias condicionadas
transferencia y el cambio en el consumo familiar. Más bien, una reducción en el trabajo
infantil se considera a menudo como un bien en sí misma: trabajar en condiciones
pobres afecta en forma adversa la salud mental y física de los niños y las actividades
de generación de ingreso de los niños con mucha frecuencia tienen lugar al costo de
reducciones en logros educativos e ingresos futuros.
Hay dos canales principales por medio de los cuales las TMC podrían reducir el
predominio y la cantidad de trabajo de los niños en edad escolar. El primero funciona
a través de la naturaleza condicional de los programas. Dado el requerimiento de la
inscripción al colegio y la asistencia regular a él, los niños tienen menos tiempo disponible para participar en actividades generadoras de ingreso. Las condiciones pueden
también aumentar la conciencia de los padres sobre la importancia de la escolaridad
y disminuir así el trabajo infantil. El segundo canal es un efecto puro de ingreso: las
familias que reciben la transferencia tienen menor probabilidad de ser dependientes
del ingreso de sus hijos y por tanto pueden reducir el trabajo infantil, como se sugiere
en varios modelos teóricos (Basu y Van, 1998; Baland y Robinson, 2000).
Varias TMC han tenido éxito con la reducción del trabajo infantil y frecuentemente,
se han concentrado los impactos en los niños mayores. El cuadro 4.5 muestra que
Oportunidades redujo el trabajo infantil en los niños mayores, de entre 12 y 17 años
de edad, en especial entre los muchachos (para los que los niveles de línea base de
trabajo infantil eran sustancialmente más altos). Skoufias y Parker (2001) mostraron
también que el trabajo doméstico disminuyó en forma sustancial, en especial para las
muchachas.
En Ecuador, Edmonds y Schady (2008) mostraron que el programa Bono de
Desarrollo Humano causó efectos muy grandes en el trabajo infantil entre los niños
más vulnerables a la transición del colegio al trabajo y esos efectos se concentran
en trabajo remunerado lejos del hogar. Por otra parte, las transferencias del BDH
Cuadro 4.5 Impacto de Oportunidades en la probabilidad de trabajo infantil
Noviembre de 1999
Grupo de edad
Nivel antes del programa
Coeficiente
Estadístico t
8-11 años
0,0620
–0,011
–1,3
12-17 años
0,3775
–0,047
–2,1
8-11 años
0,0353
–0,000
–0,5
12-17 años
0,1317
–0,023
–1,8
Muchachos
Muchachas
Fuente: Skoufias y Parker, 2001, cuadro 5.
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El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo
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tuvieron efectos pequeños en la asignación de tiempo de los niños en las edades pico
de asistencia al colegio y en los que ya habían salido del colegio en la línea base. En
Camboya, el programa Cessp, que otorga transferencias a los niños en transición
de primaria a secundaria, redujo el trabajo remunerado en 11 puntos porcentuales
(Filmer y Schady, 2009c).
Parece ser que otros programas de TMC han diminuido también el trabajo infantil.
En Nicaragua, la RPS lo redujo entre 3 y 5 puntos porcentuales para los de 7 a 13 años
de edad (Maluccio y Flores, 2005). Además, la fracción de niños que sólo estudiaban
(frente a los que estudiaban y trabajaban, sólo trabajaban, o ninguno de los dos) aumentó en forma significativa (de 59 a 84%) como resultado de la RPS (Maluccio, 2005).
Yap, Sedlacek y Orazem (2008) estimaron los efectos del PTI de Brasil, otro precursor
del programa Bolsa Família, el que otorgaba transferencias condicionadas a los estudiantes de secundaria inscritos en el colegio. El dinero se le entregaba directamente a
los estudiantes y no a las familias, condicionado a la asistencia escolar y la participación
en talleres de capacitación especial. Los beneficiarios de PETI redujeron en forma sustancial su probabilidad de trabajar. Sin embargo, Attanasio y otros (2006) no hallaron
efecto en el trabajo infantil en el programa Familias en Acción (aunque el programa
parece haber disminuido el tiempo dedicado a labores domésticas) y Glewwe y Olinto
(2004) no hallaron efectos del programa PRAF en el trabajo infantil en Honduras.
En dos artículos recientes se considera el impacto de las TMC en el trabajo infantil
cuando la transferencia es condicionada a la asistencia escolar para sólo un hijo en
la familia y éste tiene hermanos. Potencialmente, los programas de esta naturaleza
pudieron tener resultados positivos o negativos para los hermanos; positivos si el
efecto ingreso reduce el trabajo infantil para todos los niños, si las transferencias incrementan la capacidad de negociación de las mujeres al interior de la familia o si el
mercadeo social del programa lleva a los padres a reducir el trabajo infantil aun para
los hijos cuya asistencia al colegio no se controla; negativos si los padres compensan la
reducción de trabajo de un hijo aumentando el de los demás. Barrera-Osorio y otros
(2008) analizaron el Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar, un programa piloto
de TMC en Bogotá, Colombia. Este programa hizo la asignación en forma aleatoria a
niños individuales y no a las familias y efectuó las transferencias directamente a los
estudiantes y no a los padres.12 Barrera-Osorio y otros mostraron que, dentro de la
misma familia, un estudiante seleccionado para el programa tiene 2 puntos porcentuales
más de probabilidad de asistir al colegio y trabajar 1 hora menos que un hermano que
no haya sido seleccionado. Sin embargo, el hermano del beneficiario (particularmente
si es hermana) tiene menor probabilidad de asistir al colegio que los hijos de familias
que no recibieron transferencia monetaria. Por otro lado, Filmer y Schady (2009c)
12 El pago se efectúa a los estudiantes mayores de 16 años.
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Transferencias monetarias condicionadas
encontraron que el programa Cessp en Camboya no tuvo efecto en la inscripción
escolar de los hermanos no elegibles de un beneficiario. Se precisa más investigación
para comprender esta diferencia entre los dos programas, especialmente si aumenta
el número de TMC que intenta focalizar niños individuales. (Para una discusión del
tiempo empleado en el colegio como sustituto del trabajo infantil, ver recuadro 4.1.)
Oferta laboral adulta
De mayor preocupación que los cambios en la cantidad de trabajo infantil son las
reducciones en el trabajo adulto que resultan de las TMC, las que podrían darse por
varias razones. Si el ocio es un bien normal, entonces el efecto ingreso asociado con
la transferencia podría resultar en más ocio y menos trabajo. Puede haber también un
efecto precio: los beneficiarios de las TMC pueden pensar (correcta o incorrectamente)
que necesitan ofrecer menos trabajo para ser o continuar siendo “pobres” y elegibles
para un programa con comprobación de medios de vida. Los adultos pueden tener
Recuadro 4.1 ¿Constituye el tiempo empleado en el colegio un sustituto perfecto
del tiempo de trabajo?
Una cuestión importante es la de si el tiempo empleado en el colegio y el empleado en el
trabajo son completamente sustituibles y la respuesta parece ser que rara vez. En Colombia,
Attanasio y otros (2006) ofrecen evidencia de sustitución parcial entre colegio y trabajo,
siendo más del 25% de cada hora extra empleada en escolaridad proveniente de tiempo
empleado de otra forma en el trabajo. Puesto que la mayor parte de la sustitución surge
de una reducción en las horas de actividades de labores domésticas, el tiempo empleado
en actividades de generación de ingreso no se ve afectado en gran medida y el ocio de
alguna manera se reduce. Los efectos de sustitución son mayores en los hijos de 10 a 13
años de edad en zonas rurales y de 14 a 17 en zonas urbanas.
En su análisis del programa FFE en Bangladesh, Ravallion y Wodon (2000) mostraron
que la reducción en el predominio de trabajo infantil para los muchachos fue sólo de
un 25% del aumento en el porcentaje de los muchachos inscritos en el colegio. Para las
muchachas, fue de sólo un octavo del aumento en la inscripción.
Por otro lado, utilizando datos de Oportunidades y una definición amplia de trabajo
(que incluye mercado laboral, agricultura y labores domésticas), Skoufias y Parker
(2001) mostraron que la reducción en tiempo empleado en trabajo iguala en gran
parte el aumento en la escolaridad para los muchachos, pero no para las muchachas.
El patrón varió también según los géneros en otras formas, reduciendo los muchachos
tanto el trabajo en el mercado como el doméstico y las muchachas principalmente el
doméstico.
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El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo
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que disminuir tiempo de trabajo, por ejemplo para llevar a los hijos al colegio o a la
clínica. Todos estos factores pueden producir una reducción en el trabajo adulto y,
en realidad, la preocupación por posibles desincentivos para trabajar fue una de las
razones principales de la reforma de las transferencias y otros programas de bienestar
en los Estados Unidos en los años noventa (ver recuadro 4.2).
En la práctica, las TMC parecen haber tenido, a lo sumo, desincentivos modestos
para el trabajo adulto. En dos estudios (Parker y Skoufias, 2000; Skoufias y Di Maro,
2006) se examinan los efectos de Oportunidades en la oferta laboral adulta; en ninguno
se halló evidencia de efectos de desincentivos. Los datos utilizados por Edmonds y
Schady (2008) sugieren que el programa BDH en Ecuador no tuvo efectos en la oferta
laboral adulta; en un tono similar, Filmer y Schady (2009c) informaron que la oferta
laboral adulta no se vio afectada en gran medida por el programa Cessp en Camboya.
Sólo en Nicaragua existe alguna evidencia de efectos negativos significativos en el trabajo adulto: Maluccio y Flores (2005) mostraron que la RPS resultó en una reducción
significativa de las horas trabajadas por hombres adultos en la semana anterior (unas
6 horas), sin efecto en las mujeres adultas.
¿Por qué no llevaron los programas de TMC a mayores reducciones en la oferta
laboral adulta, como había sido la preocupación de muchos autores de políticas y
académicos? Existen varias explicaciones posibles. Primero, los beneficiarios de los
programas de TMC son generalmente muy pobres y la elasticidad ingreso del ocio puede
ser bastante baja para familias tan pobres. Además, para algunas familias la reducción
en el ingreso del trabajo infantil y el incremento de los gastos escolares asociados con la
inscripción adicional al colegio compensan la cantidad de la transferencia. Obviamente,
esto es en particular válido para los programas cuyas transferencias son pequeñas pero
con gran efecto en la inscripción escolar y el trabajo infantil, como el programa Cessp
en Camboya; pero Edmonds y Schady (2008) mostraron que fue también así para
los beneficiarios del programa BDH en Ecuador. En esas circunstancias, aumentar la
oferta laboral adulta (o al menos no reducirla) es una forma de mantener el ingreso y
el consumo en un nivel comparable con lo que habría sido de no haber aceptado una
familia el programa. No es coincidencia, quizá, que los efectos de desincentivos en la
oferta laboral adulta sólo se encuentren para el programa que hizo las transferencias
más generosas, la RPS en Nicaragua.
Existen otras razones que podrían ayudar a explicar porqué no ha habido
grandes desincentivos para el trabajo adulto asociado con las TMC. Primero, están los asuntos de la oportunidad. Si las familias perciben que las transferencias
son “temporales” y no un nuevo “derecho” permanente, las tratarían como una
ganancia inesperada y en general no modificarían la oferta laboral de los adultos.
Además, los datos utilizados para estimar los impactos de las TMC en la oferta
laboral generalmente reflejan las respuestas familiares poco después de haber sido
elegibles para el programa por primera vez. En el largo plazo, cuando las familias
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Transferencias monetarias condicionadas
Recuadro 4.2 Efectos de desincentivo laboral de los programas de asistencia social
en los países desarrollados
La literatura sobre los efectos de desincentivos laborales de los programas de asistencia
social en los países desarrollados es vasta (sobre encuestas, ver Atkinson, 1987; Krueger
y Meyer, 2002; Moffitt, 2002). Moffitt, por ejemplo, encontró que a causa de su impuesto
implícito al ingreso, el programa federal de asistencia social de EUA, Aid to Families with
Dependent Children (AFDC), redujo la participación de la fuerza laboral de los beneficiarios entre 10 y 50%, en comparación con familias semejantes no beneficiarias.a
Para abordar el problema de un fuerte desincentivo incorporado para el trabajo,
el gobierno de EUA reemplazó en 1996 el AFDC con un nuevo programa, el Temporary
Assistance for Needy Familias (TANF), el cual es diferente del AFDC en muchas formas.
En primer lugar, no hay titulación y el hecho de que el ingreso de una familia esté por
debajo de un cierto nivel no le da derecho a una transferencia. En segundo lugar, TANF
introdujo límites de tiempo y los individuos no pueden recibir beneficios en dinero por
más de cinco años (con pocas excepciones); y después de dos años en el programa, los
receptores deben trabajar al menos 30 horas por semana para continuar siendo elegibles
para las transferencias. En tercer lugar, por lo menos un 50% de los receptores que sean
madres solteras y 90% de familias con los dos padres deben estar trabajando o estar en un
programa de capacitación ofrecido por el Estado. Por último, los estados pueden ahora
decidir las tasas de reducción de beneficio del programa (o el impuesto sobre el ingreso
implícito). Es decir, en lugar de requerirse a los estados reducir los beneficios en un dólar
por cada dólar ganado, los estados pueden decidir que esta tasa implícita de impuesto
sea de cero a uno, de uno a uno, o cualquier monto entre ambos.
Un estudio de Grogger (2003) indica que hasta un 12% de la reducción en la carga de
bienestar observada entre 1993 y 1999 (de un 33 a un 15%) y hasta un 7% del incremento
observado en las tasas de empleo de las familias en cabeza de una madre soltera (del 69 al
83%) durante el mismo período, fue resultado de límites de tiempo a las horas trabajadas
por las madres solteras receptoras. Bloom y Michalopoulos (2001) mostraron resultados
de experimentos con técnicas aleatorias que indican que los límites de tiempo parecen
incrementar el empleo de los receptores de bienestar entre 4 y 11 puntos porcentuales
(desde una base que variaba en tasas de empleo entre el 40 y el 55%).
Sin embargo, según las investigaciones efectuadas por Blank (2002) y Moffitt (2002),
los cambios en la tasa impositiva marginal incorporada en el TANF no parecen haber
tenido ningún efecto en el trabajo. Parece ser que la mayoría de los cambios en la oferta
laboral inducida por TANF provinieron de sus límites de tiempo y requerimientos de
trabajo.
a. Entre 1935 y 1996, el principal programa de transferencias monetarias del gobierno en EUA fue el AFDC.
La ley federal requería que la donación de AFDC a un individuo se redujese en un dólar por cada dólar
ganado como ingreso. Este requerimiento representaba un impuesto implícito del 100% sobre el ingreso
y muchos autores de políticas y académicos por igual se preocuparon de que tales características de diseño
creasen fuertes desincentivos para trabajar.
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El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo
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tienen más tiempo para ajustar su comportamiento, los efectos de desincentivos
en la oferta laboral pueden ser más importantes. No obstante, es estimulante la
investigación reciente sobre el plan de pensiones de vejez de Sudáfrica (PV), que
efectúa transferencias gigantes en comparación con las TMC más generosas y que
es probable se considere como “permanente” por parte de los beneficiarios. Según
se aprecia en el recuadro 4.3, el OPA no parece haber reducido el trabajo de los
adultos en edad laboral.
Exclusión de remesas y transferencias
El impacto de las TMC en la pobreza de consumo podría verse compensado también si
excluyen las transferencias de otras fuentes, como las remesas, lo que podría suceder
si quienes las envían, u otras transferencias privadas, focalizan un nivel de ingreso fijo
para las familias receptoras o buscan igualar la utilidad marginal de los donantes y
los receptores. Cuando parte de la transferencia se excluye, esta fracción irá a familias
fuera del grupo objetivo y los receptores del programa se beneficiarán menos de lo
previsto. Sin embargo, esta mala focalización implicada de recursos del programa
significa también que hay un efecto positivo del programa más allá del medido por
las encuestas de evaluación en las zonas de tratamiento.
La evidencia empírica de los efectos de exclusión de las TMC presenta resultados
mixtos. Para México, Albarran y Attanasio (2003) mostraron alguna indicación de
exclusión para Oportunidades, utilizando una ronda de datos de evaluación ex post y
su resultado se mantiene para transferencias tanto de dinero como en especie.
Más recientemente, Nielsen y Olinto (2008) ofrecieron evidencia sobre efectos de
exclusión de los programas de TMC hondureños y nicaragüenses y encontraron que
tanto el predominio como la cantidad de las remesas en los dos países no se vieron
afectados por los programas. Ese hallazgo es reconfortante porque las remesas constituyen una fuente importante de moneda extranjera para muchos países de América
Central. Sin embargo, la evidencia de Nielsen y Olinto (2008) señala alguna exclusión
de transferencias privadas de alimentos y dinero, y transferencias monetarias de algunas ONG en Nicaragua, lo que puede ser preocupante si representa un cambio en
los planes de seguros informales. El PRAF en Honduras no parece excluir ninguna de
estas transferencias privadas muy probablemente por el modesto tamaño de los pagos
de la TMC de ese programa.
Fecundidad y composición familiar
Las transferencias de los programas de TMC son a menudo una función, en parte, del
número de hijos, algunas veces con un tope a la cantidad total de las transferencias
para las que puede ser elegible una familia (véase la discusión en el capítulo 3). Una
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Transferencias monetarias condicionadas
Recuadro 4.3 ¿Reducen las transferencias la oferta laboral de los adultos?
Evidencia del plan de pensiones sudafricano
El plan PV de sudáfrica ofrece un beneficio generoso a los retirados de ese país. El valor
de la transferencia es más de dos veces la mediana del ingreso per cápita de las familias
(negras) sudafricanas. En principio, el programa es de comprobación de medios de vida,
pero en la práctica, todas las familias que no tienen pensión son elegibles. El programa fue
puesto a disposición de las familias negras después de terminar el apartheid en 1994 y es
probable que ya las familias beneficiarias consideren el programa como un “derecho”.
Una primera investigación sobre el PV sugirió que tenía efectos negativos sustanciales
en la oferta laboral de los adultos (Bertrand, Mullainathan y Millar, 2003), pero investigación más reciente Ardington, Case y Hosegood, 2008) rebaten esos hallazgos. Estos
nuevos resultados se basan en mejores datos, específicamente datos de panel y no sólo un
corte transversal, lo que permite a los autores controlar diferencias invariantes de tiempo
entre los receptores de la pensión y los no receptores; y los datos sobre los miembros
de la familia no residentes (los emigrantes), que son importantes porque la condición
de emigrante se correlaciona con el recibo de la pensión. La especificación preferida en
Ardington, Case y Hosegood (2008) sugiere que el PV tuvo un efecto positivo en la oferta
laboral adulta; la probabilidad de que los adultos en edad laboral estén empleados es
aproximadamente tres puntos porcentuales más alta en las familias que tienen al menos
un receptor de pensión. Esos autores sostienen que el PV libera restricciones financieras y
de cuidado de niños, que pueden constituir impedimentos de corto plazo a la migración,
aun cuando los rendimientos a mediano plazo de la migración sean positivos.
preocupación es que las TMC ofrezcan incentivos para una mayor fecundidad, lo que
podría resultar en reducciones eventuales en el bienestar familiar (y nacional).
En la práctica, los efectos sobre la fecundidad parecen haber sido modestos. Según
un artículo reciente (Stecklov y otros, 2006) no se encontraron efectos en la tasa de
fecundidad total entre los beneficiarios de Oportunidades en México ni en la RPS en
Nicaragua, pero parece ser que el PRAF sí incrementó la fecundidad en las familias
elegibles en Honduras entre 2 y 4 puntos porcentuales. Los autores sostienen que estas
diferencias pueden explicarse por diferencias en diseño de los programas: en México la
transferencia a las familias con hijos en edad preescolar era una suma fija, sin importar el número de hijos (en los tres primeros años del programa) y las familias pobres
sin hijos no podían ser elegibles para las transferencias si tenían hijos después de la
primera ronda de inscripciones. En Nicaragua la transferencia era también una suma
fija, aunque algunas familias eran elegibles para las transferencias una vez tuviesen
hijos. Por último, en Honduras podían inscribirse nuevas familias si tenían hijos y
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El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo
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la cantidad de la transferencia dependía del número de hijos jóvenes. Si se tienen en
cuenta los resultados de otros países, la evidencia de Stecklov y otros (2006) sugeriría
que los detalles de diseño del programa son importantes porque pueden ofrecer incentivos que producen resultados imprevistos.13
Resultados y efectos de equilibrio general
Los programas de TMC a menudo se focalizan geográficamente hacia los pobres y las
zonas rurales remotas. En algunos casos, las transferencias son sustanciales y las recibe
una gran proporción de la comunidad. Potencialmente, esto puede producir efectos y
resultados de equilibrio general en la economía local. Por ejemplo, las TMC podrían incrementar los precios de los bienes de consumo a través de una mayor demanda, o podrían
incrementar los salarios locales debido a la reducción en la oferta de trabajo infantil.
Con el fin de evaluar si tales efectos de resultados de equilibrio general ocurrieron
en México, Angelucci y De Giorgi (2008) analizaron los datos de evaluación de Oportunidades tanto para las familias beneficiarias como para las no elegibles que viven
en comunidades del grupo de tratamiento y no hallaron efectos indirectos negativos
en los ingresos laborales, precios y recepción de otros pagos de bienestar. De hecho,
observaron que los ingresos reales de las familias no elegibles que vivían en esas comunidades parecen haberse afectado en forma positiva por el programa y mostraron que
las familias no elegibles del grupo de las aldeas de tratamiento consumían más al recibir
más transferencias privadas, se endeudaban más (casi exclusivamente con miembros
de la familia, amigos o prestamistas informales) y reducían sus existencias de granos y
animales. En adición, mostraron que los efectos indirectos del programa en el consumo
y los préstamos eran mayores para las familias afectadas por alguna crisis.
La falta de impacto en los salarios y precios de bienes del consumidor no es sorprendente. En la mayor parte de los países en los que se han evaluado las TMC, los
mercados de trabajo y de bienes están lo bastante desarrollados como para que tanto
el trabajo como los bienes se comercien en gran medida. Las TMC pueden inducir
mayor demanda local de bienes y reducir la oferta laboral local y, en el corto plazo,
los precios pueden cambiar para reflejar estos desequilibrios; sin embargo, en el largo
plazo, los precios deberían retornar a su equilibrio inicial.
Otra clase de efectos de resultados se relaciona con los cambios en el acceso y uso
del sector bancario formal. Varios programas de TMC, inclusive Bolsa Família en Brasil
y BDH en Ecuador, depositan directamente las transferencias en cuentas bancarias
creadas para los beneficiarios, quienes entonces retiran el dinero utilizando tarjetas
en los cajeros automáticos. Este sistema de pago parece haber reducido los costos de
13 Ver también la discusión de los efectos en incentivos del programa Bolsa Alimentação de Brasil
en el capítulo 5.
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Transferencias monetarias condicionadas
transacción (como el de esperar en fila para recibir las transferencias) y es probable
que haya reducido cualquier estigma a causa del programa. En adición, crear una
cuenta bancaria para los beneficiarios de las TMC y entregarles tarjetas para los retiros
puede aumentar la probabilidad de que utilicen el sistema bancario formal para otras
actividades, lo que potencialmente puede ser un beneficio muy importante de los
programas de TMC que no se ha evaluado hasta el momento.
Impactos a largo plazo de las TMC en el consumo
Como hemos mostrado, muchos programas de TMC han tenido efectos sustanciales en
el consumo y la pobreza en el corto plazo. Una pregunta natural es la de si es probable
que esos impactos positivos permanezcan, al menos en parte, cuando las familias ya no
sean elegibles para la TMC o el programa cese de operar del todo. Los efectos positivos
podrían mantenerse, por ejemplo, si parte de la transferencia se ahorra e invierte en
activos productivos, o si el flujo de ingresos estables de la transferencia les permite a las
familias tener acceso al crédito y superar restricciones de liquidez. Es posible también
que las transferencias habiliten a las familias a igualar el consumo cuando se enfrentan
a crisis. Si los programas de TMC tienen impacto a largo plazo en el consumo familiar,
entonces los estimados de impacto del programa en el consumo a corto plazo y en
la pobreza informados antes, subestimarán el verdadero impacto (a mediano y largo
plazo) de las TMC en la pobreza.
Al observar primero la inversión de las transferencias, Gertler, Martínez y RubioCodina (2006) ofrecen extensa evidencia sobre la experiencia mexicana. Ellos hallaron que el programa causó impacto positivo sustancial en la inversión en actividades
productivas como microempresas y agricultura (animales y tierra). En promedio se
invirtió el 12% de las transferencias y las familias que recibieron más transferencias de
Oportunidades también invirtieron más. Parece ser que la TMC contribuyó a aliviar dos
fallas del mercado. Primero, el mayor ingreso permitió a las familias superar restricciones de crédito. Segundo, el flujo estable de ingresos pudo haber causado que las familias
estuviesen dispuestas a emprender inversiones más arriesgadas (y rentables).
En otro estudio (Maluccio, 2008) se evaluó el impacto del programa RPS en Nicaragua en varios tipos de inversiones. El autor encontró sólo evidencia limitada de que
el programa produjese un aumento en la inversión en equipo agrícola, aunque sus
hallazgos no implican que el programa no tuvo efectos a largo plazo, pues casi ciertamente los tuvo en términos de inversión en salud y educación infantil, lo que debería
continuar produciendo beneficios durante muchos años. No obstante, en contraste
con México sólo hubo una evidencia débil (si bien positiva) de que la RPS mejorara las
actividades de inversión, posiblemente debido a una recesión económica durante el
período, la fuerte orientación del programa hacia mayores gastos en alimentos, y las
oportunidades limitadas en las zonas rurales pobres donde operaba el programa.
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El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo
131
Las TMC pueden también ayudar a las familias a igualar su consumo y protegerlas
de crisis adversas. De ser esto cierto, las familias del grupo de tratamiento pueden
estar relativamente más dispuestas a efectuar inversiones más arriesgadas y puede ser
menos probable que vendan sus activos o descontinuar la inscripción escolar de los
hijos durante una recesión económica.
La capacidad de la RPS para funcionar como red de seguridad social durante la
llamada crisis del café ofrece evidencia empírica de que las TMC pueden proteger a las
familias de crisis adversas. Para Nicaragua, durante los años 2000 y 2001, la crisis fue
una caída en los precios del café al nivel más bajo en 30 años (o en 100 años si se ajusta
por inflación) debido a una sobreoferta mundial de café (Varangis y otros, 2003). La
caída de los precios afecta a los agricultores y los trabajadores social y financieramente.
Al comparar las zonas de cultivo de café y las de otros productos y las familias de los
grupos de tratamiento y de control, es posible medir lo bien que funcionó la RPS como
red de seguridad social. Maluccio (2005) encontró que la RPS capacitó a las familias
beneficiarias para mantener los gastos per cápita durante la crisis y contribuyó a reducir
los incrementos de la oferta laboral en las zonas de cultivo cafetero. El efecto fue mayor
para quienes se vieron más afectados por la caída de los precios del café.
Es importante aclarar que la protección de ingreso durante una crisis se logró aun
si la RPS no se hubiese diseñado para responder a crisis. Para México se mantiene un
resultado similar y allí Oportunidades ayudó a las familias beneficiarias a igualar su
consumo frente a las fluctuaciones de ingreso (Skoufias, 2002). Skoufias halló también
que Oportunidades ofreció esa protección sin reemplazar planes existentes de seguro
informal.
Conclusión
En este capítulo se revisaron los impactos de las TMC en el consumo, la pobreza, la
composición del consumo, las respuestas de comportamiento que podrían compensar
los efectos de las transferencias, y el bienestar a largo plazo de las familias. Nos centramos en programas de TMC para los que hubo datos de evaluación robustos.
Tanto los autores de políticas como los académicos se han preocupado por los efectos
de desincentivos y de equilibrio general de las transferencias monetarias del gobierno
a los pobres. Esa preocupación se origina en la hipótesis de desincentivos para trabajar,
exclusión de las transferencias privadas, efectos en la fecundidad y la composición
familiar y en los salarios y precios locales. Sin embargo, la evidencia revisada en este
capítulo sugiere que estos efectos compensatorios en general han sido modestos.
Primero, en general los programas han causado impactos positivos en el consumo,
especialmente cuando el monto de la transferencia es generoso (como sucede con el
programa RPS de Nicaragua). Por sí mismos esos impactos positivos en el consumo
constituyen una evidencia indirecta de que no es probable que las respuestas de com-
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132
Transferencias monetarias condicionadas
portamiento compensatorio sean grandes, y que la propensión marginal a consumir
proveniente del ingreso de la transferencia sea alta. Además, puesto que las transferencias están en general dirigidas a los pobres, los efectos en el consumo se han traducido
a impactos en la pobreza.
Segundo, la evidencia sugiere que las TMC en general no tienen grandes efectos
de desincentivos en la oferta laboral de los adultos. Se precisa más investigación para
averiguar si esos patrones se mantienen al madurar los programas y los beneficiarios
tienen más tiempo de ajustar su comportamiento. Sin embargo, los resultados hasta
el momento indican que la opinión popular de que las transferencias monetarias estimulan la indolencia no se ve apoyada por la evidencia.
Tercero, a diferencia de la mayoría de los programas de asistencia social en el mundo desarrollado, no parece que las TMC excluyan las transferencias privadas. Aunque
existe alguna evidencia de que las TMC excluyen transferencias intra-comunitarias de
bienes en especie, estas son usualmente transferencias entre los pobres y por tanto
tienen muy poco efecto redistributivo. Además, las TMC no parecen haber tenido
grandes efectos en la fecundidad.
Cuarto, no parece que las TMC tengan efectos negativos significativos en los salarios y precios locales y en el recibo de otros pagos de bienestar. En realidad, en forma
contraria a las expectativas, existe alguna evidencia de que los ingresos reales de las
familias no elegibles que viven en comunidades en donde opera el programa, se han
visto afectadas positivamente por las TMC. En México, las familias no pobres de las
aldeas de tratamiento recibieron más transferencias privadas, se endeudaron más y
redujeron sus existencias de granos y animales, y también consumieron más.
Por último, aunque la evidencia sugiere que, como se deseaba, las TMC causan
impactos significativos en la reducción del trabajo infantil, las pérdidas en ingreso
resultantes en general no son lo bastante grandes para compensar el impacto de las
transferencias en el consumo per cápita. (Camboya y especialmente Ecuador parecen
ser excepciones a este patrón general.)
En resumen, la principal conclusión de este capítulo es que la redistribución vía
transferencias monetarias directas parece haber funcionado bien. La mayoría de los
programas, en especial los de transferencias grandes, han causado impacto sustancial
en el consumo y en la pobreza. Los efectos compensatorios que constituyeron fuente
de preocupación al crearse los programas de TMC no parecen haber ocurrido en una
escala tan grande como para compensar el grueso de la transferencia. No parece ser
que las TMC reduzcan la oferta laboral de los adultos o que excluyan las transferencias
privadas. Sí reducen la oferta de trabajo infantil, pero esta reducción parece tener
sólo un pequeño efecto en el ingreso y consumo de las familias. Además, parece ser
que algunas TMC incrementan la inversión productiva, lo que acentúa el impacto en
la pobreza aún más.
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5
Impacto de los programas de TMC
en la acumulación de capital humano
Además del objetivo de reducir la pobreza actual, como se discutió en el capítulo
anterior, los programas de TMC tienen el propósito de estimular a las familias a invertir en el capital humano de los hijos. En este capítulo se regresa a la evidencia de los
impactos de los programas en la educación, la salud y la nutrición. Como sucedió con
el capítulo 4, la evidencia suministrada en éste se basa en evaluaciones de impacto
rigurosas (que se describen en el apéndice B) y en cálculos efectuados para propósitos
de este informe.
La primera sección presenta evidencia de los efectos de los programas de TMC en
el uso de los servicios de educación y salud. Mostramos que, en general, las TMC han
tenido efectos significativos y, en algunos casos, muy apreciables, en la inscripción
y en la asistencia escolar. Existe también alguna evidencia de incrementos en el
uso de los servicios de salud preventiva, aunque no está muy clara. La segunda
sección del capítulo presenta evidencia de los efectos de los programas de TMC en
los resultados “finales” en educación y salud; por ejemplo, años escolares cumplidos,
puntuaciones de pruebas, altura de los hijos según la edad, y mortalidad infantil.
Mostramos que existen mucho menos evaluaciones en las que basarse, viniendo una
cantidad desproporcionada de la evidencia de un solo país (México). Es importante
anotar que la evidencia sobre el impacto de las TMC en estos resultados “finales”
es algo mixta y así las TMC parecen haber causado sólo un impacto modesto en
los años de escolaridad terminados por adultos; redujeron la incidencia de la baja
estatura infantil según la edad sólo en algunos países y solo en algunas poblaciones
de éstos y produjeron modestas mejoras en el desarrollo cognitivo de los niños muy
pequeños, pero no tuvieron efectos discernibles en los resultados de aprendizaje
para los niños que se beneficiaron de los programas de TMC cuando estaban en
edad escolar. En la tercera sección del capítulo se analiza entonces el grado al que
los efectos de los programas de TMC en el capital humano parecen ser resultado del
efecto “ingreso” asociado con la transferencia, el efecto “precio” que resulta de la
condición educativa, o ambos.
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134
Transferencias monetarias condicionadas
Efectos de los programas de TMC en el uso de los servicios
de educación y salud
Las TMC transfieren dinero y requieren que las familias utilicen regularmente los servicios de educación y salud. En esta sección, se revisa la evidencia del impacto de los
programas de TMC en el uso de esos servicios, centrándose primero en la educación
y luego en la salud.
Efectos en la inscripción y asistencia escolar
Efectos generales de los programas. En un gran número de evaluaciones se estima el
efecto de las TMC en la inscripción y la asistencia escolar. El cuadro 5.1 muestra que
virtualmente todos los programas a los que se han realizado evaluaciones verosímiles
han tenido efectos positivos en la inscripción escolar, aunque esos efectos algunas
veces se encuentran en algunos grupos de edades y no en otros.
En América Latina y el Caribe existen evaluaciones para programas en Chile,
Colombia, Ecuador, Honduras, Jamaica, México y Nicaragua. En cinco de esas evaluaciones se identifican efectos de los programas con base en asignaciones aleatorias.
En México, el impacto de Oportunidades en las zonas rurales es significativo para
quienes hacen la transición de primaria a secundaria, punto al que volveremos más
adelante (Schultz, 2004; Behrman, Sengupta y Todd, 2005; De Janvry y Sadoulert,
2006). Oportunidades parece haber tenido también efectos de resultados positivos
pues la inscripción escolar aumentó aun para los niños por encima del punto de corte
del reemplazo de comprobación de medios, no elegibles para la transferencia. Bobonis
y Finan (2008) sostienen que el aumento fue resultado de efectos pares, ya que niños
apenas no elegibles de las comunidades de Oportunidades tuvieron mayor probabilidad de inscribirse al estar sus pares elegibles en el colegio. En Nicaragua, el programa
RPS se focalizó hacia los hijos de 7 a 13 años de edad que no habían terminado cuarto
grado de primaria. Los resultados de la evaluación muestran que la RPS tuvo efectos
grandes en la inscripción escolar: 13 puntos porcentuales (Maluccio y Flores, 2005).
En Honduras, el PRAF tuvo también efectos positivos en la inscripción escolar, si bien
el impacto fue mucho menor, del orden de 3 puntos porcentuales (Glewwe y Olinto,
2004).
En otras evaluaciones se han utilizado métodos experimentales. Schady y Araújo
(2008) utilizaron variables instrumentales para estimar el impacto de aproximadamente
10 puntos porcentuales en la inscripción para el programa BDH en Ecuador. Galasso
(2006) analizó el impacto del programa Chile Solidario en una variedad de resultados, incluso inscripción preescolar y escolar. Utilizando técnicas de discontinuidad
de regresión ella estimó efectos del programa de entre 4 y 5 puntos porcentuales en
la inscripción preescolar y de aproximadamente 7 puntos porcentuales en la proba-
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Programa
Chile Solidario
Familias en Acción
Bono de Desarrollo Humano
Programa de Asignación Familiar
Program of Advancement through
Health and Education
Oportunidades
Atención a Crisis
Red de Protección Social
Chile
Colombia
Ecuador
Honduras
Jamaica
México
Nicaragua
Nicaragua
Países de América Latina y el Caribe
País
Edad 7 a 13
72,0
90,5
42,5
Grados 7 a 9
Edad 7 a 15
45,0
Grado 6
12,8***
(4,3)* *
6,6***
(0,9)* *
0,6***
(56,4)* *
8,7***
(0,4)* *
1,9***
(25,0)* *
0,5***
(0,2)* *
18 díasc
94,0
3,3***
(0,3)* *
10,3***
(4,8)* *
5,6***
(1,8)* *
2,1***
(1,0)* *
7,5***
(3,0)* *
Impactoa
66,4
Grados 0 a 5
Edad 7 a 17
Edad 6 a 13
75,2
63,2
Edad 14 a 17
Edad 6 a 17
91,7
60,7
Edad 8 a 13
Edad 6 a 15
Edad/
género/
grado
Inscripción
de línea
base
(%)
27
18
20
10
9
10
17
7
Transferencia
(porcentaje de
GPC)b
Cuadro 5.1 Impacto de las TMC en la inscripción y la asistencia escolar, varios años
Aleatorio
Aleatorio
Aleatorio
DDR
Aleatorio
Maluccio y Flores
(2005)
Macours y Vvakis
(2008)
Schultz (2004)
Levy y Ohls (2007)
Glewwe y Olinto
(2004)
Schady y Araújo
(2008)
Attanasio, Fitzsimmons y Gómez (2005)
Galasso (2006)
Referencia
(Continúa en la página siguiente)
VI, aleatorio
CPP, DD
DDR
Método
de evaluación
Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
135
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Programa
Japan Fund for Poverty Reduction
Cambodia Education Sector Support
Project
Punjab Education Sector Reform
Program
Social Risk Mitigation Project
Camboya
Camboya
Pakistán
Turquía
87,9
39,2
Secundaria
29,0
65,0
65,0
44,1
Primaria
Edad 10 a 14
(niñas)
Grados 7 a 9
Grados 7 a 9
(niñas)
Edad 11 a 18
(niñas)
Edad/
género/
grado
Inscripción
de línea
base
(%)
5,2***
n.d.* *
–3,0***
n.d.* *
11,1***
(3,8)* *
21,4***
(4,0)* *
31,3***
(2,3)* *
12,0***
(5,1)* *
Impactoa
6
3
2-3
2-3
0,6
Transferencia
(porcentaje de
GPC)b
DDR
DDD
DDR
DD
EF
Método
de evaluación
Ahmed et al. (2007)
Chaudhury y Parajuli
(2008)
Filmer y Schady
(2009c)
Filmer y Schady (2008)
Khandker, Pitt y Fuwa
(2003)
Referencia
Fuente: compilación de los autores.
Nota: DD = diferencia en diferencias; DDD = diferencia en diferencia en diferencias; EF = efectos fijos; VI = variables instrumentales; n.d. = no disponible; GPC =
gasto per cápita; CPP = concordancia de puntaje de propensión; DDR = diseño de discontinuidad de la regresión. Este cuadro contiene promedios simples para los
coeficientes de las edades de 8 a 13 y de 14 a 17 años en Colombia, de 4 a 5 y 6 a 15 en Chile, y 0 a 5 y 7 a 9 en México. En cada caso los errores estándar son la
raíz cuadrada de las varianzas promediadas de los estimados.
a. La columna “impacto” informa el coeficiente y error estándar (entre paréntesis); la unidad es puntos porcentuales, salvo para el programa PATH de Jamaica, en
el que la unidad es días.
b. El monto de transferencia como proporción de los gastos (o consumo) per cápita no es el mismo en todos los cuadros del informe debido a las diferencias en las
encuestas utilizadas, incluyendo su cobertura y año.
c. En Jamaica sólo se midieron los impactos para la asistencia estudiantil en un período de referencia de 20 días. La tasa de inscripción de línea base anterior a PATH
era 96%.
* Significativo al nivel del 10%.
** Significativo al nivel del 5%.
***Significativo al nivel del 1%.
Female Secondary School Assistance
Program
Bangladesh
Países distintos a los de América Latina y el Caribe
País
(Continuación cuadro 5.1)
136
Transferencias monetarias condicionadas
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Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
137
bilidad de que los niños entre 6 y 14 años de edad estuviesen inscritos en el colegio.
En Colombia, Fitzsimmons y Gómez (2005) utilizaron diferencias en diferencias para
comparar cambios en las aldeas en que operaba el programa Familias en Acción con
un grupo de comparación de aldeas. Sus resultados sugieren que el programa tuvo
impactos de 2 puntos porcentuales para los niños entre 8 y 13 años en la línea base
y de 6 puntos porcentuales para los de 14 a 17 años en la línea base. Por último, una
evaluación del PATH en Jamaica indica que el programa incrementó la asistencia escolar
en aproximadamente 0,5 días por mes (Levy y Ohls, 2007).
Como se vio en el primer capítulo, las TMC han sido más populares en América
Latina, pero se han difundido gradualmente a varios países en otras regiones. En
esos países, se conoce a menudo a los programas como programas de “becas” o de
“estipendios”. Sin embargo, en la práctica, funcionan en gran parte como TMC. Dos
programas de Asia meridional se dirigen a las niñas. Khandker, Pitt y Fuwa (2003)
evaluaron el impacto del programa Fssap en la inscripción, en Bangladesh y utilizaron
datos de un panel de familias para mostrar que la probabilidad de que una niña se
inscribiese en el colegio aumentó más en las aldeas que participaron más temprano en
el programa Fssap, que las de las aldeas que participaron más tarde. Con base en esas
comparaciones, estimaron que cada año de participación en el programa aumentaba
la tasa de inscripción de las niñas en 12 puntos porcentuales.1 Chaudhury y Parajuli
(2008) analizaron el impacto del Punjab Education Sector Reform Program en Pakistán
para lo que utilizaron técnicas de discontinuidad de regresión y de diferencias triples
y concluyeron que el programa incrementó la inscripción en aproximadamente 11
puntos porcentuales.
En Camboya, Filmer y Schady (2008) evaluaron el impacto del programa JFPR, que
está dirigido a niñas que hacen la transición de elemental a secundaria y sus estimados
de diferencias en diferencias sugieren un impacto muy grande del programa: aproximadamente 31 puntos porcentuales. Tanto para niñas como para niños se realizó un
programa de seguimiento, las becas de Cessp, y en una evaluación de dicho programa
en la que se utilizaron técnicas de discontinuidad de regresión, se halló un efecto del
programa de 21 puntos porcentuales (Filmer y Schady, 2009c). Por último, en Turquía,
el programa de TMC causó un impacto en la inscripción en secundaria, pero no en la
de primaria (Ahmed y otros, 2007).
Heterogeneidad por inscripción en la línea base. Si bien el cuadro 5.1 muestra que
virtualmente todos los programas evaluados han tenido efectos positivos en la inscripción escolar, esos efectos parecen variar en forma considerable según los países y
1 Ver también Ravallion y Wodon (2000) para una evaluación del programa Food for Education,
que precedió al programa Fssap en Bangladesh.
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Transferencias monetarias condicionadas
los grupos de población dentro de ellos. Una dimensión de la heterogeneidad es por
inscripción de la línea base, con impactos generalmente mayores hallados en entornos
en los que las inscripciones anteriores al programa de TMC eran bajas. Este patrón es
evidente cuando se realizan comparaciones entre países; por ejemplo, el impacto en
los estudiantes de primaria es sustancialmente mayor en Nicaragua que en México o
Colombia. Es evidente también al efectuar comparaciones dentro de los países; por
ejemplo, los resultados informados en Ahmed y otros (2007) sugieren que la TMC en
Turquía no tuvo efecto en la inscripción en primaria y en los muchachos en secundaria;
sin embargo, en las muchachas en secundaria, para quienes las tasas de inscripción de
la línea base eran muy bajas (38,2%), el impacto del programa en la inscripción fue de
aproximadamente 11 puntos porcentuales.
Hasta cierto punto, el hecho de que los impactos de las TMC sean mayores cuando
la inscripción es menor es exclusivamente mecánico porque las tasas de inscripciones
netas no pueden sobrepasar el 100%. Sin embargo, este patrón puede también estar
dirigido, al menos parcialmente, por diferencias en la tasa esperada de rendimiento de
la escolaridad. Varios autores han argumentado que puede haber heterogeneidad en
estos rendimientos (Card, 1999; Heckman y Carneiro, 2003). Si los niños o sus padres
eligen el colegio, al menos en parte con base en los rendimientos esperados (la llamada
selección de Roy), los niños que pueden esperar mejores beneficios de la escolaridad
generalmente se inscribirán primero. En este caso, la tasa de rendimiento para el niño
marginal no inscrito puede ser mayor cuando los niveles generales de escolaridad
son bajos. Además, en países en los que las tasas generales de inscripción escolar son
bajas, los trabajadores educados serán relativamente escasos y generalmente capaces
de obtener un ingreso más alto en el mercado laboral. Tasas de rendimiento más altas
de la educación deberían aumentar la sensibilidad de las familias a una transferencia
condicionada a la escolaridad.
Heterogeneidad por tamaño de la transferencia y oportunidad de los pagos. Siendo igual
todo lo demás, sería de esperarse que los programas con mayores transferencias tuviesen mayores efectos en la inscripción escolar (entre otros resultados). Sin embargo,
la evidencia presentada en el cuadro 5.1 sugiere que, con los montos actuales de las
transferencias, las mayores no se asocian en forma consistente con mayores efectos
del programa en la inscripción escolar. Al interior de América Latina, el programa que
entrega las mayores Transferencias, RPS, tuvo los efectos mayores en la inscripción.
Sin embargo, otros programas de Transferencias grandes, entre ellos Oportunidades
en México y Familias en Acción en Colombia, tuvieron impactos mucho menores
en la inscripción. Entre tanto, algunos programas con transferencias más modestas,
como el BDH en Ecuador y Chile Solidario, produjeron impactos sustanciales en las
inscripciones. Además, los mayores efectos de programas en las inscripciones se encontraron con mucha diferencia en Bangladesh, Camboya y Pakistán, todos los cuales
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Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
139
hacen transferencias muy modestas (entre 1 y 3% de los gastos de la familia receptora
que se encuentra en la mediana).
El aspecto de cómo afecta el tamaño de la transferencia las inscripciones se trató
explícitamente en un estudio reciente de Filmer y Schady (2009a), quienes explotaron
el hecho de que el programa de becas Fssap en Camboya efectuaba pagos de distintas
magnitudes: dentro de cualquier colegio, se ofrecían becas a los 25 estudiantes más
pobres de US$60 y a los 25 más pobres siguientes, de US$45. El gráfico 5.1 muestra un
salto claro en la probabilidad de que un niño a quien se le ofreció una beca de US$45
estuviese asistiendo al colegio el día de una visita no anunciada, relativa a la de quienes no se les ofreció ninguna beca. En contraste, el efecto de los US$15 adicionales
fue pequeño; en promedio, los estudiantes a quienes se ofreció la beca de US$60 sólo
tuvieron una probabilidad de 4 puntos porcentuales más de estar asistiendo al colegio
que a quienes se les ofreció la beca de US$45. En términos por dólar, cada dólar de
los primeros 45 causó un impacto en la asistencia de más del doble de cada dólar de los
15 adicionales.
¿Qué podemos aprender de estos resultados? A la larga, es probable que el efecto
del tamaño de la transferencia en los resultados de inscripciones sea muy específico
del contexto y dependa de una variedad de otros factores. Sin embargo, se esperarían
rendimientos marginales decrecientes del tamaño de la transferencia. El gráfico 5.1 y
las diferencias entre los países en los impactos resumidos en el cuadro 5.1 sugieren que,
a los niveles actuales de transferencias, el efecto marginal de las mayores transferencias
en las inscripciones escolares puede ser modesto.
La oportunidad de los pagos es otra característica de diseño potencialmente importante y los programas de TMC han adoptado distintos esquemas. Por ejemplo, Bolsa
Família, de Brasil, paga mensualmente; Familias en Acción, de Colombia, lo hace bimensualmente y JFPR de Camboya y Ceesp lo hacen trimestralmente. La fuerza motriz
tras estas elecciones de diseño ha sido de naturaleza operativa, equilibrando la conveniencia para los beneficiarios con los costos para el programa. Aun así, la oportunidad
(y frecuencia) de los pagos puede afectar los impactos del programa. Esa posibilidad
se ilustra en el caso del programa Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar, de
Bogotá, que asignó al azar a los beneficiarios, diferentes estructuras de pago, así: un
pago bimensual regular, un pago bimensual más pequeño complementado con un bono
a fin de año y el mismo pago bimensual más pequeño complementado con un bono
mayor al graduarse el estudiante. Barrera-Osorio y otros (2008) hallaron que disminuir
el pago mensual y agregar un bono a fin de año no reduce los impactos (hallazgo que
los autores interpretan como indicativo de que las restricciones de liquidez “a corto
plazo” son bajas), mientras el pago de suma fija al graduarse tiene efectos positivos en
la asistencia. El último resultado, en particular, sugiere que algunos planes de pago
pueden aumentar los incentivos para un cambio de comportamiento. Sin embargo,
hasta el momento, pocos programas han experimentado en esa dirección.
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140
Transferencias monetarias condicionadas
Gráfico 5.1 Impacto de las transferencias de diferente magnitud en la asistencia escolar
en Camboya, 2005-06
1,0
Probabilidad de inscripción escolar
Probabilidad de inscripción escolar
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0
–25 –20 –15 –10 –5
0
5
10 15 20 25
Clasificación relativa (punto de corte 0 = US$45)
Cuártico
0,8
0,6
0,4
0,2
0
–25 –20 –15 –10 –5
0
5
10 15 20 25
Clasificación relativa (punto de corte 0 = US$60)
No paramétrico
Fuente: Filmer y Schady, 2009a.
Nota: efectos de intención de tratamiento. En el panel izquierdo se compara el efecto en la inscripción de recibir una
beca de US$45 frente a no recibir beca y en el panel derecho se compara el efecto de recibir una beca de US$60
frente a una de US$45.
Heterogeneidad por grado escolar o edad. Discutimos ahora las diferencias en los efectos
en las inscripciones según los grados. El gráfico 5.2 muestra las trayectorias de inscripciones de receptores y no receptores del programa Oportunidades en México. Cada
línea corresponde a la probabilidad de estar inscrito en un grado escolar, condicional
a haber terminado el grado anterior (la “tasa de continuación”). El gráfico muestra
que en México esta probabilidad es muy no lineal: el grueso de los abandonos ocurre
en las transiciones de primaria a secundaria (6º a 7º grado) y de la secundaria baja
a la alta (9º a 10º grado). El impacto de las transferencias de Oportunidades en las
inscripciones escolares está dado por la distancia vertical entre las dos líneas, la que
es claramente mayor para quienes entran al primer grado de secundaria; de hecho, los
resultados de Schultz (2004) muestran que los efectos de Oportunidades en la inscripción son significativos sólo para los inscritos en el 6º grado en la línea base. Schady y
Araújo (2008) encontraron que el programa BDH en Ecuador tuvo también los mayores
efectos de programa en los niños de los grados de transición. Nótese también que el
cuadro 5.1 muestra los mayores impactos en la inscripción observados para cualquier
programa de TMC y los hallados entre los receptores de los programas JFPR y Ceesp
en Camboya. Ambos programas se centran en los niños que hacen la transición de
primaria a secundaria.
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141
Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
Gráfico 5.2 Impactos de Oportunidades en la inscripción escolar, por grados, 1998
100
Tasa de continuación (%)
90
Receptores de Oportunidades
80
70
Niños del grupo de control
60
50
40
Elegibilidad para Oportunidades
2
3
4
5
6
7
Grado de entrada
8
9
10
Fuente: De Janvry y Sadoulet, 2006.
Heterogeneidad por condición socioeconómica. Una última dimensión de la heterogeneidad se refiere a las diferencias en los efectos de los programas por la condición socioeconómica de las familias en la línea base. A priori, existen varias razones de porqué
podría esperarse que el impacto de un programa de TMC fuese mayor para las familias
más pobres. Esas familias tienen peores resultados de educación en la línea base, de
modo que existe mayor margen para el mejoramiento; están más restringidas en cuanto
al crédito en formas que afectan sus elecciones de escolaridad; el costo de no recibir las
transferencias si los niños no cumplen las condiciones del programa puede ser más alto
para los pobres, sea porque la transferencia es una fracción mayor del ingreso familiar o
por la utilidad marginal decreciente del ingreso; y finalmente, si existe heterogeneidad en
los rendimientos de la escolaridad, como se discutió antes, los rendimientos esperados
de la escolaridad para el niño marginal no inscrito pueden ser mayores en los niños
más pobres porque sus tasas de inscripción de línea base son menores.
En la práctica, numerosos estudios han mostrado mayores efectos de programas
de TMC en las familias más pobres de la línea base, lo cual se aprecia en el gráfico 5.3
que presenta los resultados de una evaluación de impacto de la RPS en Nicaragua. El
panel de la izquierda del gráfico se refiere a la inscripción escolar de los niños de 7 a
13 años de edad y el de la derecha a la fracción de los recién nacidos hasta los 3 años
de edad que han sido pesados por lo menos una vez en los últimos 6 meses. El gráfico
muestra claramente que los efectos del programa en ambos resultados fueron mayores
en las familias extremamente pobres.
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142
Transferencias monetarias condicionadas
Gráfico 5.3 Heterogeneidad de los impactos por condición socioeconómica,
Nicaragua, 2000
Inscripción escolar
(niños entre 7 y 13 años de edad)
Niños pesados en los últimos 6 meses
(de 0 a 3 años de edad)
Extremadamente pobres
Extremadamente pobres
Pobres
Pobres
No pobres
No pobres
0
5
10
15
20
Impacto (puntos porcentuales)
25
0
10
20
Impacto (puntos porcentuales)
30
Fuente: Maluccio y Flores, 2005.
Resultados similares se informan en otras partes. En Camboya, Filmer y Schady
(2008) mostraron que el impacto del programa JFPR en las inscripciones es aproximadamente 50 puntos porcentuales para las muchachas de los dos deciles más pobres
de una medida compuesta de la condición socioeconómica, en comparación con 15
puntos porcentuales para las de los dos deciles más ricos. Como resultado de los mayores impactos de programa en las familias más pobres, el JFPR eliminó el “gradiente”
entre la pobreza y la inscripción escolar de las beneficiarias. En Honduras, Glewwe y
Olinto (2004) encontraron también efectos de programa significativamente mayores
en la inscripción en las familias con menores gastos per cápita. En México, Behrman,
Sengupta y Todd (2005) argumentaron que los efectos del programa Oportunidades
son mayores para los niños con propensión más baja a la inscripción escolar en la
línea base. Por último, Oosterbeek, Ponce y Schady (2008) mostraron que el programa
BDH en Ecuador tuvo un efecto significativo en la inscripción para los niños que se
encontraban alrededor del percentil 20 del reemplazo de comprobación de medios,
pero ningún efecto en los que se encontraban alrededor del percentil 40.2,3
2 Para una muestra de beneficiarios de alrededor del percentil 20 de la distribución nacional de
los promedios de reemplazo el tratamiento por el BDH se hizo al azar y esa es la base para los
estimados en Schady y Araújo (2008). El percentil 40 de los promedios de reemplazo es el punto
de corte para la elegibilidad del programa BDH; Oosterbeek, Ponce y Schady (2008) utilizaron
técnicas de discontinuidad de regresión para estimar impactos del programa en alrededor de ese
umbral y compararon los efectos estimados con los encontrados en Schady y Araújo (2008).
3 Una excepción a este patrón de mayores efectos de programas de TMC en las familias pobres se
encuentra en Bangladesh. Khandker, Pitt y Fuwa (2003) estimaron mayores efectos del Fssap
en las niñas de familias con mayor tenencia de tierras.
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Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
143
Efectos en la utilización de servicios de salud preventiva
El uso regular de los servicios de salud preventiva es un requisito de muchos programas
de TMC y ahora tornamos a una discusión de los efectos de los programas en las tasas
de utilización de esos servicios. Como sucede con la educación, existe un número razonablemente grande de evaluaciones en las que se evalúa el impacto de los programas
de TMC en el uso de servicios de salud preventiva. Sin embargo, con una excepción (una
evaluación del programa de TMC en Turquía), todas las evaluaciones son de programas latinoamericanos. En algunas se encontró que los beneficiarios de los programas
utilizan más los servicios de salud de lo que lo harían en ausencia de la intervención,
pero eso es evidente sólo para algunos resultados (como el control del crecimiento de
los niños) y generalmente no para otros (como las tasas de vacunación).
El cuadro 5.2 resume los resultados de varias evaluaciones en las que se estiman los
efectos de los programas de TMC en los chequeos de salud preventiva para los niños. La
mayoría de estas evaluaciones sugieren que hubo efectos positivos de los programas en
el control del crecimiento y desarrollo en las visitas de los niños a los centros de salud.
Por ejemplo, para la RPS en Nicaragua, Maluccio y Flores (2005) informaron un impacto
significativo en la línea límite de 13 puntos porcentuales en la probabilidad de que un
niño entre 0 y 3 años hubiese sido llevado a un centro de salud y hubiese sido pesado
en los últimos 6 meses. Macours, Schady y Vakis (2008) informaron un incremento
significativo de 6 puntos porcentuales en la probabilidad de que un niño entre 0 y 6
años de edad hubiese sido pesado en los últimos 6 meses (entre los beneficiarios del
programa Atención a Crisis). Efectos aún mayores los informaron Attanasio y otros
(2005) para el programa Familias en Acción en Colombia, y Morris, Flores y otros
(2004) para el PRAF en Honduras. En Jamaica, Levy y Ohls (2007) informaron también
efectos significativos del PATH en el número de visitas a servicios de salud preventiva
de los niños menores de 6 años. Por otro lado, no parece haber efectos significativos
en las visitas a servicios de salud preventiva de los niños del programa Chile Solidario
(Galasso, 2006), ni para los programas BDH en Ecuador (Paxson y Schady, 2008) o los
beneficiarios de Oportunidades (Gertler, 2000).
El cuadro 5.3 presenta evidencia comparable de los efectos de los programas de
TMC en la cobertura de vacunación, efectos que son mixtos. Barham (2005b) utilizó
el diseño al azar en Oportunidades para estimar los efectos del programa en la cobertura de tasas de vacunación de tuberculosis y sarampión. Los efectos del programa
que estimó son pequeños y no significativos, algo que ella atribuye a las altas tasas
de vacunación (alrededor del 90%) en la línea base. En Colombia, Attanasio y otros
(2005) hallaron efectos positivos del programa Familias en Acción en las tasas de
vacunación, aunque en general los efectos no son significativos. En Honduras, PRAF
parece haber aumentado la cobertura de vacunación para difteria/tosferina/tétano, pero
no para sarampión. Barham y Maluccio (2008) hallaron grandes impactos de la RPS
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Chile Solidario
Familias en Acción
Bono de Desarrollo
Humano
Programa de Asignación
Familiar
Program of Advancement through Health
and Education
Oportunidades
Atención a Crisis
Colombia
Ecuador
Honduras
Jamaica
México
Nicaragua
Programa
Chile
País
Niños pesados en los 6 últimos meses
Número de visitas a todas las
instalaciones de salud en el
último mes
Número de visitas a centros
de salud por razones preventivas en los últimos 6 meses
Niños enviados a centros de
salud al menos una vez en el
último mes
Los niños tuvieron control de
crecimiento en los 6 últimos
meses
Envío de niños a control de
crecimiento y desarrollo
Chequeos regulares
Resultado
n.a.
4+
70,500
0,221
3-5
0-6
0,219
0,205
44,000
0-2
0-6
0-3
n.a.
n.a.
2-4
3-7
n.a.
17,600
Nivel
de línea
base
(%)a
0-1
0-6
Rango
de
edad
(años)
6,3*** 0
(2,0)* *
0,027***
(0,019)* *
–0,032***
(0,037)* *
0,278***
(0,085)* *
20,2***00
(4,7)* * 0
2,7 ***
(3,8)* * 1,5** *
(0,8)* *
33,2*** 0
(11,5)* *
22,8*** 0
(6,7)* *
2,4** *
(2,7)* *
Impactob
Cuadro 5.2 Impacto de las TMC en las visitas de niños a los centros de salud, varios años
18
20
10
9
10
17
7
Transferencia
(% de
GPC)c
Macours, Schady
y Vakis (2008)
Gertler (2000)
Levy y Ohls
(2007)
Morris, Flores et
al. (2004)
Paxson y Schady
(2008)
Attanasio et al.
(2005)
Galasso (2006)
Referencia
(Continúa en la página siguiente)
A
A
DDR
A
A
CPP, DD
DDR
Método
de evaluación
144
Transferencias monetarias condicionadas
03/08/2009 16:04:32
001Transferencias.indd 145
Red de Protección Social
Programa
0-3
0-3
Niños enviados a centros de
salud al menos una vez en los
últimos 6 meses
Niños enviados a centros
de salud y pesados en los
últimos 6 meses
Resultado
Rango
de
edad
(años)
55,400
69,800
Nivel
de línea
base
(%)a
13,1** *
(7,5)* *
8,4* **
(5,9)* *
Impactob
27
Transferencia
(% de
GPC)c
A
Método
de evaluación
Maluccio y Flores
(2005)
Referencia
Fuente: cálculo de los autores.
Nota: DD = diferencia en diferencias; n.d. = no disponible; GPC = gasto per cápita; CPP = concordancia de puntaje de propensión; A = aleatorio; DDR = diseño de
discontinuidad de regresión. Este cuadro contiene promedios ponderados para los coeficientes para Chile combinando estimados rurales y urbanos. El error estándar
en este caso es la raíz cuadrada de las varianzas promediadas de estos estimados.
a. La unidad para el nivel de línea base corresponde a la proporción de niños que han sido llevados al centro de salud, con la excepción de Jamaica y México, donde
la unidad corresponde al número de visitas.
b. La columna “impacto” informa el coeficiente y error estándar (entre paréntesis); la unidad es puntos porcentuales, salvo para Jamaica, donde es el número de
visitas al centro de salud en los últimos 6 meses, y México, donde la unidad es el número de visitas al centro de salud en el último mes.
c. El monto de transferencia como proporción de los gastos (o consumo) per cápita no es el mismo en todos los cuadros del informe debido a las diferencias en las
encuestas utilizadas, incluyendo su cobertura y año.
* Significativo al nivel del 10%.
***Significativo al nivel del 1%.
Nicaragua
País
(Continuación cuadro 5.1)
Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
145
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Programa de Asignación Familiar
Oportunidades
Red de Protección
Social
Social Risk Mitigation Project
Honduras
México
Nicaragua
Turquía
<3 años
Niño vacunado contra sarampión
Cobertura de vacunación
completa (datos familiares)
Cobertura de vacunación
completa (datos administrativos)
Inmunización total
Niño vacunado contra tuberculosis
Niño vacunado contra sarampión
<6 años
<12
meses
12 a 23
meses
<3 años
<3 años
Niño vacunado contra tétanos
Niño vacunado con DTT
<24
meses
24 a 48
meses
>48
meses
<3 años
Cumplimiento con vacunación
DTT
Resultado
43,8
60,0
54,0
92,0
88,0
82,2
59,6
73,2
n.d.
n.d.
n.d.
Nivel
de línea
base
(%)a
8,9***
(4,7) *
3,5***
(2,6) *
3,2***
(3,9) *
6,9***
(3,0) *
4,2***
(7,1) *
–0,2***
(4,7) *
1,6***
(2,4) *
2,8***
(2,8) *
13,0***
(9,0) *
18,0***
(5,0) *
13,6***
(4,2) *
Impactob
6
27
20
9
17
Transferencia
(% de
GPC)c
DDR
A
A
A
CPP, DD
Método
de evaluación
Ahmed et al.
(2007)
Barham y Maluccio (2008)
Barham (2005b)
Morris, Flores
et al. (2004)
Attanasio et al.
(2005)
Referencia
Fuente: compilación de los autores.
Nota: DD = diferencias en diferencias; DTT = difteria/tétano/tos ferina; n.d. = no disponible; GPC = gasto per cápita; CPP = concordancia de puntaje de propensión; A
= aleatorizado; DDR = diseño de discontinuidad de regresión; las cifras para México y Nicaragua corresponden a después de 2 años de sus respectivos programas.
a. La unidad para el nivel de línea base corresponde a la proporción de niños que recibieron una vacuna dada.
b. La columna “impacto” informa el coeficiente y error estándar (entre paréntesis). La unidad es puntos porcentuales.
c. Las cantidades de transferencia como proporción de los gastos (o consumo) per cápita no son las mismas en todos los cuadros del informe debido a las diferencias
en las encuestas utilizadas, incluyendo su cobertura y año.
* Significativo al nivel del 10%.
** Significativo al nivel del 1%.
Familias en acción
Programa
Colombia
País
Rango
de
edad
(años)
Cuadro 5.3 Impacto de las TMC en las tasas de vacunación e inmunización, varios años
146
Transferencias monetarias condicionadas
03/08/2009 16:04:33
Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
147
en la cobertura de vacunación total en Nicaragua. En Turquía, también, el programa
de TMC incrementó en forma significativa la cobertura de vacunación: la fracción de
niños menores de 6 años que han precisado vacunas es 14 puntos porcentuales más
alta en los que participaron en el programa de TMC.
Para concluir esta sección, discutimos de manera breve la evidencia sobre los
cambios en el uso de los adultos de los servicios de salud preventiva. En Honduras,
Morris, Flores y otros (2004) utilizaron una estrategia de diferencias en diferencias
para mostrar que la fracción de mujeres que informaron 5 o más visitas prenatales
aumentó en 19 puntos porcentuales más en el grupo de tratamiento asignado a azar
de PRAF que en el grupo de control.4 Por otro lado, PATH en Jamaica parece no haber
tenido efecto en el uso de servicios de salud preventiva por parte de los mayores. Los
efectos del programa Oportunidades en México son pequeños y no significativos a
los niveles convencionales, mientras el impacto del programa Chile Solidario en los
chequeos de los mayores no es consistente con un impacto positivo del programa.
Impacto de las TMC en los resultados “finales” en educación y salud
Como mostramos arriba, las TMC han incrementado en general el uso de los servicios de educación y (algunos) de salud. Sin embargo, la utilización de los servicios es
discutiblemente sólo un resultado “intermedio”. La inscripción escolar es de interés
primordialmente en tanto los niños inscritos como resultado de la TMC completen
en últimas más años de escolaridad, aprendan más y ganen salarios más altos cuando
adultos. En forma semejante, los aumentos en el uso de los servicios de salud son de
interés primordialmente en tanto contribuyan a mejorar la salud de los niños y adultos
y reduzcan la mortalidad. Por esas razones, discutiremos ahora la evidencia de los
efectos de los programas de TMC en medidas discutiblemente finales de la condición
educativa y de salud.
Efectos en resultados de aprendizaje y escolaridad terminada
Iniciamos discutiendo los impactos de las TMC en los resultados de aprendizaje. Es útil
empezar considerando cuidadosamente el problema de la selección, en particular en
las evaluaciones que hacen pruebas a los niños en el colegio. Muchos programas de
TMC han producido aumentos en la inscripción escolar, y los niños que van al colegio
a causa de la transferencia suelen ser, en promedio, más pobres que aquellos que ya
estaban asistiendo. Además, aun entre los pobres, puede haber heterogeneidad en los
4 Sin embargo, la fracción de mujeres que informó cinco visitas prenatales fue unos 11 puntos
porcentuales inferior en el grupo de tratamiento de línea base y eso aumenta la posibilidad de
que algunos de los cambios observados puedan ser producto de reversión al promedio.
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148
Transferencias monetarias condicionadas
rendimientos esperados de la escolaridad, como se discutió anteriormente. Si existe
selección sobre los rendimientos esperados, entonces los niños pobres que ya están
inscritos en el colegio presentarán un rendimiento de escolaridad promedio mayor
que el de otros niños pobres. Por esas razones, una simple comparación de puntajes de
pruebas entre los niños que están en el colegio en los grupos de “tratamiento” y “control”
de la TMC no es apropiada, aun si la comparación se limita a niños de pobreza similar.
En realidad, esa comparación podría sugerir engañosamente que los programas de
TMC tienen efecto negativo en los logros, aunque no fuese así. Nótese también que
una estrategia convincente de identificación para evaluar los efectos de las TMC en la
inscripción no tiene en cuenta este problema.
En dos evaluaciones se utilizaron pruebas en el salón de clases para evaluar el impacto de los programas de TMC en los puntajes de pruebas en lenguaje y matemáticas.
Behrman, Sengupta y Todd (2000) utilizaron la asignación aleatoria en la extensión
de Oportunidades. Corrigieron diferencias en edades y géneros entre los niños de los
grupos de tratamiento y control de Oportunidades, pero por dificultades en la fusión
de los datos se les imposibilitó controlar otras características observables y así se limita algo el atractivo de su evaluación. Ponce y Bedi (2008) utilizaron un enfoque de
discontinuidad de regresión con el fin de evaluar el impacto del BDH en Ecuador en el
desempeño de las pruebas de los estudiantes de segundo grado alrededor del percentil
40 del reemplazo de comprobación de medios para determinar la elegibilidad para
las transferencias y argumentaron que es improbable que la selección de muestras sea
un problema para sus estimados, dada la ausencia de efectos del programa en la inscripción para los niños de esa muestra (ver el estudio de Oosterbeek, Ponce y Schady
[2008] discutido antes).
Aparte las consideraciones metodológicas, los resultados de las evaluaciones para
Ecuador y México son semejantes: en ninguno de los dos casos existe efecto significativo del programa de TMC en los puntajes de las pruebas. ¿Cómo interpretar estos
hallazgos? Una interpretación sería que aquí hay campo para un optimismo reservado:
los niños marginales (adicionales) llevados al colegio por una TMC parecen aprender
tanto o más que lo que aprenden otros niños. No obstante, también podría adoptarse
un punto de vista más negativo: a pesar de una transferencia de considerable magnitud (en algunos casos), que podría haber resultado en aumentos en el gasto en varios
insumos para el aprendizaje, como alimentos, libros o útiles escolares, los niños del
programa de TMC aprenden tanto o menos que lo que aprenden otros niños que van
al colegio sin la transferencia.
Un enfoque más convincente para evaluar el impacto de las TMC en el aprendizaje
es el de no condicionar la transferencia a la inscripción escolar porque eso evita el
problema de la selección no aleatoria. Este enfoque generalmente implica aplicar
las pruebas en casa y no en el colegio y existen dos evaluaciones que lo hicieron. En
México, Behrman, Parker y Todd (2005) analizaron el impacto de dos años adicionales
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Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
149
de participación en Oportunidades en el desempeño en lenguaje y matemáticas de las
pruebas Woodcock-Johnson y encontraron que los adultos jóvenes que se beneficiaron
del programa durante dos años más cuando eran niños no obtuvieron mejores resultados que los que recibieron las transferencias durante un período más corto, a pesar
de que los niños que empezaron a recibir las transferencias antes tenían más años de
escolaridad, en promedio.
En Camboya, Filmer y Schady (2009b) aplicaron una traducción a khmer del
Peabody Picture Vocabulary Test para examinar logros de lenguaje y una prueba de
resolución de problemas de 20 puntos centrada en competencias básicas en matemáticas. Por construcción, todos los niños de su muestra estaban inscritos en sexto grado
en la línea base porque ese era un prerrequisito para la elegibilidad al programa. Dos
años después, aproximadamente uno de cada cinco niños a quienes se había ofrecido
la beca del Ceesp había completado un año más de escolaridad (séptimo grado) del
que habría completado en ausencia del programa. No obstante, a pesar de esos grandes
cambios en la inscripción y en el logro escolar, Filmer y Schady (2009b) mostraron
que los beneficiarios del Cessp no presentaron mejor desempeño en las pruebas de
matemáticas ni en leguaje que los niños del grupo de control.
Existen varias explicaciones para estos resultados desalentadores. Podría ser que
las pruebas utilizadas en ambos estudios fuesen inapropiadas o medidas muy ruidosas
de destrezas o conocimiento. Sin embargo, es improbable que esta explicación sea
totalmente satisfactoria, porque los puntajes de las pruebas se correlacionan con otras
variables en las formas esperadas. Por ejemplo, Filmer y Schady (2009b) mostraron que
entre los estudiantes del grupo de control, los años de escolaridad tanto para los niños
como para sus padres constituyen pronosticadores significativos del desempeño en la
prueba. Una explicación alternativa es que los colegios no aprueban particularmente a
los niños desfavorecidos inducidos a inscribirse por una TMC, quizá porque los planes
de estudio y los métodos pedagógicos utilizados se orientan a estudiantes relativamente
más avanzados (como sugirieron Banerjee y otros [2007] para un conjunto distinto de
intervenciones basadas en el colegio en India). Puede ser también que existan otras
restricciones familiares –nutrición, calidad de cuidado de niños, valor otorgado a la
educación– que afecten particularmente a las familias más pobres y que no se resuelven
con una transferencia monetaria y limitan la cantidad de aprendizaje que tiene lugar
en el colegio por parte de los beneficiarios de la TMC.
Estos hallazgos sugieren que la experimentación política y la innovación son
importantes para aumentar el impacto de las TMC en los resultados del aprendizaje.
La experimentación sería valiosa en varios frentes, como diferentes grupos de intervenciones; por ejemplo, TMC más reformas para mejorar la calidad de la prestación
de los servicios, o TMC más programas que busquen mejorar el entorno del hogar.
En adición, debería darse seria consideración a la posibilidad de pagar a los padres
no sólo por la inscripción escolar, sino también por el desempeño de sus hijos en las
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150
Transferencias monetarias condicionadas
pruebas estandarizadas. Como se describe en el recuadro 5.1, este enfoque ha sido el
centro de varias innovaciones recientes en los Estados Unidos, que buscan incentivar
el comportamiento estudiantil. (Volvemos a este tema en el capítulo 6.)
Aun si la inscripción adicional resultante de las TMC no se convierte en mayor
aprendizaje, las TMC podrían producir, por ejemplo, mayores salarios, si existen efectos
de “piel de oveja” o de “diploma” en la escolaridad. Los estudiantes podrían desarrollar
importantes destrezas no cognitivas, como disciplina, responsabilidad y motivación y
esas destrezas pueden tener grandes rendimientos en el mercado laboral (Heckman y
Carneiro, 2003). Un mayor número de años de escolaridad podría también tener otros
efectos positivos, inclusive postergación del matrimonio y de embarazos y mejores
prácticas de salud.
Recuadro 5.1 Incentivos monetarios para los estudiantes: evidencia
de los Estados Unidos
En varios programas recientes de los estados unidos se busca mejorar los resultados de
los estudiantes con antecedentes desfavorecidos otorgando beneficios monetarios. Entre
estos programas están Opportunity NYC y Spark, en Nueva York, y el programa Capital
Gains en Washington, DC.
Opportunity NYC y Spark efectúan pagos a los padres y estudiantes si cumplen una
serie de condiciones, como asistencia escolar de los estudiantes, asistencia de los padres a
reuniones de asociaciones de padres y maestros y desempeño en pruebas estandarizadas.
El programa Spark experimentará también con incentivos grupales en adición a los individuales, a fin de investigar si las recompensas a grupos ofrecen estímulo al aprendizaje
y tutoría en colaboración en distintos niveles de logros. El programa Capital Gains, de
Washington, DC, es innovador porque se implementa paralelamente con una serie de
iniciativas basadas en la ciudad para mejorar el desempeño de los maestros, incluso con
pagos basados en el desempeño. Todos estos proyectos piloto hacen fuerte énfasis en la
evaluación, incluyendo asignación aleatoria para los grupos de tratamiento y control
para el período de estudio.
Opportunity NYC fue modelado explícitamente con base en Oportunidades, de México
y personal del despacho del alcalde Michael Bloomberg y varias agencias de la ciudad
viajaron a México a aprender sobre el programa. También el Banco Mundial facilitó numerosas reuniones de aprendizaje de modo que los autores de políticas que diseñaban
Opportunity NYC pudiesen aprender de la experiencia de los países en desarrollo; un
ejemplo del Norte aprendiendo del Sur. Los administradores de los programas de TMC
en el mundo en desarrollo podrían beneficiarse ya de la experimentación en los programas de EUA que pagan a los estudiantes por los resultados de aprendizaje, incluyendo el
desempeño en las pruebas estandarizadas.
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Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
151
Idealmente, para evaluar los efectos de las TMC en estos resultados, se tendría una
medida de los efectos del programa en los años de escolaridad completados por los
adultos.5 Sin embargo, el grueso de las evaluaciones de efectos de los programas de
TMC en la inscripción y los logros en los grados escolares se ha concentrado en los
efectos a corto plazo. Esto no sorprende, ya que muchos programas de TMC son relativamente recientes y aun para aquellos programas que se crearon hace varios años,
sus administradores se interesan más en evaluar el programa “como es ahora” que en
evaluar una versión más temprana del programa, que fue quizá ejecutado por otra
administración. Existen también dificultades prácticas para revisar las familias de la
TMC y del grupo de control muchos años después de la recopilación de los datos de
línea base. En particular, las tasas de desgaste pueden ser inaceptablemente altas y el
potencial de sesgos de estimación es serio.
Por todas esas razones, existe sólo una evaluación en la que se ha intentado estimar el impacto de un programa de TMC en los logros escolares obtenidos. Behrman,
Parker y Todd (2005) concluyeron que los niños de la muestra aleatoria que recibieron
transferencias de Oportunidades durante dos años más como resultado de la asom5 Aunque los niños que se benefician de los programas de TMC tienen más probabilidad de inscribirse en el colegio y de asistir con mayor frecuencia a las clases de lo que lo harían de otra
forma, los efectos del programa en los años de escolaridad podrían silenciarse por una variedad
de razones. Primero, los niños que reciben transferencias pueden no siempre ser promovidos
al grado siguiente (aunque algunos programas, inclusive Oportunidades, de México, y RPS,
de Nicaragua, fijan límites al número de veces que un niño puede repetir un grado antes de
descalificarlo para recibir transferencias adicionales). Segundo, aun en ausencia de repetición
de grado, las TMC podrían incrementar la inscripción escolar y los logros a corto plazo sin
afectar los resultados a largo plazo. Considérese un escenario en el que la inscripción escolar es
intermitente (por ejemplo, si está determinada parcialmente por las condiciones del mercado
laboral) u otro en el que los padres han fijado un objetivo sobre el grado que desean sus hijos
aprueben (quizá completar educación primaria) y ese objetivo no se ve afectado por el programa de TMC. En tales circunstancias, los padres elegibles para la TMC pueden elegir inscribir
a sus hijos en el colegio ahora y no más tarde porque el ingreso de la transferencia ahora es
preferible a un ingreso de transferencia más incierto en el futuro. Una evaluación que se centre
en el impacto a corto plazo del programa de TMC encontraría entonces efectos positivos del
programa en la inscripción y en la compleción de grados. Por otra parte, una evaluación que
se centre en los efectos a “mediano plazo” podría encontrar efectos negativos del programa en
la inscripción (ya que los niños tratados con TMC abandonan el colegio cuando han terminado
su grado objetivo, mientras los niños del grupo de control continúan inscribiéndose en forma
intermitente) y efectos silenciados o ningún efecto del programa en la compleción de grados.
Por último, una evaluación que se centre en los efectos a largo plazo podría encontrar que no
existen diferencias entre las familias tratadas y las de control en el logro escolar. En forma más
general, este ejemplo apunta a las ventajas de revisar a los niños tratados mediante TMC y los de
control cuando se suponga que tienen edad suficiente para haber concluido su escolaridad.
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152
Transferencias monetarias condicionadas
brosa extensión del programa obtuvieron un promedio de un 20% más de un año de
escolaridad. Ellos sostienen que es probable que estas comparaciones ofrezcan una
aproximación al impacto final en el logro escolar de la participación adicional en
Oportunidades.
Algunos cálculos crudos son útiles para poner en perspectiva la magnitud de estos
impactos. Supóngase que el retorno de Mincer de cada año de escolaridad es de un
10%, cifra razonable para entornos de países en desarrollo. Los resultados en logros
escolares encontrados en Behrman, Parker y Todd (2005) sugieren entonces que los
niños participantes en el programa Oportunidades durante dos años más ganarán
salarios un 2% más altos que los ganados por otros niños. Más intuitivamente, quizás,
dado que los grados de escolaridad se terminan en años completos (y no en fracciones
de año), cada quinto niño que recibió los beneficios del programa dos años más tendría
ingresos 10% mayores de los que tendría si se lo hubiera asignado al azar al grupo de
control.6 Naturalmente, así se asume que el rendimiento de la escolaridad para esta
muestra de beneficiarios será razonablemente similar al rendimiento hallado en la
población en general, a pesar de que la evaluación de Behrman, Parker y Todd (2005)
no encontró impacto en los resultados de aprendizaje.
¿Deberían considerarse estos efectos “grandes” o “pequeños”? no hay manera fácil
de responder esa pregunta. Un aumento promedio de un 1% en los ingresos de por
vida por cada año de exposición al programa es obviamente algo bueno. Pero estos
cálculos simples y rápidos también aclaran que probablemente Oportunidades sólo
podrá hacer una pequeña mella en la pobreza en la próxima generación, al menos
por sus efectos en la escolaridad y los salarios en México. En países como Bangladesh,
Camboya o Pakistán, donde las tasas de inscripción son bajas (en algunos casos especialmente las de las niñas), las TMC pueden tener efectos mayores en los niveles de
escolaridad actuales y los efectos agregados en la pobreza en la próxima generación
pueden ser de una mayor magnitud.7
6 En la práctica, Berhman, Parker y Todd (2005) encontraron diferencias mucho mayores en
el ingreso salarial entre las niñas que empezaron a recibir transferencias en el año 2000 (del
orden del 25%) y no encontraron efectos para los niños. Sin embargo, esos resultados están
distorsionados y probablemente son demasiado grandes para ser verosímiles.
7 No obstante, aun en esos países, los efectos agregados sobre la pobreza en la siguiente generación
pueden ser inferiores a los estimados por simples cálculos rápidos por una variedad de razones.
Primero, es probable que un gran aumento en la fracción de miembros de una cohorte de edad
que haya terminado un ciclo escolar dado deprima los rendimientos de la escolaridad. (Card
y Lemieux [2001] presentan resultados para Canadá, el Reino Unido y los Estados Unidos;
Manacorda, Sánchez-Páramo y Schady [2008] informan sobre cinco países latinoamericanos.)
Segundo, los rendimientos de la escolaridad para el niño marginal que llega al colegio por la
TMC puede ser menor que los del promedio de los niños.
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Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
153
Efectos en nutrición, salud y desarrollo cognitivo en la primera infancia
En forma muy semejante a la que la inscripción escolar constituye un insumo para
el aprendizaje, el uso de servicios de salud preventiva constituye un insumo para la
salud. En esta sección se analiza la evidencia de los efectos de los programas de TMC
en los resultados “finales” en la salud y la nutrición.
Impactos en la altura de los niños y la anemia. La altura de los niños según su edad y
su peso según su altura son dos de las medidas más utilizadas de la salud infantil. En
varios países latinoamericanos, donde las TMC han sido implementadas de manera
más extensa, la desnutrición (en particular el bajo peso según la edad) continúa siendo
obstinadamente alta. Los programas de TMC se diseñaron en parte con la expectativa de que contribuirían a mejorar la condición nutritiva de los niños mediante la
combinación de transferencias monetarias, que deberían capacitar a las familias para
comprar más alimentos (y más nutritivos) y el requisito de que se llevase a los niños
a chequeos regulares de salud.
El cuadro 5.4 resume los resultados de varias evaluaciones de impacto de TMC en la
altura infantil. Donde fue posible, desagregamos los resultados según la edad del niño
en la línea base pues existe un consenso razonable en la literatura sobre nutrición de
que los déficit de altura son difíciles de compensar después de aproximadamente dos
años de edad (Martorell, 1995; Shrimpton y otros, 2001).
Tres estudios se centraron en el impacto a corto plazo de Oportunidades, a saber:
Gertler (2004), Rivera y otros (2004) y Behrman y Hoddinott (2005) y los tres tienen
algunas limitaciones relacionadas con problemas de datos (recuadro 5.2), pero todos
informan un impacto de programa estimado, en la altura, de aproximadamente 1
centímetro para algunos niños. En el caso de los estudios de Gertler (2004) y Behrman y Hoddinott (2005), ese impacto se encuentra en los niños de 12 a 36 meses en
el seguimiento, que corresponde aproximadamente a niños menores de 2 años en la
línea base; sin embargo, Rivera y otros (2004) encontraron efectos significativos sólo
para niños menores de 6 meses en la línea base y que vivían en familias con riqueza
menor a la de la mediana.
A semejanza de los efectos en los resultados en escolaridad, es útil considerar la
magnitud de estos efectos. Thomas y Strauss (1997) utilizaron datos sobre Brasil para
estimar que un aumento de un 1% en la altura se asocia con un aumento de 2,4% en
los ingresos de por vida. Asumiendo que cada año de participar en Oportunidades
aumenta la altura del niño en 1 centímetro para niños menores de 2 años, un aumento
en la altura de 1 centímetro representa un cambio de 0,66% para un adulto de 150
centímetros. Ese cálculo (extremamente simple) sugiere que, si es posible aplicar los
resultados de Brasil a México y si las asociaciones entre altura y salarios informadas
por Thomas y Strauss tienen interpretación causal, cada año de participación en Opor-
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Familias en Acción
Bono de Desarrollo Puntaje Z de altura según edad
Humano
Programa de Asignación Familiar
Oportunidades
Oportunidades
Colombia
Ecuador
Honduras
México
México
Cambio en la altura (cm)
Altura (cm)
Puntaje Z de altura según edad
Puntaje Z de altura según edad
Puntaje Z de altura según edad
Bolsa Alimentação
Brasil
Resultado
Programa
País
–1,23
48 - 71
12 - 36
4 - 12
12 - 36
–1,76
n.d.
–2,05
–1,12
24 - 47
0 - 60
–1,07
0 - 23
1,016***
(0,398)* *
0,503***
(0,524)* *
0,959***
(0,334)* *
–0,02***
n.a.* *
0,080***
(0,090)* *
–0,060***
(0,090)* *
–0,030***
(0,090)* *
0,012***
(0,033)* *
>48
0,161***
(0,085)* *
0,011***
(0,055)* *
n.d.
24 - 48
<24
–0,040***
(0,090)* *
49 - 83
–0,110***
(0,130)* *
Impactob
–0,190***
(0,110)* *
–0,90
Nivel
de línea
base
(%)a
24 - 48
<24
Rango
de
edad
(años)
Cuadro 5.4 Impacto de las TMC en indicadores de crecimiento infantil
20
20
9
10
17
9
Transferencia
(% de
GPC)c
Behrman y Hoddinott (2000, 2005)
Gertler (2004)
Ifpri (2003)
Paxson y Schady
(2008)
Attanasio et al.
(2005)
Morris, Olinto et
al. (2004)
Referencia
(Continúa en la página siguiente)
A
A
A
A
CPP, DD
A
Método
de evaluación
154
Transferencias monetarias condicionadas
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Atención a Crisis
Red de Protección
Social
Nicaragua
Nicaragua
Puntaje Z de altura según edad
Puntaje Z de altura según edad
Cambio en la altura (cm)
Resultado
–1,56
48 - 71
–1,79
–1,41
24 - 47
<60
–0,76
–1,04
6 - 12
0 - 23
–0,36
Nivel
de línea
base
(%)a
<6
36 - 48
Rango
de
edad
(años)
–0,349***
(0,529)* * 1,1***00
(0,550)* *
–0,6**00*
n.d.
–0,140***
(0,130)* *
–0,120***
0,140 * *
–0,030***
(0,140)* *
0,17***0
(0,080) * Impactob
27
15
20
Transferencia
(% de
GPC)c
A
A
A
Método
de evaluación
Maluccio y Flores
(2005)
Macours, Schady
y Vakis (2008)
Rivera et al.
(2004)d
Referencia
Fuente: compilación de los autores.
Nota: DD = diferencia en diferencias; n.d. = no disponible; GPC = gasto per cápita; CPP = concordancia de puntaje de propensión; A = aleatorio. Para Atención a Crisis
y Bono de Desarrollo Humano, los cálculos de los autores se basan en los datos utilizados por Paxson y Schady (2008) y Macours, Schady y Vakis (2008), desagregados
según la edad de los niños; las regresiones de impacto incluyen variables ficticias de edad de un solo mes y otra para el género del niño. Gertler y Behrman (2000)
y Hoddinott (2005) se refieren a las edades en el seguimiento, mientras el artículo de Rivera y otros (2004) se refiere a las edades en la línea base. El cálculo de los
autores del error estándar de Gertler (2000) y Rivera y otros (2004) se efectúa utilizando los valores p informados por los autores.
a. El puntaje Z del nivel de línea base para Brasil es un promedio de todos los niños de 0 a 83 meses; para el estudio de Behrman y Hoddinott (2005) para México,
el puntaje Z de línea base es un promedio para todos los niños de 4 a 48 meses.
b. La columna “impacto” informa el coeficiente y error estándar (entre paréntesis); las unidades son puntos de puntaje Z para todas las evaluaciones excepto las
tres del programa Oportunidades, de México, en las que las unidades son centímetros.
c. El monto de transferencia como proporción de los gastos (o consumo) per cápita no es el mismo en todos los cuadros del informe debido a las diferencias en las
encuestas utilizadas, incluyendo su cobertura y año.
d. Los estimados informados por Rivera y otros se basan en niños por debajo del percentil 50 de la distribución de su medida de condición socioeconómica. Los
autores comparan niños de familias que recibieron transferencia de Oportunidades por dos años con niños de familias que la recibieron solo un año.
* Significativo al nivel del 10%.
** Significativo al nivel del 5%.
***Significativo al nivel del 1%.
Oportunidades
Programa
México
País
(Continuación cuadro 5.4)
Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
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156
Transferencias monetarias condicionadas
Recuadro 5.2 Impacto de las transferencias de Oportunidades en la altura infantil
a corto plazo
Datos de altura y peso infantil se han recopilado en algunas encuestas de Oportunidades
desde 1998 y datos sobre condición de hemoglobina se han recopilado desde 1999, aunque
estos datos se han recopilado generalmente para una submuestra relativamente pequeña
de niños de la muestra completa de la evaluación. Gertler (2004) comparó la altura de
1.552 niños elegibles para Oportunidades en las aldeas originales de tratamiento y control,
utilizando una encuesta de 1999. Su muestra se limita a niños de 12 a 36 meses de edad
en el momento del seguimiento y Gertler estima que los niños participantes del programa
son 0,96 centímetros más altos que otros niños. Esos estimados se basan en comparaciones
entre los grupos de tratamiento y de control en el seguimiento. Sin embargo, cuando él
hace corresponder los niños de la encuesta de 1999 a una encuesta socioeconómica de
1997, en la que no se recopiló información sobre la altura de los niños, halló diferencias
significativas entre las familias de control y tratamiento en dos de las 11 características
sociodemográficas que él analizó. Esa diferencia es más de lo que se habría esperado por
azar y podría ser fuente de preocupación.
Behrman y Hoddinott (2005) utilizaron la misma encuesta de 1999 que utilizó Gertler.
Para construir una línea base antes de la intervención, los autores intentaron emparejar
los niños de esa encuesta con una encuesta de 1998 en la que se recopilaron datos de
altura de niños. Pero emparejar niños entre encuestas parece haber sido un problema
serio, pues la muestra de niños entre 12 y 36 meses de edad en el estudio de Behrman y
Hoddinott es sólo un quinto del tamaño que se informa en Gertler. Como éste, Behrman
y Hoddinott se centraron primero en comparaciones entre niños a quienes se ofreció el
programa Oportunidades y otros niños, los llamados efectos de intención de tratamiento.
Los efectos del programa implicados en esos estimados no son significativos y tienen tanta
probabilidad de ser positivos como negativos, dependiendo de si la variable dependiente
es la altura de los niños en el seguimiento o los cambios en esa altura; y son sensibles a la
inclusión de controles, todo lo cual sugiere que la asignación al azar no igualó las características de los grupos de tratamiento y control en esta muestra más pequeña. Behrman y
Hoddinott pasan entonces a las regresiones en las que comparan los resultados de alturas
entre los niños que efectivamente participaron en Oportunidades y los demás niños. Es
mucho más probable que esa comparación esté sesgada por la selección en el programa.
Para atender posibles preocupaciones de endogeneidad, los autores ejecutaron las regresiones en primeras diferencias. Por tanto el supuesto identificador es que los niños que
participaron en Oportunidades no tuvieron trayectorias de crecimiento diferentes a las
de los demás niños de la muestra. Con base en esas regresiones, los autores concluyeron
que Oportunidades dio como resultado ganancias en la altura de 1,02 centímetros para
los niños de 12 a 36 meses de edad en el seguimiento y efectos insignificantes para los
de 4 a 12 meses y los de 36 a 48 meses.
Rivera y otros (2004) analizaron los cambios en la altura de los niños entre 1998 y 2000
para niños asignados al azar al tratamiento de Oportunidades y de las comunidades de
(Continúa en la página siguiente)
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Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
157
(Continuación recuadro 5.2)
control. Limitaron su muestra a niños de 0 a 12 meses de edad en 1998 y se concentraron
en los efectos del programa según la edad del niño y la condición socioeconómica de la
familia. Los autores presentaron resultados con base en regresiones de cambios en la altura
en un efecto principal en la elegibilidad de tratamiento de Oportunidades y también en la
interacción entre la elegibilidad y una variable ficticia para los niños de 6 meses de edad o
menos; la elegibilidad y una variable ficticia para familias con condición socioeconómica
(CSE) por debajo de la mediana; y una interacción de tres vías entre elegibilidad, edad y
CSE. El compuesto de CSE se basa en una variedad de características y activos familiares,
agregados según los componentes principales; una deficiencia de este compuesto es que
se basó en datos de 1999 y 2000. Dado el tamaño de las transferencias del programa, es
probable que la medida de CSE en sí misma sea endógena. Al momento de la encuesta de
seguimiento de 2000, un grupo había sido elegible para Oportunidades por dos años mientras el otro sólo lo había sido por un año. Rivera y tros concluyeron que sólo hay efectos
del programa significativos en los niños menores de 6 meses en la línea base de familias
con CSE por debajo de la mediana; esos niños crecieron 1,1 centímetros más si fueron
elegibles por dos años que si lo fueron sólo por un año. No hubo efectos significativos del
programa para niños de mayor edad o para niños de relativamente mejor condición.
tunidades en la primera infancia produce salarios aproximadamente 1,6% mayores
en la edad adulta (0,66*2,4).8
Sin embargo, eso constituye probablemente un tope superior en los efectos a
largo plazo de Oportunidades en la altura infantil, pues no es claro si los impactos
estimados del programa se sostienen a través del tiempo. En un estudio de Neufeld
y otros (2005) se utilizó una encuesta de 2003 para comparar las alturas de los niños
del tratamiento original de Oportunidades y muestras de control. Como resultado
de la asignación al azar, los niños de aproximadamente 5 años de edad en 2003 habrían recibido transferencias en su primer año de vida de haber estado en el grupo
de tratamiento original, pero no si hubiesen estado en el grupo de control original.
Recuérdese que los efectos del programa estimados por Gertler (2004), Rivera y otros
(2004) y Behrman y Hoddinott (2005) fueron evidentes sólo para los niños más jóvenes en 1999. Por tanto, podría esperarse que las diferencias en altura entre los niños
de los grupos originales de tratamiento y de control persistiesen porque los niños del
grupo de control original habrían recibido transferencias sólo después de su primer
año de vida, cuando las transferencias ya no parecen afectar la altura. Sin embargo,
Neufeld y otros (2005) mostraron que, en 2003, no hubo diferencias en la altura entre
8 Alderman y Behrman (2006) y Galiano (2007) presentan cálculos en un tono similar.
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Transferencias monetarias condicionadas
los dos grupos, sugiriendo así que cualquier ventaja que la incorporación temprana
al programa hubiese otorgado a los niños en cuanto a la altura se había desvanecido
con el tiempo.
Pasando a los programas de TMC de otros países, la evidencia de efectos de programa a corto plazo en la altura infantil es algo mixta. En Nicaragua, Maluccio y Flores
(2005) encontraron que la RPS aumentó en unos 0,17 puntos el puntaje Z de altura
según la edad para los menores de 5 años, pero Macours, Schady y Vakis (2008) no
encontraron efecto del programa Atención a Crisis en la altura en los niños de cualquier
grupo de edades. En Honduras, Hoddinott (2008) encontró que PRAF no tuvo efecto
en la altura infantil y argumenta que el pequeño monto de las transferencias de PRAF
es el responsable de la falta de efectos del programa en la nutrición.9 En Ecuador, el
programa BDH no parece haber mejorado la altura de los niños de cualquier grupo
de edades (Paxson y Schady, 2008). Attanasio y otros (2005), evaluando el impacto
de Familias en Acción en los resultados de nutrición en Colombia, hallaron que los
puntajes Z de los niños del grupo de tratamiento menores de 2 años mejoraron 0,16
puntos, implicando una reducción de 7 puntos porcentuales en la probabilidad de
atrofia del crecimiento; no hubo efectos del programa en la altura para los niños de 3
a 7 años de edad en la línea base.10
Un estudio final incluido en el cuadro 5.4 es la evaluación del efecto del programa de TMC Bolsa Alimentação de Brasil en la altura y peso infantil (Morris,
Olinto y otros, 2004). La suya es una estrategia ingeniosa de identificación: por una
serie de errores administrativos, fueron excluidos inadvertidamente del programa
algunos beneficiarios potenciales. Específicamente, ramas enteras de beneficiarios
se perdieron al transferir los archivos de los municipios participantes a una unidad
central de procesamiento de datos en Brasilia y el software de procesamiento de datos
inicialmente rechazó las aplicaciones con nombres en los que había caracteres no
estándares (como é, ç y ô). Morris, Olinto y otros (2004) sostienen que esta fuente
9 PRAF también visualizó un programa para transferir recursos a centros de salud para mejorar
la calidad de la oferta, pero la transferencia de recursos a unidades locales de salud prevista no
se implementó apropiadamente (Morris, Flores y otros, 2004; Hoddinott, 2008).
10 No está claro exactamente cómo la presencia del programa de cuidado de niños Hogares Comunitarios puede haber afectado los estimados de los efectos del programa Familias en Acción.
Hogares Comunitarios es un programa de cuidado de niños basado en la comunidad y los niños
participantes reciben suplementos nutritivos, entre otras cosas. Dado que no se permite a los
padres inscribir a sus hijos en el programa Hogares Comunitarios y también recibir transferencias
del programa Familias en Acción, la participación en Hogares es inferior en los municipios en
los que se ha implementado Familias a la de las comunidades de comparación. Esa situación
podría introducir sesgos; por ejemplo, los estimados de los efectos del programa Familias en
Attanasio y otros (2005) podrían estar sesgados hacia abajo si Hogares Comunitarios tiene un
efecto positivo en la condición nutritiva de los niños.
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Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
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de variación es tan buena como el azar y por eso no está correlacionada con los
resultados potenciales. Ellos mostraron que Bolsa Alimentação parece haber tenido
un impacto significativo negativo en el peso según la edad y un efecto significativo
en el borde negativo en la altura según la edad. Esos efectos negativos del programa
ocurrieron a pesar de que el programa parece haber aumentado la disponibilidad
de alimentos nutritivos en la familia. Los autores discutieron varias explicaciones
posibles para este hallazgo enigmático y concluyeron que pudo ser resultado de
incentivos malignos: debido a que en un programa anterior (Incentivo para o Combate de Carencias Nutricionais) puso leche en polvo a disposición de las madres si
sus hijos se encontraban con falta de peso, los beneficiarios de Bolsa Alimentação
pueden haber pensado que sus hijos debían tener falta de peso para calificar para
la transferencia. Esa explicación es posible, aunque una verificación de la evidencia
(por ejemplo, información cualitativa obtenida de las madres) la habría hecho más
convincente. En cualquier caso, los hallazgos de la evaluación de Bolsa Alimentação
muestran que es importante considerar los efectos de incentivos seriamente al diseñar
las condiciones de los programas de TMC.
Existen también varios estudios en los que se estiman los impactos de las TMC en
los niveles de hemoglobina y anemia infantil. Gertler (2004) estimó que los niños
participantes en el programa Oportunidades tenían un 26% menos de probabilidad
de ser anémicos después del primer año, que los niños no participantes. Paxson y
Schady (2008) concluyeron que el programa BDH tuvo un gran efecto en los niveles
de hemoglobina de los niños más pobres en las zonas rurales de Ecuador, correspondiente a una mejora de aproximadamente 0,3 desviaciones estándar; sin embargo, el
programa BDH no tuvo efecto en los niveles de hemoglobina en los niños algo menos
pobres. Ni la RPS en Nicaragua ni PRAF en Honduras tuvieron efectos significativos
en la prevalencia de anemia (Maluccio y Flores, 2005; Hoddinott, 2008). La falta de
un efecto significativo del programa en la anemia en Nicaragua es particularmente
sorprendente porque el programa incluyó una provisión de suplementos de hierro y
Maluccio y Flores (2005) mostraron que las madres del grupo de tratamiento tenían
el doble de probabilidades de haber recibido los suplementos que las del grupo de
control. Es posible que los niños efectivamente no ingiriesen las tabletas, o que las
deficiencias en otros micronutrientes limitaran la eficacia del suplemento de hierro
en Nicaragua.
En resumen, las evaluaciones del impacto de los programas de TMC en la altura
y condición de hemoglobina infantil presentan un cuadro mixto. En algunos se encuentran efectos del programa en los niños más jóvenes, pero en muchos no es así.
No es claro si estas diferencias en los resultados reflejan diferencias en los datos y en
las elecciones de estimación, o diferencias subyacentes en características de la población y el diseño o la implementación del programa. En sólo un estudio se intentó
investigar los efectos a plazo algo largo de las transferencias en la altura infantil y no
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Transferencias monetarias condicionadas
se halló evidencia de que los impactos positivos que se habían observado inicialmente
se sostuviesen a través del tiempo (Neufeld y otros, 2005). Dadas las muy altas tasas
de desnutrición crónica en muchos de los países latinoamericanos en que se han
implementado programas de TMC, el impacto de éstos en la condición nutritiva de
los niños debería constituir un campo importante para la futura experimentación
política y la evaluación.
Impactos en la mortalidad infantil y la salud de niños y adultos. En adición a su presunto
efecto en la nutrición, se esperaba que los programas de TMC redujesen la mortalidad y mejorasen la salud de niños y adultos. Barham (2005a) analizó el impacto de
Oportunidades en la mortalidad infantil y ella concluyó que un municipio rural que
inscribiese a cada familia en el programa podría esperar una tasa de mortalidad infantil
de 2 muertes menos por cada 1.000 nacimientos vivos que un municipio comparable
que no inscribiese ninguna familia. Eso corresponde a una reducción en la mortalidad infantil de aproximadamente el 11%. Utilizando una estrategia de estimación
distinta, Hernández y otros (2005) concluyeron también que Oportunidades redujo
la mortalidad infantil y la materna.
Gertler (2004) utilizó el diseño al azar de Oportunidades para estimar los efectos
del programa en la enfermedad infantil y mostró que aproximadamente dos años
después de la implementación del programa los recién nacidos del grupo de tratamiento tenían 25 puntos porcentuales menos de probabilidad de ser reportados
como enfermos en las cuatro semanas anteriores y los de 0 a 35 meses de la línea base
tenían 22 puntos porcentuales menos de probabilidad de haber estado enfermos. En
Colombia, Attanasio y otros (2005) hallaron que Familias en Acción produjo una
menor incidencia de diarrea en los niños de 48 meses o menos de edad en las zonas
rurales. Sin embargo, el programa no tuvo efectos significativos en la incidencia de
diarrea en niños mayores de esa edad en las zonas rurales o los de cualquier grupo de
edades en las zonas urbanas; tampoco tuvo efectos significativos en la incidencia de
infecciones respiratorias en los niños de cualquier grupo de edades en zonas urbanas
o rurales. Por último, para el PATH en Jamaica se evaluó el impacto del programa en
la salud de los niños, con base en información de las madres (Levy y Ohls, 2007) y
los autores concluyeron que no hubo evidencia de mejoras en la salud infantil en los
beneficiarios del PATH.
En cuanto a los estimados de los efectos de los programas de TMC en la salud de
los adultos, Gertler (2000) utilizó el diseño original de evaluación experimental para
analizar los efectos del programa Oportunidades en una variedad de medidas de salud
de los adultos y encontró efectos significativos principalmente para los de 51 años de
edad y más: los adultos de este grupo de edades que recibieron transferencias informaron menor número de días de dificultad para realizar las tareas cotidianas, menos
número de días de incapacidad por enfermedad y menos días en cama, y también
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Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
161
ser capaces de caminar distancias mayores.11 Más recientemente, Fernald, Gertler y
Olaiz (2005) analizaron el impacto de Oportunidades en la obesidad y enfermedades
crónicas y sugieren que el programa redujo la incidencia de obesidad en 6 puntos
porcentuales, la hipertensión en 7 y la diabetes en 4.12 Gutiérrez y otros (2005) analizaron los efectos de Oportunidades en el comportamiento de los adolescentes, de los
cuales los pertenecientes a familias de comunidades elegibles por el programa tienen
menor probabilidad de fumar (entre 13 y 15 puntos porcentuales) y de consumir
alcohol (entre 11 y 13 puntos porcentuales) que los de una muestra de comunidades
de comparación. Sin embargo, esos resultados deberían probablemente considerarse
sólo como sugestivos. Para identificar los efectos del programa, tanto Fernald, Gertler
y Olaiz (2005) como Gutiérrez y otros (2005) emparejaron comunidades beneficiarias
de Oportunidades con un conjunto de comunidades de comparación con base en datos
de línea base “retrospectivos”. No es claro qué tan bien funcionen tales procedimientos:
Chen, Mu y Ravallion (2006) presentaron evidencia de China que sugiere que pueden
funcionar en forma muy deficiente en la práctica.
Impactos en el desarrollo cognitivo de los niños. Un cuerpo extenso de investigación
destaca que existen grandes rendimientos en las intervenciones que mejoran el desarrollo cognitivo en la primera infancia (por ejemplo, Heckman [2006a, 2006b];
Knudsen y otros [2007]). En los países pobres, el desarrollo cognitivo temprano es
un fuerte pronosticador del logro escolar en Brasil, Guatemala, Jamaica, las Filipinas
y Sudáfrica, aun después de controlar la riqueza y la educación materna (GranthamMcGregor y otros, 2007).
Terminamos esta sección discutiendo dos estudios recientes del efecto de los
programas de TMC en el desarrollo cognitivo infantil. Ambos estudios se basaron en
la asignación al azar y en ambos se recopilaron datos inusualmente ricos sobre una
variedad de medidas de desarrollo infantil. Los principales resultados sobre efectos de
programas de TMC en el desarrollo cognitivo infantil de ambos estudios se presentan
en el cuadro 5.5.13
11 No existen medidas disponibles de línea base sobre la condición de salud de adultos, de modo
que la identificación depende de comparaciones entre los dos grupos en el seguimiento.
12 Los resultados para obesidad e hipertensión son significativos al nivel del 1%, mientras los de
diabetes son casi iguales a cero, quizá por el relativamente pequeño número de adultos que se
sometieron a la prueba de diabetes en el estudio.
13 En un tercer estudio (Fernald, Gertler y Neufeld, 2008) se evalúa el impacto de recibir mayores
transferencias de Oportunidades en los resultados cognitivos al principio de la niñez. Los autores
concluyeron que el duplicar la magnitud de la transferencia produciría mejoras sustanciales en
el desarrollo motriz, el desarrollo cognitivo y la adquisición de lenguaje receptivo. En el artículo
se explotan los hechos de que los beneficios del programa varían para las muchachas y muchachos y que existe un tope sobre la cantidad total de beneficios que puede recibir una familia, al
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Transferencias monetarias condicionadas
Cuadro 5.5 Efecto de las TMC en el desarrollo cognitivo infantil; Ecuador (2004-05)
y Nicaragua (2005-06)
Indicador
Ecuador
(40% más pobre)
Ecuador
(10% más pobre)
Lenguaje (TVIP)
0,005
0,137
0,228***
(0.098)
(0,129)
(0.084)
n.d.
n.d.
0,189***
Lenguaje (Denver)
Nicaragua
(0,065)
Memoria a corto plazo
Memoria a largo plazo
Integración visual-función ejecutiva
Índice de problemas de comportamiento
Destrezas personales y de comportamiento
–0,019
0,079
0,070
(0,100)
(0,143)
(0,058)
0,141
0,173*
n.d.
(0,092)
(0,097)
0,054
0,256
(0,095)
(0,160)
0,066
0,240
0,037
(0,091)
(0,147)
(0,064)
n.d.
n.d.
0,135**
n.d.
(0,066)
Efecto promedio en resultados cognitivos
0,049
0,177*
0,132***
(0,066)
(0,094)
(0,040)
Fuente: cálculos de los autores, con base en Paxson y Schady (2008) para Ecuador y en Macours, Schady y Vakis
(2008) para Nicaragua.
Nota: n.d. = no disponible; TVIP = Test de Vocabulario en Imágenes Peabody. El cuadro informa los coeficientes en
la variable de tratamiento de la TMC y errores estándar (entre paréntesis). Todas las regresiones ajustan por agrupamiento a nivel de aldeas. Los efectos promedio se calcularon mediante regresiones aparentemente no relacionadas.
Se normalizaron todas las medidas de modo que todas tienen promedio 0 y desviación estándar 1. Por tanto, los
coeficientes pueden interpretarse como cambios en unidades de desviación estándar. Todas las regresiones incluyen
variables ficticias de un mes de edad y una variable ficticia de género. En ambos países, la muestra se limitó a niños
de 36 a 83 meses de edad, para fines de comparación.
* Significativo al nivel del 10%.
** Significativo al nivel del 5%.
***Significativo al nivel del 1%.
margen de su número de hijos. Esta característica de diseño de programa genera variaciones
en la cantidad de las transferencias recibidas por las familias elegibles para el programa. Sin
embargo, no está claro que la estrategia de identificación sea robusta con respecto a la presencia
de economías de escala o compensaciones entre calidad y cantidad en los resultados para los
niños, lo que constituye una fuente de preocupación. En algunas especificaciones se controla
directamente el tamaño y la composición de la familia y en ellas los impactos del programa
parecen estar identificadas por fuera de no linealidades en el efecto del tamaño y composición
de la familia sobre la cantidad de transferencias para la que puede ser elegible una familia.
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Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
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Teniendo presente las zonas rurales de Ecuador, Paxson y Schady (2008) evaluaron
el impacto del programa BDH en el desarrollo cognitivo infantil para los niños de 3
a 6 años de edad. Sus datos incluyeron los niños de aproximadamente los primeros
cuatro deciles de la distribución nacional de GPC. Los autores muestran en primer
lugar que la relación entre resultados cognitivos y la condición socioeconómica de la
familia tiende a ser en gran parte no lineal: en ausencia del programa, existen grandes diferencias en los resultados entre los niños del primer decil (el más pobre) de la
distribución de GPC y los demás niños, pero diferencias mucho más pequeñas entre
los del segundo, tercero y cuarto deciles. Paxson y Schady (2008) analizaron por eso
en forma separada los efectos del programa BDH para los niños del decil más pobre
y los de los niños de los otros tres deciles y mostraron que las transferencias del BDH
mejoraron los resultados del desarrollo cognitivo en 0,18 desviaciones estándar para
los niños más pobres. Sin embargo, no hubo efectos significativos del programa en
ningún resultado para los niños de situación algo mejor.
Macours, Schady y Vakis (2008) estudiaron el efecto del programa Atención a
Crisis en el desarrollo cognitivo infantil en Nicaragua. El suyo es también un conjunto de datos muy rico e incluye medidas de desarrollo del lenguaje del niño, destrezas
motoras burdas y finas, destrezas personales y de comportamiento e incidencia de
problemas de comportamiento. Después de sólo nueve meses, los niños que recibieron
las transferencias de Atención a Crisis tuvieron destrezas de lenguaje significativamente
mejores (mejoras de 0,19 a 0,23 desviaciones estándar) y destrezas personales y de
comportamiento significativamente mejores (mejora de 0,14 desviaciones estándar).
Macours, Schady y Vakis (2008) mostraron también que los impactos de las TMC se
encontraron para la muestra completa y no sólo para los niños más pobres, a diferencia
de los resultados en Ecuador informados en Paxson y Schady (2008). Sin embargo, las
familias de la muestra de evaluación en Nicaragua parecen ser notoriamente más pobres
que las de la muestra ecuatoriana, lo que puede explicar algunas de las diferencias.14
Los resultados de las evaluaciones de impacto de las TMC en Ecuador y Nicaragua
son razonablemente alentadores. Vale la pena anotar también el contraste entre las
evaluaciones en que no se hallaron evidencias de resultados en el aprendizaje entre
los niños beneficiarios de las TMC cuando tenían edad escolar (Behrman, Parker y
Todd [2005] en México; Filmer y Schady [2009b] en Camboya) y las que mostraron
mejoras significativas en resultados cognitivos y de aprendizaje entre los niños que
se beneficiaron con programas similares antes de ingresar al colegio (Paxson y Schady
[2008] en Ecuador; Macours, Schady y Vakis [2008] en Nicaragua). Estos patrones
sugieren que, mientras las TMC busquen mejorar los resultados de aprendizaje, los
14 En Nicaragua, el 82% de las familias de la muestra vive con menos de US$1 per cápita por día,
comparado con un 34% en la muestra de familias en la evaluación de Ecuador.
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Transferencias monetarias condicionadas
rendimientos de las inversiones tempranas en la vida de un niño pueden ser sustancialmente mayores que las centradas en niños que ya han ingresado al ciclo escolar.
Ése es un tópico importante para el diseño de programas eficaces. (Volveremos a él
en el capítulo 6.)
Dinero, cambios en el comportamiento y resultados
Las TMC proporcionan a las familias una transferencia de ingreso condicionada a
ciertos comportamientos. Por tanto, en principio, el impacto de los programas de
TMC en los resultados de escolaridad y salud podrían ser resultado de los efectos de
ingreso asociados con las transferencias, los cambios de precio implícitos en las condiciones, o ambos. Podría ser también resultado del hecho de que las transferencias
se entregan a las mujeres, de quienes se cree generalmente que dedican a los niños
una mayor proporción del ingreso que controlan, que los hombres.15 Finalmente, aun
cuando no se controlan estrictamente las condiciones, el mercadeo social que rodea
los programas podría afectar cómo se utilizan los recursos de las transferencias.16 El
interés sobre estos temas es más que académico, pues tienen importantes implicaciones para el diseño de los programas, incluido el tamaño óptimo de la transferencia
que debe entregarse y el grado (si lo hay) al cual deben controlarse las condiciones y
penalizarse los incumplimientos.
De manera ideal, para separar el efecto de las condiciones del efecto ingreso inherente a la transferencia, se diseñaría un experimento en el que un primer grupo de
familias o aldeas reciba una TMI, un segundo grupo reciba una TMC y un tercer grupo
sirva como grupo de control; pero ese experimento no se ha realizado en ningún lugar
y, como resultado, la evidencia existente sobre este tema se ha extraído generalmente de
una variedad de fuentes: comparaciones entre programas o países, fallas accidentales
en la implementación de los programas, o modelos estructurales de comportamiento
familiar. Individualmente, ninguno de estos enfoques constituye prueba definitiva
de la importancia relativa del dinero y de las condiciones. Sin embargo, tomados en
15 Lundberg, Pollack y Wales (1997) concluyeron de su análisis de un programa británico de
transferencias que la identidad del receptor es importante; cuando, por ejemplo, se efectúan
las transferencias a mujeres, se gasta una fracción mayor en ropa para los niños que cuando se
efectúan a hombres. Ver también los resultados en Thomas (1990, 1994) y Duflo (2003).
16 Para evidencia sobre la importancia del mercadeo social en la asignación de gastos, ver Fraker,
martín y Ohls (1995), quienes mostraron que cuando existen cash-outs de estampillas de alimentos (por las que las estampillas se reemplazan con transferencias de ingreso), las familias
continúan gastando una parte desproporcionada de su ingreso de estampillas de alimentos en
alimentos en los Estados Unidos; en los Países Bajos, el gasto en ropa para niños proveniente
del ingreso de beneficios para los niños es mucho mayor que el proveniente de otras fuentes de
ingreso (Kooreman, 2000).
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Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
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conjunto, suministran alguna evidencia que sugiere que los impactos en el uso de los
servicios son mayores de lo que habrían sido si los programas no incluyesen condiciones
explícitas, o no se hubiesen realizado esfuerzos para lanzar campañas de mercadeo
social para destacar la importancia de las inversiones familiares en los hijos.
Observamos en primer lugar la evidencia en cuanto a los resultados en educación.
En dos países, México y Ecuador, hubo fallas accidentales que ocasionaron que algunas
familias pensaran que las transferencias eran condicionales y otras no. En México,
cuando se lanzó Oportunidades inicialmente, una fracción de familias elegibles que
recibió transferencias nunca recibió los formularios requeridos para controlar las
condiciones educativas. De Brauw y Hoddinott (2008) compararon el impacto en la
inscripción escolar entre las familias que recibieron los formularios y las que no los
recibieron. Utilizando concordancia de puntaje de propensión para controlar una
variedad de características observables, estimaron que los hijos de las familias que no
recibieron formulario tenían 5 puntos porcentuales menos de probabilidad de inscribirse en el colegio que los de familias que sí los recibieron. Para los inscritos en sexto
grado (que tienen mayor probabilidad de abandonar el colegio en ausencia de una
intervención), los de familias que recibieron formulario tuvieron 17 puntos porcentuales más de probabilidad de inscribirse en el colegio. Además, De Brauw y Hoddinott
(2008) hallaron que el efecto era mayor en las familias cuyo jefe era analfabeta, o sea,
discutiblemente las familias en las que se esperaría que la falta de información sobre
los beneficios de la educación es más seria.17
En Ecuador, los autores de políticas intentaron inicialmente que el BDH fuese condicional y por eso hubo una campaña de información que destacaba los objetivos de
capital humano del programa.18 En la práctica, debido a restricciones administrativas,
17 Como ejercicio de validación para poner a prueba su estrategia de identificación, De Brauw
y Hoddinott (2008) mostraron que no existen diferencias en la adquisición de calorías entre
las familias que recibieron y las que no recibieron los formularios. Dado que ambos grupos
recibieron la misma transferencia monetaria y puesto que no existen razones obvias de porqué
la ingestión de calorías deba verse afectada por las condiciones de escolaridad impuestas para
las transferencias, este ejercicio sugiere que las diferencias no observadas entre las familias
que recibieron y las que no recibieron los formularios no constituyen la razón principal de las
diferencias medidas en su comportamiento de inscripción escolar.
18 Específicamente, se alentó a los dirigentes locales electos (los jefes de las juntas parroquiales) a
sostener reuniones al estilo del concejo en las que se presentó al BDH como un contrato entre
el Estado y los beneficiarios: el Estado estaba de acuerdo en transferir recursos a las familias
pobres y esas familias a su vez estaban de acuerdo en enviar a sus hijos al colegio; por un breve
período, el programa BDH emitió una serie de mensajes breves por radio y televisión que relacionaban explícitamente a las transferencias con la inscripción escolar; también parece ser que
algunos administradores del BDH hicieron énfasis en el requerimiento de inscripción cuando
inscribían a las familias para las transferencias.
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Transferencias monetarias condicionadas
el BDH no controló la “condición” de escolaridad y no penalizó a las familias cuyos
hijos no asistían al colegio. No obstante, la campaña de información del BDH tuvo un
efecto: en varias encuestas, una fracción (aproximadamente la cuarta parte) de los
encuestados respondió que pensaba que enviar a los niños al colegio era un requisito
del programa BDH. Schady y Araújo (2008) compararon el impacto del programa en
las familias “condicionadas” (las que respondieron que la inscripción escolar era un
requisito del BDH) y las familias “no condicionadas” (las que respondieron que no había
requisito de inscripción) y mostraron que los efectos del programa en la inscripción
fueron mucho mayores y significativos sólo en las familias “condicionadas”. Debido
a que la exposición a la campaña de información no fue asignada al azar, esas comparaciones no son experimentales. Sin embargo, Schady y Araújo (2008) utilizaron
varias técnicas de concordancia, recorte y de dobles diferencias para que las familias
condicionadas y no condicionadas fuesen más comparables. Ninguna de estas elecciones de estimación tiene un efecto apreciable en sus resultados, y así concluyeron que
el mayor efecto del programa en las familias condicionadas tiene muy probablemente
una interpretación causal.
Filmer y Schady (2009c) analizaron los efectos del programa Cessp en la inscripción escolar y el empleo en Camboya. Para ser elegibles al Cessp, las familias tenían
que tener por lo menos un hijo inscrito en sexto grado en la línea base antes de la
implementación del programa. Entonces se condicionaron las transferencias a la
inscripción de esos hijos en primer año de secundaria y no se impusieron requisitos
sobre la inscripción escolar de hijos en otros grados, aun cuando la mayoría de familias receptoras tenía más de un hijo. Como resultado, la transferencia fue condicional
para los hijos de sexto grado en la línea base, pero incondicional para sus hermanos.
Filmer y Schady (2009c) explotaron esta característica del programa para separar los
efectos ingreso y sustitución de la transferencia. Ellos mostraron que el Cessp tuvo
efectos muy grandes en la inscripción escolar de los niños que estaban en sexto grado
al iniciarse el programa, pero ningún efecto en la inscripción de los hermanos. Por
eso los autores concluyeron que los cambios observados en la inscripción pueden
explicarse por el efecto sustitución (porque éste afectó sólo a los de sexto grado) y no
por el efecto ingreso (porque éste afectó a todos los hijos de la familia).
Métodos de simulación y modelado estructural se han utilizado también para
estimar la importancia relativa de los efectos ingreso y precio asociados con las transferencias en Brasil (Bourguignon, Ferreira y Leite, 2003) y México (Todd y Wolpin,
2006a).19 En tales enfoques, los salarios de trabajo infantil se utilizan para aproximar
el costo de oportunidad de ir al colegio y modelar los efectos de los subsidios escolares
en la escolaridad y las elecciones de trabajo de los niños. El análisis para México tiene
19 Ver recuadro 6.3 para una discusión de los métodos utilizados.
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Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
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una virtud adicional: los resultados de la evaluación con técnica al azar de Oportunidades pueden utilizarse para verificar los parámetros estimados. Entonces pueden
utilizarse los modelos para estimar los efectos de varios experimentos de política.
Los estudios de Brasil y México sugieren que reemplazar una TMC con un programa
incondicional reduciría los efectos de escolaridad en forma sustancial: en Brasil, la
TMI esencialmente no tiene impacto en la inscripción escolar (lo que es sorprendente),
mientras en México, el impacto del programa incondicional en la escolaridad fue sólo
de un 20% del impacto de la TMC.
Existe algo menos de evidencia sobre la importancia relativa de los efectos ingreso
y precio para explicar los cambios en el uso de los servicios de salud o en los resultados finales en salud. Varios autores han utilizado métodos cuasi-experimentales para
sostener que las transferencias incondicionadas han tenido efectos positivos en los
resultados de salud en Sudáfrica. Esos autores incluyen a Agüero, Carter y Woolard
(2007), quienes evaluaron el impacto del programa Child Support Grant; y Duflo
(2003), quien analizó los efectos del programa de pensión de vejez. Ambos estudios
informan efectos positivos de los programas; por ejemplo, Duflo mostró que las muchachas cuyas abuelas recibían las transferencias experimentaron grandes mejoras (unas
1,2 desviaciones estándar) en peso y altura. Pero las transferencias de estos programas
son muy grandes, especialmente en el caso de PV, que equivale a más del doble del
ingreso de la mediana per cápita para las familias africanas (negras).
En América Latina, Paxson y Schady (2008) y Macours, Schady y Vakis (2008)
argumentaron que el impacto de los programas de TMC en los resultados cognitivos
de los niños (y, en el caso del estudio de Paxson y Schady (2008) en Ecuador, la salud
física infantil y el control motor fino) es mayor al esperado si las transferencias se utilizaran como otras fuentes de ingreso. Irónicamente, ninguno de los dos programas
estudiados –el BDH en Ecuador y el Atención a Crisis en Nicaragua– controlaron la
condición de que los niños en edad preescolar fuesen llevados a chequeos regulares
en centros de salud. No obstante, ambos programas incluyeron una campaña de mercadeo social que destacaba la importancia de las inversiones en la infancia temprana.
Paxson y Schady (2008) mostraron que las mejoras que observaron en los niños del
percentil más pobre no podían explicarse completamente por los movimientos a lo
largo de las curvas que relacionan el desarrollo cognitivo y la salud con el GPC; más
bien, constituyen desplazamientos hacia arriba en estas curvas; los resultados para los
niños asignados al azar al grupo de tratamiento del BDH están por encima de los de los
niños asignados al grupo de control en cualquier nivel de gastos. Macours, Schady y
Vakis (2008) encontraron que las familias que recibieron transferencias alteraron sus
patrones de gasto y comportamiento, gastando menos en alimentos esenciales y más en
proteínas animales, frutas y vegetales aun después de tener en cuenta el efecto ingreso
de la transferencia. El gráfico 5.4 muestra que en cada nivel de gastos generales, las
familias que recibieron transferencias de Atención a Crisis también tuvieron mayor
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Transferencias monetarias condicionadas
Gráfico 5.4 Impacto de las transferencias del programa Atención a Crisis
en la estimulación en la primera infancia, 2005-06
Historias contadas/canciones escuchadas
1,00
0,75
0,75
Proporción
Proporción
Tiene pluma y papel
1,00
0,50
0,25
0
7,5
0,50
0,25
8,0
8,5
9,0
Log de gasto per cápita
0
7,5
9,5
1,00
0,75
0,75
0,50
0,25
0
7,5
8,5
9,0
Log de gasto per cápita
9,5
Horas de escuchar lectura (por semana)
1,00
Horas
Proporción
Tiene libros
8,0
0,50
0,25
8,0
8,5
9,0
Log de gasto per cápita
Familias de control
9,5
0
7,5
8,0
8,5
9,0
Log de gasto per cápita
9,5
Familias que recibieron transferencias
Fiuente: Macours, Schady y Vakis, 2008.
probabilidad de leer, contar historias y cantarle a sus hijos y de adquirir libros, papel
y pluma para su uso en casa. Ambos estudios concluyen que las mejoras observadas
en los resultados cognitivos infantiles son inconsistentes con una explicación simple
de que “un dólar es un dólar”, sin importar de dónde provenga y quién lo recibe en
la familia. Sin embargo, también subrayan que no pueden identificar si los impactos
de los programas mayores a lo esperado sean resultado del mercadeo social de los
programas o de que las transferencias se entregaran a las mujeres.
Conclusión
Aunque los objetivos de los programas individuales varían, la mayoría de las TMC se
crearon con la expectativa de que contribuyesen a reducir la pobreza de consumo,
aumentar la utilización de servicios de salud y educación y produjesen mejoras en
los resultados finales de escolaridad, nutrición y salud. Concluimos este capítulo re-
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Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
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sumiendo sus principales mensajes con base en la evidencia de los efectos de las TMC
en la acumulación de capital humano en sus distintas dimensiones.
Primero, en uno y otro país, las TMC han ocasionado incrementos significativos y
algunas veces sustanciales en el uso de los servicios. Las tasas de inscripción escolar
han aumentado entre los beneficiarios de los programas, en especial en aquellos que
tenían bajas tasas de inscripción al principio. Estos impactos se hallaron tanto en países de medianos ingresos en los que se implementaron inicialmente los programas de
TMC (por ejemplo, México), como en países de menores ingresos en América Latina
(Honduras, Nicaragua) y en países de bajos ingresos de otras regiones (Bangladesh,
Camboya, Pakistán). Los programas de TMC han tenido también un efecto positivo en
el uso de los servicios de salud preventiva, aunque la evidencia es menos clara que con
la inscripción escolar. Finalmente, las TMC han contribuido a proteger las inversiones en
capital humano durante recesiones económicas en algunos países (ver recuadro 5.3)
Segundo, puesto que los efectos de los programas de TMC en la utilización se concentran en familias con menor probabilidad de utilizar los servicios en ausencia de
la intervención, las TMC han contribuido a reducciones sustanciales en disparidades
preexistentes en el acceso a la educación y a los servicios de salud. En Bangladesh,
Pakistán y Turquía, donde las tasas de inscripción escolar de las niñas eran inferiores
a las de los niños, las TMC han contribuido a reducir la brecha entre los géneros. En
Camboya, el programa de becas JFPR eliminó agudos gradientes socioeconómicos en la
inscripción entre las familias elegibles, aunque la cobertura del programa fue bastante
pequeña. Como anotaron Amartya Sen y otros autores, la pobreza adopta muchas
formas, incluyendo la incapacidad de desarrollar “capacidades” básicas en educación
y salud (Sen, 1985; 1999). Proporcionar a todos los ciudadanos de un país la igualdad
de oportunidades, si no de resultados, constituye un objetivo importante de política
y las TMC han contribuido a igualar las condiciones entre ricos y pobres, favorecidos
y desfavorecidos (Banco Mundial, 2005).
Tercero, aunque la evidencia existente es limitada sobre cuál es la característica
más importante de los programas de TMC –el dinero, las condiciones, el mercadeo
social del programa, el hecho de que se efectúen las transferencias a las mujeres– no
parece ser que sólo el dinero pueda explicar los cambios observados en los resultados.
Investigación adicional sobre este tema produciría rendimientos muy grandes porque
podría informar para el diseño de programas de TMC de forma que maximicen sus
impactos.
Cuarto, la evidencia sobre el impacto de las TMC en los resultados “finales” en educación y salud es más mixta. Algunas evaluaciones (pero de ninguna manera todas)
han encontrado que las TMC contribuyeron a mejoras en la altura de los niños en algunos grupos de población; hay también alguna evidencia de que los beneficiarios del
programa tienen una mejor condición de salud. En México, el único país en el que se
ha realizado un estudio de los efectos a largo plazo de las TMC, los adultos con mayor
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Transferencias monetarias condicionadas
Recuadro 5.3 ¿Contribuyen las TMC a proteger las inversiones en capital humano
durante crisis económicas?
Dado que las TMC transfieren dinero, pueden contribuir a amortiguar el impacto de
crisis sistémicas o idiosincrásicas, incluyendo los posibles efectos que puedan tener en
la acumulación de capital humano de los niños. Esta cuestión es importante porque
se argumenta con mucha frecuencia que agudos deterioros en el ingreso pueden tener
efectos potencialmente irreversibles en la educación y la condición nutritiva de los niños,
y eso, a su vez, puede ser uno de los mecanismos por los que la pobreza se transmite
entre las generaciones.
Discutimos brevemente la evidencia de que las TMC protegen las inversiones en capital humano durante crisis económicas utilizando los resultados de Nicaragua, México
e Indonesia. Maluccio (2005) analizó los patrones de elección ocupacional, empleo,
consumo, inscripción escolar y condición nutritiva infantil en el período 2000-2002 en
Nicaragua. Los datos cubren comunidades asignadas al azar a los grupos de tratamiento
de la RPS y de control y familias en zonas de cultivo de café y zonas en que no se cultiva,
que se encuentran tanto en las comunidades de la RPS como en las de control. En el
período 2000-2002 hubo una fuerte caída en los precios del café y Maluccio empieza
analizando los patrones en las comunidades de control. Él mostró que en esas comunidades que no recibieron transferencias de RPS en el período, el GPC familiar disminuyó
un 18%. No obstante, la inscripción escolar de los niños de 7 a 12 años de edad aumentó,
particularmente en las zonas cafeteras. Por ejemplo, entre los muchachos, la inscripción
escolar aumentó en 15 puntos porcentuales, lo que sugiere que el costo de oportunidad
de ir al colegio cayó fuertemente.a Tornando luego a una comparación de los cambios
en la inscripción en las comunidades de tratamiento y de control, Maluccio mostró que
los aumentos en la inscripción escolar fueron mayores en las comunidades de la RPS que
en las de control y aun mayores en las comunidades de RPS de las zonas cafeteras. Pero
no sería preciso concluir que la RPS “protegió” la inscripción escolar durante una crisis
económica porque ésta aumentó durante el período en las comunidades de control,
especialmente en las zonas cafeteras.
Maluccio analizó después los cambios en la condición nutritiva en el período y mostró que la altura según la edad bajó en las comunidades de control entre 2000 y 2002,
pero no en las comunidades de la RPS. Sin embargo, el impacto positivo de la RPS en la
nutrición infantil fue mayor en las zonas no cafeteras que en las cafeteras, hallazgo que
sugiere, más que todo, que la RPS estuvo mejor capacitada para mejorar la nutrición
en zonas en que los ingresos familiares eran estables que en las zonas afectadas por la
crisis económica.
De Janvry y otros (2006) combinaron la asignación aleatoria en Oportunidades con
datos sobre crisis sistémicas (sequías, desastres naturales) e idiosincrásicas (desempleo o
enfermedad del jefe de la familia, enfermedad de hijos en edad preescolar) para comparar
las respuestas familiares a las crisis en aldeas de tratamiento y de control.b Ellos mostraron
(Continúa en la página siguiente)
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Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
171
(Continuación recuadro 5.3)
que las crisis en general redujeron la inscripción escolar del grupo de muestra, pero que
esos efectos fueron compensados parcial o totalmente por Oportunidades (en particular
con las crisis sistémicas como sequías y otros desastres naturales).
Durante la crisis indonesa de 1997-1998, el gobierno hizo elegibles a los niños de
familias pobres para un programa de “becas”. Como es lógico, dado el contexto de la
crisis, se prestó poca atención a una posible evaluación del efecto del programa. Utilizando técnicas de regresión y concordancia, Cameron (2002) concluyó que el programa
redujo los niveles de abandono escolar en la secundaria en unos 3 puntos porcentuales.
Sparrow (2007) ejecutó regresiones de mínimos cuadrados ordinarios que sugieren un
mayor efecto en la inscripción para los niños de 10 a 12 años de edad (alrededor de 7,6
puntos porcentuales).c
En su estudio de Oportunidades, De Janvry y otros (2006) concluyeron que “los
beneficiarios de las transferencias condicionadas pueden protegerse eficazmente del
riesgo de crisis que los induciría a sacar a sus hijos del colegio” (p. 372). En la práctica,
es probable que las crisis tengan efectos distintos en las distintas dimensiones del capital humano y el impacto dependerá en forma crítica de si las crisis son idiosincrásicas
o sistémicas (ver Ferreira y Schady [2008]). En muchos países en desarrollo, la salud
y nutrición infantil se deterioran durante las crisis (ver, por ejemplo, Cutler y otros
[2002]; Paxson y Schady [2005]; Baird, Friedman y Schady [2007]). Los efectos en
la escolaridad son menos uniformes. Por ejemplo, Jensen (2000) halló que las crisis
negativas a causa del mal tiempo tienen grandes efectos negativos en la inscripción
escolar en Costa de Marfil; y Thomas y otros (2004) hallaron que la crisis financiera
indonesa de 1998 tuvo un efecto negativo en la inscripción escolar, aunque la magnitud
del efecto fue muy pequeña. Por otra parte, la escolaridad puede aumentar durante las
crisis si la reducción en el costo de oportunidad de ir al colegio es lo bastante grande
para compensar el efecto ingreso negativo para las familias con restricciones de crédito.
Esto parece haber sucedido en Nicaragua y también se ha observado en Perú durante
la profunda recesión de finales de los años ochenta (Schady, 2004), en México en los
años noventa (Mckenzie, 2003) y en los Estados Unidos durante la Gran Depresión de
los años treinta (Goldin, 1999).
En conclusión, las TMC pueden constituir uno de los instrumentos de política que
capacitan a las familias a sortear mejor las crisis, pero es probable que este efecto varíe
mucho según el país, la naturaleza de la crisis económica y el resultado que se considere.
Sin embargo, como discutiremos en el capítulo 6, las TMC discutiblemente no constituyen
el mejor instrumento para responder a crisis idiosincrásicas o sistémicas del ingreso familiar por varias razones: no tienen provisiones por las cuales se puedan agregar fácilmente
nuevas familias a la nómina de beneficiarios elegibles y no cuentan con mecanismos
mediante los que puedan incrementarse los pagos para familias que experimenten crisis
económicas temporales.
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación recuadro 5.3)
a. Estas cifras se basan en cambios durante el período 2000-2002. En palabras de Maluccio: “parecería ser que
la crisis no afectó en forma adversa la inscripción y, más que todo, tuvo efectos negativos en la incidencia
de trabajo infantil para los niños jóvenes, posiblemente por la menor demanda laboral” (p. 25).
b. La información sobre las crisis se recopiló sólo en rondas siguientes de las encuestas, después de haberse
implementado Oportunidades y las especificaciones utilizadas por De Janvry y otros (2006) incluyeron efectos
fijos en los niños. Como resultado, pueden recuperar solo el parámetro sobre respuestas en inscripción
escolar diferencial de los beneficiarios de Oportunidades y de los no beneficiarios durante las crisis, no el
parámetro sobre respuestas promedio al programa.
c. Sparrow utiliza también la “mala focalización” resultante de datos obsoletos sobre pobreza como instrumento para la recepción del programa de becas. Con base en estos cálculos, él estimó un mayor efecto
del programa en la inscripción (alrededor de 10 puntos porcentuales) para los niños de 10 a 12 años. Sin
embargo, el supuesto identificador –en efecto, que las decisiones sobre inscripción responden a niveles
de pobreza actuales pero no retrasados– no es trivial. A pesar de sus limitaciones, es menos probable que
los resultados del mínimos cuadrados ordinario informados por Sparrow y Cameron estén sesgados, que
estas regresiones de variables instrumentales.
participación en el programa han terminado más años de escolaridad; sin embargo, el
probable aumento en salarios asociado con esa mayor escolaridad es pequeño. Es aun
más desalentador que varias evaluaciones no hayan encontrado efectos de las transferencias en el aprendizaje, aun después de tener en cuenta la selección en el colegio.
Este patrón de efectos de programas –aumentos en la inscripción sin mejoras de los
asistentes en los resultados de aprendizaje– no es particular de las TMC (ver recuadro
5.4), pero es moderado porque sugiere que el potencial de las TMC por sí mismas para
mejorar el aprendizaje puede ser limitado. La evidencia es algo más alentadora con
respecto al impacto de los programas en el desarrollo cognitivo de la primera infancia y sugiere que la intervención muy temprana podría tener mayores rendimientos
de lo que podría concluirse, por ejemplo, observando el patrón de los efectos de los
programas en la inscripción escolar según la edad o el grado escolar.
Existen numerosas razones del porqué las TMC pueden haber tenido sólo modestos
efectos en los resultados finales en educación y salud. Una posibilidad es la de que
algunas restricciones importantes a nivel familiar no son atendidas por las TMC según
su diseño actual; estas restricciones incluirían prácticas deficientes de cuidado de los
hijos, información inadecuada u otros insumos a la producción de educación y salud.
Otra posibilidad es que la calidad de los servicios sea tan baja, quizás específicamente
para los pobres, que el solo aumento en su uso no produzca grandes beneficios por
sí mismo.
Claramente se precisa más investigación para comprender estos hallazgos. Sin
embargo, estos resultados sugieren también que puede ser importante experimentar
con diferentes grupos de intervenciones; TMC con otros programas para atender las
restricciones a nivel familiar, o TMC junto a intervenciones para mejorar la calidad de
la prestación de los servicios.
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Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano
173
Recuadro 5.4 Mayor inscripción escolar sin mejores resultados de aprendizaje
Se ha visto que varios programas educativos aumentan la inscripción escolar (en algunos
casos en forma drástica) sin mejorar los resultados en el aprendizaje.
Un estudio bien conocido, de Miguel y Kremer (2004) muestra que la provisión de
drogas para la expulsión de parásitos redujo el ausentismo estudiantil en una cuarta parte
en una muestra de colegios en Kenia. Sin embargo, a pesar del aumento en la asistencia,
los estudiantes de las escuelas del tratamiento no obtienen mejores puntajes en las pruebas
que los de las escuelas del grupo de control. En un estudio separado, Glewwe, Kremer y
Moulin (2008) mostraron que un programa que distribuía textos en Kenia no aumentó los
puntajes promedio en las pruebas. Banerjee y otros (2005) hallaron resultados similarmente desalentadores en un programa que proveía maestros adicionales en el Rajastán rural.
En algunas evaluaciones se ha encontrado que las intervenciones en educación, como
las descritas arriba, producen mejores resultados de aprendizaje solo para estudiantes de
relativamente mejor condición o cuando la calidad de la oferta es adecuada. Por ejemplo,
Glewwe, Kremer y Moulin (2008) mostraron que, aunque la distribución de textos no
tuvo efectos en el aprendizaje para el estudiante promedio, sí los tuvo, positivos, para los
estudiantes que tenían los puntajes más altos en la línea base. Los autores sugieren que
un plan de estudios centralizado y un lenguaje de instrucción (inglés) que sea la segunda
o tercera lengua para la mayoría de los niños son particularmente perjudiciales para los
estudiantes de bajo desempeño. Esa sugerencia ha llevado a solicitudes de insumos dirigidos hacia los estudiantes de bajo desempeño, como tutores o seguimiento temprano de
los estudiantes, que en teoría podrían ayudar a asegurar que la enseñanza sea apropiada
para los estudiantes de bajo desempeño. Banerjee y otros (2007) hallaron evidencia de
que un programa de tutorías fue eficaz para aumentar los puntajes de los estudiantes de
bajo desempeño en India; Duflo, Dupas y Kremer (2008) hallaron evidencia que sugiere
que el seguimiento beneficia a todos los estudiantes, incluidos los de bajo desempeño,
en Kenia. Otros autores han encontrado que es la calidad de la oferta la que determina si
los programas que incrementan la asistencia escolar mejoran también los resultados del
aprendizaje. Por ejemplo, Vermeersch y Kremer (2004) concluyeron que un programa de
Kenia que ofrece almuerzos escolares aumentaba los puntajes de las pruebas, pero sólo en
los colegios en los que el maestro tenía determinada experiencia antes del programa.
Los resultados de estas evaluaciones presentan problemas particulares para las TMC.
Las transferencias condicionadas con frecuencia se focalizan geográficamente y, dado
que funcionan en zonas especialmente pobres, la calidad de la oferta de servicios de educación (y de salud) es baja. En adición, las TMC utilizan reemplazo de comprobación de
medios de vida para identificar a las familias pobres. Las evaluaciones discutidas arriba
sugieren generalmente que aumentar los logros de estos estudiantes desfavorecidos es
particularmente difícil, aun cuando hayan ingresado al colegio. Por esta razón (y como
se discutió en el capítulo 6), pruebas piloto cuidadosamente evaluadas de intervenciones
que intentan combinar las TMC con mejoras en la oferta de servicios serían particularmente valiosas.
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6
TMC: opciones de política y diseño
E
n los capítulos anteriores revisamos el desempeño de los programas de TMC en
cuanto a sus impactos en la pobreza (capítulo 4) y resultados en el desarrollo humano (capítulo 5). En general, la evidencia apoya la opinión de que los programas
de TMC han generado resultados positivos. Sin embargo, desde el punto de vista
de un autor de políticas, no basta con saber que los programas de TMC han tenido
un buen desempeño. ¿Cuándo es una TMC el instrumento correcto de política?
¿Cómo se determinan las características de diseño correctas de un programa
de TMC necesarias para generar el impacto deseado? ¿Existen acciones políticas
complementarias que se requieran? Estas son las preguntas que trataremos en el
presente capítulo.
El capítulo empieza con una discusión de las condiciones en las que los programas de TMC constituyen el instrumento correcto de política. Avanzando sobre
la discusión del capítulo 2, se ofrecen un marco sencillo de toma de decisiones y
algunas ilustraciones sobre cómo puede emplearse el marco. Luego, suponiendo
que se ha tomado una decisión para implementar una TMC, se consideran en la
segunda sección las características básicas que pueden utilizarse para hacer del
programa un instrumento eficiente: selección de los beneficiarios, naturaleza y
observancia forzosa de las condiciones y nivel de los beneficios. Sin embargo, los
programas de TMC no pueden tenerse en cuenta en forma aislada de otras políticas sociales. En particular, para alcanzar los objetivos de acumulación de capital
humano que buscan estos programas será preciso hacer alguna adaptación (a menudo importante) de la oferta de servicios sociales y los programas de TMC pocas
veces serán por sí solos suficientes para ofrecer asistencia a todas las categorías de
familias e individuos pobres. Por tanto, deben considerarse como componentes de
los sistemas generales de protección social. En las secciones tercera y cuarta del
capítulo se discuten acciones complementarias requeridas en ambos frentes, y en
la última sección, que cierra el capítulo, se identifican los retos de investigación
para el futuro.
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Transferencias monetarias condicionadas
¿Cuándo es una TMC el instrumento correcto de política?
Las TMC son programas bastante complejos, dado que buscan afectar la pobreza tanto
en el corto plazo (redistribuyendo ingreso hacia las familias pobres) como en el largo
plazo (construyendo el capital humano de los niños pobres). Su multidimensionalidad
puede realmente ser una de las razones básicas de su popularidad: no es con mucha
frecuencia que los programas oficiales pueden “varios objetivos al tiempo” y hacerlo
en forma eficaz. Al mismo tiempo, utilizar un instrumento para atender más de un
objetivo de política implica que las decisiones sobre si utilizarlo, o cuándo, serán
complejas y será preciso analizar una combinación de factores.
En el segundo capítulo se consideró una variedad de factores y se concluyó que
cuando existe un fundamento fuerte para redistribuir el ingreso, puede justificarse
una TMC con dos conjuntos amplios de condiciones: primero, cuando la inversión
privada en capital humano (de los pobres) es subóptima desde un punto de vista social
y, segundo, cuando las condiciones son necesarias por razones de economía política
(es decir, la redistribución es políticamente factible sólo cuando se condiciona a un
“buen comportamiento”).1
Aquí extendemos esa discusión presentando un marco simple en el que se identifican cuestiones críticas que pueden orientar la decisión de tener un programa de
TMC y el tipo de información que puede apoyar tales decisiones. Buscamos también
proveer un sentido de los contrapesos o costos que implican esas decisiones. El gráfico
6.1 presenta el marco general de decisión.
Un punto de partida lógico en nuestro marco es la justificación de utilizar las rentas
tributarias para transferir ingresos a los pobres. Como se indicó en el capítulo 2, existen consideraciones de eficiencia y distribución que, en teoría, aportan la justificación
de la redistribución y dichas consideraciones no son específicas de los programas de
TMC y deberían hacerse antes de la discusión sobre si debería utilizarse una TMC.
Brevemente mencionamos aquí dos conjuntos de condiciones que deben ser puestas
en consideración: primero, las medidas estándar de pobreza y desigualdad proporcionan un buen punto de partida para evaluar la necesidad de redistribución desde la
perspectiva de equidad. En ese sentido, es lógico que las TMC empezaran (y fueran tan
populares) en América Latina, una región ampliamente caracterizada por altos niveles
de pobreza y desigualdad (De Ferranti y otros, 2004). Segundo, debería considerarse
1 Debe anotarse que los programas de TMC pueden justificarse también en ausencia de objetivos
redistributivos. En realidad, cuando la inversión privada en capital humano es socialmente
subóptima, pueden requerirse incentivos monetarios para modificar el comportamiento, aun
si los incentivos no son lo bastante grandes para tener efectos mesurables en la pobreza a corto
plazo. Sin embargo, nuestro interés principal lo constituyen los casos en los que la redistribución
forma parte del fundamento de una TMC.
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TMC:
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opciones de política y diseño
Gráfico 6.1 Enfoque de árbol de decisiones para identificar los programas de TMC
como instrumento correcto de política
Transferencia monetaria
condicionada
Considerar
compensaciones
SÍ
SÍ
SÍ
¿Redistribuir
o no?
FACTORES PARA
CONSIDERAR
• Niveles de pobreza
y desigualdad
• Disponibilidad
de recursos
• Costos y beneficios
en eficiencia de
la redistribución
¿Invertir menos
en capital
humano?
NO
FACTORES PARA CONSIDERAR
• Información equívoca
(p. ej., diferencias entre
las tasas de rendimiento
esperadas y realizadas)
• Problemas de agencia (p. ej.,
grandes diferencias de
género en capital humano)
• Externalidades (p. ej., alta
incidencia de crimen en
vecindades pobres)
Economía política
“antipobres”
NO
Transferencia
monetaria
incondicionada
FACTORES PARA
CONSIDERAR
• Existencia de transferencias
monetarias con enfoque
en los pobres
• Transparencia en los
criterios de elección para
asistencia social
• Opiniones sobre justicia
distributiva
Fuente: los autores.
si las transferencias de ingreso afectan la eficiencia, y cómo, antes de tomar la decisión
de redistribuir. Un aspecto clave que hay que considerar es el potencial de las transferencias de ingreso para afectar la oferta laboral. Si los efectos de los desincentivos
asociados con las transferencias son pequeños (como sugiere la evidencia presentada
en el capítulo 4), entonces es mucho más fuerte la justificación para la redistribución.
Además, la presencia de trampas de baja productividad, particularmente en algunos
sectores o regiones, puede indicar que la redistribución realmente puede aumentar la
eficiencia (ver Banco Mundial, 2006d, cap. 5). Evidencia de tales efectos es usualmente
difícil de reunir, pero cuando esté disponible, podría aportar una base más sólida para
decidir si seguir adelante con la transferencia monetaria (y posiblemente ofrecer una
razón prima facie para determinar los beneficiarios). A la larga, la decisión sobre si es
aceptable la redistribución (o cuánta) es una decisión que cada organización política
tiene que tomar (punto al que volveremos más adelante en este capítulo).
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Transferencias monetarias condicionadas
El siguiente paso en nuestro marco de toma de decisiones es el de establecer la
presencia de distorsiones que hacen que las decisiones sobre inversión en capital
humano de las familias (pobres) sean ineficientemente bajas desde un punto de vista
social. Los bajos niveles de inversión en capital humano no son, por sí solos, suficientes para justificar el uso de condiciones; las decisiones familiares de no acumular
más capital humano podrían ser racionales y eficientes (aun desde un punto de vista
social). Ese sería el caso, por ejemplo, si los rendimientos esperados de la escolaridad
(dada la calidad de los colegios disponibles y la capacidad de aprendizaje del niño)
son menores que los rendimientos de usos alternativos del tiempo del niño. Lo que se
necesita es una indicación de la presencia de distorsiones que producirían inversiones
de los pobres socialmente ineficientes en capital humano a menos que se modifique
el comportamiento de las familias. En otras palabras, el uso de una TMC se predica
con el supuesto de que el efecto ingreso puro es insuficiente y así se requieren las
condiciones para generar un efecto sustitución adicional a favor de las inversiones en
la salud y educación de los hijos.
En el capítulo 2 se identificaron distintos tipos de distorsiones: mala información,
problemas de agencia y externalidades. ¿En qué contextos deberíamos esperar que
estén presentes tales distorsiones? y ¿cómo podríamos identificar la probabilidad de
que las decisiones socialmente ineficientes sean la razón de los bajos niveles observados de inversión en capital humano? Aunque no existen medios expeditos de poner a
prueba la presencia de tales ineficiencias, hay varios indicadores que pueden utilizarse
para ese propósito.
Las comparaciones de tasas de rendimiento esperadas y realizadas ofrecen una indicación de posibles problemas de información. En el caso de inversiones en educación,
puede hacerse esta comparación con relativa facilidad preguntando a los estudiantes
o los padres cuánto piensan que ganan las personas con mayor educación en el mercado laboral y comparar los rendimientos implicados con los rendimientos de Mincer
de una encuesta de hogares (por ejemplo, ver Jensen, 2006; Attanasio y Kaufmann,
2008; Nguyen, 2007). Experimentos a pequeña escala pueden ayudar a establecer si
la sola provisión de información basta para atender tales problemas, o si se requieren
condiciones adjuntas a la transferencia.
La presencia de diferencias de género en el capital humano infantil es señal de
problemas potenciales de agencia, en particular cuando las tasas de rendimiento de
las inversiones en capital humano (por ejemplo, escolaridad) no son diferentes (ver
Behrman y Deolalikar, 2995; Alderman y King, 1998).2 Estudios cualitativos en pro2 Grant y Behrman (2008) examinaron varias encuestas demográficas y de salud y hallaron que las
diferencias de género en los logros escolares no favorecían en general a los muchachos, quienes
aparentemente fallan y repiten grados mucho más a menudo que las muchachas. Como resultado,
aunque las tasas de inscripción son más altas para los muchachos, las de logros no lo son.
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TMC:
opciones de política y diseño
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fundidad pueden ser útiles para identificar el grado al que las relaciones de poder al
interior de la familia generan sesgos en contra de las inversiones en capital humano
de todos o algún grupo específico de hijos.
Identificar la presencia de externalidades específicas asociadas con bajas inversiones
en capital humano de familias pobres es una tarea más compleja. En algunos casos, la
investigación existente en el país puede ofrecer evidencia sólida de tales externalidades
(por ejemplo, Miguel y Kremer [2004] sobre expulsión de parásitos o Gimnig y otros
[2003] sobre mosquiteros tratados con insecticidas) y así proveer la base para analizar si
se justifica el uso de una TMC.3 Sin embargo, más generalmente los autores de políticas
necesitan contar con evidencia más indirecta. Por ejemplo, la observación de una alta
incidencia de crimen en barrios pobres, en particular de jóvenes que están fuera del
colegio, puede utilizarse como base para argumentar a favor de un programa de TMC
para aumentar la participación escolar, con la expectativa de que mayores niveles de
escolaridad reduzcan el crimen tanto en el corto plazo como en el futuro. Desde luego,
tal hipótesis puede y debe someterse a prueba empíricamente cuando el programa de
TMC se experimente con un plan piloto y/o se haya implementado.
En ausencia de distorsiones significativas que conduzcan a insuficiencia en la inversión
de las familias en capital humano, es muy probable que las condiciones sean redundantes.
Aun peor, podrían ser ineficientes, hasta el grado de poder llevar a que algunas familias
“sobreinviertan” en capital humano. En esas circunstancias, hay una razón prima facie
para una TMI: su impacto de redistribución probablemente sería mayor (porque las tasas
de cobertura deberían ser mayores) y la dependencia de sólo el efecto ingreso limita el
peligro de que sea ineficiente la acumulación agregada de capital humano.
Aunque una evaluación técnica puede indicar que una TMI es más apropiada que
una TMC, el proceso político puede ocasionar que sean casi imposibles las transferencias
monetarias significativas a menos que se liguen a compromisos y “comportamiento
positivo” de los beneficiarios. Como se discutió en el capítulo 2, satisfacer las condiciones de una TMC hace que ésta sea menos una “donación” y más una recompensa
por un esfuerzo. Esa percepción podría hacer más aceptable la redistribución para
3 Miguel y Kremer (2004) encontraron efectos positivos en resultados por la expulsión de parásitos al interior de los colegios de Kenia y entre ellos, y también que simplemente informar a los
padres y estudiantes de los beneficios del tratamiento vermífugo (por medio de educación en
salud) no producía cambios en el comportamiento y que las tarifas para los usuarios produjeron
el colapso del programa. Con esa base, y dados los efectos positivos excedentes, argumentaron
que existe una fuerte justificación para la provisión subsidiada de drogas para la expulsión de
parásitos. Aunque la provisión gratuita de drogas puede ser suficiente en el caso de los niños en
el colegio, otros casos pueden requerir incentivos adicionales (por ejemplo, en forma de TMC).
La presencia de externalidades no es prueba de que sea necesaria la TMC, pero proporciona una
base para considerar si tiene sentido.
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los contribuyentes y los votantes, y posiblemente también para muchos beneficiarios.
Determinar de manera ex ante la importancia de esos factores usualmente requiere
un análisis del grado al que la economía política predominante favorezca la redistribución hacia los pobres. La falta (o el pequeño tamaño) de transferencias monetarias
dirigidas a los pobres es una indicación fuerte de que el proceso político no apoya
tal redistribución. Como se mostró en el capítulo 2, las consideraciones de economía
política fueron una motivación importante para el lanzamiento del programa Progresa
en México como transferencia condicional en lugar de incondicional. De manera más
general, evaluar el grado al que los factores de economía política demandan el uso de
condiciones aun en ausencia de distorsiones en el comportamiento familiar frente a
la acumulación de capital humano, precisa un entendimiento de las opiniones predominantes sobre justicia distributiva. El desarrollo de tal entendimiento puede hacerse
de varias formas, como encuestas de opinión o, más indirectamente, con análisis de
medios, según lo ilustraron Lindert y Vincensini (2008) en el caso de Brasil.
A la postre, la decisión sobre si adoptar una TMC o una TMI (asumiendo que la
última sea políticamente factible) debería basarse en una evaluación de sus respectivos
costos y beneficios. Muy a menudo, los factores que justifican el uso de una TMC se
aplicarán a algunas familias pobres con hijos, pero no a todas, las que constituyen el
objetivo potencial de una TMC. Aun asumiendo que sea factible identificar correctamente cuáles familias pobres están invirtiendo ineficiente e insuficientemente en el
capital de los hijos y cuáles no, establecer una TMC para las primeras y una TMI para
las segundas implicaría costos tanto administrativos como políticos.
El gráfico 6.2 presenta una forma simple de considerar las compensaciones asociadas
con adoptar una TMC. Se distinguen cuatro grupos de familias pobres con hijos:
• Grupo A. Comprende las familias en las cuales los hijos ya están en el colegio y
reciben atención médica y nutrición apropiadas; no hay insuficiencia de inversión en el capital humano de los hijos. Para este grupo, una TMC sería una TMI
de facto dado que la condición sería redundante.
• Grupo B. Comprende las familias que no invierten lo suficiente en el capital
humano de los hijos.4 Este es el grupo para el cual una TMC es el instrumento
correcto.
• Grupos C y D. Corresponden a las familias pobres cuyos hijos experimentan
bajos niveles de capital humano; sin embargo, estas familias toman decisiones
eficientes, dados otros factores. Por ejemplo, la calidad de los colegios disponibles y/o la capacidad de aprendizaje de los niños pueden hacer que los ren4 En una descripción completa se consideraría una tasa de cobertura no completa entre las familias
del grupo B. Por razones de sencillez no la consideramos aquí. En esencia, el grado de tasa de
cobertura en el grupo B es función del tamaño de la transferencia.
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opciones de política y diseño
Gráfico 6.2 Tipos de familias con hijos
Hogares pobres con niños
GRUPO A
Hijos en el colegio,
sin condiciones;
TMC = TMI
GRUPO B
Baja escolaridad refleja
inversión insuficiente
e ineficiente en
la escolaridad de
los hijos.
GRUPO C
Escolaridad
eficientemente baja;
aceptan programa.
GRUPO D
Escolaridad
eficientemente baja;
no aceptan programa.
Fuente: ilustración de los autores.
dimientos de la escolaridad adicional sean bajos. Estos son los grupos para los
cuales, en principio, una TMI sería una mejor opción. El grupo C comprende
las familias que aceptarían la TMC si se les ofreciera y, como resultado, estarían
en mejor condición con una TMC que sin una transferencia (después de todo,
la aceptación es voluntaria, de modo que el dinero adicional tiene que mejorar
su situación), pero peor que con una TMI (porque la condición les obliga a sobreinvertir en capital humano). Por otro lado, el grupo D no acepta una TMC
(porque la transferencia no es lo bastante grande para compensar el costo de
cumplir las condiciones). Para ellas, el costo de tener una TMC en lugar de una
TMI es la cantidad de la transferencia (perdida).
La justificación para una TMC, en lugar de una TMI, dependerá del tamaño relativo
de los distintos grupos y del costo del exceso (defecto) de inversión en capital humano
del grupo C (grupo D). Las posibles combinaciones son muchas, pero considérense
los siguientes casos:
• Una gran proporción de las familias pobres con hijos invierten insuficiente e
ineficientemente en capital humano (el grupo B es grande). Hay grandes tasas
de cobertura en las familias elegibles (el grupo D es pequeño). Satisfacer las
condiciones no es demasiado costoso para la mayoría de las familias participantes. Esto es TMC de alto impacto.
• Una gran proporción de las familias pobres con hijos invierte lo suficiente en
capital humano (el grupo A es grande). Aunque pequeño, un grupo de familias
invierte mucho, pero insuficiente e ineficientemente en capital humano con
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Transferencias monetarias condicionadas
altos costos sociales (los beneficios de las transferencias condicionadas para
el grupo B son grandes). En este caso, las condiciones son innecesarias (pero
inocuas) para la mayoría, pero necesarias para la minoría. Una TMC es todavía
el instrumento correcto.
• Una gran fracción de familias pobres con hijos tiene bajos niveles de inversión
en capital humano, pero se trata de una decisión eficiente con base en la baja
calidad de los colegios y de los centros de salud (los grupos C y D son grandes).
Además, dado el nivel de beneficios que puede ofrecer el gobierno desde una
perspectiva fiscal, una gran parte de esas familias no aceptaría un programa
tan costoso (el grupo D es grande). Se trata de un caso en que una TMC es un
programa ineficiente: sus costos de oportunidad pueden ser demasiado altos
para justificar una TMC, aun con razones de economía política.
La respuesta a la pregunta de si una TMC es el instrumento correcto de política será
específica para cada país. Es de la mayor importancia evaluar el grado y naturaleza de
la insuficiencia de inversión en capital humano de las familias pobres. Como se sugiere
en el gráfico 6.1, en dicha evaluación pueden utilizarse indicadores cuantitativos y
también información más cualitativa (inclusive evaluaciones de beneficiarios).
La discusión anterior destaca la importancia de analizar las condiciones iniciales
para determinar no sólo si una TMC es el instrumento correcto sino para identificar la
población objetivo correcta, las condiciones (y el grado de observancia) y los niveles
de pago. En la sección siguiente discutimos estos aspectos en más detalle.
Diseñar un programa de TMC eficiente
Dado que va a operar una TMC, ¿cómo debería diseñarse? Para responder esta pregunta,
nos centramos en los casos en que la TMC busca tanto redistribuir el ingreso como construir el capital humano de los niños pobres. Para algunos casos, estos objetivos pueden
estar en conflicto, de modo que discutimos también los posibles contrapesos.
Seleccionar la población objetivo
Definir la población objetivo es el primer tema que debe atender cualquier autor de
políticas que esté considerando la ejecución de un programa de TMC. De las definiciones de arriba se sigue que, en teoría, una TMC debe diseñarse para las familias pobres
(para las que existe un fundamento más fuerte para redistribuir) que no invierten
suficiente en el capital humano de los hijos. Con todo, aplicar dichas definiciones a
países específicos implicará usualmente fijar objetivos muy diferentes, dependiendo
de las condiciones iniciales en cuanto a la distribución predominante tanto de ingreso
como de capital humano.
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opciones de política y diseño
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Seleccionar la población objetivo para una TMC implica primero definir los criterios
de elegibilidad con base en la pobreza. Como se discutió en el capítulo 3, los programas
de TMC se han caracterizado por su uso de alguna clase de comprobación de medios
de vida para establecer la elegibilidad y esto ha contribuido con mucha frecuencia a
su éxito en focalizar la pobreza. Los desafíos de seleccionar el método de focalización
“correcto” y fijar puntos de corte para la elegibilidad del programa (esto es, decidir
quiénes califican como pobres) son semejantes a los que se presentan al diseñar cualquier clase de programa de asistencia social que busque maximizar su impacto de
alivio de pobreza con un presupuesto dado (ver Gosh y otros [2008]). Sin embargo,
existe un giro importante en este tema general. Según se revisó en el capítulo 5, existe
creciente evidencia de que los impactos de las TMC en el capital humano son mayores
en las familias más pobres. La implicación es que, en adición a cualquier consideración
con respecto a la focalización óptima para lograr los objetivos de redistribución, una
focalización más fuerte de la pobreza puede contribuir también a maximizar el impacto
de la TMC en la acumulación de capital humano. En otras palabras, si en el caso de la
RPS de Nicaragua (ver Maluccio y Flores [2005]) el impacto promedio del programa
en la inscripción para los muchachos de 7 a 13 años de edad en los grados primero a
cuarto fue de 25 puntos porcentuales para los extremadamente pobres y de 14 para
los pobres, podría esperarse que un programa focalizado hacia los extremadamente
pobres tuviese un efecto promedio mayor en la inscripción.5
Identificar a las familias que no invierten suficientemente en el capital humano de
los hijos es más complicado en la práctica. Desde un punto de vista conceptual, podría
hacerse identificando en primer lugar las familias pobres con base en alguna comprobación de medios y luego procediendo a identificar las formas particulares en las que
esas familias invierten poco en el capital humano de los hijos. Hasta cierto punto, este
es el enfoque que se siguió en el programa Chile Solidario. Las familias elegibles en
extrema pobreza se identifican utilizando un reemplazo estándar de comprobación de
medios y los beneficiarios deben estar de acuerdo con un trabajador social encargado
por el gobierno en cuanto a un conjunto de condiciones críticas mínimas (incluso
muchas relativas al bienestar de los hijos) que constituyen la base del “contrato” para
la participación en el programa (Galasso, 2006). Sin embargo, este enfoque requiere
una interacción intensa entre los trabajadores sociales y las familias no sólo en la fase
de diagnóstico sino también después en el seguimiento. Claramente, esa interacción
se considera como un aspecto crítico del diseño del programa en el caso de Chile (y
probablemente es factible por la combinación de un grupo objetivo relativamente pe-
5 Sin embargo, sería incorrecto simplemente extrapolar esos estimados y asumir que los efectos
promedio en los extremadamente pobres no se modificarían como resultado de la refocalización,
en particular porque eso no sería un cambio marginal en la cobertura.
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Transferencias monetarias condicionadas
queño y la alta capacidad administrativa del país). Chile Solidario puede servir como
modelo para otros países de medianos ingresos con focos de pobreza persistentes,
pero puede no ser tan económico para muchos países en desarrollo.
Así, no sorprende que la mayoría de los países que implementan programas de TMC
haya complementado la focalización hacia la pobreza con alguna forma de focalización
demográfica como sustituto de la inversión insuficiente en capital humano. Hacer
esto implica usualmente definir la elegibilidad con base en la edad (y algunas veces el
género) de los niños y ligarla a las inversiones en capital humano más pertinentes para
sus edades (esto es, control del crecimiento y alimentación de los menores, asistencia
al colegio para los mayores). En términos simples, cuando califican con base en algún
criterio de focalización hacia la pobreza, las familias reciben la transferencia mientras
sus hijos estén en la edad “correcta” y los envíen al colegio y a los centros de salud.
En otras palabras, usualmente no se focaliza a las familias y los niños con base en
una observación real de brecha en el capital humano, sino en la presunción de que
existe. Visto desde la perspectiva de los objetivos de capital humano de los programas
de TMC, este método de focalización es propenso a errores de inclusión porque algunas
familias elegibles para recibir los pagos pueden estar ya efectuando las inversiones
deseadas en ausencia del programa. De modo que, por ejemplo, los programas que
definen la elegibilidad con base en la presencia de hijos de cierta edad condicionados
a asistir al colegio, incluirán familias que habrían enviado a los hijos al colegio aun
sin la transferencia. En forma semejante, no todos los niños más jóvenes que reciban
transferencia con base en la evidencia de las visitas a los centros de salud para control
del crecimiento estarán desnutridos. Una forma en la que pueden minimizarse dichos
errores de inclusión es adoptar la “focalización demográfica estrecha”; esto es, focalizar
los grupos demográficos entre los pobres que experimenten las mayores brechas en
capital humano y definir las condiciones de manera que sean pertinentes (aglutinantes)
para ese grupo. Eso puede implicar focalizar familias pobres con hijos en transición
de primaria a secundaria en algunos países; en otros, puede implicar focalizar familias
pobres con hijos, en regiones con altas tasas de desnutrición.
La importancia de considerar las condiciones iniciales se ilustra en el gráfico 6.3,
que muestra las tasas de supervivencia de grados de los pobres en dos países. En el
caso de México, la inscripción en primaria casi universal en los pobres implica que el
impacto de las TMC en la escolaridad es propenso a ser bajo cuando se ha focalizado
a familias pobres con niños más pequeños. Tal programa puede justificarse todavía
por sus efectos de redistribución si no son factibles medios alternativos de proveer
asistencia en dinero para esas familias. Pero, en principio, esas familias no constituyen
el objetivo primario de una TMC. Una focalización más estrecha podría justificarse así
de dos maneras. Primero, al focalizar familias con hijos en transición a secundaria, la
TMC estaría contribuyendo a eliminar la deformación en la curva, que es claramente la
forma más eficiente de lograr incrementos en la inscripción (ver De Janvry y Sadoulet
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TMC:
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opciones de política y diseño
Supervivencia de grados Kaplan-Meier (%)
Gráfico 6.3 Perfil de supervivencia de grados, jóvenes de 10 a 19 años de edad, quintil
más pobre, Camboya y México
100
México (2002)
90
80
70
60
Camboya (2004)
50
40
30
20
10
0
1
2
3
4
5
Grado
6
7
8
9
Fuente: basado en un análisis de datos de IHS-WDR07, que puede hallarse en http://econ.worldbank.org/projects/
edattain.
Nota: las tasas de supervivencia representan la parte de los jóvenes de 10 a 19 años de edad que aprueban cada
grado.
[2006]). Por ejemplo, Attanasio y otros (2005) estimaron que eliminar las transferencias
a los niños de sexto grado y menos, y utilizar esos recursos para aumentar el monto
de la transferencia para los de séptimo grado y más, casi duplicaría la participación
escolar de los mayores, sin efectos en la participación escolar de los más pequeños.
Segundo, llegar al número relativamente pequeño de familias pobres con hijos que
no asisten a colegios de primaria puede requerir criterios más específicos de elegibilidad
desarrollados con el uso de buenos pronosticadores de no asistencia. Para el caso de
México, De Janvry y Sadoulet (2006) identificaron factores como ser indígena o tener
padres analfabetas como ejemplos de tales pronosticadores. La focalización según los
géneros (como se hace en los programas de becas en Asia meridional) puede tener
una función similar. Al mismo tiempo, cuando la inversión insuficiente en capital
humano se concentra en un pequeño grupo de familias socialmente excluidas (ver
recuadro 6.1), puede justificarse el costo adicional de un trabajador social (como los
de Chile Solidario) mejor capacitado para determinar la elegibilidad con base en una
evaluación más detallada de las condiciones familiares.
Sin embargo, tal refocalización tendría un costo. En el caso de México, el número
de familias pobres no cubiertas por el programa aumentaría porque las familias con
hijos en primaria ya no calificarían, algo que crearía un conflicto con los objetivos de
redistribución del programa. Podría argumentarse que una TMC (como las que reciben
las familias de facto) es exactamente lo que se precisa para redistribuir el ingreso a esas
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Transferencias monetarias condicionadas
Recuadro 6.1 Las TMC como instrumento para combatir la exclusión social
Los países de Europa Central y Oriental suelen tener altas tasas de uso de servicios de
educación y salud y redes de seguridad social bien establecidas. Sin embargo, existen
algunas veces grupos excluidos socialmente para los cuales continúan siendo un cuello
de botella los bajos niveles de capital humano. Por ejemplo, en muchos países de Europa central y oriental, los logros educativos de la minoría de Roma están rezagados
con respecto a los de la mayoría de la población. Este punto es evidente en el gráfico
6B.1, que muestra los logros educativos de los adultos pobres y no pobres entre los 20
y 28 años de edad en Bulgaria, y de grupos étnicos de Bulgaria, turcos y Roma en el
mismo grupo de edades. El gráfico muestra que sólo aproximadamente un 60% de los
jóvenes adultos de Roma han terminado primaria, en comparación con casi el 100%
para la mayor parte de la población de Bulgaria. Las diferencias son más pronunciadas
en los niveles educativos superiores: aproximadamente el 95% de la población búlgara
mayoritaria ha terminado al menos 9 años de escolaridad, en comparación con sólo un
10% de la minoría de Roma. En conjunto con una variedad de otras desventajas, el bajo
logro educativo de Roma aumenta drásticamente la probabilidad de que tengan opciones
limitadas en el mercado laboral y bajo potencial de obtención de ingresos. Los programas
de TMC podrían potencialmente proveer los incentivos necesarios para incrementar la
escolaridad en los jóvenes de Roma.
Fuentes: Andrews y Ringold, 1999; Banco Mundial, 2008c.
Gráfico 6R.1Logros educativos, Bulgaria, 2007
100
% de personas entre 20 y 28 años
% de personas entre 20 y 28 años
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25
Años de escolaridad
Pobres
No pobres
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25
Años de escolaridad
Búlgaros
Turcos
Roma
Fuente: 2007 Bulgaria Multi-Topic Household Survey Data.
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opciones de política y diseño
187
familias. En estas circunstancias, la decisión sobre si tener dos programas de transferencias separados o uno solo con “focalización demográfica general” es realmente
sobre eficiencia administrativa y factibilidad política, según se discutió antes.
En Camboya, el abandono de la escuela empieza mucho más pronto (ya desde la
transición de segundo a tercer grado) y aumenta en forma gradual con cada grado.
Como resultado, la baja inscripción escolar de los niños de familias pobres se concentra
en forma menos aguda en un grupo específico de edades, de lo que sucede en México.
Una TMC dirigida a los de séptimo grado allanaría el extremo final de la distribución,
pero no tocaría la escolaridad de los primeros grados, al menos en el corto plazo; en
el largo, es posible que las familias mantengan también a los hijos en el colegio más
tiempo, sabiendo que pueden tener acceso a las transferencias cuando lleguen a séptimo
grado. Por otra parte, una TMC dirigida a niños más jóvenes desplazaría toda la curva
hacia arriba, con el tiempo, porque las tasas incrementadas de inscripción en los grados
inferiores empujarían hacia arriba la inscripción en los grados superiores aun si las
tasas de abandono en ese nivel permanecen inmodificadas. Camboya ofrece un ejemplo
distinto de lo importante de las condiciones iniciales para la elección de los criterios
de focalización, quizás un ejemplo en el que las compensaciones entre los objetivos
de redistribución y de capital humano son menos serias y, por tanto, la refocalización
podría considerarse como una solución en la que todos ganan. La refocalización para
cubrir a los primeros grados puede ser buena, tanto en términos de pobreza (pues la
proporción de familias pobres cubiertas probablemente aumentaría) como en términos
de impacto en la inscripción total, dado que el número creciente de niños inscribiéndose en los primeros grados es una condición previa para expandir la cobertura en
el nivel de secundaria. Además, puesto que el costo de oportunidad de la escolaridad
es probablemente más bajo para los niños más jóvenes, un menor nivel del beneficio
puede bastar para incentivar el cambio deseado en el comportamiento, habilitando una
expansión adicional en la cobertura sin aumentar los costos del programa.
Los dos casos discutidos antes ilustran que es probable que los contrapesos entre los
objetivos de redistribución y de capital humano resultantes de enfoques alternativos de
focalización, difieran según los países. En un entorno en el que una gran proporción
de los pobres experimenta brechas en capital humano significativas y similares (como
en Camboya), es probable que los contrapesos sean pequeños. Sin embargo, cuando
las brechas en capital humano que justifican la necesidad de una TMC se concentran
en gran medida en una proporción relativamente pequeña de los pobres, diseñar una
TMC para maximizar el impacto en la acumulación de capital humano puede limitar
su capacidad de actuar como mecanismo de redistribución. Como se indicó antes,
otros instrumentos de redes de seguridad social pueden ser más adecuados para ese
propósito. Pero cuando, por cualquier razón, no son factibles otros instrumentos, una
selección menos “eficiente” en términos del impacto esperado en la acumulación de
capital humano puede, en realidad, ser deseable.
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Transferencias monetarias condicionadas
Selección de las condiciones y el nivel de observancia
El impacto de los programas de TMC en el capital humano está ligado directamente
a la capacidad de los programas de afectar el comportamiento de las familias beneficiarias. Las condiciones correctas serían distintas en cada caso y precisarían distintos
medios para hacerlas cumplir. La evidencia revisada en el capítulo 5 sugiere que las
condiciones pueden ser importantes en cuanto a aumentar el uso de los servicios, en
particular si la elasticidad ingreso de la demanda por esos servicios en la población
objetivo es baja. Así, cuando aumentar el uso de los servicios constituye un objetivo
en sí mismo (por ejemplo, ampliando el uso de las vacunas) definir la condición se
convierte principalmente en un asunto de detalles (¿con qué frecuencia? ¿dónde?)
Sin embargo, en forma más general, el uso de los servicios es un medio para obtener
un fin. De manera que el primer paso para seleccionar la(s) condición(es) “correcta(s)”
consiste en una revisión de la evidencia de los vínculos entre el “uso del servicio” y
los resultados deseados. ¿Es el llevar a los niños a los centros de salud la forma más
eficaz de mejorar su nutrición y salud más ampliamente? ¿O es más eficaz suministrar
información y capacitación a las madres sobre nutrición y cuidado de los hijos? Por
ejemplo, en el caso de México, existe evidencia que sugiere que las pláticas pueden haber
contribuido a los mejores resultados en salud al estimular mejores dietas (Hoddinott
y Skoufias, 2004) y al mejorar el conocimiento en una variedad de temas de salud
(Duarte Gómez y otros, 2004).6 En ese sentido, poner la condición de “capacitación”
puede ser más eficaz que poner la condición de uso de servicios de salud. Este primer
paso crítico puede ser problemático porque el instrumento correcto para lograr el
resultado deseado puede estar por fuera del sector de quienes están implicados en el
diseño del programa. Por ejemplo, en algunos entornos una mejor salud para el niño
puede buscarse mediante la eliminación de defecar al aire libre y eso requeriría utilizar
un tipo distinto de condición (esto es, focalizar comunidades y no individuos).
La discusión anterior sugiere también que una definición más estrecha de los comportamientos que el programa busca afectar podría ser útil al diseñar los incentivos
específicos requeridos. Por ejemplo, se ha hallado que los incentivos monetarios son
eficientes para mejorar la abstinencia y la adherencia al tratamiento en el abuso de
drogas y alcohol (Petry, 2002; Petry y Bohn, 2003). Este hallazgo ha llevado al uso de
los llamados enfoques de administración de contingencias que utilizan los incentivos
6 Para las zonas rurales, Duarte Gómez y otros (2004) hallaron que los beneficiarios del programa tienen mejor conocimiento de las prácticas de salud, pero los autores no pueden someter a
prueba si esto es resultado de las sesiones educativas de salud. Para las zonas urbanas, estuvieron
en capacidad de comparar el conocimiento de los asistentes y no asistentes a las sesiones, pero
debieron depender de la concordancia de puntajes en propensión para esas comparaciones.
También utilizaron métodos cualitativos para complementar su análisis.
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TMC:
opciones de política y diseño
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para reforzar los cambios de comportamiento. Al diseñar tales enfoques, los investigadores clínicos se han centrado en consideraciones que aplican muy cercanamente a
los programas de TMC: la elección de comportamiento y población objetivo, y el tipo,
magnitud, frecuencia, oportunidad y duración del incentivo (Petra, 2000). Los pagos
se consideran como un mecanismo para reforzar el tratamiento clínico específico. En
otras palabras, cuando el objetivo es cambiar comportamientos con poca probabilidad
de ser elásticos con respecto al ingreso, el uso de las TMC debería adaptarse a comportamientos y población específicos para generar incentivos eficientes.
Otra posibilidad es la de condicionar la transferencia al logro de resultados, en
particular cuando los vínculos entre comportamientos específicos (como el uso de
servicios) y resultados son desconocidos o complejos y los resultados están en su mayoría dentro del control de los beneficiarios. Algunos resultados de salud pueden ser
sensibles a ese enfoque, que implicaría, por ejemplo, condicionar el pago a los jóvenes
a la evidencia de que se encuentren libres de enfermedades transmitidas sexualmente.
En el caso de la educación, implicaría cambiar la condición, de la asistencia escolar,
a la terminación de los estudios y quizás a evidencia de aprendizaje real (medido por
las pruebas), aunque este último enfoque puede ser problemático a menos que se
encuentren formas prácticas de controlar también el esfuerzo de los maestros.
Como se mostró en el recuadro 5.1, en los Estados Unidos existe alguna experiencia
con programas que pagan por los resultados finales y no por el uso del servicio. Dadas
las preocupaciones sobre si los programas de TMC en los países en desarrollo tienen éxito
en mejorar los resultados finales (por ejemplo, resultados de aprendizaje), se justifica
la experimentación con planes alternativos de incentivos (quizá mediante programas
piloto a pequeña escala). Una forma práctica de hacer eso es estructurar tales incentivos
como adicionales a los beneficios básicos que reciben las familias seleccionadas por
cumplir las condiciones de asistencia (es decir, como bonos por desempeño).
Sin embargo, de manera más general, la elección de las condiciones debería estar
informada por la experiencia de los rendimientos esperados de tipos alternativos de
inversión en capital humano. Desde luego, los rendimientos variarán según los países
y los grupos sociales, pero la evidencia acumulada en cuanto a los rendimientos de
las inversiones en el capital humano de los hijos menores es consistentemente fuerte.
Además, se entiende que la formación de destrezas de ciclo de vida es un proceso
dinámico en el que los insumos tempranos afectan la productividad de los insumos
más adelante en la vida y así las inversiones en los niños pequeños (en particular los
desfavorecidos) no sólo son buenas desde el punto de vista de la equidad, sino que
son también muy eficientes (Heckman, 2006a, 2006b).
En la revisión del capítulo 5 no se halló evidencia de impactos de las TMC en los
resultados del aprendizaje en los niños en edad escolar, pero sí mejoras significativas (si bien modestas) en los niños más pequeños. Esa evidencia sugiere que los
rendimientos de los programas de TMC pueden ser mayores cuando se centran en
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Transferencias monetarias condicionadas
el desarrollo en las primeras etapas de la vida. El gráfico 6.4 ilustra ese punto, con
información de Ecuador. Paxson y Schady (2007) utilizaron la versión en español
del Peabody Picture Vocabulary Test (el Test de Vocabulario en Imágenes Peabody)
para medir el desarrollo cognitivo de los niños pequeños y hallaron que entre las
edades de 3 y 6 años los puntajes de los niños más pobres van desde 90 en la escala
normalizada (el equivalente a estar unos dos tercios de desviación estándar por debajo
de lo que deberían estar) a menos de 70. Esa disminución implica que el niño de la
mediana en este grupo (correspondiendo aproximadamente al quintil más pobre
de la distribución nacional de riqueza) está de 2,5 a 3,0 desviaciones estándar por
debajo de la población de referencia. Para el tiempo en que empiecen a ir al colegio,
estos niños se encontrarán en seria desventaja en cuanto a su desarrollo cognitivo.
De modo que la implicación es clara: es difícil ver cómo una TMC por sí sola, o aun
en combinación con colegios de “alta calidad”, pueda remediar tales desventajas.
Utilizar los programas de TMC para apoyar inversiones anteriores en los niños puede
ser un enfoque más efectivo.
Desde esa perspectiva, el énfasis de muchos programas de TMC en educación
secundaria y no en el desarrollo de la primera infancia puede parecer paradójico.
Gráfico 6.4 Desarrollo cognitivo según deciles de riqueza; Ecuador, 2003-04
110
Puntaje TVIP estandarizado
105
100
95
90
85
80
75
70
65
60
36
38
40
42
44
46
48
50
52
54
56
58
60
62
64
66
68
70
Edad del niño (meses)
Primer decil (más pobre)
Tercer decil
Segundo decil
Cuarto decil
Fuente: Paxson y Schady, 2007.
Nota: TVIP = Test de Vocabulario en Imágenes Peabody. Cada línea corresponde a un decil de la distribución nacional
de riqueza, desde el primero (el más pobre) hasta el cuarto. El test se codificó de modo que un puntaje de 100 corresponde al desempeño promedio en una población de referencia y la desviación estándar es 15.
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opciones de política y diseño
191
En realidad, varios países están considerando adaptar sus programas de TMC para
enfocarlos también en extender la participación de las familias de bajos ingresos en
programas de desarrollo de la primera infancia (por ejemplo, Colombia y México).
Tales cambios pueden requerir también mejoras en la disponibilidad y calidad de las
intervenciones en nutrición y cuidado de niños.
En la práctica, no se trata sólo de las condiciones que se elijan, sino de cómo se
controlan y hacen cumplir.7 ¿Obtienen mejores resultados los programas que hacen
cumplir las condiciones estrictamente que otros más indulgentes? Infortunadamente
se conoce muy poco sobre la importancia del grado de control y cumplimiento para
explicar los resultados y ningún país, hasta el momento, ha experimentado con enfoques
distintos a este respecto. Sin embargo, existe alguna evidencia que sugiere que el solo
anuncio del propósito de una transferencia monetaria puede tener efecto en cómo se
utilicen realmente los recursos. Dos ejemplos bien conocidos de países desarrollados se
encuentran en Kooreman (2000) y Fraker, Martini y Ohls (1995). Kooreman analizó el
caso de un beneficio infantil en los Países Bajos y encontró que la propensión marginal
a gastar en ropa infantil, con dinero de los beneficios, es mucho mayor que con dinero
de otras fuentes y argumenta que esto puede ser resultado de un “efecto de rótulo”: los
padres consideran el beneficio como un estándar de comparación que les dice cuánto
deberían gastar en sus hijos. Fraker, Martini y Ohls examinaron estimados del efecto
en los gastos de alimentación de las familias de cambiar las estampillas de alimentos
en una transferencia monetaria en los Estados Unidos y sus estimados implican que
las familias gastan más en alimentos con el dinero de las estampillas convertidas en
dinero que con otras fuentes de ingresos.
Existe también alguna evidencia sugestiva de los programas de TMC. Como se
discutió en el capítulo 5, la evidencia de Ecuador muestra que el solo anuncio de que
se esperaba que los beneficiarios enviasen a los hijos al colegio tuvo ese efecto sin
que las condiciones se controlaran o hicieran cumplir (Schady y Araújo, 2008). En el
componente de TMC del programa Atención a Crisis en Nicaragua, el aumento anticipado en la oferta de servicios de salud no ocurrió por problemas de implementación
7 El grado al que sea probable que las condiciones afecten el comportamiento de los beneficiarios
depende de una combinación de factores de implementación que varían según el país. Primero
está la frecuencia con la que se verifique el cumplimiento de las condiciones. Segundo, la rapidez con la que esté disponible la información sobre el cumplimiento para activar sanciones,
lo que es con mucha frecuencia una función de la capacidad administrativa. Como se mostró
en el capítulo 3, aun en un entorno de relativamente alta capacidad como México, la cantidad
de beneficio pagada refleja el cumplimiento o no cumplimiento de la familia beneficiaria con
cuatro meses de anticipación al pago. Tercero, aunque todos los programas de TMC especifican
un programa de sanciones en el caso de no cumplimiento de las condiciones, tanto el tipo de
sanciones como el grado de ejecución varían en forma muy sustancial según el programa.
Además, según se explicó en el capítulo 3, las condiciones no siempre se consideran “duras”.
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Transferencias monetarias condicionadas
y las visitas de los niños a los centros de salud no se controlaron durante el período
de estudio. Sin embargo, durante la inscripción al programa y en los días de pago, el
programa incluyó información repetida y comunicaciones sobre la importancia de la
variación de las dietas, la salud y la educación. Macours, Schady y Vakis (2008) hallaron
efectos positivos significativos en los resultados del desarrollo en la primera infancia
y cambios en la composición del consumo de alimentos (hacia alimentos más nutritivos). Además, la magnitud de esos efectos es demasiado grande para ser resultado
sólo de la transferencia monetaria: parece haber un cambio en el comportamiento a
pesar de que no se controlaron ni se hicieron cumplir las condiciones para los niños
de edad preescolar.
Esos casos ilustran la posibilidad de que pueda ser suficiente un cumplimiento
no total de las condiciones, aunque nuestra comprensión de lo que influye en la seriedad con que los padres toman los objetivos declarados del programa sigue siendo
limitada. El hecho de que las transferencias se hayan pagado usualmente a las madres
suscita la cuestión de si los resultados observados se asocian con las preferencias de
las madres de invertir en la nutrición de los hijos (ver recuadro 6.2 sobre si importa
quién reciba el pago).
En general, estos son campos en los cuales la evidencia existente de las evaluaciones
de los programas de TMC es mayoritariamente silenciosa y así se precisa investigación
y experimentación adicional en el futuro.
Selección de los niveles de pago
La fijación de los niveles y estructura de los beneficios constituye un aspecto de diseño
crítico en los programas de TMC. La disponibilidad presupuestal es obviamente un
factor importante que influye en esos niveles y, cuando una TMC reemplaza programas existentes, hay fuertes presiones de fijar los niveles de beneficio para evitar la
percepción de recortes en ellos. En el caso de México, por ejemplo, se estimó que
la cantidad de asistencia mensual en el componente de alimentos de Oportunidades
era mayor que los subsidios anteriores recibidos en un 90% de los casos (Levy y Rodríguez, 2004). En Brasil, donde Bolsa Família reemplazó una serie de programas de
transferencias existentes, se fijó el nivel de pago para impedir que beneficiarios elegibles
de los programas anteriores a la reforma perdieran como resultado de ella. Además, se
estableció un “beneficio extraordinario” para compensar a quienes perdieron a causa
de la reforma (Lindert y otros, 2007).
No obstante, en términos de los objetivos de capital humano de un programa, el
parámetro clave para fijar los niveles de beneficio es el tamaño de la elasticidad de los
resultados pertinentes con respecto al nivel del beneficio. En otras palabras, el nivel
de beneficio debería fijarse con relación a los impactos deseados. Es lo que varios
programas han intentado hacer (ex ante) en distintas formas. Por ejemplo, el tamaño
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TMC:
opciones de política y diseño
193
Recuadro 6.2 ¿Importa quién reciba el dinero?
La mayoría de los programas de TMC ha dirigido los pagos a las madres y la justificación
de esto ha sido que éstas tienen una preferencia más fuerte para invertir en los hijos que
los padres. (En los capítulos 4 y 5 se discute la evidencia pertinente.) Al mismo tiempo,
varios estudios sugieren que las mujeres y los hombres valoran en forma distinta a los hijos
y a las hijas. Por ejemplo, Thomas (1994), utilizando datos de Brasil, Ghana y los Estados
Unidos, encontró que los padres y madres invierten cantidades distintas de recursos en el
capital humano de sus hijos, asignando las madres más a las hijas y los padres más a los
hijos. En el estudio de Duflo (2003) de la PV de Sudáfrica, el efecto positivo en la nutrición
infantil asociado con el recibo de la pensión por parte de una mujer sólo se observa si se
trata de una hija. Rangel (2006) analizó la extensión de derechos de pensión alimenticia
para las parejas de unión libre en Brasil (acto que discutiblemente incrementó el poder
de negociación de las mujeres) y halló un aumento en las tasas de asistencia en las hijas
mayores. La implicación es que si las madres realmente tienen preferencia por las hijas, el
entregar los pagos a las madres produciría una forma de discriminación contra los hijos.
Dependiendo el contexto, esa discriminación puede contribuir a perjudicar el logro de
los resultados en desarrollo humano.
¿Y si se entregan los pagos a los hijos? Muy pocos programas lo hacen y las razones
son comprensibles. En esos casos (el Female Secondary School Program de Bangladesh,
el Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar de Bogotá) la transferencia es realmente
un depósito en una cuenta bancaria que el estudiante puede utilizar posteriormente.
Aunque existen evaluaciones disponibles de estos programas, no considera en ellas el
impacto diferencial de efectuar los pagos a los estudiantes y no a sus padres. El programa Education Maintenance Allowance (EMA) en el Reino Unido ofrece un subsidio en
dinero a los jóvenes de entre 16 y 19 años de edad de familias pobres, para estimularlos
a continuar en la educación después de terminar su escolaridad obligatoria. Durante la
fase piloto de ese programa se experimentaron distintas variantes de implementación
y en una de ellas, el pago se efectuaba a los mismos jóvenes; en otra, la transferencia la
recibían los padres. En una evaluación de impacto se halló que el efecto en la participación en educación fue el doble cuando se pagaba al estudiante (Ashworth y otros, 2002).
El hallazgo sugiere que vale la pena considerar la alternativa de pagar al menos alguna
parte de la transferencia (quizá como depósito de ahorro) a los jóvenes, quizá a los que
asisten a secundaria.
de la subvención educativa para Oportunidades se fijó para cubrir los costos de oportunidad para los estudiantes, estimados con base en los ingresos observados de los
niños (Levy y Rodríguez, 2004); y en Honduras se fijó para cubrir tanto los costos de
oportunidad como los directos, incluyendo estos últimos los de libros, uniformes y
otros semejantes (Ifpri, 2000).
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Transferencias monetarias condicionadas
Sin embargo, en general existe poca evidencia disponible de las evaluaciones de
impacto para informar las decisiones sobre los niveles de pago. Una excepción es
la de la evaluación en Camboya (Filmer y Schady, 2009a), en la que se encontraron
rendimientos marginales positivos pero decrecientes del tamaño de la transferencia.
Estas cuestiones se han analizado también utilizando modelos estructurales en los que
se exploran los efectos de diferentes escogencias de programa sobre los resultados en
educación (ver recuadro 6.3).
Tener en cuenta la heterogeneidad de los beneficiarios complica más el proceso de
fijar niveles óptimos de beneficios. Por ejemplo, pueden precisarse transferencias más
pequeñas para los niños de primaria que para los de secundaria porque estos últimos
incurren en un mayor costo de oportunidad por asistir al colegio. La elasticidad de
algunos resultados de desarrollo humano con respecto al nivel de la transferencia
podría variar según el género del hijo, sea porque los costos de oportunidad de éste
difieren, o por las preferencias de los padres. Por ejemplo, en México, en el diseño
del programa se reconocieron esos factores y, como resultado, se paga más por los
de secundaria y por las hijas. Lograr mejoras similares en resultados puede precisar
niveles distintos de pago en las zonas rurales y urbanas debido a varios factores, entre
ellos las diferencias en los precios relativos.
En teoría, la eficacia de un programa de TMC en cuanto a su impacto esperado en
la acumulación de capital humano podría mejorar calibrando el tamaño de la transferencia según las características pertinentes de los beneficiarios. En otras palabras,
idealmente la TMC podría diseñarse para reconocer que el costo de lograr una mejora
dada en la salud infantil o un incremento en la asistencia escolar puede variar en forma
significativa, aun dentro de la población elegible, lo que, desde luego, en la práctica no
sólo requiere una riqueza de información sobre los distintos tamaños de los efectos, sino
que también demanda que los criterios utilizados para dicha calibración sean factibles
de implementarse desde los puntos de vista administrativo y político. Además, cuanto
más complicado sea el sistema será más probable que las familias intenten jugar con
él, por ejemplo, manipulando las características observables (como la propiedad de
activos específicos) que influyen para la elegibilidad.
Hasta el momento, hemos considerado los niveles y la estructura de beneficios
como medio de mejorar el diseño de los programas de TMC para lograr resultados en
capital humano, pero son igualmente pertinentes para lograr objetivos de redistribución. Por ejemplo, que una transferencia pequeña (es decir, pequeña en proporción
de la brecha de pobreza) es suficiente para generar una mejor nutrición o una mejor
asistencia escolar, pero insuficiente para tener un efecto significativo en la pobreza
de consumo. Mientras los objetivos de redistribución constituyan un aspecto importante del programa, se justificará fijar los niveles de beneficio por encima del mínimo
necesario para los objetivos de capital humano, lo que podría hacerse agregando una
cantidad fija por familia o incrementando el beneficio por hijo.
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TMC:
195
opciones de política y diseño
Recuadro 6.3 Utilizar modelos de comportamiento para simular los efectos
de los cambios de diseño de las TMC
¿Cuál debe ser el monto de una TMC? ¿Deberían ser distintos los montos según la edad
o el grado escolar del hijo? Las respuestas a preguntas como éstas pueden ser útiles para
los autores de políticas encargados de diseñar un nuevo programa de TMC, o reformar
uno existente. La forma ideal de buscar esas respuestas sería lanzar programas piloto de
varios diseños alternativos, con asignación al azar y un grupo de control. Una evaluación
de impacto ex post, de los distintos programas piloto, nos enseñaría mucho sobre la forma
en que cada diseño alternativo actúa en la práctica.
Sin embargo, para tal experimentación detallada se precisa tiempo y puede resultar
costosa. El número de diseños alternativos es una combinación de diferentes valores
para varios parámetros del programa (por ejemplo, el valor de la transferencia, el nivel
de comprobación de medios de vida y las variaciones en grados y géneros), lo que lleva
a un experimento exigente y complejo. Por esto puede ser útil simular los impactos de
los programas con base en un modelo económico de comportamiento familiar).
Los ejercicios de simulación basados en modelos (conocidos también como “evaluaciones de programa ex ante”) consisten usualmente en un modelo estructural de los
aspectos del comportamiento económico más pertinentes al programa en cuestión. Para
las TMC, esos aspectos suelen centrarse en la elección ocupacional entre continuar en el
colegio y abandonarlo. En modelos más complejos pueden analizarse también los efectos
de la transferencia en la oferta laboral de los adultos o aun en la fecundidad. Los modelos
se diseñan para obtener ecuaciones de estimación que entonces se aplican a los datos.
Los modelos se estiman con base en datos anteriores al programa, usualmente, pero no
siempre, de una encuesta de hogares. Cuando se han estimado los parámetros del modelo,
las ecuaciones que contienen parámetros de política pueden utilizarse para simular (caso
hipotético) los resultados según distintos escenarios. La comparación de esos resultados
y sus costos simulados resulta informativa para los autores de políticas, al menos para
seleccionar qué combinaciones utilizar para pruebas piloto en un experimento real.
Dos ejemplos de modelos estructurales aplicados a la simulación de impactos de
TMC son los de Attanasio, Meghir y Santiago (2005) y Todd y Wolpin (2006a). Esos
modelos se estimaron con base en datos de encuestas con anterioridad (línea base) al
programa Oportunidades. Attanasio, Meghir y Santiago (2005) utilizaron un modelo
de participación escolar para predecir el impacto del programa cuando la distribución de
las transferencias se desplaza hacia los grados superiores. Específicamente, aumentaron el
tamaño de la donación para los niños de grados superiores a sexto y la eliminaron para
los de grados inferiores.
Todd y Wolpin (2006a) utilizaron un modelo estructural intertemporal detallado
para predecir el impacto de Oportunidades en la inscripción escolar, los salarios y la
fecundidad. Los cambios pronosticados en las tasas de inscripción derivados del modelo
concuerdan con los cambios reales medidos en la evaluación ex post del programa. Los
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación recuadro 6.3)
autores simularon también el impacto relativo y los costos de diseños alternativos para
el programa, incluyendo varios niveles de transferencias monetarias, transferencias
sólo para los de sexto grado y superiores y un bono por completar el noveno grado. Los
resultados de estas simulaciones sugieren que el subsidio original de Oportunidades o
una transferencia monetaria dirigida sólo a los estudiantes de sexto grado y superiores
constituye el medio más efectivo en costos de aumentar la inscripción estudiantil, un
hallazgo similar al de Attanasio, Meghir y Santiago (2005).
Bourguignon, Ferreira y Leite (2003) y Todd y Wolpin (2006b) ofrecen modelos más
simples del impacto de las TMC en el logro educativo, que sacrifican alguna complejidad
estructural a cambio de mayor flexibilidad. Utilizando datos de encuestas de hogares anteriores al programa en Brasil, Bourguignon, Ferreira y Leite (2003) estimaron un modelo
de elección ocupacional para los niños que habilita a los autores simular el impacto de
varios diseños alternativos en la asistencia escolar y el trabajo infantil. Las alternativas
políticas que consideraron incluyen el cambio en el tamaño de la transferencia, la transferencia máxima por familia, el punto de corte de elegibilidad para las familias y hacer
que las transferencias de Bolsa Escola fueran incondicionales. Los autores estimaron que
duplicar el monto de la transferencia de Bolsa Escola en Brasil habría reducido a la mitad
el porcentaje de niños de familias pobres sin asistir al colegio y una duplicación adicional
de la transferencia reduciría la inasistencia de los pobres a un tercio. Como un corolario
de la predicción del impacto en la inscripción escolar y el trabajo infantil, los autores
examinaron los cambios relativos en el diseño del programa según afectan el ingreso per
cápita, la desigualdad y la pobreza de ingreso. Aunque los autores encontraron que la
inscripción escolar es más bien elástica con respecto al tamaño de la transferencia, por
lo menos cuando es condicional, hallaron muy poco efecto en las variables de ingreso y
pobreza, salvo cuando se cuadruplica la transferencia.
Todd y Wolpin (2006b) utilizaron concordancia de puntajes en propensión con base
en datos anteriores a Oportunidades para emparejar familias con un nivel especificado
de ingresos y tasas de salario infantil, con familias que tendrían ese nivel de ingreso y
tasa de salario infantil después de la transferencia. El supuesto central de su modelo
de concordancia es que las familias que reciben la transferencia se comportarán de la
misma forma que las que tienen el nivel de ingreso especificado antes del programa.
Todd y Wolpin (2006) utilizaron este modelo para someter a prueba distintos tamaños
de transferencias. A semejanza de Bourguignon, Ferreira y Leite (2003), Todd y Wolpin
(2006b) hallaron que la inscripción responde abruptamente al tamaño de la TMC.
En todos estos estudios se reconoce que la bondad de estas simulaciones o “predicciones” de escenarios alternativos depende de la de los modelos (y datos) en los que se
basan. Naturalmente, cuando se toma una decisión sobre el diseño de un programa y se
pone en práctica, las predicciones de la simulación ex ante deberían contrastarse contra
una evaluación real, ex post, del programa. (Ver Bourguignon y Ferreira [2003] para una
discusión general.)
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opciones de política y diseño
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La heterogeneidad de los beneficiarios es también un factor importante al considerar
la estructura de pagos desde el punto de vista de los objetivos de redistribución del
programa. En particular, en programas grandes en los que, por diseño, se focaliza a
varios deciles de la distribución de ingresos (como Bolsa Família, de Brasil, o BDH, de
Ecuador), es muy pertinente la cuestión de si deben fijarse mayores beneficios para los
beneficiarios más pobres. En el programa Bolsa Família, Brasil adoptó una estructura
de beneficios en la que los extremadamente pobres (definidos con base en el ingreso
per cápita) obtienen un beneficio básico complementado con un beneficio por hijo
(Lindert y otros, 2007). Los beneficiarios (menos) pobres sólo obtienen el beneficio
por hijo. Esta es una forma práctica de buscar los objetivos de redistribución de un
programa sin alterar la estructura general del programa en cuanto a sus objetivos de
capital humano.8
Adaptar la oferta de servicios sociales
Los programas de TMC no pueden considerarse en forma aislada de otras políticas
sociales. En particular, para cumplir los objetivos de acumulación de capital humano
que buscan los programas de TMC será preciso adaptar la oferta de servicios sociales,
incluyendo la expansión de la cobertura y el mejoramiento de la calidad. Además, en
algunos casos se necesitará ir más allá de las mejoras en la prestación de los servicios
tradicionales de salud y educación e incluir actividades de trabajo social que afecten
el cuidado de los hijos y otras prácticas “al interior de la familia”.
Si bien es concebible que pueda implementarse una TMC en condiciones de servicios
de educación y salud perfectamente adecuados (y, como resultado, no se precisarían
acciones complementarias), en la práctica eso es muy improbable en la mayoría de
los países en desarrollo, donde la prestación de servicios educativos y de salud es
usualmente disfuncional (Banco Mundial, 2003). La deficiencia en infraestructura, el
ausentismo y la falta de suministros adecuados no son problemas raros en los colegios
y centros de salud en la mayoría de esos países, incluyendo los que tienen en curso
programas de TMC. De hecho, existe alguna evidencia de que la debilidad en la prestación de los servicios constituye un factor limitante para la eficacia de los programas
de TMC. En su comparación de los efectos de los programas en los niños asignados al
azar a más de dos años de intervención de Oportunidades en zonas rurales, Behrman,
Parker y Todd (2005) mostraron que los impactos del programa en la inscripción fueron mayores cuando los niños tuvieron acceso sólo a los colegios de Telesecundaria, a
8 Podría decirse que, en realidad, el programa opera como dos transferencias monetarias separadas
utilizando el mismo mecanismo de focalización y los mismos procedimientos administrativos.
Además, el beneficio base podría interpretarse como una TMI adicional hasta el grado en que
se deban satisfacer las condiciones para recibir el beneficio por hijo.
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Transferencias monetarias condicionadas
larga distancia, basados en satélite.9 Los impactos del programa son también mayores
para los estudiantes de zonas en las que, con anterioridad a la implementación del
programa, las razones estudiantes-maestro eran bajas (menos de 20 estudiantes por
maestro). Ambos resultados sugieren que al evaluar si enviar a los hijos al colegio como
respuesta a la TMC, los padres tuvieron en cuenta la calidad de los colegios locales y
fue más probable que inscribiesen a sus hijos si la calidad era mejor.
En ese sentido, usualmente serán necesarias las acciones orientadas a mejorar la
adecuación de los servicios pertinentes para complementar una TMC. Por supuesto, los
programas de TMC pueden también estar compitiendo con otras acciones del lado de
la oferta, por lo menos en términos de financiación, y las decisiones sobre el tamaño
correcto de los programas de TMC deberían basarse en su “productividad” relativa a
tales intervenciones del lado de la oferta. Al mismo tiempo, esas decisiones deberían
basarse también en el valor social marginal tanto de los programas de TMC como de
los servicios de educación y salud relativos a otras categorías de gasto público. (Ver
recuadro 6.4 sobre el análisis costo-beneficio de los programas de TMC.) Sin embargo,
al margen de cómo se responda la pregunta de cuál es la asignación presupuestal correcta para la TMC, la necesidad de acciones complementarias para mejorar la oferta
de los servicios muy probablemente seguirá siendo fundamental en la mayor parte
de los países.
Una revisión de la experiencia de los países que han implementado programas de
TMC confirma el último punto. Los gobiernos con mucha frecuencia han emprendido
acciones (en paralelo, en coordinación o como parte integral del programa de TMC)
para mejorar la oferta de los servicios que se espera utilicen los beneficiarios. Es justo
decir que el dilema de política no es si se requieren tales acciones, sino cómo deben
realizarse. El cuadro 6.1 ilustra la variedad de acciones complementarias que han
realizado los países para mejorar la adecuación de los servicios educativos y de salud.
El cuadro muestra también la diversidad de casos en cuanto a los enfoques seguidos
y si éstos son planes específicamente dirigidos a los beneficiarios de las TMC o forman
parte de esfuerzos generales para mejorar la oferta de servicios.
En un extremo a través de la posible variedad de casos, todo lo que realmente se
necesita para mejorar la adecuación de los servicios es asegurar que los beneficiarios
conozcan y comprendan los servicios disponibles y que los proveedores de servicios
tengan capacidades de extensión para atraerlos. Eso es más probable que suceda en
países con servicios en relativamente buen funcionamiento y donde los programas
de TMC se dirigen a un grupo relativamente pequeño de beneficiarios. Chile ofrece
9 Los colegios de Telesecundaria cuentan con videos que se presentan por satélite y tienen menor
número de maestros, mientras los colegios de secundaria general tienen más infraestructura e
instructores más especializados.
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opciones de política y diseño
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Recuadro 6.4 Análisis costo-beneficio de una TMC: el caso de Familias en Acción
Medir el costo y el beneficio de los programas de TMC puede constituir una tarea atemorizante, dada la multidimensionalidad de dichos programas. El Institute for Fiscal Studies,
Econometría y Sistemas Especializados de Información (2006) realizaron conjuntamente
un análisis costo-beneficio detallado del programa colombiano Familias en Acción.
En su análisis se valoran los beneficios de Familias en Acción en términos de las
mayores ganancias futuras que resultan de: 1) menor incidencia de los infantes de bajo
peso; 2) menor incidencia de la desnutrición y la morbilidad infantil en los niños de 0
a 6 años de edad, y 3) mayor número de años de escolaridad secundaria. Los efectos de
Familias en Acción en esos resultados se derivan de una evaluación de impacto y luego
se convierten a valores monetarios utilizando evidencia combinada de varias fuentes
(por ejemplo, se asume que un año adicional neto de educación secundaria aumenta
el ingreso futuro en un 8%, con base en estimados de tasas de rendimiento de Mincer;
un aumento de 0,4 kilogramos en el peso al nacer lo aumenta en un 5%, con base en la
evidencia internacional). Al convertir esos beneficios a valores monetarios y descontarlos
en el tiempo, se calculó que su valor presente neto total fue de US$259,4 millones.
Los costos sumaron unos US$163 millones y consistieron en: 1) los costos de los componentes de nutrición y educación del programa; 2) los costos privados en que incurren
las familias por gastos adicionales de alimentación y educación; 3) los costos privados
para las familias por el cobro de la transferencia; 4) costos adicionales de infraestructura
e insumos de educación y suministros de centros de salud, y 5) el costo público generado
para financiar la TMC.
Al comparar las cifras de beneficios y costos, los autores estimaron una razón de
beneficios a costos de 1,59, la cual es alta según los estándares tradicionales de beneficiocosto y sugiere que la TMC ha valido la pena según su costo. La razón significa también
que aun si los supuestos utilizados en el modelo son imperfectos, sería preciso que los
costos aumentasen un 59% con relación a los beneficios para llegar al punto en el que los
beneficios no justifiquen los costos. Debe anotarse que en este análisis no se consideran
otros beneficios, como el del mayor consumo de las familias (distinto al de la nutrición
infantil y el del peso al nacer).
Fuente: Institute for Fiscal Studies, Econometría y sistemas Especializados de Información, 2006.
un buen ejemplo: el programa Chile Solidario busca cubrir las 225.000 familias más
pobres del país. Dado que Chile tiene una red amplia y sofisticada de proveedores de
servicios de educación y salud, no fueron necesarias mayores inversiones para extender
o cambiar la oferta de servicios. No obstante, Chile Solidario funciona también en el
lado de la oferta para asegurar la coordinación con los proveedores. Los trabajadores
sociales que ofrecen apoyo psicológico a los beneficiarios están capacitados para colaborar con los municipios (que son responsables de los colegios y centros de salud
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Preescolares informales y educación para primera infancia basada
en el hogar
Sí: Proyecto de Desarrollo Educativo y
Segundo Proyecto de Educación Básica
adaptados para suplir las necesidades de
oferta de la Red de Oportunidades
Sí
Sí
1) No; cobertura nacional; 2) sí; intervención piloto con la TMC, pero
descontinuada
Cobertura nacional
No; cubre un amplio conjunto de comunidades, incluso las de la Red Solidaria
Tanto estipendios como expansión
escolar, en toda la nación; expansión
de madrassa influida por estipendio de
secundaria; colegios administrados por
ONG no participaron en los primeros
años del estipendio de primaria
Alguna superposición, pero sin cobertura
completa
¿Focalizada sólo a comunidades
de TMC?
Paquete básico de salud más nutrición
basada en la comunidad
Paquete básico de salud (incluso nutrición)
provisto por las ONG y brigadas institucionales móviles
Sesiones establecidas de educación en
salud como respuesta a la baja asistencia
a centros de salud
Equipos móviles de salud
Contratos de ONG y brigadas móviles para
prestación de paquete de salud básico
(incluido componente de nutrición basado
en la comunidad)
Construcción de centros de salud
TMC sin componente de salud
TMC sin componente de salud
Intervención del lado de la oferta,
salud y nutrición
Sí; intervención basada en modelo
existente que cubre comunidades
distintas a la de la TMC, pero implementación adaptada para las
comunidades de ésta
Sí; programa existente antes de
la TMC, pero el componente de
nutrición se agregó al paquete de
servicios básicos de salud para indígenas y aldeas rurales remotas
Sí; sesiones educativas diseñadas
específicamente para receptores
de PATH
Cobertura nacional
Sí; intervención piloto con TMC,
pero descontinuada
No; el programa cubre un amplio
conjunto de comunidades, incluso
las de la Red Solidaria
TMC sin componente de salud
TMC sin componente de salud
¿Focalizada sólo
a comunidades de TMC?
Fuente: compilación de los autores.
Nota: ONG = organización(es) no gubernamental(es); PATH = Program of Advancement through Health and Education; RPS = Red de Protección Social.
Panamá
Nicaragua
(RPS)
México
Jamaica
Honduras
1) Construcción escolar; 2) pagos
de transferencias a asociaciones de
padres y maestros
Provisión de textos, materiales de
enseñanza y recursos bibliotecarios;
construcción de nuevos colegios
Rehabilitación de colegios de primaria y construcción de colegios de secundaria; incentivos en donaciones
por desempeño de maestros
Transferencias en dinero para
maestros
Construcción de nuevos salones
de clase para colegios de secundaria baja
Administración basada en el colegio (Redes Escolares Efectivas)
Camboya
El Salvador
1) Construcción de colegios y salones de clase oficiales; 2) expansión
de colegios informales y religiosos
Intervención del lado
de la oferta, educación
Bangladesh
País
Cuadro 6.1 Ejemplos de intervenciones del lado de la oferta, complementarias a las TMC
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opciones de política y diseño
201
primaria en Chile) con el fin de asegurar que no se excluya a los beneficiarios de los
servicios existentes. Como resultado de esa interacción, los municipios han introducido a través del tiempo nuevos servicios sociales para suplir las necesidades de los
beneficiarios de Chile Solidario.
En el otro extremo de la variedad de casos, la oferta es tan inadecuada que el funcionamiento apropiado del programa requiere ajustes importantes, incluso la provisión
de servicios donde antes no existían. Varios países han implementado iniciativas para
extender la capacidad del sector público de ofrecer servicios en forma paralela con la
TMC, contando a menudo con programas existentes en lugar de instituir nuevos. Por
ejemplo, paralelamente a Oportunidades, el gobierno de México dio los pasos para
mejorar la oferta de escolaridad mediante una combinación de intervenciones, así: se
rehabilitaron colegios de primaria y telesecundarias en comunidades de Oportunidades; se ofrecieron donaciones a las asociaciones de padres para gastos de reparación
y mantenimiento de aulas; y en algunas comunidades se construyeron colegios de
secundaria para cumplir los requisitos de prestación en línea con Oportunidades
(Levy y Rodríguez, 2004).10 Se realizaron también esfuerzos a través del Programa
de Ampliación de Cobertura para extender el acceso a los servicios básicos de salud
en zonas rurales (González-Pier y otros, 2006). Esfuerzos similares se encuentran en
otros países. Para mencionar sólo unos pocos, están los siguientes: en Bangladesh,
desde los años ochenta, el gasto del gobierno en educación como proporción del gasto
en el sector social casi se ha duplicado, permitiendo una expansión significativa en
la capacidad del sistema de escolaridad (Hossain, 2004); en Camboya, el Cessp, que
financia las becas, las cuales efectivamente funcionan como una TMC, financia también
la construcción de nuevas aulas de secundaria básica en comunas con altas tasas de
pobreza (comunidades también focalizadas por las becas).
Otros países han decidido en cambio utilizar proveedores no gubernamentales. Por
ejemplo, buscando mantener bajos los costos y evitar las ineficiencias experimentadas
con los proveedores públicos, varios países de América Central han contratado los
servicios básicos de salud y nutrición con ONG y grupos comunitarios.11 Aunque al
principio estos programas se implementaron usualmente en forma independiente del
10 El costo de construir un colegio de Telesecundaria se estima en 1,38 millones de pesos y el de
construir uno de secundaria técnica en 2,4 millones de pesos. El personal y los costos operativos
anuales son de US$170.000 para telesecundaria y de US$427.000 para colegios de secundaria
técnica. Ver Coady y Parker (2004) para un análisis de efectividad en costos de estas inversiones
del lado de la oferta.
11 Ver Regalía y Castro (2007) para un análisis de cómo el Ministerio de Salud de Nicaragua subcontrató la prestación de servicios de salud mientras mantenía la supervisión de los proveedores
mediante acuerdos de administración que tenían el propósito de alinear los incentivos de los
proveedores de servicios de salud con un mejor servicio y resultados para la salud.
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Transferencias monetarias condicionadas
programa de TMC,12 en la mayoría de los casos fueron el instrumento utilizado para
prestar servicios a los beneficiarios de la TMC.
La implementación de tales esfuerzos ha implicado el uso de recursos financieros
y administrativos y coordinación entre las distintas instituciones (por ejemplo, entre
las agencias a cargo del programa de TMC y los ministerios de salud y educación, y
entre éstos y los gobiernos locales). Aunque esos esfuerzos produjeron importantes
logros en algunos países (por ejemplo, se rehabilitaron más de 50.000 colegios mexicanos), serias dificultades de implementación estropearon el éxito en otros países. En
el programa nicaragüense Atención a Crisis, el incremento anticipado en la oferta
de servicios de las clínicas públicas no se materializó y, como se mencionó, ocasionó
la falta de control de las condiciones de salud.13 En forma semejante, en Honduras,
el PRAF contempló un paquete de servicios de salud que incluía la transferencia de
recursos a la comunidad para financiar un plan de trabajo anual. El paquete no se
implementó de acuerdo con el protocolo por no poder identificarse medios legales
para transferir recursos del gobierno central a equipos basados en la comunidad. Así,
sólo se desembolsó el 17% de las transferencias de un año (con aprovisionamiento
central) y sólo se dio capacitación introductoria en métodos de aseguramiento de
calidad (Morris, Olinto y otros, 2004). El programa piloto fue descontinuado más
tarde.
Es claro que expandir la oferta de servicios de salud y educación en muchos países
es un aspecto muy importante de los esfuerzos requeridos para implementar una TMC.
Pero, más generalmente, muchos países enfrentan el reto de mejorar la calidad de los
servicios, en particular para responder a las necesidades de los beneficiarios de los
programas de TMC. En parte, los esfuerzos antes descritos han buscado resolver los
problemas de calidad, por ejemplo, a través de más y mejores insumos o la capacitación de los proveedores. Sin embargo, en unos pocos casos, los programas de TMC han
introducido también incentivos monetarios explícitos para los proveedores, buscando
mejorar la calidad de los servicios. En Nicaragua, las familias beneficiarias de la RPS
recibieron una cantidad adicional de dinero, llamada el bono a la oferta, que debía
pagarla al maestro el hijo o los padres. Oportunidades incluyó también donaciones de
incentivo para los maestros (equivalentes a un aumento del 29% del salario promedio
de los maestros) condicionadas a la asistencia y participación en actividades extracurriculares con estudiantes y padres. En Bangladesh, el programa Fssap II incorporó
recompensas de incentivos por el desempeño y la mejora en el colegio.
12 La mayoría de estos programas estuvieron influidos por un modelo de nutrición comunitaria
conocido como Atención Integral de la Niñez en la Comunidad, que fue fundado inicialmente
en Honduras (ver Van Roekel y otros, 2002; Griffiths y McGuire, 2005). Usualmente, se han
agregado otros servicios primarios de salud.
13 El anterior programa RPS dependía, en cambio, de proveedores no gubernamentales.
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opciones de política y diseño
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Ya sea que los programas de TMC se conviertan en un vehículo para introducir
innovaciones en la prestación de los servicios, o no, su éxito en promover la acumulación de capital humano de los niños pobres está relacionado con otros esfuerzos del
gobierno para reformar la prestación de servicios. En algunos países centroamericanos
(El Salvador y antes Nicaragua), los niños que se benefician de los programas de TMC
pueden asistir a colegios con prácticas de administración basada en el colegio, o pueden recibir servicios de salud de proveedores no oficiales que operen con contratos
de “pago por desempeño”. En Colombia, la existencia de financiación del lado de la
demanda en salud habilita a los beneficiarios de las TMC para utilizar proveedores
públicos y privados de servicios de salud (ver recuadro 6.5). En países tan diversos
como Brasil y Pakistán (Punjab), los programas de TMC operan en el contexto de provisión centralizada de servicios educativos. Es crítico en esos casos que los gobiernos
respondan –y cómo– en términos de adaptar la oferta de servicios y éste es un campo
importante para la investigación en el futuro.14
Hasta la fecha, existe poca evidencia sólida para evaluar la eficacia de diferentes
medios de adaptar la oferta de servicios a las necesidades de las familias pobres (como
las beneficiarias de los programas de TMC),15 por lo que no debería simplemente asumirse que desplazar los recursos para proveer más, o diferentes insumos para la salud
o la educación genere mejores resultados (como se sostiene, por ejemplo, en Reimers,
Da Silva y Trevino, 2006). Además, la base de evidencia es todavía muy delgada sobre
los efectos conjuntos de las acciones de oferta y demanda como los ya discutidos.
Maluccio, Murphy y Regalía (2006), por ejemplo, hallaron que la eficacia de la RPS de
Nicaragua fue mayor en zonas en las que los colegios eran autónomos, que donde no
lo eran, sugiriendo que las reformas administrativas basadas en el colegio pueden ser
un complemento importante para un programa de TMC. Pero es difícil hacer evaluaciones más generales sin evidencia de otros entornos.
La tendencia hacia la evaluación de impacto sistemática vista por primera vez para
los programas de TMC se observa ahora para el caso de iniciativas que buscan mejorar
la prestación de los servicios sociales, en particular en educación (Banco Mundial,
2007). Cuando estén disponibles los resultados de dichas evaluaciones será más fácil
14 Resultados preliminares de Leite y Olinto (2008) sugieren que en Brasil, al aumentar la cobertura de los programas de TMC, los gobiernos locales adaptaron la prestación de servicios
educativos (consolidando colegios pequeños, aumentado el número de colegios y maestros de
secundaria, etc.).
15 Por ejemplo, Banerjee y otros (2007) argumentan que sin cambios en el plan de estudio y en la
pedagogía que reconozcan las distintas necesidades de los niños pobres y excluidos, los insumos educativos adicionales no son eficaces para mejorar los resultados en el aprendizaje. Ellos
evaluaron dos experimentos que siguen ese enfoque mediante educación remedial y hallaron
resultados positivos en el aprendizaje.
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Transferencias monetarias condicionadas
Recuadro 6.5 La prestación de servicios del sector privado y los programas de TMC
Aunque la mayoría de los programas existentes de TMC estructuran las condiciones
alrededor del uso de instalaciones administradas por el gobierno (colegios, clínicas), los
programas de TMC pueden diseñarse (y lo han sido) en forma más pluralista, combinando
sus incentivos del lado de la demanda para cambiar el comportamiento familiar con prestación pública y privada de servicios de salud y educación. Se asume algunas veces que la
necesidad de controlar las condiciones restringe a los beneficiarios de las TMC a utilizar
instalaciones públicas, pero eso no es así. En Bangladesh, se permite a los receptores del
programa Fssap asistir a colegios del gobierno, privados seculares o religiosos, a su elección. En adición a la información regular de los colegios sobre inscripción y asistencia, el
programa está introduciendo auditorías y chequeos aleatorios que efectúa una empresa
de investigación independiente. En el programa Familias en Acción, de Colombia, se
requiere que las madres soliciten a los doctores y enfermeras verificar su asistencia y la
de sus hijos a la clínica, sin importar si ésta es pública o privada. En el programa Chile
Solidario, las condiciones de educación se cumplen mediante la inscripción en el colegio
(o institución preescolar) más cercano a la residencia de la familia. Los receptores de la
TMC pueden así inscribir a sus hijos en colegios o instituciones preescolares públicas o
subsidiadas que acepten los cupones del gobierno. El control de las condiciones es el
mismo en todos los casos: la inscripción escolar la verifica el trabajador social asignado
a cada familia.
Si el entorno regulatorio es lo bastante flexible, el sector privado (tanto lucrativo como
no lucrativo) puede ayudar, respondiendo, con el tiempo, a la demanda incrementada
por los programas de TMC. La experiencia de Bangladesh parecer ser pertinente a este
respecto: una gran proporción del aumento en las inscripciones escolares que tuvo lugar
desde los años noventa fue habilitada por la expansión de la oferta privada de colegios.
BRAC (Bangladesh Rural Advancement Committee), la mayor ONG bengalí, ofrece un
claro ejemplo: empezando con 22 colegios de un maestro y una sola aula en 1985, ya
tenía 35.000 colegios sirviendo a más de 1,1 millones de estudiantes en 1999 (Nath, Sylva
y Grimes, 1999; Ahmed y Nath, 2003). El empuje del gobierno para modernizar los colegios (incluyendo la obligatoriedad legal de asistir a primaria) llevó a muchos madrassas,
o colegios religiosos, a abrir sus puertas a estudiantes femeninos y reformar sus planes
de estudio. Como resultado, la inscripción en los madrassas reformados aumentó en un
62% entre 1990 y 2003 (Niaz Asadullah y Chaudhury, 2007).
responder las muchas preguntas pendientes sobre cómo diseñar acciones muy necesarias del lado de la oferta. complementarias a los programas de TMC.
En el capítulo 5 se mostró que los programas de TMC hasta la fecha sólo han tenido efectos modestos en los resultados “finales” en educación y salud. La baja calidad
de los servicios, particularmente aquellos a los que tienen acceso los pobres, puede
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TMC:
opciones de política y diseño
205
significar que sólo la mayor utilización no conduce a mejores resultados en forma de
mayor aprendizaje o menor mortalidad. De manera que es importante al considerar
las acciones complementarias mejorar la calidad (y no sólo la cantidad) de los servicios
de educación y salud (incluida la nutrición). Como se ilustra en el cuadro 6.1, varios
países están buscando ya hacer exactamente eso en varias formas.
Otra posible explicación para los efectos aparentemente débiles en los resultados
finales son las restricciones importantes a nivel familiar no atendidas por los programas
de TMC, al menos con su diseño actual. Esas restricciones podrían incluir prácticas
deficientes de cuidado de los hijos, información inadecuada u otros insumos en la producción familiar de educación y salud. Se precisa mayor investigación en este campo,
pero deben anotarse dos implicaciones de esta línea de pensamiento: primero, como
ya se discutió, simplemente condicionar las transferencias al uso de los servicios (al
margen de su calidad) puede no ser suficiente para lograr los resultados deseados y en
algunos casos, puede ser necesario repensar la naturaleza de las condiciones. Segundo,
puede ser necesario un enfoque más proactivo para los programas de alcance y de apoyo
a las familias. En otras palabras, si las restricciones familiares constituyen realmente
un impedimento serio para mejorar los resultados finales, puede no ser suficiente la
combinación dinero/condición y serán necesarias intervenciones de trabajo social.
Esto es lo que ha venido haciendo Chile a través de Chile Solidario y lo que otros
países (Colombia, El Salvador, Panamá) están experimentando con programas piloto
o empezando a implementar de manera más general.
Los programas de TMC como componentes de los sistemas
de protección social
Como lo hemos discutido en varios puntos a través de este informe, los programas de
TMC constituyen sólo una opción dentro del arsenal de programas de asistencia social
que pueden utilizarse para redistribuir el ingreso a las familias pobres. La implicación
lógica es que los programas de TMC no deberían considerarse en forma aislada, sino
más bien como parte de un sistema general de protección social.
¿Por qué es esto así? Primero, los programas de TMC no pueden constituir el instrumento correcto para todas las familias pobres. Debido a su enfoque de construir el
capital humano de los niños pobres, los programas de TMC no constituyen una opción
factible para algunos grupos de pobres, como los entrados en años pobres, las familias
pobres sin hijos, o las familias con hijos por fuera del rango de edades que cubren las
TMC. La redistribución hacia estos grupos se maneja mejor mediante otros medios.
En el caso de los entrados en años pobres, es probable que sean bajos los desincentivos potenciales de oferta laboral de las transferencias monetarias y la justificación
para inversiones adicionales en capital humano es cuestionable. Como resultado, los
programas de TMI en forma de pensiones sociales o no contributivas constituyen con
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Transferencias monetarias condicionadas
mucha frecuencia el instrumento preferido tanto por los países desarrollados como
en desarrollo para proveer asistencia a ese grupo.16 Según se discutió en el capítulo 5,
las evaluaciones de pensión social de algunos planes (más notablemente en Sudáfrica)
muestran que algunos de los beneficios de tal redistribución llegan a otros miembros
de la familia, incluidos los hijos.
Las complementariedades potenciales entre las TMC y las pensiones sociales no
han escapado a los autores de las políticas. Las reglas de elegibilidad para la participación en un programa de TMC pueden ampliarse para incluir a los entrados en años
simplemente eximiéndolos de las condiciones de capital humano acompañantes (y
efectivamente convirtiendo al programa en una TMI para esa subpoblación). Ese
enfoque fue sugerido por Camargo y Ferreira (2001) en su artículo sobre políticas,
proponiendo la consolidación de las iniciativas dispares de protección social de Brasil
en un programa más coherente. La propuesta se implementó como parte del programa
Bolsa Família de Brasil; este enfoque se adoptó también en el PATH de Jamaica, el BDH
de Ecuador y en Chile Solidario. Aunque deben evaluarse los costos de reformar los
programas existentes, las sinergias administrativas de ejecutar los dos componentes
desde la misma agencia y usar la misma base de datos de beneficiarios pueden suministrar un argumento para incluir a los entrados en años pobres en una TMC (en
lugar de configurar un programa por separado), en particular en países en los que no
existe pensión social.
Aun entre las familias pobres potencialmente elegibles para una TMC existen
distintas opciones para los países, incluyendo las TMI o los programas de trabajo. La
elección de instrumento requiere una seria consideración de sus respectivos costos
y beneficios (según se analizó en la primera sección de este capítulo). Evaluaciones
rápidas del tipo sugerido por Ravallion (1999) para programas de trabajo pueden concebiblemente aplicarse a programas de TMC y TMI y servir como insumos para la toma
de decisiones. Por ejemplo, Murgai y Ravallion (2005) efectuaron dicho ejercicio para
comparar un programa de fuerza de trabajo y una TMI universal para el caso de India
y hallaron que una transferencia neutral con respecto al presupuesto y no focalizada
tiene mayor impacto en la pobreza que el programa de fuerza de trabajo, a menos que
los salarios pagados sean extremamente bajos y haya una completa recuperación de
costos no salariales.
16 Existen diferentes enfoques para las pensiones sociales: algunos países (como Bolivia, Botsuana,
Mauricio, Namibia y Nepal) siguen planes universales, mediante los que todos los entrados en
años son elegibles. Esos programas son demasiado costosos para ellos o los obliga a pagar beneficios muy bajos, con efectos correspondientemente limitados en la pobreza. Un gran número
de países ha adoptado en cambio planes focalizados (usualmente por medio de alguna forma
de reemplazo de comprobación de medios de vida) como forma de proveer apoyo significativo
a un costo razonable. El programa PV de Sudáfrica cuesta aproximadamente el 1,4% del PIB.
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TMC:
opciones de política y diseño
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Debido a su énfasis en la acumulación de capital humano a largo plazo y a la focalización administrativa, los programas de TMC son más adecuados como instrumentos
para la pobreza estructural que como respuestas a episodios de pobreza temporal. Que
los programas de TMC puedan tener un papel como mecanismo de seguro, y cómo,
frente a crisis de ingreso, son cuestiones abiertas, que han adquirido mayor importancia
frente a la reciente recesión económica global (ver recuadro 6.6).
La discusión anterior ilustra el mensaje general de que en la mayor parte de los
contextos de los países, es probable que coexistan los programas de transferencias
monetarias condicionadas y otros programas de transferencias y deberían considerarse como complementarios y no como sustitutos, atendiendo distintas características
familiares y la naturaleza de la pobreza que experimentan esas familias. Así, no es
sorprendente que los autores de políticas y los administradores de los programas de
TMC en América Latina –la región en la que tales programas tienen mayor tradición
y están más establecidos– hagan énfasis creciente en la importancia de implementar
TMC no como programas aislados de reducción de la pobreza (sin importar qué tan
eficaces sean) sino como parte de un sistema general de protección social (Banco
Mundial, 2008b).
¿Qué significa, en la práctica, que un programa de TMC forme parte de un sistema
de protección social? La respuesta podría variar significativamente dependiendo del
país. En particular, el sistema general de protección social debe tomar formas muy
distintas en los países avanzados, altamente urbanizados y de medianos ingresos
con instituciones relativamente bien desarrolladas, y en países de bajos ingresos con
una gran proporción de su población viviendo en zonas rurales y con instituciones
relativamente débiles.
Existen entonces algunos elementos comunes. Primero, como se exploró con
algún detalle en el capítulo, la población objetivo para un programa de TMC debe
definirse en forma integral considerando la naturaleza de la pobreza experimentada
por los distintos grupos y la disponibilidad de instrumentos alternativos para la
redistribución del ingreso. Segundo, las características específicas de diseño de los
programas de TMC deben ser compatibles con las de diseño de otras transferencias
monetarias (esto es, el tamaño de la transferencia no puede fijarse aisladamente
sino que debe ser relativo a otras transferencias monetarias) tanto para limitar las
distorsiones como para asegurar una equidad horizontal, aunque sólo sea por razón
de la sostenibilidad política.17
17 En principio, las TMC, como otros programas de asistencia social, podrían excluir la participación en planes (contributivos) de seguro. Esto implica que hay una demanda separada, pero
igualmente importante, en coordinación con los programas de protección social, en especial
con respecto a la relación entre las TMC y los programas de seguro social (ver Levy [2008] para
el caso de México).
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Transferencias monetarias condicionadas
Recuadro 6.6 Los programas de TMC y la crisis financiera
Se cree generalmente que la crisis financiera de 2008 en los Estados Unidos y otros países industriales y la consecuente recesión económica mundial podrían tener terribles
consecuencias para el bienestar de la gente en el mundo en desarrollo. La pobreza puede
aumentar en forma drástica en los países donde una proporción grande de la población ya
vive en circunstancias desesperadas. Si las familias recortan las inversiones en educación,
salud y nutrición de sus hijos, podría haber serias consecuencias a largo plazo para las
oportunidades de estos niños cuando sean adultos. Los autores de políticas y académicos
han enfocado correctamente la posibilidad de agudas reducciones en los niveles de vida
para encontrar herramientas y mitigar los costos de la crisis para las familias más pobres
del mundo. ¿Pueden las TMC formar parte de la solución?
Las TMC transfieren dinero y, como hemos visto en otro lugar de este informe, ese
dinero puede ayudar a las familias pobres a sortear crisis sistémicas como una crisis general
económica, o crisis idiosincrásicas como el desempleo, la enfermedad, o la muerte del
principal proveedor de la familia. Además, los requerimientos de que los niños pequeños
sean llevados a los centros de salud para control del crecimiento y que los niños mayores
se inscriban en el colegio y asistan regularmente a clase pueden asegurar que las familias
no recorten inversiones críticas en la infancia.
Habiéndose dicho esto, las TMC, son por su naturaleza primordialmente instrumentos
de combatir la pobreza a largo plazo y estructural y no crisis repentinas de ingreso, en particular si se espera que sean de corta duración. Varias de las propiedades de los programas
de TMC son inconsistentes con el tipo de instrumento de seguro social flexible requerido
para manejar el riesgo social. Primero, las TMC no son contracíclicas por naturaleza. Los
métodos de focalización administrativa que utilizan son tales que es difícil agregar beneficiarios a corto plazo y es también difícil removerlos de la nómina del programa una vez
haya pasado la crisis. Segundo las familias que ya reciben transferencias de un programa
de TMC no pueden verse más golpeadas por una crisis económica agregada. Tercero, las
TMC requieren que las familias realicen inversiones “abultadas” en la educación y salud de
los hijos, inversiones que sólo tienen sentido con un horizonte de largo plazo. Finalmente,
como se describió en el recuadro 5.3, no es claro que las familias siempre desinviertan
en el capital humano de los hijos durante crisis sistémicas, en especial en los países de
medianos ingresos de América Latina, donde están más generalizadas las TMC.
Por todas estas razones, las TMC no constituyen un instrumento ideal para tratar la
pobreza transitoria. Los programas de transferencia que no implican compromisos a
largo plazo (como los implícitos en las condiciones de las TMC), que son autofocalizadas
(y así no implican complejas decisiones administrativas para el ingreso o la salida del
programa) y que implican la participación de los beneficiarios en actividades que pueden ayudar a atender la fuente de la crisis (por ejemplo, actividades relacionadas con
el trabajo) parecen ser más adecuadas que las TMC para actuar como instrumentos de
administración de riesgos). Esas características tienden a hacer que los programas de
(Continúa en la página siguiente)
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TMC:
opciones de política y diseño
209
(Continuación recuadro 6.6)
trabajo sean un mejor instrumento en este respecto. Existe también bastante evidencia
empírica sobre la forma en que operan los programas de trabajo (por ejemplo, ver Drèze
y Sen, 1991; Ravallion, Datt y Chaudhuri, 1993; Datt y Ravallion, 1994; Ravallion y Datt,
1995; Jalan y Ravallion, 2003b).
No obstante, claramente es mejor tener en funcionamiento una TMC cuando hay una
crisis que no tener absolutamente ningún programa de asistencia social en gran escala.
Varios países latinoamericanos (entre ellos Chile, Ecuador y México) han aumentado
temporalmente el nivel de los pagos a los beneficiarios de las TMC. Estos pagos adicionales
se han presentado (o se los ha rotulado) como pagos complementarios excepcionales. La
intención detrás de esto es ofrecer espacio a los autores de las políticas para reducir los
pagos gradualmente otra vez a sus niveles anteriores a la crisis en el futuro. Numerosos
programas han acelerado también la expansión en la cobertura que originalmente habían
planeado por un mayor período de tiempo (Banco Mundial, 2008b).
Los programas de TMC tienen una función en el contexto de una “red de seguridad
social permanente” (según se trata en Ravallion, 2009). Puede ser útil alguna experimentación con características de diseño que hacen que sean más ágiles para responder a
cambios repentinos en las circunstancias económicas agregadas. Y algunas características
de los programas de TMC –entre ellas la alta calidad técnica del personal, la transparencia
en el proceso de la información, la ausencia de interferencia política y el énfasis en el
control y evaluación– podrían (y deberían) replicarse en otros programas de asistencia
social, incluyendo aquellos cuyo objetivo primordial es ayudar a las familias pobres a
hacer frente a la volatilidad de los ingresos y al riesgo. Sin embargo, las TMC deberían
continuar como herramientas de política cuyos objetivos principales sean reducir la
pobreza estructural y aumentar las inversiones en el capital humano de los niños, especialmente donde éstas son bajas.
Tercero, esto implica tener reglas claras y transparentes de elegibilidad y procedimientos de admisión al programa a fin de evitar confusión en los beneficiarios
potenciales y cerrar la puerta a la manipulación y al abuso potencial por parte de
funcionarios del gobierno y administradores del programa.
Las reglas de ingreso y salida son importantes en cuanto a sus efectos de incentivos,
en particular los relativos a la participación en la fuerza laboral. Hasta ahora, las TMC
han utilizado un reemplazo de comprobación de medios de vida y no un umbral de
ingresos para focalizar los beneficios y así la correspondencia entre la elegibilidad del
programa y la oferta laboral es más débil que en muchos programas de bienestar en los
países desarrollados. Sin embargo, cuanto mejor sea el reemplazo de comprobación de
medios para distinguir a las familias “pobres” de las “no pobres”, más se correlacionará
con el ingreso y el consumo, y más probable es que ofrezca desincentivos para la partici-
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Transferencias monetarias condicionadas
pación adulta en el mercado laboral. También, la nómina de las familias elegibles para las
transferencias, con base en el reemplazo de la comprobación de medios, sólo se actualiza
con poca frecuencia en la mayoría de los países, de modo que las familias receptoras
no tienen incentivo (distinto al efecto ingreso, que las impulsaría a consumir más ocio)
para reducir la oferta laboral. Sin embargo, muchos programas (incluso Oportunidades,
de México, Familias en Acción, de Colombia, y BDH, de Ecuador) han actualizado su
reemplazo de comprobación de medios o se encuentran en proceso de hacerlo. Por eso
es posible que al madurar los programas de TMC, cualquier efecto de desincentivos sea
más evidente. Soluciones posibles para tales efectos incluyen el uso de límites de tiempo
para los beneficios (como en Chile o el TANF en los Estados Unidos), o la adopción de
beneficios graduales (donde los beneficios se reducen solo parcialmente después de que
la recertificación indique que las familias han dejado de ser elegibles según los criterios
originales) para evitar “riscos” y los incentivos negativos asociados en la oferta laboral.
Cuarto, las sinergias administrativas potenciales en los programas de TMC son
grandes. Utilizar sistemas comunes para la focalización administrativa y sistemas de
pago a los beneficiarios (por ejemplo, configurando un sistema de tarjetas electrónicas)
puede ser el ejemplo más claro de dichas sinergias. Pero más generalmente, como se
ilustró en el capítulo 3, establecer una plataforma común de alcance y servicio (servicios en un solo sitio) mediante la cual los beneficiarios de todos los programas de
protección social puedan tener acceso a los beneficios e interactuar con los administradores de los programas es una innovación que varios países están considerando o
experimentando actualmente.
Aunque a menudo se reconocen problemas de coordinación interinstitucional en
términos de la relación entre los programas de TMC y los ministerios de educación y
salud a cargo de la prestación de los servicios, es igualmente importante reconocer
los problemas en cuanto a la coordinación entre los programas de protección social.
Los programas de TMC tienen sede en, y los administra, una variedad de agencias y
ministerios, dependiendo de los países en los que operan. Sucede a menudo que otros
programas de transferencia se manejan por separado, por ejemplo, a través de los
ministerios de trabajo o agencias de seguridad social. Para hacer que los programas
de TMC formen parte de un sistema general de protección social será preciso algún
mecanismo de coordinación. Los ministerios de finanzas o planeación pueden representar y han representado ese papel.
Sin embargo, en muchos países en desarrollo, los gobiernos subnacionales están
formando cada vez más parte importante en la protección social. Brasil, donde los
programas de TMC eran locales antes de convertirse en nacionales, es quizá un ejemplo
extremo. Pero en países aun más pequeños y no federales, los gobiernos subnacionales
son actores importantes no solo en la implementación de los programas de TMC, sino
también ejecutando sus propios programas de protección social, lo cual agrega otra
dimensión compleja a los problemas de coordinación. Sin embargo, los problemas a
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TMC:
opciones de política y diseño
211
menudo presentan oportunidades para el cambio y la reforma, punto al que regresaremos más adelante.
Conclusión
Como se anotó en la introducción de este informe, los programas de TMC se han
considerado tanto en términos extremamente positivos (una “solución mágica para
el desarrollo”) como extremamente negativos (superfluos, perniciosos, atroces y
abominables”).
Nuestra revisión de la experiencia de las TMC hasta el momento confirma que han
sido eficaces para reducir la pobreza a corto plazo y aumentar el uso de los servicios de
educación y salud. Estos logros no pueden y no deberían desecharse o minimizarse ya
que representan una prueba poderosa de que los programas públicos bien diseñados
pueden tener efectos significativos en indicadores sociales de importancia crítica.
Al mismo tiempo, la revisión ofrece amplias razones para ser precavidos y evitar
transformar sus virtudes obvias en una campaña de defensa ciega de los programas
de TMC. Los programas no constituyen el instrumento de política correcto para todas
las familias en todas las circunstancias. En particular, si se requieren las condiciones
y qué tipo de condiciones son las apropiadas, son cuestiones críticas que los países
que planean iniciar o reformar programas existentes de TMC tienen que considerar
seriamente. La evidencia de su impacto en los resultados finales en educación y salud
es mixta y debería recordarse que los programas de TMC usualmente necesitarán un
conjunto de acciones complementarias, tanto en términos de otros programas de
protección social como de la adaptación de la oferta de servicios sociales. Mejorar su
impacto en los resultados del aprendizaje y de la salud puede requerir una combinación
de servicios más fuertes, un conjunto distinto de condiciones y acciones más decisivas para focalizar a los niños en el momento correcto del ciclo de vida. Decidir sobre
cuándo (o para quién) tener un programa de TMC, y cómo diseñarlo, requiere una
consideración cuidadosa de las condiciones locales. Además, los programas de TMC
corren el riesgo de ser menos eficaces cuando su mandato se expande para enfrentar
desafíos para los que pueden estar menos adecuados.
Gracias a los esfuerzos extremadamente valiosos de los autores de políticas y administradores de programas de TMC alrededor del mundo para invertir en recopilación
de datos e incluir módulos de evaluación como un aspecto rutinario de la administración del programa, contamos ya con evidencia más rigurosa sobre las TMC que sobre
prácticamente cualquier otro programa de desarrollo. Como se ha notado a través
de todo el informe, muchas preguntas importantes sobre el diseño de los programas de
TMC continúan sin respuesta y precisan investigación adicional.
Desde el punto de vista de la generación de bienes públicos globales, es probable que
los rendimientos de las evaluaciones adicionales de TMC relativamente estándares sean
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Transferencias monetarias condicionadas
pequeños (aun si estas evaluaciones contribuyen a construir la base de evidencia para
países específicos y quizá apoyo político). Sin embargo, existen tres campos amplios
en los que la investigación adicional sería extremamente valiosa.
El primero de ellos es desempaquetar el impacto general de las TMC. ¿Cuán importantes son la magnitud de la transferencia, el género del receptor, la elección de las
condiciones y el grado al que se controlen las condiciones y se penalice a las familias
por incumplimiento? ¿Para cuáles resultados importan más estas elecciones? Responder estas preguntas es algo importante para el diseño de los programas y ayudará a los
gobiernos a hacer más eficientes los programas de TMC.
El segundo campo crítico de investigación incluye las interacciones entre las TMC y
los demás programas. ¿Son los efectos de las TMC en los resultados de salud y educa­ción
mayores cuando van de la mano con esfuerzos para mejorar la calidad de la oferta? ¿Es
la suma de los efectos mayor que la suma de las partes (lo que sugeriría la existencia de
importantes sinergias)? ¿Existen programas particulares que focalizan familias, como
intervenciones de cuidado de niños, sensibles para combinarse con TMC? ¿En qué
circunstancias funcionarían esos programas? Las respuestas a todas estas preguntas
son críticas para entender cómo coordinar en la mejor forma los programas de TMC
con otras inversiones.
El tercer campo en el que es importante la investigación adicional se relaciona con
el impacto de las TMC en entornos muy diferentes o en resultados que no han sido
estudiados. Aunque existe alguna evidencia alentadora del impacto de las TMC en los
países de bajos ingresos, inclusive Bangladesh, Camboya y Nicaragua, el grueso de
la evidencia sobre las TMC proviene de los países de medianos ingresos de América
Latina. Podría haber altos rendimientos de las evaluaciones de programas al estilo de
las TMC en África subsahariana donde la capacidad institucional puede ser más débil,
la pobreza es más generalizada y los déficits de capital humano son más profundos.
Es también importante evaluar si las TMC que se encuentran en funcionamiento actualmente tienen impactos en resultados sobre los que conocemos poco o nada; por
ejemplo, la pobreza a largo plazo o las interacciones con el sector bancario formal en
los países de medianos ingresos de América latina, y evaluar si las TMC constituyen
herramientas útiles para mejorar los resultados en otros entornos; por ejemplo, si
pueden utilizarse para impedir la infección de VIH en África. Todas esas cuestiones
precisan experimentación y evaluación cuidadosa. Muchas implican también un seguimiento de las familias por mayor tiempo del que se ha efectuado tradicionalmente en
las evaluaciones de las TMC estándar y otros programas, lo que por sí mismo plantea
importantes problemas metodológicos.
Para concluir, es importante reconocer que la multidimensionalidad de un programa de TMC es fuente tanto de fortaleza como de complejidad. Los programas de TMC
no pueden y no deben considerarse como solo intervenciones en educación y salud.
Después de todo, son transferencias monetarias y deberían considerarse y analizarse
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opciones de política y diseño
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como intervenciones de protección social. En ese sentido, la experiencia indica que
los programas de TMC han sido muy exitosos en reformar políticas de asistencia social
reemplazando subsidios mal focalizados e ineficaces y en crear las condiciones políticas
para expandir el apoyo de ingreso a los pobres. Además, donde se han implementado,
los programas de TMC han llevado una mejor atención a las consecuencias en comportamiento de las políticas sociales. Eso, por sí mismo, es importante.
La experiencia hasta el momento sugiere que los programas de TMC han tenido
también externalidaddes institucionales positivas. Más notoriamente a través de su
énfasis en el control y evaluación, que contribuyen a fortalecer una cultura de resultados
al interior del sector público, al menos dentro de las políticas sociales. El énfasis en el
control y evaluación parece haber transcendido las fronteras internacionales y los nuevos programas de TMC han emulado a los anteriores y más establecidos en este aspecto
importante, lo que claramente constituye un legado que vale la pena sostener.
De igual importancia son las externalidades institucionales potenciales que afectan los sistemas de salud y educación. El apoyo a la acumulación de capital humano
de los niños de familias pobres no puede tratarse sólo con un programa de TMC y es
claro que debe desarrollarse una oferta de servicios de salud y educación de calidad
adecuada. De manera que es importante considerar la cuestión de si estas tareas deben
abordarse en forma secuencial o resolverse todas de una sola vez. Los autores de las
políticas deben considerar tales cuestiones con cuidado, en particular en los países
o regiones en los que la oferta de tales servicios es insuficiente o de baja calidad. Las
transferencias monetarias pueden constituir el instrumento correcto de política para
aliviar la pobreza a corto plazo, pero su contribución a la reducción de la pobreza a
largo plazo dependerá también de lo que suceda en el lado de la oferta.
Esa cuestión está estrechamente asociada con los debates en la economía del desarrollo referentes a la tensión entre el crecimiento equilibrado y el desequilibrado.18
Como argumentó Albert Hirschman (1958), el desarrollo es una “cadena de desequilibrios” en los cuales la expansión de un sector crea presiones hacia atrás o hacia
delante que pueden suministrar los estímulos necesarios para la expansión de otro
sector que está todavía subdesarrollado. Esos vínculos operan no sólo a través de la
motivación estándar por el beneficio, sino también ejerciendo presión política para
la acción del gobierno. Tales vínculos operan no solo por medio de la motivación estándar del beneficio sino ejerciendo presión política para la acción del gobierno. Desde
esa perspectiva, al aumentar la demanda de las familias pobres de capital humano,
los programas de TMC tienen potencial de desencadenar un proceso más general de
transformación en el desarrollo de los servicios de salud, educación y sociales a los
cuales tengan acceso los hijos de las familias pobres. Que tal proceso se materialice
18 Agradecemos a Harold Alderman por llamar nuestra atención sobre este punto.
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Transferencias monetarias condicionadas
depende de cuán permeable sea el sistema político a tales presiones. Las respuestas del
lado de la oferta pueden tomar formas muy distintas, incluso a través del desarrollo
de un entorno habilitador para la expansión de la prestación de servicios por parte
del sector privado. Pero es probable que esas respuestas se frustren a menos que exista
alguna receptividad política a las presiones del lado de la demanda. Como argumentó
Hirschman (1990), el riesgo de un enfoque secuencial es “atrancarse”, en particular
cuando el enfoque de “una cosa a la vez” opera como excusa para la parálisis política
en otros frentes de igual importancia.
No podemos decir en este momento si la ola actual de programas de TMC tendrá
éxito para desencadenar una transformación sostenible en la prestación de servicios
de salud y educación y el diseño más general de políticas de protección social que
discutimos antes. Aunque puede ser muy temprano para decirlo, la experiencia hasta
el momento ofrece campo para la esperanza.
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Apéndice A
Cuadros de resumen
A.1
A.2
A.3
A.4
Métodos de focalización utilizados en los programas de TMC
Estructura de focalización en los programas de TMC
Programas de pago
Programas de TMC de un vistazo
Programas de países (por regiones)
África subsahariana
Burkina Faso
Orphans and Vulnerable Children
Kenia
Cash Transfer for Orphans and
Vulnerable Children
Nigeria
Care of the Poor
Asia oriental y Pacífico
Camboya
Cambodia Education Sector Support
Project; Japan Fund for Poverty
Reduction Girls Scholarship Program
Indonesia
Jaring Pengamanan Sosial; Program
Keluarga Harapan
Filipinas
Pantawid Pamilyang Pilipino Program
Europa y Asia central
Turquía
Social Risk Mitigation Project
Medio Oriente y África septentrional
Yemen,
Basic Education Development Project
República de
Asia meridional
Bangladesh
Female Secondary School Assistance Program; Primary Education Stipend Program;
Reaching Out-of-School Children
India
Apni Beti Apna Dhan
Pakistán
Child Support Program; Participation in
Education through Innovative Scheme for
the Excluded Vulnerable; Punjab Education Sector Reform Program/
Punjab Female School Stipend
Program
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América Latina y el Caribe
Argentina
Programa Familias
Bolivia
Juancito Pinto
Brasil
Bolsa Alimentação; Bolsa Escola; Bolsa
Família; Programa de Eradicacão do
Trabalho Infantil
Chile
Chile Solidario; Subsidio Unitario Familiar
Colombia
Familias en Acción; Subsidio
Condicionado a la Asistencia
Escolar-Bogotá
República
Solidaridad; Tarjeta de Asistencia
Dominicana
Escolar
Ecuador
Bono de Desarrollo Humano
El Salvador
Red Solidaria
Guatemala
Mi Familia Progresa
Honduras
Programa de Asignación Familiar
Jamaica
Program of Advancement through Health
and Education
México
Oportunidades (formerly Progresa)
Nicaragua
Atención a Crisis; Red de Protección
Social
Panamá
Red de Oportunidades
Paraguay
Tekoporã/Propaís II
Perú
Juntos
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x
x
x
x
x
x
x
x
(Continúa en la página siguiente)
x
x
No es parte del sistema de seguridad social
xe
Beneficiarios del programa Jefes y Jefas, el jefe
(o jefa) no sin culminar secundariad
x
x
x
Chile: SUF
x
x
x
x
x
Géneroc
xb
x
x
x
x
x
Reemplazo
Compro- Evaluade comprobación
ción de
bación de me- de medios la comudios de vida
de vida
nidad
Identificación de familia
Brasil: Bolsa Alimentação
Brasil: Bolsa Escola
Brasil: Bolsa Família
Brasil: PETI
Chile: Chile Solidario
Bolivia: Juancito Pinto
Argentina: Programa Familias
América Latina y el Caribe
Indonesia: PKH
Filipinas: 4Ps
Europa y Asia central
Turquía: SRMP
Género y minoría étnica
Género
Incidencia en huérfanos y niños vulnerables
Otra
x
x
x
Asia oriental y Pacífico
Camboya: Cessp
Camboya: JFPR
Indonesia: JPS
x
Kenia: CT-OVCa
Nigeria: COPE
Geográfica
Burkina Faso: Orphans and Vulnerable Childrena
África
Región / País / Programa
Por categorías
Cuadro A.1 Métodos de focalización utilizados en los programas de TMC
216
Transferencias monetarias condicionadas
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Género
Otra
x
x
Guatemala: Mi Familia Progresa
Honduras: PRAF
i
Bangladesh: PESP
x
x
Bangladesh: Fssap
Asia meridional
Yemen, República de: BEDPa
x
x
Perú: Juntos
Medio Oriente y África septentrional
x
Paraguay: Tekoporã/Propias IIh
Género
x
x
(Continúa en la página siguiente)
x
x
x
x
x
Nicaragua: Atención a Crisisa
Nicaragua: RPS
x
x
México: Oportunidades
Panamá: Red de Oportunidades
x
x
x
Jamaica: PATH
xg
x
xf
x
El Salvador: Red Solidaria
República Dominicana: TAE/ILAE
x
x
República Dominicana: Solidaridad
Ecuador: BDH
x
x
x
Colombia: SCAE-Bogotá
x
Reemplazo
Compro- Evaluade comprobación
ción de
bación de me- de medios la comudios de vida
de vida
nidad
Identificación de familia
x
Geográfica
Por categorías
Colombia: Familias en Acción
Región / País / Programa
(Continuación cuadro A.1)
Apéndice A: cuadros de resumen
217
03/08/2009 16:04:52
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x
x
Pakistán: Pesrp/Punjab Female School Stipend
Program
Género
Beneficiarios de programa de apoyo alimenticio
Género
Otra
Por categorías
x
x
x
x
Reemplazo
Compro- Evaluade comprobación
ción de
bación de me- de medios la comudios de vida
de vida
nidad
Identificación de familia
Fuente: Perfiles de los programas.
Nota: BDH = Bono de Desarrollo Humano; BEDP = Basic Education Development Project; Cessp = Cambodia Education Sector Support Project; COPE = Care
of the Poor; CSP = Child Support Program; CT-OVC = Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children; 4Ps = Pantawid Pamilyang Pilipino Program; Fssap
= Female Secondary School Assistance Program; JFPR = Japan Fund for Poverty Reduction Girls Scholarship Program; JPS = Jaring Pengamanan Sosial; PATH
= Program of Advancement through Health and Education; PESP = Primary Education Stipend Program; Pesrp = Punjab Education Sector Reform Program;
PETI = Programa de Erradicação do Trabalho Infantil; PKH = Program Keluarga Harapan; PRAF = Programa de Asignación Familiar; ROSC = Reaching Outof-School Children; RPS = Red de Protección Social; SCAE = Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar; SRMP = Social Risk Mitigation Project; SUF =
Subsidio Unitario Familiar; TAE/ILAE = Tarjeta de Asistencia Escolar/Incentivo a la Asistencia Escolar.
a. Programa en etapa piloto.
b. Tanto a nivel nacional (para identificar distritos pobres) como a nivel distrital (para identificar los subdistritos y colegios pobres).
c. Por lo menos la mitad de las becas a nivel colegial se asignaron a niñas.
d. El programa Jefes y Jefas se inició en la crisis como programa de trabajo para jefes de familia desempleados.
e. Cubre a todos los niños de colegios públicos hasta cuarto grado.
f. La focalización es sólo en los 68 municipios menos pobres. La focalización en los 32 municipios más pobres es sólo geográfica.
g. Sólo pueden participar las familias en la zona cubierta por el proyecto del Banco Interamericano de Desarrollo.
h. Propias II es un proyecto financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, que se basa en el programa Tekoporã y financia beneficiarios adicionales
utilizando procedimientos similares.
i. Sólo pueden participar ciertos tipos de colegios en las zonas rurales.
x
Pakistán: Participation in Education through
Innovative Scheme for the Excluded Vulnerable
Pakistán: CSPa
x
India: (haryana): Apni Beti Apna Dhan
Geográfica
Bangladesh: ROSC
Región / País / Programa
(Continuación cuadro A.1)
218
Transferencias monetarias condicionadas
03/08/2009 16:04:52
001Transferencias.indd 219
x
x
Brasil: Bolsa Alimentação
Brasil: Bolsa Escola
x
x
Bolivia: Juancito Pinto
Brasil: Bolsa Família
No
f
Máx = 3
Máx = 3
Máx = 3
Máx = 6
x
Síd
Máx = 3
c
Argentina: Programa Familias
América Latina y el Caribe
Turquía: SRMP
xh
x
Filipinas: 4Ps
x
x
Indonesia: PKH
Europa y Asia central
No
x
Indonesia: JPS
Sí
No
No
Tope
xg
xe
x
Otros miembros
de la familia
Estructura familiar
x
x
Género
x
x
Tiempo
en el
programa
(Continúa en la página siguiente)
x
x
x
x
x
x
Edad/
grado de
los niños
Base de variación del beneficio
Camboya: JFPR
Camboya: Cessp
x
x
Nigeria: COPE
xb
x
Asia oriental y Pacífico
x
Kenia: CT-OVC
Número
de hijos
Burkina Faso: Orphans and Vulnerable Children
África
Región / País / Programa
Ingreso
familiar
Cuadro A.2 Estructura de focalización de los programas de TMC
Apéndice A: cuadros de resumen
219
03/08/2009 16:04:53
001Transferencias.indd 220
x
x
Colombia: SCAE-Bogotá
República Dominicana: Solidaridad
v
x
t
x
xu
Nicaragua: Atención a Crisis
Nicaragua: RPS
Perú: Juntos
w
Paraguay: Tekoporã/Propaís II
x
x
México: Oportunidades
Panamá: Red de Oportunidades
x
Jamaica: PATH
Máx = 4
Sí
Máx = 20
x
x
x
Género
x
x
Tiempo
en el
programa
(Continúa en la página siguiente)
x
x
x
xs
xr
x
x
q
x
x
x
Honduras: PRAF
Guatemala: Mi Familia Progresa
xn
xk
Edad/
grado de
los niños
xo
p
Sí l
No
Síi
Tope
Otros miembros
de la familia
Estructura familiar
Base de variación del beneficio
El Salvador: Red Solidaria
Ecuador: BDH
República Dominicana: TAE/ILAEm
x
Colombia: Familias en Acción
x
Número
de hijos
x
Ingreso
familiar
Chile: SUF
Chile: Chile Solidario
Brasil: PETI
Región / País / Programa
(Continuación cuadro A.2)
220
Transferencias monetarias condicionadas
03/08/2009 16:04:53
001Transferencias.indd 221
x
India: (Haryana): Apni Beti Apna Dhan
x
Pakistán: Pesrp/Punjab Female School Stipend Program
No
Sí
z
Máx = 3
Síy
No
Máx = 3
Tope
Otros miembros
de la familia
Estructura familiar
x
xx
x
Edad/
grado de
los niños
Base de variación del beneficio
x
Género
x
Tiempo
en el
programa
(Continúa en la página siguiente)
Fuente: Perfiles de los programas.
Nota: BDH = Bono de Desarrollo Humano; BEDP = Basic Education Development Project; Cessp = Cambodia Education Sector Support Project; COPE = Care of the Poor;
CSP = Child Support Program; CT-OVC = Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children; 4Ps = Pantawid Pamilyang Pilipino Program; Fssap = Female Secondary
School Assistance Program; JFPR = Japan Fund for Poverty Reduction Girls Scholarship Program; JPS = Jaring Pengamanan Sosial; PATH = Program of Advancement
through Health and Education; PESP = Primary Education Stipend Program; Pesrp = Punjab Education Sector Reform Program; PETI = Programa de Erradicação do
Trabalho Infantil; PKH = Program Keluarga Harapan; PRAF = Programa de Asignación Familiar; ROSC = Reaching Out-of-School Children; RPS = Red de Protección
Social; SCAE = Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar; SRMP = Social Risk Mitigation Project; SUF = Subsidio Unitario Familiar; TAE/ILAE = Tarjeta de Asistencia
Escolar/Incentivo a la Asistencia Escolar.
a. Programa en etapa piloto.
b. Los niños con la clasificación de máxima pobreza en cada comité de administración local reciben la beca de mayor monto.
c. El tope se aplica sólo a la donación educativa.
d. La parte de apoyo para salud de la transferencia es un beneficio fijo independiente del número de niños elegibles en la familia. La parte de apoyo para educación
se paga por cada niño elegible.
x
Pakistán: Participation in Education through Innovative
Scheme for the Excluded Vulnerable
Pakistán: CSP
x
x
Bangladesh: ROSC
a
x
Bangladesh: PESP
Número
de hijos
x
Ingreso
familiar
Bangladesh: Fssap
Asia meridional
Yemen, República de: BEDPa
Medio Oriente y África septentrional
Región / País / Programa
(Continuación cuadro A.2)
Apéndice A: cuadros de resumen
221
03/08/2009 16:04:53
Beneficio de salud para mujeres embarazadas y lactantes y pago adicional por parto en una clínica de salud.
El beneficio fue por hijo para todos los hijos en colegios públicos hasta quinto grado en 2006 y hasta sexto en 2007.
También son elegibles las mujeres embarazadas y lactantes de la familia.
Si el ingreso per cápita familiar mensual es menor de R$60, la familia recibe un beneficio fijo y uno variable que depende del número de hijos elegibles en la familia;
si el ingreso está entre R$61 y R$120, la familia sólo recibe el beneficio variable.
i. Varía según los estados.
j. Si califican dos hijos, la madre recibe dos beneficios del SUF. Se paga también el subsidio a la madre si ésta califica.
k. El beneficio varía según el grado y la edad de los hijos que asisten al colegio (cuantías distintas para primaria y secundaria) y según la edad de otros menores de
la familia (por el subsidio de nutrición pagado por menores de 0 a 7 años). No hay límite en cuanto al número de beneficiarios. El beneficio varía también según
la ubicación pues es diferente en grandes zonas urbanas donde se encuentran en pruebas piloto estructuras distintas de subsidios para secundaria y se elimina el
subsidio para primaria en algunas ciudades. Para estas ubicaciones, el programa extiende también el subsidio de nutrición a los hijos mayores en algunos casos
para evitar “abandonar” a la familia si el único subsidio que recibiese fuera el de asistencia a primaria.
l. Existe un beneficio fijo para el componente “Comer es Primero” y un beneficio educativo que es de US$9 por uno o dos hijos, US$14 por tres y US$19 por cuatro
o más.
m. Transferencias independientes del tamaño de la familia.
n. Existe un beneficio fijo, pero distintos montos si el jefe de familia es discapacitado o entrado en años.
o. Existe un beneficio fijo tanto para educación como para salud (US$15); hay un monto diferente si la familia tiene hijos cuyas edades les califican para ambos
beneficios (US$29).
p. El incentivo de salud tiene un máximo de dos hijos y el de educación un máximo de tres.
q. Existe un pago adicional por el parto en una entidad pública.
r. A partir de octubre 1 de 2008 entró en vigor un nuevo plan de beneficios. Los beneficios para los grados de secundaria fueron aumentados en un 50%, con relación
al nivel base de beneficios y los beneficios para los grados de secundaria alta fueron aumentados en un 75%. Los estudiantes de PATH que culminen secundaria
y pasen a una institución terciaria reciben un bono único de J$15.000 como ayuda para esa transición.
s. A partir de octubre de 2008, los muchachos reciben un beneficio 10% mayor que el de las muchachas en sus respectivos grados.
t. En adición al componente tradicional de TMC el programa piloto incluyó también un componente de capacitación ocupacional y un componente de donación de
negocio, los que se asignaron al azar entre las familias elegibles. En el diseño final del programa, se asignó a las familias una de las siguientes tres intervenciones:
1) componente de TMC, 2) TMC más capacitación ocupacional, o 3) TMC más componente de negocio.
u. Sólo se pagan por hijo el pago de apoyo para materiales escolares y el incentivo para maestros; el resto de los beneficios se paga por familia.
v. Se trata de un beneficio fijo.
w. Se trata de un beneficio fijo.
x. Tanto el estipendio para el beneficiario como la matrícula pagada directamente al colegio por el programa aumentan por cada uno de los cinco grados de secundaria.
y. Tk100 por familia por mes, Tk25 por familia por mes si hay más de un estudiante en la familia.
z. Cada familia beneficiaria tiene derecho a recibir PR200 por mes por un hijo y PR350 por mes si hay dos o más hijos en la familia.
e.
f.
g.
h.
(Continuación notas cuadro A.2)
222
Transferencias monetarias condicionadas
001Transferencias.indd 222
03/08/2009 16:04:54
001Transferencias.indd 223
Padre/custodio
Madre y miembro designado de la familia
Kenia: CT-OVCa
Nigeria: COPE
Madre
Filipinas: 4Ps
Madre
Hijo (acompañado por
el padre o custodio)
Argentina: Programa Familias
Bolivia: Juancito Pinto
América Latina y el Caribe
Turquía: SRMP
Madre
Madre o mujer a
cargo de los hijos en
la familia
Indonesia: PKH
Europa y Asia central
Padre/custodio
Directamente a los
estudiantes (o sus
familias)
Camboya: JFPR
Indonesia: JPS
Padre/custodio
Camboya: Cessp
Asia oriental y Pacífico
Padre/custodio
Receptor del pago
Burkina Faso: Orphans and
Vulnerable Childrena
África
Región / País / Programa
Cuadro A.3 Programas de pago
Anualmente
Mensual
Bimensuale
Mensual
Trimestral
Mensual
Tres cuotas
Tres cuotasc
Mensual
Bimensual
Trimestral
Frecuencia
de los pagos
(Continúa en la página siguiente)
El ejército distribuye los pagos de dinero en los colegios
Mediante tarjetas débito con el Banco de la Nación Argentina
A través de una entidad bancaria; donde el banco no tiene agencia,
a través del servicio postal
Land Bank of the Philippines
Pago de efectivo en oficinas postales locales
Pago de efectivo en oficinas postales localesd
Entrega del dinero en efectivo en ceremonias escolares
Entrega del dinero en efectivo en ceremonias escolares
A través de agencias de microcrédito y bancos comunitarios locales
En 30 de los 37 distritos, con la estructura existente por medio de las
tesorerías distritales; en los siete distritos restantes, por medio de
las oficinas postalesb
Por medio del comité contra el VIH/SIDA de la aldea
Sistema de pago
Apéndice A: cuadros de resumen
223
03/08/2009 16:04:54
Receptor del pago
Madre
Madre
Madre
Madre
Madre
Madre
Madre
Estudiante
Jefe de la familia
Madre
Mujeres
Madre
Madre
Región / País / Programa
Brasil: Bolsa Alimentação
Brasil: Bolsa Escola
Brasil: Bolsa Família
Brasil: PETI
Chile: Chile Solidario
Chile: SUF
Colombia: Familias en Acción
Colombia: SCAE-Bogotá
República Dominicana: Solidaridad
República Dominicana: TAE/ILAE
Ecuador: BDH
El Salvador: Red Solidaria
Guatemala: Mi Familia Progresa
(Continuación cuadro A.3)
001Transferencias.indd 224
Bimensual
Bimensual
Mensual
Bimensual
(Continúa en la página siguiente)
A través de un banco oficial (BanRural)
En efectivo en puntos de pago; pagos subcontratados con un banco
comercial
Pago en cualquier agencia bancaria de la mayor red de bancos privados
(Barred) o del Banco Nacional Agrícola
Mediante cheques distribuidos a través de los colegios
Con tarjeta débito utilizable sólo en ciertos almacenes para ciertos
productos (alimentos y útiles escolares)
Bimensualg
Bimensual
A través de cuenta bancaria del beneficiario con tarjeta débito asociada
A través del sistema bancario
A través de centros de servicio o puntos de pago del Instituto Nacional
de Seguridad Social
A través de centros de servicio o puntos de pago del Instituto Nacional
de Seguridad Social
Depósito en cuenta bancaria el beneficiario
Transferencias acreditadas a una tarjeta débito distribuida a los beneficiarios
Transferencias acreditadas a tarjeta magnética utilizables para retirar
dinero en oficinas de bancos oficiales federales; en municipios muy
aislados, a través de agentes de lotería o tiendas
Transferencias acreditadas a tarjeta magnética utilizables para retirar
dinero en oficinas de bancos oficiales federales; en municipios muy
aislados, a través de agentes de lotería o tiendas
Sistema de pago
f
Bimensual
Mensual
Mensual
Mensual
Mensual
Mensual
Mensual
Frecuencia
de los pagos
224
Transferencias monetarias condicionadas
03/08/2009 16:04:54
001Transferencias.indd 225
Madre
Custodio del hijo
Custodio del hijo
Madre
Madre
Madre
México: Oportunidades
Nicaragua: Atención a Crisisa
Nicaragua: RPS
Panamá: Red de Oportunidades
Paraguay: Tekoporã/Propaís II
Perú: Juntos
Estudiante femenino
Custodio del beneficiario
Madre/custodio
Muchachas
Padre/custodio
Bangladesh: PESP
Bangladesh: ROSC
India: (haryana): Apni Beti Apna
Dhan
Pakistán: CSPa
Madre en algunos
colegios; padre en
otros
Bangladesh: Fssap
Asia meridional
Yemen, República de: BEDPa
Medio Oriente y África septentrional
Madre
Representante
de la familia o su
agente
Honduras: PRAF
Jamaica: PATH
Receptor del pago
Región / País / Programa
(Continuación cuadro A.3)
Transferencia bancaria a cuenta del beneficiario
Semestralh
Trimestral
En oficinas postales
(Continúa en la página siguiente)
Bono de ahorros redimibles al cumplir el beneficiario 18 años de
edad
Transferencia bancaria a cuenta del beneficiario
Trimestral
Una vez
Depósito directo en cuenta bancaria a nombre de la muchacha
Entrega del dinero en reuniones de padres en el colegio
A través de cuenta bancaria del beneficiario en el Banco de la Nación
y tarjeta débito asociada
Cajeros móviles
En oficinas postales y bancos comerciales
Efectivo en puntos de pago
Efectivo en puntos de pago
Efectivo en puntos de pago y pagos a través de cuenta de ahorro
del beneficiario en Bansefi
Entrega de cheques en oficinas postales; tarjetas de prepago
Cupones para cobrar en agencias de Banhcafé
Sistema de pago
Semestral
Trimestral
Mensual
Bimensual
Bimensual
Bimensual
Bimensual
Bimensual
Bimensual
Cada seis meses
Frecuencia
de los pagos
Apéndice A: cuadros de resumen
225
03/08/2009 16:04:54
001Transferencias.indd 226
Familia del estudiante
Familia del estudiante
Pakistán: Participation in Education
through Innovative Scheme for the
Excluded Vulnerable
Pakistán: Pesrp/Punjab Female
School Stipend Program
Trimestral
Trimestral
Frecuencia
de los pagos
Transferencia directa mediante orden de dinero postal de la oficina del
distrito de educación
Transferencia directa mediante orden de dinero postal
Sistema de pago
Fuente: Perfiles de los programas.
Nota: BDH = Bono de Desarrollo Humano; BEDP = Basic Education Development Project; Cessp = Cambodia Education Sector Support Project; COPE = Care
of the Poor; CSP = Child Support Program; CT-OVC = Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children; 4Ps = Pantawid Pamilyang Pilipino Program; Fssap
= Female Secondary School Assistance Program; JFPR = Japan Fund for Poverty Reduction Girls Scholarship Program; JPS = Jaring Pengamanan Sosial; PATH
= Program of Advancement through Health and Education; PESP = Primary Education Stipend Program; Pesrp = Punjab Education Sector Reform Program;
PETI = Programa de Erradicação do Trabalho Infantil; PKH = Program Keluarga Harapan; PRAF = Programa de Asignación Familiar; ROSC = Reaching Outof-School Children; RPS = Red de Protección Social; SCAE = Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar; SRMP = Social Risk Mitigation Project; SUF =
Subsidio Unitario Familiar; TAE/ILAE = Tarjeta de Asistencia Escolar/Incentivo a la Asistencia Escolar.
a. Programa en etapa piloto.
b. Se experimentarán y evaluarán otras modalidades de pago en la segunda fase del programa.
c. Octubre, enero y abril.
d. Se cambió más tarde y los colegios cobran el dinero directamente “a nombre de los padres”.
e. bimensual para la donación educativa, mensual para la de embarazo, donación de una vez por parto en una clínica.
f. El programa piloto comprende tres tipos de intervenciones con distintos planes de pago: 1) pagos bimensuales; 2) pagos bimensuales de un beneficio
parcial, el resto se acumula y está disponible al inicio del año escolar (diciembre); 3) pagos bimensuales y un pago adicional al graduarse e inscribirse en
educación superior.
g. El componente Comer es Primero se paga mensualmente y el componente ILAE bimensualmente.
h. Marzo/abril y septiembre/octubre.
Receptor del pago
Región / País / Programa
(Continuación cuadro A.3)
226
Transferencias monetarias condicionadas
03/08/2009 16:04:54
227
Apéndice A: cuadros de resumen
Cuadro A.4 Programa de TMC de un vistazo
Región / País
Programa
Evaluación
África
Burkina Faso
Orphans and Vulnerable Childrena
Kenia
CT-OVCa
Nigeria
COPE
Asia oriental y Pacífico
Camboya
Indonesia
Cessp
x
JFPR Programa de becas femeninas
x
JPS
x
a
PKH
Filipinas
4Ps
Europa y Asia central
Turquía
SRMP
x
América Latina y el Caribe
Argentina
Programa Familias
Bolivia
Juancito Pinto
Brasil
Bolsa Alimentação
x
Bolsa Escola
x
Bolsa Família
x
PETI
x
Chile Solidario
x
Chile
SUF
Colombia
Familias en Acción
a
SCAE-Bogotá
República Dominicana
x
x
Solidaridad
ILAE (antes TAE)
Ecuador
BDH
El Salvador
Red Solidaria
Guatemala
Mi Familia Progresa
Honduras
PRAF
x
Jamaica
PATH
x
México
Oportunidades (antes Progresa)
x
Nicaragua
Atención a Crisis
RPS
x
x
(Continúa en la página siguiente)
001Transferencias.indd 227
03/08/2009 16:04:55
228
Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación cuadro A.4)
Región / País
Programa
Panamá
Red de Oportunidades
Paraguay
Tekoporã/Propaís II
Perú
Juntos
Evaluación
Medio Oriente y África septentrional
Yemen, República de
BEDPa
Asia meridional
Bangladesh
Fssap
x
PESP
ROSC
India: (Haryana)
Apni Beti Apna Dhan (Nuestra Hija, Nuestra Riqueza)
Pakistán
CSPa
x
Participation in Education through Innovative Scheme
for the Excluded Vulnerable
Pesrp/Punjab Female School Stipend Program
x
Fuente: Perfiles de los programas.
Nota: BDH = Bono de Desarrollo Humano; BEDP = Basic Education Development Project; Cessp = Cambodia
Education Sector Support Project; COPE = Care of the Poor; CSP = Child Support Program; CT-OVC = Cash
Transfer for Orphans and Vulnerable Children; 4Ps = Pantawid Pamilyang Pilipino Program; Fssap = Female
Secondary School Assistance Program; JFPR = Japan Fund for Poverty Reduction Girls Scholarship Program;
JPS = Jaring Pengamanan Sosial; PATH = Program of Advancement through Health and Education; PESP =
Primary Education Stipend Program; Pesrp = Punjab Education Sector Reform Program; PETI = Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil; PKH = Program Keluarga Harapan; PRAF = Programa de Asignación Familiar;
ROSC = Reaching Out-of-School Children; RPS = Red de Protección Social; SCAE = Subsidio Condicionado a la
Asistencia Escolar; SRMP = Social Risk Mitigation Project; SUF = Subsidio Unitario Familiar; TAE/ILAE = Tarjeta
de Asistencia Escolar/Incentivo a la Asistencia Escolar.
a. Programa en etapa piloto.
001Transferencias.indd 228
03/08/2009 16:04:55
229
Apéndice A: cuadros de resumen
Burkina Faso
Programa: Orphans and Vulnerable Children
Año de inicio
Condición
Enfoque
Población objetivo
Método de focalización
Cobertura
Incidencia
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
Receptor del pago
Método de pago
Frecuencia de pagos
Duración
Beneficios adicionales
2008 (octubre)
Activo
Familias pobres de HNV con VIH/SIDA en aldeas de la región Nahouri; no se
ha lanzado el programa en la provincia Sanmatenga.
Geográfica y reemplazo de comprobación de medios de vida
3.250 familias
No disponible
• Niños de 0 a 6 años de edad: CFAF 1.000/trimestre o CFAF 4.000/año
• Niños de 7 a 10 años de edad: CFAF 2.000/trimestre o CFAF 8.000/año
• Niños de 11 a 15 años de edad: CFAF 4.000/trimestre o CFAF 16.000/
año
• En aldeas con TMC, se efectúan los pagos según se describe adelante en
"condiciones". En aldeas con TMI, se efectúan los pagos sin condiciones.
Padre/custodio
Por medio del comité contra el VIH/SIDA de la aldea
Trimestral
2 años
Salud y educación
Condiciones
Salud
Niños de 0 a 6 años de edad deben asistir regularmente a un centro de
salud; confrmación del proveedor de servicios de salud.
Educación
Asistencia al colegio de por lo menos el 90% en un ciclo de 3 meses
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, Los beneficiarios reciben formularios/folletos en los que aparece la conmétodo
firmación del cumplimiento de los proveedores de servicios de salud y
educación y los beneficiarios los presentan a la oficina local del programa
regularmente.
Verificación de cumplimiento, Trimestral
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento No registradas aún
Administración del programa
Acuerdo institucional
Le Conseil national de lutte contre le VIH/SIDA et les IST
Costos del programa
Presupuesto: US$1,4 millones (programa y evaluación de impacto)
Fuente: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: HNV = Huérfanos y Niños Vulnerables; PPC = paridad de poder de compra.
(Continúa en la página siguiente)
001Transferencias.indd 229
03/08/2009 16:04:55
230
Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Burkina Faso)
Contexto del país
General
Población (total)
14,8 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2006)
US$1.120 (2007)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
No disponible
Educación
Inscripción neta en primaria
47,8% total (2006)
42,9% para muchachas, 52,5% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
12% total (2006)
12% para muchachas, 14% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
35% (2006)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
53,5% (2006)
001Transferencias.indd 230
03/08/2009 16:04:55
231
Apéndice A: cuadros de resumen
Kenia
Programa: Cash Transfers for Orphans and Vulnerable Children
Año de inicio
Condición
Enfoque
Población objetivo
Método de focalización
Cobertura
Incidencia
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
Receptor del pago
Método de pago
Frecuencia de pagos
Duración
Beneficios adicionales
2004
Activo
Familias pobres con HNV de 0 a 17 años de edad
Geográfica y evaluación comunitaria
12.500 HNV en 37 distritos (el programa aspira cubrir 100.000 familias a
escala total, llegando a un estimado de 300.000 HNV.
No disponible
K Sh1.000 (US$13,70) para 1-2 HNV, K Sh2.000 (US$20,50) para 3-4 HNV
y K Sh3.000 (US$27,40) para 5 o más HNV de 0 a 17 años.
Padre/custodio
A través de tesorerías distritales y oficinas postalesa
Bimensual
Mientras sea elegible, o máximo de 5 años en el programa
Referencia a otros programas para tratamitno antirrtroviral para beneficiarios
que se declaren con VIH/SIDA positivob.
Condiciones
Salud
• Visitas a centros de salud para vacunación de hijos de 0 a 1 año seis veces
al año.
• Visitas a centros de salud para chequeo de crecimiento y suplemento de
vitamina A de hijos de 1 a 5 años dos veces al año.
Educación
• Asistencia al colegio de por lo menos el 80% a colegios básicos para niños
de 6 a 17 años.
• Asistencia a sesiones de apreciación para miembros adultos una vez al
año.
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, • Las oficinas de niños del distrito proveen formularios a los proveedores
método
de servicios de educación y salud, que son responsables de registrar la
asistencia de los niños beneficiarios.
• Los funcionarios de niños voluntarios recogen los formularios y los llevan
a las oficinas del distrito donde se ingresa la información al sistema de
información de la administración.
Verificación de cumplimiento, • Cada 2 meses para los niños de 0 a 1 año de edad
frecuencia
• Cada 6 meses para los niños de 1 a 5 años de edad
• Cada 2 meses para los niños de 6 a 17 años de edad
• Cada 12 meses para las sesiones de apreciación de los adultos
Estadísticas de cumplimiento
No disponibles
(Continúa en la página siguiente)
001Transferencias.indd 231
03/08/2009 16:04:55
232
Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Kenia)
Administración del programa
Acuerdo institucional
Department of Children’s Services del Ministry of Home Affairs
Costos del programa
• Costo total: US$2,2 millones, cubriendo 3.000 familias (AF 2006). El costo
del programa a escala total se estima en US$US$31,6 millones para cubrir
100.000 familias (AF 2011).
• Costos administrativosc (como porcentaje de las transferencias): 183,5%
(AF 2006). A escala total se estiman que los costos administrativos bajen
al 13,9%.
Fuente: Gobierno de Kenia, 2006b, 2007; Pearson y Alviar, 2006; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: HNV = Huérfanos y Niños Vulnerables; PPC = paridad de poder de compra; AF = año fiscal.
a. Otras modalidades de pago se encuentran en discusión cuando aumente la escala del programa
b. El vínculo con estos programas se encuentra todavía en discusión
c. Los costos administrativos no incluyen costos de diseño, focalización, inscripción y formación de capacidad.
Contexto del país
General
Población (total)
36,5 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2006)
US$1.421 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
58,3% (1997)
Educación
Inscripción neta en primaria
78,5% total (2005)
76,1% para muchachas, 75,5% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
41,5% total (2005)
41,8% para muchachas, 41,3% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
35,8% (2003)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
41,6% (2003)
001Transferencias.indd 232
03/08/2009 16:04:56
Apéndice A: cuadros de resumen
233
Nigeria
Programa: Care of the Poor
Año de inicio
Condición
Enfoque
Población objetivo
Método de focalización
Cobertura
Incidencia
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
Receptor del pago
Método de pago
Frecuencia de pagos
Duración
Beneficios adicionales
2008
Activo
• Familias con jefe de familia mujer
• Familias con jefe de familia entrado en años
• Familias con jefe de familia con deficiencias físicas (por ejemplo, pacientes
de lepra).
• Familias con jefe en pobreza transitoria (por ejemplo agricultores estacionales).
• Pacientes de FVV (fístula vesico vaginal), familias afectadas por el VIH
Focalización comunitaria con comprobación de medios de vida
3.000 familias en cada uno de los 12 estados piloto para finales de 200
Transferencia monetaria (la Basic Income Guarantee) basada en el número de
N1.500; 2-3 hijos, =
N3.000; 4 o más hijos, =
N5.000.
hijos por familia: 1 hijo, =
Ahorro obligatorio de =
N7.000 mensuales a favor de los participantes para ser
desembolsados como suma total después de un año para el establecimiento
de microempresas viables después de recibir capacitación.
Madre y miembro de familia designado
A través de agencias de microcrédito y bancos comunitarios locales
Mensual
Mientras sea elegible
Ninguno
Condiciones
Salud
Las mujeres embarazadas de familias beneficiarias deben asistir a, y presentar
evidencia de atención prenatal.
Educación
Los beneficiarios deben asegurar la inscripción escolar de los hijos en edad
escolar hasta el nivel de educación básica (primaria a secundaria básica).
Es necesaria la sistencia de al menos un 80% para tener acceso a la transferencia).
Asistencia a sesiones de apreciación para miembros adultos una vez al
año.
Otras
Las madres de las familias beneficiarias con posibilidad de capacitación deben asistir a capacitación en destrezas de vida y vocacionales, salud básica
y sanidad cuando haya disponibilidad para la comunidad.
Verificación de cumplimiento, Los beneficiarios reciben formularios/folletos en los que aparece la conmétodo
firmación del cumplimiento de los proveedores de servicios de salud y
educación y los beneficiarios los presentan a la oficina local del programa
regularmente.
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Nigeria)
Verificación de cumplimiento, Mensual
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
No disponibles
Administración del programa
Acuerdo institucional
Oficina del National Poverty Education Program a nivel federal y estatal;
agencias estatales para las TMC, oficina del gobierno local.
Costos del programa
• Costo total: US$2,2 millones, cubriendo 3.000 familias (AF 2006). El costo
del programa a escala total se estima en US$US$31,6 millones para cubrir
100.000 familias (AF 2011).
Fuente: Personal del Banco y base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra.
Contexto del país
General
Población (total)
148 millones (2007)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$1.731
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
54,4% (2004)
Educación
Inscripción neta en primaria
63% total (2006)
58% para muchachas, 68% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
No disponible
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
27% (2003)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
36% (2003
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Apéndice A: cuadros de resumen
Camboya
Programa: Cambodia Education Sector Support Project
Año de inicio
Condición
Enfoque
Población objetivo
Método de focalización
Cobertura
Incidencia
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
Receptor del pago
Método de pago
Frecuencia de pagos
Duración
2005
Activo
Niños que terminaron sexto grado
Focalización geográfica de colegios, luego “puntaje” de solicitudes en cada
colegio por los CAL.
100 colegios de secundaria ubicados en las comunidades más pobres del
país, recibiendo cada colegio pequeño (de menos de 200 estudiantes) 20
becas nuevas al año, y cada colegio grande (más de 200 estudiantes)
50 becas nuevas al año; unos 3.850 receptores en cada año, en
aproximadamente 14% de los colegios de secundaria baja.
32% del quintil más pobre
La mitad “más pobre” (según el puntaje del reemplazo de la comprobación
de medios) de los estudiantes becados en cada colegio recibe una beca de
US$60; la mitad menos pobre recibe US$45.
Padre/custodio (usualmente la madre)
Entrega del dinero en ceremonias escolares
3 cuotas
3 años de secundaria baja
Condiciones
Salud
Ninguna
Educación
• Inscripción en el colegio
• Asistencia regular al colegio (no más de 10 días de ausencia en un año
sin “buena razón”).
• Mantener la promoción al grado siguiente
Otras
Acuerdo de utilizar los fondos de la beca para educación (sin verificar)
Verificación de cumplimiento, El colegio controla la inscripción, asistencia y promoción de grados; suministra
método
información a los CAL cuando haya necesidad.
Verificación de cumplimiento, • Asistencia: en curso
frecuencia
• Promoción: al final del año escolar
Estadísticas de cumplimiento
No disponibles
Administración del programa
Acuerdo institucional
Directorate General of Education a nivel central; CAL a nivel escolar, con
apoyo de las oficinas provinciales y distritales de educación.
Costos del programa
Presupuesto general: US$5 millones en 5 años
Fuente: Royal Government of Cambodia, 2005; contexto del país: base de datos de World Development Indicators.
Nota: CAL = comités de administración locales; PPC = paridad de poder de compra.
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Camboya)
Contexto del país
General
Población (total)
14,19 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$1.569 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
77,7% (1997)
Educación
Inscripción neta en primaria
89,9% total (2006)
89,0% para muchachas, 90,9% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
23,9% total (2005)
21,9% para muchachas, 26,0% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
43,7% (2006)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
43,8% (2005)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Camboya
Programa: Japan Fund for Poverty Reduction Girls Scholarship Program
Año de inicio
Condición
Enfoque
Población objetivo
Método de focalización
Cobertura
2002
Cerrado (pero continuado en forma modificada como Cessp)
Niñas que inician séptimo grado
Focalización geográfica de colegios, luego “puntaje” de solicitudes en cada
colegio por los CAL.
93 colegios de secundaria ubicados en las comunidades más pobres del país,
recibiendo cada colegio 45 becas para niñas pobres que entran a séptimo
grado (alrededor de 4.145 niñas y el 15% de los colegios de secundaria
baja).
Incidencia
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
Receptor del pago
Método de pago
Frecuencia de pagos
Duración
Beneficio fijo de US$45 para cada niña
Padre/custodio (usualmente la madre)
Entrega del dinero en ceremonias escolares
3 cuotas
3 años de secundaria baja
Condiciones
Salud
Ninguna
Educación
• Inscripción en el colegio
• Asistencia regular al colegio (no más de 10 días de ausencia en un año
sin “buena razón”).
• Mantener la promoción al grado siguiente
Otras
Acuerdo de utilizar los fondos de la beca para educación (sin verificar)
Verificación de cumplimiento, El colegio controla la inscripción, asistencia y promoción de grados; suministra
método
información a los CAL cuando haya necesidad.
Verificación de cumplimiento, • Asistencia: en curso
frecuencia
• Promoción: al final del año escolar
Estadísticas de cumplimiento
No disponibles
Administración del programa
Acuerdo institucional
Directorate General of Education a nivel central; CAL a nivel escolar, con
apoyo de las oficinas provinciales y distritales de educación.
Costos del programa
Presupuesto general: US$3 millones en 3 años
Fuente: Collins, 2006; Filmer y Schady, 2006; contexto del país: base de datos de World Development Indicators
Nota: Cessp = Cambodia Education Sector Support Project; CAL = comités de administración locales; PPC = paridad
de poder de compra.
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Camboya)
Contexto del país
General
Población (total)
14,19 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$1.569 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
77,7% (1997)
Educación
Inscripción neta en primaria
89,9% total (2006)
89,0% para muchachas, 90,9% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
23,9% total (2005)
21,9% para muchachas, 26,0% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
43,7% (2006)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
43,8% (2005)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Indonesia
Programa: Jaring Pengamanan Sosial
Año de inicio
Condición
Enfoque
Población objetivo
Método de focalización
Cobertura
Incidencia
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
Receptor del pago
Método de pago
Frecuencia de pagos
Duración
Beneficios adicionales
Condiciones
Salud
Educación
Otras
Verificación de cumplimiento,
método
Verificación de cumplimiento,
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
1998
Cerrado
El 6% de los estudiantes inscritos en primaria, el 17% de los inscritos en
secundaria baja y el 10% de los inscritos en secundaria alta.
Geográfica para los distritos más pobres, luego evaluación comunitaria de
los comités de distrito para identificar colegios y de comités escolares para
identificar estudiantes.a
• Entre 1,2 y 1,6 millones de becas (año académico 1998/99)
• 9,5% (2001), 5,9% (2002) y 7,6% (2003) de las familias con hijos desde
primaria hasta secundaria alta (con cobertura más alta en regiones más
pobres).
• 14,9% (2001), 9,4% (2002) y 12,2% (2003) del quintil más pobre
39,3% al quintil más pobre (2004)
• Rp10.000 al mes para estudiantes de primaria
• Rp20.000 al mes para estudiantes de secundaria baja
• Rp25.000 al mes para estudiantes de secundaria alta
Estudiantes o sus familias
A través de las oficinas postales localesb
Mensual
Mientras sea elegible
Donación en bloque a colegios
Ninguna
Permanecer inscrito en el colegio
Ninguna
No disponible
No disponible
No disponibles
Administración del programa
Acuerdo institucional
Costos del programa
US$114 millones para el primer año (año académico 1998/99), US$350
millones en 3 años.c
Fuente: Cameron, 2002; Pritchett, Sumarto y Suryahadia, 2003; Banco Mundial, 2006c; Sparrow, 2007; contexto del
país: base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra.
a. Un mínimo del 50% de las becas asignadas a muchachas, de ser posible.
b. Esto cambió después y los colegios los cobran directamente “a nombre de los padres”.
c. Rp2,7 billones en 2003; el programa se expandió en 2005 a Rp6,3 billones, de los cuales aproximadamente
Rp5,1 billones asignados a donaciones en bloque a colegios y sólo unos Rp272.000 milllones van a las becas para
estudiantes de secundaria alta.
(Continúa en la página siguiente)
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240
Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Indonesia)
Contexto del país
General
Población (total)
223 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$3.347 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
52,4% (2002)
Educación
Inscripción neta en primaria
94,5% total (2005)
92,8% para muchachas, 96,2% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
57,4% total (2005)
57,1% para muchachas, 57,7% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
28,6% (2004)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
71,5% (2004)
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Apéndice A: cuadros de resumen
241
Indonesia
Programa: Program Keluarga Harapan
Año de inicio
Condición
Enfoque
Población objetivo
Método de focalización
Cobertura
Incidencia
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
Receptor del pago
Método de pago
Frecuencia de pagos
Duración
Beneficios adicionales
2007
En curso
Familias más pobres
Reemplazo de comprobación de medios de vida
• En 2007: 348 subdistritos en 49 distritos, 7 provincias; incluye 387,928
de las familias más pobres (objetivo en 2007 es 500.000 de las familias
más pobres).
• En 2008: la cifra anterior para 2007 más nuevas ubicaciones (292 subdistritos, 22 distritos, 6 provincias); incluye nuevos miembros por aproximadamente 245.371 de las familias más pobres.
Aún sin datos
Mínimo de Rp600.000 y máximo de Rp2.200.000
La madre o la mujer a cargo de los niños de la familia
A través de las oficinas postales locales
Trimestral
Mientras sea elegible, durante seis años. Dos recertificaciones (por ejemplo,
después de 3 y 6 años de implementación). Se excluye a los miembros si la
primera recertificación (después de 3 años) confirma que no son elegibles
en términos de pobreza. Se excluye a los miembros al margen de los resultados de la segunda recertificación (después de seis años). Se desarrollarán
estrategias de salida para quienes continúen en la pobreza.
Los miembros son elegibles automáticamente para los programas AskesKin
(seguro de salud para los pobres) y Bantuan Opersional Sekolah (dispensa
de tarifas escolares y asistencia de transporte).
Condiciones
Salud
• Visitas de los niños de 0 a 6 años de edad a clínicas de salud para utilizar
los servicios de acuerdo con los protocolos del Departamento de Salud.
• Asistencia de embarazadas (y lactantes) a clínicas de salud para recibir
exámenes prenatales (y posnatales), de acuerdo con los protocolos del
Departamento de Salud.
Educación
• Asistencia de los niños de 7 a 15 años un mínimo del 85% de los días
escolares.
• Los jóvenes de 15 a 18 años de edad que no hayan terminado 9 años
de educación básica deben inscribirse a un programa educativo para
completar el equivalente de 9 años de educación básica.
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, Es esporádica todavía; están en construcción sistemas de información para
método
la administración.
Verificación de cumplimiento, Cada 3 meses
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento Aún sin datos
(Continúa en la página siguiente)
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242
Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Indonesia)
Administración del programa
Acuerdo institucional
La National Development Planning Board (diseño), la Central Statistics
Agency (focalización), el Ministry of Social Welfare (implementación), PT
Post Indonesia (pagos), Coordinating Ministry of Social Welfare (control y
coordinación).
Costos del programa
Rp1 billón
Fuente: Gobierno de Indonesia, 2007a, 2007b, 2007c, 2007d; contexto del país: base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra.
Contexto del país
General
Población (total)
223 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$3.347 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
52,4% (2002)
Educación
Inscripción neta en primaria
94,5% total (2005)
92,8% para muchachas, 96,2% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
57,4% total (2005)
57,1% para muchachas, 57,7% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
28,6% (2004)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
71,5% (2004)
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243
Apéndice A: cuadros de resumen
Filipinas
Programa: Pantawid Pamilyang Pilipino Program
Año de inicio
2008
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
• Para salud: familias pobres con hijos menores de 5 años y/o mujeres
embarazadas.
• Para educación: familias pobres con hijos de 6 a 14 años de edad
• Total de beneficiarios: aproximadamente 380.000 familias
Método de focalización
Sistema nacional de focalización familiar basado en reemplazo de comprobación de medios de vida.
Cobertura
Familias pobres en 140 de los municipios y 10 ciudades más pobres
Incidencia
Sin medir todavía
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
• Transferencia para salud fijada actualmente en =
P500 (US$11)a por familia
por mes (para un período de 12 meses por año), con cualquier número
de hijos.
• Transferencia para educación de =
P300 (US$7)a por mes (para un período
de 10 meses por año), hasta un máximo de 3.
Receptor del pago
La madre
Método de pago
Land Bank of the Philippines (tarjetas de efectivo y nómina)
Frecuencia de pagos
Mensual
Duración
2008 (prepiloto); actualmente para cubrir por 5 años al total de beneficiarios
(2009-13).
Beneficios adicionales
Los miembros son elegibles automáticamente para los programas AskesKin
(seguro de salud para los pobres) y Bantuan Opersional Sekolah (dispensa
de tarifas escolares y asistencia de transporte).
Condiciones
Salud
Asistencia de niños y mujeres embarazadas a centros y puestos de salud
para chequeos regulares de salud preventiva y vacunas, de acuerdo con el
protocolo del Departamento de Salud.
Educación
Inscripción de los hijos en el colegio y asistencia a más del 85% de las
clases.
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, Los colegios y centros de salud informan mensualmente las ausencias de
método
los beneficiarios al enlace municipal; la información se procesa a nivel
municipal o regional para actualizar la base de datos central y efectuar los
pagos correspondientes.
Verificación de cumplimiento, Trimestral
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
No disponibles
(Continúa en la página siguiente)
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244
Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Filipinas)
Administración del programa
Acuerdo institucional
El Departamento de Bienestar Social y Desarrollo actúa como agencia ejecutora, en asociación del Departamento de Salud y Educación.
Costos del programa
US$471 millones en un período de 5 años (2009-13)
Fuente: Personal del Banco; para población: National Statistics Office; para PIB per cápita: World Development Indicators,
2008; para razón de recuento: Banco Mundial; para contexto de país/educación: Philippines Department of Education;
para contexto de país/salud: World Development Indicators, 2008, National Statistical Coordination Board.
P45.
a. US$1 = =
Contexto del país
General
Población (total)
88,6 millones (agosto de 2007)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$2.956
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
56,1%
Educación
Inscripción neta en primaria
83,2% (2007)
Inscripción neta en secundaria
58,6% (2007)
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
34% (2003)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
70,4% (2006)
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Apéndice A: cuadros de resumen
245
Turquía
Programa: Social Risk Mitigation Project
Año de inicio
2001
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
Método de focalización
Cobertura
Incidencia
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
Receptor del pago
Método de pago
Frecuencia de pagos
Duración
Beneficios adicionales
Condiciones
Salud
Educación
Familias pobres con niños de 0 a 6 años de edad o en primaria o secundaria
y madres embarazadas (6% más pobre de la población).
Reemplazo de comprobación de medios de vida
855.906 familias; unos 2,5 millones de beneficiarios, o el 2,8% de la población (fin de 2006).
No disponible
• Donación para educación, por mes: primaria, US$13 por niño, US$16 por
niña; secundaria, US$23 por muchacho, US$30 por muchacha.
• Donación para salud: US$12,50 por cada hijo de 0 a 6 años, en 12 meses
• Donación por embarazo: US$13 por mes durante el embarazo y un período
de lactancia de 2 meses.
• Por parto en una clínica de salud: pago por una vez de US$41
La madre
A través de entidad bancaria el servicio postal (para las zonas en las que el
banco no tiene agencias).
Bimensual (por eduación), mensual (por embarazo) y una vez (por parto
institucional).
Mientras sea elegible
• En adición a la donación en salud, se informa/capacita a las madres sobre
cuidado de los hijos, nutrición y otra información médica pertinente en
las clínicas de salud al llevar a los hijos para el examen médico regular.
• Servicios para los adultos: el componente de iniciativa local del SRMP; otros
apoyos del proyecto de la Dirección General, permiten apoyo a ciudadanos
necesitados (o padres de beneficiarios de la TMC) para capacitación para
empleo, empleo temporal o proyectos de generación de ingresos).
De salud y embarazo: visitas regulares a la clínica, de acuerdo con la tabla
el Ministerio de Salud.a
• Asistencia de al menos el 85% de los días escolares totales de cada mes
• No repetir el mismo grado más de una vez
Ningunab
Verificación de cumplimiento, Las oficinas locales de asistencia local envían formularios de seguimiento a
método
colegios y clínicas a las que asisten los beneficiarios y los reciben diligenciados. Las oficinas locales ingresan los datos al software basado en la web;
las cantidades de pago para cada beneficiario se calculan automáticamente
con base en esos datos.
Verificación de cumplimiento, Mensual
frecuencia
Otras
Estadísticas de cumplimiento
No disponibles
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Turquía)
Administración del programa
Acuerdo institucional
Unidad de coordinación de proyecto del Directorate General of Social Assitance and Solidarity del despacho del Primer Ministro turco, oficinas locales
del Directorate General.
Costos del programa
Presupuesto: US$360 millones (0,14% del PIB; mayo de 2006)
Fuente: Ahmed, Gilligan y otros, 2006; Kudat, 2006; Adato y otros, 2007; contexto del país: base de datos de World
Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra; SRMP = Social Risk Mitigation Program.
a. Para la donación de salud, los períodos de seguimiento de la salud son: 1) los niños de 0 a 6 meses requieren chequeos regulares cada mes; 2) los de 7 a 18 meses cada dos meses; y 3) los de 19 a 72 meses, cada 6 meses. Para
la donación por embarazo los períodos de seguimiento son: 1) chequeos regulares cada mes hasta el nacimiento;
2) parto en un hospital, y 3) chequeos de posparto después del nacimiento.
b. Implícitamente para obtener documentación, pues los beneficiarios deben presentar certificados de nacimiento y
matrimonio para poder presentar solicitud para el beneficio.
Contexto del país
General
Población (total)
70, 5 millones (2007)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$8.157 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
18,7% (2003)
Educación
Inscripción neta en primaria
97,4% total (2005)
96,1% para muchachas, 98,5% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
58,6% total (2005)
58,8% para muchachas, 61,2% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
16% (2004)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
83% (2003)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Argentina
Programa: Programa Familias
Año de inicio
2002
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
Familias con un beneficiario actual del programa Jefes y Jefas de Hogar
Desocupados,a con al menos dos hijos que cuidar y que no hayan terminado
secundaria.b
Método de focalización
Categórico; los criterios son los jefes de familia (autodeclarados), embarazadas (o con cónyuge embarazada), hijos menores de 18 años o discapacitados,
no incluidos en los registros federales.
Cobertura
504,784 familias (agosto de 2007)
Incidencia
No disponible
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
Arg$155-305 por mes por hijo de 5 a 19 años de edad, dependiendo del
número de hijos (mínimo 2, máximo 6).
Receptor del pago
La madre
Método de pago
Mediante tarjetas débito del Banco de la Nación Argentina
Frecuencia de pagos
Mensual
Duración
Mientras sea elegible
Beneficios adicionales
• Beneficio mensual de Arg$50 por jóvenes y adultos de la familia que
deseen terminar su educación o capacitación vocacional.
• Actividades para estimular y apoyar la culminación de la educación,
campañas de alfabetización, capacitación, desarrollo comunitario.
Condiciones
Salud
• Cumplimiento con el Plan Nacional de Vacunación para niños menores
de 19 años.
• Chequeos bimensuales para mujeres embarazadas
Educación
• Inscripción escolar
• Asistencia regular al colegio para los hijos de 5 a 19 años de edad, o
culminación de la secundaria o nivel “polimodal”.
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, Los beneficiarios deben suministrar prueba de cumplimiento con las condimétodo
ciones en la oficina local del programa.
Verificación de cumplimiento, Dos veces al año
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
No disponibles
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Argentina)
Administración del programa
Acuerdo institucional
Ministerio de Desarrollo Social, oficinas locales del programa
Costos del programa
Presupuesto: US$853,3 millones en la fase 1 (préstamo del BID)
Fuente: Sitio web del programa: http:77www.desarrollosocial.gov.ar/planes/pf/default.asp; contexto del país: base de
datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: BID = Banco Interamericano de Desarrollo; PPC = paridad de poder de compra.
a. Programa de transferencias para jefes de familia desempleados.
b. Los beneficiarios del programa Jefes migran al Programa Familias voluntariamente; no en adición al beneficio de
Jefes. Hasta el 10% de los beneficiarios puede provenir de remplazo de comprobación de medios y no a través
de Jefes.
Contexto del país
General
Población (total)
39,15 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$11.615 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
17,4% (2004)
Educación
Inscripción neta en primaria
98,8% total (2003)
98,4% para muchachas, 99,2% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
78,9% total (2004)
82,5% para muchachas, 75,5% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
8,2% (2005)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
99,1% (2005)
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249
Apéndice A: cuadros de resumen
Bolivia
Programa: Juancito Pinto
Año de inicio
2006
Condición
En curso
Enfoque
Población objetivo
Niños de colegios públicos hasta sexto grado
Método de focalización
Categórica (oferta de cobertura universal para los niños)
Cobertura
1,2 millones de niños
Incidencia
No disponible
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
Bs200 (US$25) por niño por año
Receptor del pago
Niño acompañado del padre o custodio
Método de pago
El ejército distribuye los pagos en efectivo en ceremonias escolares
Frecuencia de pagos
Anual
Duración
Mientras sea elegible
Beneficios adicionales
Ninguno
Condiciones
Salud
No disponible
Educación
Asistir a clases al menos el 75% del año escolar
Otras
No disponible
Verificación de cumplimiento, Los colegios deben presentar sus registros de inscripciones a la oficina de
método
gobierno distrital.
Verificación de cumplimiento, Anual
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
No disponibles
Administración del programa
Acuerdo institucional
Ministerio de Educación
Costos del programa
US$30 millones por año
Fuente: Banco Mundial, 2007; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra.
(Continúa en la página siguiente)
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250
Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Bolivia)
Contexto del país
General
Población (total)
9,4 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2006)
US$3.815 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
42,2% (2002)
Educación
Inscripción neta en primaria
94,9% total (2006)
95,3% para muchachas, 94,5% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
70,9% total (2004)
70,0% para muchachas, 71,7% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
32,5% (2004)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
66,8% (2003)
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251
Apéndice A: cuadros de resumen
Brasil
Programa: Bolsa Alimentação
Año de inicio
2001
Condición
Suspendido (integrado a Bolsa Família a partir de 2003)
Enfoque
Población objetivo
Familias pobres con mujeres embarazas y lactantes e hijos de 0 a 6 años de
edad y con un IPC de menos de R$90,21.
Método de focalización
Geográfica y comprobación de medios de vida
Cobertura
1,5 millones de beneficiarios en 2003 (24.175 familias en diciembre de
2005).
Incidencia
No disponible
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
R$15 por hijo por mes, para un máximo de 3 hijos
Receptor del pago
La madre
Método de pago
Transferencias acreditadas a tarjeta magnética utilizable para retiro de
dinero en las oficinas de un banco federal, o en municipios muy aislados
con agencias de lotería.
Frecuencia de pagos
Mensual
Duración
6 meses inicialmente; después de veriifcación de cumplimiento, períodos
adicionales de 6 meses.
Beneficios adicionales
Ninguno
Condiciones
Salud
• Cumplir un programa mínimo de visitas para atención prenatal
y posnatal.
• Controlar el crecimiento de los hijos
• Mantener actualizadas las vacunas
• Participar en seminarios de educación nutritiva
Educación
Ninguna
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, El ministerio de salud en cada municipio verificaba la asistencia de cada
método
beneficiario a las clínicas e informaba a las autoridades federales enviando
una lista de beneficiarios cumplidos cada 6 meses.
Verificación de cumplimiento, Varía según el municipio; reporte a autoridades federales cada 6 meses
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
No disponibles
(Continúa en la página siguiente)
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252
Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Brasil)
Administración del programa
Acuerdo institucional
Ministerio de Salud
Costos del programa
Presupuesto: R$8,3 millones (2005)
Costos administrativos: 3,42% del costo del programaa (2003)
Fuente: Government of Brazil, 2004; Morris, Olinto y otros, 2004; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: IPC = ingreso per cápita; PPC = paridad de poder de compra.
a. Razón de costos administrativos a transferencias.
Contexto del país
General
Población (total)
189,3 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2006)
US$8.673 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
21,2% (2004)
Educación
Inscripción neta en primaria
94,7% total (2004)
95,2% para muchachas, 94,2% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
77,7% total (2004)
81,3% para muchachas, 74,2% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
10,5% (1996)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
96,6% (2003)
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253
Apéndice A: cuadros de resumen
Brasil
Programa: Bolsa Escolaa
Año de inicio
2001
Condición
Suspendido (integrado a Bolsa Família a partir de finales de 2003)
Enfoque
Población objetivo
Familias con hijos de 6 a 15 años de edad y con un IPC no mayor de R$90
(US$43).
Método de focalización
Geográfica y comprobación de medios de vida
Cobertura
8,2 millones de niños en 4,8 millones de familias (fin de 2001); 1,9 millones
de familias en diciembre de 2005.
Incidencia
40% al quintil más pobre (2003)
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
R$15 (US$7) por hijo por mes, para un máximo de 3 hijosb
Receptor del pago
La madre
Método de pago
Transferencias acreditadas a tarjeta magnética utilizable para retiro de dinero
en las oficinas de Caixa Econômica Federal, o en municipios muy aislados
con agencias de lotería.
Frecuencia de pagos
Mensual
Duración
Mientras sea elegible
Beneficios adicionales
Ninguno
Condiciones
Salud
Ninguna
Educación
Asistencia al colegio por lo menos el 85% de los días escolares
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, Los directores de colegio envían datos de asistencia a la secretaría municipal
método
de educación, que los ingresa al sistema del Ministerio de Educación (por
Internet o CD-ROM).
Verificación de cumplimiento, Bimensual
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
19% de los colegios reporta información de asistencia
Administración del programa
Acuerdo institucional
Ministerio de Educación
Costos del programa
• Presupuesto: R$626 millones (menos del 0,2% del PIB; 2005)
• Costos administrativos: 5,3% del costo del programa (2002)
Fuente: Banco Mundial, 2001a; De Janvry y otros, 2005; contexto del país: Base de datos de World Development
Indicators, 2008.
Nota: IPC = ingreso per cápita; PPC = paridad de poder de compra.
a. Se refiere al programa federal Bolsa Escola. Antes de su creación, varios programas similares operaban en muchos
municipios.
b. La asistencia escolar sólo se controla para estos tres hijos y no para el resto de los hijos en edad escolar de la
familia.
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Brasil)
Contexto del país
General
Población (total)
189,3 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2006)
US$8.673 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
21,2% (2004)
Educación
Inscripción neta en primaria
94,7% total (2004)
95,2% para muchachas, 94,2% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
77,7% total (2004)
81,3% para muchachas, 74,2% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
10,5% (1996)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
96,6% (2003)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Brasil
Programa: Bolsa Famíliaa
Año de inicio
2003
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
Familias pobres y extremadamente pobres
Método de focalización
Cobertura
Incidencia
• Familias pobres: IPC mensual de R$60,01 a R$120,00b
• Familias extremadamente pobres: IPC mensual hasta de R$60,00
Geográfica y comprobación de medios de vida (autodeclarados)
11,1 millones de familias (junio de 2006)
73,7% al quintil más pobre, 94% al 40% más pobre (2006)
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
• Beneficio básico (R$62) para familias extremadamente pobres
• Beneficio variable (R$15) por hijo (máximo 3c menores de 15 años) para
familias pobres y extremadamente pobres.
Receptor del pago
Método de pago
Frecuencia de pagos
Duración
Beneficios adicionales
Condiciones
Salud
Educación
Otras
Verificación de cumplimiento, método
• Beneficio variable (R$30) por hijo (máximo 2d de 15 a 17 años de edad) para
familias pobres y extremadamente pobres.
La madre
Mediante tarjeta débito distribuida la los beneficiarios
Mensual
Mientras sea elegible, con recertificación cada dos años
El programa de alfabetización y educación de adultos (Brasil Alfabetizado) focaliza
beneficiarios de Bolsa Família con menos de 4 años de escolaridad. El gobierno
de Brasil está desarrollando un programa nacional de capacitación dirigido a los
adultos de las familias de Bolsa Família (un miembro por familia) para mejorar
sus destrezas y proveer oportunidades de empleo a través de la estrategia del
Programa de Aceleração do Crescimento (un programa federal de obras civiles).
Algunos municipios están limitando el beneficio o focalizando a beneficiarios con
otros servicios, como acompañamiento de trabajadores sociales, capacitación
profesional y otros programas activos del mercado laboral, y microcrédito.
• Niños de 0 a 6 años: programas de vacunas, chequeos regulares de salud y
control del crecimiento.
• Mujeres embarazadas y lactantes: chequeos pre y posnatales; participación en
seminarios de salud educativa y nutrición ofrecidos por los equipos locales de
salud.e
• Inscripción escolar de todos los hijos de 6 a 15 años de edad y jóvenes de 15
a 17 años.
• Asistencia diaria escolar de al menos el 85% cada mes para todos los hijos en
edad escolar.
• Participación en reuniones de padres y maestros
Ninguna
• Educación: los municipios consolidan la información de asistencia; Caixa
Econômica Federal consolida y pasa al Ministerio de Educación y el Programa
Bolsa Família del Ministerio de Desarrollo Social.
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Brasil)
• Salud: los proveedores de servicios a nivel municipal ingresan la información a un
sistema nacional de información sobre salud; el municipìo consolida la información
para los beneficiarios de Bolsa Família y la pasa al Ministerio de Salud dos veces
al año; el Ministerio de Salud suministra información consolidada al programa.
Verificación de cumpli• Educación: bimensual
miento, frecuencia
• Salud: dos veces al año
Estadísticas de cumpli- • Educación: 4,6% de los estudiantes no cumplieron el requisito de asistencia
miento
entre mayo y julio de 2006 (información disponible para el 71% de los estudiantes de Bolsa Família).
• Salud: el 99,5% de las familias cumplieron en el primer semestre de 2006
(información disponible para el 38,3% de las familias).
Administración del programa
Acuerdo institucional
Ministerio de Desarrollo Social, en cooperación con los de salud y educación,
Caixa Econômica Federal, los municipios, los gobiernos estatales y las agencias
de control.
Costos del programa
• Presupuesto: R$10.400 millones (US$5 millones) en 2005 (0,36% del PIB)
• Costos administrativos: 4% del presupuesto del programa
Fuente: Lindert y otros, 2007; sitio web del programa: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/; contexto del país: Base
de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: IPC = ingreso per cápita; PPC = paridad de poder de compra.
a. El programa Bolsa Família fue resultado de una fusión de los siguientes programas de transferencias anteriores a la
reforma: Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás y Cartao Alimentação. En 2006, las transferencias monetarias
pagadas por el Programa de Eradicação do Trabalho Infantil (PETI) se fusionaron también con el programa Bolsa
Família.
b. La asistencia escolar sólo se controla para estos tres hijos y no para el resto de los hijos en edad escolar de la
familia.
c. Las condiciones de educación y salud se aplican a todos los hijos de la familia, no sólo a los tres para los que se
paga el beneficio variable.
d. Las condiciones se aplican sólo al joven individual para el cual se paga el beneficio.
e. La participación en estos seminarios no es controlada por el gobierno federal.
Contexto del país
General
Población (total)
PIB per cápita (PPC, US$ 2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
Educación
Inscripción neta en primaria
Inscripción neta en secundaria
189,3 millones (2006)
US$8.673 (2006)
21,2% (2004)
94,7% total (2004)
95,2% para muchachas, 94,2% para muchachos
77,7% total (2004)
81,3% para muchachas, 74,2% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
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10,5% (1996)
96,6% (2003)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Brasil
Programa: Programa de Eradicação do Trabalho Infantil
Año de inicio
1996
Condición
Suspendido (integrado a Bolsa Família en 2006a)
Enfoque
Población objetivo
Familias pobres con un IPC inferior a la mitad del salario mínimo (aproximadamente igual a US$65/mes) e hijos de 7 a 14 años de edad involucrados
en las peores formas de trabajo infantil.b
Método de focalización
Geográfica y comprobación de medios de vida
Cobertura
400.000 estudiantes (2000), 1.010.057 niños (2005), 3,3 millones de
beneficiarios (2002).
Incidencia
66% al quintil más pobre (2003)
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
• Zonas urbanas (capitales, regiones metropolitanas y municipios con
más de 250.000 habitantes): transferencia mensual de R$40 por hijo
(a la familia).
• Zonas rurales R$25 por mes (a la familia) por cada hijo registrado
• Para actividades después del colegio: R$10 (zonas urbanas) y R$20
(rurales) a los colegios por cada niño o adolescente inscrito.
• Para los de 15 años de edad en riesgo extremo: transferencia de R$65
por mes y R$220 por año para actividades escolares.
Receptor del pago
La madre
Método de pago
A través de cuentas bancarias
Frecuencia de pagos
Mensual
Duración
Mientras sea elegible
Beneficios adicionales
Ninguno
Condiciones
Salud
Ninguna
Educación
• Asistencia al colegio por lo menos el 80%
• Asistencia a sesiones post-escolares (jornada ampliada) que
aproximadamente duplicaban la jornada del día escolar.
Otras
Las familias deben firmar un contrato decalarando que su hijo no
trabajaría.
Verificación de cumplimiento, No disponible
método
Verificación de cumplimiento, No disponible
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
No disponible
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Brasil)
Administración del programa
Acuerdo institucional
Ministerio de Desarrollo Social y municipios
Costos del programa
R$535 millones en 2005
Fuente: Banco Mundial, 2001b; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: IPC = ingreso per cápita; PPC = paridad de poder de compra.
a. Sólo se incorporó la parte de transferencia monetaria a Bolsa Família, no la jornada ampliada.
b. No todos de dichos hijos tenían que inscribirse.
Contexto del país
General
Población (total)
189,3 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2006)
US$8.673 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
21,2% (2004)
Educación
Inscripción neta en primaria
94,7% total (2004)
95,2% para muchachas, 94,2% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
77,7% total (2004)
81,3% para muchachas, 74,2% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
10,5% (1996)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
96,6% (2003)
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259
Apéndice A: cuadros de resumen
Chile
Programa: Chile Solidario
Año de inicio
2002
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
268.000 familias (el número estimado de familias indigentes del país)
Método de focalización
Reemplazo de comprobación de medios de vida
Cobertura
256.000
Incidencia
56% al quintil más pobre (2003)
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
• Beneficios mensuales decrecientes por los primeros 24 meses: US$21
por mes por los primeros 6 meses, US$16 por los segundos 6 meses del
programa, US$11 por mes por los terceros 6 meses y por último, US$8
por los últimos 6 meses; una cantidad equivalente a la asignación familiar
(SUF) ajustada anualmente por la inflación; estas cantidades se refieren
a 2006.a
• Después de 24 meses, una “donación de salida” equivalente a un SUF
mensual por 3 años.
Receptor del pago
La madre
Método de pago
A través de los centros de servicio o puntos de pago del Instituto Nacional
de Seguridad Social.
Frecuencia de pagos
Mensual
Duración
5 añosb
Beneficios adicionales
• Apoyo psicológico en forma de acompañamiento intensivo de trabajador social los primeros 2 años.
• Acceso preferencial a otros programas sociales para los que sea elegible
la familia.
Condiciones
Salud
Educación
Firma y cumplimiento de un contrato de compromiso a participar en las
actividades identificadas, junto con asistencia personalizada en 7 áreas
(salud, educación, empleo, vivienda, ingreso, vida familiar y documentación
legal).
Otras
Verificación de cumplimiento, Reuniones regulares con el trabajador social para controlar el progreso hacia
método
objetivos no cumplidos.
Verificación de cumplimiento, • En los 6 primeros meses: una vez por semana durante 2 meses, dos veces
frecuencia
al mes por 2 meses y 1 vez al mes por 2 meses.c
• En los 6 meses siguientes: cada 2 meses
• En los últimos 12 meses: cada 3 meses
Estadísticas de cumplimiento
15.972 (6%) familias “interrumpidas” (2006)d
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Chile)
Administración del programa
Acuerdo institucional
Ministerio de Planeación y Cooperación y Fondo de Solidaridad e Inversión
Social, en cooperación con los municipios.
Costos del programa
Presupuesto: 0,3% del gasto en protección social (0,08% del PIB; 2005)
Costos administrativos: 20% de los costos del programa, siendo la mitad el
costo del acompañamiento de los trabajadores sociales.e
Fuente: Galasso, 2006; sitio web del programa: http://www.chilesolidario.gov.cl/; contexto del país: Base de datos de
World Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra; SUF = Subsidio Unitario Familiar.
a. Esta cantidad es equivalente a la cantidad pagada por el SUF, el programa básico de asistencia social.
b. El apoyo psicológico cubre sólo los 2 primeros años. La transferencia monetaria es gradual en los 5 años, según
se anotó en la estructura de beneficios.
c. Puede extenderse o reducirse dependiendo del progreso de la familia en su contrato.
d. Significa que se decidió que no cumplían el requisito general de continuar su participación y debieron abandonar
el programa.
e. “El costo directo por familia para tener acceso al Sistema Chile Solidario (vía el Programa Puente) se estima en unos
US$330, de los cuales US$275 (un 80%) corresponden a la transferencia misma. El trabajador social representa
un 10% del costo directo”.
Contexto del país
General
Población (total)
16,4 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2006)
US$12.627 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
5,6% (2003)
Educación
Inscripción neta en primaria
No disponible
Inscripción neta en secundaria
No disponible
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
1,4% (2004)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
99,8% (2003)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Chile
Programa: Subsidio Unitario Familiar (SUF)
Año de inicio
1981
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
Familias pobres (del 40% inferior de la distribución de ingresos) con mujeres
embarazadas, hijos en edad escolar o miembros discapacitados.
Método de focalización
Reemplazo de comprobación de medios de vida
Cobertura
1,2 millones de indivudosa
Incidencia
60% al quintil más pobre (2003)
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
Ch$5.393 (US$10) por mes (2007)b
Receptor del pago
La madre
Método de pago
A través de los centros de servicio o puntos de pago del Instituto Nacional
de Seguridad Social.
Frecuencia de pagos
Mensual
Duración
Mientras sea elegible
Beneficios adicionales
Ninguno
Condiciones
Salud
Controles médicos regulares para los menores de 6 años
Educación
Asistencia regular al colegio para los de 6 a 18 años de edad
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, No disponible
método
Verificación de cumplimiento, Una vez al año
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
No disponible
Administración del programa
Acuerdo institucional
Ministerio de Planeación y Cooperación
Costos del programa
Presupuesto: US$70 millones en 1998
Fuente: Sitio web del programa: http://www.mideplan.cl/final/categoria.php?secid=49&catid=126; contexto del país:
Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra; SUF = Subsidio Unitario Familiar.
a. Estimado para 2007, que representa una expansión del programa.
b. En el caso de los miembros discapacitados de la familia, es el doble de esta cantidad; esto es CH$10.786 (US$20).
En el caso de una madre embarazada, se aplica el llamado beneficio de maternidad por CH$53.930 (US$100,20)
por todo el embarazo. Después del nacimiento, la familia recibe el SUF.
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Chile)
Contexto del país
General
Población (total)
16,4 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2006)
US$12.627 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
5,6% (2003)
Educación
Inscripción neta en primaria
No disponible
Inscripción neta en secundaria
No disponible
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
1,4% (2004)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
99,8% (2003)
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263
Apéndice A: cuadros de resumen
Colombia
Programa: Familias en Acción
Año de inicio
2001
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
Familias extremadamente pobresa con menores de 0 a 6 años de edad que
no participen en otros programas (subsidio de salud) y/o menores de 7 a 17
años de edad inscritos en el colegio (subsidio educativo).
Método de focalización
Geográfica y reemplazo de comprobación de medios de vida
Cobertura
1,7 millones de familias a fines de 2007
Incidencia
No disponible
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
• Subsidio educativo: para primaria, Col$15.000 por mes (aproximadamente
US$8) por cada menor, de 2° a 5° grado;b en secundaria, Col$25.00060.000 por mes (aproximadamente US$14-33) por menor entre 6° y 11°
grado.c
• Susidio de salud: Col$50.000 por mes (aproximadamente US$3.028)
para familias con miembros de menos de 7 años de edad.d
Receptor del pago
La madre
Método de pago
A través del sistema bancario
Frecuencia de pagos
Bimensual
Duración
Mientras sea elegible
Beneficios adicionales
Educación en salud y nutrición y apoderamiento de madres por medio de
organizaciones grupales.
Condiciones
Salud
Cumplir con los chequeos de crecimiento y desarrollo programados cada 2
meses para los hijos de 0 a 1 año, 3 veces al año para los de hasta 2 años
y 2 veces al año para los de entre 2 y 7 años.
Educación
Asistencia al colegio por lo menos del 80% en un ciclo de 2 meses (máximo
de 8 ausencias injustificadas en un período de 2 meses).
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, Los beneficiarios reciben formularios en los cuales los proveedores de servicios
método
educativos y de salud confirman su cumplimiento de las condiciones y luego
los remiten a la oficina local del programa regularmente.e
Verificación de cumplimiento, Bimensual
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
90% para salud y educación
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Colombia)
Administración del programa
Acuerdo institucional
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional;
oficinas locales del programa.
Costos del programa
• Presupuesto: US$200 por mes (0,2% del PIB; 2007)
• Costo administrativo: 5,0% del presupuesto del programa (1,0% para
materiales relativos a verificación de cumplimientos), más 3,4% en comisiones bancarias.
Fuente: Attanasio, Battistin y otros, 2005; Attanasio, Fitzsimmons y Gómez, 2005; Attanasio, Gómez y otros, 2005;
Institute for Fiscal Studies, Econometría y Sistemas Especializados de Información, 2006; sitio web del programa:
http://www.acciosocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=204&conID=157; contexto de país/salud: World
Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra.
a. Sistema de Identificación de Beneficiarios nivel 1, o parte de Registro Único para Poblaciones Desplazadas.
b. En 12 ciudades, incluida Bogotá, no se paga subsidio educativo para los de 2° a 5° grado.
c. El subsidio de educación se paga por 10 meses al año y las cantidades varían según la zona geográfica.
d. El subsidio de salud se paga por 12 meses al año. En las 12 ciudades, incluida Bogotá, donde no se paga subsidio
para los de 2° a 5° grado, si las familias tienen sólo menores entre 7 y 11 años de edad, se les paga un subsidio
de nutrición de Col$20.000 (aproximadamente US$11).
e. El proceso de verificación de condiciones está cambiando porque el programa está en expansión y precisa adaptarse
en forma correspondiente.
Contexto del país
General
Población (total)
45,6 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$6.181 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
17,8% (2003)
Educación
Inscripción neta en primaria
88,5% total (2006)
88,4% para muchachas, 88,6% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
64,9% total (2006)
68,5% para muchachas, 61,5% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
12% (2005)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
86,4% (2000)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Colombia
Programa: Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar, Bogotá (SCAE)
Año de inicio
2005 (programa piloto)
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
Estudiantes pobres de grados 6 a 11
Método de focalización
Reemplazo de comprobación de medios de vida
Cobertura
10.000 beneficiarios
Incidencia
No disponible
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
3 tipos de transferencias:a
• US$15 por mes condicionados a la asistencia
• US$10 por mes para la familia y aproximadamente US$50 (US$5 al mes
por 10 meses) al finalizar el año académico.
• US$10 por mes y US$240 al finalizar secundaria, condicionados a su
culminación.b
Receptor del pago
El estudiante
Método de pago
Mediante cuenta bancaria el beneficiario con tarjeta débito asociada
Frecuencia de pagos
Bimensual
Duración
Mientras sea elegible
Beneficios adicionales
Ninguno
Condiciones
Salud
Ninguna
Educación
Asistencia al colegio y/o culminación, dependiendo del tipo de transferencia
(ver estructura de beneficios).
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, método
Los directores de colegio informan sobre asistencia y culminación de estudios
a la Secretaría de Educación de la ciudad de Bogotá.
Verificación de cumplimiento, frecuencia
Bimensual
Estadísticas de cumplimiento
No disponible
Administración del programa
Acuerdo institucional
Secretaría de Educación de Bogotá
Costos del programa
No disponible
Fuente: Barrera-Osorio y otros, 2008;sitio web del programa: http://www.sedbogota.edu.co/secretaria/exportSED/
svirtuales/subsidios_condicinados.html; contexto de país/salud: World Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra.
a. Sistema de Identificación de Beneficiarios nivel 1, o parte de Registro Único para Poblaciones Desplazadas.
b. La ciudad decidió a favor del primer tipo de transferencia.
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Colombia)
Contexto del país
General
Población (total)
45,6 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$6.181 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
17,8% (2003)
Educación
Inscripción neta en primaria
88,5% total (2006)
88,4% para muchachas, 88,6% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
64,9% total (2006)
68,5% para muchachas, 61,5% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
12% (2005)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
86,4% (2000)
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Apéndice A: cuadros de resumen
República Dominicana
Programa: Solidaridad a
Año de inicio
2005
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
Familias que viven en pobreza extrema o moderada con hijos de 0 a 16 años
de edad o adultos de 16 o más años que carecen de identificación.
Método de focalización
Geográfica y reemplazo de comprobación de medios de vida
Cobertura
• 461.446 familias (diciembre de 2008)
• 10% de la población total
Incidencia
No disponible
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
• Educación: (ILAE): RD$300 (US$9) por 1 o 2 hijos, RD$450 (US$14) por
3 hijos y RD$600 (US$19) por 4 hijos o más de 6 a 16 años de edad,
por mes.
• Componente de ingreso alimenticio (Comer es Primero): RD$700
(US$20) por mes.
• Componente de identificación: cubre las tarifas para obtener el certificado
de nacimiento y/o la tarjeta de identificación para niños y adultos de las
familias de Solidaridad.
Receptor del pago
El jefe de la familia
Método de pago
Mediante tarjetas débito utilizables sólo en ciertos almacenes (colmados)
para ciertos productos (alimentos y útiles escolares).
Frecuencia de pagos
Mensual (Comer es Primero) y bimensual (ILAE)
Duración
3 años, con recertificación y posible continuación por otros 3 años
Beneficios adicionales
Bonogás: subsidio (US$6,5/mes) para compra de gas doméstico. Transferencia incondicionada (US$8,6/mes) para familias beneficiarias con miembros
de 65 o más años de edad sin trabajo o pensión.
Condiciones
Salud
Visitas regulares a centro de salud para exámenes, control de crecimiento
y desarrollo y vacunas, para los niños de 0 a 12 meses (cada 2 meses) y los
de 1 a 5 años (cada 4 meses).
Educación
• Inscripción escolar
• Asistencia al colegio por lo menos el 85% de los días escolares para los
hijos de 6 a 16 años de edad.
Otras
• Asistencia a sesiones de formación de capacidad para el jefe de la familia
y el cónyuge (cada 4 meses).
• Obtener documentos de identidad (certificado de nacimiento, tarjeta de
identificación) para los miembros de la familia que carezcan de ellos.
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación República Dominicana)
Verificación de cumplimiento, • Salud: personal de enlace del programa a nivel comunitario recibe los
método
formularios con la información sobre cumplimiento en los centros de salud
(proceso similar para las condiciones de documentación y formación de
capacidad).
• Educación: Los directores de los colegios remiten la información sobre
asistencia regularmente a través del sector educactivo a la Secretaría de
Educación estatal.
• La agencia de Administración de Subsidios Sociales compila la información
y la enlaza a los pagos de transferencias.
Verificación de cumplimiento, Cada 4 meses
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
Salud, 56,6%; capacitación, 94,9%; documentación, 69%
Administración del programa
Acuerdo institucional
Coordinación del Gabinete para Políticas Sociales
Costos del programa
Presupuesto: US$124.944.407 en 2008
Fuente: Regalía y Robles, 2005; sitio web del programa: http://www.gabsocial.gov.do/solidaridad/; contexto del país:
base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: ILAE = Incentivo a la Asistencia Escolar; PPC = paridad de poder de compra.
a. En septiembre de 2005, el gobierno estableció por decreto presidencial el programa Solidaridad como fusión de
dos programas existentes de TMC: Comer es Primero e Incentivo a la Asistencia Escolar.
Contexto del país
General
Población (total)
9,6 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$5.684 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
16,2% (2004)
Educación
Inscripción neta en primaria
77,5% total (2006)
78,5% para muchachas, 76,5% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
52,1% total (2006)
57,4% para muchachas, 46,9% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
9,8% (2007)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
97,8% (2008)
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Apéndice A: cuadros de resumen
República Dominicana
Programa: Tarjeta de Asistencia Escolar a
Año de inicio
2001
Condición
Suspendido (reemplazado por ILAEb y luego integrado a Solidaridad)
Enfoque
Población objetivo
Familias pobres con hijos de 5 a 15 años de edad inscritos en el colegioc
Método de focalización
• Geográfica de municipios y de colegios con menos de 300 estudiantes;
identificación de madres elegibles a través de comités escolares de padres
y otras organizaciones comunitarias.
• En la segunda etapa de expansión no se utilizó el mapa de pobreza al
identificar los colegios con 750 o más estudiantes en zonas marginales
urbanas; la información socioeconómica se recopiló para identificar a
madres elegibles.d
Cobertura
• 88 distritos de la SEE, 2.115 colegios y 29 provincias, con beneficios para
aproximadamente 100.000 familias (2003).
• 4,1% de las familias (2004)
Incidencia
59,1% al 40% más pobre (2004)
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
RD$300 por familia elegible (beneficio fijo)
Receptor del pago
La madre
Método de pago
Mediante cheques distribuidos en los colegios
Frecuencia de pagos
Bimensual
Duración
Mientras sea elegible
Beneficios adicionales
Ninguno
Condiciones
Salud
Ninguna
Educación
• Inscripción escolar
• Asistencia al colegio por lo menos el 85% de los días escolares
• Desempeño escolar satisfactorio (se suponía debía controlarse
también).
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, Sin estructura en funcionamiento
método
Verificación de cumplimiento, Sin estructura en funcionamiento
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
Sin estructura en funcionamiento
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación República Dominicana)
Administración del programa
Acuerdo institucional
SEE, a través de su Oficina de Planeación
Costos del programa
RD$236,6 millones (US$5,7 millones) en 2004e
Fuente: Regalía y Robles, 2005; Banco Mundial, 2006a; contexto del país: base de datos de World Development
Indicators, 2008.
Nota: ILAE = Incentivo a la Asistencia Escolar; PPC = paridad de poder de compra; SEE = Secretaría Estatal de Educación; TAE = Tarjeta de Asistencia Escolar.
a. El diseño de un plan para fortalecer las operaciones de la TAE empezó a fines de 2003. A fines de 2004, empezó
a implementarse el plan de reestructuración para el programa TAE con un nuevo nombre (Incentivo a la Asistencia
Escolar) y con un nuevo equipo de unas 15 personas en la SEE.
b. Se empezó a implementar un reemplazo de comprobación de medios de vida y a efectuar los pagos a los estudiantes en lugar de a las familias.
c. Desde el puro principio, un prerrequisito para la inscripción de la madre fue la posesión de un documento válido
de identificación personal, lo que causó la exclusión de una de cada cinco madres consideradas elegibles.
d. Según la regla del programa, los criterios que debieron utilizarse para identificar a madres elegibles fueron: 1)
mujeres cabeza de familia, y 2) familias cuyos padres estaban desempleados o subempleados, pero no auto­
empleados. Estos criterios complicaron el mecanismo de selección de beneficiarios. Una versión inicial de casos
específicos durante enero y septiembre de 2004, causó la salida de 3.700 mujeres de la nómina de beneficiarios
por no tener hijos o no satisfacer los criterios de elegibilidad.
e. Monto de las transferencias ejecutadas en 2004.
Contexto del país
General
Población (total)
9,6 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$5.684 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
16,2% (2004)
Educación
Inscripción neta en primaria
77,5% total (2006)
78,5% para muchachas, 76,5% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
52,1% total (2006)
57,4% para muchachas, 46,9% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
11,7% (2002)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
95,5% (2002)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Ecuador
Programa: Bono de Desarrollo Humano a
Año de inicio
2003
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
Familias con hijos de 0 a 16 años de edad en los 2 quintiles más pobres y
familias pobres con miembros entrados en años y/o discapacitados.
Método de focalización
Reemplazo de comprobación de medios de vida
Cobertura
• 1.060.416 familias (enero de 2006) (aproximadamente 5 millones de
personas).
• 40% de la población
Incidencia
33% al quintil más pobre
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
• US$15 por mes por familia
• Jefes de familia adultos mayores y discapacitados: US$11,50 por mes
Receptor del pago
Las mujeres
Método de pago
Puede cobrarse en cualquier agencia de la mayor red de bancos privados
(Banred) o del Banco Nacional Agrícola.
Frecuencia de pagos
Mensual
Duración
Mientras sea elegible
Beneficios adicionales
Ninguno
Condiciones
Salud
Niños de 0 a 5 años: visitas bimensuales a puestos de salud para chequeos
de crecimiento y desarrollo y vacunas.
Educación
• Inscripción escolar para los de 6 a 15 años de edad
• Asistencia al colegio al menos el 90% de los días escolares
• Inscripción escolar y asistencia a clases de educación básica al menos el
80% (incluyendo ausencias justificadas y no justificadas).
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento,
método
No hay verificación de cumplimiento de condiciones
Verificación de cumplimiento,
frecuencia
No hay verificación de cumplimiento de condiciones
Estadísticas de cumplimiento
No hay verificación de cumplimiento de condiciones
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Ecuador)
Administración del programa
Acuerdo institucional
Programa de Protección Social del Ministerio de Bienestar Social
Costos del programa
Presupuesto: US$194 millones en 2005 (0,6% del PIB, 2,25% del gasto
público no financiero total).
Costo administrativo: US$8 millonesb
Fuente: Paxson y Schady, 2008; Ponce y Bedi, 2008; Schady y Araújo, 2008; Schady y Rosero, 2008; sitio web del
programa: http://www.mbs.gov.ec/MBS/index.htm; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: BDH = Bono de Desarrollo Humano; PPC = paridad de poder de compra.
a. En 2004 se creó el BDH integrando el Bono Solidario, una transferencia monetaria diseñada originalmente para
compensar a los pobres por la eliminación de los subsidios de electricidad y gas, y la Beca Escolar, un programa
de TMC pequeña a familias cuyos hijos en edad escolar estaban inscritos y asistían regularmente al colegio.
b. De perfiles de programas de países para la Tercera Conferencia Internacional sobre Transferencias monetarias
condicionadas, Estambul, 2006 (http://www.virtualcct.net).
Contexto del país
General
Población (total)
13,2 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$6.925 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
40,8% (2004)
Educación
Inscripción neta en primaria
97,3% total (2005)
97,8% para muchachas, 96,8% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
55,4% total (2005)
56,0% para muchachas, 54,7% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
29% (2004)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
74,7% (2004)
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Apéndice A: cuadros de resumen
El Salvador
Programa: Red Solidaria
Año de inicio
2005
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
Familias en extrema pobreza con hijos de 0 a 15 años de edad en las zonas
rurales de El Salvador.
Método de focalización
Geográfica y reemplazo de comprobación de medios de vida
Cobertura
77 municipios en 2008
Incidencia
• 24.106 familias en 32 municipios en 2006
• 89.000 familias en 77 municipios en 2008
• Esperado, 100.000 familias (aproximadamente una población de 800.000)
en los 100 municipios más pobres para finales de 2009
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
• Educación: US$15 por mes por familia con hijos de 6 a 15 años de
edad.
• Salud: US$15 por mes por familia con hijos de 0 a 5 años de edad y/o
mujeres embarazadas.
• Salud y educación: US$20 por mes por familia para las familias que se
beneficien en salud y educación.
Receptor del pago
La madre
Método de pago
En efectivo en los puntos de pago; los pagos se subcontratan con un banco
comercial.
Frecuencia de pagos
Bimensual
Duración
3 años
Beneficios adicionales
El programa tiene dos componentes adicionales: 1) un componente del
lado de la oferta para fortalecer los servicios básicos de salud y nutrición en
las zonas focalizadas; y 2) un componente de actividades de apoyo familiar
subcontratado con las ONG para ayudar a los beneficiarios a cumplir sus
corresponsabilidades, comprender la operación del programa y recibir
sus pagos.
Condiciones
Salud
Cumplimiento de vacunación y del control regular de salud y nutricióna
Educación
• Inscripción escolar en primaria
• Tasa de asistencia escolar de al menos el 80%b para los niños de 5 a 15
años de edad.
Otras
Las familias firman un contrato en el que se estipulan sus responsabilidades.
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación El Salvador)
Verificación de cumplimiento, Personal de los servicios de salud y educación suministra la información de
método
cumplimiento al personal de las ONG contratadas, las que la compilan y la
pasan al fondo social, Fisdl, que implementa el programa.
Verificación de cumplimiento, Bimensual
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
• Educación: el nivel promedio de cumplimiento de enero a octubre de
2008 fue del 96,18%.
• Salud: el nivel promedio de cumplimiento de enero a octubre de 2008
fue del 99,7%.
Administración del programa
Acuerdo institucional
La Secretaría Técnica de la Presidencia dirige el programa Red Solidaria. El Fisdl
es la agencia de implementación y es responsable de la coordinación con las
ONG a nivel local. Los pagos se subcontratan con un banco comercial.
Costos del programa
Presupuesto: US$51,4 millones
Fuente: Sitio web del programa: http://www.redsolidaria.gob.sv/; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: Fisdl = Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local; ONG = organización(es) no gubernamental(es); PPC
= paridad de poder de compra.
a. La transferencia de salud y nutrición requeriría que las familias cumplan las corresponsabilidades separadas;
específicamente que: 1) los padres garanticen que todos los hijos menores de 5 años de edad estén vacunados
completamente según los protocolos de salud establecidos; y 2) los menores de 5 años y las madres embarazadas
participen en controles regulares de salud y nutrición, de nuevo según los protocolos establecidos de salud y
nutrición.
b. Se aplica a todos los hijos en la familia mayores de 5 años de edad y menores de 15, que no hayan terminado la
educación primaria.
Contexto del país
General
Población (total)
5,9 millones (ajustado según el último censo [2005]).
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$5.587 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
35% (2007)
Educación
Inscripción neta en primaria
94% total (2006)
94,1% para muchachas, 93,9% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
54,2% total (2006)
55,5% para muchachas, 52,9% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
24,6% (2003)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
92,4% (2003)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Guatemala
Programa: Mi Familia Progresa
Año de inicio
2008
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
Familias extremadamente pobres con hijos menores de 0 a 15 años, que
vivan en los 130 municipios más vulnerables.
Método de focalización
Geográfica y comprobación de medios de vida
Cobertura
Objetivo 250.000 familias para finales de 2009
Incidencia
No disponible
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
• Subsidio educativo: en primaria para los de 6 a 15 años de edad, Q150
por mes (aproximadamente US$20) sin importar el número de hijos elegibles.
• Subsidio de salud: Q150.000 por mes (aproximadamente US$20) por
familia con miembros menores de 16 años de edad.
Receptor del pago
La madre
Método de pago
A través de un banco oficial (BanRural)
Frecuencia de pagos
Bimensual
Duración
Mientras sea elegible
Beneficios adicionales
No disponible
Condiciones
Salud
Cumplir con chequeos de control de crecimiento y regulares programados
para mujeres embarazadas y niños de 0 a 16 años de edad.
Educación
Asistencia al colegio por lo menos el 90%
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, Sin implementar por completo; el personal del programa a nivel local tramétodo
baja con las entidades educactivas y de salud para verificar cumplimiento
de condiciones.
Verificación de cumplimiento, Bimensual
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
No disponible
Administración del programa
Acuerdo institucional
Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, a nivel ministerial
Costos del programa
• Presupuesto: US$200 por mes (0,2% del PIB, 2007)
• Costo administrativo: 5,0% del presupuesto del programa (1% para
materiales relativos a verificación de cumplimiento) más 3,4% en comisiones bancarias.
Fuente: personal del Banco y base de datos de World Development Indicators, 2008.
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Guatemala)
Contexto del país
General
Población (total)
13,3 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2006)
US$4.075
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
51%
Educación
Inscripción neta en primaria
86,40%
Inscripción neta en secundaria
37,50%
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
54,30%
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
41% (2002)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Honduras
Programa: Programa de Asignación Familiar
Año de inicio
1998
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
Familias pobres con hijos de 6 a 12 años de edad que no han terminado 4°
grado de primaria (educación) y familias pobres con mujeres embarazadas
y/o hijos menores de 3 años de edad (salud).
Método de focalización
Geográfica (las 1.000 comunidades más pobres en los 17 departamentos
más pobres) y reemplazo de comprobación de medios de vida (en 4 departamentos).
Cobertura
• 240.000 familias, 17 departamentos, 133 municipios, 1.115 pueblos
• 15% de la población
Incidencia
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
49,6% al quintil más pobre (2004)
En los 17 departamentos, el beneficio de seguridad alimenticia (nutrición)
es de US$113 por familia por año.
En 4 departamentos (donde el BID apoya el PRAF) los beneficios adicionales
en educación y salud son:
• De educación: US$60 por familia
• De salud: US$40 por familia
• Incentivo de parto: US$60 por mujer embarazada
Receptor del pago
La madre
Método de pago
Cupones redimibles en efectivo en las agencias locales o unidades móviles
de Banhcafe.
Frecuencia de pagos
Cada 6 meses (los pagos se efectúan en forma irregular)
Duración
Mientras sea elegible
Beneficios adicionales
Las comunidades en las que opera PRAF promueven el acceso a un paquete
integrado de servicios, que incluye nutrición (AIN-C), atención en salud y
servicios básicos.
Condiciones
Salud
Cumplimiento de las visitas requeridas a centros de salud;a se hace cumplir
sólo en los 4 departamentos en los que el PRAF recibe el apoyo del BID; en
los 13 departamentos restantes se estimula a las familias sólo a enviar los
hijos al colegio y a llevarlos a las visitas de salud.
Educación
• Inscripción escolar
• Asistencia escolar de al menos el 85%
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, Sin verificación en los 13 departamentos por dificultad de hacer cumplir
método
las condiciones cuando falta la oferta. Sin embargo, el programa realiza
promoción de las corresponsabilidades. La verificación es obligatoria en los
4 departamentos del PRAF que reciben el apoyo del BID.
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Honduras)
Verificación de cumplimiento, Cada 6 meses
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
No disponible
Administración del programa
Acuerdo institucional
PRAF es un programa autónomo de la Secretaría de la Presidencia. EL BID
realizó una intervención piloto similar con cobertura limitada (PRAF I, II, III).
Cada uno de los PRAF tiene su propia estructura institucional independiente
pero se hacen esfuerzos para estandarizar procesos y operaciones a través
del PRAF.
Costos del programa
US$20 millones (2008)
Fuente: Glewwe, Olinto y De Souza, 2003; Moore, 2008; Morris, Flores y otros, 2004; sitio web del programa: http://
www.gob.hnportal/poder_ejecutivo/desconcentrados/praf/; contexto del país: Base de datos de World Development
Indicators, 2008.
Nota: AIN-C = Atención Integral de la Niñez en la Comunidad; Banhcafe = Banco Hondureño del Café; BID = Banco
Interamericano de Desarrollo; PPC = paridad de poder de compra; PRAF = Programa de Asignación Familiar.
a. Hijos de 0 a 3 años; los menores de 2 años deben haber visitado el centro de salud al menos una vez al mes; los
de 2 a 5 años, cada 3 meses. Los beneficiarios principales deben haber asistido a cursos de capacitación cuatro
veces al año. Las madres con hijos menores de 2 años deben recibir control de AIN-C. Las madres embarazadas
deben tener por lo menos 5 chequeos prenatales. El parto en entidad pública debe ser verificado. El principal
beneficiario debe haber asistido a cursos de capacitación al menos 4 veces al año.
Contexto del país
General
Población (total)
7 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$3.433 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
35,7% (2003)
Educación
Inscripción neta en primaria
96,4% total (2006)
97,2% para muchachas, 95,7% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
No disponible
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
29,9% (2006)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
66,9% (2006)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Jamaica
Programa: Program of Advancement through Health and Education
Año de inicio
2001
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
Método de focalización
Cobertura
Incidencia
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
Receptor del pago
Método de pago
Frecuencia de pagos
Duración
Beneficios adicionales
Condiciones
Salud
Educación
Otras
• Niños de 0 a 19 años de edad (o hasta que se gradúen de secundaria)
• Pobres de 60 años de edad o más
• Mujeres embarazadas o lactantes hasta 6 meses después del parto
• Discapacitados
• Adultos pobres
Reemplazo de comprobación de medios de vida
300.000 personas o 12% de la población total (septiembre de 2008), de
los cuales 70% son niños, 11% discapacitados y 19% entrados en años o
mujeres embarazadas y/o lactantes.
59,6% al quintil más pobre (2004)
J$650 por mes por beneficiario (con límite de 20 beneficiarios en cualquier
familia).a A partir de octubre de 2008, nuevo plan de beneficios diferenciados, así: los muchachos reciben 10% más de beneficios que las muchachas
en todos los grados; los estudiantes de secundaria baja reciben 50% más del
beneficio base y los de secundaria alta un 75% más; las demás categorías
reciben el beneficio base de J$650.
Representante de la familia o un delegado
Cheques cobrados a través de tarjetas prepagadas de dinero
Bimensual
Mientras sea elegible; recertificación después de 4 años
• Estudiantes de secundaria con acceso gratis al plan oficial de alquiler de
libros.
• Almuerzo gratis en los colegios del programa de alimentación escolar
oficial.
• Servicios de salud gratis para los beneficiarios
• 4 visitas al centro de salud por año para los niños de 0 a 11 meses de edad
(de conformidad con el plan de vacunación estipulado por el Ministerio
de Salud).
• 2 visitas por año al centro de salud, a intervalos de 6 meses, para los de
12 a 59 meses de edad.
• Visitas al centro de salud cada dos meses para las mujeres embarazadas
y a las 6 semanas y los 2 meses después el parto para las lactantes.
• 2 visitas por año al centro de salud, a intervalos de 6 meses, para los
discapacitados, entrados en años y otros beneficiarios adultos.
Asistencia al colegio por lo menos el 85% para los de 6 a 19 años de
edad.
Ninguna
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Jamaica)
Verificación de cumplimiento, El personal del MTSS provee listas de los participantes en el PATH a colegios y
método
proveedores de servicios de salud para la información de asistencia escolar y
datos de atención en salud por los 2 meses anteriores. El personal del MTSS
recoge los formulaciones donde los proveedores. Los datos se ingresan al
sistema de información y se utilizan como base para la determinación del
cumplimiento y el pago.
Verificación de cumplimiento, Cada 2 meses, el personal del MTSS entrega las listas de beneficiarios a
frecuencia
los proveedores de servicios; 4 semanas después, regresan a buscar los
formularios llenos.
Estadísticas de cumplimiento • 88% de las muchachas y 84% de los muchachos cumplieron los requisitos
de educación.
• 88% de los niños de 0 a 11 meses cumplieron los requisitos de salud.
(mayo-junio de 2007).
Administración del programa
Acuerdo institucional
MTSS
Costos del programa
• Presupuesto: J$1.700 millones (unos US$245 millones) durante el año
fiscal 2007-08.
• Costos administrativos: 13% del presupuesto general del programa
Fuente: Levy y Ohls, 2003, 2007; ODI, 2006; Government of Jamaica, 2006; sitio web del programa en http://www.
mlss.gov.jm/pub/index.php?artid=23; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: MTSS = Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; PPC = paridad de poder de compra.
a. A partir de octubre de 2008, el beneficio base aumentó a J$600 por mes. Con relación a él, los beneficios para
estudiantes de secundaria baja se incrementan en un 50% (a J$990 para muchachos y J$900 para muchachas);
para los de secundaria alta, se incrementan en un 75% (a J$1.150 para muchachos y J$1.050 para muchachas).
Los muchachos de grados de primaria reciben J$&60 y las demás categorías J$600 por mes.
Contexto del país
General
Población (total)
2,7 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2006)
US$7.333 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
14,4% (2004)
Educación
Inscripción neta en primaria
90,3% total (2005)
90,4% para muchachas, 90,1% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
78,3% total (2005)
80,1% para muchachas, 76,5% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
4,5% (2004)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
96,7% (2005)
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Apéndice A: cuadros de resumen
México
Programa: Oportunidades (antes Progresa)
Año de inicio
1997
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
Familias extremadamente pobres
Método de focalización
Geográfica y reemplazo de comprobación de medios de vida
Cobertura
5 millones de familias,a aproximadamente 18% de la población total del
país.
Incidencia
35% al quintil más pobre
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
• Educación: para primaria, varía según el grado, US$12 a US$23 por hijo
por mes más US$23 por hijo por año para útiles escolares; para secundaria,
varía según el grado y el género, US$34 a US$43 por hijo por mes más
US$29 por hijo por año para útiles escolares; baja/alta, varía según grado
y género US$57 a US$74 por hijo por mes más US$29 por hijo por año
para útiles escolares.
• Educación: US$336 en cuenta de ahorros al culminar secundaria
(grado 12).
• Salud: US$17 por familia por mes
• US$23 por mes por adulto mayor de 69 años parte de familia beneficiaria.
Receptor del pago
La madre
Método de pago
Efectivo en puntos de pago y pagos en cuenta de ahorros del beneficiario
en Bansefi.
Frecuencia de pagos
Bimensual (US$336 por educación, pago único)
Duración
Mientras sea elegible
Beneficios adicionales
Ninguno
Condiciones
Salud
• Cumplimiento de todos los miembros de la familia del número requerido
de chequeos médicos.
• Asistencia de los miembros de la familia mayores de 15 años en clases de
salud y nutrición.
Educación
• Inscripción escolar y asistencia mínima de 80% cada mes y de 93% en
el año.
• Culminación de enseñanza media
• Culminación del grado 12 antes de los 22 años de edad
Otras
Ninguna
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación México)
Verificación de cumplimiento, La agencia de coordinación del estado entrega formularios a las agencias de
método
educación y salud del estado que las pasan a los proveedores de servicios
locales responsables de llenar la información sobre cumplimiento. Los formularios se devuelven a la agencia de coordinación, que compila la información
y la pasa a la agencia nacional de coordinación a cargo de generar la lista
de beneficiarios y cantidades a pagar cada período.
Verificación de cumplimiento, Bimensual
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento 98% de las familias beneficiarias recibe beneficios (noviembre/diciembre
de 2007).b
Administración del programa
Acuerdo institucional
Secretaría de Desarrollo Social, agencia nacional y agencias estatales de coordinación del programa, y provedores de servicios de educación y salud.
Costos del programa
• Presupuesto: US$3.181.214.484 en 2006 (1,75% del gasto total neto;
0,4% del PIB).c
• Costos administrativos: 9,05% (US$288.007.275)
Fuente: Levy, 2006; Lindert, Skoufias y Shapiro, 2006; evaluaciones: http://evaluacion.Oportunidades.gob.mx:8010/
en/index.php; manual de operaciones: http://www.Oportunidades.gob.mx/htmls/reglas.html; sitio web del programa:
http://Oportunidades.gob.mx; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: Bansefi = Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros; PPC = paridad de poder de compra.
a. En 92.208 localidades y 2.444 municipios (octubre de 2007).
b. Se refiere al porcentaje de familias beneficiarias que recibía los beneficios en octubre de 2007, que refleja su
cumplimiento en julio-agosto de 2007.
c. Presupuesto desagregado por componentes (prorrateado): apoyo a educación, 47,29%; apoyo a consumo
alimenticio, 30,02%; suplemento alimenticio, 6,56%; apoyo a entrados en años, 6,29%; apoyo a jóvenes de
Oportunidades, 0,78%.
Contexto del país
General
Población (total)
104,2 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$11.801 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
11,6% (2004)
Educación
Inscripción neta en primaria
97,7% total (2005)
97,3% para muchachas, 98,1% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
68,6% total (2005)
68,4% para muchachas, 68,8% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
15,5% (2005)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
83,3% (2004)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Nicaragua
Programa: Atención a Crisis
Año de inicio
2005
Condición
Programa piloto de 1 año, terminado en diciembre de 2006
Enfoque
Población objetivo
Familias pobres que residen en la región afectada por la sequía
Método de focalización
Geográfica y reemplazo de comprobación de medios de vida
Cobertura
3.000 familias
Incidencia
90% de las familias
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
• Transferencia alimenticia: US$145 por familia por año
• Transferencia educativa: US$90 por familia por año
• Transferencia escolar “del lado de la oferta”: US$13 por hijo (1 vez al
principio del año escolar).
• “Mochila” escolar (útiles): US$25 por hijo por año
• Transferencia de salud: US$90 por familia por año (se pagaría al proveedor
pero no se implementó).
• US$15 por familia por mes al participar en cursos de capacitación,
hasta por 6 meses.
Receptor del pago
Custodio del niño
Método de pago
Efectivo en puntos de pago
Frecuencia de pagos
Bimensual
Duración
1 año
Beneficios adicionales
• En su diseño final, se asignó a las familias beneficiarias una de las tres
siguientes intervenciones: 1) componente de TMC (con los beneficios
mencionados); 2) TMC más capacitación ocupacional; o 3) TMC más
donación para negocio.
• Para capacitación ocupacional, los beneficios adicionales incluían: 1)
transferencia de costo de oportunidad (hasta US$90 por familia por año);
2) costos del curso hasta US$140 por familia por año.
• Para la donación de negocio, los beneficios adicionales incluían una transferencia de US$200 por familia más asistencia técnica para desarrollar un
plan de negocio.
Condiciones
Salud
El diseño del programa piloto preveía una estrecha coordinación entre el
Ministerio de Familia y el de Salud para mejorar la oferta de servicios de
salud para los beneficiarios y controlar las condiciones de salud. A pesar
de fuertes y repetidos esfuerzos para alcanzar la coordinación y sinergias,
este componente de salud del lado de la oferta nunca fue implementado.
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Nicaragua)
Educación
• Inscripción en grados 1 a 6 para los niños de 7 a 15 años
• Asistencia regular del 85% (no más de 5 ausencias sin excusa válida cada
2 meses).
• Entregar la transferencia de maestro al maestro
Otras
• Para capacitación ocupacional: la familia debía decidir sobre el miebro
que tomaría el curso; el pago era condicionado a la asistencia.
• Para el negocio: plan de negocios aprobado por equipo técnico del Ministerio de Familia.
Verificación de cumplimiento, método
Mediante formularios enviados a los proveedores de servicios (colegios y
proveedores de salud) e ingresados al sistema de información.
Verificación de cumplimiento, frecuencia
Bimensual
Estadísticas de cumplimiento
• Menos del 5% de los beneficiarios fueron penalizados
• No se realizaron las terminaciones como consecuencia de incumplimiento
Administración del programa
Acuerdo institucional
• Financiación y supervisión administrativa del Ministerio de Familia
• Un equipo técnico del Ministerio de Familia era responsable del diseño,
la focalización y selección de beneficiarios del programa, su implementación general, control, y actividades de coordinación (por ejemplo, con
los ministerios de educación y salud, el Instituto Nacional de Capacitación
Vocacional y cada una de las administraciones municipales y actores locales
participantes en los distintos componentes del programa).
• En cada municipio se asignó personal local como enlace entre el Ministerio
de Familia y las familias beneficiarias para facilitar, coordinar y monitorear
varias actividades del programa a nivel municipal.
• Se contrataron provvedores privados de servicios para asistencia técnica
a los beneficiarios asignados a la capacitación ocupacional o la donación
de negocio.
• En cada comunidad se organizaron los beneficiarios en pequeños
grupos (de unas 10 personas) y cada grupo elegía 2 miembros como
promotores(as) para coordinar información sobre el programa para todos
los beneficiarios, clarificar las reglas y condiciones del programa, asegurar
la participación de todos los beneficiarios en las reuniones y actividades
el programa y ofrecer orientación informal y apoyo a los beneficiarios.
Costos del programa
• Presupuesto: US$1,8 millones (0,1% del PIB)
• Costo administrativo: US$0,4 millones
Fuente: Macours y Vakis, 2008; sitio web de la evaluación de impacto: www.worldbank.org/atencionacrisisevaluation;
contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra.
Véase página 286 para el cuadro de contexto del país.
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Apéndice A: cuadros de resumen
Nicaragua
Programa: Red de Protección Social a
Año de inicio
2000
Condición
Suspendido
Enfoque
Población objetivo
Familias pobres con hijos de 7 a 13 años de edad inscritos en los primeros
4 grados de primaria (educación); servicios de salud para niños de 0 a 5
años de edad.
Método de focalización
Geográfica
Cobertura
20.000 familias en la fase 1; 16.016 familias adicionales en la fase 2
Incidencia
No disponible
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
• Bono escolar: C$240 (US$17) por familia cada 2 meses; apoyo para útiles
escolares (mochila escolar): C$275 (US$20) por hijo por año.
• Bono alimentario: C$480 (US$34) por familia cada 2 meses
Receptor del pago
Custodio del niño
Método de pago
Efectivo en puntos de pago
Frecuencia de pagos
Bimensual
Duración
No disponible
Beneficios adicionales
Educación: bono a la oferta. C$80 (US$6) por estudiente por año, entregado
al maestro/colegio.
Condiciones
Salud
• Talleres bimensuales de educación en salud (todas las familias)
• Asistencia en visitas de servicios de salud programadas cada mes (de 0 a 2
años de edad) o bimensuales (de 3 a 5 años), ganancia de peso adecuada
y vacunación actualizada (de 0 a 5 años) para todas las familias con hijos
de 0 a 5 años de edad.b
Educación
• Inscripción en los grados 1 a 4 para los de 7 a 13 años de edad
• Asistencia regular del 85% (no más de 5 ausencias sin excusa válida cada
2 meses).
• Promoción de grado al final del año escolarc
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, Mediante formularios enviados a los proveedores de servicios (colegios y
método
proveedores de salud) e ingresados al sistema de información.
Verificación de cumplimiento, No disponible
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
• Aproximadamente un 10% de los beneficiarios penalizados al menos una
vez, por lo que no recibieron, o sólo recibieron parte de, su transferencia
en los 2 primeros años del programa.
• Menos del 1% de las familias terminaron durante los primeros 2 años de
la transferencia.d
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Nicaragua)
Administración del programa
Acuerdo institucional
• Financiación y supervisión administrativa del Fondo de Inversión Social de
Emergencia.
• Planeación municipal y coordinación por parte de comités de delegados
de los ministerios de salud y educación, representantes de la sociedad
civil y personal del programa.
• A nivel de comarca: 12 representantes del programa trabajaban con
promotoras, colegios locales y proveedores de servicios de salud.
• Las promotoras eran responsables de la comunicación con las familias
beneficiarias.e
Costos del programa
Presupuesto: US$3,7 millones en la fase I (10.000 familias), (0,2% del
PIB).
Fuente: Maluccio y Flores, 2005; contexto de país/salud: World Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra.
a. Nótese que este cuadro se refiere a la primera fase del programa. En la segunda fase se introdujo un reemplazo
de comprobación de medios de vida y se hicieron pequeños cambios en los beneficios.
b. También se abandonó la penalización de los niños que no obtuvieron ganancias adecuadas de peso al final de la
fase piloto debido a una preocupación sobre la función del error de medida y el hallazgo de que las familias más
pobres tenían más probabilidad de ser penalizadas.
c. Dado que algunos colegios practicaban la promoción automática, se consideró injusta la condición de promoción
de grado y nunca se hizo cumplir.
d. Pero un 5% abandonó voluntariamente el programa, saliéndose o emigrando a zonas de fuera del alcance del
programa.
e. Sus responsabiliades incluían mantenerlos informados sobre las próximas citas de salud para sus hijos, próximos
pagos, y fallas en el cumplimiento de las condiciones. Cada promotora tenía, en promedio, 17 beneficiarios a su
cargo, aunque el promedio ocultaba variaciones sustanciales entre 5 y 30 beneficiarios.
Contexto del país
General
Población (total)
5,5 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$2.702 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
79,9% (2001)
Educación
Inscripción neta en primaria
89,8% total (2006)
89,9% para muchachas, 89,6% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
43,4% total (2004)
46,6% para muchachas, 40,2% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
25,2% (2001)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
66,9% (2001)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Panamá
Programa: Red de Oportunidades
Año de inicio
2006
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
Familias que viven por debajo de la línea de extrema pobreza (un 16,6% de
la población, 70.000 familias).
Método de focalización
Reemplazo de comprobación de medios de vida en zonas rurales no indígenas, zonas indígenas y zonas urbanas (distintos puntos de corte).
Cobertura
Nacional
Incidencia
No disponible
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
US$35 por mes por familia; se aumentó a US$50 en julio de 2008 como
respuesta a la inflación en los precios de los alimentos. Cantidad fija por
familia, al margen del número o la edad de los hijos.a
Receptor del pago
La madre
Método de pago
Oficinas postales en las zonas remotas; bancos en las urbanas
Frecuencia de pagos
Bimensual
Duración
5 años
Beneficios adicionales
Acompañamiento: acompañamiento (planeado) de equipos para vincular a
los beneficiarios a otros servicios, programas, etc.
Condiciones
Salud
• Vacunas para los niños de 0 a 5 años de edad
• Visitas a proveedores de servicios básicos de salud
Educación
• Asistencia regular al colegio de los hijos
• Participación en conferencias de padres y maestros en el colegio
Otras
Participación en eventos de formación de capacidad
Verificación de cumplimiento, método
No disponible
Verificación de cumplimiento, frecuencia
No disponible
Estadísticas de cumplimiento
No disponible
Administración del programa
Acuerdo institucional
Ministerio de Desarrollo Social
Costos del programa
• Presupuesto: US$160,1 millones para transferencias en 5 años
• Costo administrativo: 20%
Fuente: Sitio web del programa: http://www.mides.gob.pa/index.pah?option=com_content&task=blogcategory&id=
48&Itemid.com; contexto de país/salud: World Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra.
a. Por familia en zonas indígenas.
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Panamá)
Contexto del país
General
Población (total)
3,3 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$8.969 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
18% (2003)
Educación
Inscripción neta en primaria
98,5% total (2006)
98,2% para muchachas, 98,8% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
64,2% total (2006)
67,5% para muchachas, 61,0% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
18,2% (1997)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
91,3% (2004)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Paraguay
Programa: Tekoporã / Propaís II
Año de inicio
Tekoporã: 2005; Propaís II: 2006
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
Familias extremadamente pobres con niños de 0 a 14 años y mujeres embarazadas; zonas rurales solamente.
Método de focalización
Geográfica (Índice de Priorización Geográfica), Índice de Calidad de Vida
para Tekoporã y otros reemplazos de comprobación de medios de vida
para Propaís II.
Cobertura
Tekoporã: 14.000; Propaís II: 5.800
Incidencia
No disponible
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
Beneficio fijo (G/ 60.000) + componente variable (G/ 30.000 por hijo hasta
máximo 4). Rango de beneficios: G/ 90.000-G/180.000 (equivalentes a
US$18 - US$36).
Receptor del pago
La madre
Método de pago
Cajeros móviles
Frecuencia de pagos
Bimensual
Duración
3 años
Beneficios adicionales
Apoyo familiar (consejería y asesoría)
Condiciones
Salud
Seguir el calendario de vacunas; chequeos de salud infantil; grupos de 0 a
5 y de 6 a 14 años de edad.
Educación
Matrícula y asistencia al colegio
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, El Departamento de cumplimiento de la Agencia Presidencial para la Asismétodo
tencia Social (asunción) revisa la información (fotocopias de certificados)
entregados a los guías de familia durante las visitas.
Verificación de cumplimiento, Bimensual
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
Aproximadamente el 70% para salud y educación en 2006
Administración del programa
Acuerdo institucional
Agencia Presidencial para la Asistencia Social
Costos del programa
• Presupuesto: US$9,6 millones (0,08% del PIB, 2007)
• Costo administrativo: aproximadamente el 10% del presupuesto del
programa.
Fuente: Sitio web del programa: Personal del Banco;contexto de país/salud: World Development Indicators, 2008.
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Paraguay)
Contexto del país
General
Población (total)
6,1 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$1.967 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
No disponible.
Educación
Inscripción neta en primaria
94% total (2004)
95% para muchachas, 95% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
57% total (2004
59% para muchachas, 57% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
No disponible
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
77% (2004)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Perú
Programa: Juntos
Año de inicio
2005
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
Familias pobres con hijos menores de 14 años de edad
Método de focalización
Geográfica, reemplazo de comprobación de medios de vida y validación
de la comunidad.
Cobertura
453.823 (junio de 2008)
Incidencia
No disponible
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
S/.100 (US$33) por mes
Receptor del pago
La madre
Método de pago
Mediante cuenta bancaria del beneficiario en el Banco de la Nación y tarjeta
débito asociada.
Frecuencia de pagos
Mensual
Duración
4 años
Beneficios adicionales
Ninguno
Condiciones
Salud
Visitas regulares de salud para mujeres embarazadas y para los menores
de 5 años.
Educación
Asistencia al colegio por lo menos el 85% para los de 6 a 14 años de edad
que no hayan terminado primaria.
Otras
• Participación en el programa Mi Nombre de todas las familias con hijos
que carezcan de certificado de nacimiento y/o sean mayores de 18 años
y carezcan de tarjeta de identificación.
Verificación de cumplimiento, No disponible
método
Verificación de cumplimiento, Cada 3 meses
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
• 2,7% de los beneficiarios suspendidos por incumplimiento (fin de septiembre de 2007).
• 96% de cumplimiento con visitas a centros de salud
Administración del programa
Acuerdo institucional
No disponible
Costos del programa
Presupuesto: S/.300 millones (US$100 millones) en 2006 (0,11% del PIB)
Fuente: Jones, Vargas y Villar, 2008; sitio web del programa: http://www.juntos.gob.pe/intro.php; contexto del país:
base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra.
a. Para madres embarazadas: controles prenatales y posnatales, programación completa de vacunas; suplementos
de vitamina A, hierro y ácido fólico; asistencia a charlas de nutrición, salud reproductiva y cocina. Para niños de
hsta 5 años de edad: programa completo de vacunas, suplemento de hierro, control de crecimiento y desarrollo
y expulsión de parásitos.
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Perú)
Contexto del país
General
Población (total)
27,6 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$6.872 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
30,6% (2003)
Educación
Inscripción neta en primaria
96,4% total (2005)
97,1% para muchachas, 95,7% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
70,2% total (2005)
69,9% para muchachas, 70,5% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
31,3% (2000)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
86,9% (2006)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Yemen, República de
Programa: Basic Education Development Project
Año de inicio
2007
Condición
Programa piloto en curso
Enfoque
Población objetivo
Niñas de grados 4 a 9 en todos los colegios básicos que satisfagan los criterios
de selección escolar en una gobernación; niñas de grados 4 a 9 en colegios
rurales seleccionados al azar que satisfagan los criterios de selección en
segunda gobernación (para evaluación de impacto).
Método de focalización
Geográfica
Cobertura
215 zonas de captación escolar en una gobernación y 67 zonas en la segunda gobernación.
Incidencia
No disponible
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
• Niñas de grados 4 a 5: US$35 por año
• Niñas de grado 6: US$35 por año, más bono por logros de US$5
• Niñas de grados 7 y 9: US$40 por año
• Niñas de grado 8: US$40 por año más bono por logros de US$5 condicionado a buen desempeño en examen externo.
Receptor del pago
Madre o padre (dividido al azar entre las zonas escolares beneficiarias)
Método de pago
Efectivo entregado en reuniones de padres y maestros en el colegio; considerando opción de tarjetas para cajeros automáticos.
Frecuencia de pagos
3 veces al año: inicio del año escolar y fin de cada semestre
Duración
7 años máximo
Beneficios adicionales
Ninguno
Condiciones
Salud
Ninguna
Educación
Asistencia al 80% de las clases en un período de 2 meses
Otras
Pago adicional con culminación exitosa de un grado puntaje de aprobación
en prueba de logro.
Verificación de cumplimiento, Mediante los registros regulares de asistencia de los colegios que recoge un
método
grupo dedicado de personal contratado para el control; también chequeos
puntuales aleatorios en el sitio.
Verificación de cumplimiento, Mensual
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
No disponible
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Yemen, República de)
Administración del programa
Acuerdo institucional
Ministerio de Educación responsable de supervisar el programa. Desembolso
de fondos por medio del ministerio con verificación de la unidad de administración del proyecto. Los distintos grupos que controlan en varios niveles
incluyen el Girls Education Sector (GES), la Governorate Education Office, la
District Education Office, el servicio postal, la unidad de administración del
proyecto, el equipo de implementación de la TMC (compuesto de 6 consultores que trabajan para el GES) y un equipo técnico de TMC (compuesto
de expertos del GES y el Banco Mundial).
Costos del programa
Aproximadamente el 3% del monto total distribuido
Fuente: Fasih, 2008; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008
Nota: PPC = paridad de poder de compra.
Contexto del país
General
Población (total)
21,7 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2006)
US$2.194 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
45,2% (1998)
Educación
Inscripción neta en primaria
75,2% total (2005)
64,9% para muchachas, 85,1% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
37,4% total (2005)
25,8% para muchachas, 48,5% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
No disponible
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
26,8% (2003)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Bangladesh
Programa: Female Secondary School Assistance Program a
Año de inicio
1994
Condición
Activo (como Fssap II)
Enfoque
Población objetivo
Niñas no casadas que culminaron primaria y están inscritas en un colegio
de secundaria reconocido.
Método de focalización
Geográfica de distritos (thanas) y de géneros
Cobertura
723.864 niñas (2005)b o un 76% de las niñas en los colegios el proyecto
Incidencia
No disponible
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
Subsidio combinado de estipendio y matrícula: Tk906 para colegios no
oficiales; Tk847 para los oficiales.
Receptor del pago
La estudiante
Método de pago
Depósito directo en cuenta bancaria a nombre de la niña.
Frecuencia de pagos
Dos veces por año
Duración
De 6° a 10° grado
Beneficios adicionales
• Asignación para libros, pagada a la estudiante
• Tarifas de exámenes, pagadas a la estudiante
• Subsidio de matrícula, pagado directamente al colegio
• Apoyo adicional el lado de la oferta al colegio
Condiciones
Salud
Ninguna
Educación
• Asistencia al 75% de los días escolares
• Lograr un puntaje del 45% en las pruebas de clase
Otras
Permanecer sin casarse hasta pasar el examen de certificación de secundaria.
Verificación de cumplimiento, No disponible
método
Verificación de cumplimiento, No disponible
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
Alrededor de un 4% de las niñas salieron del programa por incumplimiento de una o más condiciones (asistencia, puntajes o no casamiento) en
2005.c
Administración del programa
Acuerdo institucional
• Ministry of Education Directorate of Secondary and Higher Education
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Bangladesh)
Costos del programa
• Presupuesto: Tk1.500 millones en 2004 (US$40 millones); más de 4
millones de beneficiarias anualmente.
• Gastos administrativos: aproximadamente el 18% del costo del
programa.
Fuente: Banco Mundial, 2006e; Khandker, Pitt y Fuwa, 2003; sitio web del programa: http://www.dshe.gov.bd/
female_stipend.html; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: Fssap = Female Secondary School Assistance Program; PPC = paridad de poder de compra.
a. El Nationwide Female Stipend Program se implementa a través de 4 proyectos que operan en diferentes distritos y
los financian distintos donantes. Incluyen el Fssap apoyado por el Banco Mundial y el gobierno, el Female Secon­
dary School Stipend Project (FSSP) con apoyo de fondos oficiales, el Secondary Education Sector Improvement
Project (Sesip) con apoyo del African Development Bank y fondos oficiales y el Female Education Stipend Project
(FESP) con apoyo de la Norwegian Agency for Development Cooperation.
b. Los cuatro programas de estipendios para niñas escolares de secundaria (Fssap, FSSP, Sesip, FESP) juntos cubrían
2,2 millones de niñas en 2005, representando un 83% de las niñas de secundaria cubiertas.
c. El número total de niñas que salieron del programa por incumplimiento u otras razones fue aproximadamente un
4,7% en 2005.
Contexto del país
General
Población (total)
156 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$1.119 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
84% (2000)
Educación
Inscripción neta en primaria
88,8% total (2004)
90,5% para muchachas, 87,4% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
40,1% total (2004)
40,2% para muchachas, 41,8% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
47,8% (2005)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
20,1% (2006)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Bangladesh
Programa: Primary Education Stipend Program a
Año de inicio
2002
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
Método de focalización
Familias pobres con hijos en edad escolar de primaria
Cobertura
Incidencia
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
Receptor del pago
Método de pago
Frecuencia de pagos
Duración
Beneficios adicionales
Geográfica con evaluación de la comunidadb
Más de 5,3 millones de beneficiarios por año
No disponible
Tk100 por mes (un estudiante por familia), Tk125 por mes (más de un
estudiante por familia)
Custodio del beneficiario.
Transferencia directa a cuenta bancaria del beneficiario
Trimestral
Mientras sea elegible
Ninguno
Condiciones
Salud
Educación
Ninguna
• Asistencia al 85% de los días escolares
• Lograr un puntaje del 40% en los exámenes anuales
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, No disponible
método
Verificación de cumplimiento, No disponible
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento No disponible
Administración del programa
Acuerdo institucional
Department of Primary Education, Ministry of Education
Costos del programa
• Presupuesto: US$103,63 millones en el año fiscal 2003/04
• Costos administrativos: un 5% de los costos del programac
Fuente: Tietjen, 2003; Banco Mundial, 2006e; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators,
2008.
Nota: PESP Primary Education Stipend Program; PPC = paridad de poder de compra.
a. En 2002 el PESP reemplazó al programa Food for Education, que era un programa de TMC basado en alimentos
con objetivos similares a los del PESP.
b. Se utilizaron los siguientes criterios para identificar familias a nivel de comunidad: 1) familia desamparada encabezada por una mujer (desamparada significa viuda, separada del esposo, o divorciada); 2) la ocupación principal
del jefe de la familia es el trabajo por día; 3) familia de profesionales de bajos ingresos (como los vinculados a la
pesca, cerámica, herrería, tejidos y adoquinamiento); 4) familias sin tierra o dueñas de 0,50 acres de tierra (marginal
o de cultivo compartido).
c. No incluye costos administrativos de los niveles inferiores del gobierno.
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Bangladesh)
Contexto del país
General
Población (total)
156 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$1.119 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
84% (2000)
Educación
Inscripción neta en primaria
88,8% total (2004)
90,5% para muchachas, 87,4% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
40,1% total (2004)
40,2% para muchachas, 41,8% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
47,8% (2005)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
20,1% (2006)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Bangladesh
Programa: Reaching Out-of-School Children
Año de inicio
2004
Condición
En curso
Enfoque
Población objetivo
Niños que no han tenido oportunidad de asistir a primaria en zonas remotas,
y desertores de primaria.
Método de focalización
Geográfica
Cobertura
500.000 niños
Incidencia
No disponible
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
• En 36 subdistritos: Tk100 por mes a niños y aproximadamente Tk25.000
a colegio comunitario.
• En 24 subdistritos: sin estipendio para niños, pero aproximadamente
Tk55.000 por año a colegio comunitario.
Receptor del pago
Madre/custosio
Método de pago
Transferencia directa a cuenta bancaria del beneficiario
Frecuencia de pagos
Dos veces al año
Duración
Mientras el estudiante esté en primaria (5 años)
Beneficios adicionales
Apoyo a organizaciones (principalmente ONG) para capacitar maestros y
supervisar la calidad de la educación en los colegios comunitarios.
Condiciones
Salud
Ninguna
Educación
75% de asistencia y 75% de desempeño en los exámenes, a criterio del
maestro.
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, Encuesta aleatoria de control efectuada por un tercero y control de la oficina
método
del proyecto.
Verificación de cumplimiento, Encuesta efectuada por un tercero durante el año cubre el 20% de las
frecuencia
instituciones. El control de la oficina del proyecto se hace mensualmente
y al azar.
Estadísticas de cumplimiento
Los estudiantes que no satisfacen los criterios son excluidos del programa
(un 5%).
Administración del programa
Acuerdo institucional
Ministry of Primary and Mass Education
Costos del programa
US$63 millones
Fuente: Banco Mundial, 2004a; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: ONG = organización(es) no gubernamental(es); PPC = paridad de poder de compra.
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Bangladesh)
Contexto del país
General
Población (total)
156 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2005)
US$1.119 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
84% (2000)
Educación
Inscripción neta en primaria
88,8% total (2004)
90,5% para muchachas, 87,4% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
40,1% total (2004)
40,2% para muchachas, 41,8% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
47,8% (2005)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
20,1% (2006)
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Apéndice A: cuadros de resumen
India (Haryana)
Programa: Apni Beti Apna Dhan (Nuestra Hija, Nuestra Riqueza)
Año de inicio
1994
Condición
Activo
Enfoque
Población objetivo
Niñas nacidas en o después del 2 de octubre de 1994, de familias pobres
(con base en los estimados oficiales de línea de pobreza) y ciertas castas. Las
niñas deben ser el primero, segundo o tercer hijo de la familia. Las familias
con más de 3 hijos no son elegibles.
Método de focalización
Uso de estimados oficiales de línea de pobreza
Cobertura
No disponible
Incidencia
No disponible
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
Incentivos por nacimiento femenino o retraso del matrimonio: en el término
de 3 meses del nacimiento de la niña, se invierten Re2.500 en Indira Vikas
Patras, un plan de bonos de ahorro del gobierno federal en el que la cantidad invertida se duplica en 5 años. La suma se reinvierte cada quinto año.
La niña puede retirar la cantidad de redención de Re 25.000 al cumplir 18
años, siempre que no esté casada.
Receptor del pago
La niña
Método de pago
Bono de ahorro
Frecuencia de pagos
Una vez, al cumplir la niña 18 años de edad
Duración
La niña sale del programa a los 18 años
Beneficios adicionales
• Las madres reciben una cantidad de dinero (llamada asistencia posnatal) de
Re500 al nacer la hija. Reciben el dinero en casa o a través de trabajadores
o centros de salud locales.
• Una cantidad de redención mayor (Re35.000) para las niñas que acuerden
diferir el retiro de sus valores, más un subsidio de crédito para préstamos
para negocio.
Condiciones
Salud
El programa implícitamente aspira reducir la mortalidad infantil de las niñas
y la tasa de abortos de fetos femeninos.
Educación
Las niñas reciben bonos por terminar el grado 5° y el 8°
Otras
Retraso del matrimonio; la niña no debe estar casada a los 18 años
Verificación de cumplimiento, Las beneficiarias remiten la solicitud a un trabajador de desarrollo de la primétodo
mera infancia (anganwadi) en las zonas rurales, o al funcionario de salud en
las zonas urbanas. Con esta solicitud, los padres deben remitir el certificado
de nacimiento de la niña.
Verificación de cumplimiento, Al nacimiento de la niña y cuando se hace elegible para redimir el certificado
frecuencia
de ahorros.
Estadísticas de cumplimiento
No disponible
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación India (Haryana))
Administración del programa
Acuerdo institucional
El Department of Women and Child Welfare del Estado maneja el programa,
el que se implementa a través del aparato institucional del programa de
desarrollo de la primera infancia, llamado Integrated Child Development
Scheme.
Costos del programa
No disponible
Fuente: Banco Mundial, 2004; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra.
Contexto del país
General
Población (total)
1.120 millones (2007)
PIB per cápita (PPC, US$ 2006)
2.230
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
No disponible
Educación
Inscripción neta en primaria
89% total (2005)
87% para muchachas, 90% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
54,2% total (2006)
No disponible
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
48%
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
46%
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Apéndice A: cuadros de resumen
Pakistán
Programa: Child Support Program
Año de inicio
2006
Condición
En ejecución como plan piloto
Enfoque
Población objetivo
Beneficiarios del Food Support Program con niños entre 5 y 12 años de
edad.
Método de focalización
Reemplazo de comprobación de medios de vida
Cobertura
Se paga a 13.265 (marzo de 2008)
Incidencia
En el lanzamiento del programa en el distrito
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
PR200 por mes para familia con 1 hijo y PR350 por mes para familia con
más de 1 hijo.
Receptor del pago
Padre, madre o custodio
Método de pago
En las oficinas postales
Frecuencia de pagos
Trimestral
Duración
Hasta que el niño culmine primaria
Beneficios adicionales
Subsidio del Food Support Program de PR3.000 por año
Condiciones
Salud
Ninguna
Educación
Admisión de los hijos, 80% de asistencia y aprobar el examen final
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, Informes de cumplimiento generados por el sistema de información
método
Verificación de cumplimiento, Trimestral
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
No disponible
Administración del programa
Acuerdo institucional
Diseño del programa en la oficina principal de Pakistan Bait-ul-Maal; coordinación en oficinas provinciales e implementación a través de la oficina distrital
de Pakistan Bait-ul-Maal, con estrecha coordinación del departamento de
educación del distrito.
Costos del programa
• Presupuesto: PR120 millones por año para 5 distritos
• Costos de focalización: PR7.011.000
• Costos de inscripción: PR8.022.655
• Otros costos administrativos: PR650.000
• Total de costos administrativos: PR15.683.655
Fuente: Government of Pakistan, 2007; Mohammad Farooq, funcionario del programa; contexto del país: Base de
datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra.
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Pakistán)
Contexto del país
General
Población (total)
159 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2006)
US$2.288 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
73,6% (2002)
Educación
Inscripción neta en primaria
65,6% total (2006)
57,3% para muchachas, 73,5% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
29,7% total (2006)
25,8% para muchachas, 33,3% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
41,5% (2001)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
31% (2005)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Pakistán
Programa: Participation in Education through Innovative Scheme for the Excluded Vulnerable
Año de inicio
2003
Condición
Piloto y cerrado
Enfoque
Población objetivo
Hijos de pobres y discapacitados
Método de focalización
Geográfica de consejos y distritos de unión, utilizando tasa de alfabetización;
selección con base en clasificación de pobreza.
Cobertura
8.000 estudiantes
Incidencia
No disponible
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
PR600 trimestrales por 1 hijo y PR200 adicionales trimestrales para familias
con 2 o más hijos.
Receptor del pago
Familia del estudiante
Método de pago
Transferencia directa por orden de dinero postal
Frecuencia de pagos
Trimestral
Duración
Mientras sea elegible
Beneficios adicionales
Ninguno
Condiciones
Salud
Ninguna
Educación
• Inscripción en grado 0 a 5 (primaria) en un colegio oficial de un distrito
o consejo de unión objetivo.
• Asistencia al menos al 80% de los días escolares
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, Las ONG y el departamento de educación controlan el cumplimiento memétodo
diante los registros de asistencia de los colegios.
Verificación de cumplimiento, Informes mensuales y trimestrales
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
No disponible
Administración del programa
Acuerdo institucional
National Education Foundation, Project Management Implementation Unit de
los departamentos de educación provinciales y distritales, con los gobiernos
distritales y las ONG locales.
Costos del programa
US$706.500
Fuente: Nangar Soomro, funcionario del programa; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: ONG = organización(es) no gubernamental(es); PPC = paridad de poder de compra.
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Pakistán)
Contexto del país
General
Población (total)
159 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2006)
US$2.288 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
73,6% (2002)
Educación
Inscripción neta en primaria
65,6% total (2006)
57,3% para muchachas, 73,5% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
29,7% total (2006)
25,8% para muchachas, 33,3% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
41,5% (2001)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
31% (2005)
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Apéndice A: cuadros de resumen
Pakistán
Programa: Punjab Education Sector Reform Program/Punjab Female School Stipend Program
Año de inicio
2004
Condición
Implementado en distritos seleccionados de Punjab
Enfoque
Población objetivo
Niñas a nivel de secundaria
Método de focalización
Geográfica de distritos, utilizando tasa de alfabetización
Cobertura
186.503 (2003); 279.928 (2006); 455.259 (2007)
Incidencia
No disponible
Beneficios familiares
Estructura de beneficios
PR200 por estudiante por mes (unos US$3)
Receptor del pago
Familia del estudiante
Método de pago
Transferencia directa por orden de dinero postal de la oficina de educación
del distrito.
Frecuencia de pagos
Trimestral
Duración
Mientras sea elegible
Beneficios adicionales
Provisión gartuita de textos a todos os estudiantes de 1° a 7° grado de
Punjab.
Condiciones
Salud
Ninguna
Educación
• Inscripción en grado 6 a 8 en un colegio femenino oficial de un distrito
objetivo.
• Asistencia al menos del 80%
Otras
Ninguna
Verificación de cumplimiento, Informes de asistencia del departamento de educación e informes de prométodo
greso de los colegios.
Verificación de cumplimiento, Trimestral
frecuencia
Estadísticas de cumplimiento
No disponible
Administración del programa
Acuerdo institucional
Project Management Implementation Unit de los departamentos de educación provinciales y distritales, con los gobiernos distritales.
Costos del programa
• AF 2005: PR450 millones
• AF 2006: PR960 millones
Fuente: Chaudhury y Parajuli, 2008; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.
Nota: PPC = paridad de poder de compra.
(Continúa en la página siguiente)
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Transferencias monetarias condicionadas
(Continuación Pakistán)
Contexto del país
General
Población (total)
159 millones (2006)
PIB per cápita (PPC, US$ 2006)
US$2.288 (2006)
Razón de recuento de pobreza a US$2/día
73,6% (2002)
Educación
Inscripción neta en primaria
65,6% total (2006)
57,3% para muchachas, 73,5% para muchachos
Inscripción neta en secundaria
29,7% total (2006)
25,8% para muchachas, 33,3% para muchachos
Salud
Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia)
41,5% (2001)
Nacimientos atendidos por personal de salud
calificado
31% (2005)
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Apéndice B
Revisión de las evaluaciones de impacto
de las TMC
Las TMC han sido notables en varias formas y una de ellas es que quizá más que cualquier intervención en los países en desarrollo, han sido evaluadas en forma verosímil por su impacto
en una variedad de resultados, como consumo, participación en el mercado laboral, pobreza,
nutrición y escolaridad, para nombrar sólo algunos. En realidad, no habría sido posible escribir
el presente informe, por lo menos no en su forma actual, si no hubiese sido posible recurrir
a estas evaluaciones. En este apéndice se discuten las fortalezas y debilidades de algunas de
las evaluaciones de TMC realizadas. Sin embargo, no se intenta que constituya una discusión
metodológica exhaustiva de todas las evaluaciones disponibles de programas de TMC.
Las evaluaciones de impacto implican la estimación verosímil de resultados de casos hipotéticos, el valor que un resultado habría tenido si un individuo dado, beneficiado por un programa,
no hubiese recibido el beneficio de éste. (La misma lógica se aplica obviamente a otras unidades,
como familias, colegios o municipios.) Sin embargo, un individuo dado nunca es observado
habiendo recibido y no recibido una intervención en el mismo punto en el tiempo. Por tanto,
la evaluación de impacto puede considerarse como un problema de datos faltantes.
Haciendo uso de la literatura médica, los estudios de evaluación de impacto a menudo se
refieren a comparaciones entre un grupo de “tratamiento” (quienes recibieron una intervención)
y un grupo de “comparación” o de “control” (quienes no la recibieron). El grupo de comparación
o control se construye de tal forma que constituya un caso hipotético apropiado para el grupo
de tratamiento. Por eso la dificultad está en hacer que estos dos grupos sean comparables, salvo
por la presencia o ausencia de una intervención. Por ejemplo, una evaluación del impacto
de un programa de TMC en la escolaridad intentaría asegurar que los grupos de tratamiento
y de control sean verdaderamente comparables en términos tanto de sus características “observables” (variables como educación paterna) como de las “no observables” (variables como
la motivación o habilidad inherente de los niños). Una falla al intentar hacer a los dos grupos
comparables en cuanto a estas y otras características podría segar los resultados.
Existen distintas formas de estimar los resultados de los casos hipotéticos, que incluyen la
asignación al azar, los métodos “cuasi-experimentales” como los de las variables instrumentales
y la diseño de discontinuidad de la regresión (DDR), y los métodos no experimentales como las
técnicas de regresión, la concordancia o emparejamiento y las dobles diferencias (o de orden
superior). Todos esos métodos tienen sus fortalezas y debilidades y todos serán más dignos
de credibilidad en algunos entornos que en otros. En realidad una de las enseñanzas más importantes de la rápidamente creciente literatura sobre evaluaciones de impacto es la de que es
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improbable que aplicar ciegamente un método o técnica dado constituya un enfoque sensible
al problema de la evaluación. Más bien, lo que se precisa es un análisis cuidadoso y ponderado
del grado de probabilidad de mantenerse los supuestos de cada uno de esos métodos cuando
se intenta responder una pregunta particular con un conjunto dado de datos.
Las evaluaciones de las TMC han utilizado una gran variedad de métodos. Algunos programas
se han evaluado utilizando la asignación al azar, lo que implica utilizar un sorteo para asignar
un grupo a tratamiento y otro a control. Si la muestra es lo bastante grande, este método tiene
la virtud de igualar todas las características, observables y no observables, de los grupos de
tratamiento y de control. Las diferencias en los resultados entre los dos grupos después de la
intervención pueden entonces interpretarse en forma verosímil como estimados causales del
impacto del programa. Dado que la asignación al azar no requiere supuestos adicionales, se le
considera a menudo como el patrón oro de las evaluaciones.
Cuando el programa Oportunidades, de México, empezó sus operaciones en las zonas
rurales a fines de los años noventa, asignó al azar una submuestra de aldeas elegibles a los
grupos de tratamiento y de control. El primer grupo de aldeas empezó a recibir el programa
en 1998, mientras se contuvo al segundo durante aproximadamente un año. Además, en
lugar de efectuar una evaluación propia, los administradores de Oportunidades contrataron
al International Food Policy Research Institute y a un consorcio respetable de investigadores
internacionales para efectuar la evaluación. Además, los datos de la evaluación se pusieron a
disposición del público en Internet de modo que otros investigadores pudiesen replicar o cuestionar los hallazgos. Considerando que era difícil predecir ex ante si el programa funcionaría
bien, estas decisiones fueron muy valientes, e influyentes. Pero las decisiones se hicieron valer:
los datos de Oportunidades se han utilizado en docenas de estudios y fueron influyentes para
causar la difusión de las TMC allende los países en que fueron inicialmente implementadas,
Brasil y México.
En el presente informe, utilizamos en gran parte los datos de Oportunidades, tanto en estudios existentes como en nuestros propios cálculos. Algunos de los estudios más influyentes
que han utilizado los datos de Oportunidades son los de Schultz (2004), Behrman, Sengupta y
Todd (2005) y De Janvry y Sadoulet (2006), en resultados en educación; Gertler (2004), Rivera y
otros (2004) y Behrman y Hoddinott (2005) en resultados en nutrición; y Hoddinott y Skoufias
(2004) y Skoufias (2005) en patrones de consumo y pobreza. Más recientemente, la asignación
al azar de Oportunidades se ha utilizado para estimar efectos a largo plazo en los resultados,
incluyendo los años de escolaridad terminados y los puntajes de pruebas (Behrman, Parker
y Todd, 2005) y comportamiento de inversión y ahorro (Gertler, Martínez y Rubio-Codina,
2006), y nosotros utilizamos en buena parte esos estudios también. Por último, en unos cuantos
informes recientes se hace uso de la asignación al azar de Oportunidades para estimar modelos
de comportamiento estructural (Attanasio, Meghir y Santiago, 2005; Todd y Wolpin, 2006a).
No obstante, aun los datos de Oportunidades tienen sus limitaciones (ver, particularmente,
discusiones juiciosas en Parker y Teruel [2005] y Parker, Rubalcava y Teruel [2008]). A pesar
del diseño experimental, parece haber habido diferencias significativas entre los individuos que
recibieron las transferencias y los que no (Behrman y Todd, 1999). Como resultado, muchos
estudios que han utilizado los datos de Oportunidades se han concentrado en las diferencias
en las tasas de crecimiento de los resultados entre las comunidades o individuos de los grupos
de tratamiento y de control –el llamado enfoque de diferencias en diferencias– y no en las
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diferencias simples de los resultados en el seguimiento. Este enfoque es sensible y tenderá a
eliminar el origen de los sesgos, si es invariante con respecto al tiempo y aditivo, lo que probablemente sea un supuesto razonable.
Otra deficiencia de los datos de Oportunidades es la de que mezclar los datos de varias
rondas de encuestas, lo que es necesario para construir los paneles requeridos para un enfoque
de diferencias en diferencias, parece haber sido un problema serio, con grandes partes que
no podían mezclarse, en especial en las evaluaciones en que se han utilizado los datos sobre
antropometría. Con esta deficiencia los investigadores analizan el impacto de las transferencias
de Oportunidades en la nutrición con la difícil elección entre dos opciones: 1) trabajar con un
panel más pequeño de familias o hijos que podían mezclarse efectivamente (el enfoque adoptado
por Behrman y Hoddinott [2005]), lo que podría resultar en sesgos asociados con una atrición
grande y posiblemente no aleatoria a partir de la muestra; o 2) ignorar las diferencias de la
línea base entre los dos grupos (el enfoque adoptado por Gertler [2004]), que esencialmente
asume que las diferencias entre los dos grupos son insignificantes. En forma más general, la
atrición a través de las rondas de encuestas en Oportunidades parece no ser insignificante y estar
correlacionada con la probabilidad de estar en el programa, lo que también puede introducir
sesgos (véase la discusión en Parker, Rubalcava y Teruel [2008]).
A partir de la evaluación de Oportunidades, varios programas de otros países iniciaron evaluaciones con diseño aleatorio. Entre ellas están las de los programas RPS y Atención a Crisis en
Nicaragua, PRAF en Honduras y el programa BDH en Ecuador. Aquí utilizamos en forma extensa
esas evaluaciones, si bien algunas tienen limitaciones que discutiremos más adelante.
Las evaluaciones de los programas RPS y Atención a Crisis en Nicaragua parecen haber
funcionado bien. En ambos casos, el diseño al azar fue exitoso y no parece haber diferencias
significativas entre las familias de los grupos de tratamiento y control en la línea base. Las tasas
de atrición en la evaluación de RPS fueron razonablemente bajas (aproximadamente 15% en
cuatro años) y, en el caso de la evaluación de Atención a Crisis, extremamente bajas (sólo se
perdió el 1,3% de las familias entre la línea base y el seguimiento, aunque el período entre las
dos encuestas fue corto: aproximadamente nueve meses). Además, la atrición no parece estar
correlacionada con el estado del grupo de tratamiento y las características de las familias con
atrición y las demás fueron muy similares, nuevamente limitando el potencial para sesgos
importantes. Por último, no hubo contaminación del grupo de control y la cobertura en las
familias elegibles fue alta. Por todas esas razones, es probable que los informes basados en
esas evaluaciones –entre ellos Maluccio y Flores (2005), Maluccio (2005, 2008) y Macours,
Schady y Vakis (2008)– suministren evidencia sólida del impacto de los programas de TMC en
Nicaragua, al menos durante una fase piloto.
La evaluación con diseño aleatorio de PRAF en Honduras también parece haber funcionado
razonablemente bien, aunque tuvo varios problemas. En el lado de la salud, en el diseño de la
evaluación se consideraron originalmente cuatro grupos: 1) un grupo de municipios en los
que las familias recibirían la TMC, 2) otro grupo en el que habría una intervención del lado de
la oferta para mejorar los servicios de salud, 3) un grupo de municipios que recibiría ambas
intervenciones y 4) un grupo que serviría como grupo de control. Sin embargo, en la práctica no se implementó la intervención del lado de la oferta y por tanto no pudo ser evaluada
(Morris, Flores y otros, 2004). Además, debido al relativamente pequeño número de familias
implicadas, hubo algunas diferencias importantes en la línea base. Por ejemplo, en la línea
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base, la proporción de las familias que habían recibido cinco o más visitas prenatales fue de
37,9% en el grupo asignado al azar para recibir sólo la intervención de TMC y de 48,9% en el
grupo de control. Ese hallazgo aumenta la posibilidad de que algo del impacto estimado –un
impacto de 18,7 puntos porcentuales en la probabilidad de que una mujer hubiese recibido
cinco visitas prenatales– pudiese ser resultado de reversión promedio, pues las familias del
grupo de tratamiento simplemente se nivelaron con las del grupo de control. Además, la evaluación de los efectos del PRAF en educación tuvo el problema de que la encuesta de la línea
base se efectuó primero para las familias del grupo de tratamiento (entre agosto y octubre de
2000) y sólo después para las familias del grupo de control (entre noviembre y diciembre
de 2000). Como lo discuten Glewwe y Olinto (2004), eso complica las cosas porque noviembre
y diciembre son meses importantes en Honduras por la cosecha cafetera y por eso los niveles
de línea base de trabajo infantil fueron significativamente mayores en las zonas de control que
en las de tratamiento y los niveles de asistencia escolar fueron menores. Para la mayoría de los
resultados, los autores se centraron razonablemente en estimados del programa de diferencias
simples (diferencias entre los grupos de tratamiento y control en el seguimiento), ya que los
últimos podrían haber estado sesgados por los niveles artificialmente altos de trabajo infantil
en la línea base en el grupo de control. Esa clase de complicaciones inesperadas destaca los
problemas de efectuar evaluaciones al azar en la práctica, aunque algunos de los problemas
pueden obviamente ocurrir con evaluaciones no experimentales.
En Ecuador se han efectuado numerosas evaluaciones del programa BDH. Paxson y Schady
(2008) utilizaron datos de panel para estimar los efectos del programa en medidas de la salud
infantil y el desarrollo cognitivo. Se asignaron al azar las familias a los grupos de tratamiento
y control y no hubo diferencias en las características observables en la línea base entre los dos
grupos. La cobertura en el de tratamiento fue razonablemente alta (aproximadamente el 75%)
y la contaminación del grupo de control fue baja (menos del 4%). La atrición en la encuesta
fue también baja –el 6% de la muestra en la línea base no pudo volver a entrevistarse en el
seguimiento– y no está correlacionada con el estado del grupo de tratamiento.
Otras evaluaciones del BDH plantean serios problemas de identificación. Los datos utilizados por Edmods y Schady (2008), Schady y Araújo (2008) y Schady y Rosero (2008) para
analizar el impacto del programa en la inscripción escolar, el trabajo infantil y los patrones
de consumo familiar se basan también en un experimento con diseño al azar. Se utilizó un
sorteo para asignar las familias con hijos en edad escolar a los grupos de tratamiento y de
control y el sorteo parece haber tenido éxito (los autores documentan que no hay diferencias
en la línea base entre los dos grupos en las características observables). Sin embargo, hubo
una contaminación sustancial del grupo de control, el 48% del cual recibió las transferencias.
Las razones precisas para la contaminación no están claras, aunque parece ser que la lista
de familias excluidas al azar del programa no se pasó inmediatamente al personal operativo
que activaba las familias para las transferencias. Esa situación se corrigió después de unas
semanas, pero como explican los autores, ya no era factible retener las transferencias de las
familias que ya habían empezado a recibirlas. Además, la contaminación del grupo de control
claramente no fue aleatoria: Schady y Araújo (2008) documentan diferencias significativas
entre las familias que efectivamente recibieron las transferencias y las que no las recibieron
(en oposición a las ganadoras y perdedoras en el sorteo), especialmente con respecto a los
niveles educativos.
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La solución adoptada por Edmonds y Schady, Schady y Araújo y Schady y Rosero es la
siguiente: ellos primero se centran en las diferencias en los resultados entre las familias asignadas a los grupos de tratamiento y control por el sorteo y no en las diferencias entre quienes
recibieron las transferencias y quienes no las recibieron. Estos efectos, llamados efectos de
intento de tratamiento, hacen abstracción de la contaminación del experimento y aportan un
límite inferior al impacto estimado del BDH. Los autores presentan también estimados en los
que la asignación por sorteo se utilizó como instrumento para recibir las transferencias del
BDH. Ese enfoque –utilizando “aleatorización parcial” como fuente exógena de variación, según
proponen Imbens y Angrist (1994)– es convincente, porque la condición de sorteo es claramente
aleatoria y Schady y Araújo mostraron que hubo una primera etapa fuerte. No obstante, no
está exenta de costos. Los coeficientes estimados son efectos promedio de tratamientos locales
(LATE, por sus iniciales en inglés) que se aplican a los “cumplidos”, aquellos cuya probabilidad
de recibir las transferencias se vio afectada por el sorteo (ver Angrist, Imbens y Rubin, 1996).
Esos cumplidos no pueden identificarse sin supuestos adicionales, pues si existe heterogeneidad en los efectos de tratamiento, los coeficientes LATE (aunque no sesgados para el grupo de
cumplidos) pueden no ser pertinentes para otras familias de la muestra. Por tanto, la validez
externa de los resultados informados en estos estudios, como en cualquier otra regresión de
variables instrumentales, puede ser algo limitada.
Otro estudio en el que se utilizan datos de Ecuador para estimar los efectos del programa
BDH en la inscripción escolar es el de Oosterbeek, Ponce y Schady (2008). Los autores empiezan
reproduciendo resultados muy similares a los de Schady y Araújo (2008). Sin embargo, como
ellos señalan, la muestra de familias utilizada por Schady y Araújo está extraída de “alrededor”
del percentil 20 del reemplazo de comprobación de medios de vida. La razón de esto es que
el BDH previó originalmente dos líneas de transferencias, correspondientes a las familias del
primero y segundo quintiles del reemplazo de comprobación de medios. Por eso el diseño
original de la evaluación se basó en DDR, con dos puntos de corte: uno en el umbral entre el
primero y segundo quintiles y otro en umbral entre el segundo y tercer quintiles. Sin embargo,
después de haberse extraído la muestra, pero antes de que cualquier familia empezara a recibir
la transferencia, el presidente Lucio Gutiérrez anunció que todas las familias de los quintiles
primero y segundo del reemplazo de comprobación de medios recibirían transferencias de igual
monto. Esa decisión obviamente invalidó el diseño original de la evaluación para las familias
que se encontraban alrededor del umbral entre el primero y segundo quintiles. Como solución
a este problema, se acordó que la muestra de familias de alrededor de ese umbral inferior se
asignaría al azar a los grupos de tratamiento y control, al margen de si se encontraban “justo
encima” o “justo debajo” el punto de corte original.
Oosterbeek, Ponce y Schady (2008) compararon los efectos del programa BDH “alrededor”
del percentil 20 del reemplazo de comprobación de medios –estimado según variables instrumentales, según se describió antes– con los de “alrededor” del percentil 40 del reemplazo de la
comprobación de medios. Esos últimos estimados utilizan DDR. En la práctica, se trata de un
caso de DDR “confusa”: las familias por debajo del punto de corte establecido por el percentil
40 del reemplazo de la comprobación de medios tienen mucha más probabilidad de recibir
las transferencias que las de encima del punto, pero una pequeña fracción de no elegibles
(aproximadamente un 8%) recibió no obstante las transferencias del BDH. Oosterbeek, Ponce
y Schady, por tanto, instrumentan la recepción de las transferencias del BDH con una variable
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ficticia que toma el valor de 1 para las familias por debajo del punto de corte del percentil 40,
después de tener flexiblemente en cuenta la relación entre la inscripción escolar y el puntaje
en el reemplazo de comprobación de medios de vida. Con base en esos estimados, concluyen
que el BDH causó impacto en las decisiones sobre inscripción de las familias “muy pobres” (las
de alrededor del percentil 20 del reemplazo de comprobación de medios), pero no tuvo efecto
en las familias “menos pobres” (las de alrededor del percentil 40). La conclusión es verosímil,
dado que existe mucha evidencia que sugiere que los efectos del programa en los resultados
de capital humano, incluida la inscripción escolar, tienden a ser mayores en las familias más
pobres (por ejemplo, Maluccio y Flores [2005] sobre el RPS en Nicaragua; Filmer y Schady
[2008] sobre el programa JFPR en Camboya). Sin embargo, el hecho de que los estimados LATE
alrededor de los percentiles 20 y 40 del reemplazo de la comprobación de medios se refieren
a grupos distintos de familias “cumplidas”, “empaña” algo la interpretación de Oosterbeek,
Ponce y Schady.
Otras dos evaluaciones de programas de TMC utilizan variables instrumentales. Morris,
Olinto y otros (2004) y Braido, Olinto y Perrone (2008) evaluaron el impacto del programa
Bolsa Alimentação en Brasil. La identificación en esos informes es ingeniosa. Ambos estudios
describen una serie de errores administrativos en los que algunos beneficiarios potenciales
fueron inadvertidamente excluidos de los beneficios el programa. Grupos enteros de beneficiarios se perdieron cuando los archivos fueron transferidos de los municipios participantes
a una unidad de procesamiento central en Brasilia y el software de procesamiento de datos
rechazó inicialmente las aplicaciones con nombres en los que había caracteres no estándar,
como é, ç u ô. Morris, Olinto y otros y Braido, Olinto y Perrone argumentaron que esta fuente
de variación es tan buena como la de al azar y por tanto no se correlaciona con los resultados
potenciales. Ese argumento parece ser convincente, pero dado que éstos son LATE, la validez
externa de los efectos estimados no está clara.
Durante la crisis indonesa de 1997-98, el gobierno hizo que los niños de las familias pobres
fuesen elegibles para un programa de “becas”. Como es lógico, dado el contexto de la crisis, se
prestó poca atención a una posible evaluación del efecto del programa. Sparrow (2007) ejecutó
regresiones de mínimos cuadrados ordinarios que sugieren un mayor efecto en la inscripción
para los niños de 10 a 12 años de edad (alrededor de 8 puntos porcentuales). Él utilizó también
una “mala focalización” resultante de datos de pobreza desactualizados como instrumento para
recibir el programa de becas. Con base en esos cálculos, estimó un mayor efecto del programa
en la inscripción (alrededor de 10 puntos porcentuales) para los niños de 10 a 12 años. Sin
embargo, el supuesto identificador –en efecto, que las decisiones sobre inscripción responden
a niveles de pobreza actuales pero no retrasados– es cuestionable.
En un número razonablemente grande de estudios se ha utilizado la DDR para estimar los
efectos de los programas de TMC. En adición a Oosterbeek, Ponce y Schady (2008), ya mencionado, están las evaluaciones de Chile Solidario (Galasso, 2006), el programa PATH en Jamaica
(Levy y Ohls, 2007), el programa Ceessp en Camboya (Filmer y Schady, 2009a, 2009b, 2009c)
y el Social Risk Mitigation Project de Turquía (Ahmed, Adato y otros, 2006; Ahmed, Gilligan
y otros, 2006; Ahmed y otros, 2007).
Levy y Ohls (2007) informaron estimados de intento de tratamiento del impacto de PATH.
La cobertura fue alta en las familias elegibles (las de por debajo del punto de corte del reemplazo de comprobación de medios) –aproximadamente un 80%– y la proporción de familias
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no elegibles (por encima del punto de corte) fue razonablemente baja, aproximadamente un
10%. Los autores recopilaron datos de línea base y de seguimiento y experimentaron con varias funciones de control para el reemplazo de comprobación de medios, y se decidieron por
una formulación lineal. También presentan los resultados de una variedad de experimentos
con placebo, todos los cuales sugieren que, controlando una formulación lineal, no hay saltos
en el umbral del reemplazo de comprobación de medios en la línea base en ninguna de un
gran número de características observables. Ese hallazgo agrega considerable credibilidad
a la estrategia de identificación. Una fuente potencial de preocupación es que el grupo de
familias que recibió las transferencias de PATH (el grupo de tratamiento) parece haber presentado solicitud al programa algo más temprano que las que no recibieron las transferencias (el
grupo de comparación). Ese hecho suscita la posibilidad de que hubo selección en algunas
características observables relacionadas con la “disposición” o la “necesidad”. Sin embargo, la
solución adoptada por Levy y Ohlas –controlar la fecha de solicitud en todas las regresiones
principales– parece ser razonable.
Ahmed, Adato y otros (2006) y Ahmed, Gilligan y otros (2006) también utilizaron DDR para
estimar el impacto del programa de TMC en Turquía. Como sucede con otras TMC, el puntaje
en el reemplazo de comprobación de medios es un pronosticador significativo pero imperfecto del tratamiento: alrededor de un 9% de las familias no “cumplen” con su asignación (ya
sean familias elegibles que no recibían transferencias, o familias no elegibles que las recibían).
Un enfoque conservador y estándar sobre el problema de cumplimiento imperfecto habría
sido utilizar la asignación inicial del reemplazo de comprobación de medios para calcular
los estimados de intención de tratamiento de los efectos del programa, o calcular estimados
LATE instrumentando la participación en el programa con la regla de elegibilidad basada en el
reemplazo de comprobación de medios. En cambio, los autores simplemente excluyeron los
grupos de “beneficiarios no elegibles” y “no beneficiarios elegibles” de su muestra, a pesar de
que, como lo reconocen, “excluir a esas familias de la muestra para la estimación aporta un
sesgo potencial a los estimados de impacto” (Ahmed y otros, 2007, p. 123).
En otros estudios se han utilizado técnicas de doble o triple diferenciación para estimar
los efectos de programas de TMC. Tanto Filmer y Schady (2008) como Chaudhury y Parajuli
(2008) estimaron el efecto de un programa de TMC para el cual son elegibles las niñas, pero
no los niños, en Camboya y la zona de Punjab en Pakistán, respectivamente. Filmer y Schady
primero compararon las tasas de crecimiento de inscripción de las niñas en distritos elegibles
para el programa de becas JFPR con las de los que no eran elegibles. Sin embargo, mostraron
que las tasas de crecimiento anteriores al programa de la inscripción para las niñas ya eran
mayores en los distritos elegibles, lo que sugiere que es improbable que se sostenga el supuesto
de las tendencias comunes subyacentes en sus estimados de dobles diferencias. Por eso utilizaron técnicas de triple diferenciación, comparando la tasa de crecimiento de inscripción de las
niñas, con relación a la inscripción de los niños, en distritos elegibles para el programa JFPR y
en otros distritos. Los autores muestran que esta tasa de crecimiento es más alta en los distritos
elegibles para el JFPR. Un enfoque similar (utilizando a los niños como un control adicional en
la estimación), con conclusiones similares, lo siguieron Chaudhury y Parajuli en su análisis
para la zona de Punjab en Pakistán.
La triple diferenciación de esta clase puede suministrar estimados verosímiles de los efectos
de los programas con supuestos razonables; esencialmente que, en ausencia del programa, la
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inscripción de las niñas, relativa a la de los niños, habría crecido en las mismas cantidades en
los distritos de tratamiento y de control. Mostrar que las tendencias existentes en la tasa de
crecimiento relativa de las inscripciones son muy similares, como se hizo en Filmer y Schady
(2008) aporta una seguridad razonable sobre la estrategia de identificación. En adición, tanto
Chaudhury y Parajuli como Filmer y Schady compararon los resultados de esta técnica de triple diferenciación con otros estimados, utilizando conjuntos de datos distintos (por ejemplo,
datos familiares y no datos administrativos) y mostraron que los efectos estimados son muy
similares.
Estimar por separado los efectos del programa utilizando datos familiares y administrativos es también la base del análisis de Khandker, Pitt y Fuwa (2003) del Female Stipend
Program en Bangladesh. Los autores mostraron que los estimados de los efectos del programa en la inscripción de las niñas son similares utilizando ambas fuentes de datos y también
presentaron estimados de los efectos del programa para los niños, quienes no eran elegibles
para el programa. Utilizando datos familiares, no hallaron efectos en la inscripción escolar
de los niños, pero utilizando datos administrativos, estimaron un gran efecto negativo muy
preocupante del programa: 29 puntos porcentuales, o unas tres veces la magnitud del efecto
positivo en la inscripción de las niñas. Los autores señalan que los datos administrativos
cubren sólo los colegios del Female Stipend Program, mientras que los datos administrati­
vos cubren la inscripción en cualquier colegio, al margen de si estaba incluido en el programa. Khandker, Pitt y Fuwa sugieren que la diferencia en los efectos para los niños entre
los datos administrativos y los familiares es resultado de la transferencia de los niños fuera
de los colegios del programa.1 Aunque esa sugerencia es verosímil, la magnitud tan grande
del coeficiente suscita dudas sobre la estrategia de estimación y los resultados en el estudio
de Bangladesh.
Attanasio, Battistin y otros (2005), Attanasio, Gómez y otros (2005) y Attanasio y otros
(2006) identificaron efectos de programa con base en los cambios a través del tiempo en el
grupo de tratamiento y un conjunto combinado de comunidades no elegibles para estimar
el impacto del programa Familias en Acción en Colombia. El supuesto identificador es por
tanto que los resultados habrían seguido las mismas tendencias en ambos grupos de comunidades en ausencia del programa. Como sucede con cualquier evaluación que combine
comunidades elegibles con no elegibles, existe la preocupación de que las características que
definen la elegibilidad están ellas mismas correlacionadas con los resultados o los cambios
en los resultados. Esto no es comprobable, pero los autores ofrecen algún soporte auxiliar
para su estrategia de identificación: muestran que el ingreso promedio per cápita familiar por
trabajo fue mayor en las comunidades de comparación que en las de tratamiento antes de la
implementación del programa Familias en Acción, pero las tendencias en el ingreso en tres
años anteriores al programa son similares. No obstante, la evaluación tuvo otros problemas,
incluido el hecho de que la participación en el programa Familias hacía a las familias elegibles
para participar en un programa de cuidado de niños basado en la comunidad, el programa
Hogares Comunitarios.
1 Ver también Filmer y Schady (2009a) para una discusión de los posibles efectos de las transferencias selectivas en Camboya.
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Otra complicación que surgió en la evaluación de Familias en Acción resultó porque el
programa ya había sido anunciado en las zonas de tratamiento en el momento en que se efectuaba la encuesta de la línea base. Como resultado, las familias de las zonas de tratamiento
pueden haber anticipado el efecto del programa inscribiendo a los hijos en el colegio. En esas
circunstancias, las diferencias en diferencias que se enfocan en los cambios en la inscripción
Et – Et-1 probablemente subestimarían los verdaderos efectos del programa. Previendo este
problema, el equipo de evaluación recopiló datos retrospectivos sobre escolaridad en el
momento de la encuesta de la “línea base” y construyó una medida “pre-línea base” de la inscripción escolar, Et-2. En la estimación de diferencias en diferencias fue ésta la que se utilizó
y no la medida Et-1.
Una estrategia similar de estimación –primeras diferencias combinadas con emparejamiento– es también la base de varias evaluaciones del impacto del programa urbano Oportunidades
en México. Sin embargo, el patrón de los efectos del programa estimado con esos datos es
algo sorprendente. Por ejemplo, Todd y otros (2005) estimaron que los mayores impactos de
Oportunidades urbano en la inscripción escolar se hallaron en los niños de 6 a 7 años de edad
en la línea base, lo que representa un hallazgo enigmático en varios aspectos: la inscripción en
la línea base en la muestra urbana para este grupo de edades es alta y disminuye con la edad
del niño; los niños de este grupo de edades se habrían inscrito en grados no elegibles para los
subsidios; y finalmente, los resultados de la muestra de Oportunidades en las zonas rurales
sugieren que los efectos del programa son mayores para los niños de grupos de edades cercanos
a la transición de primaria a secundaria y no para los más jóvenes (Schultz, 2004). Aunque es
concebible que los patrones de efectos del programa en las zonas rurales y urbanas de México
sean muy distintos, es posible también (y quizá más probable) que la doble diferenciación,
emparejando la estrategia de estimación introdujese algunos sesgos difíciles de corregir en
los estimados urbanos.
Dado que todas las comunidades de la muestra rural original (aleatoria) de Oportunidades empezaron a recibir los pagos en diciembre de 1999, las evaluaciones más recientes
del impacto de Oportunidades en las zonas rurales han tenido también que depender del
emparejamiento para crear un conjunto de comunidades de comparación. Sin embargo,
ese esfuerzo ha tenido varias dificultades importantes. Se emparejaron 152 comunidades
de comparación de un grupo de 14.000 comunidades potenciales que no habían recibido el
programa. El emparejamiento se hizo con base en la información a nivel de localidades del
censo mexicano de 2000.
Existen varias razones de porqué este grupo de comparación –y los estimados de efectos
del programa que lo utilizan– debería tratarse con cautela.2 Primero, las comunidades de comparación se extrajeron de zonas geográficas diferentes a las del grupo de tratamiento y por eso
pueden haber tenido otros efectos locales que podrían afectar los niveles o los cambios en los
resultados de interés. Segundo, aunque no parece haber diferencias entre los conjuntos emparejados de comunidades de tratamiento y comparación (como es lógico, dado que se utilizaron
las características de la comunidad para crear los emparejamientos), los individuos de los dos
conjuntos de comunidades difieren en forma significativa en virtualmente cada característica
2 En particular, ver la discusión en Parker, Rubalcava y Teruel (2008).
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analizada y las diferencias son a menudo grandes. Por ejemplo, los niveles promedio de escolaridad del jefe de la familia y su cónyuge son de aproximadamente 2,7 en las comunidades
originales de Oportunidades, pero son de 4,5 en las comunidades de comparación emparejadas.
Es claro que esto podría introducir varios sesgos importantes. Tercero, para construir una “línea
base de preintervención” para las comunidades de comparación, se recopilaron datos sobre
familias de esas comunidades en 2003, solicitándoles información sobre sus características
en 1997. Parece razonable asumir que esto introduzca un gran error de medición basado en
sesgo de recuerdo sobre esos datos. En realidad, algún trabajo reciente en China sugiere que
tal recopilación de datos puede funcionar en forma muy deficiente (Chen, Mu y Ravallion,
2006). Además, estos datos retrospectivos de preintervención se recopilaron en el conjunto
emparejado de comunidades, pero no en las comunidades originales de Oportunidades, para
las cuales se utilizaron los datos recopilados originalmente en 1997. Como resultado, el sesgo de
recuerdo puede afectar el puntaje de propensión utilizado para el emparejamiento. Por último,
la migración puede haber introducido problemas de selección si la muestra de personas que
vivían en las comunidades de comparación en 2003 –a las que se solicitaron sus características
de 1997– era diferente de las personas que realmente vivían allí en 1997. Por todas esas razones
y también por la abundancia de estudios sobre México que utilizan los datos originales recopilados con la técnica al azar (y probablemente más verosímiles) en la primera generación de
las evaluaciones de Oportunidades, en este informe no utilizamos extensamente estos datos
de “segunda generación” recopilados en rondas recientes de evaluaciones de Oportunidades.
Nuestra elección tiene obviamente algunos costos porque limita el grado al que podemos
discutir los impactos del programa en resultados que sólo recientemente se han recopilado en
las encuestas de Oportunidades (por ejemplo, obesidad de adultos, hipertensión, diabetes o
desarrollo cognitivo infantil).
En forma semejante, no utilizamos extensamente otras varias evaluaciones, incluso dos
disponibles para programas de TMC en América Latina. En Brasil, Cardoso y Portela Souza
(2004) utilizaron datos del censo de población del año 2000 para evaluar el impacto del programa Bolsa Escola. Ellos concluyeron que los niños de familias que recibieron transferencias
monetarias tenían una mayor probabilidad, entre 3 y 4 puntos porcentuales, de asistir al colegio
que los de grupos emparejados del grupo de control. Sin embargo, el conjunto de covariados
utilizado para construir el puntaje de propensión es pequeño y no es claro en forma inmediata porqué familias “comparables” recibieron transferencias en algunos casos y en otros no.
Además, Cardoso y Portela Souza no separan las transferencias efectuadas por Bolsa Escola,
el programa de TMC, de otros programas de transferencia de ingreso en Brasil.
También está disponible una evaluación para el Programa Nacional de Becas Estudiantiles
en Argentina. Heinrich (2007) utilizó métodos de emparejamiento para efectuar dos conjuntos de comparaciones: primero, entre niños que estuvieron en el programa Becas y otros
niños, y, segundo, entre niños que estuvieron en el programa Becas por un año y otros niños
que estuvieron en el programa dos años o más. Siguiendo a Behrman, Cheng y Todd (2004),
quienes analizaron el impacto de un programa preescolar en Bolivia, Heinrich se refiere al
primer conjunto de comparaciones como estimados de impactos “promedio” del programa
y al segundo conjunto de comparaciones como estimados de efectos “marginales”. Heinrich
sostiene que los efectos de programa marginales tienen menos probabilidad de estar sesgados
si la selección para el programa se determina por características de estudiantes no observadas
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por el investigador, pero no la duración de la participación en el programa. Sin embargo, los
estimados de los efectos de programa “marginales” no necesitan estar libres de endogeneidad.
Puede ser que los estudiantes más capaces, o estudiantes diferentes en formas difíciles de observar, no sólo tengan mayores probabilidades de recibir el programa Becas, sino que también
es probable que se mantengan en el programa más tiempo. De hecho, en una versión anterior
del estudio (Heinrich y Carbol, 2005) parece ser que, después del primer año, los estudiantes
que eventualmente recibieron Becas por dos años presentaron significativamente menor repetición de grados y significativamente mejores promedios de notas que quienes recibieron
el programa sólo un año. Esto sugiere que la selección es una preocupación seria con esta
estrategia de identificación. Además, la interpretación de la repetición estimada de grados
informada en Heinrich (2007) puede ser problemática porque existe evidencia anecdótica de
que algunos maestros promocionaron a beneficiarios de Becas para asegurar que continuasen
siendo elegibles para el programa, un punto que discute Heinrich.
En resumen, existen muchas evaluaciones de efectos de los programas de TMC. Generalmente
hablando, estas evaluaciones pueden agruparse en cuatro categorías: primero, evaluaciones de
programas piloto a pequeña escala, a menudo basadas en asignación al azar. Estas evaluaciones
generalmente han funcionado bien, como es el caso de las evaluaciones de los programas RPS y
Atención a Crisis en Nicaragua y de la evaluación del PRAF en Honduras. La asignación al azar
parece haber igualado las características de los grupos de tratamiento y control en forma eficaz
y la atrición ha sido baja. En estas circunstancias, las comparaciones simples de medios en el
seguimiento entre ambos grupos ofrecen estimados confiables de los efectos del programa.
La principal limitación de estas evaluaciones –y es importante– es que los programas fueron
proyectos piloto a pequeña escala. Por una variedad de razones, no es claro qué tan bien se
aproximan los hallazgos de estas evaluaciones a los impactos de programas grandes, nacionales.
Las familias que participan en los programas piloto pueden tener conciencia de que participan
en un experimento y eso puede llevarlas a comportarse en forma distinta en varias formas; por
ejemplo, pueden tener mayor probabilidad de cumplir las condiciones o de ser receptivas al
mercadeo social del programa; el personal que administra estos programas piloto puede estar
particularmente motivado a demostrar que los programas piloto funcionan. Como resultado,
puede ser que estos programas a pequeña escala no constituyan una reflexión precisa de qué
tan bien funcionaría en la práctica un programa mucho mayor administrado por personal
promedio. Dicho de otra forma, las evaluaciones de programas piloto de pequeña escala, con
diseño aleatorio ofrecen estimados muy precisos de su impacto, pero la validez externa de los
hallazgos puede ser algo cuestionable.
Segundo, existen intentos de utilizar diseño aleatorio en programas de gran escala por
un período de tiempo, con mucha frecuencia utilizarlo en el momento de la expansión de
un programa. Así sucedió con la expansión del programa Oportunidades en zonas rurales y
la expansión de la cobertura del programa BDH en Ecuador. Puesto que ambos programas ya
habían sido implementados a gran escala, sus evaluaciones tienen menos problemas sobre
la validez externa que las evaluaciones de los programas piloto de Nicaragua y Honduras.
No obstante, ambas evaluaciones tuvieron dificultades. La presión para inscribir a todos los
beneficiarios elegibles acortó el período para el que las comunidades de control del Opor­
tunidades original no recibían las transferencias. Además, la rápida expansión del pro­gra­ma, aun antes de que las familias de las comunidades del grupo de control original
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empezaran a recibir las transferencias, significó que a menudo las comunidades de control estuviesen literalmente rodeadas de otras comunidades que ya las recibían. En tales
circunstancias es probable que las familias de las comunidades de control hayan esperado
recibir las transferencias de Oportunidades antes de lo que las recibieron efectivamente,
lo que complica la interpretación de los efectos estimados del programa. En el caso de la
evaluación del BDH, hubo contaminación sustancial del grupo de control en la muestra
utilizada para estimar los impactos en la escolaridad, el trabajo infantil y el consumo (ver
Edmonds y Schady, 2008; Schady y Araújo, 2008; Schady y Rosero, 2008), aunque no en la
muestra utilizada para estimar los efectos del programa en la salud y el desarrollo infantil
(Paxson y Schady, 2008). El punto general es que mantener la asignación al azar en un programa de gran escala es extremamente difícil por razones políticas. En adición, los datos
de Oportunidades han tenido otros problemas, incluso lo que parecen ser altos niveles de
atrición y dificultades al mezclar los datos de varias rondas de encuestas, en particular para
los datos antropométricos.
Tercero, varias evaluaciones han utilizado la DDR, entre ellas las de Camboya, Chile, Ecuador,
Jamaica, Pakistán y Turquía. Una clara ventaja de la DDR es que generalmente no requiere que
los administradores del programa alteren las reglas por las que los beneficiarios potenciales se
consideran elegibles o no para las transferencias. Como resultado, la presión para incorporar
familias del grupo de control al programa tiende a ser menos seria que con los experimentos
aleatorios. Alguna contaminación del diseño del estudio no es rara (en varios países, algunas
familias no elegibles recibieron transferencias y algunas elegibles no), pero la solución a ese
problema es bien conocida: estimar efectos de intento de tratamiento con base en la asignación inicial, o estimados LATE instrumentando el recibo del programa con la asignación. La
principal deficiencia de estas evaluaciones de DDR es que el efecto estimado es “local” y se
aplica sólo a las familias que se encuentran alrededor del umbral de elegibilidad. Parece haber
considerable evidencia de heterogeneidad de los efectos de tratamiento de las TMC (Maluccio
y Flores, 2005; Filmer y Schady, 2008; Paxson y Schady, 2008). Por esta razón, no es claro que
estos estimados sean pertinentes para otras familias cuyo valor del reemplazo de comprobación
de medios las coloca bien por debajo del umbral. Esta heterogeneidad representa quizá menos
preocupación para las evaluaciones de los programas en Chile y Turquía, donde los intentos de
las TMC de llegar a sólo una pequeña fracción de familias (alrededor de un 5%), que para las
evaluaciones en Ecuador, donde las TMC intentan hacer pagos a un 40% de las familias. Una
segunda desventaja potencial de la DDR es que, cuando el valor del umbral es mejor conocido,
las familias, o funcionarios locales indulgentes del programa, pueden intentar manipular los
puntajes para colocar en él a algunas familias que normalmente no serían elegibles para el
programa, al estar “justo” por debajo del umbral de elegibilidad. Dado que es probable que
esa clase de manipulación sea selectiva, afectar algunas familias más que otras (posiblemente
con base en características familiares no observables), podría introducir sesgos serios en los
estimados de los efectos del programa.3
3 Una verificación obvia para esa clase de manipulación es someter a prueba una concentración
inusual de masa en la densidad del reemplazo de comprobación de medios justo por debajo del
punto de corte de elegibilidad, lo que representa una clara indicación de un problema.
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Apéndice B: revisión de las evaluaciones de impacto de las TMC
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Por último, varias evaluaciones han utilizado las diferencias en diferencias, a menudo
combinadas con el emparejamiento, para estimar los efectos de los programas. En algunos
casos, como en la evaluación del programa Familias en Acción en Colombia, el emparejamiento se efectuó antes de empezar el programa. En otros casos, como el de las evaluaciones
de segunda generación de Oportunidades ya tratadas, se hizo después del hecho con base en
datos administrativos y retrospectivos. Este segundo enfoque agrega una capa de incertidumbre a los emparejamientos y los efectos estimados del programa. Muchas de las evaluaciones
más convincentes que utilizan diferencias en diferencias, presentan también una variedad de
ejercicios de validación, por ejemplo, mostrando que las tendencias existentes no son distintas
en los dos grupos de familias o las comunidades, o mostrando que los resultados que no se
esperaría se hubiesen visto afectados por el tratamiento no cambiaron diferencialmente para
los dos grupos. Intentos de triangular los resultados con más de una fuente de datos pueden
agregar también credibilidad a los resultados.
Ha sido verdaderamente inusual tanto el número como la seriedad de las evaluaciones de
las TMC, aunque pocas, si hay alguna, están sin fallas. Sin embargo, el cuerpo de investigación
verosímil sobre el impacto de las TMC en una variedad de resultados no tiene, discutiblemente,
paralelo en el desarrollo. Finalizamos este apéndice discutiendo algunos campos que deberían
recibir alta prioridad en las evaluaciones de impacto (y en general, en la investigación) de las
TMC en el futuro.
Primero, se precisa conocer mucho más sobre los efectos a largo plazo de los programas
de TMC en varias dimensiones. ¿Llevan las TMC a reducciones a largo plazo en la pobreza,
como lo podrían sugerir los resultados de México que muestran que las familias invierten
parte de la transferencia? ¿O toma más tiempo que las familias respondan a las transferencias
reduciendo su oferta laboral, en cuyo caso los efectos a corto plazo sobre el consumo pueden
sobrestimar los efectos a largo plazo? ¿Terminan los hijos de las familias que recibieron TMC
más grados escolares, y eventualmente ganan mejores salarios? ¿O se convierten los efectos
algo mixtos y limitados en el aprendizaje y la nutrición, en sólo pequeñas ganancias en los
salarios? ¿Modifican las familias su fecundidad y composición a largo plazo como respuesta a
las transferencias? Estas son preguntas particularmente difíciles de responder porque implican
una nueva revisión de las familias que recibieron las transferencias hace ya muchos años y
hay una gran probabilidad de que se hayan trasladado (ellas o sus hijos). Las tasas de nuevas
entrevistas pueden ser correspondientemente bajas y la posibilidad de sesgos sustanciales de
estimación es seria. No obstante, deberían ser muy altos los rendimientos de construir cuidadosamente y estudiar a largo plazo los paneles de esta clase y es prioritario hacerlo para el
futuro del trabajo de la evaluación.
Segundo, aunque se conoce mucho sobre el efecto de las TMC en algunos resultados –como
niveles de consumo, inscripción escolar, utilización de servicios de salud– se conoce mucho
menos sobre una variedad de otros resultados importantes, así: ¿en qué circunstancias afectan
las TMC los resultados del aprendizaje y cómo interactúan éstos con la calidad de la oferta de
escolaridad? ¿Pueden utilizarse las TMC para buscar cambios en los comportamientos sexuales, como se ha propuesto en discusiones sobre cómo limitar la transmisión de VIH/SIDA? En
muchos países, las TMC efectúan pagos a través del sistema bancario y en algunos casos una
parte de los pagos se deposita directamente en una cuenta de ahorros para una familia. ¿Han
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producido estos métodos de pago efectos consecuentes en la capacidad de las familias de tener
acceso y utilizar servicios financieros?
Tercero, se precisa hacer más para separar los efectos de las TMC en los resultados. Los
cambios observados, ¿son resultado del dinero, las condiciones, el mercadeo social que generalmente acompaña al programa, o de que las transferencias se efectúen a las mujeres? ¿Cuánto,
y para qué resultados, importa la magnitud de la transferencia? Comprender las respuestas a
estas preguntas y a otras relacionadas es importante para el diseño de los programas de TMC
en el futuro.
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P
E
l libro ofrece una cuidadosa y completa
evaluación del conocimiento acumulado hasta
la fecha sobre los programas de transferencias
monetarias condicionadas; informará y orientará
a economistas, académicos y autores de políticas
cuando consideren iniciar, aumentar progresivamente
y evaluar programas de esta naturaleza. Además,
el libro también suscita temas que, en mi opinión,
son muy pertinentes y hasta ahora no han recibido
suficiente atención, como la necesidad de situar
estos programas dentro del contexto general de las
políticas sociales de los países. Fiszbein y Schady han
producido un trabajo muy valioso y oportuno para
todos los interesados en la pobreza.
—Santiago Levy
Vicepresidente, Banco Interamericano de Desarrollo
Reducción de la pobreza actual y futura
INFORME DEL BANCO MUNDIAL SOBRE INVESTIGACIONES RELATIVAS
A LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO
Transferencias monetarias condicionadas ara atacar la pobreza con toda seriedad, se
deben intentar seriamente cosas nuevas. Los
programas de transferencias monetarias
condicionadas han demostrado su eficacia en muchos
países en todo el mundo, y Nueva York está orgullosa
de ser la primera ciudad de los Estados Unidos en
experimentar esta idea innovadora. Este libro ofrece
una evaluación actualizada de los programas de
TMC, con base en los estudios de evaluaciones de
impacto que se han realizado alrededor del mundo.
Esperamos agregar nuestros resultados de evaluación
a un cuerpo importante de investigación y continuar
nuestro trabajo con socios en todo el mundo para
cumplir nuestro objetivo global de romper los ciclos
de pobreza intergeneracional.
—Michael R. Bloomberg
Alcalde de la ciudad de Nueva York
Transferencias
monetarias
condicionadas
Reducción de la pobreza actual y futura