Recomendaciones Generales 1/2001 a 14/2007

COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
RECOMENDACIONES
GENERALES
1/2001 a 14/2007
MÉXICO, 2008
Primera edición: junio, 2008
ISBN: 978-970-644-587-2
D. R. © Comisión Nacional
de los Derechos Humanos
Periférico Sur 3469,
esquina Luis Cabrera,
Col. San Jerónimo Lídice,
C. P. 10200, México, D. F.
Diseño de portada:
Flavio López Alcocer
Impreso en México
CONTENIDO
LAS RECOMENDACIONES GENERALES. LA DEFENSA PROACTIVA
DE LOS DERECHOS HUMANOS ..............................................................
7
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 1
Derivada de las prácticas de revisiones indignas a las personas
que visitan centros de reclusión estatales y federales de la República
Mexicana ............................................................................................. 11
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 2
Sobre la práctica de las detenciones arbitrarias ................................... 23
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 3
Sobre mujeres internas en centros de reclusión en la República
Mexicana ............................................................................................. 39
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 4
Derivada de las prácticas administrativas que constituyen violaciones
a los Derechos Humanos de los miembros de las comunidades
indígenas respecto de la obtención de consentimiento libre e
informado para la adopción de métodos de planificación familiar ...... 65
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 5
Sobre el caso de la discriminación en las escuelas
por motivos religiosos ......................................................................... 85
[5]
6
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 6
Sobre la aplicación del examen poligráfico ......................................... 103
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 7
Sobre las violaciones a la libertad de expresión de periodistas
o comunicadores .................................................................................. 117
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 8
Sobre el caso de la discriminación en las escuelas a menores
portadores de VIH o que padecen SIDA .............................................. 131
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 9
Sobre la situación de los Derechos Humanos de los internos que
padecen trastornos mentales y se encuentran en centros de reclusión
de la República Mexicana .................................................................... 157
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 10
Sobre la práctica de la tortura .............................................................. 189
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 11
Sobre el otorgamiento de beneficios de libertad anticipada a los
internos en los centros de reclusión de la República Mexicana .......... 209
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 12
Sobre el uso ilegítimo de la fuerza y de las armas de fuego por los
funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir
la ley .................................................................................................... 231
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 13
Sobre la práctica de verificaciones migratorias ilegales ...................... 255
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 14
Sobre los derechos de las víctimas de delitos ...................................... 273
LAS RECOMENDACIONES GENERALES.
LA DEFENSA PROACTIVA
DE LOS DERECHOS HUMANOS
En México, la figura del Ombudsman se ha desarrollado orientando su actividad
fundamentalmente a la atención de las quejas que los particulares presentan cuando consideran que la autoridad viola sus derechos humanos. Las condiciones
propias de nuestro desarrollo institucional y jurídico han determinado esa
orientación, y bajo esa concepción se valora el trabajo de los Organismos Protectores de Derechos Humanos como instituciones reactivas, que actúan en
reacción a la presencia de afectaciones a los derechos por parte de la autoridad.
No obstante lo anterior, y sin quitar importancia a la atención e investigación de las violaciones individuales a los derechos humanos, los Ombudsman
pueden realizar, y realizan, otras funciones, orientadas ya no a la reparación
de violaciones cometidas, sino a la formación y fortalecimiento de la cultura de los derechos humanos, así como a la prevención de violaciones a los derechos y al impulso de su observancia, mediante la presentación de propuestas a la autoridad para la modificación de normas y prácticas administrativas
que redunden en un mejor respeto y protección a los derechos humanos,
como lo prevén las fracciones VII y VIII del artículo 6o. de la Ley de la Comisión Nacional.1
Esa función proactiva de los Organismos Protectores de Derechos Humanos no es una novedad en el ámbito internacional, pues desde 1991 se insistió
1
Fracción VII. Impulsar la observancia de los derechos humanos en el país. Fracción VIII.
Proponer a las diversas autoridades del país, que en el exclusivo ámbito de su competencia,
promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones legislativas y reglamentarias, así
como de prácticas administrativas, que, a juicio de la Comisión Nacional, redunden en una
mejor protección de los derechos humanos.
[7]
8
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
en ello en una reunión técnica convocada en París por el Centro de Derechos
Humanos de Naciones Unidas, en la que participaron representantes de los
propios Organismos Protectores, de los Estados, de los organismos especializados en Naciones Unidas y de Organismos No Gubernamentales, en la que
se adoptaron los Principios Relativos al Estatuto y Funcionamiento de las
Instituciones Nacionales de Protección y Promoción de los Derechos Humanos, conocidos como Principios de París, y que fueron aprobados por la
Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de diciembre de 1993.
Los Principios de París establecen la necesidad de que las Instituciones de
Protección y Promoción de los Derechos Humanos tengan el “mandato más
amplio posible”, que incluya facultades para emitir “dictámenes, recomendaciones, propuestas e informes sobre todas las cuestiones relativas a la protección y promoción de los derechos humanos”, previéndose expresamente
competencias para “señalar a la atención del Gobierno las situaciones de violación de los derechos humanos en cualquier parte del país, proponer medidas encaminadas a poner término a esas situaciones”.2
En ese contexto, el Consejo Consultivo de la Comisión Nacional, en su
sesión ordinaria 141, del 12 de septiembre de 2000, aprobó una reforma al
Reglamento Interno de la Comisión Nacional, por la cual se añadió al texto
un artículo 129 bis,3 para crear la figura de las Recomendaciones Generales,
con la finalidad de que en aquellos casos y situaciones en los que la Comisión
Nacional identifique, mediante su trabajo cotidiano, la presencia reiterada de
violaciones a los derechos humanos, se formule una Recomendación General
que, además de hacer expresa la normatividad y la doctrina de los derechos
humanos respecto del tema, sirva para proponer las modificaciones necesarias a normas y prácticas o políticas públicas para evitar la reiteración de
violaciones en el ámbito específico a que hacen referencia.
Las Recomendaciones Generales, de acuerdo con lo anterior, no son un
señalamiento a la autoridad que ha violado derechos, su función es proactiva,
al señalar a la autoridad situaciones o prácticas en las que el riesgo de vulneración a los derechos es alto, así como las medidas que deben adoptarse en el
marco del derecho y la doctrina de los derechos humanos para evitar que se
presenten las violaciones.
2
Ver el apartado A. Competencias y atribuciones, de los Principios de París, en particular
el número 3, inciso a.
3
La reforma fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de noviembre de
2000.
RECOMENDACIONES GENERALES
9
El 1 de enero de 2004 entró en vigor el nuevo Reglamento Interno de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, que fue aprobado por el Consejo Consultivo en su sesión ordinaria 178, el 12 de agosto de 2003, y que se
publicó en el Diario Oficial de la Federación el 29 de septiembre de 2003. En
el nuevo Reglamento Interno el artículo 129 bis pasó a ser el 140, con el siguiente texto:
Artículo 140. La Comisión Nacional también podrá emitir recomendaciones
generales a las diversas autoridades del país, a fin de que promuevan las modificaciones de disposiciones normativas y prácticas administrativas que constituyan o propicien violaciones a derechos humanos. Estas recomendaciones se
elaborarán de manera similar que las particulares y se fundamentarán en los
estudios realizados por la propia Comisión Nacional a través de las visitadurías
generales, previo acuerdo del presidente de la Comisión Nacional. Antes de su
emisión, estas recomendaciones se harán del conocimiento del Consejo Consultivo para su análisis y aprobación.
Las recomendaciones generales contendrán en su texto los siguientes elementos: 1. Antecedentes; 2. Situación y fundamentación jurídica; 3. Observaciones, y 4. Recomendaciones.
Las recomendaciones generales no requieren aceptación por parte de las autoridades a quienes vayan dirigidas. Se publicarán en la Gaceta y en el Diario
Oficial de la Federación. El registro de las recomendaciones generales se realizará de forma separada, y la verificación del cumplimiento se hará mediante la
realización de estudios generales.
Por su trascendencia y el impacto que se prevé que las Recomendaciones
Generales tengan para la vigencia de los derechos, se establece que sean conocidas y aprobadas por el Consejo Consultivo de la Comisión Nacional, a
diferencia de las recomendaciones particulares, que en su mayoría el Consejo
conoce después de que fueron emitidas, en el informe que en la sesión mensual les presenta el Presidente de la Comisión Nacional.
Las Recomendaciones Generales no son, pues, producto de la investigación de un caso de violación a derechos humanos, se elaboran con base en un
estudio jurídico y doctrinal, tanto del derecho nacional como internacional,
de situaciones o prácticas en que la Comisión Nacional ha identificado, por la
reiteración de quejas en las que se acreditaron violaciones a derechos, que
hay un alto riesgo de que se presenten violaciones, que pueden eliminarse o
disminuirse significativamente con la modificación de normas, de prácticas
administrativas o de políticas públicas.
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
La primera Recomendación General se emitió el 19 de junio de 2001, y
abordó la práctica de revisiones contrarias a la dignidad que se realizan a
quienes visitan los centros de reclusión del país. Desde entonces hasta la fecha se han emitido 14 Recomendaciones Generales, que se presentan en este
volumen, y que han abordado temas muy variados, como las detenciones arbitrarias, la discriminación en escuelas por motivos religiosos o por padecer
VIH/SIDA, la contracepción forzada en mujeres indígenas, la aplicación de
la prueba del polígrafo y el uso de la fuerza pública, entre otros.
Por sus características, en las que no se señala de forma expresa a ninguna
autoridad atribuyéndole actos de violación de derechos de forma específica,
lógicamente no se solicita la aceptación expresa de las autoridades a las que
se dirige, ni el reporte de las acciones realizadas en seguimiento a lo recomendado. La Comisión Nacional realiza un seguimiento general del efecto
de estas Recomendaciones.
No obstante lo anterior, es una realidad que en la mayoría de los casos las
autoridades han recibido con interés las Recomendaciones Generales y, por
propia iniciativa, expresan su aceptación y remiten información a la Comisión Nacional de las acciones que implementan en atención a lo recomendado, lo que ha permitido dar un seguimiento bastante puntual del impacto de
las Recomendaciones Generales.
La reunión, en un volumen, del texto de las Recomendaciones Generales
emitidas entre los años 2001 y 2007, tiene la finalidad de ofrecer un cuerpo
de doctrina de utilidad práctica para las autoridades, que pueden usar ya no
sólo para su acción cotidiana, sino en la capacitación de los servidores públicos que actúan en las diversas actividades que tocan las Recomendaciones
que aquí se presentan, con la finalidad de que cada día sean menores los espacios en los que se propicie la vulnerabilidad de los derechos humanos.
En México todavía tenemos por delante una enorme tarea de adecuación de
la normatividad interna a los estándares internacionales en materia de derechos humanos, así como en la modificación de prácticas y políticas públicas
en las que la dignidad y los derechos de las personas están en constante riesgo; hay mucho por hacer, y estamos convencidos de que las Recomendaciones
Generales son un mecanismo útil y eficiente para lograr una mayor vigencia
de los derechos humanos y el fortalecimiento de la cultura en torno de ellos.
Víctor Manuel Martínez Bullé Goyri,
Director General del Centro Nacional
de Derechos Humanos
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 1
DERIVADA DE LAS PRÁCTICAS DE REVISIONES
INDIGNAS A LAS PERSONAS QUE VISITAN CENTROS
DE RECLUSIÓN ESTATALES Y FEDERALES
DE LA REPÚBLICA MEXICANA
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 1
México, D. F., a 19 de junio de 2001.
Derivada de las prácticas de revisiones indignas a las personas
que visitan centros de reclusión estatales y federales
de la República Mexicana
Señores Secretario de Seguridad Pública Federal,
Gobernadores de las entidades federativas
y Jefe de Gobierno del Distrito Federal
El artículo 6o. fracción VIII de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos
Humanos señala como atribución de esta Comisión Nacional el proponer a
las diversas autoridades del país que, en el exclusivo ámbito de su competencia, promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones legislativas y
reglamentarias, así como de prácticas administrativas que a juicio de la propia Comisión Nacional, redunden en una mejor protección de los derechos
humanos; en tal virtud y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129
bis del Reglamento Interno de este Organismo Nacional, se expide la presente Recomendación general.
Después de analizar las diversas quejas recibidas por esta Comisión Nacional, así como aquellas presentadas ante organismos públicos estatales protectores de los derechos humanos, sobre las revisiones indignas que en agravio de los visitantes se hace en los centros de reclusión, tanto locales como
federales, y como resultado de las visitas de supervisión practicadas por el
personal de esta misma Comisión Nacional a dichos establecimientos en todo
[13]
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
el país, se ha detectado que tales conductas, no obstante los esfuerzos realizados y la emisión de diversas recomendaciones, siguen dándose de manera
reiterada y constante, con evidente violación a los derechos fundamentales de
los reclusos y sus visitantes.
I. ANTECEDENTES
Una de las violaciones a los derechos humanos que con mayor frecuencia se
presenta en la mayoría de los centros de reclusión es, precisamente, la relacionada con las revisiones que atentan contra la dignidad de familiares, amistades y abogados que visitan a los internos, que van desde una revisión corporal sin el menor respeto, hasta situaciones extremas en las que las personas
son obligadas a despojarse de sus ropas, realizar “sentadillas”, colocarse en
posiciones denigrantes, e incluso se les somete a exploraciones en cavidades
corporales.
Es importante hacer notar que, en la práctica, son varios los obstáculos
para modificar estas conductas que atentan gravemente en contra de la dignidad de la persona; por ejemplo, la mayoría de los agraviados se niegan a
formular sus quejas por miedo a represalias en contra de los internos o de
quienes las padecen; asimismo, personal de seguridad y custodia solicita dádivas para exentar de estas revisiones inapropiadas a quienes tienen posibilidades económicas.
Algunos afectados prefieren someterse a tales vejaciones antes de permitir
que otras personas, incluyendo a sus propios familiares, se enteren de que
han sido objeto de tratos degradantes; en otros casos, se ha detectado que no
se denuncian tales conductas por ignorancia, ya que los agraviados ni siquiera sospechan que se trata de actos violatorios de sus derechos fundamentales,
y desde luego, las autoridades de los establecimientos de reclusión les hacen
creer que es un requisito legal someterse a ellas para visitar a sus familiares o
amigos recluidos.
Por tal motivo, consideramos que el número de quejas relacionadas con la
práctica de revisiones indignas a quienes visitan a los internos en los establecimientos de reclusión, presentadas ante esta Comisión Nacional y ante los
organismos estatales protectores de derechos humanos, de ninguna manera
corresponde a la realidad, pues estas violaciones se dan cotidianamente.
No obstante lo anterior, en el presente año se han recibido nueve quejas en
esta Comisión Nacional, en las cuales se señala la práctica de revisiones in-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 1
15
dignas, en las que los visitantes, incluyendo a los defensores, son desnudados
y se les exploran cavidades corporales.
II. SITUACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA
Esta Comisión Nacional es competente para conocer de las violaciones señaladas y emitir la presente Recomendación, de conformidad con lo dispuesto
por el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 1o., 2o., 6o. fracciones II, III, VIII y XII; 15 fracciones
VII, VIII, y 51 de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos; así
como 129 bis de su Reglamento Interno.
Los controles y revisiones que se llevan a cabo en los centros de reclusión
son una fuente constante de prácticas que vulneran la dignidad de las personas y, por lo tanto, son violatorias de los derechos humanos de familiares,
amistades y abogados de los internos, específicamente al derecho a un trato
digno por parte de los servidores públicos que las llevan a cabo, quienes los
obligan a desnudarse y a realizar “sentadillas”, incluso a personas de avanzada edad, o los someten a exploraciones en cavidades corporales.
Es evidente que no obstante los señalamientos hechos por esta Comisión
Nacional y los realizados por los organismos estatales protectores de los derechos humanos, así como a los esfuerzos hechos por algunas autoridades del
país, actualmente dichas revisiones constituyen una de las violaciones a los
derechos humanos más reiteradas en los centros de reclusión, las cuales, sin
embargo, y como se explicó anteriormente, en su mayoría no son denunciadas, ya sea por temor a represalias, por pudor, o incluso por desconocimiento
de la ley o los reglamentos y la falta de información.
III. OBSERVACIONES
Durante las múltiples visitas de supervisión que ha efectuado personal de
esta Comisión Nacional a los establecimientos de reclusión, tanto federales
como estatales, han recibido quejas de parte de internos, familiares, amigos y
defensores, en el sentido de que las personas señaladas, al ingresar a los centros a visitar a los reclusos, son víctimas de revisiones indignas; y no obstante que en la mayoría de los casos, las autoridades han negado la existencia de
tales actos, el Director de un establecimiento reconoció la realización de ex-
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
ploraciones de cavidades corporales, las cuales, desde luego, no están permitidas por la ley.
En las quejas presentadas se denuncia la práctica de tactos corporales, incluyendo en muchos de los casos las partes íntimas, independientemente de
que el personal que realiza las revisiones carece de la capacitación adecuada;
además, en los centros de reclusión no existen manuales de procedimientos
que señalen este proceder de los servidores públicos, quienes por supuesto
deben dar un trato digno a las personas que tienen la necesidad de ingresar a
los establecimientos para visitar a un interno.
No se puede pasar por alto que, si bien es cierto que las revisiones a quienes ingresan a centros de reclusión tienen por objeto evitar la introducción de
objetos o sustancias que pongan en riesgo la seguridad y la salud de los internos, autoridades y visitantes, tales revisiones deben llevarse a cabo con el
más absoluto respeto a la dignidad de las personas y a sus pertenencias.
Por lo anterior, se entiende que la seguridad es una responsabilidad incuestionable de los encargados de las instituciones carcelarias, pero de ello no se
deriva que el respeto a la dignidad de las personas que los visitan sea incompatible con la obligación de las autoridades de resguardar el centro. Una revisión efectuada mediante instrumentos detectores de metales y sustancias,
como la que se realiza en algunos penales, es sin duda suficiente y razonablemente compatible con las normas reglamentarias y la seguridad institucional,
y debiera existir en todos los establecimientos del país.
Así, toda revisión deberá hacerse de manera respetuosa de los derechos
humanos y, sobre todo, de la dignidad personal, mediante equipos y tecnología disponibles. Los actos de revisión tienen que llevarse a cabo procurando
causar el mínimo de molestias a las personas, sin dañar los objetos a revisión,
y no deberán servir de pretexto para abusos y atropellos; lo que sí debe evitarse es la prepotencia y los excesos con que las autoridades de los centros de
reclusión realizan las revisiones en la persona de los visitantes.
Por otra parte, no se soslaya que uno de los objetivos de las revisiones, es
el de combatir las adicciones y el tráfico de drogas dentro de los establecimientos; sin embargo, por más estrictas que éstas sean, el flujo de sustancias
prohibidas no se detendrá si existen en ellos grupos de poder (autogobierno),
concesiones a internos y, en general, si el desorden y la inseguridad personal
en la institución son una constante en la vida carcelaria.
Es importante aclarar que esta Comisión Nacional ha obtenido información en el sentido de que, en muchos casos quienes introducen o permiten el
tráfico de narcóticos o sustancias prohibidas, es, precisamente, el personal
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 1
17
de vigilancia y custodia de los propios centros de reclusión, lo cual es un
factor importante a tomar en cuenta para prevenir estas conductas, y no enfocar exclusivamente las acciones a la práctica de revisiones indignas a los
visitantes.
Por lo anterior, es necesario instrumentar programas que permitan erradicar dicho tráfico, así como propiciar el tratamiento de aquella población interna que es adicta, mediante la realización de acciones importantes, tales
como la de separar completamente, por grupos, a la población interna, de
acuerdo con un sistema de clasificación para adictos y basado en la ubicación
de dichos grupos de internos en espacios determinados y estrictamente controlados, en los que al mismo tiempo que se les aleje de las drogas se les
ocupe en actividades laborales y educativas.
Otro aspecto que no se debe pasar por alto, es el mantenimiento y mejoramiento de las relaciones entre el recluso, su familia y sus amigos, lo cual
constituye un derecho humano que garantiza la vinculación social del interno, tanto al interior como al exterior de la prisión. Las permanentes revisiones exhaustivas que se imponen a los visitantes y que menoscaban su
dignidad, además de que no tienen fundamento jurídico, generan molestias
innecesarias y ocasionan que éstos dejen de visitar a los internos, con lo que
afectan gravemente los vínculos familiares que son fundamentales para su
reincorporación social.
Para que las revisiones se ajusten a criterios respetuosos de la dignidad de
las personas, se requiere que tales revisiones se lleven a cabo de manera que
se armonice la necesidad de garantizar la seguridad de todos con el respeto a
los derechos humanos de quien es sujeto a la revisión. Ello implica crear
procedimientos que eliminen por completo las revisiones corporales.
En todo caso, aquellos que sean sujetos a revisión en su persona o en sus
pertenencias deben ser informados con precisión respecto de los objetos y
sustancias prohibidos, así como de las consecuencias que la introducción de
los mismos a la institución puede causar; asimismo, deben ser informados
sobre los métodos y circunstancias en las que las revisiones se llevan a cabo
y los límites que el respeto a los derechos humanos les impone. Debe quedar
claro, por ejemplo, que el respeto a la dignidad de las personas exige que las
exploraciones en cavidades corporales sean suprimidas, y que las revisiones
estén a cargo de un servidor público expresamente facultado y capacitado
para ello, de acuerdo con las normas aplicables, utilizando los equipos y tecnología disponibles en la actualidad.
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Seguridad y respeto a los derechos humanos son compatibles, siempre y
cuando se busquen los mecanismos adecuados para que lo sean. En el caso
que nos ocupa, no se puede cumplir esto mediante un solo método, como es
el de revisar exhaustivamente a los visitantes y defensores que concurren a
los centros de reclusión, pues en tal caso es prácticamente inevitable caer en
el abuso y en la violación a los derechos humanos de esas personas, quienes
no tienen por qué sufrir vejaciones por la deficiente organización o falta de
equipo adecuado en los establecimientos mencionados.
Esta Comisión Nacional considera que con dichas prácticas los servidores
públicos a quienes se les ha conferido la administración, custodia y vigilancia
de los centros de reclusión federales y estatales, vulneran la dignidad de los
visitantes y defensores, al realizar revisiones corporales en las que, además,
se tiene contacto con las partes íntimas de las personas y, en su caso, son
obligados a desnudarse o asumir posiciones denigrantes; con ello se transgrede la garantía prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que protege a los ciudadanos contra actos de molestia injustificada por parte de la autoridad, y sólo los admite cuando estén
debidamente fundados y motivados. Ello significa, no sólo que deben estar
amparados en la ley, sino, además, justificados, en concordancia entre el hecho y la norma que fundamenta la acción de la autoridad. Además, se debe
tener presente que el artículo 19, párrafo cuarto, de la Carta Magna, prohíbe
toda molestia que en las prisiones se infiera sin motivo legal.
Asimismo, se debe hacer notar que tales conductas son contrarias a lo preceptuado en los siguientes tratados internacionales, los cuales se consideran
como norma válida en nuestro país:
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al que se adhirió
México el 23 de marzo de 1981 y fue publicado en el Diario Oficial de la
Federación, el 20 de mayo del mismo año, el cual establece, en su artículo
7o., que nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos
o degradantes.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, adoptada por nuestro país el 24 de marzo de 1981 y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de febrero del mismo año, documento que señala, en su artículo
5o., que toda persona tiene derecho a que se respete su integridad física, psíquica y moral, y se pronuncia en contra de los tratos crueles, inhumanos o
degradantes.
Por último, la Convención Contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, ratificada el 23 de enero de 1986, que en su
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 1
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artículo 16 prohíbe también cualquier acto que constituya un trato o pena
cruel, inhumano o degradante.
Aunado a lo anterior, dichas revisiones son contrarias a los diversos instrumentos internacionales adoptados por la Organización de las Naciones Unidas, que son documentos enunciativos de principios éticos fundamentales
reconocidos universalmente, que si bien no imponen obligaciones jurídicas,
sí son un imperativo moral para los Estados miembros de la ONU, como lo
es nuestro país.
En este tenor, primeramente se puede decir que los servidores públicos de
los centros de reclusión que realizan las conductas aquí reseñadas, no observan las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, adoptadas por
la ONU el 30 de agosto de 1955, las cuales en su numeral 27 señalan que el
orden y la disciplina se mantendrán con firmeza, pero sin imponer más restricciones que las necesarias para resguardar la seguridad y buena organización de la vida en común. De igual forma, no se cumple lo establecido en el
artículo 2o. del Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer
Cumplir la Ley, adoptado por la ONU el 17 de diciembre de 1979, cuyo texto
establece que los funcionarios respetarán y protegerán la dignidad humana.
Cabe destacar que, de manera general, en las legislaciones federal y estatal, relacionada con la ejecución de las penas, se exige un trato digno a todas
aquellas personas que por cualquier motivo tengan que ingresar a los centros
penitenciarios o preventivos.
A mayor abundamiento, existe el deber a cargo del Estado de respetar y
observar, en cualquier momento, todos y cada uno de los derechos reconocidos por nuestra Carta Fundamental; de tal suerte, que esta Comisión Nacional emite la presente recomendación en atención a las irregularidades en que
incurren y que cotidianamente realizan servidores públicos, federales y estatales, quienes tienen a su cargo la administración y vigilancia de los establecimientos de reclusión en nuestro país, y que este Organismo Nacional ha
podido documentar ampliamente.
Así, en virtud de que se conculcan los derechos humanos de las personas
que visitan a los internos, en particular los relacionados con el respeto a la
dignidad humana, es indudable que tales conductas deben ser modificadas,
de forma tal que en lo sucesivo no atenten contra los derechos humanos protegidos por el orden jurídico nacional.
Es importante también, destacar que el referido principio de dignidad implica que todos los individuos gozan de razón y libertad, atributos que los
colocan como iguales ante otros seres humanos y por encima de los demás
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
seres vivos; esta calidad, reconocida en el artículo 1o. de la Declaración Universal de Derechos Humanos, es aplicable, desde luego, a los visitantes de
los centros de reclusión y constituye el derecho de éstos a ser tratados con
respeto, como cualquier ser humano, siendo una protección particularmente
necesaria frente a actos abusivos de las autoridades. En consecuencia, las
revisiones que se practican en los centros de reclusión, en donde se llega
hasta el extremo de practicar exploraciones de cavidades corporales, además
de no tener justificación alguna, lesionan gravemente la dignidad de los visitantes, haciéndolas sentir humilladas e inferiores, y por lo tanto, degradan su
calidad de persona.
Por lo tanto, un trato digno implica que las personas que visitan los centros
de reclusión sean tratadas con amabilidad y con el debido respeto a la intimidad de su cuerpo, es decir, igual que a cualquier otro ser humano, por lo que
es indispensable que dichas revisiones sean suprimidas y en su lugar se utilicen los aparatos y tecnología disponibles en el mercado para la detección de
objetos y sustancias prohibidas; también se debe capacitar a los servidores
públicos que realicen dichas tareas, con el objetivo de construir una cultura
del servicio público que tenga como principio rector el respeto al trabajo del
funcionario y a la integridad del ciudadano, relación regida por el respeto
individual, en donde la vejación ofende la dignidad de ambos. Asimismo, es
necesario que se expidan manuales de procedimientos, en los que se señale
con precisión la forma en que deben efectuarse las revisiones, los cuales deberán tomar en cuenta, como objetivo primordial, la conciliación entre la seguridad y el absoluto respeto a los derechos humanos.
Por lo anterior, esta Comisión Nacional se permite formular a ustedes, señores Secretario de Seguridad Pública, Gobernadores y Jefe de Gobierno del
Distrito Federal, respetuosamente, las siguientes:
IV. RECOMENDACIONES
PRIMERA. Instruyan a los titulares de las dependencias encargadas de la
prevención y readaptación social, a fin de que se elimine la práctica de exploraciones de cavidades corporales a visitantes de los centros de reclusión y se
garantice un absoluto respeto a la dignidad personal, evitando cualquier acto
de molestia que vulnere sus derechos humanos.
SEGUNDA. Giren instrucciones a los titulares de las dependencias encargadas de la prevención y readaptación social, a fin de que sean colocados en
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sitios visibles, anuncios que contengan los derechos y obligaciones que contraen los asistentes a los centros de reclusión con su visita, así como un buzón
de quejas para el director del centro.
TERCERA. Se adquiera el equipo y tecnología disponibles en el mercado
para la detección de objetos y sustancias prohibidas, y se dote de tales herramientas a todos los centros de reclusión.
CUARTA. Se proporcione al personal de los establecimientos carcelarios,
específicamente al de seguridad y custodia, información y capacitación en lo
referente a la forma en que deben de utilizar el equipo y tecnología para la
detección de objetos y sustancias prohibidas; así como sobre el trato que deben dar a las personas que visitan a los internos, expidiéndose para tal efecto
los correspondientes manuales de procedimientos.
La presente Recomendación de carácter general, de acuerdo con lo señalado por los artículos 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 1o., 2o., 6o., fracciones II, III, VIII y XII; 15, fracciones
VII, VIII, y 51 de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos; así
como 129 bis de su Reglamento Interno, tiene el carácter de pública y se
emite con el propósito fundamental de que se promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones normativas o prácticas administrativas que constituyan o propicien violaciones a los derechos humanos, para que las autoridades competentes, dentro de sus atribuciones, subsanen las irregularidades de
que se trate.
Igualmente, con el mismo fundamento jurídico, informo a ustedes que las
recomendaciones generales no requieren aceptación por parte de las instancias destinatarias; sin embargo, se les pide que, en su caso, las pruebas correspondientes al cumplimiento de la presente Recomendación, se envíen a
esta Comisión Nacional dentro de un término de treinta días hábiles siguientes a la fecha de su emisión.
Atentamente
El Presidente de la Comisión Nacional
Rúbrica
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 2
SOBRE LA PRÁCTICA DE LAS DETENCIONES
ARBITRARIAS
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 2
México, D. F., junio 19, 2001
Sobre la práctica de las detenciones arbitrarias
Señoras y señores Procuradores Generales de Justicia
y de la República;
Secretario de Seguridad Pública Federal, y responsables
de Seguridad Pública de las entidades federativas
El artículo 6o. fracción VIII de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos
Humanos, señala como atribución de este Organismo Nacional el proponer a
las diversas autoridades del país que, en el exclusivo ámbito de sus competencias, promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones legislativas y reglamentarias, así como de prácticas administrativas que a juicio de la
propia Comisión Nacional, redunden en una mejor protección de los derechos humanos; en tal virtud y de conformidad con lo dispuesto por el artículo
129 bis del Reglamento Interno de este Organismo Nacional, se expide la
presente Recomendación general.
I. ANTECEDENTES
Esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos ha observado con suma
preocupación que las detenciones arbitrarias constituyen una práctica común
de los agentes de la Policía Judicial y de los elementos que integran los diversos cuerpos policíacos.
[25]
26
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Al respecto, cabe precisar, primeramente, que esta Institución no se opone
a las detenciones de persona alguna cuando ésta ha infringido la ley penal,
simplemente que dicha detención debe estar perfectamente ajustada al marco
legal y reglamentario, para evitar que se vulneren los derechos humanos de
los individuos, relativos a la legalidad y seguridad jurídica.
De los datos estadísticos con que cuenta este Organismo, se desprendió
que durante el periodo comprendido del año de 1999 a los meses que han
transcurrido de 2001, este Organismo Nacional recibió 323 quejas que fueron
calificadas como detención arbitraria; de lo que evidentemente se colige que
se trata de una práctica que se mantiene, por lo que resulta indispensable y
urgente poner fin a las actuaciones ilegales y arbitrarias de los agentes, además de que con motivo de las conciliaciones que esta Institución ha propuesto a las autoridades, se solicitó el inicio de diversos procedimientos administrativos o averiguaciones previas aproximadamente en contra de 81 servidores
públicos, que incluyen agentes del Ministerio Público de la Federación, elementos de la Policía Judicial Federal y otros.
Personal de esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos logró establecer de la lectura de diversos partes informativos, elaborados por elementos
de la Policía Judicial en distintas fechas, provenientes de diferentes partes de
la República, y que obran en las evidencias de algunos expedientes de queja,
que éstos se constituyen de transcripciones muy parecidas; de igual manera,
lo que llama la atención de este Organismo Nacional es que la práctica recurrente de las quejas que se reciben consiste en que los agraviados fueron detenidos por dichos agentes, cuando estos últimos efectuaban recorridos de “revisión y vigilancia rutinarios” en aras de salvaguardar la seguridad pública y
detectar la comisión de algún ilícito o bien, porque habían recibido en la guardia de agentes denuncias “anónimas”, siendo que al atenderlas, “casualmente”, los agraviados fueron encontrados en “actitud sospechosa” y/o “marcado
nerviosismo”, además de que, en todos los casos, los elementos de la Policía
Judicial dijeron haber solicitado a los agraviados que se les permitiera efectuarles una “revisión de rutina”, quienes accedieron de “manera voluntaria”.
Así también, destaca el hecho de que en ninguno de los partes informativos rendidos por los agentes policíacos, a través de los cuales pusieron a
disposición de la representación social a los agraviados y manifestaron haber
recibido las denuncias “anónimas”, dieron aviso de ello al agente del Ministerio Público, limitándose única y exclusivamente a hacerlo del conocimiento de su superior inmediato e iniciar por su cuenta la supuesta investigación,
no sin dejar de mencionar que en ningún dispositivo legal o reglamentario se
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 2
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prevé que los agentes del Estado puedan actuar con base en denuncias “anónimas”, derivándose de ello, precisamente, que no cuentan con facultad alguna para llevar a cabo lo expuesto.
Igualmente, se observó que en múltiples ocasiones los elementos de la
Policía Judicial, bajo los mismos argumentos, refirieron que al ir circulando
por la vía pública, se encontraron a diversas personas en las calles o interiores
de vehículos y éstas fueron detenidas, siendo que, en ciertos casos, de las
evidencias con que este Organismo Nacional contó, se comprobó que los
agraviados no se encontraban ni en “actitud sospechosa” y/o “marcado nerviosismo” en la vía pública, sino en el interior de sus domicilios, y que dichos
servidores públicos, sin causa legal que lo justificara, ingresaron a los mismos y se llevaron detenidos a los quejosos.
Por último, es menester referir que también, en ocasiones, las detenciones
arbitrarias de las que son objeto las personas, traen aparejada violencia física
y/o moral; que los agentes policíacos, al no encontrar elementos que fundamenten y justifiquen su actuar, construyen la flagrancia para tratar de justificar legalmente sus acciones y que los agentes del Ministerio Público consideran los partes informativos de la policía con un alto valor probatorio y que, en
la mayoría de las ocasiones, los agraviados son afectados en su situación jurídica con motivo de lo anterior; ello, sin dejar de mencionar que, en ciertos
casos, los elementos de la Policía Judicial o los elementos que integran los
diversos cuerpos policíacos investigan por propia cuenta determinados hechos que probablemente pudieran estar relacionados con averiguaciones previas diversas o cuestiones personales, sin que sus superiores jerárquicos tengan conocimiento de éstos, deduciéndose lo expuesto de las propias evidencias
con las que esta Institución cuenta, de las que se deriva que no hay averiguación previa alguna.
En el mismo sentido, cabe señalar que la Representación Social recibe, en
dichos casos las puestas a disposición de los detenidos y, además, no da vista
de tales irregularidades al órgano de control interno competente.
II. SITUACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA
La normatividad es muy clara con relación a la forma en cómo debe iniciarse
una investigación y en cómo debe llevarse a cabo la detención de persona,
estableciéndose en esencia, en las disposiciones vigentes que a continuación
se indican:
28
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Los artículos 16, 21 y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, claramente establecen que
nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente,
que funde y motive la causa legal del procedimiento; que en los casos de
delito flagrante, cualquier persona puede detener al indiciado poniéndolo sin
demora a disposición de la autoridad inmediata y ésta, con la misma prontitud, a la de la representación social; que la investigación y persecución de los
delitos incumbe al Ministerio Público, que se auxiliará con una policía que
estará bajo su autoridad y mando inmediato; esto último, en estrecha relación
con el contenido del primer párrafo del artículo 3o. del Código Federal de
Procedimientos Penales. Así como que, la seguridad pública es una función a
cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en
sus respectivas competencias, destacando que la actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez, además de que dichas instancias, deberán coordinarse para
establecer un sistema nacional de seguridad pública.
El artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en sus fracciones I y XXII, indica, en lo medular, que los servidores
públicos deberán cumplir con la máxima diligencia el servicio encomendado
y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia del servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o
comisión; así como de cualquiera que implique el incumplimiento de cualquier disposición jurídica relacionada con el mismo.
El artículo 3o., en relación con el párrafo primero del 113, del ya invocado
Código Federal de Procedimientos Penales, especifica en sus fracciones I, II
y III, que los elementos de la Policía Judicial Federal, dentro del periodo de
averiguación previa, están obligados a recibir denuncias sobre hechos que
puedan constituir delitos del orden federal, sólo cuando debido a las circunstancias del caso no puedan ser formuladas directamente ante el representante
social de la Federación, a quien dichos agentes deben informar de inmediato,
precisándose claramente que las diversas policías, cuando actúen en auxilio
del Ministerio Público, inmediatamente le darán aviso y dejarán de actuar
cuando éste así lo determine; que deberán practicar, de acuerdo con sus instrucciones, las diligencias necesarias para los fines de la averiguación previa,
así como que deberán llevar a cabo las citaciones, notificaciones y presentaciones que éste les ordene, apreciándose en el último párrafo del numeral
invocado, la prohibición a los agentes de la Policía de referencia para detener
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 2
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a alguna persona, fuera de los casos de flagrancia, sin que medien instrucciones escritas de las autoridades competentes.
Por su parte, el artículo 51 fracciones I y VII de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, dispone que los agentes del Ministerio
Público y los agentes de la Policía Judicial Federal tienen la obligación de
conducirse, en todo momento, con apego al orden jurídico y respeto a los
derechos humanos, así como abstenerse de ordenar o realizar detenciones o
retenciones sin que éstas cubran los requisitos previstos por la Constitución
General; los artículos 193 y 194 del Código Federal de Procedimientos Penales y demás ordenamientos legales aplicables.
Asimismo, el artículo 2o. fracciones I y IV del Código de Ética Profesional para los Agentes del Ministerio Público Federal y de la Policía Judicial,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de marzo de 1993, establece que dichos servidores públicos, como encargados de hacer cumplir la
ley, están obligados tanto a velar por el respeto permanente de los derechos
humanos como a hacer del conocimiento de sus superiores, en forma inmediata, cualquier trasgresión a los mismos.
Igualmente, dicho Código señala en los artículos 3o., 6o. fracciones I y II,
7o. y 11, que los agentes del Ministerio Público y de la Policía Judicial Federal deberán abstenerse de realizar detenciones no permitidas por la ley, salvo
en los casos en los que exista flagrancia, cuasi flagrancia o notoria urgencia,
y practicar o permitir cateos sin orden judicial. Que el mando directo de la
Policía Judicial deberá ser asumido por los representantes sociales sin que,
por ningún motivo, queden subordinados directa o indirectamente a un agente o funcionario de ella, cualesquiera que sea el cargo o jerarquía administrativa de los mismos, señalándose que serán los agentes del Ministerio Públicos quienes asignarán a los elementos policiales las tareas de investigación
que correspondan, siendo que los últimos de los mencionados, deberán cumplir sus atribuciones con estricto apego a la Constitución y a las leyes, observando absoluto respeto a los derechos humanos. Lo anterior, en relación estrecha con lo dispuesto por los artículos 4o. y 19 del Código de Conducta y
Mística Institucional de la Procuraduría General de la República.
En el mismo sentido, los artículos 9.1 y 17.1 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos; 3o., 9o. y 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 1o. y XXV de la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre; 7o. y 11 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, así como 1o., 2o., y 3o. del Código de Conducta para Funcionarios
Encargados de Hacer Cumplir la Ley, en términos generales, indican que
30
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
nadie puede ser aprehendido sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento.
III. OBSERVACIONES
Del análisis de los antecedentes referidos en el presente documento y su vinculación lógico-jurídica, esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos arribó a las siguientes consideraciones:
A. En principio, y respecto de los recorridos de “revisión y vigilancia rutinarios” que constantemente efectúan los elementos de la Policía Judicial o sus
equivalentes, y de los cuales en sus partes informativos —en la mayoría de
los casos— no establecen quién les dio la instrucción de llevarlos a cabo ni
presentan el correspondiente oficio de comisión, lo que no permite establecer
si actúan de motu proprio, por indicaciones de su superior, o bien, del agente
del Ministerio Público de la Federación o del fuero común (situación poco
probable ésta última). Esta Comisión Nacional considera preciso referirse al
contenido del artículo 3o. de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 11 de diciembre de 1995, que claramente dispone
que de conformidad con el artículo 21 constitucional, la seguridad pública es
la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad
y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la
paz públicos; fines que deberán alcanzarse mediante la prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos, así como la reinserción social del
delincuente y del menor infractor.
De lo anterior, deriva asimismo, que la función de seguridad pública se
realizará en diversos ámbitos de competencia, por conducto de las autoridades de la policía preventiva (prevención del delito), del Ministerio Público
(investigación del delito y procuración de justicia), de los tribunales (administración de justicia), de los responsables de la prisión preventiva, ejecución
de penas y tratamiento de menores infractores (ejecución de sanciones), de
las encargadas de protección de instalaciones y servicios estratégicos del
país, de lo que evidentemente se desprende cuáles son las facultades que tiene el Estado respecto de la seguridad pública, siendo que ni los agentes de la
Policía Judicial Federal, del fuero común o sus equivalentes, ni los agentes
del Ministerio Público pueden, bajo ningún concepto, instrumentar operati-
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vos preventivos (“revisión y vigilancia”), ya que dicha actividad rebasa el
ámbito de su competencia, haciendo énfasis en que de conformidad con el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tienen
facultades exclusivas de investigación y persecución de los delitos, destacando que los elementos policíacos no son un órgano autónomo, sino que son
únicamente auxiliares de los agentes ministeriales para la realización de las
funciones referidas, de lo que se concluye que al efectuar dichos recorridos
de vigilancia, desde el origen, la actuación de los servidores públicos es totalmente irregular y contraria a la normatividad que existe sobre la materia, y
genera un riesgo inminente real para la violación constante de los derechos
humanos y para la impunidad.
Al respecto, también cabe precisar que no obstante que las autoridades de
la policía preventiva tengan precisamente dichas facultades (prevención del
delito), esto tampoco les permite detener a persona alguna por encontrarse en
“actitud sospechosa” y/o “marcado nerviosismo”; siendo que tienen el deber
de proteger los derechos y garantías fundamentales de las personas, particularmente de aquéllas en cuyo arresto o detención intervengan, o que estén
bajo su custodia, debiendo tener en todo momento, una apreciación clara de
sus responsabilidades y limitaciones relativas a la detención de estos transgresores, para lo cual deben guiarse únicamente por la conducta de las personas y
nunca por su apariencia, tanto al ocuparse de quienes violan la ley como al
tratar con quienes la respetan.
B. Con relación a que en la guardia de agentes se reciben “denuncias anónimas” respecto de la comisión de diversos ilícitos; que al efectuar las investigaciones —sin hacer previamente los hechos del conocimiento de la representación social— las personas son encontradas en “actitud sospechosa” y/o
“marcado nerviosismo”, y derivado de ello, en algunos casos, se les solicita
autorización para realizarles “revisiones de rutina”, este Organismo Nacional considera que el asunto toral por el que se emite el presente pronunciamiento no es el relativo a estar o no frente a un delito flagrante; lo que se
analiza es la actuación del servidor público, quien conforme al invocado
artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en
su carácter de agente de la Policía Judicial auxiliará al Ministerio Público
en la investigación y persecución de los delitos, bajo su autoridad y mando
inmediato.
En el mismo sentido, el artículo 113 del Código Federal de Procedimientos Penales previene que los auxiliares de la representación social, de acuer-
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
do con las instrucciones que de él reciban, están obligados a proceder de
oficio a la investigación de los delitos de que tengan noticia.
Bajo tal perspectiva, y de acuerdo con la normatividad relativa a la materia, al momento en que la Policía Judicial o los elementos que integran los
diversos cuerpos policíacos tienen noticia de algún hecho delictivo, en el caso de los primeros, éstos deben hacerlo del conocimiento del agente del Ministerio Público, y éste, tras el inicio del acta circunstanciada o de la averiguación previa respectiva, girar instrucciones a sus auxiliares a fin de que se
den a la tarea única y exclusivamente de efectuar las investigaciones que el
propio Ministerio Público determine; en el caso de los segundos mencionados, dichos servidores tienen la obligación, en términos de lo dispuesto por el
artículo 16, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, de detener a cualquier persona que se encuentre en la comisión
flagrante de un delito y de ponerlo, sin demora, a disposición de la autoridad
inmediata y ésta, con la misma prontitud, a la de la representación social.
En relación con las actitudes “sospechosas” y/o “marcado nerviosismo”,
no se puede concluir que dichas conductas sean la evidencia por la cual los
elementos policíacos tengan noticia de un delito, y en esta virtud no se puede
señalar que los agentes de referencia puedan legalmente proceder a detener a
cualquier persona porque se encontraba en la comisión de un flagrante delito,
o a realizarle una revisión corporal. Lo anterior, atenta contra los principios
de seguridad jurídica y legalidad previstos en el artículo 16 de nuestra Carta
Magna, independientemente del resultado que se obtenga de la revisión efectuada.
Es decir, desde el punto de vista jurídico, las detenciones arbitrarias no
encuentran asidero legal porque son contrarias al principio de inocencia; se
detiene para confirmar una sospecha y no para determinar quien es el probable responsable de haber cometido un delito. Las detenciones ilegales constituyen una inversión de este ininculcable principio y derecho fundamental.
En este contexto resulta irrelevante si, como consecuencia de la revisión
corporal, los agentes de la Policía Judicial encuentran o no algún objeto del
delito, pues la trasgresión a los derechos fundamentales y a las garantías
constitucionales enunciadas, se consumó cuando se dio la detención sin fundamento legal.
Por otra parte, por regla general, la víctima de la detención arbitraria no
cuenta con elementos de prueba para acreditar el ilegal proceder del servidor
público; por lo que en muchas ocasiones el acto de molestia no es denunciado; con lo que, obviamente, se propicia la impunidad de los elementos de la
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 2
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Policía Judicial o sus equivalentes, y con ello, condiciones para que se generen actos de corrupción, en demérito de las garantías fundamentales.
C. Respecto de los casos en que los elementos de la Policía Judicial o sus
equivalentes, bajo los mismos argumentos, refirieron haber encontrado a diversas personas en las calles o interiores de vehículos y éstas fueron detenidas por demostrar “sospecha” y/o “marcado nerviosismo”, y que, en ciertos
casos, de las evidencias con que este Organismo Nacional contó, se comprobó que los agraviados estaban en el interior de sus domicilios y no en la vía
pública, y que dichos servidores públicos, sin causa legal que fundara y motivara el procedimiento, ingresaron a los mismos, cabe señalar que esto es
aún más grave que las conductas que se han señalado a lo largo de la presente Recomendación; puesto que en dichos casos los elementos de la Policía
Judicial, en principio, además de transgredir las ya citadas disposiciones
constitucionales y legales y cometer irregularidades administrativas, probablemente incurren en la comisión de diversos delitos.
Cabe indicar que el respeto a los derechos humanos y a las libertades básicas, es condición fundamental para el desarrollo de la vida política y social, y
los cateos y/o vistas domiciliarias ilegales, además de ser acciones represivas
y producto del abuso de poder de dichos servidores públicos, atentan contra el
espíritu del primer párrafo del artículo 16 constitucional; debiendo destacarse
que dichas acciones no se amparan en la ignorancia de quienes están encargados de la procuración de justicia, sino en una constante práctica que es contraria a las disposiciones jurídicas relativas a la materia que nos ocupa, por lo
que es urgente que se asegure el cumplimiento efectivo de las obligaciones
del Estado por cuanto se refiere al respeto de los derechos fundamentales,
conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las
leyes nacionales y los instrumentos internacionales de derechos humanos.
D. Como ya se estableció en el capítulo de “Antecedentes” de la presente
Recomendación, las detenciones arbitrarias, por regla general, dan origen o
posibilitan la comisión de otras violaciones a los derechos humanos (incomunicación o coacción física y/o psíquica); igualmente, y cuando son efectuadas
en el domicilio de los quejosos, generan que los elementos de la Policía Judicial o sus equivalentes incurran en delitos como allanamiento de morada,
abuso de autoridad, daño en propiedad ajena, robo, lesiones y amenazas y, en
ocasiones, al momento de rendir sus partes informativos, falsedad en declaraciones judiciales y en informes dados a una autoridad, entre otros.
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
A juicio de esta Comisión Nacional, de la lectura de los partes informativos a los que se ha hecho referencia, se desprende que de ellos se acredita una
práctica generalizada y tolerada a lo largo del país, en el sentido de que todas
las detenciones ocurren al momento en que dichos agentes efectúan recorridos de “revisión y vigilancia rutinarios” o bien, porque reciben en la guardia
de agentes “denuncias anónimas”, siendo que al atenderlas, “casualmente”,
los agraviados son encontrados en “actitud sospechosa” y/o “marcado nerviosismo”, además de que, en todos los casos, los elementos policíacos manifiestan solicitar a los agraviados que se les permita efectuarles una “revisión de rutina”, quienes acceden de “manera voluntaria” (similitudes que se
repiten sin importar de qué parte de la República provengan los partes informativos o qué corporación policíaca haya llevado a cabo la detención).
Documentos oficiales éstos que, invariablemente, sirven de base para el
inicio de una averiguación previa y posterior consignación a la autoridad jurisdiccional de la persona que ha sido detenida; lo que evidentemente trae
como consecuencia la afectación de la situación jurídica de las personas, vulnerando con ello el espíritu del artículo 16 de nuestra Carta Magna.
Este Organismo Nacional reprueba enfáticamente las detenciones arbitrarias; considera que su práctica rebasa por completo cualquier planteamiento
jurídico-formal y considera que son insostenibles puesto que, en principio, el
depositario de nuestra seguridad y confianza es el Estado, y es precisamente
éste quien tiene la obligación de salvaguardar los derechos fundamentales de
los individuos y, por supuesto, establecer los mecanismos para que dichos
derechos tengan una vigencia real; no sin dejar de mencionar que, por otro
lado, los servidores públicos encargados de la prevención del delito y de la
procuración de justicia, tienen derecho a que se les informe con claridad acerca de la jerarquía de mando, y de las instrucciones precisas a seguir en cada caso; claridad que es particularmente importante cuando en un misma acción
participan distintos grupos policiales.
E. Especial mención cabe hacer respecto de la actuación del Ministerio Público, en relación con la recepción de las puestas a disposición de las personas que arbitrariamente son detenidas por los elementos de la Policía Judicial
o sus homólogos, puesto que no obstante que en ningún momento son notificados de hechos probablemente constitutivos de delito por sus auxiliares, y
que éstos iniciaron una investigación por su cuenta y no bajo sus instrucciones, no dan vista de tales irregularidades al órgano de control interno competente, tal y como lo establece el artículo 47 fracción XX, en relación con el 57
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 2
35
de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, contraviniendo con ello, la fracción I del ya invocado artículo 47, y los equivalentes
en las legislaciones locales respecto de la materia que nos ocupa.
También se ha confirmado que, en ocasiones, de las propias averiguaciones previas que se inician en contra de los quejosos, se desprenden elementos
suficientes para acreditar el inicio de indagatorias en contra de los agentes de
la Policía Judicial o elementos de diversos cuerpos policíacos, por la probable comisión de distintos delitos, sin que la representación social lleve a cabo
lo anterior, contraviniendo con ello el espíritu del artículo 113 del Código
Federal de Procedimientos Penales, no sin dejar de mencionar que probablemente estaría incurriendo también en la comisión del delito de abuso de autoridad, previsto y sancionado por el artículo 215 fracción VII del Código
Penal Federal y los que le corresponden en la legislación local, ya que teniendo conocimiento de una privación ilegal de la libertad no la denuncia inmediatamente a la autoridad competente o la hace cesar.
F. En el mismo sentido, cabe hacer una breve reflexión sobre el derecho a la
protección de las personas, que se manifiesta en diversas acciones técnicas de
vigilancia, de persuasión, disuasión y protección. La seguridad pública, la
procuración de justicia y la impartición de la misma, son acciones que el
Estado, para mantener la vigencia del orden público, desarrolla, presta y ejerce con exclusividad, con objeto de hacer pleno el imperativo constitucional
de que ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni emplear violencia para reclamar su derecho.
No debemos olvidar que las violaciones a las leyes o la negligencia para
salvaguardar la seguridad por parte de un servidor público, son intrínsecamente malas; provocan una disposición semejante en la mentalidad de los gobernados y por tanto resultan contraproducentes. La utilización de medios ilegales, por valiosos que puedan ser los fines perseguidos, ocasionan una falta de
respeto a la ley y a los funcionarios encargados de aplicarla. Para que las leyes
sean respetadas, deben primero ser respetadas por quienes las aplican.
Esta Comisión Nacional ha llegado a la convicción de que es urgente que
se ponga fin a las detenciones arbitrarias y que los cursos de capacitación,
actualización y derechos humanos; exámenes de oposición, evaluaciones periódicas, concursos de selección, etcétera, que se imparten a los servidores
públicos de las áreas de prevención del delito y procuración de justicia deben
fortalecerse respecto de este tema; ello, con la finalidad de alcanzar una pronta y completa procuración de justicia, y con el propósito de consolidar a las
36
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
instituciones; debiendo recordar que en sus manos tienen una tarea muy delicada, ya que la sociedad deposita su confianza y ésta no se debe ni puede
defraudar, ya que la prevención del delito, procuración e impartición de justicia, constituyen misiones fundamentales en un Estado democrático de derecho, cuya correcta expresión permite garantizar una adecuada convivencia
pacífica, y una participación enérgica y eficaz por parte del Estado en los
casos en los que se vulneran los derechos de los particulares.
Por último, resulta de fundamental importancia hacer compatible la defensa del interés colectivo en la seguridad pública con la defensa y protección de
los derechos fundamentales, considerando que en la medida en que evitemos
la impunidad estaremos consolidando la protección de los derechos de la
colectividad. Con la defensa de los derechos humanos no se busca la impunidad de quien delinque, sino que todos los que delincan, en cualquier ámbito
y bajo cualquier motivo y pretexto, respondan por sus actos. Las detenciones
arbitrarias, además de propiciar la pérdida de confianza en la autoridad con
los efectos ya apuntados, están lejos de ser un medio eficaz para luchar contra
la impunidad. Por el contrario, constituyen en buena medida la explicación
de la ineficiencia que arrastra la procuración de justicia en nuestro país.
En consecuencia, esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos, formula a ustedes respetuosamente, señoras y señores Procuradores Generales de
Justicia y de la República; Secretario de Seguridad Pública Federal y Estatales, las siguientes:
IV. RECOMENDACIONES GENERALES
PRIMERA. Giren instrucciones expresas a los agentes de la Policía Judicial
y elementos de las corporaciones policíacas, a efecto de que en forma inmediata cesen las detenciones arbitrarias; ello, en virtud de las observaciones
que obran en el cuerpo del presente documento.
SEGUNDA. Giren instrucciones expresas a los agentes del Ministerio Público, a fin de que en los casos en que se les pongan a disposición personas
que hayan sido detenidas en forma arbitraria por parte de los elementos policíacos, den vista de dichas irregularidades administrativas a los órganos de
control internos competentes y, cuando así lo amerite, inicien la averiguación
previa respectiva.
TERCERA. Que en los cursos de capacitación, actualización y derechos
humanos; exámenes de oposición, evaluaciones periódicas, así como concur-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 2
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sos de selección para los servidores públicos de las áreas de procuración de
justicia y seguridad pública se fortalezcan las partes respectivas a este tema,
con la finalidad de que se alcance una pronta y completa procuración de justicia.
La presente Recomendación de carácter general, de acuerdo con lo señalado por los artículos 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 6o. fracción VIII de la Ley de la Comisión Nacional de
Derechos Humanos; así como 129 bis del Reglamento Interno de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, tiene el carácter de pública y se emite
con el propósito fundamental de que se promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones normativas y prácticas administrativas que constituyan o propicien violaciones a los derechos humanos, para que las autoridades
competentes, dentro de sus atribuciones, subsanen las irregularidades de que
se trate.
Igualmente, con el mismo fundamento jurídico, informo a ustedes que las
recomendaciones generales no requieren de aceptación por parte de las instancias destinatarias; sin embargo, se les pide que, en su caso, las pruebas
correspondientes al cumplimiento de la recomendación se envíen a esta Comisión Nacional dentro de un término de treinta días hábiles siguientes a la
fecha de emisión de la presente Recomendación.
Atentamente
El Presidente de la Comisión Nacional
Rúbrica
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 3
SOBRE MUJERES INTERNAS EN CENTROS
DE RECLUSIÓN EN LA REPÚBLICA MEXICANA
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 3
México, D. F., a 14 de febrero de 2002
Sobre mujeres internas en centros
de reclusión en la República Mexicana
C.C. Gobernadores de las Entidades Federativas
Jefe de Gobierno del Distrito Federal y
Secretario de Seguridad Pública Federal
El artículo 6o. fracción VIII de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos señala, como atribución de este organismo nacional, proponer
a las diversas autoridades del país que, en el exclusivo ámbito de su competencia, promuevan los cambios y modificaciones tanto de disposiciones legislativas y reglamentarias, como de prácticas administrativas que, a juicio
de la propia Comisión, redunden en una mejor protección de los derechos
humanos; en tal virtud, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129
bis del Reglamento Interno de este organismo nacional, se expide la presente
recomendación general.
I. ANTECEDENTES
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establecen,
de manera clara y concreta, los derechos fundamentales de todos los mexicanos que deben respetarse y protegerse.
[41]
42
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Entre otros derechos fundamentales, el primer párrafo del artículo 4o. de
la Carta Magna consagra la igualdad ante la ley de los varones y las mujeres.
Asimismo, el párrafo tercero del mismo precepto señala que toda persona
tiene derecho a la protección de la salud, sin que se puedan hacer distinciones
entre personas en libertad y personas recluidas, lo cual también está contemplado en el párrafo tercero del artículo 1o. de la Constitución Federal, en el
sentido de prohibir cualquier tipo de discriminación.
Por su parte, los párrafos sexto y séptimo in fine establecen, respectivamente, que los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades
de alimentación, salud y educación, para que alcancen su desarrollo integral, y
que el Estado proveerá lo necesario para propiciar el respeto a su dignidad y el
ejercicio pleno de sus derechos; dentro de lo cual se comprenden a los niños
que viven con sus madres en los centros de reclusión del país.
Específicamente, respecto de los derechos fundamentales que corresponden
a las personas que se encuentran en reclusión, bien sea preventiva o penitenciaria, en los artículos 18 y 19 constitucionales se determinan las garantías que
tienen reconocidas esas personas privadas de su libertad y concretamente son:
• Debe ser distinto y completamente separado el lugar de la prisión preventiva del destinado para la extinción de las penas (separación de procesadas y sentenciadas).
• El sistema penal se organizará en términos de la readaptación social del
delincuente, con base en: a) el trabajo; b) la capacitación para el mismo
y, c) la educación.
• Las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de los destinados a los hombres para tal efecto.
• Todo maltratamiento en la aprehensión o en las prisiones, toda molestia
inferida sin motivo legal, así como toda gabela o contribución en las
cárceles, son abusos que serán corregidos por las leyes y reprimidos por
las autoridades.
Además, los tratados e instrumentos internacionales que México ha signado y que han sido aprobados por el Senado de la República, que se refieren a
los derechos fundamentales mencionados anteriormente, son aplicables a las
mujeres sometidas al régimen de reclusión.
Bajo ese contexto, personal de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en cumplimiento al Programa de Supervisión del Sistema Penitenciario y Centros de Internamiento, cuyo objetivo es verificar el respeto a los
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 3
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derechos humanos de las personas recluidas, ha llevado a cabo, durante los
años 2000 y 2001, visitas de supervisión a 311 centros penitenciarios en 24
entidades federativas, y en 124 de ellos se constató que hay población femenil. Además, en años anteriores, se han realizado visitas a las cárceles de todo
el país, con lo cual se cuenta con un amplio panorama de la situación en la
que se encuentran recluidas las mujeres.
Del análisis de los datos plasmados en las actas circunstanciadas levantadas por los visitadores adjuntos con motivo de esas visitas, se advirtió la
existencia de hechos que, además de constituir, por sí mismos, irregularidades al contravenir lo dispuesto en las normas reguladoras de la organización
y funcionamiento de los centros carcelarios, revelan diferencias en las condiciones de vida en reclusión entre las mujeres y los varones, y en frecuentes
casos violaciones a sus derechos fundamentales.
Esas diferencias pueden explicarse porque, generalmente, las mujeres cometen menos conductas delictivas en relación con los hombres y, consecuentemente, ha girado alrededor de ellos la infraestructura, la organización y el
funcionamiento de los establecimientos de reclusión. En efecto, han sido los
varones en quienes se ha centrado la atención para planear arquitectónicamente los centros de reclusión, dotarlos de recursos materiales y humanos,
decidir el régimen imperante y diseñar los programas de tratamiento a aplicar. No ha constituido ningún obstáculo para que lo anterior ocurra que, sobre
todo en los últimos años, haya aumentado el número de mujeres en prisión,
pues este incremento no ha traído consigo, salvo en casos excepcionales, un
interés en proporcionarles condiciones de vida, al menos como las que tienen
los varones.
Las condiciones distintas de vida en reclusión entre las mujeres y los varones
fueron advertidas en las visitas llevadas a cabo en las siguientes 24 entidades
federativas: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche,
Coahuila, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Guerrero, Hidalgo, Jalisco,
Estado de México, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz y Yucatán. A
juicio de esta Comisión Nacional, la situación de las condiciones de vida de
las mujeres es preocupante porque las desigualdades detectadas ponen de manifiesto la mayor vulnerabilidad que, sólo por razón de género, tienen las
mujeres que se encuentran recluidas y sus hijos que las acompañan en reclusión, así como a que esa mayor vulnerabilidad se concreta en que están excluidas, o al menos no cuentan con iguales oportunidades que los varones,
para acceder a determinados derechos que tienen reconocidos. Ante esta si-
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
tuación, se estima necesario llamar la atención sobre esas distintas condiciones de vida que son violatorias de sus derechos fundamentales, con el propósito de que se emprendan acciones encaminadas a evitar tanto que continúen
existiendo, como que lleguen a extenderse en donde no las hay.
Sobre esto último, es importante tener en cuenta que en el informe del
Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social
de la Secretaría de Seguridad Pública, correspondiente a diciembre de 2001,
del total de la población penitenciaria existente en el país, que ascendía a
165,687 personas, 7,207 eran mujeres, es decir, el 4.35%. También es relevante señalar que, según lo expuesto en ese informe, de esas mujeres, 3,572
eran internas del ámbito federal, 955 estaban siendo procesadas y 2,617 habían sido sentenciadas; y que el total de internas del orden común sumaba
3,635, de las que 1,883 eran procesadas y 1,752 ya habían sido sentenciadas.
Finalmente, es necesario resaltar que las 7,207 internas habitaban en 249 centros penitenciarios del país.
Así pues, son de destacarse aquellos hechos observados en los 124 centros
de reclusión donde hay mujeres y que fueron visitados por personal de esta
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, que se traducen en el trato
diferenciado que se les da a ellas, en su perjuicio, en comparación con el que
reciben los hombres y que, por esta razón y porque afectan algunos de sus
derechos fundamentales, los cuales no deben quedar limitados por la privación de libertad, se considera necesario que desaparezcan. Ello no quiere
decir, sin embargo, que esta Comisión Nacional deje al margen a los internos
varones y pase por alto que, asimismo, sus condiciones de vida en reclusión
son, en la mayoría de los establecimientos, contrarias a lo que disponen las
normas constitucionales, procedimentales y penitenciarias.
Esta recomendación pretende, a partir de reconocer las graves carencias y
deficiencias existentes en la mayoría de los centros, que las mujeres internas
gocen plenamente de sus derechos. Esto es, que no sean perjudicadas por las
diferencias de género ni conduzcan a distinciones de trato y que, consecuentemente, tanto internas como internos disfruten de los derechos que, con el
carácter de garantías, tienen reconocidos. No obstante, se debe subrayar que
en este reconocimiento habrán de considerarse los caracteres físicos, psicológicos y sociales exclusivos de las mujeres, pues los mismos determinan sus
necesidades humanas específicas.
Los derechos fundamentales protegidos y mencionados al inicio de esta
recomendación, así como las irregularidades detectadas o denunciadas durante las visitas que vulneran tales derechos, son:
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 3
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A. Derecho de igualdad ante la ley entre el varón y la mujer
1. Instalaciones para mujeres reclusas
De los 446 centros que conforman el sistema penitenciario mexicano, solamente existen once denominados femeniles. Algunos otros establecimientos,
aunque no tienen dicha denominación, cuentan con instalaciones destinadas
para mujeres, en las que están totalmente separadas de las de los hombres.
Sin embargo, se observó que la gran mayoría de las mujeres ocupan centros
que no fueron construidos para ellas y, por tanto, las áreas que tienen asignadas son reducidas, dado que las demás las utilizan los varones, sin que cuenten, por tanto, con los espacios y los servicios de los que ellos pueden hacer
uso. Se constató que la limitación de espacios es característica de las áreas
destinadas a las mujeres y en ellas tienen que dormir, cocinar y desarrollar
todas sus actividades cotidianas.
En las cárceles municipales y distritales, así como en algunos centros estatales, las autoridades penitenciarias “adaptan” una o más estancias del centro
de varones para ubicar a las mujeres, que pueden ser: el área de gobierno, la
aduana de vehículos, los locutorios, la estancia de visita conyugal, la habitación que se utiliza para la revisión de la visita femenina, o el área de sanciones administrativas del personal de seguridad pública municipal.
2. Condiciones de las instalaciones
No hay uniformidad en cuanto al estado en el que están las instalaciones en
que se encuentran recluidas las mujeres; se distinguen centros que cuentan
con instalaciones amplias, en buen estado de mantenimiento, bien ventiladas
e iluminadas. Sin embargo, la mayor parte requiere de reparaciones, sobre
todo, de tipo hidráulico y sanitario.
En su mayoría, las estancias que las mujeres ocupan tienen poca ventilación e iluminación natural, carecen de agua y, en general, sus condiciones de
habitabilidad, en comparación con las celdas de los varones, son peores.
Como ejemplo, interesa mencionar cárceles en las que las internas no tienen
servicio sanitario, por lo que deben compartirlo con los hombres; o no funcionan las regaderas y las mujeres acuden a bañarse al área varonil. Los visitadores acudieron a una cárcel en la que la estancia de mujeres también se
ocupa como bodega, y por tanto, las reclusas deben soportar el olor de sustancias que se usan para la limpieza (cloro, pino, detergente).
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
3. Personal de custodia
Los visitadores constataron que hay centros que carecen de personal de custodia femenino y en los mismos, algunas internas manifestaron que la posibilidad de que los custodios tengan acceso a sus celdas atenta contra su intimidad y que, en ocasiones, por su presencia, no se sienten con la libertad que
tendrían si la vigilancia la ejercieran custodias. Además, también externaron
que los custodios, no sólo por su carácter de autoridad dentro del centro, sino
por su condición de varones, son más autoritarios con ellas.
B. Derecho a la protección de la salud. Atención médica
En muy pocos centros, las reclusas cuentan con un médico ginecobstetra,
quien las atienda cuando lo requieran y las auxilie permanentemente durante
los embarazos y partos; asimismo, en muy pocos reclusorios existen programas permanentes de detección oportuna de cáncer cérvico-uterino y mamario, así como de educación para la salud reproductiva y la prevención de enfermedades. En otros establecimientos, no obstante que no se cuenta con un
especialista en ginecobstetricia, a las internas se les proporciona todo lo relacionado con esta especialidad, a través del médico adscrito al centro, así
como de las unidades médicas de las secretarías de Salud correspondientes.
Sin embargo, en la mayoría de los centros los médicos están adscritos a la
sección varonil, y sólo durante las mañanas uno de ellos acude a dar consulta
a las internas en el edificio en el que están ubicadas; cuando ellas requieren el
servicio en otro horario, deben trasladarse al edificio del centro varonil.
Se ha advertido que los centros penitenciarios que están a cargo de las
autoridades municipales carecen de servicio médico y, por consiguiente, los
facultativos adscritos a las unidades dependientes de la Secretaría de Salud
respectiva acuden a solicitud del director o alcaide de la prisión, cuando un
recluso o reclusa se enferma. En consecuencia, la atención médica se reduce
a tratar los padecimientos, por lo cual es excepcional que los directores, alcaides o autoridades de salud, se preocupen por llevar a cabo campañas preventivas o de detección de enfermedades propias de la mujer, como el cáncer
cérvico-uterino y el cáncer mamario.
Es importante hacer notar que las autoridades municipales no pueden encargarse de la organización, administración y funcionamiento de ningún centro de reclusión, pues esta actividad no está contemplada expresamente como
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 3
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uno de los servicios públicos enumerados en la base III del artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; además, de que el
párrafo segundo del artículo 18 de la Carta Magna solamente señala que la
Federación y los estados organizarán el sistema penal en sus respectivas competencias, y como puede observarse no se menciona a los municipios, por lo
que los ayuntamientos no deben tener esa responsabilidad.
Otro aspecto destacable que se observó en la inmensa mayoría de los centros, es la falta de medicamentos. A esta carencia hay que añadir que incluso
faltan los fármacos para tratar las enfermedades más comunes (gastrointestinales, respiratorias y de la piel), lo cual se agrava si se toma en cuenta que la
conservación de la salud femenina requiere medicamentos más específicos,
por ejemplo, para tratar, entre otras, alteraciones del ciclo menstrual, infecciones génito-urinarias, embarazo, puerperio y menopausia.
Ocasionalmente, el personal adscrito al Sistema Municipal de Desarrollo
Integral de la Familia acude a las cárceles para dar pláticas a las mujeres sobre “planificación familiar”. Sin embargo, de acuerdo con lo manifestado por
las reclusas, las autoridades sanitarias no les proporcionan información ni
orientación acerca de las conductas de riesgo para adquirir la infección por el
virus de la inmunodeficiencia humana, y de transmitirla a sus hijos durante
el embarazo, el parto y la lactancia. Lo que se agrava, en virtud de la promiscuidad sexual existente en algunos centros.
A este respecto, los visitadores adjuntos constataron que en los centros que
cuentan con servicio médico, el personal de salud es insuficiente y no se actualiza con regularidad; por lo tanto, normalmente no está preparado para
atender debidamente a las personas infectadas por el VIH, ni las complicaciones de esta infección. Además, hacen a internas la prueba de detección sin
su consentimiento informado; no se respeta la confidencialidad; se les aísla
en forma discriminatoria; no se les realizan los exámenes de laboratorio requeridos (detección: ELISA y Western Blot; conteo de subpoblación de linfocitos T-CD4 y carga viral); no se les proporcionan los medicamentos necesarios para prevenir la tuberculosis, la neumonía o la micosis; ni les suministran
antirretrovirales.
Un hecho destacable en varios de los centros visitados lo constituye que
las internas con padecimientos mentales no habían sido valoradas por el psiquiatra y, por tanto, no reciben medicamentos. Se corroboró que es una práctica común mantenerlas aisladas del resto de la población y no siempre en
condiciones adecuadas de higiene y habitabilidad.
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Por otro lado, la separación de los hijos, el abandono de la familia, la falta
de estímulos afectivos, los problemas económicos, así como la ausencia o
escasez de actividades educativas y laborales, originan alteraciones emocionales y de salud con características especiales en las mujeres; sin embargo,
ellas se ven obligadas a acudir al servicio médico ubicado en las áreas varoniles, donde son atendidas sin tomar en cuenta las necesidades propias de su
naturaleza femenina.
C. Derecho a la protección y satisfacción de las necesidades
de las niñas y niños
La permanencia de niñas y niños en los centros de reclusión femeniles es un
hecho común, ya que las madres prefieren tenerlos a su lado o, en algunos
casos, no tienen otra opción por falta de familiares que puedan o quieran
cuidarlos y mantenerlos.
En algunos centros, los reglamentos internos que rigen su organización y
funcionamiento fijan una edad límite para que las niñas y los niños puedan
permanecer en ellos, junto con sus madres; una vez que llegan a estas edades,
son entregados a sus familiares o trasladados al sistema estatal para el Desarrollo Integral de la Familia, para su custodia. Sin embargo, de acuerdo con
lo observado por los visitadores adjuntos, se pudo constatar que las edades de
los niños varían, y que no hay criterios definidos por parte de las autoridades
acerca de hasta qué edad es conveniente que permanezcan con ellas en los
centros; de tal manera que en unos establecimientos solamente permiten su
estancia durante la lactancia y en otros hasta los 15 años de edad.
Los visitadores constataron que es muy variable el número de niños que
permanecen recluidos con sus madres; en un centro había veinticuatro, en
otro once, en uno más, veinte; el director de la colonia penal federal Islas
Marías informó que en ese lugar hay setecientos niños. Sin embargo, es común que las autoridades de los penales desconozcan el número de niñas y
niños que viven con las reclusas; por consiguiente, se carece de un censo real
sobre ellos.
En cuanto a las condiciones en las que viven los infantes en los centros
penitenciarios supervisados hasta ahora, solamente tres de ellos cuentan con
espacio suficiente para que las internas con hijos pequeños coloquen cunas;
en los demás centros, los niños duermen en el mismo colchón con su madre,
y en algunos se advirtió que las internas que son madres comparten el espacio
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 3
49
y colocan en medio a su o sus hijos, ya que las autoridades prefieren ubicar
juntas a las reclusas que los tienen, porque las internas que no son madres se
quejan de que los niños “dan lata y lloran mucho”, y las que son madres y
tienen a sus hijos acompañándolas, también protestan y surgen dificultades
“normales” por la convivencia en la misma celda.
En varios centros, los internos viven con sus familias y, consecuentemente, pueden verse a niños y niñas y de todas las edades deambular sin restricciones por el penal.
Los visitadores constataron que solamente dos centros penitenciarios
cuentan con un Centro de Desarrollo Infantil (CENDI), anexo al mismo, el
que se encarga de dar atención a los niños durante el día, organizando actividades recreativas e impartiendo cursos educativos. En ninguno de los demás
existen actividades establecidas para los infantes, ni personal calificado para
atenderlos. Esos dos penales, también cuentan con un pediatra.
En cuanto a las actividades educativas que los preescolares y escolares requieren, además de los centros mencionados, solamente en la colonia penal
federal Islas Marías existen escuelas para ellos, que van desde jardín de niños
hasta preparatoria.
En algunas cárceles, el problema educativo de los niños se resuelve enviándolos a escuelas que están en el exterior, para lo cual un camión escolar
pasa por ellos y los regresa al penal.
Los establecimientos penitenciarios carecen de programas permanentes de
atención médica y de cuidado del desarrollo físico y psicológico de los niños;
incluso se desconoce si a éstos se les aplican las vacunas que requieren, y con
la periodicidad necesaria.
Por otro lado, no obstante que un número considerable de mujeres en prisión son muy jóvenes y son madres, no existen programas encaminados a
brindarles apoyo psicológico y orientación en el cuidado de sus hijos.
Tampoco existen programas educativos que promuevan en las reclusas el
conocimiento acerca del desarrollo físico y psicosocial de los niños, ni sobre
cómo educar a los que permanecen con ellas en prisión, a pesar de que la
educación, conforme al artículo 18 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, constituye uno de los medios para alcanzar la readaptación social de quienes se encuentran en prisión.
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
D. Derecho a estar recluido en un lugar acorde con la situación jurídica.
Separación entre procesadas y sentenciadas
En los centros de readaptación social femeniles y en los mixtos, principalmente donde hay un número considerable de reclusas, no existe separación
entre procesadas y sentenciadas. Esta irregularidad, a pesar de que constituye
una exigencia constitucional, no es atendida por las autoridades.
E. Derecho a estar recluido en un lugar acorde al sexo.
Separación de lugares de reclusión para mujeres y hombres
Existen centros con instalaciones destinadas para las mujeres, pero forman
parte del centro varonil y están separadas del mismo de manera aparente, con
lo cual evidentemente, en algunos casos, no se acata lo que en este aspecto,
ordena la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el artículo 18. Ello ocurre en centros donde las instalaciones de las mujeres están separadas de las áreas de varones por una malla ciclónica, y a pesar de ello se
permite el tránsito de internos e internas hacia ambos lados.
También se dan casos en los que las internas conviven permanentemente
con la población varonil.
En otros establecimientos, aunque las secciones femenil y varonil están
totalmente separadas, los visitadores constataron que los hombres transitan
sin restricciones en el área de las mujeres, incluso realizan actividades laborales en esa área.
En el interior de algunos centros donde están recluidos hombres y mujeres, los internos han construido cuartos y viven en compañía de sus familias,
lo que evidentemente, constituye una situación absolutamente irregular y
violatoria de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes.
En otros centros el área femenil está separada de los dormitorios varoniles;
sin embargo, unas celdas están ocupadas por mujeres y las restantes por varones, quienes conviven permanentemente con ellas.
En otros establecimientos, las secciones femenil y varonil están completamente separadas, pero no existen servicio médico, área educativa, área de
trabajo y de capacitación para el mismo, ni cocina, por lo que las reclusas se
ven obligadas a acudir a la sección varonil cuando requieren dichos servicios
o asisten a clase.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 3
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F. Derecho a la readaptación social
1. Actividades laborales
Como ya se dijo, una característica de las estancias “adaptadas” para mujeres, es que por lo general son muy limitadas en espacios, toda vez que se reducen a una o dos celdas, donde las internas procesadas y sentenciadas duermen, cocinan sus alimentos, reciben a sus visitas y elaboran las manualidades,
que constituyen la única posibilidad para llevar a cabo una actividad laboral
en reclusión, sin que se cumpla con la garantía que en el artículo 18 constitucional se establece de proporcionar a las reclusas trabajo y capacitación para
el mismo.
Se detectó en las visitas de supervisión que las actividades laborales a que
las internas se dedican, en la mayoría de los centros de reclusión, son aún
más escasas que las organizadas por las autoridades para los hombres, para
quienes proyectan talleres de torno, mecánica, imprenta, herrería, y carpintería, además de panaderías y tortillerías, mientras que a las mujeres, solamente se les permite que sus actividades se limiten a preparar alimentos, lavar
ropa y elaborar manualidades, a decir de algunos directores de los centros:
“para que estén entretenidas”.
Por tanto, de gran parte de las internas es generalizada la queja de que no
existen actividades laborales suficientes, y las que les asignan no son remuneradas en la mayoría de los casos, por lo que es muy difícil poder apoyar a
su familia.
Lo narrado anteriormente se apreció, como ya se dijo, en la mayoría de los
centros de reclusión, aunque, en algunos, las autoridades mostraron que existen empresas dispuestas a que las internas maquilen sus productos.
Sin embargo, también se constató que existen centros en los cuales las reclusas no llevan a cabo ninguna actividad laboral e, incluso, en algunos las
autoridades concesionan a internos las tiendas ubicadas dentro del área femenil o son los encargados de coordinar los trabajos de maquila que realizan las
reclusas.
2. Actividades educativas
Las visitas de supervisión han puesto de manifiesto que algunos centros penitenciarios, por su buena organización y los recursos humanos y materiales
con que cuentan, están en posibilidad de generar que las reclusas participen
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
en las actividades educativas que se imparten y, de este modo, pueden alcanzar un mejor nivel educativo; en tales establecimientos, esas actividades
comprenden alfabetización, primaria, secundaria y preparatoria. Sin embargo, en la mayor parte de los centros, se observó que la falta de organización
y las carencias de recursos materiales y/o humanos impide que las autoridades atiendan las necesidades educativas de las internas, por lo que simplemente no existen.
Aunado a lo anterior, un gran número de internas manifestó que prefieren
trabajar para conseguir dinero y enviarlo a sus hijos. Por su parte, las autoridades de los centros refirieron que las reclusas tienen poco interés por acudir
a las actividades educativas, las que, por supuesto, no son fomentadas.
G. Derecho a recibir un trato digno
1. Privilegios
Las mujeres internas en establecimientos penitenciarios deben soportar
desigualdades generadas por la concesión de privilegios a algunas de ellas
por parte de las autoridades. Como ejemplo, hay cárceles en las que una
interna ocupa una celda, mientras que las demás están hacinadas en otra. O
que una reclusa obliga a sus compañeras a realizar la limpieza de las estancias y a que le laven su ropa. Los visitadores observaron en algunos establecimientos que las autoridades permiten que las internas “elijan” entre ellas a
una “jefa de talacheras” o “capataz”, para que se encargue de coordinar las
actividades de limpieza del centro y sirva de enlace entre las autoridades y la
población reclusa. Además, permiten que dicha “jefa” cobre “cuotas para
la compra de utensilios de limpieza”, o para no hacer la “fajina” o “talacha”.
2. Promiscuidad sexual
Durante las visitas de supervisión varias internas manifestaron que hay custodios que permanecen muchas horas dentro de la estancia de algunas reclusas, y que, a cambio de “favores sexuales”, les permiten ciertos privilegios,
tales como que los familiares las visiten en días no destinados para ello. Asimismo, expresaron que hay internas que reciben visitas de internos y que los
custodios piden dinero por permitir el ingreso de los varones.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 3
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II. SITUACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA
Esta Comisión Nacional es competente para conocer de las violaciones señaladas y emitir la presente recomendación, de conformidad con lo dispuesto
por el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 1o., 2o. y 6o., fracciones II, III, VIII y XII; 15, fracciones
VII y VIII; y 51 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; así como 129 bis de su Reglamento Interno.
La información de las autoridades, así como las visitas de supervisión realizadas a los centros penitenciarios, ponen de manifiesto que las condiciones
en las que se encuentran las mujeres privadas de la libertad es inequitativa
con respecto a los varones; toda vez que en muchos casos no existen instalaciones específicas para la población femenina y sus hijos, y tampoco hay suficiente interés de las autoridades para que las reclusas tengan actividades
educativas y laborales.
III. OBSERVACIONES
Así pues, de los antecedentes descritos se desprende que en las cárceles de
México se violan los derechos humanos de las reclusas, en razón de las argumentaciones que a continuación se formulan:
Esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos ha podido constatar
que las diferencias en el trato que reciben las mujeres, en relación con el que
se da a los varones, se deben a patrones socioculturales y económicos de la
mayoría de la población, y que tales distinciones se han reforzado por el papel social protagónico que los varones han mantenido y conservado.
Ha contribuido a la anterior situación que el respeto de los derechos y garantías reconocidos a las mujeres, así como la materialización del disfrute de
los mismos, aún no se cumplan plenamente. Un fiel reflejo de este desfase
entre el reconocimiento constitucional, legal y formal de los derechos, y la
posibilidad material de poder disfrutarlos, se apreció al constatar las condiciones en las que viven las mujeres internas en la abrumadora mayoría de los
centros de reclusión.
Con base en las afirmaciones anteriores, se estima que la desigualdad en
las condiciones de vida de las mujeres reclusas, en comparación con las de
los varones que se encuentran en la misma situación, conduce a considerar
que los encargados de aplicar las normas constitucionales, procesales y peni-
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
tenciarias, pasan, sistemáticamente, por alto que las mujeres al llegar a la
prisión tienen las mismas garantías y derechos que los varones, y algunos
otros más que se les reconocen por razón de su naturaleza femenina.
Dicha desigualdad es manifiesta por el reducido número de centros de reclusión que existen para albergar exclusivamente mujeres. Esta situación, si
bien es cierto, puede responder a que cuantitativamente la delincuencia femenina no es comparable con la masculina, también lo es que la falta de centros
exclusivos para ellas genera que su estancia en los destinados a los varones
casi siempre se desarrolle con mayores restricciones, y en la mayoría de los
casos con violación de sus derechos humanos.
La razón de tales limitaciones pudiera radicar en que, en un gran número
de los establecimientos el ingreso de mujeres produjo que tuvieran que adecuarse las instalaciones, las cuales fueron construidas originalmente para albergar únicamente a varones. Tales adecuaciones o modificaciones usualmente se llevaron a cabo atendiendo a la necesidad de establecer la separación
entre internas e internos; pero casi todas las áreas se reservan para estos últimos, debido a que siempre conforman la mayoría de la población.
Por tanto, en un gran número de centros las mujeres resultan perjudicadas
por la mala adecuación de las áreas destinadas originalmente al desarrollo de
actividades propias de la prisión (locutorios, visita íntima, ingreso); ya que no
siempre se efectuaron teniendo en cuenta todos los requerimientos de ellas, y
por ello, se ven obligadas a compartir con los hombres las áreas de servicios
tales como sanitarios, regaderas, consultorios médicos, áreas escolares, patios y cocinas.
Otra consecuencia de la desproporción en los espacios que ocupan las mujeres, en relación con los que se destinan a los varones, consiste en que varias
internas tienen que vivir hacinadas en una sola celda y, por consiguiente, no
cuentan con el lugar mínimo para la realización de los actos de la vida cotidiana.
Finalmente, por ser la población de varones mayoritaria, es común encontrar centros mixtos (varones y mujeres), donde las internas son custodiadas
por personal masculino, y la presencia de éstos, al igual que la de los internos, trae consigo que sus actividades no las puedan desarrollar como lo harían en un centro femenil.
Lo descrito pone de manifiesto que los centros de reclusión construidos
exclusivamente para mujeres son muy pocos, a diferencia de los que existen
para albergar también varones. Además, que en estos establecimientos mixtos, por ser considerablemente más numerosa la población masculina, las
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internas procesadas y sentenciadas viven incluso hacinadas o con una serie
de restricciones o carencias materiales que no les permite disfrutar sus derechos fundamentales, a pesar de que éstos no quedan limitados por la sujeción
a la prisión preventiva o la ejecución de la pena privativa de libertad. Esta
situación se traduce en una violación al derecho de igualdad ante la ley entre
los varones y las mujeres, consagrado en el primer párrafo del artículo 4o. de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que, aun cuando tienen reconocidos los mismos derechos, las condiciones de vida de la
mayoría de las mujeres que se encuentran recluidas son distintas de las de los
varones reclusos, por lo que se genera un trato inequitativo en el goce de esos
derechos.
En otro orden de ideas, conviene advertir que si bien la necesidad de que
se proporcione una adecuada protección a la salud son comunes para mujeres
y hombres, sus diferencias biológicas exigen una atención especial, la cual en
la gran mayoría de los centros no se presta. Como se sabe, la condición femenina requiere de cuidados especiales. Por tanto, esta particularidad, que tiene
su sustento en caracteres biológicos, exige una atención especial y, consecuentemente, una protección que requiere mayores y específicos recursos
humanos y materiales.
A pesar de lo anterior, en los centros de reclusión visitados, la carencia de
personal médico, así como de fármacos para tratar las enfermedades más
comunes (gastrointestinales, respiratorias y de la piel) se agrava en el caso de
la conservación de la salud femenina. Esta desatención, observada en la mayoría de las prisiones, se traduce en que no existe local, mobiliario, instrumental, medicamentos ni personal especializado; tampoco se implementan
programas de detección de enfermedades crónico-degenerativas propias de
las mujeres (cáncer cérvico-uterino y mamario), ni se toman en consideración las alteraciones que sufren en sus ciclos menstruales, las infecciones
génito-urinarias y la menopausia, entre otras; y cuando las reclusas, tienen
derecho a visita conyugal se carece de un programa para la planeación familiar, considerando la grave situación que se presenta cuando una reclusa resulta embarazada.
Merece atención especial la falta de orientación a las mujeres sobre las
conductas de riesgo para adquirir la infección del virus de la inmunodeficiencia humana y otras infecciones por transmisión sexual, y que, por sus funciones maternales, ellas pueden transmitirlo a sus hijos. Tal hecho puede explicarse por la falta de capacitación de los médicos adscritos a los centros de
reclusión.
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Un ejemplo clarificador de que el trato equitativo entre las reclusas y los
reclusos no se ha hecho realidad, es la inexplicable ausencia de instalaciones
para atender mujeres con padecimientos mentales. A este respecto se pone de
ejemplo que, de acuerdo con el informe del Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, de diciembre de 2001, el Centro Federal de Rehabilitación Psicosocial, dependiente de dicha Secretaría, cuenta únicamente con estancias y
servicios para varones y, por tanto, las reclusas no pueden acceder a una atención psiquiátrica de tercer nivel. Ello produce que las internas con ese tipo de
padecimientos estén excluidas de la posibilidad de recibir un tratamiento individualizado para poder convivir con los demás, sin que esto no se convierta
en un riesgo. El peligro de que ese tipo de internas sean objeto de abusos es
latente en la casi totalidad de los centros visitados, ya que, además de no estar
separadas del resto de la población, éstos no tienen psiquiatras, medicamentos, estancias exclusivas y personal calificado para atenderlas.
Con lo expuesto se evidencia una falta de consideración hacia la población
reclusa y, especialmente, a las mujeres, pues todas las carencias y deficiencias existentes en los centros no sólo impiden que reciban la atención médica
que, por su condición femenina, requieren para preservar su salud, sino igualmente que se puedan evitar los riesgos a que se exponen por no contar con
una orientación adecuada sobre los cuidados que deben tener en sus relaciones sexuales, embarazo, lactancia y alteraciones de la menopausia. De tal
suerte que se viola en su perjuicio el derecho a la protección de la salud previsto en el tercer párrafo del artículo 4o. de la Carta Magna.
Por otra parte, como consecuencia de lo observado en los centros visitados, se considera imprescindible hacer notar que dentro de las necesidades
femeninas está la atención a los hijos que las acompañan en la reclusión. Si
bien es cierto esta necesidad puede estimarse común al padre y a la madre,
generalmente el vínculo emocional y afectivo de los hijos se establece con
ella. Esta estimación conduce a tener en cuenta que tal vínculo fortalece el
desarrollo psicosocial de los hijos y resulta trascendental para que adquieran
confianza en sí mismos y en los demás. Por ello, no obstante la reclusión de
la madre, dicha unión debe mantenerse.
Además, el artículo 4o. constitucional en sus párrafos sexto y séptimo,
señala que las niñas y los niños tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral; si bien estos derechos los deben preservar los ascendientes,
tutores y quienes tengan su custodia, el Estado debe proveer lo necesario para
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 3
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propiciar el respeto a la dignidad de la niñez y el ejercicio pleno de sus derechos, lo cual es más imperativo en lo referente a los hijos de las madres que
las acompañan en la reclusión. Y como se puede apreciar en el capítulo de
antecedentes de esta recomendación, tales necesidades, por desgracia, no se
ven satisfechas, lo cual redunda en una violación a los derechos humanos de
las niñas y los niños que se encuentran en las cárceles de México.
Así pues, la absoluta desconsideración que se tiene en la mayoría de los
establecimientos a las necesidades de los niños que viven junto con sus madres en las prisiones y, consecuentemente, la escasa posibilidad con que esos
niños cuentan para alcanzar un desarrollo adecuado en el ambiente carcelario, generan que se viole el derecho a la protección y satisfacción de las necesidades de la niñez que señala el precepto constitucional referido en el párrafo anterior, así como las diversas normas de carácter nacional e internacional
que se mencionan al final de este capítulo de observaciones.
La realidad es que la reclusión impide a las madres satisfacer todas las
necesidades de sus hijos para un desarrollo pleno; por tanto, el Estado tiene
la obligación de asegurarles la protección y el ejercicio de sus derechos. También se reconoce que la opción de mantener un vínculo saludable entre las
reclusas y sus hijos requiere de un ambiente adecuado, que como se ha señalado, no existe en las prisiones. Para que, al menos, ese ambiente no sea tan
desfavorable, las reclusas deben contar con el apoyo de profesionales que las
orienten sobre cómo tratar a sus hijos, con el fin de evitar que sus carencias
de satisfactores afecten el desarrollo emocional de las niñas y los niños.
Por consiguiente, en consideración a los derechos que son propios de la
condición femenina, como el de la maternidad y el de cuidar y estar vinculada con los hijos, así como a los derechos de niñas y niños, constituye una
exigencia inaplazable que en los centros de reclusión existan estancias infantiles, atención médica, educadores y personal que los cuide y atienda, cuando
sus madres no puedan hacerlo por estar realizando otras actividades. Además, el Estado debe proporcionar condiciones de vida digna a las reclusas,
así como a las niñas y niños que permanecen con ellas, y no puede ser una
excusa de incumplimiento a estas obligaciones, la escasez de recursos.
Todas estas aseveraciones tienen el apoyo de diversas personas especialistas en este tema, cuyas opiniones e investigaciones han sido recopiladas en
una publicación elaborada por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES), que se
encuentra en proceso de edición, denominada “Niños y niñas invisibles. Hijos e hijas de mujeres reclusas”, documento que además recoge las conclu-
58
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
siones del “Foro nacional sobre hijos e hijas de mujeres reclusas”, que tuvo
lugar los días 24 y 25 de julio de 2001, en la Ciudad de México, Distrito Federal, y que fue organizado por esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Instituto Nacional de las Mujeres, el Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia, el Programa Nacional de Capacitación Penitenciaria de la
Secretaría de Seguridad Pública y la Cámara de Diputados.
Además de lo hasta ahora expuesto, los visitadores adjuntos de esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos apreciaron que en ninguno de los
centros visitados, que incluyeron los exclusivos para mujeres, existe la separación entre procesadas y sentenciadas. Ello a pesar de que dicha separación
se exige porque constituye una de las bases para organizar los establecimientos penitenciarios, a efecto de que sólo convivan en áreas específicas las personas recluidas que tengan la misma situación jurídica, excluyéndose así los
riesgos que para su seguridad puede implicar lo contrario, y sometiéndolas al
régimen carcelario acorde con su condición de enjuiciados o condenados a
una pena. En consecuencia, se viola con ello lo ordenado por el primer párrafo del artículo 18 de la Carta Fundamental que establece el derecho a estar
recluido en un lugar acorde con la situación jurídica.
También en algunos casos, por las propias condiciones estructurales de los
centros, se advirtió que el hecho de que las mujeres tengan que compartir este
tipo de áreas con los varones no sólo llega a afectar su derecho a la intimidad,
sino que constituye un factor de riesgo para su integridad física y libertad
sexual, además de violarse, con tal convivencia con los varones reclusos, en
forma sistemática, la garantía que se contiene en el párrafo segundo del artículo 18 constitucional que ordena “Las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de los destinados a los hombres para tal efecto”.
En efecto, no hay que perder de vista que uno de los impactos inherentes
a la vida en reclusión lo constituye la convivencia forzada u obligada y, por
tanto, no resulta favorecedor para las mujeres permanecer recluidas en el
mismo lugar que habitan los varones. En este sentido, se debe advertir que,
generalmente, el ambiente carcelario es hostil y de sometimiento, que se
presta a que se cometan abusos en contra de los que tienen una posición económica, social, educativa, cultural y física más débil. A este tipo de abusos
no escapan las internas en los centros donde también están recluidos varones, ya que éstos, por necesidades afectivas o sexuales, o de otros servicios,
pueden llegar a forzar situaciones no deseadas por ellas y que están prohibidas
por la Constitución y leyes secundarias (Código Penal, Leyes de Ejecución
de Sanciones y Reglamentos correspondientes). El solo predominio mascu-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 3
59
lino existente en los centros llega a constituir de manera objetiva un factor de
agresión.
Por consiguiente, la separación entre mujeres y hombres, por constituir
una exigencia constitucional, debe conducir a que las autoridades efectúen
todo su esfuerzo para que ello exista, reformando las instalaciones de los centros cuando éstas sean las que imposibiliten la separación, o bien, sea la falta
de espacio la que obligue a que convivan necesariamente unas y otros.
En conclusión, la inexistencia de separación entre los hombres y las mujeres en los centros penitenciarios constituye una violación al derecho a estar
recluido en un lugar acorde al sexo, cuya consecuencia es exponer a las internas a un agravamiento en las condiciones de vida, por la inseguridad que
implica mantener una interrelación permanente con quienes pueden abusar
de su fuerza física para poder satisfacer necesidades de todo tipo.
Asimismo, la desproporción de espacios que se advirtieron en los centros
en donde habitan mujeres y varones, es una característica que afecta a las
internas. Incluso las mujeres tienen que llevar a cabo sus ocupaciones laborales, cuando las tienen, en sus propias celdas, por tratarse, casi siempre, de
manualidades (tejido, bordado, etc.), lo cual viola la disposición constitucional a que alude el párrafo segundo del artículo 18 constitucional.
En este sentido, es importante señalar que cobra relevancia una diferencia
radical entre las mujeres y los hombres, ya que para ellos, cuando las hay, se
proyectan actividades mejor remuneradas y que les permiten aprender oficios, mientras que para las mujeres solamente se planea que sus tareas se limiten a las que tradicionalmente han desarrollado (cocina, lavado, planchado, etc.), cuya remuneración, en caso de existir, es inferior a la que reciben
los varones. Ciertamente, la poca remuneración que las mujeres llegan a recibir por las actividades que desempeñan tradicionalmente, además de ser
insuficiente para satisfacer sus necesidades personales, no solventa los problemas que deben enfrentar, al ser ellas, en muchas ocasiones, las únicas
proveedoras de recursos económicos para sus hijos y/o su familia. También
constituye una distinción sin sustento legal que, en la mayoría de los centros,
las internas no reciban capacitación para desarrollar alguna actividad laboral
que sea productiva y, de este modo, cuenten cuando sean liberadas con una
opción de vida diferente a la que motivó su reclusión. En el caso de las procesadas, es igualmente exigible que se les ofrezca la posibilidad de capacitarse para el trabajo, pues el ocio que caracteriza la vida de los centros penitenciarios es, en gran medida, una causa de conflictos entre ellas, por decir lo
menos.
60
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Respecto a las actividades educativas, normalmente el número de internas
que se ocupan de ellas es mínimo, tanto porque prefieren trabajar para allegarse de dinero y solventar sus necesidades, como porque no existen las
condiciones para que se cubran todas las actividades educativas en términos
de lo ordenado por el artículo 18 constitucional. No obstante, es generalizada la situación de que el reducido número de internas que tienen interés en
estudiar deben, en el mejor de los casos, compartir las aulas y las bibliotecas
con los varones. Aparte de ello, la presencia de estos últimos, condiciona el
tipo de cursos escolares, culturales, formativos y de recreación que se llegan
a impartir en los centros, lo cual no deja de ser importante si se toma en consideración que la mayoría de las internas son jóvenes adultas que requieren
orientación íntimamente relacionada con el cuidado y la educación de sus
hijos.
En consecuencia, la imposibilidad y/o las limitaciones que tienen las internas para dedicarse a un trabajo productivo y remunerado, recibir capacitación
en alguna actividad laboral a que se puedan dedicar cuando obtengan su libertad y llevar a cabo cursos escolares o formativos que les procure un mejor
desarrollo personal, viola en su perjuicio el derecho a la readaptación social
consagrado en el segundo párrafo del artículo 18 de la Ley Fundamental.
Por último, existen centros en los que las condiciones de las celdas que
ocupan las reclusas son poco adecuadas, y las mejores, en cuanto a muebles
sanitarios, iluminación, ventilación y superficie son asignadas a algunas internas a quienes, a cambio de dinero, de servicios sexuales o de otro tipo de
servicios, las autoridades les otorgan privilegios; además, dichas internas se
erigen en autoridad, con capacidad de decisión, y someten a su servicio a las
demás reclusas, a quienes utilizan como mano de obra gratuita para mantener
la limpieza de las instalaciones; asimismo, las internas con privilegios sirven
de enlace con las autoridades y de esa manera se ejerce un mayor control
sobre la población femenina.
Así pues, se cometen abusos en contra de las reclusas, los cuales son realizados o permitidos por las autoridades de los penales, o por las internas con
poder dentro de los centros penitenciarios. Esta situación lleva a que se les
ocasione un perjuicio económico o físico, vulnerándose, de esta manera, la
dignidad de las internas, que es el derecho humano por excelencia.
Lo anterior es contrario a lo que dispone el último párrafo del artículo 19
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prohíbe
que en las prisiones se exijan gabelas o contribuciones o se infieran molestias
sin motivo legal a los internos, en este caso del sexo femenino, que se ven
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 3
61
impedidas a gozar de los derechos fundamentales, los cuales no quedan restringidos por la privación de libertad.
Con base en los razonamientos precedentes, esta Comisión Nacional, tras
advertir las deficiencias y las carencias que las mujeres recluidas tienen, y en
su caso, también sus hijos, considera que se vulneran en su perjuicio los derechos humanos que consagran los preceptos de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos a que se ha hecho mención.
Asimismo, y por los mismos motivos, se inobservan los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales ratificados por el Senado de la
República y que son, conforme al artículo 133 constitucional, normas supremas de toda la Unión, tales como el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, publicado el 20 de mayo de 1981 en el Diario Oficial de la
Federación y que entró en vigor en nuestro país el 23 de junio de ese mismo
año. Este Pacto dispone, en el artículo 10o., que todas las personas privadas
de su libertad deben ser tratadas humanamente y respetando su dignidad; que
habrán de estar separadas las procesadas y sentenciadas; que las primeras
serán sometidas a un tratamiento distinto y adecuado a su condición de personas no condenadas, y que el objetivo del régimen penitenciario es la readaptación social, todo lo cual es aplicable a la mujeres sometidas al régimen
de reclusión. También se desatienden los derechos humanos previstos en la
Convención Americana sobre los Derechos Humanos, publicada el 7 de marzo de 1981 en el Diario Oficial de la Federación y que entró en vigor en
nuestro país el 24 de ese mismo mes y año, ya que en los numerales 2, 4 y 6
del artículo 5o. se dispone, respectivamente, que toda persona privada de su
libertad será tratada con respeto debido a la dignidad inherente al ser humano, que habrán de estar separadas las procesadas de las condenadas y que la
finalidad de las penas privativas de libertad es la readaptación social.
Igualmente, se vulnera la Convención sobre la Eliminación de Todas las
Formas de Discriminación contra la Mujer, publicada el 12 de mayo de 1981
en el Diario Oficial de la Federación y que entró en vigor en nuestro país el
3 de septiembre del mismo año, que establece, respectivamente, en los artículos 10o., 11.1, 12.1 y 2, que deberá asegurarse a la mujer la igualdad de derechos con el hombre en la esfera de la educación, el empleo, el acceso a los
servicios de atención médica y nutrición adecuada durante el embarazo y la
lactancia.
Por otra parte, en relación con los derechos de los niños, que son aplicables a los que acompañan a sus madres en reclusión, se pasan por alto las
disposiciones de la Convención sobre los Derechos del Niño, publicada el 25
62
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
de enero de 1991 en el Diario Oficial de la Federación y que entró en vigor
en nuestro país al día siguiente, que señalan, respectivamente, en los numerales 2 y 3 del artículo 18, que los Estados prestarán la asistencia apropiada a
los padres para el desempeño de sus funciones en lo que respecta a la crianza
del niño, y velarán por la creación de instituciones, instalaciones y servicios
para su cuidado, y que adoptarán las medidas para que los niños cuyos padres
trabajan tengan derecho a las instalaciones y servicios de guarda. En este
sentido, cabe señalar que existe una Ley para la Protección de los Derechos
de Niñas, Niños y Adolescentes, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de mayo de 2000, la cual reglamenta el párrafo sexto del artículo
4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que tiene
por objeto garantizar a niñas, niños y adolescentes, la tutela y el respeto de
los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución. Esta legislación
secundaria recoge el contenido de la Convención de los Derechos del Niño y
lo traslada a una ley nacional de vigencia en todo el país.
Del mismo modo, los hechos mencionados conculcan lo dispuesto en los
artículos 2o. y 6o. de la Ley que Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, que reglamentan lo dispuesto en el primero
y en el segundo párrafo del artículo 18 constitucional, así como los artículos
10, párrafo tercero, y 13, párrafo cuarto, de la misma Ley, que prohíben la
existencia de grupos de internos con funciones de autoridad y el otorgamiento de privilegios dentro de los establecimientos penitenciarios.
Existen también otros instrumentos internacionales adoptados por la Organización de las Naciones Unidas, que si bien no son de aplicación obligatoria en nuestro país, sí constituyen una guía de cómo se debe tratar a las
personas en reclusión, y por ser documentos enunciativos de principios éticos
fundamentales reconocidos universalmente son imperativos morales para el
Estado Mexicano. Por tanto, los antecedentes relatados en el cuerpo de esta
recomendación resultan contrarios a lo consagrado en los numerales 1 y 2 de
las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, emitidas por la Organización de las Naciones Unidas, que establecen la imparcialidad con la
que deben aplicarse las mismas; el numeral 8, inciso a, que prevé que los reclusos hombres y las mujeres deben ser recluidos en establecimientos diferentes; el numeral 10, que señala las exigencias de habitabilidad de los locales destinados a los reclusos en relación con superficie mínima, higiene,
iluminación, ventilación y temperatura; los numerales 23.1 y 23.2, que se
refieren a que en los establecimientos para mujeres deben existir instalaciones especiales para el tratamiento de las reclusas embarazadas, de las que
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 3
63
acaban de dar a luz y de las convalecientes, y que, cuando se permita a las
madres reclusas conservar a sus hijos en el establecimiento, deberán tomarse
disposiciones para organizar una guardería infantil, con personal calificado,
donde estarán los niños que no se hallen atendidos por sus madres; y el numeral 53.3, que dispone que la vigilancia de las reclusas estará a cargo exclusivamente de funcionarias femeninas.
Los hechos relatados en los antecedentes, igualmente son contrarios a lo
establecido en los numerales 1, 2, 3 y 6 de los Principios Básicos para el Tratamiento de los Reclusos, emanados del Octavo Congreso de las Naciones
Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, que disponen, en síntesis, que debe existir trato equitativo de todos los reclusos en
relación con el respeto que merecen por su dignidad humana, y se refiere al
derecho que todos ellos tienen a participar en actividades educativas, culturales y laborales, así como al derecho al acceso a los servicios de salud. Se
transgrede, además, el principio 3 del Conjunto de Principios para la Protección de Todas las Personas Sometidas a Cualquier Forma de Detención o
Prisión, aprobados mediante Resolución 43/173 de la Asamblea General de
la Organización de las Naciones Unidas, que resulta incumplido, ya que dispone que no se restringirá o menoscabará ninguno de los derechos humanos
de las personas sometidas a detención o prisión, y el principio 5.1, que se
refiere a la igualdad en la aplicación de los mismos.
Por lo expuesto anteriormente, esta Comisión Nacional de los Derechos
Humanos formula a ustedes, respetuosamente, señores gobernadores de las
entidades federativas, Jefe de Gobierno del Distrito Federal y Secretario de
Seguridad Pública Federal, las siguientes:
IV. RECOMENDACIONES GENERALES
PRIMERA. Giren instrucciones a las autoridades responsables de la organización y funcionamiento de los centros de reclusión bajo su autoridad, para que
tomen las medidas necesarias a efecto de que las mujeres reclusas reciban un
trato respetuoso a su dignidad y a su condición femenina, atendiendo sus
necesidades de salud, educación, trabajo productivo y remunerado, en locales totalmente separados de los que ocupan los varones, y que convivan con
internas de su misma situación jurídica, sin ningún tipo de sometimiento entre ellas y con personal de custodia exclusivamente femenino, en términos de
lo que ordena la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en
64
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
sus artículos 4o., primer y tercer párrafos, 18, primero y segundo párrafos, y
19, último párrafo.
SEGUNDA. En razón del interés superior de la infancia, ordenar se realicen
las gestiones administrativas y presupuestales para que se creen instalaciones y
programas de atención para las niñas y niños que permanecen con sus madres
o sus familias en los centros de reclusión del país, así como para que las internas mantengan el contacto necesario con las hijas e hijos que viven en el exterior, con el propósito de respetar los derechos fundamentales de la niñez, que
contemplan los párrafos sexto y séptimo del artículo 4o. de la Carta Magna.
TERCERA. Instruyan, en el ámbito de sus respectivas competencias, a los
funcionarios responsables a efecto de que se establezcan programas de atención médica general y especializada a las mujeres en reclusión, así como a los
hijos que las acompañan; sin olvidar que deben recibirla también los varones
reclusos, de la misma manera que se le proporciona a la población en general,
con la finalidad de que se cumpla lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 4o. de la Constitución General de la República.
La presente recomendación de carácter general, de acuerdo con lo señalado
en el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6o., fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos, así como 129 bis de su Reglamento Interno, tiene el carácter de pública y se emite con el propósito fundamental de que se promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones normativas y prácticas
administrativas que constituyan o propicien violaciones a los derechos humanos, para que las autoridades competentes, dentro de sus atribuciones, eliminen dichas violaciones y subsanen las irregularidades de que se trate.
Igualmente, con el mismo fundamento jurídico, informo a ustedes que las
recomendaciones generales no requieren de aceptación por parte de las instancias destinatarias; sin embargo, se les pide que, en su caso, las pruebas
correspondientes al cumplimiento de la recomendación se envíen a esta Comisión Nacional dentro de un término de treinta días hábiles siguientes a la
fecha de emisión de la presente Recomendación.
Atentamente
El Presidente de la Comisión Nacional
Rúbrica
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 4
DERIVADA DE LAS PRÁCTICAS ADMINISTRATIVAS QUE
CONSTITUYEN VIOLACIONES A LOS DERECHOS
HUMANOS DE LOS MIEMBROS DE LAS COMUNIDADES
INDÍGENAS RESPECTO DE LA OBTENCIÓN
DE CONSENTIMIENTO LIBRE E INFORMADO
PARA LA ADOPCIÓN DE MÉTODOS
DE PLANIFICACIÓN FAMILIAR
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 4
México, D. F., a 16 de diciembre de 2002
Derivada de las prácticas administrativas que constituyen
violaciones a los Derechos Humanos de los miembros de las
comunidades indígenas respecto de la obtención de consentimiento
libre e informado para la adopción de métodos
de planificación familiar.
Señores secretario de salud, gobernadores de las
entidades federativas, jefe de gobierno del Distrito
Federal y responsables de los servicios de salud pública
Muy distinguidos señores:
El artículo 6°, fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, señala como atribución de este organismo nacional el proponer a las diversas autoridades del país que, en el exclusivo ámbito de su
competencia, promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones legislativas y reglamentarias, así como de prácticas administrativas, que a juicio de la propia Comisión Nacional redunden en una mejor protección a los
derechos humanos; en tal virtud y de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 129 bis, del Reglamento Interno de este organismo nacional, se emite la presente recomendación general.
[67]
68
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
I. ANTECEDENTES
Esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos ha observado, en la atención de diversos expedientes de queja, algunas prácticas administrativas que
constituyen violaciones a los derechos humanos de los miembros de las comunidades indígenas, respecto de la obtención del consentimiento informado
en la aplicación de métodos de planificación familiar.
A. Dentro de estas prácticas, se ha advertido que el personal médico de las
clínicas rurales de las instituciones de salud pública obliga a las mujeres que
acuden a consulta a utilizar el dispositivo intrauterino (DIU) como método de
control natal, bajo la amenaza de que si no aceptan usarlo pueden perder apoyos de programas gubernamentales.
Esta Comisión Nacional también documentó que el personal médico y
paramédico de las brigadas de salud comunitaria, las cuales dan atención en
zonas con población indígena, ejercen presión sobre la población masculina
con el fin de obtener su consentimiento para la aplicación de métodos definitivos (vasectomía) de planificación familiar, mediante la promesa de proveerles de bienes materiales y recursos económicos, y en el caso extremo los
amenazan con excluirlos de programas asistenciales del gobierno si no se
someten a la vasectomía. Procedimiento en el cual además se acreditó que
no se cumplió con las disposiciones sobre el consentimiento informado y
que no contaron con traductor, ocasionando con ello la afectación de sus
derechos reproductivos y garantías fundamentales consagradas en el segundo párrafo del artículo 4° de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
B. Adicionalmente, en las visitas de trabajo realizadas por personal de este
organismo nacional a las comunidades indígenas del país, tanto hombres
como mujeres manifestaron que los servidores públicos de las clínicas rurales de las instituciones de salud pública, tanto estatales como federales, pretenden imponerles métodos de planificación familiar sin su consentimiento y
sin informarles adecuada y ampliamente, en su lengua, cuáles son los beneficios para su salud, los riesgos de su empleo o los posibles efectos secundarios
que pudieran presentarse.
Asimismo, han manifestado que los médicos o enfermeras de estas instituciones no respetan su voluntad, y sin su consentimiento les aplican métodos
de planificación familiar, aprovechando la situación de ignorancia, la necesi-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 4
69
dad de atención médica o su alteración emocional, como en el caso de las
mujeres cuando asisten a sus revisiones ginecológicas, o cuando acuden a
jornadas de detección de cáncer cérvico uterino en las cuales les colocan el
dispositivo intrauterino sin su consentimiento.
C. Estas personas, muchas veces monolingües, han referido que no comprenden las indicaciones que los médicos o el personal de salud les da, debido a
que no entienden el idioma español, y en ocasiones les hacen firmar o poner
sus huellas digitales en documentos que no comprenden por su desconocimiento del idioma español, y en algún caso, incluso alteran su firma, como lo
evidenciado en el expediente de queja número 2002/1431-4, por lo que el 6
de diciembre de 2002, este organismo nacional emitió la recomendación número 46/2002, dirigida al Director General del Instituto Mexicano del Seguro
Social. Situación que no es ajena a esta Comisión Nacional, pues se ha observado que la información ofrecida por las autoridades de salud a los indígenas,
habitualmente se da en tal idioma, en el cual, además están redactados los
formatos y documentación oficial con los que se brinda atención, particularmente aquella relativa a las prácticas administrativas empleadas para obtener
el consentimiento libre e informado de la población que atienden, en específico, el formato u “hoja de consentimiento informado”, del cual se menciona
que su contenido se “explica” en la lengua predominante de la localidad por
el personal auxiliar del área médica de las unidades.
De igual forma, en la obtención del consentimiento informado para los
métodos de planificación familiar, se ha observado que persisten prácticas
administrativas recurrentes por parte del personal de las instituciones de salud, que restringen el ejercicio de los derechos de mujeres y hombres de las
comunidades indígenas, el cual está consagrado en el segundo párrafo del
artículo 4° de nuestra Constitución; en consecuencia, tales derechos son vulnerados en el momento en que, ya sea por idioma o por cultura, las instituciones médicas en regiones indígenas no garantizan la completa comprensión de
las alternativas médicas posibles, para que hombres y mujeres indígenas decidan, de manera libre e informada, el número y espaciamiento de los hijos y
sus consecuencias.
Sobre el particular, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en el
contexto del respeto a la diversidad cultural y al marco jurídico, nacional e
internacional, de los derechos humanos de los pueblos y comunidades indígenas, está convencida de la necesidad de que sean preservados los derechos
reproductivos de estos pueblos durante la aplicación de los programas guber-
70
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
namentales de salud sexual y reproductiva, toda vez, que los casos descritos,
así como la observación en campo, demuestran que en su aplicación no se
toman en cuenta las diferencias culturales, esto por el idioma en que se redactan los documentos administrativos, y tampoco se respetan sus esquemas de
valores sobre su vida sexual y reproductiva.
II. SITUACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA
La Ley Suprema de nuestro país reconoce, en su artículo 2°, que la Nación
Mexicana tiene una composición pluricultural sustentada en sus pueblos indígenas, los que conservan sus propias instituciones sociales, económicas,
culturales y políticas; dispone, además, que la Federación, los estados y los
municipios deberán promover la igualdad de oportunidades de los indígenas
y eliminar cualquier práctica discriminatoria, estableciendo las instituciones y
las políticas necesarias para garantizar los derechos de esos pueblos. Además,
establece la obligación de asegurar, entre otros derechos, el respeto a la dignidad de las mujeres y los hombres indígenas; procurar su acceso a los servicios de salud y con ello mejorar sus condiciones de vida, como se dispone en
el apartado B, fracciones III, V y VIII, de este precepto constitucional.
El artículo 4° de nuestra Carta Magna consagra la igualdad ante la ley de
los hombres y las mujeres, y dispone que toda persona tiene el derecho a decidir, de manera libre, responsable e informada, sobre el número y espaciamiento de sus hijos, y a la protección de la salud, enmarcando a la sexualidad
y a la reproducción como partes de la condición humana, como un derecho
humano y social que involucra de modo participativo a las personas, con base
en la libre decisión y en el consentimiento informado; por ello el Estado no
sólo debe llevar a cabo acciones de promoción y protección, sino prever las
condiciones e instancias adecuadas para su realización. Lo anterior propicia
el respeto a la autonomía de mujeres y hombres en la toma de decisiones
respecto a su salud sexual y reproductiva.
Resulta conveniente mencionar que el artículo 2° de nuestra ley suprema,
al reconocer la composición pluricultural, y por consiguiente plurilingüe de
la Nación, garantiza el derecho de los pueblos indígenas para preservar sus
lenguas, sustentando legalmente su derecho de emplearlas sin limitación alguna. A partir de este reconocimiento, dispone que todos los niveles de gobierno deberán establecer las políticas pertinentes que atiendan las necesidades de los pueblos indígenas y sus integrantes, precisamente en sus lenguas,
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 4
71
lo que les permitirá interrelacionarse tanto al interior de sus comunidades,
como con las instituciones del Estado.
Por su parte, el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2001-2006, define de manera explícita la ejecución de acciones para la
atención de la salud sexual y reproductiva, considerando “los ejes de la multiculturalidad, la sustentabilidad y el género. Con ello se pretende dar impulso a una conciencia nacional de respeto a la pluriculturalidad y de reconocimiento de la diversidad como riqueza cultural, con la finalidad de alcanzar
una interrelación simétrica entre grupos y personas con culturas diferentes y
lograr un trato respetuoso a quienes son culturalmente diferentes, asegurando
el derecho a la equidad y a la igualdad de oportunidades; incluyendo el enfoque de género en cada una de las acciones de formación y capacitación que
se emprendan”.
Todo ello con la finalidad de establecer las condiciones necesarias para
que los indígenas logren ejercer su derecho a la protección de su salud y a la
seguridad social y, con ello, tengan un acceso mas equitativo a los servicios,
beneficios y prestaciones en esta materia, mediante una atención de calidad y
con pleno respeto a sus diferencias culturales.
En materia de instrumentos internacionales protectores de los derechos
humanos de los pueblos indígenas, el Convenio número 169 Sobre Pueblos
Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Organización Internacional del Trabajo, señala, entre otras, algunas disposiciones relativas a las
obligaciones contraídas por el Estado mexicano sobre la responsabilidad de
desarrollar, con la participación de los pueblos indígenas, acciones coordinadas y sistemáticas para proteger los derechos de estos pueblos y garantizar
con ello el respeto a su integridad; estas acciones deberán incluir, como lo
señala el artículo 2.2, incisos a y b, las medidas que aseguren a los miembros
de los pueblos indígenas gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población, y que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social, cultural,
sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones.
También dispone, en su artículo 30, que los gobiernos deberán adoptar
medidas acordes a las tradiciones y culturas de los pueblos indígenas, a fin de
darles a conocer sus derechos, especialmente aquellos que atañen a la salud,
y para tal fin deberán traducir los documentos a las lenguas de dichos pueblos; asimismo, las normatividades nacional e internacional refuerzan la integración de la perspectiva de género en el diseño y aplicación de las políti-
72
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
cas de población y salud, para garantizar un desarrollo y una calidad de vida
digna para todos los seres humanos.
Al respecto, la Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas, proclamada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en
su Resolución 47/135, establece diversos derechos, entre los que se declara el
reconocimiento de las personas pertenecientes a alguna minoría lingüística a
utilizar su propio idioma, en privado y en público, libremente y sin injerencia
ni discriminación de ningún tipo, y señala, además, que los Estados adoptarán las medidas para garantizar que estas personas puedan ejercer plena y
eficazmente todos sus derechos humanos en plena igualdad ante la ley.
En este contexto, los tratados e instrumentos internacionales firmados por
México y aprobados por el Senado de la República, refuerzan el reconocimiento de los derechos de los pueblos y personas indígenas, y su pretensión
es la promoción y el respeto de los derechos de éstos.
La Comisión Interamericana de Mujeres (CIM), organismo especializado
de la Organización de los Estados Americanos, que forma parte de estos instrumentos regionales de protección a los derechos humanos, reconoce que la
integridad física y los derechos sexuales y reproductivos son una condición
indispensable para gozar del derecho a la salud reproductiva, por lo cual los
gobiernos tienen la obligación de asegurar que los programas de planificación familiar evalúen los riesgos y beneficios de los usuarios de los métodos
de planificación familiar, así como a que se les informe sobre los efectos colaterales que pueden afectar su salud integral.
En nuestro país, el Programa Nacional de Salud, el Programa de Acción en
Salud Reproductiva 2001-2006 y el Programa Mujer y Salud 2001-2006
(PROMSA) de la Secretaría de Salud, hacen énfasis en las necesidades especiales de salud que tienen las mujeres y los hombres a lo largo del ciclo vital,
a fin de comprender los factores que determinan las diferencias entre ambos
géneros y que pueden poner en riesgo su salud, reconociendo “que la incorporación de la perspectiva de género en el sector salud representa sumarse a
un esfuerzo para promover cambios que den origen a relaciones más equitativas entre hombres y mujeres, y entre éstos y las instituciones; en especial,
porque... los prestadores de servicios de salud tienden a dirigir autoritariamente la interacción con los y las usuarias..., esta dinámica tiene diversas
consecuencias posibles para la salud... por la imposición de medidas terapéuticas o anticonceptivas, o por su omisión, sin considerar las necesidades de
quien requiere la atención, ni su capacidad de decisión”.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 4
73
Considerando que la mujer históricamente ha sido la más afectada por este
tipo de violaciones a sus derechos humanos, cobra especial importancia el
Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminación
Contra las Mujeres 2001-2006 (PROEQUIDAD), que conjuntamente con la
Ley del Instituto Nacional de las Mujeres en sus artículos 1, 4, 7, fracción
XV, y 30, contemplan como parte de sus objetivos específicos eliminar las
desigualdades que impiden a las mujeres alcanzar una salud integral, promoviendo la igualdad de oportunidades y de trato entre los géneros, así como las
condiciones sociales adecuadas para garantizar el ejercicio efectivo de sus
derechos, retomando “la voluntad política del gobierno federal para introducir de manera transversal, un enfoque de género en el diseño y evaluación de
las políticas públicas, para garantizar que la equidad sea una práctica habitual
en las relaciones sociales y su ejecución es responsabilidad de toda la administración pública federal...”.
En materia de salud reproductiva, el artículo 51 de la Ley General de
Salud, prevé que los usuarios de los servicios de salud tendrán derecho a
obtener prestaciones oportunas y de calidad idónea, y a recibir atención profesional y éticamente responsable, así como trato respetuoso y digno por
parte de los profesionales, técnicos y auxiliares. Cabe hacer mención que, si
bien es cierto que la Ley General de Salud no especifica la situación indígena, se colige que en toda disposición de carácter general se aplica a los
grupos vulnerables, como lo son los indígenas, sobre todo en atención a sus
desventajas sociales y diferencias culturales, que incluyen sus costumbres y
tradiciones, las cuales se deberán tomar en cuenta en la atención que les
brinde el personal de salud, a quien se deberá capacitar para que desarrolle
una sensibilidad que les permita brindar una atención acorde a las necesidades de estos pueblos.
En su artículo 67, la Ley General de Salud dispone, en materia de planificación familiar, que ésta tiene un carácter prioritario. En su aplicación se
debe incluir la información y orientación educativa para los adolescentes y
jóvenes, a fin de disminuir el riesgo reproductivo, informando a la mujer y al
hombre sobre tales riesgos, así como la conveniencia de espaciar los embarazos
y reducir su número; todo ello mediante una correcta información de planificación familiar, la cual debe ser oportuna, eficaz y completa, tanto de manera
individual como a la pareja. Los servicios que se presten en la materia constituyen un medio para el ejercicio del derecho de toda persona a decidir de
manera libre, responsable e informada, sobre el número y espaciamiento de los
hijos, con pleno respeto a su dignidad.
74
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
En el artículo 68, fracciones II y III, de este ordenamiento legal, se dispone
que los servicios de planificación familiar deben comprender la atención y
vigilancia de los aceptantes, usuarios y usuarias de los servicios de planificación familiar, así como la asesoría en cuanto a los diversos métodos para la
planificación de la familia disponibles a través del sector público de salud,
supervisando y evaluando su ejecución de acuerdo con las políticas establecidas por el Consejo Nacional de Población.
En cuanto al Reglamento de la Ley General de Salud, en Materia de Prestación de Servicios de Atención Médica, en los artículos 116 al 120, se dispone que corresponde a la Secretaría de Salud dictar las normas técnicas para la
prestación de los servicios básicos de salud en materia de planificación familiar, así como proporcionar la asesoría y el apoyo técnico que requieran las
instituciones de los sectores público y social para la adecuada prestación de
los servicios básicos en la materia, siendo obligación de estos sectores informar
y orientar respecto de la planificación familiar de acuerdo con dicha normatividad.
Por su parte, la Norma Oficial Mexicana 005-SSA2-1993 De los Servicios
de Planificación Familiar, tiene como objeto uniformar los principios, criterios de operación, políticas y estrategias para la prestación de los servicios de
planificación familiar en México, dentro de un marco de absoluta libertad y
respeto al derecho reconocido de toda persona a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número y espaciamiento de sus hijos; prevé, de
igual manera, que se deberá proporcionar a los usuarios la información especializada o consejería, para que, en el caso de que éstos decidan emplear alguno de los diferentes métodos de planificación familiar, lo manifiesten voluntariamente y con pleno conocimiento, otorgando su “consentimiento informado”,
empleándose para ello los mecanismos diseñados para tal efecto.
Es indudable que el requerimiento ético de consentimiento informado
debe contemplar tanto el acceso a la información, como la libre decisión de
escoger el que más convenga, dando con ello la posibilidad de que los usuarios acepten o rechacen los métodos de planificación familiar y, sobre todo,
cuenten con los medios para acceder a la atención en este tipo de servicios, lo
que implica que los programas y políticas de salud reproductiva sean distribuidos equitativamente.
Por lo anteriormente señalado, tanto la legislación nacional como los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos están encaminados no sólo a reconocer los derechos humanos elementales de los pueblos
indígenas y sus integrantes, sino a lograr que se lleven a la práctica las accio-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 4
75
nes de gobierno tendentes a proveer el tratamiento diferenciado que les permita acceder con equidad al ejercicio pleno de sus derechos humanos, y en
particular al ejercicio libre, informado y responsable del número de hijos que
deseen tener.
III. OBSERVACIONES
Del análisis de los antecedentes referidos en el presente documento y su vinculación lógico-jurídica, esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos arribó a las siguientes consideraciones:
En principio, es importante mencionar que el reconocimiento constitucional de la composición pluricultural de nuestra nación se fundamenta precisamente en la diversidad de los pueblos indígenas asentados en el territorio
nacional, que mantienen formas propias de organización social, tradiciones,
valores, costumbres, lenguas e identidad cultural, y que justamente en atención a esa diversidad se reconoció y garantizó la preservación, enriquecimiento de sus lenguas y manifestaciones culturales, disponiendo además que
en todos los niveles de gobierno se promueva la igualdad de oportunidades
de los pueblos indígenas y sus integrantes, estableciendo y diseñando las
políticas y estrategias que garanticen el pleno respeto y el goce de sus derechos con igualdad de oportunidades que el resto de la población, e impulsando
el desarrollo económico y social de las zonas indígenas para mejorar sus condiciones y calidad de vida. No obstante este reconocimiento formal de sus
derechos, los integrantes de los pueblos indígenas, así como muchos otros
sectores de la población nacional, viven en condiciones de pobreza extrema,
con bajos niveles de escolaridad, carecen de satisfactores básicos elementales y padecen de tratos inequitativos por sus diferencias culturales y de género,
lo que violenta sus derechos humanos. De ello deriva la necesidad de que las
instituciones de salud del país, entre otras, incluyan en los servicios que ofrecen aquellas medidas o estrategias idóneas para procurar que, en todo momento, los indígenas gocen plenamente de sus derechos humanos y garantías
consagrados en la Constitución, en el mismo grado que el resto de la población, y que tomen en consideración sus necesidades de atención diferenciada
emanada de su identidad cultural y género.
En ese sentido, se ha observado que las prácticas administrativas realizadas por el personal médico de las instituciones de salud, relacionadas con la
obtención del consentimiento libre e informado para la aplicación de méto-
76
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
dos anticonceptivos a la población indígena, no garantizan el ejercicio de los
derechos humanos a la libre decisión en materia de planificación familiar y a
la salud sexual y reproductiva, toda vez que los mecanismos utilizados para la
consejería y la obtención de consentimiento informado no toman en cuenta sus
condiciones culturales, incluyendo sus lenguas propias y su cosmovisión cultural; ejemplo de ello son los formatos institucionales empleados, que están
redactados en español, idioma distinto al que predomina en las zonas de
cobertura con población indígena, y que en los hechos representa una limitante para la comprensión no sólo de la terminología empleada, sino de la
información completa, oportuna, clara y veraz sobre las implicaciones del
uso o no de los métodos de planificación familiar, relacionadas con la salud
integral, las condiciones sociales y la calidad de vida de los usuarios, lo que
constituye un medio para el ejercicio del derecho de toda persona a decidir
de manera libre, responsable e informada sobre el número y espaciamiento de
sus hijos.
Sobre el particular, esta Comisión Nacional, durante la tramitación de diversos expedientes de queja, ha obtenido varios documentos entre los que
destacan el denominado “consentimiento informado”, el cual está redactado
en español y describe, a grandes rasgos, los diferentes métodos de planificación familiar con que cuenta el sector salud, así como las consecuencias de su
uso y posibles fallas. Aparece también en tal “consentimiento” una leyenda
que dice: “Firmo este consentimiento por mi libre voluntad en presencia de
un testigo que yo escogí y sin haber estado sujeta (o) a ningún tipo de presión
o coerción para hacerlo”; además se destinan espacios respectivos para el
nombre y firma de quien acepta los servicios de planificación familiar, un
testigo, el personal médico que lo aplicó y lugar y fecha en que se aplica.
A mayor abundamiento, en el documento oficial denominado “consentimiento informado”, aparece un espacio para la firma de un testigo, suscribiéndolo como tal, el personal de la unidad médica, tal como quedó evidenciado en los documentos integrados a los expedientes clínicos remitidos por
el Instituto Mexicano del Seguro Social, y que obran en el expediente de
queja 2001/2378-4, en los cuales se apreció que firmó como testigo la auxiliar del área médica suplente de la Unidad Médica Rural de Ahuacatitla, Hidalgo, o como en el caso del expediente de queja 2002/1431-4, en el que inclusive se omitió asentar el nombre y firma del testigo.
Estos documentos, aun cuando aparecen las firmas de las mujeres atendidas, no resultan los idóneos para acreditar la emisión libre e informada del
consentimiento, en virtud de que los testigos que comparecen son los asisten-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 4
77
tes médicos de la unidad médica, y estos documentos no se encuentran elaborados en la lengua predominante que se habla en ese ámbito de cobertura, o
bien tanto en idioma español como en las lenguas predominantes, además de
que no existe evidencia alguna de que la consejería, tal y como lo dispone la
Norma Oficial Mexicana 005-SSA2-1993 De los Servicios de Planificación
Familiar, se hubiera brindado con las especificidades que ello requiere, en el
proceso de análisis y comunicación personal entre los prestadores de servicios de salud y los usuarios, que son elementos fundamentales para que tales
usuarios se encuentren en aptitud de tomar decisiones voluntarias, conscientes e informadas, acerca de su vida sexual y reproductiva, y en su caso, efectuar la selección del método más adecuado a sus necesidades.
La norma oficial especifica que el consejero debe constatar que los aceptantes han recibido y comprendido la información completa sobre las características, usos y riesgos de los diferentes métodos de planificación familiar,
y saber transmitir esta información en forma clara y accesible a los usuarios.
Sin embargo, en ésta no se prevén elementos específicos que contengan las
necesidades de atención diferenciada que los integrantes de los pueblos indígenas requieren con motivo de sus diferencias culturales.
En el consentimiento libre e informado subyacen principios éticos de respeto a la autonomía y a la cultura de las personas, que debieran formar parte
de la práctica médica; por ello, deben definirse los lineamientos o mecanismos complementarios para que la consejería dirigida a los integrantes de los
pueblos indígenas cumpla no sólo con su objetivo de informar, sino de que se
tenga certeza de que esa información se ha comprendido. El propósito es
asegurar que las instituciones prestadoras de servicios públicos de atención
médica favorezcan y respeten la elección de los usuarios.
En los servicios de planificación familiar, el consentimiento informado y
libre implica que, en la relación entre el usuario y el servidor público del
sector salud, se dé un vínculo horizontal de intercambio respetuoso de información, a partir del cual manifiesten su solicitud de métodos para la planificación familiar, en el contexto del conocimiento cultural que tienen las personas de sí mismas y sobre su salud sexual y reproductiva, en tanto que el
personal del sector salud proporciona información de los efectos, riesgos y
beneficios sobre los diferentes métodos disponibles, acordes a las necesidades de salud de cada persona.
El proceso incluye la verificación, por parte de las instancias que proporcionan el servicio de atención a la salud sexual y reproductiva, de que las
personas han comprendido sus explicaciones y sus dudas han sido resueltas.
78
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
A su vez, mujeres y hombres deben consentir de manera libre y sin coerción
sobre el uso del método más acorde a sus necesidades y preferencias, o bien
disentir, si así lo juzgan conveniente. El hecho de que se requiera un documento, o cualquier otro mecanismo institucional, de autorización no sustituye los pasos del proceso previamente descrito.
Estas acciones deben ocurrir previamente a la firma del documento, o
cualquier otro mecanismo institucional, y a la aplicación del método de planificación familiar elegido, para cumplir así con los requisitos de estar informado y haber entendido, para con ello tomar decisiones, ahora sí libres e informadas, sobre su salud sexual y reproductiva.
No obstante lo deseable y lógico de este método, se han reportado frecuentes faltas al proceso de consentimiento libre e informado debido a diversos
factores, entre los que destacan el desconocimiento que tienen los prestadores de servicios, los funcionarios y las personas en relación con las disposiciones jurídico-administrativas aplicables que regulan dicho procedimiento.
Al respecto, se ha observado, por ejemplo, que el formato con que se cuenta no demuestra que el personal médico o sus auxiliares brinden toda la información relativa al tema de planificación familiar, con las consideraciones
antes precisadas, en la lengua de los usuarios y con respeto a los derechos de
la población indígena, toda vez que los usuarios entrevistados fueron enfáticos al precisar el desconocimiento del contenido del documento “consentimiento informado” por no entender español y porque no les fue explicado, y
que aun cuando en algunas ocasiones el personal auxiliar de las clínicas rurales conocía la lengua de las zonas que están bajo su cobertura, ello era parcial
y sólo ocurría en la minoría de los casos, por lo que no garantizaba una traducción efectiva para los fines de orientación y consejería, prevista en la
Norma Oficial Mexicana 005-SSA2-1993 De los Servicios de Planificación
Familiar, y consecuentemente para el ejercicio pleno de sus derechos sexuales y reproductivos, ya que se ha observado que existe incompatibilidad entre
los métodos y las estrategias para informarles o proporcionarles la consejería,
debido a que éstos se aplican y explican con los mismos mecanismos con que
se dirigen a las personas que hablan y entienden el idioma español, sin reconocer las especificidades culturales de las comunidades indígenas.
En este sentido, no sólo es importante que la consejería y difusión en materia de planificación familiar se realice en las lenguas de las comunidades
indígenas, sino que se implementen mecanismos acordes para asegurar la
comprensión de las propuestas médicas, como por ejemplo, dar un mayor
impulso a los promotores comunitarios de salud, quienes conocen la propia
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 4
79
lengua con las connotaciones particulares de las diferentes culturas, y sobre
todo de sus esquemas de valores respecto de la vida sexual y reproductiva,
para que, a través de la comunicación o expresión oral tradicional, sean vehículos de información sobre la materia y que, adicionalmente, fortalecerían
y promoverían el uso de las lenguas indígenas en mayores ámbitos de la vida
pública de las comunidades indígenas; así mismo, se deben elaborar documentos oficiales que respalden el consentimiento informado a través de formas de expresión que garanticen su cabal comprensión, puesto que la tendencia de la política del Estado en materia indígena precisa que los diversos
programas y servicios sociales, entre otros los de salud, del gobierno federal,
de las entidades federativas y municipios, lleguen a las comunidades indígenas, cuando esto sea posible, en sus lenguas propias, lo que conllevará a que
éstas puedan expandir sus funciones sociales y convertirse en vehículos locales y regionales de comunicación.
Por otra parte, las condiciones de extrema pobreza y de marginación social
que viven los pueblos indígenas los ubica en una posición de desventaja en
relación con el resto de la sociedad, ejemplo de ello son las severas deficiencias en alimentación, la falta de saneamiento, las precarias condiciones de
salud y educación; además, la escasez de empleo, el bajo o inexistente ingreso económico son, entre otros, factores que han intensificado la desigualdad
y la vulnerabilidad de esta población.
Estas problemáticas, como se mencionó en el apartado de antecedentes del
presente documento, dan lugar a que se presenten circunstancias en las que el
personal médico y paramédico de las instituciones de salud pública recurra a
prácticas contrarias a las disposiciones en materia de planificación familiar,
en las que se manipulan las necesidades tanto económicas como de atención
médica, para lograr la adopción de métodos de planificación familiar en esta
población, ya que los servidores públicos ofrecen, en algunos casos, bienes
materiales a cambio de aceptar se les aplique el DIU o la vasectomía, y en
otros, condicionando la atención médica o el acceso a programas gubernamentales asistenciales, con lo que se genera coacción en la voluntad para
decidir sobre sus derechos reproductivos.
Ello ocurre, precisamente porque no hay lineamientos claros que especifiquen a la población mencionada que el otorgamiento de los programas de
apoyo o desarrollo social no se encuentran condicionados a que accedan a la
adopción de métodos de planificación familiar o, por el contrario, que se ofrezcan beneficios o prebendas derivados de la adopción de los mismos, razón por
la cual los responsables de salud pública deberán adoptar las medidas perti-
80
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
nentes para que la información que se brinde a los usuarios indígenas de los
servicios de salud contenga la precisión de que la obtención de dichos apoyos
no se encuentra condicionada a que accedan a la adopción de métodos de planificación familiar, ni el que se ofrezcan beneficios derivados de la adopción
de los mismos, con ello se evitaría que estas confusiones que se generan en los
usuarios de los servicios de salud puedan derivar en acciones coercitivas para
la emisión del consentimiento, y por consiguiente evitar la consumación de
acciones que violenten los derechos reproductivos de los indígenas.
Esta Comisión Nacional, considera que son importantes los esfuerzos realizados por los gobiernos federal y estatal para llevar los servicios de salud a
las comunidades más apartadas de nuestro país, y que han tenido como objetivo atender las necesidades médicas de los grupos de población con mayores
desventajas sociales y económicas, instrumentar programas de salud reproductiva dirigidos a bastos sectores de la población, e inclusive fomentar la
participación y capacitación de los agentes de salud tradicionales en las comunidades indígenas; sin embargo, en la práctica cotidiana el personal médico institucional carece de la sensibilidad adecuada para atender las necesidades particulares de salud reproductiva de los integrantes de los pueblos
indígenas, ya que si bien es cierto que el personal médico cuenta con capacitación técnica, generalmente no hablan sus lenguas y son escasos los esfuerzos por entender el contexto cultural en el que se hayan inmersos estos hombres y mujeres indígenas.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos considera que se deben
redoblar los esfuerzos para que el personal médico que presta sus servicios en
zonas donde hay población indígena obtenga, a través de los cursos de capacitación que ya se imparten, un concepto integral y humano sobre la salud de
las mujeres y los hombres indígenas, y que tenga en cuenta las especificidades culturales de los pueblos indígenas.
Es sumamente importante fomentar la participación interinstitucional con
organismos públicos del gobierno federal que tienen como misión, entre
otras, promover en el conjunto de la sociedad nacional, la valoración de las
culturas indígenas y contribuir al reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, para que con su experiencia y conocimientos participen, directa o indirectamente, en los cursos de capacitación o actualización continua
que se impartan al personal de salud pública que preste sus servicios en comunidades indígenas, en los que incluyan temas relacionados con las necesidades, especificidades culturales y condiciones sociales de las etnias correspondientes, a fin de que cuenten con la sensibilidad y elementos suficientes
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 4
81
que les permitan otorgar el servicio con las características antes mencionadas, así como impulsar la labor que pudieran realizar los promotores de salud
de las propias comunidades indígenas, que son quienes conocen las lenguas
propias y su cosmovisión.
Por otra parte, tanto la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la legislación y los reglamentos secundarios, así como los tratados
internacionales en materia de derechos humanos de los pueblos indígenas,
prevén que, con la finalidad de respetar la autonomía y dignidad de estos
pueblos, se debe instruir a los servidores públicos que prestan sus servicios
en o para comunidades indígenas, que pongan a su disposición las prácticas
y servicios en materia de salud, que les permita a los integrantes de estos
pueblos acceder, con igualdad de oportunidades, a las garantías fundamentales en materia de salud reproductiva y planificación familiar dispuestas para
todos los mexicanos, atendiendo a las necesidades socioculturales particulares de estos pueblos, como ya ha sido precisado, y que redundaría primero, en
proporcionar un conocimiento amplio de sus derechos respecto a temas de
planificación familiar y de salud sexual y reproductiva, en sus lenguas, y segundo, en promover un ejercicio pleno de ellos, con la certeza de que los
usuarios tengan una real comprensión de los alcances de los mismos.
Todo lo expuesto, relativo a las prácticas administrativas relacionadas con
la obtención de consentimiento informado por parte de las instituciones de
salud, contribuye a que el respeto de los derechos reproductivos, el mejoramiento de la calidad de los servicios, así como a las garantías reconocidas a
los hombres y mujeres pertenecientes a los pueblos indígenas, en cuanto a la
materialización del disfrute de salud integral con absoluto respeto a su dignidad de personas, siga siendo una meta a cumplir para toda la población. Ello
es reflejo de este desfase entre el reconocimiento constitucional, legal y formal de los derechos humanos, y la posibilidad material de que los hombres y
las mujeres indígenas puedan disfrutarlos, situación que se evidenció en las
prácticas administrativas realizadas por los prestadores de servicio de diversas instituciones públicas de salud respecto a la obtención de consentimiento
libre e informado.
Por lo expuesto anteriormente, esta Comisión Nacional de los Derechos
Humanos formula a ustedes, respetuosamente, señores secretario de salud,
gobernadores de las entidades federativas, jefe de gobierno del Distrito Federal y responsables de los servicios de salud pública de nuestro país, en lo que
corresponda y en los casos que pudieren prestar dichos servicios a personas
indígenas, las siguientes:
82
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
IV. RECOMENDACIONES GENERALES
PRIMERA. Giren instrucciones expresas a quien corresponda, a efecto de que
implementen mecanismos de coordinación interinstitucional con dependencias y entidades de los gobiernos federal, estatal y municipal, en la atención
de las comunidades indígenas, con la finalidad de que se facilite, garantice y
respete que los usuarios de los servicios de planificación familiar, mediante
el consentimiento informado, ejerzan el derecho humano a la libre decisión y
elección, cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 4°, segundo párrafo, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los objetivos previstos tanto en la Norma Oficial Mexicana 005-SSA-1993 De los Servicios
de Planificación Familiar, como en los compromisos internacionales que promueven y protegen la elección voluntaria y bien informada, tomando en
cuenta la equidad de género y la valoración de los usos y costumbres de los
pueblos indígenas y de sus integrantes.
SEGUNDA. Instruyan a quien corresponda a fin de que se adopten las medidas
administrativas pertinentes para la elaboración y difusión, en la lengua de las
comunidades indígenas, de folletos, trípticos y cualquier otro material informativo, haciendo uso de los diferentes medios de comunicación, inclusive
con la propia infraestructura existente de las unidades médicas rurales, las
cuales proporcionan atención asistencial y médico preventiva de primer nivel, que acuden a las comunidades a impartir educación para la salud, o de las
brigadas de salud de las secretarías de salud, o de sus equivalentes, a través
de su programa de ampliación de cobertura, en los que se expongan, de manera clara y veraz, los derechos sexuales y reproductivos, asegurándose de
que, además de proporcionar la información confiable en las lenguas indígenas, el personal de salud constate que la orientación y consejería, respecto a
los riesgos y beneficios de los métodos de planificación familiar, ha sido
comprendida y aceptada sin coerción u ocultamiento de la información necesaria para que hombres y mujeres indígenas tomen una decisión informada, y
que contenga la precisión de que los programas gubernamentales de beneficio social no se encuentran condicionados a la adopción de métodos de planificación familiar y que de la aceptación de estos métodos no se deriva ningún beneficio o prebenda.
TERCERA. Instruyan a quien corresponda, a efecto de que las áreas de capacitación refuercen, en sus programas de actualización o capacitación dirigidos
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 4
83
al personal médico y de enfermería que presten sus servicios en comunidades
indígenas, temas relativos tanto a los derechos humanos, como a los procesos
sociales y culturales de los pueblos indígenas y a sus sistemas de valores,
usos y costumbres, para que mejoren el trato que dan a los usuarios, así como
la calidad de los servicios, y sobre todo respeten su dignidad como personas
cuando desean tomar decisiones sobre los métodos de planificación familiar.
La presente recomendación de carácter general, de acuerdo con lo señalado por los artículos 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6°, fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos, así como 129 bis de su Reglamento Interno, aprobada por el Consejo Consultivo de esta Comisión Nacional, en su sesión número 169 de fecha 10 de diciembre de 2002, tiene el carácter de pública y se
emite con el propósito fundamental de que se promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones normativas y prácticas administrativas que constituyan o propicien violaciones a los derechos humanos, para que las autoridades competentes, dentro de sus atribuciones, eliminen dichas violaciones y
subsanen las irregularidades de que se trate.
Igualmente, con el mismo fundamento jurídico, informo a ustedes que las
recomendaciones generales a las diversas autoridades del país no requieren
aceptación por parte de las instancias destinatarias; sin embargo, se solicita
que, en su caso, las pruebas correspondientes al cumplimiento de la misma se
envíen a esta Comisión Nacional dentro del término de treinta días hábiles
siguientes a la fecha de emisión de la presente recomendación.
Atentamente
El Presidente de la Comisión Nacional
Rúbrica
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 5
SOBRE EL CASO DE LA DISCRIMINACIÓN
EN LAS ESCUELAS POR MOTIVOS RELIGIOSOS
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 5
México, D. F., a 14 de mayo de 2003
Sobre el caso de la discriminación en las escuelas
por motivos religiosos
Señores Gobernadores de las entidades federativas
y Secretario de Educación Pública Federal
El artículo 6º, fracción VII, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, señala, como atribución de este Organismo Nacional, proponer a las autoridades del país que, en el exclusivo ámbito de su competencia,
promuevan los cambios y modificaciones tanto de disposiciones legislativas
y reglamentarias, como de prácticas administrativas que, a juicio de la propia
Comisión, redunden en una mejor protección de los derechos humanos y se
evite su violación; en tal virtud, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 bis del Reglamento Interno de este Organismo Nacional, se expide
la presente recomendación general.
I. ANTECEDENTES
Entre junio de 1991 y marzo del 2003, esta Comisión Nacional recibió 1110
quejas en las que se mencionan como agraviados a niños que profesan la religión Testigos de Jehová, algunas de ellas se refieren a grupos de hasta 50
menores. Las quejas expresan el reclamo de los padres de familia miembros
[87]
88
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
de esta congregación, en contra de las sanciones que las autoridades escolares imponen a sus hijos por su negativa a participar en las ceremonias cívicas
para rendir honores a los símbolos patrios.
Se han presentado, además, más de quince recursos de impugnación, los
cuales se originaron tanto por la no aceptación como por el insuficiente cumplimiento de recomendaciones emitidas por los organismos estatales de derechos humanos, dirigidas a las secretarías estatales de educación pública, referentes a la violación de derechos humanos particularmente del derecho a la
educación de los alumnos que profesan la religión de Testigos de Jehová por
parte de las autoridades educativas. Al respecto, esta Comisión Nacional ha
emitido las recomendaciones 4/96, 88/96, 1/2002, 11/2002 y 7/2003 sobre
casos concretos de violaciones al derecho a la educación de los menores por
estas razones.
Estas cifras son muy significativas ya que actualmente representan, por su
número, la afectación de un sector de nuestra sociedad, generándose violaciones a los derechos fundamentales de los menores que profesan esa religión.
Una de las características de la doctrina de los Testigos de Jehová es que
prohíbe a sus fieles participar en solemnidades tanto cívicas como religiosas.
En este contexto, para los alumnos Testigos de Jehová participar en las ceremonias de honores o saludo a la bandera, que se realizan en las escuelas primarias y secundarias en nuestro país, equivale a un acto de idolatría inaceptable para su conciencia, por lo que su actitud durante la realización de esas
ceremonias es pasiva y respetuosa.
El conflicto por las creencias de los Testigos de Jehová y su participación
en las ceremonias cívicas en honor a los símbolos patrios se ha presentado de
manera recurrente, respecto de autoridades escolares tanto del ámbito local
como del federal. Las autoridades han manifestado que existe un marco normativo que regula la organización de las ceremonias cívicas de honores a los
símbolos patrios, así como las obligaciones de profesores y alumnos de participar en su desarrollo. Señalan que como servidores públicos están obligados a hacer cumplir la ley y a sancionar a las personas que la infrinjan.
Las autoridades educativas argumentan que, de acuerdo con el artículo 15
de la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacional, están obligadas
a organizar la ceremonia para rendir honores a la Bandera Nacional todos los
lunes, así como al inicio y fin de cursos. Señalan que la conducta pasiva de
los alumnos Testigos de Jehová transgrede los artículos 1°, párrafo segundo,
y 29, párrafo segundo, de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público,
preceptos que establecen que nadie podrá alegar motivos religiosos para evadir las responsabilidades y obligaciones prescritas en las leyes, y que el agra-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 5
89
vio a los símbolos patrios o cualquier conducta que induzca a su rechazo,
constituyen infracciones a la ley.
De igual forma, refieren que existen acuerdos de carácter general para la
organización y funcionamiento de las escuelas primarias, secundarias y secundarias técnicas, en los que se establecen sanciones por faltas a la disciplina escolar y los hechos individuales o colectivos que representen falta de
respeto a los símbolos patrios. Estos tres acuerdos que se refieren a la organización y funcionamiento de las escuelas primarias y secundarias, fueron publicados el 3 y 7 de diciembre de 1982 en el Diario Oficial de la Federación.
Partiendo de la interpretación de este marco normativo, las autoridades
escolares sancionan a los alumnos Testigos de Jehová, alegando que su rechazo a participar en las ceremonias para rendir honores a los símbolos patrios se
traduce en una violación a la ley, además de que con dichas conductas se impide fomentar en los educandos el amor a la patria y la conciencia de la nacionalidad, la independencia y la justicia. Además, argumentan que la actitud de
los alumnos Testigos de Jehová constituye una falta a la disciplina escolar.
Las sanciones que se imponen a los alumnos Testigos de Jehová son diversas, esta Comisión Nacional tiene conocimiento de casos en donde se les reprueba en la materia de civismo, se les suspende temporalmente o expulsa de
manera definitiva, se les condiciona la inscripción a la aceptación de un reglamento por el que se comprometen a participar activamente en las ceremonias cívicas; incluso, en casos extremos, se han llegado a presentar maltratos
físicos o psicológicos a los menores, situaciones que se traducen en violaciones a sus derechos humanos.
Preocupa a esta Comisión Nacional el tratamiento que han dado las autoridades educativas a la oposición de los alumnos Testigos de Jehová a participar en la rendición de honores a los símbolos patrios, pues las sanciones
que se les han impuesto llegan a constituir violaciones a sus derechos humanos, toda vez que se les da un trato discriminatorio por sus creencias religiosas, fomentando la intolerancia y en ocasiones se les priva del derecho a la
educación por la misma razón. Asimismo, se vulnera el derecho a la legalidad
ya que las sanciones que se imponen a los menores no están establecidas en
ningún ordenamiento jurídico.
II. SITUACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA
En el caso de las sanciones que se imponen a los alumnos Testigos de Jehová
en las escuelas, por no rendir honores a los símbolos patrios en las ceremo-
90
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
nias cívicas, nos encontramos frente a un conflicto en el cual las autoridades
educativas, alegando el cumplimiento de leyes secundarias, están violentando derechos humanos protegidos por el sistema jurídico mexicano:
A. Derecho a la igualdad, libertad de creencias religiosas y derecho a la educación.
El artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
consagra el derecho a la igualdad y prohíbe, entre otras, la posibilidad de
discriminar a los individuos por sus creencias religiosas, lo que significa que
nadie podrá ser privado del ejercicio de un derecho por estas razones.
El derecho mexicano protege la libertad de creencias religiosas. El artículo
24 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la consagra
como un derecho fundamental al señalar que “todo hombre es libre para profesar la creencia religiosa que más le agrade y para practicar las ceremonias,
devociones o actos de culto respectivo, siempre que no constituyan un delito
o falta penados por la ley.” Asimismo, la Ley de Asociaciones Religiosas y
Culto Público, en su artículo 1°, establece los derechos y libertades que el
Estado mexicano debe garantizar a favor del individuo en materia de derechos y libertades religiosas, entre ellos se encuentra la libertad de adoptar la
creencia religiosa que se desee, especificando que nadie puede ser objeto de
discriminación, coacción u hostilidad por causa de sus creencias religiosas.
El artículo 3° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
establece el derecho de todo individuo a recibir educación, señalando que la
educación preescolar, primaria y secundaria serán obligatorias, y que la educación que imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente todas las
facultades del ser humano, fomentando en él el amor a la Patria, y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia.
La Ley General de Educación desarrolla el contenido del derecho a la educación, estableciendo en su artículo 2° que todos los habitantes del país tienen las mismas oportunidades de acceso al sistema educativo nacional, con
sólo satisfacer los requisitos que establecen las disposiciones legislativas
aplicables. El criterio que debe orientar la educación que imparte el Estado
debe basarse en el progreso científico, la lucha contra la ignorancia y sus
efectos, las servidumbres los fanatismos y los prejuicios, inculcando los valores de la democracia, el nacionalismo y los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los privilegios de razas, de
religión, de grupos, de sexos o de individuos.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 5
91
Por otra parte, de acuerdo con el artículo 7°, fracción III, de la Ley General
de Educación, uno de los objetivos que debe alcanzar la educación es fortalecer en el educando la conciencia de la nacionalidad y de la soberanía, así
como el aprecio por la historia y los símbolos patrios.
El desarrollo y la protección de los derechos de igualdad, libertad de creencias religiosas y educación también están contenidos en diversos instrumentos internacionales de los cuales nuestro país es parte. Tal es el caso de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 1°, 12 y 19; el
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
artículo 13; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículos
18 y 27; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 13 y la Convención sobre los Derechos del Niño, artículos 2°, 14,
28 y 29.
De igual forma, existen instrumentos internacionales de carácter declarativo que se refieren a la consagración de estos derechos como los son la Declaración Universal de Derechos Humanos, en los artículos 2°, 18 y 26; la
Declaración sobre la Eliminación de Todas las Formas de Intolerancia y Discriminación Fundadas en la Religión o las Convicciones, en los artículos 1°,
2°, 3°, 5° y 6° y la Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas, en sus
artículos 1°, 4°, 5° y 6°.
B. Marco jurídico que regula la ceremonia para rendir honores a los símbolos
patrios en las escuelas primarias y secundarias.
Las características de los símbolos patrios, su uso y difusión, y en el caso de
la Bandera, los honores que se le deben rendir y cómo debe realizarse la ejecución del Himno Nacional, están regulados en la Ley sobre el Escudo, la
Bandera y el Himno Nacional. El artículo 9° de este ordenamiento establece
que en festividades cívicas o ceremonias oficiales en que esté presente la Bandera Nacional, deberán rendírsele honores, los cuales, cuando menos, consistirán en el saludo civil simultáneo de los presentes. La obligación de rendir
honores a la Bandera para las autoridades educativas federales, estatales y
municipales, está contenida en el artículo 15, que establece que la ceremonia
debe realizarse los lunes al inicio de labores escolares, así como al inicio y fin
de cursos. Por otra parte, para afirmar entre los alumnos el culto y respeto a
la bandera nacional, es obligatorio para todos los planteles educativos del
país, oficiales o particulares, poseer una bandera con el fin de que sea utilizada en actos cívicos.
92
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
De acuerdo con los artículos 55 y 56 de la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacional, corresponde a la Secretaría de Gobernación vigilar
el cumplimiento y aplicar las sanciones por las contravenciones a la misma,
que impliquen desacato o falta de respeto a los símbolos patrios, cuando no
constituyan delitos.
Por otra parte, la organización y funcionamiento de las escuelas primarias
y secundarias, está contenida en los acuerdos 96 y 98 que fueron publicados
el 7 de diciembre de 1982 en el Diario Oficial de la Federación. El acuerdo
referente a las escuelas primarias establece que es obligación del personal
docente organizar la ceremonia de honores a la bandera, los lunes de cada
semana, mientras que el referente a las escuelas secundarias, establece como
obligación de los alumnos el guardar respeto y rendir honores a los símbolos
patrios, señalando que la falta de respeto a los mismos constituye una conducta que amerita sanción.
III. OBSERVACIONES
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, una vez realizado el estudio de la situación que prevalece en algunos centros escolares del país, en
los que se han impuesto sanciones a los niños que profesan la religión de los
Testigos de Jehová que se niegan a participar en las ceremonias cívicas y a
rendir honores a los símbolos patrios, así como de la normatividad respecto
de esas ceremonias, considera que con la imposición de sanciones se constituyen violaciones a sus derechos a la libertad religiosa, a la igualdad, a la
educación y a la legalidad, así como un acto de discriminación por motivos
religiosos.
Las autoridades escolares fundamentan las sanciones que imponen a los menores por no rendir honores a los símbolos patrios en las siguientes razones:
La ley establece la obligación para las autoridades escolares de organizar
ceremonias para rendir honores a la bandera en las que deben participar los
educandos, con la finalidad de fomentar el amor a la patria y la unidad nacional.
Permitir la actitud pasiva de los niños testigos de Jehová durante esta ceremonia constituye un privilegio y una falta a la disciplina escolar.
De acuerdo con el artículo 1° de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público las convicciones religiosas no eximen en ningún caso del cumplimiento de las leyes del país.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 5
93
Los principios que deben orientar la educación impartida por el Estado, de
acuerdo con el artículo 3° constitucional, no permiten que los niños mantengan una actitud omisa en las ceremonias cívicas para rendir honores a los
símbolos patrios.
Estos argumentos esgrimidos por las autoridades educativas, si bien en
parte tienen un fundamento jurídico, de ninguna manera pueden ser base para
la imposición de sanciones que resulten en violaciones a los derechos humanos de los menores por las siguientes razones:
1. Respecto al argumento de las autoridades en el cual señalan que la ceremonia para rendir honores a los símbolos patrios es una obligación establecida
en la ley; tenemos que señalar que, efectivamente, el artículo 15 de la Ley
sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacional establece que las autoridades escolares de los tres niveles de gobierno tienen la obligación de organizar
las ceremonias cívicas para rendir honores a los símbolos patrios. Además,
los acuerdos 96 y 98, publicados en el Diario Oficial de la Federación el 7 de
diciembre de 1982, que regulan la organización y funcionamiento de las escuelas primarias y secundarias dependientes de la Secretaría de Educación
Pública, y las particulares que cuenten con su autorización, prevén a su vez
esta obligación. El primero de ellos, en el artículo 18, fracción XIV, establece
que los directores de los planteles educativos deben organizar la ceremonia
para rendir honores a los símbolos patrios; mientras que el segundo, en el artículo 46, fracción VIII, señala como una obligación de los alumnos participar en ella.
Por otra parte, la Secretaría de Educación Pública, emite cada año los lineamientos para la organización y funcionamiento de las escuelas de educación primaria y secundaria, y en ellos establece que las ceremonias cívicas
reglamentarias serán organizadas por los docentes; en ellas, se rendirán honores a la Bandera Nacional, con la formalidad y dignidad necesarias para que
los alumnos adquieran y fortalezcan el respeto hacia los símbolos patrios. En
el numeral 94.2 de los lineamientos 2001-2002, emitidos por la Subsecretaría
de Servicios Educativos para el Distrito Federal, se señala que toda la comunidad escolar, incluyendo a los padres de familia presentes en la ceremonia,
deberá entonar el himno nacional y saludar a la bandera con respeto.
Estas son las normas que regulan los honores que los mexicanos deben
rendir a los símbolos patrios; sin embargo, las autoridades educativas encuentran en las normas que regulan la enseñanza que debe impartir el Estado,
otros argumentos para fortalecer su postura de rechazo a las creencias de los
94
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
alumnos Testigos de Jehová. Por ello, señalan que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 3° constitucional y los artículos 2°, 3°, 5° y 7°, fracción III,
de la Ley General de Educación, tienen la obligación de prestar servicios
educativos para que toda la población pueda cursar la educación preescolar,
primaria y secundaria, que la educación que imparta el Estado será laica y se
mantendrá ajena a cualquier doctrina religiosa, siendo uno de los criterios
que debe orientarla, el inculcar en los educandos la conciencia de la nacionalidad y de la soberanía, el aprecio por la historia, los símbolos patrios y las
instituciones nacionales, así como la valoración de las tradiciones y particularidades culturales de las diversas regiones del país. Por último, señalan que
los alumnos Testigos de Jehová deben cumplir con la obligación de rendir
honores a los símbolos patrios, ya que el artículo 1° de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, señala claramente que las convicciones religiosas no eximen en ninguna caso del cumplimiento de las leyes del país.
Esta Comisión Nacional tiene presente que la actitud de las autoridades
educativas deriva de la obligación que tienen de afirmar entre los alumnos el
amor y respeto que se debe profesar a los símbolos patrios; sin embargo, las
autoridades escolares al aplicar sanciones a los alumnos Testigos de Jehová
están sujetando el ejercicio del derecho a la libertad religiosa y el derecho a
la educación al cumplimiento de una obligación contenida en una ley secundaria, interpretación que atenta contra la supremacía constitucional consagrada en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Además de que se vulneran tratados internacionales adoptados por
nuestro país, que desarrollan el derecho a la libertad religiosa, el derecho a la
educación, así como la no discriminación por motivos religiosos, disposiciones que de acuerdo con la tesis P. LXXVII/99 del pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, número 10, correspondiente a diciembre de 1999, página 46, de
rubro TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, se encuentran, en la jerarquía normativa del sistema jurídico mexicano, por debajo de
la Constitución y por encima de las leyes federales y locales.
Es importante mencionar que no es criterio de ésta Comisión Nacional
restar importancia a las disposiciones de la Ley sobre el Escudo, la Bandera
y el Himno Nacional y de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público,
por el contrario, este Organismo Nacional considera que el respeto a los derechos humanos se consigue cuando las autoridades actúan conforme al mar-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 5
95
co jurídico que las regula. Sin embargo, las autoridades educativas, al aplicar
sanciones a los alumnos testigos de Jehová en los planteles escolares, están
actuando fuera de las competencias que legalmente tienen atribuidas; ya que
no existe disposición alguna en la normatividad señalada, que prevea una
sanción para los casos en que los individuos no rindan honores a los símbolos
patrios.
Por lo anterior, es ilegal imponer sanciones disciplinarias, especialmente
sanciones que representan discriminación y privación de derechos fundamentales, expulsar del plantel educativo o no permitir la inscripción a los
alumnos testigos de Jehová porque se niegan a rendir honores a la bandera y
a entonar el himno nacional, esto porque ni esas sanciones ni otras, están
previstas en la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacional, en la
Ley General de Educación, ni en los acuerdos 96, 97 y 98 que regulan la organización y funcionamiento de las escuelas, primarias, secundarias y secundarias técnicas, así como los lineamientos emitidos por la Secretaría de Educación Pública. Las sanciones previstas en estos ordenamientos se refieren
claramente no a la omisión, sino a los casos en que la conducta de los individuos represente una falta de respeto a los símbolos patrios, actitud que de
ninguna manera presentan los alumnos que profesan la religión de Testigos
de Jehová.
2. Es conveniente expresar que los miembros de la religión Testigos de Jehová han manifestado a esta Comisión Nacional, así como a las autoridades
educativas, que su actitud pasiva en las ceremonias cívicas para rendir honores a los símbolos patrios no implica desprecio por los mismos, sino que,
atendiendo a lo prescrito por su doctrina, sólo pueden rendir culto a Dios, por
lo que no pueden participar en ninguna ceremonia que tenga por objeto venerar a los símbolos patrios. En consecuencia, durante las solemnidades cívicas
para rendir honores a los símbolos patrios, los alumnos testigos de Jehová
mantienen una actitud pasiva y respetuosa.
El derecho a la libertad de creencias religiosas consagrado en el artículo
24 constitucional, implica necesariamente que los individuos que profesan
una religión puedan actuar de acuerdo con lo que ordena el credo que profesan. De esta manera surge para el Estado la obligación de respetar, reconocer
y garantizar el derecho de las personas creyentes para cumplir con lo prescrito por su religión, es decir, la libertad religiosa significa también que las
personas puedan actuar en sociedad conforme a sus creencias religiosas.
96
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Este Organismo Nacional observa con preocupación que las autoridades
escolares están dando una trato diferenciado a los alumnos que profesan esta
religión, ya que son objeto de sanciones por actuar de acuerdo con sus creencias religiosas, conducta que vulnera el derecho a la igualdad y que implica
un trato discriminatorio en términos del párrafo tercero del artículo 1° de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Las autoridades educativas han argumentado que el permitir que los alumnos testigos de Jehová se abstengan de participar en la ceremonia cívica de
honor a los símbolos patrios constituye un trato privilegiado hacía esa congregación religiosa. Este argumento carece de sustento legal ya que el ejercicio de un derecho constitucional como lo es la libertad religiosa implica que
los individuos se conduzcan en la vida de acuerdo a las máximas que les dicta su credo, siempre que dicha conducta no constituya un delito o falta penados por la ley, alteren la seguridad pública, la protección del orden, de la salud o de la moral públicas o la protección de los derechos o libertades de los
demás. La actitud pasiva que mantienen los alumnos testigos de Jehová en
ningún caso constituye un delito o falta penados por la ley, ya que las sanciones previstas tanto en el artículo 56 de la Ley sobre el Escudo, la Bandera y
el Himno Nacional, así como en el artículo 70, fracción II, del Acuerdo 98
emitido por la Secretaría de Educación Pública, que establece la organización
y funcionamiento de las escuelas secundarias, prevén sanciones para los casos en que la conducta de los individuos constituya una falta de respeto a los
símbolos patrios; sin embargo, la actitud de los alumnos testigos de Jehová,
de ninguna manera encuadra en lo previsto por estas normas.
La libertad de creencias religiosas y el poder actuar conforme a ellas no
constituye un privilegio, se trata del ejercicio de un derecho humano que da
sentido a la vida de las personas y que reconoce la posibilidad que tienen de
elegir respecto a lo más valioso de su interior. Atentar contra este derecho
humano implica dar un trato discriminatorio a un grupo de individuos fundado en las creencias religiosas que profesan. Las sanciones que imponen las
autoridades educativas a los alumnos testigos de Jehová, atentan contra su
dignidad y en ocasiones menoscaban o anulan sus derechos y libertades, conducta de la autoridad que implica una violación al derecho a la igualdad y
trato discriminatorio prohibido por el párrafo tercero del artículo 1° constitucional, así como por los tratados internacionales.
Por lo anterior, la práctica administrativa que han adoptado las autoridades
educativas para resolver el conflicto que se presenta en los planteles del país
con los alumnos testigos de Jehová, constituye una violación a los derechos
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 5
97
humanos de los menores, ya que por un lado les coartan el ejercicio de la libertad de creencias religiosas al obligarlos a rendir honores a los símbolos
patrios, y por otro, afectan sus derechos a la educación y a la legalidad consagrados en los artículos 3° y 16 de la Constitución, al imponerles sanciones
que no están previstas en la ley y que les afectan o los privan del proceso de
aprendizaje.
3. Las autoridades educativas tienen presente en los acuerdos 96, 97 y 98,
relativos a la organización y funcionamiento de las escuelas primarias, secundarias y secundarias técnicas, así como en los distintos reglamentos y lineamientos emitidos por la Secretaría de Educación Pública, que deben fomentar el amor a la patria, pero tal parece que consideran que sólo pueden
hacerlo por medio de la ceremonia de honores a los símbolos patrios, es decir, mediante el saludo civil a la Bandera y entonando el Himno Nacional.
Situación contraria a los criterios que deben orientar a la educación en nuestro país de acuerdo con el artículo 3° constitucional y la Ley General de
Educación.
El segundo párrafo del artículo 3° constitucional establece que la educación que imparta el Estado tendrá como finalidad desarrollar armónicamente
todas las facultades del ser humano y fomentar en él, a la vez, el amor a la
Patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y
en la justicia. Fines que no pueden lograrse en el entorno escolar cuando se
sanciona a los menores por intentar practicar las creencias religiosas que profesan, ya que si la educación es el medio para adquirir y transmitir la cultura
y los valores de la sociedad, entre los que se encuentran la tolerancia, el respeto a la pluralidad y a la diferencia; la enseñanza debe ser también la herramienta empleada para resolver los problemas que se presentan por el ejercicio de la libertad religiosa en los centros educativos.
La fracción II de este artículo señala que el criterio que orientará a la educación se basará en los resultados del progreso científico, luchará contra la
ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios,
además de ser democrático, nacional y contribuirá a la mejor convivencia
humana, sustentando los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de
todos los hombres, evitando los privilegios de razas, de religión, de grupos,
de sexo o de individuos.
La Ley General de Educación, reglamentaria del artículo 3° constitucional, establece en el artículo 2° que la educación es un medio fundamental
para adquirir, transmitir y acrecentar la cultura; es un proceso permanente
98
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
que contribuye al desarrollo del individuo y a la transformación de la sociedad, siendo un factor determinante para formar al hombre de manera que
tenga sentido de solidaridad social. El artículo 7° señala que uno de los fines
que debe perseguir la educación es contribuir al desarrollo integral del individuo, favoreciendo el desarrollo de facultades para adquirir conocimientos,
así como la capacidad de observación, análisis y reflexión críticos. En este
sentido, la propia legislación que regula cómo debe ser la educación que imparte el Estado establece los criterios que deben seguir las autoridades escolares para formar a los alumnos proporcionándoles los conocimientos necesarios y desarrollando en ellos una capacidad de análisis y reflexión críticos.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos considera que las autoridades educativas deben tener muy claro que el conflicto que se presenta con
los alumnos testigos de Jehová, que se niegan a rendir honores a los símbolos
patrios, debe encontrar solución en los principios que rigen la educación en
nuestro país, y que están consagrados y desarrollados en el artículo 3° constitucional y en la Ley General de Educación. Por ello deben enseñar a los alumnos los valores de la tolerancia y la convivencia, partiendo del derecho a la
diferencia y del respeto que se debe tener a la dignidad de los individuos.
La diferencia que plantea el credo de los alumnos testigos de Jehová, debe
ser respetada por toda la comunidad escolar, porque en la medida en que sus
miembros acepten y comprendan al otro, los centros educativos del país formarán individuos preparados para insertarse en una sociedad plural y cambiante, que debe tener como valor principal el respeto a la dignidad humana.
Los criterios que rigen la educación que imparte el Estado no pueden desarrollarse en un entorno en donde se discrimina y se sanciona a los individuos
por sus creencias religiosas. Ello no es obstáculo para que el personal docente cumpla con el deber de enseñar a los alumnos testigos de Jehová el aprecio
por la historia, los símbolos patrios y las instituciones nacionales. De igual
forma, se debe explicar a los educandos que por cuestiones de sus creencias
religiosas los compañeros que pertenecen a la Congregación Cristiana de los
Testigos de Jehová no participarán activamente en la ceremonia para rendir
honores a los símbolos patrios; sin embargo, estarán presentes en la misma
con una actitud pasiva y guardando respeto.
Esta Comisión Nacional tiene presente que las autoridades educativas, en
términos del artículo 3° de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, deben fomentar en el educando el amor a la Patria; sin embargo,
las medidas adoptadas para resolver la problemática que se presenta en torno
a las creencias religiosas de los testigos de Jehová y su negativa a rendir ho-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 5
99
nores a los símbolos patrios, no son acordes con los principios que rigen la
educación que debe impartir el Estado.
El sentido más trascendente de la participación de los alumnos en una
ceremonia cívica, es propiciar el que se identifiquen con los valores patrios
representados por el símbolo que se honra: nacionalidad, territorio, costumbres, historia, cultura. Asimismo, que dicho símbolo sea un elemento de
identidad entre individuos que se reconocen —con otros más— como parte
de un Estado y una nación, que respetan la dignidad humana y que por ello
promueven la convivencia civilizada y el respeto a los derechos fundamentales de la persona.
Así, la ceremonia cívica en las escuelas no puede convertirse en ocasión
para desconocer los valores de la convivencia social, y menos para hacer de
una diferencia cultual motivo de desigualdad, castigo y estigmatización.
Las expresiones de respeto hacia los símbolos patrios no pueden darse al
margen de su significado axiológico, ni las ceremonias cívicas impulsar nociones contrarias al respeto a la diversidad cultural, a la tolerancia y reconocimiento de las minorías y a sus derechos, que no sólo están comprendidos
en normas constitucionales, sino que constituyen valores humanos esenciales
que deben manifestarse también hacia quienes -sin intención o acto alguno que
implique ofensa o deshonra a dichos símbolos patrios- simplemente deciden,
por su credo, permanecer en actitud pasiva en dichas ceremonias.
Más aún, tratar de manera desigual a los educandos por una creencia originada en una diferencia cultual resulta poco pedagógico y refleja incapacidad para entender y aceptar una realidad cada vez más compleja de la sociedad mexicana. Así, castigar la diversidad, puede ser el camino más corto para
convertir la diferencia en un conflicto político o social.
En este marco, la convivencia social y religiosa de una sociedad moderna
y compleja como la mexicana, implica un esfuerzo de todos: maestros, padres de familia, autoridades, ministros de los diferentes cultos, por hacer coexistir normas y valores que pueden entrar en contradicción; en este caso,
una forma útil es poner por delante las libertades fundamentales, no por menosprecio a normas secundarias y reglamentos, sino atendiendo a los derechos que tutela y preserva la Constitución, como ley fundamental y suprema,
y que deben estar presentes en nuestra escala de valores.
Las autoridades educativas deben ser las primeras en enseñar a los educandos la diversidad religiosa que se presenta en nuestro país, así como en el
mundo, señalándoles que la convivencia entre miembros de distintas religiones puede darse en el ámbito del respeto y la comprensión de lo que piensa y
100
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
cree el otro. Por ello, la actitud asumida por las autoridades educativas respecto de los alumnos testigos de Jehová en lo relativo a rendir honores a los
símbolos patrios, preocupa a esta Comisión Nacional, ya que las medidas
adoptadas en los planteles educativos tienen como consecuencia que se reprima y discrimine a los menores por sus creencias religiosas, además de provocar una situación de enfrentamiento entre los miembros de la comunidad estudiantil que no debe ser auspiciada por el personal docente.
Finalmente, este Organismo Nacional ha recibido también quejas de profesores que profesan la religión de los Testigos de Jehová, que señalan haber
sido también objeto de hostigamientos y sanciones con motivo del ejercicio
de su libertad de creencias, en términos similares a lo señalado arriba, respecto de los alumnos, al negarse a participar en las ceremonias cívicas y rendir
honores a los símbolos patrios; casos en los que se pueden configurar violaciones, además de a la libertad religiosa, al derecho al trabajo, previsto en el
artículo 5º constitucional, así como en los artículos 2º y 6º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y 6º del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Por lo tanto, de la misma manera que se ha señalado respecto de los alumnos, las autoridades educativas deben adoptar medidas para que se respeten
de manera plena los derechos laborales y de libertad religiosa de los profesores, evitando la realización de prácticas discriminatorias en su perjuicio.
Con base en lo expuesto, esta Comisión Nacional considera que la imposición de sanciones tanto a alumnos como a maestros que profesan la religión
Testigos de Jehová, como de cualquier otro credo religioso, que se niegan a
rendir honores a los símbolos patrios en los centros educativos, además de
constituir una violación al derecho a la legalidad, por no estar previstas legalmente, constituye un trato discriminatorio por motivos religiosos, que se traduce en una violación a la libertad religiosa, en cuanto que atenta lo mismo
contra el derecho a la educación como contra el derecho al trabajo. Por ello
esta Comisión Nacional formula a ustedes señores gobernadores de las entidades federativas y secretario de Educación Pública federal, las siguientes:
IV. RECOMENDACIONES GENERALES
PRIMERA. Giren sus instrucciones para que las autoridades educativas se
abstengan de sancionar a los alumnos que por razón de sus creencias religio-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 5
101
sas se nieguen a rendir honores a la bandera y entonar el Himno Nacional en
las ceremonias cívicas que se realizan en los centros educativos.
SEGUNDA. En ejercicio de sus facultades elaboren una circular en la que se
explique al personal docente que la imposición de sanciones a los alumnos
arriba mencionados por no participar activamente en las ceremonias cívicas
para rendir honores a los símbolos patrios, es ilegal y conlleva responsabilidad administrativa.
TERCERA. En ejercicio de las facultades que les confiere la ley emitan lineamientos dirigidos a las autoridades educativas en donde se establezca que
la educación es el medio idóneo para transmitir a los alumnos los valores de la
democracia, la convivencia social y los derechos humanos, y comprender las
diferencias entre los individuos, en específico, aquéllas que se generan por el
ejercicio del derecho de libertad de creencias religiosas.
CUARTA. En ejercicio de las facultades que les confiere la ley desarrollen
lineamientos que complementen los planes y programas de estudio para inculcar a los educandos el valor de la tolerancia y el respeto por la diferencia,
incluyendo la situación de aquellos alumnos que en el legítimo ejercicio de
su libertad religiosa se niegan a participar activamente en las ceremonias cívicas para rendir honores a los símbolos patrios, como un ejemplo de la práctica de esta libertad.
La presente Recomendación de carácter general, de acuerdo con lo señalado por los artículos 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 6º, fracción VIII de la Ley de la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos; así como 129 bis del Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, fue aprobada por el Consejo
Consultivo de este Organismo Nacional, en su sesión 175 de fecha 13 de
mayo del 2003, tiene el carácter de pública y se emite con el propósito fundamental de que se promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones
normativas y prácticas administrativas que constituyan o propicien violaciones a los derechos humanos, para que las autoridades competentes, dentro de
sus atribuciones, subsanen las irregularidades de que se trate.
Igualmente, con el mismo fundamento jurídico, informo a ustedes que las
recomendaciones generales no requieren de aceptación por parte de las instancias destinatarias; sin embargo, se les pide que, en su caso, las pruebas
correspondientes al cumplimiento de la recomendación se envíen a esta Co-
102
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
misión Nacional dentro de un término de treinta días hábiles siguientes a la
fecha de emisión de la presente recomendación.
Atentamente
El Presidente de la Comisión Nacional
Rúbrica
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 6
SOBRE LA APLICACIÓN
DEL EXAMEN POLIGRÁFICO
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 6
México, D. F., a 19 de julio de 2004
Sobre la aplicación del examen poligráfico
Distinguidos señores Secretarios del Despacho, Procuradores Generales
de la República y de Justicia Militar, titulares de organismos
autónomos, Gobernadores y Jefe de Gobierno del Distrito Federal
El artículo 6º, fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, señala como atribución de ésta, promover los cambios y modificaciones tanto de disposiciones legislativas y reglamentarias, como de
prácticas administrativas que, a juicio de la propia Comisión, redunden en
una mejor protección de los derechos humanos y se evite su violación; en tal
virtud, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140 del Reglamento
Interno de esta Comisión Nacional, se expide la presente recomendación general.
I. ANTECEDENTES
Con base en el análisis de las quejas recibidas, esta Comisión Nacional observa que algunas dependencias y organismos públicos de los ámbitos federal y estatal han sometido al examen poligráfico a diversas personas, especialmente a sus propios servidores públicos o personas que pretenden serlo.
Los casos observados por esta Comisión Nacional son derivados de procesos
[105]
106
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
de selección de personal, evaluaciones periódicas a servidores públicos, investigaciones de responsabilidad administrativa y averiguaciones previas;
observando, además, que se trata de una práctica que va en aumento.
En relación con lo anterior, cabe señalar que la aplicación del examen poligráfico no encuentra reconocimiento en el sistema jurídico mexicano, ni
regulación en la forma en que éste es llevado a cabo, ni el destino de sus resultados, así comotampoco el tiempo que deberá preservarse dicha información; por ello, ante la falta de regulación, tal como se ha demostrado a través
de la experiencia, de la aplicación del examen poligráfico y del uso de sus
resultados se ha dado en circunstancias que vulneran los derechos fundamentales a la legalidad y seguridad jurídica de los individuos que se someten a
este examen, así como a la integridad psíquica, a la intimidad y a la dignidad
humana.
En este sentido, el Senado de la República, en su Gaceta Parlamentaría
número 91, del 20 de marzo de 2003, publicó la propuesta, con punto de
acuerdo, por la que se solicita al Ejecutivo Federal la inmediata suspensión
de la aplicación del examen poligráfico a empleados y funcionarios de las
dependencias, por tratarse de una medida que atenta contra el ordenamiento
legal y la dignidad de las personas.
Asimismo, las evidencias que obran en los expedientes de queja tramitados ante esta Comisión Nacional, una vez analizadas y valoradas, permiten
observar que los hechos violatorios de derechos humanos consisten en acciones diversas que tienen lugar en circunstancias como las que a continuación
se señalan:
A. En los procesos de selección de personal, se observa que en algunos casos
se aplica a las personas el examen poligráfico, así como, análisis de sangre y
orina, sin que en ningún momento se les informe que será requisito o condición el someterse a esta evaluación durante la etapa de selección; por lo que
se ven obligados a presentar dicho examen para no perder la oportunidad del
empleo.
B. En las denominadas evaluaciones periódicas a que se somete a servidores
públicos, se observaron los siguientes casos: a) a los servidores públicos no
se les informa que se aplicará el examen poligráfico, de sangre y orina; b) los
citatorios, cuando existen son por lo general verbales para que se presenten a
los exámenes; c) una vez realizados los exámenes, en algunos casos se les
informa que los resultados no son favorables por lo que deben presentar su
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 6
107
renuncia, y d) existen casos en los que se les inicia un procedimiento administrativo, en virtud de “no haber aprobado dichos exámenes”.
C. Por otra parte, también se observa que en los procedimientos de responsabilidad administrativa se somete de manera sorpresiva a servidores públicos
a un examen poligráfico; previo a éste, se elaboran actas administrativas en
las cuales se asienta que acuden voluntariamente a presentar dicho examen,
siendo que su consentimiento o firma, a decir de los propios quejosos, se obtiene bajo presión psicológica o amenazas de privación de su fuente de trabajo;
es decir, son hostigados para firmar tanto las actas como las autorizaciones en
las que se asienta que acuden de forma “voluntaria” a la práctica de éste,
además de que sus superiores jerárquicos giran instrucciones para que se les
aplique el examen poligráfico con motivo del inicio de procedimientos administrativos, de los cuales el interesado no recibe comunicación o notificación
sobre el desahogo de este examen.
De igual manera, se observa que en otros supuestos se les indica que serán
investigados por determinado personal, que les formularán cuestionarios y
les practicaran el examen poligráfico, y que “tendrían que pasar por esa investigación y que aquellos que se negaran, deberían presentar su renuncia”;
no obstante, después de someterse a ambos procedimientos se les explica que
en atención a los resultados obtenidos en el examen referido deben presentar
su renuncia.
En este orden de ideas, llama la atención y preocupa a esta Comisión Nacional el hecho de que las personas sujetas a este examen, durante la práctica del
mismo por parte del personal encargado de aplicarlo, son objeto de un procedimiento no previsto en la ley y que resulta contrario al texto de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, al someterlos a interrogatorios que
buscan conocer aspectos de la vida íntima; es decir, se formulan preguntas referentes a su vida privada, incluso en el ámbito sexual; resalta también que los
encargados de aplicar el examen poligráfico los intimidan con preguntas insidiosas y amenazantes, al extremo de que en algunos casos se les solicita autoinculparse o culpar a otras personas por la conducta que se investiga.
II. SITUACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA
Los derechos a la legalidad, a la seguridad jurídica, a la integridad psíquica,
y a la intimidad y dignidad humana de toda persona, se encuentran regulados
108
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
en instrumentos jurídicos diversos, como lo son: la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, en sus artículos 1o, párrafo tercero, por lo
que a la dignidad humana se refiere; 14, párrafo segundo, y 16, párrafo primero, los cuales prevén los derechos de legalidad y seguridad jurídica; asimismo, el párrafo quinto del artículo 21 establece que las instituciones policíacas en su actuación se regirán por el principio de legalidad, eficiencia,
profesionalismo y honradez.
El Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir
la Ley, en su numeral 2, indica que éstos, “en el desempeño de sus tareas
respetarán y protegerán la dignidad humana y mantendrán y defenderán los
derechos humanos de todas las personas”.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en sus artículos 1,
5.1, 5.2, 7.1 y 11, y sus correlativos 2.1, 7, 9.1, 10.1 y 17.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, prevén que los Estados parte se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella, y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción,
sin discriminación alguna; que persona es todo ser humano y tiene derecho a
que se respete su integridad física, psíquica y moral, a la libertad y a la seguridad personal, al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad;
asimismo, nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su
vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni
de ataques ilegales a su honra o reputación, por lo que toda persona tiene
derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.
Los artículos 7 y 8, fracciones I y XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, prevén que todo servidor
público tiene como obligaciones: la salvaguarda de la legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben ser observadas en el desempeño
de su empleo, cargo o comisión, y cuyo incumplimiento da lugar al procedimiento y las sanciones que correspondan.
III. OBSERVACIONES
Como consecuencia el análisis y vinculación lógico-jurídica de los antecedentes referidos en el presente documento y de las constancias que integran
los expedientes tramitados en esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos llegó a las siguientes consideraciones:
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 6
109
A. Esta Comisión Nacional observa que en los casos de convocatorias para
participar en concursos de selección de personal para el desempeño de algún
cargo, es durante la fase de capacitación que se les indicaba a los aspirantes
que existía otro filtro de selección consistente en la aplicación de una “prueba
de confiabilidad”, y se les sometía a los exámenes de poligráfico, sangre y
orina; y posterior a éstos, se les comunicaba verbalmente que los resultados
no eran favorables por lo que estaban fuera del proceso de selección, sin que
se les explicara el método de evaluación empleado.
Al respecto, resulta grave el hecho de que luego de la práctica de dicho
examen y evaluación de sus resultados, no se indique a los participantes en el
proceso de selección el destino que se dará a éstos, ni quién los resguardará,
cómo, dónde, durante cuánto tiempo y con qué fin se conservarán, pues la
información vertida en este tipo de exámenes es especialmente íntima y confidencial; situación que atenta contra el derecho de reserva e intimidad de
quienes fueron sometidos.
Con motivo de lo anterior, esta Comisión Nacional considera que la práctica de la prueba de confiabilidad durante el proceso de selección, es decir, el
examen poligráfico, sin que esté previsto en la ley las formalidades del mismo, el destino que se dará a los resultados y las medidas que en su caso se
deberán tomar para evitar el mal uso de la información obtenida, constituyen
un acto violatorio a los derechos humanos.
Derivado de lo anterior, la autoridad señala que el examen poligráfico en
el proceso de selección está limitado al consentimiento expreso de la persona, por lo que la aplicación de este examen no afecta los derechos más elementales; en consecuencia no puede considerarse ilegal su uso, independientemente del resultado que derive de dicha prueba, y funda tal afirmación en el
contenido de la fracción VII del artículo 93 del Código Federal de Procedimientos Civiles, que señala que la Ley reconoce como medios de prueba, las
fotografías, escritos y notas taquigráficas, y en general, todos aquellos elementos aportados por los descubrimientos de la ciencia.
De igual manera, en los informes que rinden a esta Comisión Nacional,
argumentan que las autoridades jurisdiccionales consideran dentro del marco
legal de las pruebas, las que deriven de la aplicación de los elementos aportados por los descubrimientos de la ciencia, en la que se ubica el examen poligráfico, e insisten en el hecho de que se cuenta con el consentimiento voluntario de cada uno de los participantes, a efecto de que no sea una prueba “que
atentara a la moral o buenos principios de los aspirantes”; argumentos que son
inconsistentes, toda vez que un principio general en materia de pruebas es el
110
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
referido a que en el caso de las autoridades solo pueden ofrecer y desahogar
aquellas previstas en la ley, ya que de lo contrario se estaría admitiendo una
prueba ilícita, al permitir obtener elementos probatorios a través de la vulneración de derechos fundamentales, tales como, la intimidad, la dignidad humana, la legalidad y seguridad jurídica, por ello el examen poligráfico no
debe considerarse como un medio probatorio lícito.
Asimismo, no pasa desapercibido para esta Comisión Nacional que la información rendida por las autoridades responsables reiteradamente se basa
en argumentos tales como que, al emitirse las convocatorias que invitan a los
interesados a participar en el concurso respectivo de selección para desempeñar algún cargo en la institución respectiva, la autoridad indica que el objetivo primordial es investigar, desarrollar y aplicar estrategias actuales de capacitación, utilizando la innovación informática y de telecomunicaciones para
instrumentar los programas de profesionalización y desarrollo de su personal; utiliza como criterio de selección de personal el resultado de un examen
poligráfico, aplicado en el proceso de capacitación a los aspirantes a ocupar
los lugares para los que se publicó la convocatoria en cuestión, calificándola
como de confiabilidad, y cuyo objetivo consistía en verificar con el resultado
si el participante cumple con los requisitos del puesto y determinar la permanencia de los participantes dentro de dicho proceso; además, señala que las
pruebas que derivan de la aplicación de los elementos aportados por los descubrimientos de la ciencia, dentro de los que se ubica el examen poligráfico.
En este orden de ideas, el argumento de los servidores públicos responsables de los exámenes poligráficos, en el sentido de que cuentan con el consentimiento de los agraviados resulta inconducente, toda vez que se ha observado que las personas sujetas a dicho examen posteriormente a la práctica del
mismo acuden ante esta Comisión Nacional, manifestando que su voluntad
se obtuvo bajo amenazas, tales como privarlos de su fuente de trabajo o perder la oportunidad del empleo.
Con base en lo anterior, esta Comisión Nacional observa que la autoridad,
al obligar a las personas a someterse al examen poligráfico y colocarlas ante
la alternativa de perder la oportunidad del empleo, vulnera los derechos humanos de legalidad y seguridad jurídica, pues no observa el contenido de los
artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que la aplicación del examen poligráfico en el proceso de selección de las personas sometidas al mismo, al no estar regulada en ordenamiento legal alguno vulnera el Estado de derecho.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 6
111
B. Respecto a la aplicación del examen poligráfico por parte de las autoridades responsables, como una forma de evaluación periódica de control de confianza de su personal, éstas señalan que “consideran necesario realizar dicho
examen, conjuntamente con otras pruebas, para estar en posibilidad de determinar si los servidores públicos adscritos a la dependencia en cuestión dan
cabal cumplimiento a los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo,
honradez, lealtad e imparcialidad”.
Sin embargo, esta Comisión Nacional observa que la autoridad generalmente utiliza como argumento para solicitar la renuncia a un empleo, cargo o
comisión, el resultado que obtiene del servidor público en el examen poligráfico, o en otros exámenes tales como el de sangre y orina, sin que la ley contenga previsión a ese respecto y omitiendo considerar en su conjunto todos
los demás elementos, como son: antigüedad en el empleo, especialización en
el área, cursos de capacitación, ascensos y desempeño en su trabajo.
En este orden de ideas, al servidor público que no acredita el examen poligráfico, la autoridad responsable le notifica que debe presentar su renuncia
o que se determinó iniciar un procedimiento administrativo en su contra, el
cual, en la mayoría de los casos, concluye con la destitución del mismo, todo
ello, supuestamente, con base en el resultado del examen poligráfico.
Sobre el particular, llama la atención que los resultados del examen poligráfico no se hacen del conocimiento del agraviado, y que las personas encargadas de aplicar dicho examen generalmente permanecen en el anonimato, al
no identificarse como técnicos o profesionales en la materia, por lo que cabe
la posibilidad de que no sean peritos, sobre todo cuando realizan dicho examen en condiciones inadecuadas para el examinado, pues además de someterlo a presión psicológica durante todo el tiempo de la evaluación, con preguntas insidiosas y tendenciosas, que al determinar sus resultados, toman
como prueba contundente sus apreciaciones subjetivas, las cuales no tienen
soporte legal, ya que no existe regulación alguna que señale cuáles son los
parámetros de valoración que utilizan para emitir los dictámenes, tales como:
“intentó de manipular deliberadamente el examen”, “se detectaron conductas
constitutivas de faltas de legalidad, eficiencia, profesionalismo, honradez e
imparcialidad”, y como consecuencia de ello se determina la no confiabilidad, argumento con el cual se le solicita al servidor público su renuncia o se
le inicia un procedimiento administrativo.
C. En los procedimientos administrativos de responsabilidad y en las averiguaciones previas, la Comisión Nacional observa que, en una pretensión de
112
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
la autoridad de justificar la práctica del examen poligráfico, no previsto ni
autorizado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ni por
leyes que de ella emanen, los servidores públicos generalmente adscritos a
los órganos internos de control y los agentes del Ministerio Público, solicitan
a las personas examinadas, bajo la amenaza de perder su empleo, ser considerados culpables en la investigación administrativa o ser consignados ante
un juez, que firmen un documento que en el fondo expresa “autorizo voluntariamente a que se me aplique el examen poligráfico” o “manifiesto voluntariamente estar de acuerdo en que se me aplique el examen poligráfico”, lo
cual evidentemente no puede admitirse como fundamento para la práctica de
los mencionados exámenes poligráficos en un procedimiento administrativo
o averiguación previa; sobre todo cuando posteriormente el agraviado acude
a presentar una queja y manifiesta que acepto el examen porque no tenía alternativa.
El argumento anterior resulta inatendible, ya que las personas que presentan los exámenes, son obligadas a someterse a interrogatorios con el propósito de obtener su confesión o información determinada, con ello vulneran el
derecho a la legalidad y el debido proceso, al no realizar previamente citatorio, a través de los conductos legales, para que tuvieran conocimiento de los
hechos por los cuales iban a ser investigados, y preparen su defensa y acudan
al desahogo de los interrogatorios asistidos de un abogado o persona de su
confianza; con ello se acredita, además, una inobservancia al principio de
legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez que todo servidor público
tiene la obligación de cumplir.
Asimismo, no se precisan los mecanismos que se utilizan para salvaguardar la información generada como consecuencia de la aplicación de dicho
examen ni el uso que se le dará, no obstante la inexistencia de fundamento
legal alguno que expresamente faculte a la autoridad para aplicar dicho medio de evaluación y que regule el destino de los resultados del examen poligráfico, además de que no existe posibilidad alguna para que la persona que
ha sido sometida a dicho examen pueda solicitar que el resultado obtenido se
revoque, modifique o confirme.
La práctica del examen poligráfico resulta una agresión al derecho a la
intimidad de las personas, y es inadmisible que dentro de un procedimiento
administrativo de responsabilidad o de una averiguación previa, en un proceso de selección de personal o en una evaluación periódica a servidores públicos, deban renunciar a su derecho a la intimidad y permitir que terceros conozcan su vida intima. La posición de desventaja que ocupa el trabajador
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 6
113
frente a su superior en un procedimiento administrativo, el solicitante de un
empleo o el probable responsable, requiere, para que la renuncia a ese derecho opere, que la manifestación de voluntad sea libre, patente, específica e
inequívoca.
En efecto, la persona que se somete al examen poligráfico, ya sea en los
procesos de selección, en evaluaciones periódicas, en investigaciones de responsabilidad administrativa o en averiguaciones previas, por lo general sufre
de una presión psicológica derivada de amenazas tales como la pérdida del
empleo u obtención de éste, interrogatorios prolongados, preguntas insidiosas, incluso sobre cuestiones relativas a su vida íntima, las que por sí mismas
son formas de tratamiento cruel e inhumano, lesivas de la libertad psíquica y
moral de la persona, y de su derecho a la dignidad humana, lo que constituye
una violación de las disposiciones del artículo 5 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos que reconocen el derecho a la integridad personal
como sigue:
1. Toda persona tiene derecho a que se respete su integridad física, psíquica y moral.
2. Nadie debe ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. Toda persona privada de libertad será tratada con el
respeto debido a la dignidad inherente al ser humano.
Asimismo, el proceder de las autoridades descrito, trasgrede lo dispuesto
por los artículos 7 y 8, fracciones I y XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, relativos a las obligaciones que todo servidor público tiene para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben ser observadas en el
desempeño de su empleo, cargo o comisión, y cuyo incumplimiento da lugar
al procedimiento y a las sanciones que correspondan.
De igual manera, es importante precisar que el respeto a los derechos humanos y a las libertades básicas es condición fundamental para el desarrollo
de la vida política y social, y la forma en que se presiona a los agraviados los
coloca ante la situación de no tener otra alternativa que someterse a la práctica del examen poligráfico, además de ser una acción represiva y producto del
abuso de poder de los servidores públicos que autorizan o toleran su aplicación, debe destacarse que no se ampara en la ignorancia de quienes las realizan, sino que es una constante práctica, contraria a las disposiciones jurídicas
relativas a la materia que nos ocupa, por lo que es urgente que se asegure el
114
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
cumplimiento efectivo de las obligaciones del Estado por cuanto se refiere al
respeto de los derechos fundamentales, conforme a la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes nacionales y los instrumentos
internacionales de derechos humanos.
En el mismo orden de ideas, para esta Comisión Nacional no pasa inadvertido el hecho de que la práctica de una prueba de confiabilidad, mediante la
aplicación del examen poligráfico, en procesos de selección para aspirantes a
ingresar a determinada dependencia, en evaluaciones periódicas, en procedimientos administrativos de responsabilidad y en averiguaciones previas, sin
que esté regulado el uso de dicha prueba ni el destino que se dará a los resultados de la misma, ni las medidas que en su caso se deben tomar para evitar
el mal uso de la información obtenida, constituyen un acto violatorio al derecho humano a la dignidad de toda persona.
Asimismo, de acuerdo con diversos estudios se ha logrado acreditar que la
aplicación del examen poligráfico no es una evaluación confiable, en 1983
la Oficina de Evaluación de Tecnología del Gobierno de Estados Unidos de
América (Office of Technology Assessment), concluyó que existe poca justificación científica en la aplicación del examen poligráfico en la detección de
mentiras; ya que es un instrumento que por sí mismo no puede detectar el
engaño; aunado a que presenta altos márgenes de error que afectan más su
validez.
De igual manera, la Academia Nacional de las Ciencias de Estados Unidos, en su informe publicado el 8 de octubre de 2002, señaló que no se debe
confiar en el examen poligráfico, ya que sus resultados son demasiado inexactos, toda vez que interviene en él una variedad de factores mentales y físicos,
que hacen a esta prueba susceptible de errores.
En atención a los razonamientos anteriores, para esta Comisión Nacional
la aplicación del examen poligráfico, tal y como quedó expuesto, implica una
violación a la seguridad jurídica, a la legalidad y al derecho que tienen los
seres humanos a que se respete su dignidad humana y su intimidad, así como
a la protección de la ley contra quien no le reconozca y respete esos derechos,
lo cual atenta contra las disposiciones contenidas en los artículos 1o, párrafo
tercero, 14, párrafo segundo; 16, párrafo primero, y 21, párrafo quinto, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los numerales 1°, 5.1, 5.2, 7.1, y 11 de la Convención Americana Sobre Derechos
Humanos, y 2.1, 7, 9.1, 10.1 y 17.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, reconocidos como ley suprema en términos del artículo 133
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 6
115
En consecuencia, esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos,
formula respetuosamente a ustedes, señores secretarios del despacho, procuradores generales de la República y de Justicia Militar, titulares de organismos autónomos, gobernadores y jefe de Gobierno del Distrito Federal;
las siguientes
IV. RECOMENDACIONES GENERALES
PRIMERA. Se sirvan dictar las medidas administrativas correspondientes
para evitar que el examen poligráfico se utilice en procedimientos administrativos de responsabilidad, en procesos de selección de personal, en evaluaciones periódicas a los servidores públicos y en averiguaciones previas, así
como en cualquier otro que no prevea expresamente la ley, para proteger debidamente los derechos que tienen los particulares y los servidores públicos
a que se respete su dignidad humana y su intimidad.
SEGUNDA. Se dicten los lineamientos necesarios con los que se evite la
aplicación de los exámenes poligráficos, en tanto no se encuentre regulada su
práctica por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o por
las leyes que emanen de ella, y con ello se propicie el respeto a los derechos
humanos de las personas que se sometan a ese tipo de prueba.
TERCERA. Tomen las medidas conducentes para que la información obtenida con motivo de los exámenes poligráficos, de sangre y orina practicados a
los agraviados y demás personas que hubieren sido objeto de éstos, sea debidamente resguardada y se les comunique sobre la finalidad de la misma, los
servidores públicos que tuvieron conocimiento, y se obtenga el consentimiento libre, expreso, específico e inequívoco de cada examinado para que
pueda continuar en resguardo de esa dependencia o, en caso contrario, ésta
sea destruida.
La presente recomendación de carácter general, de acuerdo con lo señalado por los artículos 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 6°, fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de
Derechos Humanos; así como 140 del Reglamento Interno de la Comisión
Nacional de Derechos Humanos, fue aprobada por el Consejo Consultivo de
este Organismo Nacional, en su sesión 190 de fecha 13 de julio del 2004,
tiene el carácter de pública y se emite con el propósito fundamental de que se
116
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones normativas y
prácticas administrativas que constituyan o propicien violaciones a los derechos humanos, para que las autoridades competentes, dentro de sus atribuciones, subsanen las irregularidades de que se trate.
Igualmente, con el mismo fundamento jurídico, informo a ustedes que las
recomendaciones generales no requieren de aceptación por parte de las instancias destinatarias; sin embargo, se les pide que, en su caso, las pruebas
correspondientes al cumplimiento de la recomendación se envíen a esta Comisión Nacional dentro de un término de treinta días hábiles siguientes a la
fecha de emisión de la presente recomendación.
Atentamente
El Presidente de la Comisión Nacional
Rúbrica
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 7
SOBRE LAS VIOLACIONES A LA LIBERTAD
DE EXPRESIÓN DE PERIODISTAS
O COMUNICADORES
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 7
México D. F., 9 de agosto de 2004
Sobre las violaciones a la libertad de expresión de periodistas
o comunicadores
c.c. Procuradores Generales de la República y de Justicia Militar,
Gobernadores y Jefe de Gobierno del Distrito Federal
El artículo 6º, fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, señala como atribución de este organismo nacional el proponer a las autoridades del país que, en el exclusivo ámbito de su competencia,
promuevan los cambios y modificaciones tanto de disposiciones legislativas
y reglamentarias, como de prácticas administrativas que, a juicio de la propia
Comisión, redunden en una mejor protección de los derechos humanos y se
evite su violación; en tal virtud, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140 del Reglamento Interno de este organismo nacional se expide la
presente recomendación general.
I. ANTECEDENTES
Del análisis de las quejas recibidas, esta Comisión Nacional advierte que a
partir del año de 1999 algunas dependencias del ámbito federal, estatal y
municipal han vulnerado el derecho a la libertad de expresión de los periodis[119]
120
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
tas o comunicadores, al citarlos para que revelen sus fuentes de información
como un medio de intimidación para inhibirlos y evitar difundan la noticia, y
se observa que se trata de una práctica que va en aumento.
En relación con lo anterior, cabe señalar que se ha observado una reiterada
solicitud formulada a los periodistas para que revelen sus fuentes de información, lo cual no encuentra regulación alguna en nuestro sistema jurídico nacional, ya que tiene precisamente el objetivo de limitar la actividad informativa, por lo que constituye una violación al derecho que tiene una sociedad de
acceder libremente a la información.
De igual manera, en algunos casos, después de que un periodista informa
a la opinión pública sobre un determinado acontecimiento, el representante
social lo requiere para que comparezca ante él, donde se le informa que se
está tramitando una averiguación previa por los hechos que mencionó en su
nota periodística y, por lo tanto, debe dar a conocer sus fuentes de información o será considerado como encubridor o coparticipe de un delito.
En este contexto, esta Comisión Nacional reitera que los órganos del Estado están obligados a garantizar el respeto de los derechos que tienen los gobernados en general, y en particular, evitar que se cometan abusos en contra
de los periodistas, para con ello contrarrestar y erradicar los actos que pueden
debilitar o inhibir la libertad de expresión, de acuerdo con el marco jurídico
nacional e internacional.
II. SITUACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA
El derecho a la libertad de expresión, está regulado en los artículos 6o y 7o de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los cuales señalan
que la manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, así como que es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 13,
establece que todo individuo tiene derecho a la libertad de expresión, este
mismo derecho está previsto en los artículos 19 de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos; IV de la Declaración Americana de los Derechos
y Deberes del Hombre, y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos.
Asimismo, el artículo 8 de la Declaración de Principios sobre la Libertad
de Expresión señala que “todo comunicador social tiene derecho a la reserva
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 7
121
de sus fuentes de información, apuntes y archivos personales y profesionales”, siendo este derecho uno de los pilares en el desarrollo de la labor periodística, lo que hace evidente que cualquier afectación a este derecho también
lo es a la libertad de expresión.
Los artículos 7 y 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos y sus equivalentes de las entidades federativas,
prevén que todo servidor público tiene como obligaciones, la salvaguarda de
la legalidad, la honradez, la lealtad, la imparcialidad y la eficiencia que deben
ser observadas en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, y cuyo incumplimiento da lugar al procedimiento y las sanciones que correspondan.
III. OBSERVACIONES
Esta Comisión Nacional subraya que de ninguna manera busca inhibir las actuaciones que realiza la autoridad ministerial en la investigación y persecución de los delitos, así como tampoco interferir para evitar que los periodistas
ocomunicadores declaren o testifiquen por hechos ajenos a su labor periodística, sino propiciar el pleno ejercicio de los derechos fundamentales de todas
las personas, particularmente de los periodistas.
Del análisis y vinculación lógico-jurídica de los antecedentes referidos en
el presente documento y de las constancias que integran los expedientes que
se han tramitado ante esta Comisión Nacional, se concluye que existe la vulneración a los derechos humanos de legalidad, seguridad jurídica, integridad
física, así como del derecho a no revelar sus fuentes de información ni a ser
hostigados, en perjuicio de los periodistas o comunicadores de acuerdo con
las siguientes consideraciones:
A. Los agentes del Ministerio Público giran citatorios a periodistas con el fin
de que se presenten a la práctica de diligencias ministeriales, y omiten fundar
y motivar adecuadamente su actuación, así como señalar el carácter con el que
se les requiere, y vulneran con ello los derechos de legalidad y seguridad jurídica, previstos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, además de que origina temor en los agraviados, al
suponer que dicha citación es la reacción de las autoridades a su labor informativa, o bien porque se pretende relacionarlos con alguna conducta ilícita.
En estos términos, debe considerarse que todo acto de autoridad que afecte o infrinja la esfera jurídica de los gobernados debe constar por escrito y
122
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
encontrarse debidamente fundado y motivado. Dicha condición es esencial
para que pueda haber certeza jurídica sobre la existencia del acto, y para que
el afectado pueda conocer con precisión de qué autoridad proviene, cuál es el
contenido y sus consecuencias jurídicas, y el motivo por el que considera que
el periodista debe presentarse a declarar; en consecuencia, el agente del Ministerio Público, al emitir los citatorios sin observar lo anterior vulnera lo
previsto en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y 125 del Código Federal de Procedimientos Penales, y
sus equivalentes de las entidades federativas.
De igual manera, el derecho a la legalidad, previsto en el artículo 16 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ha sido interpretado
por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido de que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite; que dentro del sistema
constitucional que nos rige ninguna autoridad puede dictar disposición alguna que no encuentre apoyo en un precepto de ley, y que dentro de nuestro
régimen constitucional las autoridades no tienen más facultades que las que
expresamente les atribuye la ley. En razón de lo anterior la representación
social debe analizar el caso en estudio, para determinar lo que en estricto derecho corresponda.
El derecho público mexicano establece que la actuación de las autoridades
tiene como fundamento la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes federales, las leyes fundamentales estatales, las leyes ordinarias estatales y los reglamentos; las que constituyen todo un sistema legal,
que definen la naturaleza de sus funciones y precisan sus límites, en acatamiento al principio esencial de legalidad.
En cumplimiento de este principio, cualquier autoridad federal, estatal y
municipal debe constreñir su actuación al marco jurídico que nos rige, obligación que ha sido reconocida en la interpretación de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación respecto del principio de legalidad contenido en el artículo 16 constitucional
B. Por otra parte, se observó que diversas autoridades, particularmente las
vinculadas con el área de procuración de justicia, con frecuencia solicitan la
comparecencia de periodistas y ante su presencia le informa a éste que se le
requirió como consecuencia de una averiguación previa, que se está tramitando con relación a los hechos que dio a conocer a la opinión pública, por lo
que se le solicita revelen sus fuentes de su información, lo cual es evidentemente vulnera el derecho a la libertad de expresión.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 7
123
Asimismo, se detectó que servidores públicos supeditados a las áreas de
seguridad pública, sin contar con facultades o sin exhibir la notificación correspondiente, requieren la comparecencia de periodistas o comunicadores y
les solicitan información relacionada con sus notas.
Entre los aspectos fundamentales de la libertad de expresión está la potestad jurídica que tiene toda persona de hablar sobre cualquier tema, sin que el
Estado y sus autoridades le impidan o le restrinjan ese derecho. Sobre este
particular, el artículo 6° de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos establece que “la manifestación de las ideas no será objeto de
ninguna inquisición judicial o administrativa”; es decir, que ninguna autoridad administrativa o judicial esta facultada para investigar o averiguar a una
persona por manifestarse en algún sentido, salvo en los casos que se afecte a
la moral, derechos de terceros y perturbe el orden público.
Es importante resaltar el papel que juegan las fuentes de información en la
tarea de investigación que realizan los periodistas o comunicadores, y su vinculación con un eficaz ejercicio de la libertad de expresión, ya que con frecuencia, la posibilidad de obtener información está condicionada a no divulgar la
fuente. Se trata de una de las reglas básicas en el periodismo, cuyo estricto
cumplimiento está condicionada a la confiabilidad que tenga la persona que
proporciona la información en el periodista, y la posibilidad de proseguir
contando con un caudal importante e interesante de datos novedosos, cuya
única finalidad es darlos a conocer a la sociedad y satisfacer su derecho a la
información.
En este sentido, esta Comisión Nacional, respetuosa de las atribuciones
que constitucionalmente le han sido conferidas a las autoridades ministeriales, insiste en la necesidad de que las procuradurías General de la República,
de Justicia Militar y de las entidades federativas garanticen el derecho de los
periodistas al secreto profesional y a no revelar sus fuentes de información,
ya que de lo contrario se vulneraría lo previsto en el artículo 8 de la Declaración de Principios de la Libertad de Expresión que señala: “ Todo comunicador social tiene derecho a la reserva de sus fuentes de información, apuntes y
archivos personales y profesionales”.
Pese a ello, diversos periodistas han sido citados a comparecer ante el Ministerio Público para obtener datos relacionados con el desempeño de su actividad o profesión, además de solicitarles que revelen la fuente de la cual
obtienen la información, lo que puede poner en riesgo la seguridad del comunicador, y de la fuente, afectando con ello el libre ejercicio del periodismo y
la libertad de expresión.
124
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
En consecuencia, los órganos del Estado y en especial las instituciones
encargadas de la persecución e investigación de los delitos al pasar por alto
los preceptos constitucionales e instrumentos internacionales que amparan el
derecho a la libre expresión, obligan a periodistas a que revelen sus fuentes
de información, y vulneran el derecho que les asiste para salvaguardar el secreto profesional.
Si bien la autoridad ministerial ejerce sus facultades para la investigación
de los delitos, es importante delimitar los criterios que la autoridad puede
utilizar para citar a periodistas, toda vez que debe respetarse el derecho de los
comunicadores a la reserva de su fuente, sin que sea admisible que la facultad
persecutoria de los delitos pueda ejercerse sin límite alguno, o que el Estado
pueda valerse de cualquier procedimiento para alcanzar sus objetivos.
Por tanto, la posibilidadde que un periodista se reserve el origen de una
información determinada; también es un presupuesto del derecho a la libertad de expresión, así como de la integridad y el ejercicio libre de su profesión
o actividad por la que haya tenido acceso a dicha información.
Esta Comisión Nacional considera que la autoridad ministerial cuando determine que es indispensable la presencia de algún periodista, debe garantizar
su integridad, la de su familia o la de sus fuentes de información. Esta circunstancia, así como la reiterada intención en conocer las fuentes de información de los periodistas, fue la que condujo a este organismo nacional, el 14 de
abril del 2003, a plantear al Senado de la República una propuesta de reforma
por adición al artículo 243 bis del Código Federal de Procedimientos Penales, en los siguientes términos:
Artículo 243 bis. No estarán obligados a declarar sobre la información que reciban, conozcan o tengan en su poder:
I. Los abogados, consultores técnicos y los notarios, respecto de los asuntos
en los cuales hubieran intervenido y tengan información que deban reservarse
para el ejercicio de su profesión;
II. Los ministros de cualquier culto, con motivo de las confesiones que hubieran recibido en ejercicio del ministerio que presten;
III. Los periodistas, respecto de los nombres o datos de identificación de las
personas que, con motivo del ejercicio de su actividad, les proporcionen como
información de carácter reservada, en la cual sustenten cualquier publicación o
comunicado; y,
IV. Las personas o servidores públicos que desempeñen cualquier otro empleo, cargo, oficio o profesión, en virtud del cual la ley reconozca el deber de
guardar reserva o secreto profesional.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 7
125
En caso de que alguna o algunas de las personas comprendidas en las fracciones anteriores manifiesten su deseo de declarar y cuenten con el consentimiento expreso de quien les confió el secreto, información o confesión, se
hará constar dicha circunstancia y se recibirá su declaración o testimonio
La reserva de información que, por disposición de la propia ley, deban
guardar los servidores públicos, se hará del conocimiento de la autoridad que
requiera la declaración o testimonio y, en todo caso, se estará a lo dispuesto
en la ley que rija las facultades del servidor público correspondiente.
La libertad de expresión se restringe también cuando los periodistas son
objeto de amenazas, ya que con ello se pretende silenciarlos, lo que constituye una violación a éstas personas así como a la sociedad a acceder libremente a la información. Una prensa independiente y crítica constituye un elemento fundamental para la vigencia de las demás libertades que integran el
sistema democrático y el estado de derecho.
Estos actos hacia los periodistas se manifiestan de forma directa, mediante
llamadas telefónicas, mensajes anónimos en correos electrónicos, vigilancia
en el lugar de trabajo o domicilio, actos de hostigamiento y persecución por
personas que no se identifican, o por agentes de gobierno que realizan actividades de vigilancia y seguimiento de periodistas o de miembros de su familia, lo que genera en éstos incertidumbre, temor e inseguridad, tal y como esta
Comisión Nacional pudo evidenciar en la recomendación 13/2000, enviada
al Centro de Investigación y Seguridad Nacional.
Más grave aún es el hecho de que en diversas quejas estas amenazas se han
traducido en privar de la vida al periodista, lo que representa sin duda la forma más violenta de vulnerar los derechos y el ejercicio de la labor periodística, más aún si los órganos encargados por ley de investigar estos delitos no
garantizan la exhaustiva investigación de los mismos, la identificación y consignación penal de los responsables, vulnerando con ello el deberde la debida
diligencia.
C. Para la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el tema de la libertad de expresión y de prensa constituye un tema de relevancia, por cuanto se
refiere a una de las libertades del ser humano y constituye uno de los derechos fundamentales que tutela la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en sus artículos 6o. y 7o.
Atendiendo a lo que preceptúa el artículo 133 de la Constitución General
de la República, resulta conveniente destacar lo dispuesto por el artículo 19 de
la Declaración Universal de Derechos Humanos que señala:
126
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión, este
derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación
de fronteras, por cualquier medio de expresión.
Es así que para esta Comisión Nacional, la libertad de expresión tiene una
de sus manifestaciones más desarrolladas en el periodismo, la cual constituye
una prerrogativa de carácter individual que no es privativa de quienes ejercen
esta actividad. La libertad de prensa, consagrada en el artículo 7o. de nuestra
Carta Magna, está indisolublemente ligada a la libre expresión, cuyo tema
subyacente es la tutela de las libertades y derechos básicos, que se actualizan
en el ejercicio periodístico.
La búsqueda, obtención, publicación y difusión de la información es un
derecho consagrado en nuestra Carta Magna, que tanto autoridades como
ciudadanos estamos obligados a respetar; las inconformidades y desavenencias motivadas por el ejercicio de estas libertades encuentran su cauce legal
en el mismo texto constitucional y se materializan en la Ley de Imprenta vigente; por ende, ninguna autoridad está autorizada para aplicar un procedimiento de carácter inquisitorio, que tenga como origen un desacuerdo con las
ideas expresadas y publicadas en cualquier medio informativo.
El Estado mexicano tiene la obligación de respetar los derechos y libertades de sus gobernados, y garantizar el pleno ejercicio de los mismos a toda
persona que esté sujeta a su jurisdicción. En este sentido, tiene el deber jurídico de prevenir los actos que violenten los derechos de los periodistas, adoptando las medidas necesarias con objeto de establecer una real y eficaz procuración de justicia, que genere certeza y confianza jurídica, como resultado del
combate a la impunidad.
Asimismo, se requiere de la difusión de una cultura de la legalidad, así
como el apego escrupuloso de las conductas de las autoridades a lo dispuesto
por el orden jurídico y a la existencia de medios que pongan fin a las desviaciones en la observancia de este principio.
De esta manera, las amenazas y los atentados a la integridad física de los
periodistas tienen como propósito inhibir la labor periodística y la libertad de
expresión; la indolencia y la omisión para investigar y consignar a los responsables ante los Tribunales, genera responsabilidad para el Estado, quien
está obligado a través de los órganos de procuración de justicia a identificar
el origen y autores de tales agresiones, pues como bien se señala por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, está obligado a actuar con la debida
diligencia.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 7
127
Las agresiones en contra de la libertad de expresión también alcanzan la
actividad que realizan los periodistas gráficos, los que al acudir a eventos
como informadores resienten con frecuencia agresiones físicas por parte de
elementos de seguridad pública, quienes obstaculizan sus labores con el argumento de la salvaguardar el orden y la seguridad de las personas. Circunstancia que a su vez, contraviene el derecho a la información consagrado en la
Constitución mexicana que garantiza el que la sociedad en general cuente
con información veraz y oportuna, a través de las libertades de prensa, de
expresión y de manifestación de las ideas.
La problemática planteada se agrava cuando los órganos encargados de
procurar justicia, no garantizan la exhaustiva investigación de los delitos cometidos en agravio de los periodistas y comunicadores, con objeto de lograr
la identificación y consignación penal de involucrados o responsables, toda
vez que la indagación es superficial y carente de profesionalismo, al limitarse
en la práctica a algunas diligencias y líneas de investigación, lo que se traduce en impunidad.
Al respecto, cabe señalar que esta Comisión Nacional acreditó que en la
mayoría de los casos en que los afectados han interpuesto la denuncia respectiva, en un alto porcentaje, las principales diligencias realizadas por parte
de la autoridad ministerial, están orientadas sólo a solicitar a los denunciantes la ratificación de sus querellas y más aún requieren a los propios denunciantes para que aporten pruebas, además se ha observado que las autoridades ministeriales se limitan a esperar estos datos y excluyen u omiten de la
investigación, las líneas que pueden surgir de las publicaciones o artículos
que realizan.
Con lo anterior, se evidencia que las instituciones de procuración de justicia deben tomar las acciones necesarias que permitan la identificación de los
responsables de las agresiones cometidas en contra de periodistas o comunicadores, así como para garantizar el derecho a la libertad de expresión, sin
embargo, su actuación y la falta de resultados efectivos ha originado que éstos vean con más frecuencia disminuido su derecho a realizar su labor profesional, ya que en contados casos se sancionan tales conductas.
De lo expuesto en el presente documento, esta Comisión Nacional concluye que las violaciones a las leyes o la displicencia para salvaguardar los derechos humanos por parte del Estado, propicia el menoscabo o restricción al
derecho a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole; es
decir, afecta el ejercicio de la libertad de expresión y demás derechos reconocidos por nuestra Constitución. Por tanto, para hacer compatible el interés, la
128
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
defensa y la protección de los derechos humanos de los periodistas o comunicadores, es indispensable evitar la impunidad, la inseguridad jurídica, los
actos arbitrarios o contrarios a derecho, la ineficiencia en la procuración de la
justicia y la inobservancia de las disposiciones legales por parte de los servidores públicos, lo que evidentemente contribuiría a consolidar la protección
de los derechos humanos de este grupo, al tiempo que favorecería la salvaguarda de las garantías de seguridad jurídica y legalidad, previstas en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los diversos
instrumentos internacionales con la intención principal de beneficiar a toda la
colectividad.
En este sentido, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos manifiesta su preocupación a las autoridades federales, estatales y municipales
para que notoleren ningún intento o acción por parte de algún servidor público, en el ámbito individual o colectivo, que contribuya a disminuir o debilitar
los derechos de los periodistas, cuando ejercen su libertad de expresión; en el
ejercicio de su profesión, asimismo, es necesario que en, el ámbito de su
competencia, generen las condiciones adecuadas para el desarrollo de la labor de los mismos.
La libertad de expresión es universal y encierra en concepto la facultad
jurídica que asiste a toda persona, individual o colectivamente considerada,
para expresar, transmitir y difundir su pensamiento; paralela y correlativamente, la libertad de informarse también es universal y entraña el derecho
colectivo de las personas a recibir la información que los demás les comunican sin interferencias que la distorsionen.
En atención a los razonamientos anteriores, para esta Comisión Nacional
todo acto contrario al marco jurídico que afecte o inhiba a los periodistas con
motivo del ejercicio de su profesión implica una violación a los derechos de
legalidad, seguridad jurídica, libertad de expresión e integridad física, así
como el derecho a no ser hostigados ni revelar sus fuentes de información, lo
que atenta contra las disposiciones contenidas en los artículos 6o, 7o, 14 y 16
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos; reconocidos como ley suprema en términos del
artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así
como 19 de la Declaración Universal de los Derecho Humanos; IV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y 8 de la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 7
129
En consecuencia, y en ejercicio de las atribuciones que la Ley y su Reglamento Interno le otorgan a este organismo nacional, se recomienda a las diversas autoridades del país a que, en el ámbito de sus competencias, propicien el respeto de los derechos humanos de los periodistas, y en particular el
respeto al ejercicio a la libertad de expresión y al secreto profesional, por
considerar que existe el deber del Estado de respetar y observar todos y cada
uno de los derechos reconocidos por la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, así como por los tratados internacionales de los que es
parte, y es por ello que esta Comisión Nacional emite la presente recomendación general, en atención a los actos y conductas descritas.
Por lo anterior, esta Comisión Nacional formula a ustedes, señores procuradores generales de la República, de Justicia Militar, gobernadores, y jefe de
Gobierno del Distrito Federal, respetuosamente, las siguientes:
IV. RECOMENDACIONES
PRIMERA. Se dicten las medidas administrativas correspondientes, a efecto
de que los servidores públicos que por su función tengan relación con periodistas sean instruidos respecto de la manera de conducir sus actuaciones, para
que se garantice el derecho a llevar a cabo sus actividades con pleno ejercicio
de la libertad de expresión.
SEGUNDA. Se dicten los lineamientos necesarios para que los agentes del
Ministerio Público eviten presionar u obligar a los periodistas a divulgar sus
fuentes de información.
La presente recomendación es de carácter general, de acuerdo con lo señalado por los artículos 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6º, fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como 140 de su Reglamento Interno, y fue
aprobada por el Consejo Consultivo de este organismo nacional, en su sesión
190 de fecha 13 de julio de 2004, tiene el carácter de pública y se emite con
el propósito fundamental de que se promuevan los cambios y modificaciones
a disposiciones normativas y de prácticas administrativas que constituyan o
propicien violaciones a los derechos humanos, para que las autoridades competentes, dentro de sus atribuciones, subsanen las irregularidades de que se
trate.
130
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Igualmente con el mismo fundamento jurídico, informo a ustedes que las
recomendaciones generales no requieren la aceptación por parte de las instancias destinatarias; sin embargo, se les pide que, en su caso, las pruebas
correspondientes al cumplimiento de la recomendación se envíen a esta Comisión Nacional dentro de un término de treinta días hábiles siguientes a la
fecha de emisión de la presente.
Atentamente
El Presidente de la Comisión Nacional
Rúbrica
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 8
SOBRE EL CASO DE LA DISCRIMINACIÓN
EN LAS ESCUELAS A MENORES PORTADORES
DE VIH O QUE PADECEN SIDA
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 8
México, D. F., a 17 de septiembre del 2004.
Sobre el caso de la discriminación en las escuelas a menores
portadores de VIH o que padecen SIDA
Señores Gobernadores de las entidades federativas, Jefe de Gobierno
del Distrito Federal y Secretario de Educación Pública Federal
El artículo 6º, fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos señala como atribución de este Organismo Nacional proponer
a las autoridades del país que en el exclusivo ámbito de su competencia, promuevan los cambios y modificaciones tanto de disposiciones legislativas y
reglamentarias, como de prácticas administrativas que, a juicio de la propia
Comisión, redunden en una mejor protección de los derechos humanos y se
evite su violación; en tal virtud, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140 del Reglamento Interno de este Organismo Nacional, se expide la
presente recomendación general.
I. ANTECEDENTES
El 10 de marzo del 2004 se recibió en esta Comisión Nacional el escrito de la
organización no gubernamental MEXSIDA, en el cual se señalaron casos de
discriminación de los menores que padecen VIH/SIDA por parte de autoridades educativas, tanto en el ámbito local como en el federal, lo que constituye
una grave violación a sus derechos humanos.
[133]
134
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Con motivo de los señalamientos expresados en el escrito presentado por
MEXSIDA y la información aparecida en los medios de comunicación, respecto de expulsiones de menores que padecen VIH/SIDA, en escuelas tanto
del sector público como privado, este Organismo Nacional inició una investigación con el objeto de obtener la información necesaria para formular las
propuestas de acciones y medidas para combatir los actos de discriminación
y las violaciones a derechos humanos de los menores que padecen VIH/SIDA
en el ámbito escolar.
Para recabar información se solicitó a las comisiones locales defensoras
de derechos humanos en la República Mexicana, a los programas de SIDA de
las secretarías estatales de salud, a CENSIDA, a las oficinas federal y locales
del Sistema Integral para el Desarrollo de la Familia y a las organizaciones
no gubernamentales con trabajo en VIH/SIDA, que reportaran los casos que
tuvieran registrados de violaciones a los derechos humanos de los menores
que padecen VIH/SIDA por parte de las autoridades educativas, ya sea que
los hubiesen recibido en quejas o de los cuales hubiesen tenido conocimiento
por cualquier medio.
Como resultado de la investigación realizada por esta Comisión Nacional,
se constató la existencia de un número importante de reportes en toda la República Mexicana, en los que las autoridades educativas han discriminado a
menores que son portadores del virus de inmunodeficiencia humana (VIH) o
que padecen el síndrome de inmunodeficiencia adquirida (SIDA). En los casos de los que tuvo conocimiento este Organismo Nacional, las autoridades
educativas han realizado acciones violatorias de los derechos humanos de los
menores, al expulsarlos de las escuelas por su condición de salud o al negarles el servicio educativo por la misma razón. Incluso, han dado a conocer
entre la comunidad escolar el estado de salud de los menores, lo que ha generado que éstos y sus padres sean discriminados y estigmatizados en el ámbito
escolar y por la sociedad.
Las autoridades educativas también han violentado por omisión los derechos humanos de los menores que padecen VIH/SIDA, al permitir y tolerar la
discriminación, estigmatización y los prejuicios en el ámbito escolar, tanto en
instituciones públicas como privadas, por parte de alumnos y padres de familia. Esto impacta a los menores en la manera en que se perciben a sí mismos,
y provoca en algunos casos depresión, falta de autoestima y desesperación.
Esta omisión de las autoridades permite que se arraiguen en la sociedad mitos
en torno a la enfermedad y a las personas que la padecen.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 8
135
Es importante señalar que ante la Comisión Nacional y las comisiones locales se han presentado pocas quejas sobre casos de discriminación a menores en las escuelas por padecer VIH/SIDA; sin embargo, este dato, de acuerdo a los resultados de las investigaciones realizadas, únicamente parece
indicar que la denuncia de esta grave violación a los derechos humanos se ve
obstaculizada por el miedo a la estigmatización y discriminación que sufren
las víctimas.
Las violaciones a los derechos humanos de las personas que viven con
VIH/SIDA ha sido una preocupación de la Comisión Nacional desde su origen, y por ello ha participado activamente en la publicación de cartillas de
derechos y la realización de estudios en torno al tema, en los que se ha consignado reiteradamente la gravedad de la discriminación como una violación
a los derechos humanos, en especial en el campo de la educación. Este Organismo Nacional ha dirigido su actuación en la materia, además de la atención
de las quejas que se han presentado, a la capacitación de autoridades y particulares en torno al respeto a los derechos humanos de las personas que viven
con VIH/SIDA, con la finalidad de luchar contra la discriminación y estigmatización que se han generado en torno a esta enfermedad por la falta de información y los prejuicios sociales.
II. SITUACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA
Esta Comisión Nacional, una vez realizado el estudio de los casos de discriminación a que se refiere esta recomendación general, encontró que la actitud
de las autoridades atenta contra un importante conjunto de derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, protegidos en el sistema jurídico
nacional y en los tratados internacionales que se señalan a continuación:
A. El derecho a la igualdad, que tiene como consecuencia inmediata la prohibición de toda conducta discriminatoria que resulte en una privación, afectación o menoscabo de un derecho o libertad de las personas, como lo establece
el párrafo tercero del artículo 1º de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; los artículos 4º y 9º de la Ley Federal para Prevenir y
Eliminar la Discriminación; 3º y 16 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes; 2º del Pacto Internacional de los Derechos
Civiles y Políticos; 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales; 1º y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Huma-
136
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
nos; 2º de la Convención sobre los Derechos del Niño, y 3º del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
B. El derecho a la educación, que establece que todo individuo tiene derecho
a recibir educación, siendo que en nuestro país, por mandato constitucional,
el criterio que orientará esa educación se basará en los resultados del progreso científico, luchará contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los
fanatismos y los prejuicios. Es obligación del Estado impartir la educación
básica, que comprende preescolar, primaria y secundaria, además de reconocer el derecho de los particulares a impartir educación en todos sus tipos y
modalidades. Este derecho está consagrado en el artículo 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en los artículos 2º, 3º y 7º de
la Ley General de Educación; 32 de la Ley para la Protección de los Derechos
de Niñas, Niños y Adolescentes; 9º, fracción I, de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación; 13 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales; 28 de la Convención sobre los Derechos del
Niño; 13 y 16 del Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
C. Derecho a la legalidad, en tanto que la actuación de las autoridades escolares debe apegarse a lo establecido en la ley; en consecuencia, no pueden
aplicarse medidas disciplinarias o negar la permanencia o el acceso a la educación por razones arbitrarias de acuerdo con los artículos 14 y 16 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 3º, inciso b, 16, 21,
32, inciso f, y 44 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes; 6.3.3 y 6.3.4 de la Norma Oficial Mexicana NOM-010SSA2-1993 Para la Prevención y Control de la Infección por Virus de la Inmunodeficiencia Humana; 16, fracción I, de la Convención sobre los Derechos
del Niño; 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 11 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
D. Derecho al trato digno, que se refiere al trato que deben recibir los menores acorde con su dignidad humana y su condición de menores; que obliga al
Estado a proveer lo necesario para propiciar la creación de circunstancias que
les permitan progresar espiritual y materialmente para alcanzar la felicidad y
el ejercicio pleno de sus derechos, incluyendo el otorgamiento de facilidades
a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de la
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 8
137
niñez; derecho que se encuentra desarrollado en los párrafos séptimo y octavo, del artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 3º, 4º, 11 y 13 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas,
Niños y Adolescentes; 4º y 9º de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la
Discriminación; 2º y 3º Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos;
1º y 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
E. Derecho a la protección que la condición de menor requiere, según el cual
se le debe garantizar a los niños y niñas la satisfacción de sus necesidades de
alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral, lo que implica la oportunidad de formarse física, mental, emocional,
social y moralmente en condiciones de igualdad. Por ello, las normas que se
les apliquen, así como la actitud de las autoridades, deben encaminarse a
proteger el principio del interés superior de la infancia, para procurarles los
cuidados y la asistencia que requieran para lograr un crecimiento y un desarrollo plenos dentro de un ambiente de bienestar familiar y social. Derecho
que se encuentra protegido por los artículos 4º, párrafo sexto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 3º, 4º, 19 y 21 de la Ley para
la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes; 24 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 16 del Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, y 3º de la Convención sobre los Derechos del Niño.
F. Derecho a la confidencialidad y a la privacidad, que establece que nadie
será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, y que las autoridades
y los particulares no deben revelar ninguna información personal a la que
hayan tenido acceso, en este caso la información sobre las condiciones de
salud, sin una justificación estricta basada en la ley y en la ética profesional.
Derechos que se encuentran consagrados en los artículos 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 77 bis 37, fracción X, de la
Ley General de Salud; 6.3.3 y 6.8 de la Norma Oficial Mexicana NOM-010SSA2-1993 Para la Prevención y Control de la Infección por Virus de la Inmunodeficiencia Humana; 16 de la Convención sobre los Derechos del Niño;
17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 16, fracción I, de la Convención
sobre los Derechos del Niño.
138
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
III. OBSERVACIONES
Es prioridad de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos velar por la
garantía y el respeto de los derechos de las personas que por su condición y
circunstancias personales se encuentran en situación de vulnerabilidad, especialmente en el caso de menores de edad; ya que éstos, por su falta de madurez física y psicológica, difícilmente pueden protegerse y cuidarse por sí mismos de actos o ataques que atenten contra su desarrollo integral, su dignidad
personal y su integridad física, psíquica y social. Igualmente, las personas que
viven con VIH/SIDA constituyen también un grupo vulnerable por sus condiciones de salud, que requieren una atención especial por parte de la autoridad
para garantizarles el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales. Por ello
este Organismo Nacional considera de suma gravedad el hecho de que puedan
ser las autoridades educativas, quienes precisamente tienen la responsabilidad
de proteger a los menores y brindarles educación, las que incurran en acciones que causen o propicien discriminación y estigmatización en las escuelas
de los niños, niñas y adolescentes que padecen VIH/SIDA.
El derecho mexicano protege a los individuos en contra de la discriminación por su condición de salud, y con mayor fuerza protege a estos individuos
cuando se encuentran en una situación de extrema vulnerabilidad como es el
caso de los niños, niñas y adolescentes portadores de VIH o que padecen
SIDA, por lo que cualquier acción que implique privarlos del goce de sus
derechos y del ejercicio de sus libertades es una grave violación a los derechos humanos que no debe tolerarse en nuestro país. En estos casos, el proceder de las autoridades educativas ha generado que los menores y sus familiares sean estigmatizados y discriminados por los miembros de la comunidad
escolar y de la sociedad en general; además, con estas actitudes la autoridad ha
fomentado la desinformación que lamentablemente existe en nuestra sociedad en torno a la enfermedad; especialmente respecto a la equivocada percepción social de la posibilidad o riesgo de contagio de VIH/SIDA en el contacto
casual, cuando está médicamente acreditado que las únicas formas de contagio de VIH son la perinatal, el contacto sexual, la transfusión de sangre contaminada o sus derivados y el uso de agujas y otros instrumentos punzocortantes contaminados o por transplante de órganos y tejidos contaminados.
A. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos considera que el proceder de las autoridades educativas en los casos de discriminación a los menores que son portadores de VIH o que padecen SIDA es violatorio de sus dere-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 8
139
chos a la igualdad, a la educación, a la legalidad, al trato digno, a la protección
que la condición de menor requiere y a la confidencialidad y privacidad por
las siguientes consideraciones:
1. Derecho a la igualdad. El artículo 1º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el derecho a la igualdad; en el tercer párrafo prohíbe la discriminación motivada, entre otras, por las condiciones de
salud, y que tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y las libertades de las personas.
La discriminación está definida por el artículo 4º de la Ley Federal para
Prevenir y Eliminar la Discriminación como toda distinción, exclusión o restricción que, basada en el origen étnico o nacional, sexo, edad, discapacidad,
condición social o económica, condiciones de salud, embarazo, lengua, religión, preferencias sexuales, estado civil o cualquier otra, tenga por efecto
impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igualdad real de oportunidades de las personas.
El artículo 9º de la misma ley prohíbe las prácticas discriminatorias que
tengan por objeto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los
derechos y la igualdad real de oportunidades; estableciendo, en las fracciones
II, XIX y XXVII, que son conductas discriminatorias las que impiden el acceso a la educación pública o privada y obstaculizan las condiciones mínimas
necesarias para el crecimiento y desarrollo saludable, de las niñas y los niños,
así como las que incitan al odio, la violencia, el rechazo, la burla, la difamación, la injuria, la persecución o la exclusión.
Las prácticas discriminatorias contra los menores portadores de VIH o que
padecen SIDA, resultan violatorias también de los artículos 3º y 16 de la Ley
para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, que establecen que la protección de sus derechos tiene como objeto asegurarles un
desarrollo pleno e integral, con la oportunidad de formarse física, mental,
emocional, social y moralmente en condiciones de igualdad, bajo el principio
de no discriminación por ninguna razón o circunstancia, con una tutela plena
e igualitaria de los derechos humanos y garantías constitucionales.
Por lo anterior, al discriminar a las niñas, niños y adolescentes por ser
portadores del VIH o por padecer SIDA, las autoridades educativas vulneran
el derecho a la igualdad, ya que otorgan a los menores un trato diferenciado
por su condición de salud sin fundamento alguno, pues, como ya se señaló,
no existe ninguna posibilidad de riesgos de contagio para quienes conviven
cotidianamente con ellos.
140
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
El hecho de que los menores sean discriminados por los servidores públicos que están encargados de protegerlos y brindarles educación, aunado al
hecho de que son exhibidos ante la comunidad escolar por la enfermedad que
padecen, tiene serias repercusiones en la forma en la que los menores se perciben a sí mismos, así como en su autoestima, y afecta de forma grave su
desarrollo futuro; situación que hoy día cobra especial relevancia, pues gracias al desarrollo de la medicina las personas que viven con VIH, pueden
realizar una vida totalmente normal, sin presentar durante años síntomas de
enfermedad.
2. Derecho a la educación. La actitud asumida por las autoridades educativas, frente a los alumnos que padecen la enfermedad, ha sido la de expulsarlos de los planteles o negarles la inscripción, impidiéndoles con ello el ejercicio del derecho a la educación por razón de su condición de salud.
El actuar de las autoridades escolares es a todas luces discriminatorio y
por ello violatorio del derecho a la educación, al que de acuerdo con el artículo 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tiene derecho todo individuo. La Ley General de Educación establece, en su artículo
2°, que todos los habitantes del país tienen las mismas oportunidades de acceso al sistema educativo nacional, con sólo satisfacer los requisitos que establecen las disposiciones legislativas aplicables.
Se transgreden también los artículos 9º de la Ley Federal para Prevenir y
Eliminar la Discriminación, y 32 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes que establecen que las niñas, los niños
y los adolescentes tienen derecho a una educación que respete su dignidad, y
les prepare para la vida en un espíritu de comprensión, paz y tolerancia. De
acuerdo con este precepto, las leyes deben promover las medidas necesarias
para que se evite la discriminación en materia de oportunidades educativas, y
se establezcan mecanismos para contrarrestar las razones culturales, económicas o de cualquier otra índole, que propicien dicha discriminación.
Preocupa a esta Comisión Nacional que la respuesta de algunas autoridades educativas frente a un grave problema de salud de sus alumnos sea expulsarlos o negarles la inscripción a los planteles educativos, ya que con este
actuar atentan contra los criterios constitucionales que deben regir la educación en el país, la cual debe basarse en el progreso científico, la lucha contra
la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios,
inculcando los valores de la democracia, el nacionalismo y los ideales de
fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 8
141
La discriminación en contra de los menores portadores del VIH o que padecen SIDA fomenta la desinformación respecto de los riesgos de contagio,
por lo que genera en la comunidad escolar un clima de incertidumbre propicio para que se cultiven prejuicios y se estigmatice a las personas por su
condición de salud. Esto permite que se extienda la desinformación y los
prejuicios que rodean al VIH/SIDA, y da pie a que por ignorancia se presenten conductas que violentan los derechos humanos de los menores que viven
con esta enfermedad.
La Ley General de Educación establece, en el artículo 2°, que la educación
es un medio fundamental para adquirir, transmitir y acrecentar la cultura; es
un proceso permanente que contribuye al desarrollo del individuo y a la
transformación de la sociedad, y es un factor determinante para formar al
hombre de manera que tenga sentido de solidaridad social. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos observa con preocupación que las autoridades educativas, al discriminar o permitir la discriminación en las escuelas
contra los menores que padecen VIH/SIDA, están además obstaculizando y
deformando el proceso educativo.
3. Derecho a la legalidad. Esta Comisión Nacional considera que el respeto a
los derechos humanos se consigue cuando las autoridades actúan conforme al
marco jurídico que regula su actuación; sin embargo, las autoridades educativas, al expulsar o negar la inscripción a los planteles a los menores portadores
de VIH o que padecen SIDA, están actuando no sólo fuera de las competencias
que legalmente tienen atribuidas, sino incluso en contra de disposiciones expresas constitucionales y legales, violentando con ello su derecho a la legalidad.
La legislación mexicana expresamente prohíbe que la detección del VIH/
SIDA se considere como causal para la expulsión de una escuela o como requisito para formar parte de instituciones educativas, de acuerdo con los artículos 6.3.3 y 6.3.4 de la Norma Oficial Mexicana NOM-010-SSA2-1993
Para la Prevención y Control de la Infección por Virus de la Inmunodeficiencia Humana.
Por ello, imponer medidas que representan discriminación y privación de
derechos fundamentales, expulsar del plantel educativo o no permitir la inscripción a los alumnos es ilegal, además; ni esas medidas ni otras similares
están previstas en la Ley General de Educación, ni en los acuerdos 96, 97 y
98 que regulan la organización y funcionamiento de las escuelas, primarias,
secundarias y secundarias técnicas, así como los lineamientos emitidos por la
Secretaría de Educación Pública Federal.
142
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
La Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes
establece, en el artículo 32, inciso f, que las leyes deben contener medidas
necesarias para impedir que las instituciones educativas impongan medidas de
disciplina que no estén previamente establecidas, sean contrarias a su dignidad, atenten contra su vida, o su integridad física o mental, por lo que los
casos en que las autoridades educativas han expulsado o negado la inscripción a los menores en razón de su condición de salud, o incluso la actitud
permisiva cuando esas conductas se presentan en instituciones educativas
particulares, son claras violaciones al derecho a la legalidad.
4. Derecho al trato digno. El trato que las autoridades escolares han otorgado
a los menores que padecen VIH/SIDA que han sido discriminados en el ámbito escolar, atenta contra su dignidad y violenta lo establecido en el párrafo
séptimo del artículo 4º constitucional, el cual señala que es obligación del
Estado proveer lo necesario para propiciar el respeto a la dignidad de la niñez
y el ejercicio pleno de sus derechos.
En el mismo sentido, el artículo 11 de la Ley para la Protección de los
Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes señala que es obligación de todas
las personas que tengan a su cargo niñas, niños o adolescentes, el proporcionarles una vida digna y garantizarles el pleno y armónico desarrollo de su
personalidad en el seno de la familia, la escuela, la sociedad y las instituciones. Además, deberán protegerlos contra toda forma de maltrato, prejuicio,
daño, agresión, abuso, trata y explotación.
Las leyes federales, del Distrito Federal y de las entidades federativas deben disponer lo necesario para que se cumplan en todo el país las obligaciones de quienes tienen a su cargo el cuidado de menores, para tratarlos con
respeto a su dignidad y a sus derechos, cuidarlos, atenderlos y orientarlos
para que conozcan sus derechos, aprendan a defenderlos y respetar los de las
otras personas, de acuerdo con el artículo 13 de la Ley para la Protección de
los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
El respeto a la dignidad de los menores implica que las autoridades educativas, por medio de la educación, promuevan la comprensión, el respeto, la
tolerancia y la no discriminación de los menores con VIH/SIDA; sólo así
podrán garantizarles el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales, y
cualquier acción de la autoridad que discrimine a los menores por su condición de salud atenta contra su dignidad.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 8
143
5. Derecho a la protección que la condición de menor requiere. De acuerdo
con este derecho la actividad de las autoridades educativas debe encaminarse
a proteger el principio del interés superior de la infancia con la finalidad de
lograr su crecimiento y desarrollo plenos, dentro de un ambiente de bienestar
familiar y social, de acuerdo con el párrafo sexto del artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En los casos de discriminación de menores portadores de VIH o que padecen SIDA, de los que ha tenido conocimiento este Organismo Nacional, la respuesta de las autoridades
educativas al conocer su condición de salud ha ido en contra del principio del
interés superior de la infancia, y en consecuencia no se les ha otorgado la
protección que su condición de menores requiere.
El artículo 3º de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños
y Adolescentes establece como principios rectores de la protección de los
derechos de niñas, niños y adolescentes el interés superior de la infancia, el
de no discriminación por ninguna razón ni circunstancia, el de igualdad, el de
vivir en familia como espacio primordial de desarrollo, el de tener una vida
libre de violencia, el de corresponsabilidad de los miembros de la familia,
Estado y sociedad, y el de la tutela plena e igualitaria de los derechos humanos y de las garantías constitucionales. Preocupa a esta Comisión Nacional
que las autoridades educativas actúen al margen de estos principios primordiales para la protección de los derechos de los menores portadores de VIH o
que padecen SIDA. El artículo 4º de la misma ley establece que, de conformidad con el principio superior de la infancia, las normas aplicables a niñas,
niños y adolescentes se entenderán dirigidas a procurarles los cuidados y la
asistencia que requieren para lograr un crecimiento y un desarrollo plenos,
dentro de un ambiente de bienestar familiar y social, por ello, las acciones de
las autoridades educativas deben realizarse atendiendo a este principio.
De igual forma, al expulsar a los menores de la escuela y al negarles su
inscripción al plantel educativo, las autoridades educativas vulneran los artículos 19 y 21 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y
Adolescentes, que se refieren a la protección que debe darse a los menores
contra actos u omisiones que puedan afectar su salud física o mental, su normal desarrollo o su derecho a la educación.
6. Derecho a la confidencialidad y privacidad. Dada la discriminación y estigmatización que socialmente padecen las personas que viven con VIH/
SIDA, es especialmente relevante el respeto a sus derechos a la confidencia-
144
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
lidad y privacidad respecto al padecimiento que presentan, lo que implica la
obligación de la autoridad de no revelar su condición de salud.
En muchos de los casos de discriminación de los que ha tenido conocimiento esta Comisión Nacional, las autoridades educativas han revelado a la
comunidad escolar y a la sociedad la condición de portadores de VIH o de
enfermos de SIDA de sus alumnos. Con ello se ha vulnerado el derecho a la
privacidad, ya que la información sobre el estado de salud de las personas
corresponde al ámbito de la vida privada, por lo que respecto de él se debe
guardar confidencialidad, y cualquier injerencia sobre él debe realizarse por
autoridad competente de manera fundada y motivada, de acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Para el caso de las personas que padecen VIH/SIDA, el sistema jurídico
mexicano protege el derecho a la confidencialidad y privacidad respecto de
este padecimiento en los artículos 77 bis 37, fracción X, de la Ley General
de Salud y 6.3.3 y 6.8 de la Norma Oficial Mexicana Para la Prevención y
Control de la Infección por Virus de la Inmunodeficiencia Humana. Si bien
estos artículos, establecen la obligación de respetar y proteger la confidencialidad y privacidad de los pacientes para los servidores públicos que laboran
en instituciones de salud, también lo es que la misma obligación tienen los
demás servidores públicos, que con motivo de sus funciones lleguen a tener
conocimiento sobre las condiciones de salud de las personas. Además, el artículo 6.3.3 de la Norma Oficial Mexicana Para la Prevención y Control de la
Infección por Virus de la Inmunodeficiencia Humana establece que la detección del VIH/SIDA no debe solicitarse como requisito para el acceso a bienes
y servicios, contraer matrimonio, obtener empleo, formar parte de instituciones educativas o para recibir atención médica. Con ello la norma protege la
privacidad de las personas respecto de su condición de salud.
En el caso de las autoridades escolares, la obligación de respetar el derecho a la confidencialidad y privacidad de los menores que viven con VIH/
SIDA es fundamental para prevenir que sean discriminados y estigmatizados,
así como lograr el respeto a su dignidad y la protección que por su condición
de menores requieren.
La Ley General de Salud establece en los artículos 135 y 136, último párrafo, la obligación de notificar a la Secretaría de Salud, o a la autoridad sanitaria más cercana, de los casos en que se detecte la presencia del virus de la
inmunodeficiencia humana (VIH) o de anticuerpos a dicho virus en alguna
persona. El artículo 138 establece está obligación, entre otros, para los directores de las escuelas. La notificación que deben realizar las autoridades esco-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 8
145
lares a las autoridades sanitarias debe realizarse con respeto a la confidencialidad y privacidad de las personas, en atención al artículo 6.8 de la Norma
Oficial Mexicana Para la Prevención y Control de la Infección por Virus de la
Inmunodeficiencia Humana. De igual forma, debe protegerse la identidad de
las personas en la comunicación y compilación de datos.
B. La protección jurídica de las personas portadoras de VIH o que padecen
SIDA es fundamental para evitar la discriminación y estigmatización, que
tienen como consecuencia la violación a derechos humanos y la obstaculización o anulación de su ejercicio; sin embargo, esta protección jurídica tendrá
un efecto limitado sino está respaldada por todos los actores que componen
una sociedad. Uno de los espacios claves para lograr un cambio en la actitud
de la sociedad frente al VIH/SIDA, es precisamente, el entorno escolar, por
ello los docentes son actores claves para lograr un cambio de percepción
respecto de las personas que viven con VIH/SIDA.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos considera que no hay
justificación alguna, por razones de salud, ni argumento jurídico que respalde
la actuación de algunas autoridades educativas frente a los alumnos que son
portadores del VIH o que padecen SIDA, por ello considera de urgencia el
que las autoridades educativas en el ámbito federal y local sumen esfuerzos
para eliminar la discriminación de la que son objeto y, además, se sensibilice
a los servidores públicos que conforman el sistema educativo nacional, respecto de las obligaciones y principios que deben observar para proteger los
derechos de los menores que viven con VIH/SIDA.
La lucha contra la epidemia del VIH/SIDA requiere que el gobierno y la
sociedad sumen esfuerzos para lograr una efectiva prevención y que se generen espacios adecuados para el respeto de los derechos humanos de las personas que viven con VIH/SIDA; sin embargo, corresponde al gobierno mexicano dotar a la sociedad de las herramientas jurídicas y de la infraestructura
necesaria para lograr estos objetivos. Esto implica que todos los sectores de
la sociedad reciban información y formación sobre el VIH y el SIDA a través
de programas de educación y campañas formativas mediante los medios de
comunicación, las que por supuesto deben extenderse de manera prioritaria al
ámbito escolar.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos tiene conocimiento de que
la Secretaría de Educación Pública y los gobiernos estatales, a través de los secretarios de educación de cada entidad federativa, asumieron el compromiso
de evitar cualquier medida de segregación y discriminación en las escuelas
146
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
hacia los menores que son portadores de VIH o que padecen SIDA. Esto se
realizó a través de un acuerdo que se adoptó en la XI Reunión de Titulares de
Educación de los Estados con el secretario de Educación Pública, que se celebró en Nuevo Vallarta, Nayarit, el 4 y 5 de marzo del 2004. Al respecto, este
Organismo Nacional considera que la protección de los derechos de los menores que viven con VIH/SIDA sólo puede garantizarse si las autoridades educativas basan su actuación en el amplio marco jurídico que comprende el derecho
nacional e internacional, respecto de la protección de los derechos de niñas,
niños y adolescentes, y en específico, de los menores portadores de VIH o que
padecen SIDA. Además, la aplicación del marco normativo debe ir acompañada de programas educativos para prevenir la discriminación de las personas
que padecen VIH/SIDA, así como de información respecto de la epidemia, que
contribuya a eliminar los prejuicios sociales en torno a esta enfermedad. Sólo
así podrá realizarse un cambio social que permita que la población esté informada respecto de la enfermedad y se pueda lograr una prevención efectiva.
El artículo 12 de la Ley General de Educación establece, en sus fracciones
I, VI y XI, que corresponde de manera exclusiva a la autoridad educativa federal determinar para toda la República los planes y programas de estudio
para la educación primaria, secundaria, normal y para la formación de maestros de educación básica y de los diversos sectores sociales involucrados en
la educación.
A las autoridades educativas locales corresponde de manera exclusiva, de
acuerdo con el artículo 13, fracciones I, IV y VI, de la misma ley, prestar los
servicios de educación inicial, básica incluyendo la indígena, especial, así
como la normal; prestar los servicios de formación, actualización, capacitación y superación profesional para los maestros de educación básica, de conformidad con las disposiciones generales que la secretaría determine, y otorgar, negar y revocar autorización a particulares para impartir la educación
primaria, secundaria, normal y demás para la formación de maestros de educación básica.
A la Secretaría de Educación Pública federal le corresponde incluir en los
planes y programas de estudio la información necesaria sobre el VIH/SIDA y
sus formas de prevención, los derechos de las personas que viven con VIH/
SIDA y la estigmatización y discriminación que sufren quienes son portadores del VIH o que padecen SIDA por parte de la sociedad. Esto con la finalidad de eliminar la desinformación en torno a la epidemia y los prejuicios que
rodean a las personas que la padecen y así lograr una efectiva lucha contra el
VIH/SIDA.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 8
147
En este sentido, de acuerdo con el artículo 28, inciso G, de la Ley para la
Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, las autoridades
federales, del Distrito Federal, estatales y municipales en el ámbito de sus
respectivas competencias, se mantendrán coordinadas a fin de atender de manera especial las enfermedades endémicas, epidémicas, de transmisión sexual
y del VIH/SIDA, impulsando programas de prevención e información sobre
ellas. Asimismo, el artículo 50 de la misma ley establece que el gobierno federal promoverá la celebración de convenios de coordinación con los gobiernos del Distrito Federal, estados y municipios, a efecto de realizar acciones
conjuntas para la procuración, protección y defensa de los derechos de niñas,
niños y adolescentes.
Por lo que se refiere a la capacitación y actualización de los educandos en
los temas relativos al VIH/SIDA, las autoridades educativas de los tres niveles de gobierno deberán, en el ámbito de sus respectivas competencias, proveer lo necesario para realizarla.
C. Además de los tratados internacionales en materia de derechos humanos,
a los que se ha hecho referencia en este documento, la comunidad internacional ha elaborado documentos declarativos, directrices y resoluciones en los
que se han desarrollado de forma muy amplia los derechos de las personas que
viven con VIH/SIDA. De igual forma se han tratado temas como la discriminación y estigmatización, y se han establecido directrices para orientar la
actuación de los estados en torno a la prevención. Se trata de documentos que
si bien no constituyen normas de observancia obligatoria, sí constituyen el
marco doctrinal y los principios de actuación que deben formar las acciones
y políticas que los estados deben adoptar a fin de lograr la plena vigencia de
los derechos humanos de quienes viven con VIH o padecen SIDA. Con la
finalidad de proporcionar a las autoridades educativas ese marco doctrinal
formulado por la comunidad internacional, en este apartado se hace referencia a los principales instrumentos sobre la materia:
1. Declaración de París sobre las Mujeres, los Niños y el SIDA. Anunciada
durante la XIII Reunión Plenaria de la Conferencia Internacional sobre las
Implicaciones del SIDA en Madres y Niños, celebrada el 16 de mayo de
1990.
En ella se reconocen en términos específicos los derechos de las mujeres y
niños que viven con VIH/SIDA, declarando que dada la necesidad urgente de
promover y proteger la salud de las mujeres, los niños y las familias, la Con-
148
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
ferencia Internacional sobre las Implicaciones del SIDA en madres y niños
insta a todos los gobiernos; al Sistema de las Naciones Unidas, dentro del cual
la Organización Mundial de la Salud tiene la responsabilidad de dirigir y coordinar la lucha contra el SIDA; a las organizaciones intergubernamentales y
no gubernamentales; a la comunidad científica; a los profesionales sociales y
de la salud y al público en general a respetar los derechos humanos y la dignidad de las mujeres y los niños, incluyendo a quienes viven con VIH/SIDA, a
fomentar el desarrollo y la implementación de programas de educación para
la salud versátiles e innovadores que incluyan la prevención del VIH/SIDA.
Asimismo, enfatiza la necesidad de prevenir la discriminación hacia la gente
que vive con VIH/SIDA y aquellos que estén en riesgo, en todas las áreas de
la vida y en todos los servicios públicos, incluyendo la escuela.
2. Declaración de Derechos y Humanidad sobre los Principios Fundamentales de los Derechos Humanos, la Ética y la Humanidad Aplicables en el Contexto del Virus de Inmunodeficiencia Humana (VIH) y el Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA). Fue dada a conocer en 1992 como anexo al
documento E/CN.4/1992/82 de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas.
Basada en la Declaración Universal de Derechos Humanos, reconoce una
serie de derechos y establece principios éticos y de humanidad para regir las
políticas públicas y la conducta de las personas, organizaciones y autoridades
que aborden el tema del VIH/SIDA. Reconoce a toda persona, entre otros, los
derechos a la igualdad ante la ley sin discriminación, a la no injerencia arbitraria en la vida privada o de familia y a la educación.
Declara que la comunidad mundial ha llegado a reconocer un conjunto de
principios éticos que permiten la adopción de decisiones justas y equitativas.
En el contexto del VIH/SIDA son más importantes los que rigen la formulación de políticas públicas y la conducta profesional, en particular en la esfera
de la atención médica y la labor social. Se refiere al respeto de los siguientes
principios: de bienestar o beneficencia, de equidad y justicia distributiva, a la
dignidad y autonomía individual.
En cuanto a los principios de humanidad declara que la consecución de una
sociedad justa y humana requiere que todas las personas y organizaciones
respeten los derechos y la dignidad humana y observen aquellos principios de
humanidad que reflejan valores humanos universales compartidos por las culturas y religiones de todo el mundo. Se refiere a que la obligación de todas las
personas, organizaciones y autoridades públicas y privadas de respetar los
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 8
149
derechos y la dignidad de todos comprende la obligación de evitar el daño a
los demás. Considera que el deber de compasión debe guiar la respuesta de los
individuos, comunidades y sociedades en general al infortunio y sufrimiento
de otros. Asimismo, señala que cada ser humano es singular y debe tener la
oportunidad de desarrollar sus propias posibilidades y creatividad y de hacer
una contribución singular a la sociedad. Considera que todos los seres humanos, estén o no en buena salud, requieren un medio ambiente protector y favorable. Los vulnerables necesitan protección, y los desfavorecidos pueden necesitar asistencia y apoyo. Todas las personas comparten con los gobiernos la
responsabilidad común de satisfacer estas necesidades. Así, el deber de solidaridad requiere que todos cooperen en los esfuerzos por prevenir y aliviar los
sufrimientos humanos y luchar contra la injusticia.
3. Carta de las Obligaciones de Respetar los Derechos Humanos y los Principios Éticos y Humanitarios al Abordar las Dimensiones Sanitarias, Sociales
y Económicas del VIH y el SIDA. Fue dada a conocer en 1992 como anexo
al documento E/CN.4/1992/82 de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas.
Establece que el respeto de los derechos humanos y la observancia de los
principios éticos y humanitarios imponen obligaciones a los estados, organizaciones y particulares, a todos los niveles de la sociedad nacional e internacional. En el contexto del VIH y del SIDA, se imponen responsabilidades particulares a los estados, autoridades sanitarias y profesionales de la salud respecto
de la adopción y aplicación de políticas apropiadas de salud pública.
Por lo que se refiere a la información y educación sobre la prevención del
VIH, la Carta establece que el respeto de los derechos a la vida y al mayor
grado posible de salud y del principio de no discriminación, exigen que los
estados garanticen que todos los sectores de la sociedad reciban información
y formación apropiadas sobre el VIH y el SIDA, y que se preste especial
atención a llegar hasta las personas en lugares remotos y los integrantes de
grupos desfavorecidos.
Señala que los encargados de la concepción y aplicación de los planes de
estudios escolares deben procurar que se incluya en la enseñanza escolar
educación sanitaria, incluso educación sobre la prevención del VIH y la no
discriminación en el contexto del VIH y el SIDA. Las personas encargadas
de elaborar las políticas y las involucradas en la enseñanza, deben asegurarse de que ésta no se base en prejuicios ni estereotipos sobre grupos particulares de individuos, ni los perpetue.
150
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Respecto de la protección de la privacidad señala que la comunicación de la
identidad de las personas infectadas por el VIH puede producir estigmatización, discriminación y mucho sufrimiento personal, por ello los estados deben
considerar los posibles beneficios de las políticas de vigilancia, detección y comunicación en relación con el riesgo de quebrantar la confidencialidad y los
consiguientes efectos, potencialmente perjudiciales para los individuos y las comunidades interesados. Los estados tienen el deber de proteger el derecho a la
vida privada y garantizar la protección de la ley contra la injerencia arbitraria
en el goce de este derecho, que incluye la obligación de establecer las debidas
salvaguardias para proteger la confidencialidad a todos lo niveles de vigilancia, detección y comunicación, y en los casos en que una ley o práctica nacional disponga la comunicación de los casos de SIDA, el respeto del derecho a
la vida privada exige que los estados se aseguren que se proteja la identidad de
las personas en la comunicación y compilación de datos.
Por lo que se refiere a las dimensiones sociales de la pandemia, establece
que es preciso que los estados corrijan prejuicios y desigualdades subyacentes en sus sociedades, que agravan la propagación del VIH. Por ello, la obligación del Estado de proteger la salud y el bienestar públicos también exige
medidas para reducir el estigma social y el prejuicio contra las personas, basados, por ejemplo, en la ocupación, el estilo de vida, el estado de salud o la
orientación sexual.
El respeto del principio de no discriminación exige que las personas con
VIH y SIDA no sufran discriminación en el disfrute de sus derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos, la obligación de los estados
comprende la protección contra la discriminación por razón de infección con
el VIH o SIDA y están obligados a derogar o modificar, según proceda, las
leyes o prácticas que supongan discriminación contra las personas por estas
razones, y evitar la introducción de nuevas leyes o políticas que sean discriminatorias. Los estados deben cuidar que las personas con VIH y SIDA no
sufran discriminación en cuanto el acceso a los recursos de la sociedad, como
educación, atención sanitaria y protección social.
Las personas con VIH o SIDA, las que padecen enfermedades o discapacidades tienen derecho a vivir su vida con toda la plenitud de que sean capaces, respetando los derechos de los demás. El aislamiento social y la denegación de la oportunidad de vivir una vida plena, no sólo violan los derechos de
las personas afectadas, sino que niegan a la sociedad y a la humanidad en
general el beneficio de su contribución singular y las posibilidades de su
energía creadora.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 8
151
4. Declaración de Compromiso de la ONU en la lucha contra el VIH/SIDA.
Adoptada en el periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General de
las Naciones Unidas sobre VIH/SIDA el 25 de agosto de 1993.
Establece que la realización de los derechos humanos y libertades fundamentales para todos es indispensable para reducir la vulnerabilidad al VIH/
SIDA. Señala que para 2005, al tener en cuenta el contexto y el carácter de la
epidemia, se deben prestar servicios de atención de la salud, incluyendo salud sexual y reproductiva, así como una educación preventiva que promueva
la igualdad de género.
Observa que el estigma, el silencio, la discriminación y la negación de la
realidad, así como la falta de confidencialidad, socavan los esfuerzos de prevención, atención y tratamiento, e incrementan los efectos de la epidemia en
las personas, las familias, las comunidades y las naciones y son aspectos a los
que se debe hacer frente.
Señala, también, la necesidad de fortalecer estrategias, normas y programas que reconozcan la importancia de la familia para reducir la vulnerabilidad, entre otras cosas, educando y orientando a los niños, y que tengan en
cuenta los factores religiosos, culturales y éticos a fin de reducir la vulnerabilidad de niños y jóvenes: mediante el acceso garantizado de niñas y niños a la
enseñanza primaria y secundaria, con programas de estudios para adolescentes que incluyan el VIH/SIDA.
5. Resolución de la Subcomisión de Derechos Humanos del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos del 25 de agosto de
1993 sobre Discriminación contra las personas infectadas por el virus de inmunodeficiencia humana(VIH) o con el síndrome de inmunodeficiencia adquirida (SIDA).
Hace un llamamiento a todos los estados para que adopten las medidas
necesarias, incluida la promulgación de legislación protectora y la enseñanza
adecuada para combatir la discriminación, los prejuicios y la estigmatización, y que garanticen el pleno disfrute de los derechos civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales para las personas infectadas con el VIH o
con SIDA, sus familiares y las personas asociadas con ellos, así como de las
personas de quienes se presume corren riesgo de infección, prestando especial atención a las mujeres, niños y otros grupos vulnerables, a fin de impedir
las acciones discriminatorias contra ellos o su estigmatización social y asegurar su acceso a los cuidados y apoyos necesarios.
152
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
6. Declaración Cumbre de París sobre el SIDA. Elaborada el 1º de diciembre
de 1994 en una reunión de 42 gobiernos celebrada en la ciudad de París.
Esta declaración reconoce los derechos humanos de las personas que viven con VIH/SIDA y establece el compromiso de 42 gobiernos, incluido el
de México, para luchar contra las condiciones sociales y económicas que favorecen la discriminación y la propagación del virus.
Los estados afirman su deber de compasión y solidaridad hacia las personas infectadas o que corren el riesgo de infección, dentro de sus sociedades y
en la comunidad internacional, asimismo su determinación de velar porque
todas las personas que viven con VIH/SIDA puedan ejercer plenamente y en
total igualdad sus derechos y libertades fundamentales, sin distinción alguna;
se comprometen también a proteger y promover mediante el entorno jurídico
y social los derechos de las personas, en particular de las que viven con el
VIH/SIDA o están más expuestas a la infección, y a asegurar que las personas
que viven con VIH/SIDA gocen de igual protección ante a ley en lo que respecta al acceso a la atención sanitaria, al empleo, a la educación, a la libertad
de circulación, a la vivienda y a la protección social.
7. Directrices internacionales. El VIH/SIDA y los Derechos Humanos. Acordadas durante la Segunda Consulta Internacional sobre el VIH/SIDA y los
Derechos Humanos, celebrada del 23 al 25 de septiembre de 1996 y organizada por la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos y el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH
y el SIDA (ONUSIDA).
Constituyen una guía para el diseño de políticas públicas en el ámbito nacional, y su seguimiento garantiza el respeto a los derechos humanos de las
personas afectadas por el virus, con énfasis en los derechos que son más vulnerados; se basan en las normas internacionales de derechos humanos vigentes y en la experiencia en la determinación de las estrategias para hacer frente a la pandemia.
Las directrices se refieren a las actividades de los estados frente a las obligaciones que les imponen los instrumentos internacionales y regionales de
derechos humanos, pero no excluyen las obligaciones de otros sectores fundamentales como el sector privado.
La primera directriz establece que los estados deben establecer un marco
nacional efectivo para responder al VIH/SIDA, que permita un actuación coordinada, participativa, transparente y responsable de todas las instancias de
gobierno en la aplicación de las políticas y programas sobre VIH/SIDA.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 8
153
La quinta directriz establece que los estados deberán promulgar o robustecer las normas contra la discriminación en los sectores tanto públicos como
privados a los grupos vulnerables, las personas con VIH/SIDA y los discapacitados, así como velar por el respeto de la vida privada, la confidencialidad
y la ética en la investigación sobre seres humanos.
La octava directriz señala que en colaboración con la comunidad y por
conducto de ella, los estados deberían fomentar un entorno protector y habilitante para las mujeres, los niños u otros grupos vulnerables, combatiendo
los prejuicios y desigualdades causantes de esa vulnerabilidad, mediante el
diálogo con la comunidad y en particular mediante servicios sociales, de salud y de apoyo a los grupos vulnerables.
La novena directriz establece que los estados deberán fomentar la difusión
amplia y constante de programas creativos de educación, capacitación y comunicación, diseñados explícitamente para transformar las actitudes de discriminación y estigmatización en contra del VIH/SIDA en actitudes de comprensión y aceptación.
8. Observación General número 3 del 2003, El VIH/SIDA y los Derechos del
Niño del Comité de los Derechos del Niño de Naciones Unidas.
Los objetivos de la observación son profundizar en la definición y fortalecer la comprensión de los derechos humanos de los niños que viven en el
entorno del VIH/SIDA; promover la observación de los derechos humanos
del niño en el marco del VIH/SIDA garantizados con arreglo a la Convención
sobre los Derechos del Niño; determinar las medidas y las mejoras prácticas
para que los estados hagan efectivos en mayor medida los derechos relacionados con la prevención del VIH/SIDA y el apoyo, la atención y protección
de los niños infectados por esta pandemia o afectados por ella, y contribuir a
la formulación y la promoción de los planes de acción, estrategias, leyes,
políticas y programas orientados a los niños a fin de combatir la propagación
y mitigar los efectos del VIH/SIDA en los planos nacional e internacional.
Por lo que se refiere a la educación establece que desempeña un papel
fundamental para facilitar a los niños la información pertinente y apropiada
respecto del VIH/SIDA que pueda contribuir a mejorar el conocimiento y la
comprensión de la pandemia, así como impedir la manifestación de actitudes
negativas respecto a las víctimas del VIH/SIDA. Asimismo, señala que la
educación puede y debe habilitar a los niños para protegerse de los riesgos de
contagio por el VIH. Por ello el Comité recuerda a los estados partes su obligación de velar porque todos los niños afectados por el VIH/SIDA tengan
154
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
acceso a la educación primaria, ya se trate de niños infectados, huérfanos o
en otra situación.
Por lo expuesto anteriormente, esta Comisión Nacional de los Derechos
Humanos formula a ustedes, respetuosamente, señores gobernadores de las
entidades federativas, jefe de gobierno del Distrito Federal y secretario de
Educación Pública federal las siguientes:
IV. RECOMENDACIONES
PRIMERA. Giren sus instrucciones para que las autoridades educativas se
abstengan de expulsar, de separar de sus estudios o impedir la inscripción a
los alumnos que viven con VIH o que padecen SIDA, y establezcan los mecanismos para garantizarles el derecho a la educación.
SEGUNDA. Giren sus instrucciones para que las autoridades educativas
guarden la confidencialidad respecto de la condición de salud de los menores
portadores del VIH o que padecen SIDA, y les brinden los apoyos necesarios
para que puedan continuar con sus estudios y participar en las actividades
escolares en condiciones de igualdad.
TERCERA. Se implementen de manera urgente y en coordinación con las
autoridades de salud, programas de capacitación e información sobre VIH/
SIDA para los servidores públicos que conforman el sistema educativo, cuyo
objetivo sea combatir la ignorancia y desinformación en torno a la enfermedad, para evitar prácticas discriminatorias y violatorias a los derechos humanos de los menores.
CUARTA. Se realicen campañas pedagógicas de información dirigidas a niñas, niños y adolescentes, con el objeto de difundir el respeto a los derechos
de las personas que viven con VIH/SIDA, así como informar a los adolescentes, padres de familia y profesores sobre las formas de prevención del virus.
La presente recomendación de carácter general, de acuerdo con lo señalado
por los artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 6º, fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos; así como 140 de su Reglamento Interno, fue aprobada por el Consejo Consultivo de esta Comisión Nacional en su sesión ordina-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 8
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ria número 162 de fecha 14 de septiembre del 2004, tiene el carácter de pública y se emite con el propósito fundamental de que se promuevan los
cambios y modificaciones de disposiciones normativas y prácticas administrativas que constituyan o propicien violaciones a los derechos humanos,
para que las autoridades competentes, dentro de sus atribuciones subsanen
las irregularidades de que se trate.
Igualmente con el mismo fundamento jurídico, informo a ustedes que las
recomendaciones generales no requieren de aceptación por parte de las instancias destinatarias; sin embargo, se les pide que, en su caso, las pruebas
correspondientes al cumplimiento de la recomendación se envíen a esta Comisión Nacional dentro de un término de treinta días hábiles siguientes a la
fecha de emisión de la presente recomendación.
Atentamente
El Presidente de la Comisión Nacional
Rúbrica
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 9
SOBRE LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS
DE LOS INTERNOS QUE PADECEN TRASTORNOS
MENTALES Y SE ENCUENTRAN EN CENTROS
DE RECLUSIÓN DE LA REPÚBLICA MEXICANA
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 9
México, D. F. a 19 de octubre de 2004
Sobre la situación de los Derechos Humanos de los internos
que padecen trastornos mentales y se encuentran en centros
de reclusión de la República Mexicana
C. C. Gobernadores de las Entidades Federativas, Jefe de Gobierno
del Distrito Federal, Secretario de Seguridad Pública Federal
y Secretario de Salud Federal
El artículo 6º, fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, señala, como atribución de este organismo nacional, proponer a las diversas autoridades del país que, en el exclusivo ámbito de su competencia, promuevan los cambios y modificaciones tanto de disposiciones
legislativas y reglamentarias, como de prácticas administrativas, que, a juicio
de la propia Comisión, redunden en una mejor protección de los derechos
humanos; en tal virtud, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140
del Reglamento Interno de este organismo nacional, se expide la presente
recomendación general.
I. ANTECEDENTES
Entre 2002 y 2004, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos llevó a
cabo visitas a los 451 centros de reclusión que existen en todo el país, con la
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
finalidad de investigar si los mismos cuentan con las condiciones para atender adecuadamente las necesidades de los internos con trastorno mental, particularmente las relacionadas con su estancia, tratamiento farmacológico y
rehabilitación psicosocial. El resultado de dichas visitas ha evidenciado que,
en la mayoría de las entidades federativas, estas personas se encuentran en
una situación que deriva en violaciones a los derechos humanos a recibir un
trato digno, a la protección de la salud, a la libertad, a legalidad y a la seguridad jurídica.
Con el fin de contar con datos estadísticos sobre los internos con enfermedad mental, se solicitó al Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y
Readaptación Social de la Secretaría de Seguridad Pública, la información correspondiente, de la cual se desprende que al mes de agosto de 2004, en todo
el país había un total de 2,753 internos con enfermedad mental, de los cuales
2,467 eran hombres y 286 eran mujeres; 2,244 cometieron infracciones a las
leyes penales del fuero común y 509 a la del fuero federal.
Para conocer el tratamiento legal que se da en nuestro país a las personas que
sufren esta clase de padecimientos y que cometen infracciones a las leyes punitivas, se consultó la legislación penal vigente en cada una de las entidades federativas, así como la del fuero federal, y del análisis se detectó lo siguiente:
En primer lugar, cuando una persona, al momento de cometer una infracción a las leyes penales, padece algún trastorno mental que le impide comprender la naturaleza de la conducta realizada y su carácter ilícito, así como
decidir en razón de esa comprensión, la legislación lo considera inimputable
y, por lo tanto, no es sujeto de responsabilidad penal. En estos casos, un número considerable de legislaciones prevé la apertura de un procedimiento
especial, en el que generalmente se deja al recto criterio del juez la forma de
investigar la infracción penal imputada y la participación que en ella hubiere
tenido el inculpado, así como el estudio de su personalidad, sin necesidad de
que el procedimiento que se emplee sea similar al ordinario; además, existen
entidades federativas en las que ni siquiera se prevé un procedimiento especial para dichas personas. De cualquier forma, en lugar de una pena privativa
de libertad, la ley establece la aplicación de una medida de seguridad que se
traduce en tratamiento de carácter médico-psiquiátrico, ya sea en internamiento o en libertad, y que en la mayoría de los casos es aplicada por tiempo
indeterminado, debido a que comúnmente las legislaciones no contienen reglas específicas para determinar la duración de dicha medida, a tal grado que
algunas de ellas establecen que se aplicará por todo el tiempo necesario para
la curación del inimputable, sin tomar en cuenta que en la mayoría de los
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 9
161
casos no se les proporciona tratamiento farmacológico, lo cual no permite
controlar la enfermedad, evitar las recaídas así como el deterioro físico y
mental, y con ello, recuperar la funcionalidad a fin de que se modifique o
concluya la medida de seguridad.
En segundo lugar, la mayoría de las legislaciones procesales penales prevén la suspensión del procedimiento penal, si se da el caso que en el transcurso del mismo el inculpado presente algún trastorno mental que lo incapacite
para comprender la naturaleza del proceso que se le sigue, o se acredite que
el padecimiento surgió después de haberse realizado el hecho delictivo. En
general, salvo algunas excepciones, la legislación correspondiente establece
que el proceso se reanudará cuando desaparezcan las causas que motivaron la
suspensión; sin embargo, por lo explicado en el párrafo anterior, esto pocas
veces sucede.
Por otra parte, en el caso de que algún interno a quien se le siguió un procedimiento ordinario se encuentre cumpliendo una pena privativa de libertad
y sufra algún trastorno psiquiátrico, en la mayoría de las legislaciones no se
contempla la posibilidad de que sean enviados a instituciones de salud mental para su tratamiento.
Del análisis de los datos recabados por los visitadores adjuntos de esta
Comisión Nacional, se advirtió la existencia de hechos que, además de constituir, por sí mismos, irregularidades, al contravenir lo dispuesto en las normas que regulan la ejecución de las penas y medidas de seguridad, revelan en
casos frecuentes violaciones a los derechos fundamentales de los enfermos
mentales que se encuentran internos en los centros de reclusión.
Durante las visitas se observaron las situaciones siguientes:
1. Deficiencias en las instalaciones de los centros
y condiciones insalubres de estancia
En la mayoría de los centros de reclusión del país se observó que en las áreas
de dormitorios donde se aloja a personas con enfermedad mental, es evidente
la falta de mantenimiento preventivo y correctivo en paredes, techos, puertas,
ventanas, pisos, así como en instalaciones sanitarias, hidráulicas y eléctricas.
En algunos de esos establecimientos, las celdas no cuentan con camas, por lo
que los internos tienen que dormir en el suelo sobre cartones o cobijas, soportando los efectos de climas extremos, que además los hace vulnerables a
múltiples enfermedades, principalmente de vías respiratorias, digestivas y de
la piel.
162
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
En estos establecimientos, los internos con enfermedad mental viven en
condiciones insalubres, debido a que las instalaciones que ocupan carecen
del agua necesaria para la higiene personal y del lugar, hay fauna nociva, así
como acumulación de basura y alimentos sobre los pisos, todo lo cual genera
olores fétidos y constituye un foco de infección.
2. Falta de instalaciones especiales para albergar a los internos
con trastornos mentales
No obstante que en Aguascalientes (ambos centros varoniles), Chihuahua
(Centro de Readaptación Social de Chihuahua), Distrito Federal (Centro Varonil de Rehabilitación Psicosocial), Estado de México (Centro Preventivo y
de Readaptación Social “Santiaguito”, en Almoloya de Juárez), Guanajuato
(Centro Estatal de Readaptación Social “1000”, en Valle de Santiago), Jalisco (Centro de Readaptación Social número 1, en Puente Grande), Morelos
(Centro Estatal de Readaptación Social “Morelos”, en Atlacholoaya), Oaxaca (Anexo Psiquiátrico de Zimatlán de Álvarez) y Zacatecas (Centro Regional de Readaptación Social de Fresnillo) existen establecimientos especializados o pabellones anexos a centros de reclusión, con instalaciones adecuadas
y personal capacitado para atender en forma integral a la población penitenciaria que padece alguna enfermedad mental, dichos lugares son insuficientes
para atender las necesidades de quienes sufren esta clase de padecimientos y
se encuentran en otras cárceles de estas entidades federativas.
Asimismo, el gobierno federal cuenta con un Centro Federal de Rehabilitación Psicosocial, en Ciudad Ayala, Morelos, que proporciona tratamiento
psiquiátrico de tercer nivel a los internos con padecimientos mentales, ya sea
del fuero federal o común, de todo el país; sin embargo, dicho establecimiento no tiene capacidad para atender la demanda existente en la república mexicana.
Así pues, en la mayoría de los centros de reclusión no existen zonas específicas para albergar a los pacientes psiquiátricos, tanto hombres como mujeres, por lo que son ubicados en diversas áreas destinadas a la población general
de reclusos, tales como las de servicio médico, las de término constitucional,
las de segregación o centro de observación y clasificación; por lo tanto, dichos internos conviven con el resto de la población penitenciaria, con la que
comparten las áreas comunes, lo cual provoca que sean objeto de múltiples
abusos y maltratos. Asimismo, en algunos de esos establecimientos se observó que los enfermos mentales que presentan conductas violentas, permane-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 9
163
cen encerrados en sus celdas las 24 horas del día, por lo que no reciben tratamiento para su rehabilitación.
3. Deficiencias en la atención médica y falta de programas
para la rehabilitación psicosocial
Un número considerable de establecimientos no cuentan con los servicios de un
psiquiatra o, al menos, de un médico general capacitado para atender las necesidades de la población con padecimientos mentales; tampoco hay personal de enfermería especializado para tal efecto. Particularmente, en la mayoría de las cárceles municipales no hay un médico general adscrito, por lo que
eventualmente solicitan el apoyo de los centros de salud locales, los cuales
carecen de personal con los conocimientos psiquiátricos necesarios para atender a dichos internos.
En la mayoría de los centros de reclusión se carece de personal capacitado
y de programas para la rehabilitación de los internos que padecen trastorno
mental, necesarios para evitar recaídas y su deterioro físico y psíquico. En
algunos establecimientos, los internos con enfermedad mental reciben cuidados por parte del personal de custodia o de otros reclusos sanos, quienes en
ocasiones son los que suministran los medicamentos prescritos, cuando los
hay; sin embargo, en casi todos los casos los internos con enfermedad mental
deambulan en las áreas comunes o permanecen acostados en el piso la mayor
parte del día.
Asimismo, durante las visitas de supervisión se observó que, en algunas
cárceles, los enfermos mentales son expuestos a un alto riesgo de contagio,
debido a que comparten las mismas instalaciones que ocupan otros internos
con padecimientos infectocontagiosos.
Por otro lado, se detectó que en general en los centros de reclusión no
existen expedientes clínicos de los reclusos con trastorno mental o están deficientemente integrados. Asimismo, hay desabasto generalizado de medicamentos psicotrópicos.
4. Falta de establecimientos de salud mental
y de asistencia social
En la República Mexicana no es común que en los establecimientos dependientes del sector salud se admitan a personas con enfermedad mental que
hayan cometido infracciones a las leyes penales, y que por sus características
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
personales pueden ser tratados psiquiátricamente fuera de los centros de reclusión.
Asimismo, existe una gran carencia de instituciones de asistencia social
que reciban a las personas con enfermedad mental que ya cumplieron con la
medida de seguridad impuesta por el juez, o a favor de quienes se decretó el
sobreseimiento de la causa, y que no cuentan con familiares que se hagan
cargo de ellos.
5. Permanencia indebida de personas con enfermedades mentales
en centros de reclusión
Durante las visitas de supervisión se detectó que, en algunos casos, las personas sentenciadas en procesos penales ordinarios que en el cumplimiento de la
pena privativa de libertad que les fue impuesta presentan enfermedad mental,
permanecen en los centros de reclusión aún después de haber compurgado la
penalidad decretada en la resolución judicial, debido a que no tienen familiares que se hagan cargo de ellos y no son aceptados en ningún establecimiento
de salud mental ni de asistencia social.
II. SITUACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA
Esta Comisión Nacional es competente para conocer de las violaciones señaladas y emitir la presente recomendación, de conformidad con lo dispuesto
por el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 1º, 2º y 6º, fracciones II, III, VIII y XII; 15, fracciones
VII y VIII, y 51 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; así como 140 de su Reglamento Interno.
Las visitas de supervisión a los centros de reclusión de la República Mexicana, que esta Comisión Nacional realiza con base en el artículo 6º, fracción
XII, de la ley que lo rige, han evidenciado la existencia de diversas irregularidades que ya fueron descritas en el capítulo de antecedentes, y que constituyen violaciones a derechos humanos de los internos con padecimientos
mentales. Estas irregularidades prevalecen en la mayoría de los centros de
reclusión, y si bien es cierto que hay algunas excepciones, es pertinente emitir una recomendación general que haga notar esas violaciones, con la finalidad de que se corrijan en los lugares donde se presentan y, en su caso, evitar
su aparición en otros sitios, además de que esta Comisión Nacional de los
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 9
165
Derechos Humanos emita sus opiniones, criterios y posibles soluciones sobre
este tema de trascendental importancia.
Los derechos humanos que resultan afectados se encuentran protegidos
por nuestra Carta Magna; particularmente, el derecho a recibir un trato digno
está previsto en el último párrafo del artículo 19; el derecho a la protección
de la salud, está tutelado por el artículo 4º, párrafo tercero, y los derechos a la
libertad, a la legalidad y a la seguridad jurídica, en los artículos 14, párrafo
segundo, y 16, párrafo primero.
Asimismo, esos derechos están reconocidos en diversos instrumentos internacionales de los cuales forma parte nuestro país y que, de acuerdo con el
artículo 133, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
son ley suprema de toda la unión.
El derecho a recibir un trato digno está previsto en los artículos 10.1 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 5.2 de la Convención
Americana Sobre los Derechos Humanos, los cuales establecen que todas las
personas privadas de su libertad deben ser tratadas humanamente y respetando su dignidad.
El derecho a la protección de la salud se encuentra contemplado en los
artículos 12, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, y 10, del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en los cuales los Estados parte reconocen el derecho de toda persona al
disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, y se comprometen
a adoptar las medidas necesarias para asegurar la plena efectividad de este
derecho.
Los derechos a la legalidad y a la seguridad jurídica, son tutelados por el
artículo 17.1, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el cual
señala que nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida
privada, su familia su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales
a su honra y reputación.
Existen también algunos instrumentos internacionales que, si bien es cierto no constituyen un imperativo jurídico, son reconocidos como fundamento
de principios de justicia penitenciaria, así como del respeto a los derechos
humanos de los enfermos mentales, por lo que, de acuerdo con la Carta de las
Naciones Unidas, constituyen una fuente de derecho para los Estados miembro, entre los cuales se encuentra México. En primer lugar están las Reglas
Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, aprobadas por el Consejo Económico y Social de la Organización de las Naciones Unidas, mediante reso-
166
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
lución 663 C I (XXIV), de 31 de julio de 1957, y que en los numerales 9, 10,
12, 13, 14, 19, 22.1 y 83, señalan las características que deben reunir los locales destinados al alojamiento de los reclusos y el servicio médico, y recomienda la continuación, en caso necesario, de tratamiento y asistencia social
post-penitenciaria de carácter psiquiátrico. En segundo lugar, se encuentran
los Principios para la Protección de los Enfermos Mentales y el Mejoramiento de la Atención de la Salud Mental, adoptados por la Organización de las
Naciones Unidas, el 17 de diciembre de 1991, que en los principios 1, numeral 2, y 13, numeral 2, hacen referencia al trato que deben de recibir las personas que padezcan una enfermedad mental y a las condiciones que deben
reunir las instituciones psiquiátricas. En tercer lugar se encuentra la Declaración de los Derechos de los Impedidos, aprobada por la Asamblea General de
las Naciones Unidas, mediante resolución 3447 del 9 de diciembre de 1975,
que en sus numerales 3, 5 y 6, se refiere al derecho de los impedidos a recibir
un trato digno, así como atención médica y psicológica, a la educación, la
formación y la readaptación profesionales que les permitan lograr la mayor
autonomía.
Por otra parte, es importante mencionar la Declaración de Hawai, adoptada en 1977 por el VI Congreso Mundial de Psiquiatría en Honolulu, Hawai,
que si bien no tiene fuerza jurídica es una importante fuente doctrinaria para
orientar la práctica profesional de los psiquiatras y que en sus criterios 4, 5 y
6, refiere el derecho del paciente a conocer su padecimiento, así como la terapéutica disponible.
Ahora bien, los aspectos relacionados con la protección de la salud también están contemplados en la Ley General de Salud; en el Reglamento de la
Ley General de Salud en Materia de Prestación de Servicios de Atención
Médica; en la Norma Oficial Mexicana NOM-025-SSA2-1994, para la prestación de servicios de salud en unidades de atención integral hospitalaria médico-psiquiátrica, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 16 de
noviembre de 1995, y en la Norma Oficial Mexicana NOM-168-SSA1-1998,
del expediente clínico, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 30
de septiembre de 1999.
III. OBSERVACIONES
Esta recomendación pretende, a partir de reconocer las graves carencias y
deficiencias existentes en el internamiento de las personas que padecen tras-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 9
167
tornos mentales, que éstas gocen plenamente de sus derechos. Debe subrayarse que en este reconocimiento es conveniente tomar en cuenta la necesidad de propiciar el respeto a la dignidad y a las garantías constitucionales
relacionadas con la protección y satisfacción de sus necesidades de estancia
y salud, incluida la rehabilitación y reintegración social, lo cual adquiere relevancia por tratarse de un grupo en situación especialmente vulnerable.
De los antecedentes descritos se desprende que en los centros de reclusión
del país se violan los derechos humanos de los internos con trastornos mentales, en razón de los argumentos que a continuación se formulan:
A. Tanto el mal estado de las instalaciones y la insalubridad en los centros
que albergan a los internos con enfermedad mental, como la falta de instalaciones especiales para alojar a estas personas y el aislamiento permanente y
sin actividad al que son sometidos en ocasiones, son irregularidades que violan su derecho humano a recibir un trato digno.
Las malas condiciones en que se encontraron las instalaciones que ocupan
las personas con trastornos mentales en los centros de reclusión de gran parte
de las entidades federativas, se debe a que no se han tomado las medidas necesarias para conservarlas adecuadamente, lo que muestra una evidente falta
de interés de las autoridades estatales para proporcionar a los internos en
general, y particularmente a este grupo en situación de vulnerabilidad, las
mínimas condiciones de alojamiento que les permitan satisfacer dignamente
sus necesidades primarias, tales como dormir en una cama y contar con agua
corriente para el aseo personal, así como de las áreas que ocupan.
El Estado tiene la obligación de crear instalaciones que reúnan las condiciones que garanticen una estancia digna a los internos con padecimientos
mentales que se encuentren bajo su custodia, así como de realizar las acciones necesarias para mantenerlas en buenas condiciones, en cuanto a su infraestructura, muebles y servicios. Para lograrlo, las autoridades deben ceñirse
en la medida de lo posible a las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los
Reclusos, las cuales señalan, en síntesis, en los numerales 9, 10, 12, 13, 14 y
19, las características que deben reunir los locales destinados al alojamiento
de los internos, debiendo satisfacer, entre otras exigencias, la de contar con
una superficie mínima que les permita solventar sus necesidades de higiene,
clima y ventilación, así como que cada interno disponga, de conformidad con
los usos locales o nacionales, de una cama individual y de ropa de cama suficiente, mantenida convenientemente y mudada con regularidad, a fin de asegurar su limpieza.
168
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Ahora bien, la falta de instalaciones especiales para albergar a los internos
con trastornos mentales en la mayoría de los centros de reclusión, tanto de
hombres como de mujeres, provoca que tengan que convivir con la población
general y, en consecuencia, los coloca en una situación de vulnerabilidad
debido a los abusos y vejaciones constantes de que los hacen víctimas sus
compañeros, especialmente cuando se trata de personas que no presentan
conductas violentas y cuyas características personales permiten que puedan
ser enviados a otros sitios para su tratamiento médico, y que lo correcto sería
que fuesen atendidos en instituciones de salud mental.
Por otro lado, también existen casos especiales de internos con trastornos
mentales que presentan conductas particularmente violentas y que constituyen un riesgo para la sociedad en general, por lo que deben ser alojados dentro de los centros de reclusión bajo condiciones estrictas de seguridad, con
tratamiento médico y de rehabilitación brindado por personal capacitado, en
instalaciones especialmente acondicionadas que impidan el contacto con el
resto de los reclusos, pero procurando que dicha separación no implique el encierro permanente y la inactividad.
En ese tenor, son inaceptables para este organismo nacional las condiciones de aislamiento permanente y sin actividad en las que se encuentran los
enfermos mentales en algunos centros de reclusión, aun bajo el argumento de
que se llevan a cabo por razones de seguridad, toda vez que dichas condiciones son extremadamente aflictivas, aun para personas sanas, a quienes pueden
producir serios efectos sobre la salud física y mental, tales como: trastornos
emocionales y del sueño, dolores de cabeza, mareos, problemas circulatorios
y digestivos, entre otros, por lo que en el caso que nos ocupa, dichos efectos
se suman a los síntomas propios de los padecimientos psiquiátricos. Si bien
es cierto que las autoridades que administran los centros de reclusión tienen
la obligación de mantener el orden y la disciplina, esto no los faculta a imponer más restricciones que las necesarias para mantener la seguridad y la buena organización de la vida en común, tal como lo señala el artículo 27 de las
Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos.
Por lo tanto, es importante señalar que generalmente el aislamiento de los
internos con esta clase de padecimientos no obedece a la prescripción médica
de un especialista en psiquiatría, sino a la falta de instalaciones propias para
albergar a estas personas, así como a la carencia de medicamentos para controlar los síntomas que presentan y de la que se hará mención en párrafos
posteriores, particularmente de aquellos cuyas conductas violentas constituyen un riesgo para la integridad física de las personas que los rodean. Por tal
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 9
169
motivo, en lugar de cuidarlos, resulta más fácil para las autoridades encerrarlos y aislarlos, cuando lo que se requiere es un tratamiento farmacológico y
de rehabilitación integral, como el que se aplica en el Centro Federal de Rehabilitación Psicosocial (CEFEREPSI), en Villa de Ayala, Morelos, que depende del Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, el cual tiene por
objeto la atención psiquiátrica de enfermos mentales e inimputables en reclusión, y cuenta con suficientes dormitorios que permiten realizar una adecuada
clasificación de los internos, de acuerdo a sus características personales, así
como con áreas especialmente diseñadas para la prestación del servicio médico y la realización de actividades educativas, deportivas y ocupacionales,
lo que permite a los internos su rehabilitación y, en su caso, posterior reintegración a la sociedad, dependiendo de su avance en el tratamiento.
Por lo anterior, es conveniente que en cada una de las entidades federativas se construya un establecimiento especial para alojar y proporcionar atención psiquiátrica y rehabilitación psicosocial a los internos con padecimientos mentales que por seguridad deban permanecer en reclusión, debido a que
presentan conductas particularmente violentas y que constituyen un riesgo
para la víctima o la sociedad, tomando como referencia, en la medida de lo
posible, las condiciones del citado Centro Federal de Rehabilitación Psicosocial, el cual es un ejemplo a seguir en cuanto a la atención de internos con
esta clase de padecimientos, por lo que debe procurarse que estos centros
cuenten con personal capacitado e instalaciones que permitan brindar una
estancia digna y el tratamiento integral que requieren dichas personas, en el
que se incluya la realización de actividades educativas y recreativas, así como
aquellas que permitan emprender ocupaciones activas adaptadas a sus antecedentes sociales y culturales, y que faciliten la aplicación de medidas apropiadas de rehabilitación para promover su reintegración a la comunidad, tal
como lo señala el principio 13, numeral 2, de los principios para la Protección de los Enfermos Mentales y el Mejoramiento de la Atención de la Salud
Mental; así como los numerales 3, 5 y 6, de la Declaración de los Derechos
de los Impedidos.
Ahora bien, en aquellas entidades federativas en las que el número de internos con esta clase de problemas no justifique la existencia de un establecimiento de tales características, debe contarse al menos con un pabellón psiquiátrico anexo y completamente separado en algún centro de reclusión estatal
donde estas personas puedan ser enviadas y tratadas, que cuente con personal
capacitado y las instalaciones necesarias para proporcionar un tratamiento
170
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
similar al que reciben los enfermos mentales en el referido establecimiento
federal.
Si bien es cierto que en algunos casos existen centros especializados para
los internos con padecimientos mentales, como por ejemplo en el Distrito
Federal, su capacidad es insuficiente para atender a todas las personas con
esa clase de enfermedades que se encuentran en los demás centros de reclusión de tales entidades federativas, por lo que es necesario que se amplíen
esos establecimientos o se adapten otros con características similares, donde
puedan ser canalizados dichos reclusos.
Aunado a lo anterior, es necesario también que los gobiernos de las entidades federativas, en coordinación con las secretarías de Salud y Seguridad Pública federales, expidan o definan las normas específicas para regular lo relativo a las condiciones que deben reunir los establecimientos especiales y los
pabellones psiquiátricos que se destinen a albergar a los internos con enfermedades mentales, así como al tratamiento que debe aplicarse a estas personas, tomando en cuenta los instrumentos internacionales relacionados con la
protección de los derechos humanos.
En tales circunstancias, las deficiencias antes descritas producen carencias
y limitaciones que afectan a los internos con trastornos mentales, pues les
impiden satisfacer sus necesidades primarias, toda vez que las condiciones
deplorables e insalubres de las instalaciones que prevalecen en la mayoría de
los establecimientos, así como la falta de instalaciones especiales para alojarlos y las condiciones de aislamiento permanente a que son sometidos algunos de ellos, constituyen actos de molestia sin motivo legal, que contravienen
lo previsto en el último párrafo del artículo 19 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y, en consecuencia, se traducen en la violación a
sus derechos humanos, en este caso, al de recibir un trato digno.
B. Otra irregularidad que afecta a los internos con enfermedad mental en la
mayoría de los centros de reclusión de nuestro país, es la relacionada con las
deficiencias en la prestación del servicio médico.
En primer lugar, dichos establecimientos no cuentan con suficientes médicos generales adscritos para satisfacer, al menos, las necesidades de salud de
la población general, y los que hay, carecen de la capacitación necesaria para la atención de reclusos con trastornos mentales, quienes, al igual que los
demás internos, requieren de programas de prevención de padecimientos infectocontagiosos y crónico degenerativos, así como la atención médica de las
enfermedades más comunes, además de cuidados especiales en casos de mu-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 9
171
jeres gestantes. En consecuencia, las autoridades no protegen el derecho de
los usuarios a obtener prestaciones de salud oportuna y de calidad idónea, y
a recibir atención profesional y éticamente responsable, así como un trato
respetuoso y digno de profesionales, técnicos y auxiliares, como lo ordena el
artículo 51 de la Ley General de Salud, particularmente cuando en algunos
casos, los mínimos cuidados que reciben los internos con enfermedades mentales son proporcionados por sus propios compañeros sanos o el personal
encargado de su custodia.
Asimismo, tales deficiencias son contrarias a los artículos 11 y 21 del Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Prestación de Servicios
de Atención Médica, los cuales establecen, respectivamente, que en todos los
reclusorios y centros de readaptación social debe existir un servicio de atención médico-quirúrgico, que permita resolver los problemas que se presentan, así como la obligación de los establecimientos que prestan servicios de
atención médica de contar con personal suficiente e idóneo.
Aunado a lo anterior, son muy pocos los establecimientos que cuentan con
un médico psiquiatra adscrito, no obstante que además de los internos con padecimientos caracterizados por la pérdida de la capacidad de juicio y la presencia de agitación psicomotriz, alucinaciones e ideas delirantes, existe un
gran número de reclusos que padecen otra clase de trastornos mentales como
la depresión, la ansiedad, la adicción a sustancias psicotrópicas y los trastornos asociados a la misma, entre otros, y todos ellos requieren de un especialista que elabore un diagnóstico e indique el tratamiento medicamentoso y
psicoterapéutico individualizado. Al respecto, el Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Prestación de Servicios de Atención Médica
establece, en el artículo 126, que todo establecimiento que albergue pacientes
con padecimientos mentales deberá contar con los recursos físicos y humanos necesarios para la adecuada protección, seguridad y atención de los usuarios, acorde a las normas técnicas que emita la Secretaría de Salud. A mayor
abundamiento, el artículo 22.1 de las Reglas Mínimas para el Tratamiento de
los Reclusos, menciona que todo establecimiento penitenciario deberá disponer, por lo menos, de los servicios de un médico calificado que tenga algunos
conocimientos psiquiátricos, además de un servicio psiquiátrico para el diagnóstico y tratamiento de los casos de enfermedades mentales.
Ahora bien, en relación con el desabasto de psicofármacos necesarios para
controlar los síntomas de los trastornos mentales, principalmente en los que
se presenta la pérdida de la capacidad de juicio, es importante destacar que en
estos casos es imprescindible el suministro de estas sustancias, ya que de no
172
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
hacerlo los internos con estos padecimientos continuarán con agitación psicomotriz, alucinaciones, ideas delirantes, ansiedad e insomnio; asimismo,
aumentará su discapacidad y la incidencia en los conflictos interpersonales,
que en la mayoría de los casos son resueltos erróneamente por las autoridades
mediante el encierro permanente.
Es importante señalar que la administración de medicamentos debe estar
siempre supeditada a la obligación de los médicos de informar al paciente,
cuando su estado lo permita, o a su representante legal acerca del padecimiento, así como de los riesgos y beneficios esperados del tratamiento propuesto, de tal forma que cualquiera de ellos otorguen su consentimiento por
escrito, tal como lo señalan los artículos 80 y 81 del Reglamento de la Ley
General de Salud en Materia de Prestación de Servicios de Atención Médica;
el artículo 4.2 de la Norma Oficial Mexicana NOM-168-SSA1-1998, del expediente clínico; el artículo 4.4.2 de la Norma Oficial Mexicana NOM-025SSA2-1994, para la prestación de servicios de salud en unidades de atención
integral hospitalaria médico-psiquiátrica; el principio 11 de los Principios
para la Protección de los Enfermos Mentales y el Mejoramiento de la Atención de la Salud Mental, y los numerales 4, 5 y 6 de la Declaración de Hawai.
Asimismo, el principio 9, numeral 2, de los Principios para la Protección de
los Enfermos Mentales y el Mejoramiento de la Atención de la Salud Mental,
establece que el tratamiento y los cuidados de cada paciente se basarán en un
plan prescrito individualmente, examinado con el paciente, revisado periódicamente, modificado llegado el caso y aplicado por personal calificado.
Por otro lado, y en relación con el tratamiento farmacológico, el principio
10, numeral 1, de los Principios para la Protección de los Enfermos Mentales
y el Mejoramiento de la Atención de la Salud Mental, señala que la medicación responderá a las necesidades de salud del paciente y sólo se le administrará con fines terapéuticos o de diagnóstico y nunca como castigo o para
conveniencia de terceros.
Ahora bien, además del tratamiento farmacológico, las personas que padecen trastornos mentales, tanto los que se presentan en forma aguda como los
de curso crónico, requieren tratamiento de rehabilitación psicosocial, ya que
presentan grados variables de discapacidad; es decir, tienen un déficit en sus
habilidades y capacidades en áreas como la psicomotricidad, el autocuidado,
la autonomía, el autocontrol, las relaciones interpersonales y el funcionamiento cognitivo (atención, percepción, concentración y procesamiento de
información). Es por ello que para rehabilitar a dichas personas se requiere la
intervención, no solamente de psiquiatras y médicos generales, sino también
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 9
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de profesionales de psicología, pedagogía, trabajo social, enfermería y rehabilitación física, que mediante el trabajo interdisciplinario implementen diversos programas que permitan la recuperación y el entrenamiento de habilidades y capacidades de los pacientes en las áreas mencionadas, mismas que
son necesarias para reintegrarlos a la vida en comunidad.
En ese sentido, es conveniente que las actividades de rehabilitación integral se desarrollen de acuerdo a las necesidades particulares de cada persona,
con la participación interdisciplinaria de los trabajadores de la salud, así
como de la familia y la comunidad en general, en la esfera psicomotriz, afectiva y cognoscitiva. Dichas actividades, deben comprender programas que
contribuyan a la rehabilitación física y mental, que incluyan el desarrollo de
la coordinación psicomotriz gruesa y fina, la prevención y atención a deformidades físicas, la promoción y mantenimiento de vínculos socio-afectivos
entre los pacientes, los familiares y la comunidad, así como la adquisición de
conocimientos teóricos y prácticos y la capacitación laboral para lograr la
autosuficiencia de dichos internos y su posterior reintegración social; todo lo
cual les permite lograr la mayor autonomía posible, tal como lo señalan los
numerales 5 y 6 de la citada Declaración de los Derechos de los Impedidos.
Asimismo, es importante mencionar que el personal encargado de la atención de los internos con padecimientos mentales debe tratarlos en todo momento con humanidad y con respeto a la dignidad inherente a la persona humana, de conformidad con lo señalado en el principio 1, numeral 2, de los
Principios para la Protección de los Enfermos Mentales y el Mejoramiento de
la Atención de la Salud Mental; así como por el numeral 3 de la Declaración
de los Derechos de los Impedidos.
Por lo anterior, resulta inadmisible para esta Comisión Nacional, el hecho
de que en algunos establecimientos las personas con trastornos mentales sean
ubicadas en las mismas instalaciones que ocupan otros internos con padecimientos infectocontagiosos, tales como tuberculosis, rubéola, sarampión, varicela o hepatitis, entre otros, quienes deben permanecer aislados del resto de
la población, en tanto exista la posibilidad de transmisión de la enfermedad.
En tales circunstancias, las autoridades de esos establecimientos, además de
que no les proporcionan un tratamiento adecuado para atender sus padecimientos mentales, ya de por sí aflictivos, los exponen de manera injustificada
a un riesgo de contagio de enfermedades que en ocasiones se manifiestan en
formas graves que pueden poner en peligro su vida.
Por otro lado, la falta de expedientes clínicos, detectada en algunos centros
de reclusión, es una irregularidad que dificulta una adecuada atención médi-
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
ca, en virtud de que al no existir registro de los antecedentes relacionados con
la salud de cada interno, el médico tratante no cuenta con elementos suficientes para proporcionar una atención oportuna; en ese sentido, el artículo 5.1,
de la Norma Oficial Mexicana NOM-168-SSA1-1998, del expediente clínico, establece que los prestadores de servicios médicos de carácter público,
social y privado, estarán obligados a integrar y conservar el expediente clínico; específicamente, el principio 11, numeral 10, de los mencionados Principios para la Protección de los Enfermos Mentales y el Mejoramiento de la
Atención de la Salud Mental, señala que todo tratamiento deberá registrarse
de inmediato en el historial clínico del paciente.
Cabe destacar que las graves deficiencias en la atención de las enfermedades mentales son resultado del desconocimiento sobre la importancia que la
salud mental tiene en la forma en la que las personas desarrollan sus habilidades, se relacionan con los demás, enfrentan el estrés y contribuyen de manera productiva a sus comunidades. Por consiguiente, la readaptación social
de los reclusos no sólo debe contemplar la atención a las enfermedades físicas, sino también, y en el mismo lugar de importancia, la de las enfermedades
mentales; sobre todo, si se toma en cuenta que además de la patología mental
con la que ingresan algunos internos, existe la generada por las condiciones
propias de la reclusión.
Por otra parte, el principio 3 de los Principios para la Protección de los
Enfermos Mentales y el Mejoramiento de la Atención de la Salud Mental
establece que toda persona que padezca una enfermedad mental tiene derecho a vivir y trabajar, en la medida de lo posible, en la comunidad; por lo
tanto, es indispensable que las medidas de seguridad impuestas a los inimputables cumplan con el fin de proporcionarles el tratamiento necesario para
reintegrarlos a la sociedad.
Debe quedar muy claro que la prestación de los servicios de atención médica a los enfermos mentales que se encuentran internos en los centros de
reclusión no es exclusiva de las autoridades encargadas de su administración,
sino que también existe una responsabilidad compartida de las autoridades
sanitarias estatales y federales, de acuerdo con la competencia que, en cada
caso, les confiere el artículo 13 de la Ley General de Salud, el cual establece
en sus apartados A), fracciones I, IV y IX, y B), fracción I, respectivamente,
que corresponde al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Salud, dictar las normas técnicas a que quedará sujeta la prestación de servicios de salud en las materias de salubridad general en todo el territorio nacional y verificar su cumplimiento; promover, orientar, fomentar y apoyar las acciones en
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 9
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materia de salubridad general a cargo de los gobiernos de las entidades federativas, así como ejercer la coordinación y la vigilancia general del cumplimiento de las disposiciones de la referida ley y demás normas aplicables;
asimismo, corresponde a los gobiernos de las entidades federativas, dentro de
sus respectivas jurisdicciones territoriales, organizar, operar, supervisar y
evaluar la prestación de diversos servicios de salubridad general que se contempla en el artículo 3º de la misma Ley, entre los cuales se encuentra la
atención médica, preferentemente en beneficio de grupos vulnerables (como
el que nos ocupa) y la salud mental.
En consecuencia, las irregularidades anteriormente descritas, relacionadas
con las deficiencias en la prestación del servicio médico a las personas con
enfermedades mentales que se encuentran en los centros de reclusión de
nuestro país, violan en su agravio el derecho humano a la protección de la
salud previsto en el párrafo tercero del artículo 4º constitucional.
C. La falta de establecimientos de salud mental y de asistencia social para la
atención de personas que han cometido infracciones a las leyes penales, constituyen también violación al derecho humano a la protección de la salud.
Tal como se mencionó en el capítulo de antecedentes del presente documento, los hospitales psiquiátricos dependientes del sector salud que existen en
nuestro país comúnmente se niegan a admitir a personas con enfermedad mental que cometieron delitos o infracciones a las leyes penales y que no presentan
conductas violentas, por el tiempo necesario para controlar padecimientos
mentales agudos o de larga evolución y difícil manejo farmacológico. Lo anterior, no obstante que exista una resolución judicial que así lo ordene, ya sea
porque están sujetos a un procedimiento que ha sido suspendido o para cumplir
una medida de tratamiento, cuando la legislación correspondiente establece,
según el caso, que ésta deberá aplicarse en hospitales psiquiátricos o de salud
mental; establecimientos especiales, neuropsiquiátricos o de salud; institutos
que al efecto organice el Estado; manicomios; institución correspondiente, o
casas de salud especializadas. Por lo anterior, internos que no representan un
riesgo para la sociedad permanecen indebidamente privados de su libertad en
los centros de reclusión, bajo las condiciones descritas en párrafos anteriores.
Esta Comisión Nacional no pasa por alto que las autoridades encargadas
de los hospitales psiquiátricos en la mayoría de los casos niegan el ingreso de
las personas con padecimientos mentales que cometieron alguna infracción
a las leyes penales, porque no cuentan con instalaciones adecuadas; sin embargo, no debemos olvidar que la NOM-025-SSA2-1994, en los artículos 3.1 y
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
4.4.3, respectivamente, establece como una función esencial de las unidades
de atención hospitalaria médico-psiquiátrica, la atención integral de usuarios
que padezcan un trastorno mental, y que su ingreso obligatorio se llevará a
cabo cuando lo solicite la autoridad legal competente, siempre y cuando el
paciente lo amerite de acuerdo con el examen médico-psiquiátrico.
Además, al no prestar ese servicio, las autoridades mencionadas anteriormente, violan el artículo 35 de la Ley General de Salud, el cual establece
claramente cuales son los servicios públicos a la población en general que se
prestan en establecimientos públicos de salud a los habitantes del país que lo
requieran; tal es el caso de los enfermos mentales que han cometido infracciones a las leyes penales, que en su mayoría no cuentan con una familia que
se haga cargo de ellos ni han recibido el tratamiento que necesitan, y que por
obligación deben proporcionar las dependencias y autoridades de la administración pública, tanto federal como local, que integran el Sistema Nacional
de Salud, y cuyo objeto es dar cumplimiento al derecho a la protección de la
salud, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º, de la citada Ley.
Por lo anterior, es necesario que las autoridades de salud, estatales y federal, realicen lo más pronto posible las acciones necesarias para que los establecimientos de salud mental que de ellos dependen, cuenten con instalaciones adecuadas para albergar en condiciones dignas y seguras a los pacientes
psiquiátricos que han cometido infracciones a las leyes penales, y que no representen un riesgo para la víctima o la sociedad.
Por otro lado, los avances en la ciencia médica permiten que en la actualidad, en un gran número de casos, el tratamiento psiquiátrico en un establecimiento especializado sea aplicado por lapsos relativamente breves, por lo que
una vez controlado el padecimiento, los pacientes pueden ser entregados a
quienes legalmente corresponda hacerse cargo de ellos, para que en el exterior se les siga aplicando el tratamiento prescrito por el psiquiatra.
Por tal motivo, en el caso que nos ocupa, no solamente es necesario que
existan suficientes hospitales psiquiátricos que apliquen el tratamiento que requieren los internos con enfermedad mental, sino también instituciones de
asistencia social que atiendan a estas personas cuando son dados de alta de dichos hospitales por haberse cumplido los objetivos de la hospitalización y
no exista persona alguna que se haga cargo de ellos, siempre y cuando haya
una determinación judicial o administrativa que lo autorice, así como en
aquellos casos en los que ya han cumplido con la medida de seguridad impuesta o se decretó en su favor el sobreseimiento de la causa y, en consecuencia, su libertad.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 9
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En ese sentido, y particularmente respecto de los internos con enfermedades mentales, el artículo 83 de las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los
Reclusos, recomienda que se tomen medidas para que, en caso necesario, se
continúe el tratamiento psiquiátrico después de la liberación y se asegure una
asistencia social post-penitenciaria de carácter psiquiátrico.
Es importante destacar que la mayoría de las personas con trastornos mentales que son acusadas de cometer conductas tipificadas en las leyes penales,
no tienen familiares que acepten tenerlos bajo su custodia, por lo que de ser
puestos en libertad, la única alternativa es permanecer en situación de calle,
lo que tarde o temprano, al no recibir tratamiento médico-psiquiátrico, los
llevará a reincidir en otra conducta prevista en la legislación penal y, como
consecuencia de ello, a ser internados nuevamente en un centro de reclusión,
debido a que desafortunadamente es el único lugar en nuestro país que les da
cabida.
De tal forma, el hecho de que los hospitales de salud mental se nieguen a
aceptar en sus instalaciones a los internos con trastornos mentales, y que
tampoco se les brinde albergue en las instituciones de asistencia social, constituye otra grave violación al derecho humano a la protección de la salud,
previsto en el párrafo tercero del artículo 4º, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
D. Por otro lado, en ocasiones sucede que internos a quienes se les siguió un
procedimiento ordinario y que se encuentran cumpliendo una pena privativa
de libertad, sufren algún trastorno mental que requiere de un tratamiento especializado que normalmente no se les proporciona en los centros de reclusión; además, algunas de estas personas permanecen en dichos establecimientos incluso después de haber compurgado la penalidad decretada en la
correspondiente resolución judicial.
Al respecto, algunas legislaciones procesales penales prevén que cuando
un reo sufra alguna enfermedad mental, sea enviado a un hospital público o
establecimiento especializado para su tratamiento; sin embargo, aun en estos
casos, las autoridades encargadas de la ejecución de las sanciones privativas
de libertad se ven imposibilitadas para dar cumplimiento a dicha disposición,
toda vez que, como ya se mencionó anteriormente, no es común que los establecimientos de salud mental acepten atender en sus instalaciones a estas
personas, por lo que permanecen en los centros de reclusión sin recibir la
atención médico-psiquiátrica que necesitan.
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Asimismo, resulta preocupante para esta Comisión Nacional, el hecho de
que los enfermos mentales, además de no recibir el tratamiento que requieren
durante su internamiento, una vez cumplida la pena que les fue impuesta, y a
falta de familiares que acepten hacerse cargo de ellos, no son aceptados en
ningún otro establecimiento público de salud, por lo que las autoridades encargadas de su custodia prefieren mantenerlos en los centros de reclusión a
enviarlos a la calle.
Es necesario insistir en que estas personas deben ser puestas a disposición
de las autoridades sanitarias para que sean remitidas a hospitales psiquiátricos con objeto de que reciban el tratamiento médico-psiquiátrico que requieran y posteriormente sean enviadas a establecimientos de asistencia social
que cuenten con personal capacitado que los apoye en su reintegración a la
comunidad, cuando no haya familiares que se hagan cargo de ellos al recuperar su libertad. Es por eso que dichas autoridades, tanto federales como estatales, en el ámbito de sus competencias, deben realizar las acciones necesarias para contar con establecimientos y personal adecuados para atender a
estos internos, en cumplimiento a las obligaciones que en materia de prestación de servicios de salud mental les impone la ley.
Por lo anterior, al retener en los centros de reclusión a los enfermos mentales que ya cumplieron la pena de prisión o la medida de seguridad decretada por una autoridad judicial, se violan en su perjuicio los derechos humanos
a la libertad, a la legalidad y a la seguridad jurídica, previstos en los artículos
14, párrafo segundo, y 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, pues tal irregularidad se traduce en la realización
de actos de autoridad carentes de fundamentación y motivación que implican
la privación de la libertad sin que para ello medie juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades
esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
E. Ahora bien, para dar solución a la problemática que afecta a los enfermos
mentales implicados en la comisión de infracciones a las leyes penales, y
evitar en lo posible violaciones a sus derechos humanos, es conveniente que
además de las acciones sugeridas en la presente recomendación general, se
realicen también propuestas de reforma a las legislaciones federal y estatales
en materia penal, con la finalidad de que en todas ellas se prevea que los internos con padecimientos mentales sean atendidos por autoridades de salud
en hospitales psiquiátricos y posteriormente entregados a quienes legalmente
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 9
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les corresponde hacerse cargo de ellos, o a falta de los mismos se envíen a
establecimientos de asistencia social, con excepción de aquellos que presenten conductas particularmente violentas y constituyan un riesgo para la víctima o la sociedad, en cuyo caso, previo dictamen psiquiátrico, por seguridad,
se debe establecer que sean recluidos y atendidos en establecimientos especiales o, en su defecto, en pabellones psiquiátricos anexos a un centro de reclusión que en cada entidad federativa se acondicionen para tal efecto.
Aunado a lo anterior, esta Comisión Nacional no puede pasar por alto que
un número considerable de legislaciones procesales penales de nuestro país
prevén la apertura de un procedimiento especial cuando el inculpado es considerado inimputable, en el que se deja al recto criterio del juez la forma de
investigar la infracción penal imputada y la participación que en ella hubiere
tenido, así como la de estudiar su personalidad, sin necesidad de que el procedimiento que se emplee sea similar al ordinario, lo cual implica la posibilidad de que no se sigan las formalidades esenciales del procedimiento y, en
consecuencia, de que no se ajuste al derecho humano al debido proceso legal,
previsto en el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
En ese sentido, no debemos olvidar que los enfermos mentales se encuentran en situación de vulnerabilidad debido a la discapacidad provocada por sus
padecimientos y por ello están en un claro plano de desigualdad, porque no
pueden llevar a cabo una participación activa en el procedimiento o, al menos,
en circunstancias similares a las de una persona que no presenta dichos trastornos; es por ello que la investigación de la infracción a la ley penal no debe
contener un número menor de garantías de las que goza cualquier inculpado
en un procedimiento ordinario; por el contrario, deben de tomarse en cuenta
las limitantes que presentan estas personas para ejercer plenamente sus derechos procesales, y establecer en su favor ciertas prerrogativas adicionales que
equilibren el procedimiento penal y que garanticen el cumplimento de las formalidades esenciales del procedimiento, entre las que se comprenden una defensa adecuada y la oportunidad probatoria. Desde luego, es de considerarse
también que algunas disposiciones aplicables en los juicios ordinarios no podrán observarse en los procedimientos especiales, debido precisamente a la
incapacidad de los enfermos mentales para comprender la naturaleza del proceso que se les sigue, por lo que en estos casos el juez debe tomar especialmente en cuenta esa situación para acordar si es procedente la admisión o
desahogo de alguna probanza ofrecida, en donde tenga participación directa el
imputado, previa valoración que se haga de su condición mental.
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
En resumen, es necesario que haya armonía entre los principios que rigen
el procedimiento penal y las discapacidades derivadas de los trastornos mentales que impiden a dichas personas participar en igualdad de circunstancias
en el mismo; es por ello conveniente que se realicen las propuestas de reforma necesarias para lograr que en todas las legislaciones procesales penales
del país, incluida la federal, se garantice el cumplimiento de los derechos
procesales que tiene toda persona acusada de la comisión de un delito, y que
no se pierden por el simple hecho de padecer un trastorno mental o ser inimputable, no obstante que se pretenda argumentar en algunos criterios doctrinales, desde un punto de vista paternalista, como sucede con los menores
infractores, que los principios que rigen al debido proceso legal no son aplicables cuando se trata de enfermos mentales, aunque la medida de seguridad
en internamiento implique la privación de la libertad y la aplicación de un
tratamiento psiquiátrico.
Es importante insistir en que al realizarse dichas adecuaciones, debe tenerse sumo cuidado en no llegar al extremo de instaurar un procedimiento completamente igual al ordinario, como sucede en Chiapas y el Distrito Federal,
donde los correspondientes códigos adjetivos no prevén procedimiento especial para el caso de los inimputables por trastorno mental.
Otra situación que causa particular preocupación a esta Comisión Nacional, es la relacionada con la suspensión del procedimiento penal cuando un
inculpado sufre algún padecimiento mental que le impide comprender la naturaleza del proceso que se le sigue o, en su caso, se acredita que dicho trastorno se presentó después de haber cometido el delito. Lo anterior, en virtud
de que la mayoría de las legislaciones procesales penales condicionan la reanudación del procedimiento a la realización de supuestos que son imprecisos o bien difíciles de cumplirse, tales como: en tanto “recobre la salud”; para
su tratamiento sanitario; por el tiempo necesario para su “curación”; durante
el tiempo necesario para su tratamiento; para su atención médica; para su
tratamiento; por todo el tiempo necesario para su cuidado; hasta que desaparezcan las causas que lo motivaron; en tanto se aplica el tratamiento curativo;
o por todo el tiempo necesario para su mejor adaptación social.
Al respecto, es importante señalar que en este caso concreto, el tratamiento tiene la finalidad de controlar los síntomas del padecimiento, para que el
enfermo recobre la capacidad de comprender la naturaleza del procedimiento
que se sigue en su contra; por lo tanto, al no precisarse tal situación existe la
posibilidad de que estas personas permanezcan con el procedimiento suspendido por lapsos incluso mayores a los que la ley prevé como pena para el
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 9
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delito cometido, debido a que no se puede dar el supuesto legal que se exige
como requisito para su reanudación, ya sea porque el tratamiento que requieren tiene que ser aplicado por tiempo muy prolongado o porque no se le proporciona.
Para evitar que esto ocurra, y que con ello se violen en agravio de dichas
personas los derechos humanos a un debido proceso legal y a la seguridad
jurídica, previstos en el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es conveniente que se realicen las
propuestas de reforma a las legislaciones procesales penales, incluida la federal, con el objeto de que en todas ellas se establezca que la suspensión del
procedimiento penal sea procedente únicamente durante el tiempo necesario
para que el enfermo recobre la capacidad de comprender lo ilícito de su conducta y la naturaleza del procedimiento, y evitar que dicha situación subsista
por lapsos mayores a los previstos por la ley como pena para el delito cometido.
De igual forma, del análisis de la legislación penal vigente en los estados
de la República, así como del fuero federal, se desprende que la mayoría de
ellas no contiene reglas específicas para determinar la duración de las medidas de seguridad en internación, a tal grado que algunas establecen que éstas
serán aplicadas por todo el tiempo necesario para la curación del inimputable, lo cual hace probable que se le interne por lapsos mayores a los que una
persona sin trastorno mental permanecería en prisión por la comisión de la
misma conducta prevista en las leyes penales, en razón de que, como ya se
explicó en el cuerpo de esta recomendación general, en muchos casos las
personas con enfermedad mental internas en un centro de reclusión, difícilmente reciben el tratamiento farmacológico adecuado que controle su padecimiento y con ello recuperen la funcionalidad, por lo que, prácticamente no
existe la posibilidad de que se modifique o concluya la media de seguridad.
Para evitar que tales disposiciones legales afecten a este grupo de personas, y con la finalidad de darles certeza jurídica, es necesario que se formulen
las iniciativas de reforma a las leyes penales que así lo requieran, con el objeto de que en ellas se establezcan reglas claras para la aplicación de las medidas de seguridad a los enfermos mentales declarados inimputables; tal
como sucede con las personas que no padecen esta clase de trastornos, las
cuales, en atención al principio de proporcionalidad, deben buscar el equilibrio entre la conducta realizada y la medida aplicada, por lo que además de
no exceder el máximo de la pena aplicable al delito de que se trate, tienen que
ser determinadas en cuanto a su duración, sin olvidar, claro, la posibilidad de
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
que la internación sea revocada o modificada de manera provisional o definitiva, según el caso, cuando el enfermo mental haya recuperado la funcionalidad y no represente riesgo alguno para la sociedad, en cuyo caso puede ser
entregado a quienes legalmente corresponda hacerse cargo de él o, en su defecto, puesto a disposición de las autoridades sanitarias para que sea tratado
en algún hospital psiquiátrico y posteriormente enviado para su atención a un
establecimiento de asistencia social.
Tampoco debe olvidarse que las medidas de seguridad en internamiento
implican la privación de la libertad, por lo que únicamente es procedente
aplicarlas cuando se acredita la participación del inimputable en la comisión
de una infracción prevista en las leyes penales que implique un riesgo para la
víctima o la sociedad, pues de lo contrario, la legislación debe contemplar
siempre el tratamiento en libertad, en la forma que se señala en la parte final
del párrafo anterior.
De lograrse dichos cambios, y al establecerse reglas claras a las que tendrán que someterse las autoridades encargadas de la imposición y de la aplicación de las medidas de seguridad, se estará en posibilidad de garantizar a
los enfermos mentales el derecho humano a la seguridad jurídica, consagrado
en el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
Finalmente, es importante mencionar que solamente algunas legislaciones
penales emplean de manera correcta el término trastorno mental para referirse a los padecimientos que pueden presentar estas personas; en otras, se siguen utilizando expresiones inadecuadas, tales como loco, idiota, imbécil,
degenerado, enajenado, perverso sexual o inadaptado, las cuales no son aceptadas por la ciencia médica y, por lo mismo, no están contempladas en la
Clasificación de Trastornos Mentales y del Comportamiento, CIE-10, de la Organización Mundial de la Salud. Asimismo, debe tomarse en cuenta que algunos de esos términos son utilizados de manera coloquial para insultar y
descalificar a las personas, por lo que su uso puede constituir un trato indigno
para quienes padecen dichos trastornos. Por lo tanto, sería conveniente que
entre las propuestas de modificación a las legislaciones penales, se incluya
también la actualización de dichos términos.
Por lo expuesto anteriormente, esta Comisión Nacional de los Derechos
Humanos formula a ustedes, respetuosamente, señores gobernadores de las
entidades federativas, jefe de gobierno del Distrito Federal, secretario de Seguridad Pública federal y secretario de Salud federal, las siguientes:
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 9
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IV. RECOMENDACIONES GENERALES
A los señores gobernadores y jefe de gobierno del Distrito Federal:
PRIMERA. Instruyan a quien corresponda con el objeto de que se tomen las
medidas necesarias para que los internos con enfermedades mentales que
actualmente se encuentran en los centros de reclusión de las entidades federativas, reciban la atención médica y de rehabilitación psicosocial que requieren, y sean ubicados en áreas adecuadas para su tratamiento. Para llevar a
cabo dicha tarea, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13, apartado A),
fracción III, de la Ley General de Salud, es conveniente que se solicite el
apoyo de la Secretaría de Salud federal, de conformidad con los convenios de
colaboración existentes.
SEGUNDA. Presenten las iniciativas de reforma para que en todas las legislaciones en materia penal de sus entidades federativas, se prevea que los internos con padecimientos mentales que han cometido infracciones a las leyes
penales y no representen un riesgo para la víctima o la sociedad, sean atendidos por autoridades de salud en hospitales psiquiátricos y posteriormente entregados a quienes legalmente les corresponde hacerse cargo de ellos, o a
falta de los mismos se envíen a establecimientos de asistencia social, para
evitar en lo futuro que estas personas permanezcan en los centros de reclusión.
Por otra parte, para que se contemple que quienes han cometido infracciones
penales y revisten un riesgo para la víctima o la sociedad, por presentar conductas violentas, por seguridad, sean recluidos y atendidos en establecimientos especiales o, en su defecto, en pabellones psiquiátricos anexos a un centro
de reclusión que en cada entidad federativa sea acondicionado para tal fin, y
reciban el trato digno que merecen como seres humanos.
TERCERA. Formulen las iniciativas de reforma para que en todas las legislaciones en materia penal de las entidades federativas que gobiernan se garantice a las personas inimputables, sujetas a un procedimiento especial, el
respeto de los derechos procesales que toda persona tiene cuando es acusada
de la comisión de un delito, tomando en cuenta las consideraciones plasmadas en esta recomendación general; para que las medidas de seguridad decretadas a los enfermos mentales declarados inimputables, sean determinadas en
cuanto a su duración y no excedan del máximo de la pena aplicable al tipo
penal de que se trate, con la posibilidad de que el internamiento sea revocado
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
o modificado de manera provisional o definitiva, según el caso, cuando la
conducta del enfermo mental no represente riesgo alguno para la víctima o
la sociedad, previo dictamen pericial en psiquiatría que al efecto se emita; para
que la suspensión del procedimiento penal sea procedente únicamente durante el tiempo necesario para que el enfermo recobre la capacidad para comprender la naturaleza del proceso que se le sigue y evitar que dicha situación
subsista por lapsos mayores a los previstos por la ley como pena máxima
para el delito cometido; así como para modificar la terminología que se utiliza de manera incorrecta para referirse a las personas que padecen trastornos
mentales involucradas en la comisión de infracciones a las leyes penales.
CUARTA. Giren instrucciones a quien corresponda, a efecto de que se provean y gestionen los recursos económicos y materiales para que en cada una
de las entidades federativas se construya un establecimiento especial, con
capacidad suficiente para alojar y proporcionar adecuada atención médica y
psiquiátrica a todos los internos con padecimientos mentales que presenten
conductas particularmente violentas y que constituyen un riesgo para la víctima o la sociedad, y que en la medida de lo posible se ajusten a las características del Centro Federal de Rehabilitación Psicosocial, en cuanto a personal capacitado e instalaciones que permitan brindar una estancia digna y el
tratamiento integral que requieren dichas personas. En aquellos casos en los
que el número de internos con esta clase de problemas no justifique la existencia de un establecimiento de tales características, deberá contarse al menos con un pabellón psiquiátrico anexo a un centro de reclusión, que cuente
con personal capacitado y las instalaciones necesarias para proporcionar un
tratamiento similar al que reciben los enfermos mentales en el citado establecimiento federal.
QUINTA. Expidan o definan, en coordinación con las secretarías de Salud y
Seguridad Pública federales, las normas específicas para regular lo relativo a
las condiciones que deben reunir los establecimientos especiales y los pabellones psiquiátricos que se destinen a albergar a los internos con enfermedades mentales, así como el tratamiento que debe aplicarse a estas personas.
SEXTA. Realicen las gestiones correspondientes con la finalidad de que los
hospitales psiquiátricos dependientes del sector salud de sus respectivas entidades federativas, cuenten con instalaciones adecuadas para albergar en condiciones dignas y seguras a los pacientes psiquiátricos que han cometido in-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 9
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fracciones a las leyes penales, y cuyo comportamiento no represente un
riesgo para la víctima o la sociedad, previa resolución judicial o administrativa que así lo ordene; asimismo, para que se les acepte en las instituciones de
asistencia social cuando sean dados de alta de dichos hospitales por haberse
cumplido los objetivos de la hospitalización y no cuenten con algún familiar
que se haga cargo de ellos, así como en aquellos casos en los que ya cumplieron con la pena o medida de seguridad impuesta, o se decrete su libertad absoluta.
Al señor gobernador del estado de Chiapas y jefe de gobierno del Distrito
Federal:
ÚNICA. Formulen una iniciativa de reforma con la finalidad de que en las
legislaciones adjetivas en materia penal de las entidades federativas que gobiernan se prevea un procedimiento especial para los enfermos mentales que
cometan infracciones a las leyes penales, tomando en cuenta para ello las
observaciones contenidas en la presente, en el que se garantice a dichas personas el respeto de los derechos procesales que toda persona tiene cuando es
acusada de la comisión de un delito, así como todas las recomendaciones
contempladas en este documento.
Al secretario de Salud federal:
ÚNICA. En cumplimiento a las facultades que otorga el artículo 13, apartado
A), fracción IV, de la Ley General de Salud, oriente y apoye a los gobiernos
de las entidades federativas para que los internos con enfermedades mentales
que se encuentran en los centros de reclusión que de ellos dependen reciban
la atención médica que requieren, así como para que se expidan o definan, en
coordinación con la Secretaría de Seguridad Pública federal, las normas específicas para regular lo relativo a las condiciones que deben reunir los establecimientos especiales y los pabellones psiquiátricos que se destinen a albergar a los internos con enfermedades mentales, así como el tratamiento que
debe aplicarse a estas personas.
Al secretario de Seguridad Pública federal:
PRIMERA. Presente una propuesta al Ejecutivo Federal, con la finalidad de
que se formule una iniciativa de reforma a la legislación en materia penal
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
federal, para que se prevea que los internos con padecimientos mentales que
han cometido infracciones a las leyes penales y que no revisten riesgo para la
víctima o la sociedad, sean atendidos por autoridades de salud en hospitales
psiquiátricos, y posteriormente entregados a quienes legalmente les corresponde hacerse cargo de ellos, o a falta de los mismos se envíen para su atención a establecimientos de asistencia social, y evitar en lo futuro que estas
personas permanezcan en los centros de reclusión. Por otra parte, para que se
contemple que quienes han cometido delitos o infracciones penales y representan un riesgo para la víctima o la sociedad, por su comportamiento violento, por seguridad, sean recluidos y atendidos en establecimientos especiales
o, en su defecto, en pabellones psiquiátricos anexos a los centros de reclusión
que en cada entidad federativa sean acondicionados para tal fin.
SEGUNDA. Efectúe una propuesta al Ejecutivo Federal, con la finalidad de
que se formule una iniciativa de reforma a la legislación en materia penal
federal, para que se garantice a las personas inimputables sujetas a un procedimiento especial, el respeto de los derechos procesales que toda persona
tiene cuando es acusada de la comisión de un delito, tomando en consideración las observaciones plasmadas en esta recomendación general; para que se
establezca de manera clara que las medidas de seguridad decretadas a los
enfermos mentales declarados inimputables sean determinadas en cuanto a
su duración; para que la suspensión del procedimiento penal sea procedente
únicamente durante el tiempo necesario para que el enfermo recupere la capacidad para comprender la naturaleza del proceso que se le sigue, y evitar la
posibilidad de que dicha situación subsista por lapsos mayores a los previstos
por la ley como pena máxima para el delito cometido; así como para modificar la terminología que se utiliza de manera incorrecta para referirse a las
personas que padecen trastornos mentales involucradas en la comisión de
conductas tipificadas en la ley penal.
La presente recomendación de carácter general, de acuerdo con lo señalado en el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 6°, fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos, así como 140 de su Reglamento Interno, fue aprobada por el Consejo Consultivo de esta Comisión Nacional en su sesión ordinaria número 193 de fecha 12 de octubre de 2004, tiene el carácter de pública
y se emite con el propósito fundamental de que se promuevan los cambios y
modificaciones de disposiciones normativas y prácticas administrativas que
constituyan o propicien violaciones a los derechos humanos, para que las
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 9
187
autoridades competentes, dentro de sus atribuciones, eliminen dichas violaciones y subsanen las irregularidades de que se trate.
Igualmente, con el mismo fundamento jurídico, informo a ustedes que las
recomendaciones generales no requieren de aceptación por parte de las instancias destinatarias; sin embargo, se les pide que, en su caso, las pruebas
correspondientes al cumplimiento de la recomendación se envíen a esta Comisión Nacional dentro de un término de treinta días hábiles siguientes a la
fecha de emisión de la presente Recomendación.
Atentamente
El Presidente de la Comisión Nacional
Rúbrica
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 10
SOBRE LA PRÁCTICA DE LA TORTURA
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 10
México, D. F., 17 de noviembre de 2005
Sobre la práctica de la tortura
Distinguidos señores Secretarios del Despacho,
Procuradores Generales de la República y de Justicia Militar, Titulares
de Organismos Autónomos,
Gobernadores y Jefe de Gobierno del Distrito Federal
Señoras y señores Procuradores General de la República,
de Justicia Militar y de Justicia de las Entidades Federativas, Secretarios,
Subsecretarios y Directores Generales
de Seguridad Pública Federal y de las entidades federativas
El artículo 6o., fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, señala como atribución de este Organismo Nacional proponer a las diversas autoridades del país que, en el exclusivo ámbito de su competencia, promuevan los cambios y modificaciones tanto de disposiciones
legislativas y reglamentarias, como de prácticas administrativas que, a juicio
de esta Comisión Nacional, redunden en una mejor protección de los Derechos Humanos y se evite su violación; en tal virtud, y de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 140 del Reglamento Interno de este Organismo Nacional, se emite la presente Recomendación General.
[191]
192
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
I. ANTECEDENTES
Con base en el análisis de las quejas recibidas, esta Comisión Nacional advierte que algunos servidores públicos encargados de la seguridad pública, tanto
del ámbito de la prevención del delito y de la procuración de justicia como de
la etapa de ejecución de penas, con el fin de obtener de un probable responsable de un delito una confesión, información, o para castigar, intimidar o coaccionar a una persona, incurren en atentados a su integridad física o psicológica,
configurando lo que algunos instrumentos internacionales describen como tortura física o psicológica, lo cual ha propiciado que el número de quejas por
tortura no haya podido ser erradicado y persista como una práctica en la que el
sufrimiento propiciado a las víctimas deriva de procedimientos que suelen no
producir alteración perdurable o perceptible, toda vez que produciendo daños
emocionales, tales como el terror o el miedo, mediante diferentes técnicas, se
logra desorganizar la integridad del individuo y así someter su voluntad.
De los datos estadísticos con que cuenta esta Comisión Nacional, se desprende que durante el periodo comprendido de junio de 1990 a julio de 2004,
se recibieron un total de 2,166 quejas que fueron calificadas como tortura.
Asimismo, una vez analizadas y valoradas las evidencias que obran en los
expedientes de queja tramitados ante esta Comisión Nacional, se puede observar que el modus operandi de los servidores públicos señalados como responsables de tortura, en general, sigue el mismo patrón: la detención suele
derivar de una supuesta denuncia anónima de aparentes actos de flagrancia
en la comisión de un delito; los lugares en los cuales se cometen las torturas
y los métodos que usan para torturar, y la participación de personas que, sin
contar con la calidad de servidores públicos, participan en los operativos,
bajo la anuencia o tolerancia de éstos, y que, en algunos casos, son los responsables directos de la tortura.
El mayor número de casos de tortura se presenta durante la detención y
mientras la persona se halla bajo la custodia de la autoridad que la realizó,
además de que las víctimas son detenidas por servidores públicos que, en la
gran mayoría de los casos, no se identifican, o bien, tratan de no dejar evidencia alguna de su participación, lo cual facilita la impunidad, al no existir
evidencia o dato que permita identificarlos plenamente.
Los lugares en donde se cometen las torturas pueden ser los propios domicilios de las víctimas, los medios de transporte en que son trasladadas, las
oficinas de las corporaciones policiacas, los hoteles, los parajes solitarios e,
incluso, las denominadas “casas de seguridad”.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 10
193
Entre los métodos de tortura denunciados ante esta Comisión Nacional se
reconocen, principalmente respecto de la tortura física, diversas variantes,
entre las cuales se encuentran traumatismos causados por golpes dados con
las manos, los pies y objetos contundentes, así como golpes dados con tablas
en los glúteos y en los oídos; asfixia o ahogamiento con métodos como aplicación de agua simple o gaseosa en la nariz, la boca y las orejas, e inmersiones en ríos, pozos, piletas o en cubetas, así como la colocación de bolsas de
plástico en la cabeza; descargas eléctricas en los testículos, el recto, los pies,
las piernas y el tórax; quemaduras con cigarrillos, fierros calientes y escapes
de motor; lesiones permanentes como heridas de arma de fuego; violencia
sexual; suspensión de los pies, los dedos o el cuello, ataduras en los pies y
exposición a sustancias químicas como la introducción de una estopa con
gasolina en la boca.
También se observan algunas formas de tortura física a partir de posiciones o posturas incómodas, tal y como se refieren en el “Protocolo de Estambul. Manual para la Investigación y Documentación Eficaces de la Tortura y
Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes”, de la Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, las
cuales apenas dejan o no señales exteriores o signos radiológicos, pese a que
después son frecuentes las graves discapacidades crónicas. Las torturas de
posición incómoda afectan directamente los tendones, las articulaciones y los
músculos; entre ellas están el mantenimiento de la posición de pie forzada;
esa misma posición, pero sobre un sólo pie; de pie y con los brazos y las manos estirados a lo largo de una pared; la posición forzada y prolongada en
cuclillas o la inmovilidad forzada en una pequeña jaula. En función de las
características de cada una de estas posiciones, las quejas se refieren a dolores en una determinada región del cuerpo, limitaciones de los movimientos
articulares, dolor dorsal, dolor en las manos o en las partes cervicales del
cuerpo o inflamación en la parte inferior de las piernas.
Igualmente, los métodos empleados en la práctica de la tortura psicológica, de acuerdo con el Protocolo de Estambul, los cuales son meramente enunciativos y de ninguna manera limitativos, comprenden actos como
[...] las condiciones de detención en celdas pequeñas o superpobladas, el confinamiento en solitario, condiciones antihigiénicas, la falta de instalaciones
sanitarias, la administración de alimentos y agua contaminados, la exposición
a temperaturas extremas, la negación de toda intimidad y la desnudez forzada,
la privación de la normal estimulación sensorial, como sonidos y luz en la cel-
194
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
da, la insatisfacción de necesidades fisiológicas, la restricción del descanso
mediante el sueño, carecer de alimentos, agua, instalaciones sanitarias y baño;
de actividades motrices, atención médica y contactos sociales, sufrir el aislamiento en prisión, la pérdida de contacto con el mundo exterior y el abuso
verbal; realización de actos humillantes, amenazas de muerte, amenazas de
daños a la familia y ejecuciones simuladas, así como amenazas de ataques por
animales, el uso de técnicas psicológicas para desestructurar al individuo, tales
como exposición a situaciones ambiguas o mensajes contradictorios, la realización forzosa de prácticas contra la propia religión, la inducción forzada a
dañar a otras personas mediante la amenaza de tortura o cualquier otro abuso,
la inducción forzada a destruir propiedades, o a traicionar a otra persona exponiéndola a riesgos, o bien a presenciar torturas u otras atrocidades que se están
cometiendo con otros.
Finalmente, esta Comisión Nacional ha observado que los actos de tortura
se cometen con muy diversas finalidades: en la investigación de delitos; para
incriminar, como medio intimidatorio; como castigo personal; como medida
preventiva; como pena o con cualquier otro fin, además de la incomunicación, así como la limitación en el ejercicio de los derechos de defensa que le
corresponden al detenido.
II. SITUACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA
En la actualidad, la tortura es considerada como una de las prácticas más reprobables y, por tanto, de mayor preocupación para toda la humanidad, de ahí
que internacionalmente se le considere un delito de lesa humanidad. En nuestro país se encuentra expresamente prohibida en la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, en los artículos 14; 16; 19; 20, fracción II, y
22, en los cuales se incluye la prohibición de todo tipo de incomunicación,
intimidación, maltrato o tortura; asimismo, en el ámbito federal en la Ley
para Prevenir y Sancionar la Tortura se prohíbe de manera expresa; y en los
estados de la República en diversos ordenamientos jurídicos y en su modalidad de leyes, o bien en los propios códigos penales se encuentra prohibida y
prevista una punibilidad específica para los responsables; sin embargo, la
descripción típica, así como las consecuencias jurídicas aplicables suelen ser
distintas a lo previsto en los instrumentos internacionales de que nuestro país
es parte, lo cual propicia un margen de impunidad.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 10
195
En el ámbito internacional, el artículo 5, apartado 2, de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos expresamente señala que “nadie debe
ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes.
Toda persona privada de la libertad será tratada con el respeto debido a la
dignidad inherente al ser humano”. Por su parte, la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanas o Degradantes, de las Naciones Unidas señala, en su artículo 1, apartado 1, que
[...] se entenderá por el término tortura todo acto por el cual se inflija intencionalmente a una persona dolores o sufrimientos graves, ya sean físicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero información o una confesión,
de castigarla por un acto que haya cometido, o se sospeche que ha cometido, o de
intimidar o coaccionar a esa persona o a otras, o por cualquier razón basada en
cualquier tipo de discriminación, cuando dichos dolores o sufrimientos sean
infligidos por un funcionario público u otra persona en el ejercicio de sus funciones públicas, a instigación suya, o con su consentimiento o aquiescencia.
El artículo 2o. de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar
la Tortura señala que
[...] se entenderá por tortura todo acto realizado intencionalmente por el cual se
inflijan a una persona penas o sufrimientos físicos o mentales, con fines de investigación criminal, como medio intimidatorio, como castigo personal, como
medida preventiva, como pena o con cualquier otro fin. Se entenderá también
como tortura la aplicación sobre una persona de métodos tendentes a anular la
personalidad de la víctima o a disminuir su capacidad física o mental, aunque
no causen dolor físico o angustia psíquica.
De igual manera, es aplicable lo dispuesto en el artículo 1o., apartado 2, de
la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos
o Degradantes, de Naciones Unidas, que establece, respecto de la definición
de tortura, que “se entenderá sin perjuicio de cualquier instrumento internacional o legislación nacional que contenga o pueda contener disposiciones de
mayor alcance”.
El numeral 6 del Conjunto de Principios para la Protección de Todas las
Personas Sometidas a Cualquier Forma de Detención o Prisión, que expresamente reconoce que ninguna persona sometida a cualquier forma de detención o prisión será sometida a tortura o a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes. No podrá invocarse circunstancia alguna como justificación de
196
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
la tortura o de otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Así
como el artículo 5 del Código de Conducta para Funcionarios Encargados de
Hacer Cumplir la Ley, en la parte que señala que
[...] ningún funcionario encargado de hacer cumplir la ley podrá infligir, instigar o tolerar ningún acto de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes, ni invocar la orden superior o circunstancias especiales, como
estado de guerra, amenaza de guerra, amenaza a la seguridad nacional, inestabilidad política interna, o cualquier otra emergencia pública, como justificación de la tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.
El artículo 3o. de la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura establece que
[...] comete el delito de tortura el servidor público que, con motivo de sus atribuciones, inflija a una persona dolores o sufrimientos graves, sean físicos o
psíquicos con el fin de obtener, del torturado o de un tercero, información
o confesión, o castigarla por un acto que haya cometido o se sospeche que ha
cometido, o coaccionarla para que realice o deje de realizar una conducta determinada.
Los artículos 7 y 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y sus equivalentes de las entidades federativas
prevén que todo servidor público tiene como obligaciones la salvaguarda de
la legalidad, la honradez, la lealtad, la imparcialidad y la eficiencia que deben
ser observadas en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, y cuyo incumplimiento da lugar al procedimiento y a las sanciones que correspondan.
III. OBSERVACIONES
A partir del análisis de los antecedentes referidos en el presente documento,
y su vinculación lógico-jurídica, esta Comisión Nacional de los Derechos
Humanos llegó a las siguientes consideraciones:
A. Esta Comisión Nacional no se opone a la prevención, investigación y persecución de los delitos por parte de las autoridades competentes; por el contrario, hace patente la necesidad de que el Estado, a través de sus instituciones públicas, cumpla con el deber a su cargo de prevenir las violaciones a los
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 10
197
Derechos Humanos, investigar seriamente, con los medios a su alcance, las
violaciones que se cometan en el ámbito de su competencia, a fin de identificar a los responsables, de imponerles las sanciones pertinentes y de asegurar
a la víctima una adecuada reparación del daño con apego a la ley; sin embargo, está plenamente convencida de que ningún delito debe ser combatido con
otro ilícito, máxime cuando éstos tengan la connotación de lesa humanidad,
como es el caso de la tortura, que se encuentra estrictamente prohibida en el
sistema jurídico mexicano, aun en las circunstancias más difíciles, tales como
guerra, amenaza de guerra, lucha contra el terrorismo y cualesquiera otros
delitos, estado de sitio o de emergencia, conmoción o conflicto interior, inestabilidad política interna u otras emergencias o calamidades públicas.
En la actualidad, la práctica de la tortura se presenta como una de las más
crueles expresiones de violación a los Derechos Humanos, y resulta indudable que se continúa empleando bajo las directrices o con la tolerancia de
servidores públicos, lo cual afecta a toda la sociedad, al constituir un método
que refleja el grado extremo del abuso del poder y la tentación de algunos
servidores públicos por aplicar, motu proprio, sufrimientos a las personas,
por lo que un buen principio para lograr su erradicación parte de la base
de una concepción unívoca de la tortura, así como propiciar la aplicación de
aquellos instrumentos legales que otorguen la mayor protección a las personas ante la tortura, en el sentido que propone la Convención de Naciones
Unidas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes al prever, en el artículo 1.2., que la definición de tortura “se entenderá
sin perjuicio de cualquier instrumento internacional o legislación nacional
que contenga o pueda contener disposiciones de mayor alcance”.
La potestad punitiva del Estado lleva implícita la facultad discrecional de
privar o limitar los derechos de sus gobernados, pero siempre previo juicio
seguido ante los tribunales existentes y de acuerdo con las formalidades esenciales del procedimiento. Esta facultad trae consigo la responsabilidad de
ejercerla de manera cuidadosa, de tal modo que quienes sean retenidos o detenidos, lo sean en estricto cumplimiento de la ley y los procedimientos que
observen respeto y salvaguarden la integridad física y psicológica de las personas sujetas a cualquier tipo de detención, y, por supuesto, la garantía de que
cualquier forma de privación de la libertad debe estar respaldada por un proceso justo y público sustentado en medios de prueba que permitan determinar
la probable responsabilidad de una persona.
Al respecto, en un conjunto de estados de la República Mexicana se tipifica el delito de tortura en sus códigos penales, incluido el estado de Guerrero,
198
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
el cual tiene la particularidad de describir el tipo penal de tortura y su punibilidad en la ley que crea la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos, y
establece también un procedimiento para coadyuvar en la investigación de
desaparición involuntaria de personas. Asimismo, hay otro conjunto de estados que siguen la tendencia legislativa de incorporar la tortura en sus leyes
especiales; sin embargo, dicha tendencia se orienta hacia una dirección que
aprecia a la tortura de manera muy diversa, tanto en su descripción típica
como en su punibilidad, lo cual la hace incompatible con los criterios internacionales emanados de los diversos instrumentos de los que el Estado mexicano es parte.
Por otro lado, es destacable que en algunos estados de la República Mexicana se establecen diversas modalidades para hacer efectivas la reparación
del daño y la indemnización por los perjuicios ocasionados a la víctima o a
sus dependientes económicos, como parte de las consecuencias jurídicas
aplicables al acreditarse la tortura; entre ellas destacan el pago de gastos por
asesoría legal, los gastos médicos, los gastos funerarios, los gastos de rehabilitación, los gastos psiquiátricos, los gastos hospitalarios, así como los gastos
de otra índole y la indemnización por los perjuicios causados; sin embargo, de
manera lamentable, en el resto de los ordenamientos no se prevé modalidad
alguna para cubrir la reparación del daño y el pago de una indemnización por
los perjuicios ocasionados.
Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido
en las sentencias relativas a los casos Bámaca Velásquez, Castillo Páez, Masacre Plan de Sánchez, Loayza Tamayo y Molina Theissen, que la infracción
de una obligación internacional requiere, siempre que sea posible, la plena
restitución, que consiste en el restablecimiento de la condición anterior a la
violación a los Derechos Humanos, por lo que debe adoptarse “un criterio de
equidad para la definición de las sumas que corresponden a la reparación de los
daños materiales e inmateriales causados por la violación de Derechos Humanos”; respecto del daño material, “debe considerar tanto el lucro cesante, el
daño emergente y el daño patrimonial del núcleo familiar... así como, otras
formas de reparación, medidas de satisfacción y garantías de no repetición”.
De igual manera, la revisión de las diversas modalidades a que se sujeta el
tema de la reparación de daño y la indemnización por perjuicios causados
obliga a la necesaria homologación de los ordenamientos jurídicos, a efecto
de hacer efectivo el compromiso inserto en el artículo 14.1 de la Convención
contra la Tortura y Otros Tratos o Penas, Crueles, Inhumanos o Degradantes
de las Naciones Unidas, que a la letra establece: “Todo Estado parte velará
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 10
199
porque su legislación garantice a la víctima de un acto de tortura la reparación y el derecho a una indemnización justa y adecuada, incluidos los medios
para su rehabilitación lo más completa posible. En caso de muerte de la víctima, como resultado de un acto de tortura, las personas a su cargo tendrán
derecho a indemnización”.
En este orden de ideas, para esta Comisión Nacional una persona detenida
se encuentra en una situación especial de vulnerabilidad, en razón de que surge un riesgo fundado de que se violen sus Derechos Humanos, tales como el
derecho a la integridad física, a la presunción de inocencia y al trato digno;
por ello, se ha observado que una vez que el sujeto es privado de su libertad
y no es puesto de manera inmediata a disposición de la autoridad competente,
se presentan las condiciones que propician la tortura, y es el momento en que se
suelen infligir sufrimientos físicos o psicológicos a los detenidos, o bien, a
realizar en ellos actos de intimidación, con la finalidad de que acepten haber
participado en la comisión de algún ilícito, así como para obtener información, como castigo o con cualquier otro fin ilícito.
También se ha identificado la práctica de servidores públicos de efectuar
detenciones al margen de cualquier investigación previa, bajo el argumento
de una “denuncia anónima”, o bien por una actitud sospechosa, a partir de lo
cual se incomunica al detenido y se produce un atentado a la integridad física
y psíquica, en atención a que se le genera una situación de sufrimiento psicológico, lo cual se traduce en uno de los métodos que han sido identificados
como característicos de la tortura, al ocasionarse un aislamiento del mundo
exterior que produce sufrimientos morales y perturbaciones psíquicas, y coloca en una situación de particular vulnerabilidad que aumenta el riesgo de
agresión y arbitrariedad por parte de servidores públicos.
Al respecto, es posible observar que, si bien es cierto, los servidores públicos vinculados a instancias de seguridad pública son los mayormente señalados como responsables de haber cometido actos de tortura, también otros
servidores públicos de diversa índole suelen participar o coparticipar en ésta,
como es el caso de los peritos médicos, cuando expiden dictámenes e incurren en graves omisiones, al abstenerse de describir el estado que presenta el
quejoso como consecuencia de los sufrimientos físicos o psicológicos de que
fue objeto, con lo cual no sólo participan pasivamente en el evento, sino que también violentan el Protocolo de Estambul, en la parte relativa al capítulo segundo, titulado “Códigos éticos pertinentes”, que al abordar la ética en la
atención de la salud contempla el deber fundamental de actuación siempre de
conformidad a los intereses del paciente, por lo que la evaluación de la salud
200
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
de un detenido con el fin de facilitar su castigo, torturar o encubrir, es contrario a la ética profesional.
En este sentido, no pasa desapercibido que los médicos que no ajustan su
conducta a los códigos éticos pertinentes, al omitir brindar atención médica,
describir lesiones o, en su caso, remitir a especialistas que proporcionen atención psicológica y denunciar o encubrir a otros servidores públicos, incumplen con el principio fundamental que impone el deber de actuar siempre de
conformidad con el interés del paciente, propiciando con ello la impunidad,
toda vez que una de las pruebas idóneas para acreditar actos de tortura son los
certificados médicos.
B. El deber del Estado de realizar investigaciones completas e imparciales,
cuando existe evidencia de que una persona fue sometida a tortura, se encuentra previsto en la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar
la Tortura, en el artículo 8, que a la letra señala:
[...] los Estados partes garantizarán a toda persona que denuncie haber sido
sometida a tortura en el ámbito de su jurisdicción el derecho a que el caso sea
examinado imparcialmente. Asimismo, cuando exista denuncia o razón fundada para creer que se ha cometido un acto de tortura en el ámbito de su jurisdicción, los Estados partes garantizarán que sus respectivas autoridades procederán de oficio y de inmediato a realizar una investigación sobre el caso y a
iniciar, cuando corresponda, el respectivo proceso penal.
Atento a lo anterior, y ya que la impunidad puede ser tanto o más traumatizante que el mismo hecho violento que han sufrido las víctimas, es que
existe una demanda de la verdad y la justicia, por lo que la falta de aplicación
de sanciones correspondientes ha de tomarse como una manifestación de negligencia, que propicia el encubrimiento de los responsables de los hechos
de tortura. Esto conlleva, adicionalmente, a un incumplimiento por parte de
México, de sus obligaciones de garantizar el libre y pleno ejercicio a las garantías judiciales y de protección judicial de las personas sometidas a su jurisdicción.
Esta Comisión Nacional observa con gran preocupación que existe un alto
índice de impunidad ante la práctica de la tortura en nuestro país, siendo que
en un Estado de Derecho son, precisamente, los servidores públicos que se
desempeñan en las instituciones del Estado los principales obligados a observar las normas que enmarcan su actuar y a respetar los Derechos Humanos de
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 10
201
sus gobernados; sin embargo, no escapa del conocimiento de esta Comisión
Nacional el hecho de que, hoy en día, los servidores públicos encargados de la
prevención del delito y de la procuración de justicia, como en la etapa de ejecución de penas, han diversificado y modificado los métodos empleados en la
práctica de la tortura, siendo cada vez más complejos, en razón de que procuran no dejar huella material o bien eliminar cualquier evidencia que permita
acreditarla y, en consecuencia, sancionarla.
Una vez que se ha cometido una tortura, el Estado tiene la obligación de
tomar medidas efectivas para investigar y sancionar a los responsables, así
como de los tratos crueles, inhumanos o degradantes ocurridos en el ámbito
de su competencia. El hecho de que en la legislación se contemple una ley
que sancione los actos de tortura, no constituye per se garantía suficiente para
cumplir con su obligación de tomar medidas efectivas para prevenir, investigar y sancionar la tortura.
Es necesario que el Estado asegure que ante cualquier denuncia de tortura
se realice una investigación y se logre el castigo de los responsables. De igual
manera, dentro de las medidas efectivas que debe tomar el Estado está asegurar a las víctimas de tortura una reparación y el derecho a indemnización
justa y adecuada, así como una rehabilitación lo más completa posible.
Por otra parte, es importante señalar que uno de los argumentos utilizados
por los agentes del Ministerio Público para rehuir la calificación de tortura
consiste en que, con base en los dictámenes emitidos por los médicos legistas
de su adscripción o del establecimiento penitenciario a donde ingresó la persona detenida, se califican las lesiones como aquellas que “tardaran menos de
15 días en sanar”; sin embargo, para esta Comisión Nacional es claro que la
tipificación que se formule sobre las lesiones resulta una cuestión que no
excluye la comisión de tortura, dado que los métodos para infligirla se caracterizan, hoy en día, por tratar de no dejar huella externa material visible en el
cuerpo humano, por lo que debe recurrirse al auxilio de expertos en tortura
para analizar el estado físico y psicológico de la persona y, sobre todo, acreditar o descartar la presencia de estrés postraumático como indicio de la práctica de la tortura.
Al respecto, sería conveniente, para garantizar una mayor imparcialidad y
objetividad en el trabajo de los peritos médicos, proporcionar a los servidores
públicos equipos de videograbación y audio, que respalden los procedimientos de revisión médica, así como las diligencias de interrogatorios realizadas,
o bien, permitir que el defensor del detenido realice dicha grabación, medida
que no se encuentra prevista en el acuerdo número A/057/2003, mediante el
202
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
cual se trata de dar cumplimiento al contenido del Protocolo de Estambul, y
que sólo establece las directrices institucionales que deberán seguir los agentes del Ministerio Público de la Federación, los peritos médicos legistas y/o
forenses y demás personal de la Procuraduría General de la República, para
la aplicación del dictamen médico/psicológico especializado para casos de
posible tortura y/o maltrato, específicamente el relativo al deber de todo servidor público de esa institución, que en ejercicio de sus funciones, conozca
de un hecho de tortura y no lo denuncie inmediatamente, se le inicie averiguación previa en términos de la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la
Tortura. Si el servidor público tuviese conocimiento de un caso de maltrato y
no lo denunciare inmediatamente, se dará vista a los órganos de control y vigilancia de la institución.
La experiencia permite observar que en el caso de la tortura suelen no
existir testigos, y menos aún evidencias más allá de los propios partícipes,
por lo que resulta conveniente incorporar medidas preventivas para evitar la
tentación de algunos servidores públicos de recurrir a la tortura, lo cual podría lograrse mediante la introducción de algunas de las medidas antes señaladas, así como, garantizar, en todo momento, la presencia del defensor del
detenido o de una persona de su confianza libremente designada por el detenido.
De lo antes expuesto, es posible concluir que para esta Comisión Nacional
está más allá de toda duda que el Estado tiene el derecho y el deber de garantizar su propia seguridad y que toda la sociedad padece por las violaciones a
su orden jurídico, por lo que la presente Recomendación General no busca
proteger a los delincuentes ni favorecer, a través de la impunidad, la indefensión social, pero por graves que puedan ser ciertas acciones y por culpables
que puedan ser los detenidos, no cabe admitir que el poder pueda ejercerse
sin límite alguno, o que el Estado pueda valerse de cualquier procedimiento
para alcanzar sus objetivos sin sujeción al derecho. Ninguna actividad del
Estado puede fundarse sobre el desprecio a la dignidad humana.
C. Aun cuando existe un régimen jurídico de prohibición absoluta de todas
las formas de tortura, tanto física como psicológica, respecto de esta última
se ha reconocido que las amenazas y el peligro real de someter a una persona
a lesiones físicas produce, en determinadas circunstancias, una angustia moral de tal grado que puede ser considerada “tortura psicológica”.
Asimismo, algunos actos de agresión infligidos a una persona se califican
como tortura psicológica, particularmente los actos que han sido preparados
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 10
203
y realizados deliberadamente contra la víctima para suprimir su resistencia
psíquica y forzarla a autoinculparse o a confesar determinadas conductas delictivas o para someterla a modalidades de castigos adicionales a la privación
de la libertad en sí misma.
El carácter extremo de la experiencia de tortura es suficientemente poderoso por sí mismo como para generar consecuencias mentales y emocionales,
sea cual fuere el estado psicológico previo de la persona.
La tortura psicológica constituye un ataque a los mecanismos fundamentales de funcionamiento individual y social de la persona. En esas circunstancias, el torturador no sólo trata de incapacitar físicamente a la víctima, sino
también de desintegrar su personalidad.
[...] El torturador aspira a destruir la idea de la víctima de que tiene sus raíces
en una familia y una sociedad como ser humano con sus ensueños, sus esperanzas y sus aspiraciones de futuro. Al deshumanizar y quebrar la voluntad de
su víctima, el torturador crea un ejemplo aterrorizador para todos aquellos que
después se pongan en contacto con ella. De esta forma, la tortura puede quebrar o dañar la voluntad y la coherencia de comunidades enteras. Además, la
tortura puede dejar daños profundos en las relaciones íntimas entre cónyuges,
padres e hijos y otros miembros de la familia, así como en las relaciones entre
las víctimas y sus comunidades.
Los principales trastornos psiquiátricos asociados a la tortura son los estados depresivos, que son constantes entre los supervivientes de la tortura (estado de ánimo deprimido, interés disminuido en casi todas las actividades,
trastornos de alimentación y del sueño, agitación, fatiga, sentimiento de inutilidad, falta de concentración, ideas de suicidio); además del estrés postraumático, que se detecta sobre todo con la presencia de trastornos de la memoria en relación con el trauma, tales como recuerdos intrusivos, pesadillas e
incapacidad de recordar aspectos importantes del trauma. La víctima puede
ser incapaz de recordar, con precisión, detalles específicos de los actos de tortura, pero sí podrá recordar los principales aspectos de su experiencia.
La finalidad de la tortura es generalmente obtener una confesión o información; sin embargo, según el Protocolo de Estambul, uno de los objetivos
fundamentales de la tortura psicológica es reducir al sujeto a una posición de
desvalimiento y angustia extremos que pueda producir un deterioro de las
funciones cognoscitivas, emocionales y del comportamiento, ya que la tortura constituye un ataque a los mecanismos fundamentales de funcionamiento
psicológico y social de la persona. En esas circunstancias, el torturador no
204
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
sólo trata de incapacitar físicamente a la víctima, sino también de desintegrar
su personalidad.
La jurisprudencia internacional ha desarrollado la noción de tortura psicológica al sostener que se ha conformado un régimen jurídico internacional de
prohibición absoluta de todas las formas de tortura, tanto física como psicológica, y respecto de esta última, se reconoce que las amenazas y el peligro
real de someter a una persona a lesiones físicas produce, en determinadas
circunstancias, una angustia moral de tal grado que puede ser considerada
“tortura psicológica”. La prohibición absoluta de la tortura, en todas sus formas, pertenece hoy en día al dominio del jus cogens internacional.
Por su parte la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su sentencias relativas a los casos de los hermanos Gómez Paquiyauri, Blake, Maritza
Urrutia, Masacre Plan de Sánchez, Myrna Mack Chang y Tibi entre otros, ha
resuelto que
[...] la prohibición de tortura y trato inhumano, de desaparición forzada de personas, ejecuciones sumarias y extralegales, del irrespeto del honor y creencias
personales, es en nuestros días absoluta y universal, pues pertenece al dominio del jus cogens internacional. Esta prohibición constituye la fuente material
de todo derecho; la infracción de dicha prohibición genera la responsabilidad
internacional agravada del Estado, y la responsabilidad penal internacional de
los perpetradores de las violaciones.
De igual manera, la propia Corte reconoce la existencia de
[...] un régimen jurídico internacional de prohibición absoluta de todas las formas de tortura, tanto física como psicológica, régimen que hoy en día pertenece al dominio del jus cogens. La prohibición de la tortura es completa e inderogable, aún en las circunstancias más difíciles, tales como guerra, amenaza de
guerra, lucha contra el terrorismo y cualesquiera otros delitos, estado de sitio o
de emergencia, conmoción o conflicto interior, inestabilidad política interna u
otras emergencias o calamidades públicas.
En el caso Cantoral Benavides versus Perú, la Corte Interamericana estableció que una violación del artículo 5 de la Convención Americana ponderó que
[...] determinados actos que, en el pasado, eran calificados como trato inhumano y degradante, podrían, posteriormente, con el pasar del tiempo, venir a ser
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 10
205
considerados como tortura, dado que las necesidades crecientes de protección
deben hacerse acompañar de una respuesta pronta y más vigorosa a atentados
contra los valores básicos de las sociedades democráticas. El ineludible combate a la tortura, una forma de infierno que ha acompañado nuestra civilización, y otras violaciones graves de los Derechos Humanos representa, en última instancia, la lucha de lo cotidiano para “hacer prevalecer los principios de
humanidad.
Al respecto, la Corte Europea ha señalado recientemente que ciertos actos
que en el pasado fueron calificados como tratos inhumanos o degradantes, no
como tortura, podrían ser calificados en el futuro de una manera diferente, es
decir, como tortura, dado que a las crecientes exigencias de protección de los
derechos y de las libertades fundamentales debe corresponder una mayor firmeza al enfrentar las infracciones a los valores básicos de las sociedades democráticas, por lo que es suficiente el mero peligro de que vaya a cometerse
alguna de las conductas prohibidas por el artículo 3 de la Convención Europea de Derechos Humanos para que pueda considerarse infringida la mencionada disposición, aunque el riesgo de que se trata debe ser real e inmediato.
En concordancia con ello, amenazar a alguien con torturarlo puede constituir,
en determinadas circunstancias, por lo menos un “trato inhumano”. Ese mismo Tribunal ha estimado que debe tomarse en cuenta, a efecto de determinar
si se ha violado el artículo 3 de la Convención Europea de Derechos Humanos, no sólo el sufrimiento físico, sino también la angustia moral. En el marco del examen de comunicaciones individuales, el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas ha calificado la amenaza de hacer sufrir a una
persona una grave lesión física como una “tortura psicológica”.
En el mismo sentido, la tendencia actual en el ámbito de los Derechos
Humanos reconoce que la prohibición de la tortura, efectuada de modo absoluto por el derecho internacional, tanto convencional como consuetudinario,
tiene el carácter de una norma de jus cogens (conjunto de principios generales del derecho internacional de carácter fundamental, por lo que no es dable
ignorarlos o generar normas jurídicas en sentido contrario). Esto ocurría en
razón de la importancia de los valores protegidos. Tal prohibición absoluta de
la tortura impone a los Estados, en términos de lo resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Blake, que las obligaciones
erga omnes en atención a su condición de atinentes a la protección de los
seres humanos debidas a la comunidad internacional como un todo; la naturaleza de jus cogens de esta prohibición la torna uno de los estándares funda-
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
mentales de la comunidad internacional, e incorpora un valor absoluto del
cual nadie debe desviarse.
En atención a los razonamientos anteriores, para esta Comisión Nacional
la tortura es considerada una violación de lesa humanidad, que además implica un atentado a la seguridad jurídica, a la legalidad y al derecho que tienen
los seres humanos a que se respete su integridad física y psicológica, su dignidad, su intimidad y su presunción de inocencia, por lo que al presentarse la
tortura se vulnera el contenido de los artículos 1o., párrafo tercero; 14, párrafo segundo; 16, párrafo primero; 19, párrafo cuarto; 20, fracción II, y 22 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como 5.2, 7.1,
7.2, 7.5 y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 1 y 2 de
la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos
o Degradantes; 1, 3, 4, 6, 7 y 8 de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura; 5o. del Código de Conducta para Funcionarios
Encargados de Hacer Cumplir la Ley, y 6 del Conjunto de Principios para la
Protección de Todas las Personas Sometidas a Cualquier Forma de Detención
o Prisión.
En consecuencia, esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos formula respetuosamente a ustedes, señoras y señores Procuradores General de
la República, de Justicia Militar y de Justicia de las entidades federativas, así
como Secretarios, Subsecretarios y Directores Generales de Seguridad Pública Federal, del Gobierno del Distrito Federal y de las entidades federativas,
las siguientes:
IV. RECOMENDACIONES GENERALES
PRIMERA. Se tomen las medidas respectivas para que se logre la homologación del tipo penal de tortura, y de acuerdo con la tendencia por lograr la
mayor protección de los Derechos Humanos se incorporen los elementos que
derivan de la descripción prevista en la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, a fin de evitar la impunidad y garantizar la aplicación efectiva de la ley.
SEGUNDA. Se defina una estrategia que involucre a las autoridades del ámbito federal, estatal y municipal para que dentro del marco previsto por la Ley
General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de
Seguridad Pública, establezcan ejes y acciones para la adecuada prevención
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 10
207
de la tortura en los términos previstos en la presente Recomendación General, a través de la capacitación del personal de las procuradurías, de seguridad
pública y encargado de la ejecución de penas, así como la eliminación de las
prácticas administrativas mencionadas.
TERCERA. Giren instrucciones expresas a los servidores públicos encargados de la seguridad pública, tanto del ámbito de la prevención del delito y de
la procuración de justicia, así como de la ejecución de la pena, a efecto de que
se evite cualquier forma de incomunicación, detención o maltrato que pueda
propiciar la práctica de la tortura, tanto física como psicológica.
CUARTA. Que en los casos donde existan indicios de tortura se establezcan
las condiciones necesarias para que se cumpla con el deber del Estado de
realizar seriamente las investigaciones con prontitud y efectividad en contra
del servidor o servidores públicos involucrados, que permitan imponer las
sanciones pertinentes y asegurar a la víctima una adecuada reparación del
daño.
QUINTA. Giren instrucciones expresas a efecto de asegurar que las personas
contra las cuales se haya cometido un acto de tortura física o psicológica,
tengan derecho a una indemnización o compensación financiera, por los daños o perjuicios que se les causen, así como a recibir los cuidados médicos y
de rehabilitación necesarios, que permitan el restablecimiento de la condición anterior a la violación a los Derechos Humanos, mediante la adopción
de criterios que incluyan la reparación de los daños materiales e inmateriales
causados por la tortura; el lucro cesante, el daño emergente y el daño patrimonial del núcleo familiar, así como medidas de satisfacción y garantías de
no repetición.
SEXTA. Tomar las medidas adecuadas para que las presuntas víctimas de
tortura, los testigos y quienes lleven a cabo la investigación, así como sus
familias, se encuentren protegidos de actos o amenazas de violencia o cualquier otra forma de intimidación que pueda surgir como resultado de la investigación.
SÉPTIMA. A fin de garantizar una mayor imparcialidad y objetividad en el
trabajo de los peritos médicos, proporcionar a dichos servidores públicos
equipos de videograbación y audio que respalden los procedimientos de revi-
208
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
sión médica, así como las diligencias de interrogatorios realizadas por el Ministerio Público, o bien, permitir que el defensor del detenido realice dicha
grabación.
OCTAVA. Que en los cursos de capacitación, actualización y Derechos Humanos, exámenes de oposición, evaluaciones periódicas, así como concursos
de selección para las áreas de seguridad pública, tanto de prevención del delito y procuración de justicia como de ejecución de penas, incluido el personal médico, se fortalezcan las partes respectivas al tema de tortura física y
psicológica, con la finalidad de que se alcance una pronta y completa procuración de justicia.
La presente Recomendación tiene el carácter de general, de acuerdo con lo
señalado por los artículos 102, apartado B, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 6o., fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como 140 de su Reglamento Interno;
fue aprobada por el Consejo Consultivo de este Organismo Nacional, en su
sesión número 208, de fecha 8 de noviembre de 2005, tiene carácter de pública y se emite con el propósito fundamental de que se promuevan los cambios
y modificaciones de disposiciones formativas y prácticas administrativas que
constituyan o propicien violaciones a los Derechos Humanos, para que las
autoridades competentes, dentro de sus atribuciones, subsanen las irregularidades de que se trate.
Igualmente, con el mismo fundamento jurídico, informo a ustedes que las
Recomendaciones Generales no requieren de aceptación por parte de las instancias destinatarias; sin embargo, se les pide que, en su caso, las pruebas
correspondientes al cumplimiento de la Recomendación se envíen a esta Comisión Nacional dentro de un término de 30 días hábiles siguientes a la fecha
de emisión de la presente Recomendación.
Atentamente
El Presidente de la Comisión Nacional
Rúbrica
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 11
SOBRE EL OTORGAMIENTO DE BENEFICIOS DE LIBERTAD
ANTICIPADA A LOS INTERNOS EN LOS CENTROS
DE RECLUSIÓN DE LA REPÚBLICA MEXICANA
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 11
México, D. F., 25 de enero de 2006
Sobre el otorgamiento de beneficios de libertad
anticipada a los internos en los centros de reclusión
de la República Mexicana
C. C. Secretario de Seguridad Pública Federal,
Gobernadora y Gobernadores de las entidades federativas,
y Jefe de Gobierno del Distrito Federal
El artículo 6o., fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, señala, como atribución de este Organismo Nacional, proponer a las diversas autoridades del país que, en el exclusivo ámbito de su competencia, promuevan los cambios y modificaciones tanto de disposiciones
legislativas y reglamentarias, como de prácticas administrativas que, a juicio
de la propia Comisión, redunden en una mejor protección de los Derechos
Humanos; en tal virtud, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140
del Reglamento Interno de este Organismo Nacional, se expide la presente
Recomendación General.
I. ANTECEDENTES
En México, la readaptación social de las personas que delinquen es un derecho humano que establece el artículo 18 de la Constitución Política de los
[211]
212
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Estados Unidos Mexicanos como garantía de seguridad jurídica, la cual tiene
como medios para su consecución el trabajo, la capacitación para el mismo y
la educación.
En materia de Derechos Humanos, el sistema penitenciario mexicano ha
mostrado importantes avances, a partir de la reforma a dicho artículo constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de febrero de
1965, en la cual se establece que el sistema penal se organizará “sobre la base
del trabajo, la capacitación para el mismo y la educación como medios para
la readaptación social del delincuente”.
Así, la readaptación se inscribe como uno de los fines esenciales de la pena
de prisión y se establece como un derecho fundamental de los reclusos para
su futura reinserción social, pero también tiene como objetivo natural la seguridad pública de la sociedad.
El proceso de readaptación social busca ajustar la conducta del delincuente a la norma social prevaleciente: que el infractor de la norma penal vuelva
a observar el comportamiento que siguen los integrantes de la sociedad a la
que pertenece.
En este orden de ideas, el concepto de prelibertad o de libertad que se
anticipa al cumplimiento total de la pena de prisión impuesta se puede definir como aquel beneficio de la libertad que es otorgado a los internos sentenciados cuando han cumplido los requisitos establecidos en las legislaciones
correspondientes, y a juicio de la autoridad ejecutora se les considera readaptados socialmente. Ésta juega un papel muy importante en el proceso
de readaptación social, pues el recluso debe mostrar que el tratamiento que
se le ha proporcionado ha logrado inculcarle la voluntad de vivir conforme
a la ley.
A pesar de su importancia, en nuestro país existe falta de información a los
reclusos sobre el procedimiento y aplicación de los beneficios de libertad
anticipada, discrecionalidad en su otorgamiento, retraso excesivo en su tramitación, así como deficiencias en la reglamentación que regula el procedimiento y la aplicación de los mismos, lo cual provoca violaciones a los Derechos Humanos de petición, a la readaptación social, a la legalidad y a la
seguridad jurídica.
A. A fin de contar con datos estadísticos sobre el comportamiento de la población penitenciaria en todo el país, durante el periodo comprendido entre
los años de 2000 a 2005 se solicitó la información correspondiente al Órgano
Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social de la
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 11
213
Secretaría de Seguridad Pública Federal, de la cual se desprende que en el
periodo comprendido entre diciembre de 2000 y noviembre de 2005 la población se ha incrementado en 54,488 internos, es decir, 35.20 %, en tanto que
el número de centros de reclusión en la República Mexicana, que en el año
2000 era de 444, actualmente asciende a 455, lo que representa un aumento
del 2.48 %.
Dicho incremento en la población, originada por diversas causas, entre
otras el aumento de la criminalidad, ha implicado no solamente un aumento
en el número de solicitudes de beneficios de libertad anticipada, sino un aumento en el número de reclusos que no han logrado su readaptación. Frente a
esta situación, el 12 de noviembre de 2001, esta Comisión Nacional suscribió
un convenio de colaboración con la Secretaría de Seguridad Pública Federal,
para efecto de promover y gestionar de manera ágil, eficaz y oportuna los
trámites para la concesión de dichos beneficios a los sentenciados del Fuero
Federal que reúnen los requisitos legales para ello. En este sentido, durante el
periodo comprendido entre la fecha de firma del convenio y el mes de diciembre de 2005, se han recibido un total de 3,134 peticiones de beneficios
de libertad anticipada.
B. Del análisis de los datos recabados por los Visitadores Adjuntos de esta
Comisión Nacional, durante las visitas de supervisión realizadas en el periodo comprendido entre los años de 2000 y 2005, los cuales constan en las actas circunstanciadas que obran en los archivos de esta institución, se observó
que en centros de reclusión de la mayoría de las entidades federativas, incluyendo los que dependen del Gobierno federal, no existen programas específicos para la detección y atención oportuna de los casos susceptibles de recibir
alguno de los beneficios de libertad anticipada establecidos en las correspondientes leyes en materia de ejecución de penas privativas y restrictivas de libertad, situación que tiene como consecuencia que las autoridades ejecutoras
actúen de manera reactiva, en virtud de que en repetidas ocasiones los trámites correspondientes se realizan cuando los internos ya sobrepasaron el tiempo mínimo para que puedan obtener algún beneficio.
Asimismo, se detectó que existe una gran cantidad de centros de reclusión
que presentan deficiencias relacionadas con la falta o la insuficiencia de personal técnico necesario para la aplicación del tratamiento individualizado
que requiere cada uno de los internos para su readaptación, así como para la
debida integración de un consejo técnico interdisciplinario que, entre otras
funciones, realice oportunamente las valoraciones a los internos sentenciados
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
que, de acuerdo con las leyes de la materia, sean susceptibles del otorgamiento de los beneficios de libertad en comento, así como las propuestas a las
autoridades ejecutoras correspondientes; incluso, en muchos de esos establecimientos, especialmente los que dependen de autoridades municipales, no
existe personal técnico.
También se constató que en algunas entidades federativas los establecimientos que no cuentan con un consejo técnico interdisciplinario son visitados
esporádicamente por un órgano colegiado itinerante, o bien por un consejo
técnico interdisciplinario de otro centro, para efectuar valoraciones a los internos que son susceptibles de obtener algún beneficio de libertad anticipada.
En otros centros, el consejo técnico interdisciplinario está integrado por
servidores públicos que no forman parte del sistema penitenciario; incluso, se
han documentado casos en los que habitantes de la comunidad donde se encuentra el establecimiento se encargan de sesionar y proponer a los internos
para el otorgamiento de algún beneficio de libertad anticipada, como sucede
en Huayacocotla, Veracruz, donde un grupo de personas de esa localidad se
reúne una vez por semana para realizar dicha tarea.
Los estados en los que se verificó que uno o varios establecimientos presentan alguna de las irregularidades mencionadas son: Baja California Sur,
Coahuila, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Quintana
Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.
Es importante señalar que se considera que no existe una política nacional
en la materia, ya que tanto la legislación federal como la de los estados le dan
tratamiento diferente a una sola problemática, que son los beneficios de libertad; en consecuencia, los sentenciados, tanto del Fuero Federal como del
Fuero Común, acuden de manera constante a las Comisiones de Derechos
Humanos para solicitar su intervención respecto de las irregularidades en el
otorgamiento de dichos beneficios.
II. SITUACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA
Los Derechos Humanos que resultan afectados con las acciones antes descritas son los de petición, legalidad, seguridad jurídica y a la readaptación social,
mismos que se encuentran protegidos en los artículos 8o.; 14, párrafo segundo; 16, párrafo primero, y 18, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y reconocidos en diversos instrumentos internacionales de
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 11
215
los cuales forma parte nuestro país y que, de acuerdo con el artículo 133 de la
citada Constitución, se consideran como Ley Suprema de toda la Unión.
En este contexto, el derecho a la readaptación social se encuentra tutelado
por el artículo 5.6 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el
cual reconoce tal exigencia como finalidad esencial de las penas privativas de
la libertad.
Los derechos a la legalidad y a la seguridad jurídica son reconocidos por
los artículos 10.3 y 17.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales señalan que nadie será objeto de injerencias arbitrarias o
ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni
de ataques ilegales a su honra y reputación, y que el régimen penitenciario
consistirá en un tratamiento cuya finalidad esencial será la reforma y la readaptación social de los penados.
Existen también otros instrumentos internacionales que, si bien no constituyen un imperativo jurídico, son reconocidos como fundamento de principios de justicia penitenciaria, así como del respeto a los Derechos Humanos
de los reclusos, y que de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas constituyen una fuente de derecho para los Estados miembros, entre los cuales se
encuentra nuestro país. En esta circunstancia se encuentran las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, aprobadas por el Consejo Económico y Social de la Organización de las Naciones Unidas, mediante resolución
663 C I (XXIV), del 31 de julio de 1957, y que en los numerales 36.4 y 49.1,
relativos a la información y al derecho de queja de los reclusos, así como al
personal penitenciario, señalan que a menos que una solicitud o queja sea
evidentemente temeraria o desprovista de fundamento, la misma deberá ser
examinada sin demora, dándose respuesta al recluso en su debido tiempo, y
que, en lo posible, se deberá añadir al personal (penitenciario) un número
suficiente de especialistas, tales como psiquiatras, psicólogos, trabajadores
sociales, maestros e instructores técnicos.
Además de lo anterior, es importante destacar el proceso de formación de
criterios internacionales en la materia, como la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
III. OBSERVACIONES
Esta Recomendación General pretende, a partir de reconocer las deficiencias
relacionadas con la tramitación y el otorgamiento de los beneficios de liber-
216
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
tad anticipada de los internos sentenciados en los centros de reclusión de la
República Mexicana, que éstos gocen plenamente de sus derechos, a través
de una regulación normativa integral que contribuya a erradicar los espacios
a la discrecionalidad que propician violaciones a los Derechos Humanos.
De los antecedentes descritos se establece que en materia de beneficios de
libertad anticipada, éstos no se otorgan de acuerdo con la ley, lo cual constituye una violación a los Derechos Humanos de los internos sentenciados, en
razón de los argumentos que a continuación se formulan:
A. La sobrepoblación penitenciaria antes descrita afecta de manera importante la calidad de vida de los internos, así como el correcto funcionamiento de
los centros de reclusión, lo que ocasiona la mayor parte de las violaciones a los
Derechos Humanos de los reclusos; particularmente porque sólo algunos tienen acceso a las oportunidades de trabajo, capacitación para el mismo y educación, y a la atención médica, psicológica y de trabajo social, necesarios
para su readaptación social.
Esta Comisión Nacional ya ha señalado que el aumento alarmante de la
sobrepoblación en los últimos años no sólo es consecuencia inevitable del
incremento de la delincuencia y de la duración de las penas de prisión, sino
también de la escasa aplicación de los sustitutivos de penas de prisión y de
los beneficios de libertad anticipada previstos en la ley a los internos, que
además de cumplir con los requisitos legalmente establecidos, a partir del
resultado de los exámenes practicados, se presume que están socialmente
readaptados.
B. La insuficiencia de personal técnico para integrar debidamente los consejos técnicos interdisciplinarios, y en casos extremos la inexistencia de estos
órganos colegiados en centros de reclusión de la mayoría de las entidades
federativas de la República Mexicana, no es una situación imputable a los
reclusos, por el contrario, es una irregularidad que provoca graves deficiencias tanto en la aplicación como en la valoración del tratamiento que se aplica
a cada uno de los internos, cuando lo hay, así como un retraso excesivo en la
tramitación de los casos que son susceptibles para el otorgamiento de algún
beneficio de libertad anticipada, lo cual viola el derecho humano a la readaptación social.
Por lo tanto, el derecho a la readaptación social impone al Estado la obligación de procurar que el autor de un delito no incurra nuevamente en una conducta ilícita, tratando de rescatar en él, cuando es posible, su capacidad de convivir
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 11
217
en armonía con las demás personas, a fin de reincorporarlo a la sociedad a la
que pertenece una vez que cumpla su condena; se trata pues de la denominada
prevención especial, cuyo objetivo es precisamente la prevención del delito
mediante la aplicación de un tratamiento que logre generar un cambio de conducta en el delincuente, de tal forma que al reintegrarse a la sociedad esté en
condiciones de no reincidir en conductas socialmente reprobables.
Así, existe por un lado el derecho a la readaptación social de las personas que delinquen y, por el otro, el derecho de la sociedad a la seguridad pública que requiere la acción del Estado, como un mecanismo de defensa para
reducir a la delincuencia a su mínima expresión.
En esta tesitura, el artículo 58 de las Normas Mínimas para el Tratamiento
de los Reclusos señala que el fin y la justificación de las penas y medidas
privativas de libertad son, en definitiva, proteger a la sociedad contra el crimen, y que sólo se alcanzará este fin si se aprovecha el periodo de privación
de libertad para lograr, en lo posible, que el delincuente, una vez liberado, no
solamente quiera respetar la ley y proveer sus necesidades, sino también que
sea capaz de hacerlo.
Sin embargo, es otra la realidad en el sistema penitenciario de la República
Mexicana, ya que no se cumple adecuadamente con el mandato constitucional de readaptación social previsto en el artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni con el sentido humanista que desde
hace décadas se ha pretendido aplicar en los centros de reclusión, ni con lo
establecido en la Ley que Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación
Social de Sentenciados, ni en el resto de la legislación penitenciaria de nuestro país.
A estos reclamos, que buscan dignificar el trato en las prisiones, se suma la
exigencia relacionada con la incertidumbre que tienen los reclusos respecto
de los beneficios de libertad anticipada y, con ello, la necesidad de conocer
con certeza los términos y condiciones que tienen que ver con la ejecución de
la pena de prisión que les fue impuesta, con la finalidad de saber si existe la
posibilidad de ser liberados anticipadamente.
Los internos desconocen los derechos que la ley les otorga en materia de
solicitud de beneficios de libertad anticipada; de ahí la exigencia de que su
situación jurídica al respecto les sea dada a conocer de manera clara y precisa. En suma, lo que reclaman los internos es su derecho a la seguridad jurídica: cuánto tiempo van a estar en prisión, cuándo van a obtener su libertad y,
particularmente, cuáles son los requisitos objetivos que deben cumplir para
obtener alguno de estos beneficios.
218
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Para dar cumplimiento al mandato constitucional del derecho a la readaptación social, el sistema penitenciario debe contar con instalaciones adecuadas,
programas especiales y suficiente personal calificado (directivo, administrativo, técnico y de custodia) para garantizar la aplicación de un tratamiento
individualizado a cada uno de los internos.
También es importante que se cumpla con la obligación de que en cada
establecimiento exista el personal técnico necesario de acuerdo con la capacidad instalada del mismo; en ese sentido, como ya se mencionó, el numeral
49.1 de las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos señala que,
en lo posible, se deberá añadir al personal un número suficiente de especialistas, tales como criminólogos, psiquiatras, psicólogos, trabajadores sociales,
maestros e instructores técnicos.
En cada centro de reclusión es imprescindible la existencia de un consejo
técnico interdisciplinario, para alcanzar, en lo posible, el difícil objetivo de readaptar socialmente a los internos, pues este órgano es el encargado de orientar las políticas, acciones y estrategias para alcanzar dicho fin. Entre sus facultades se encuentran las de establecer medidas de carácter general para la
operación del centro; emitir opiniones acerca de los asuntos jurídicos, técnicos, administrativos, de seguridad o de cualquier otro tipo que incidan en el
buen funcionamiento del establecimiento; evaluar los diagnósticos de las diversas áreas para determinar la clasificación y ubicación de los internos; proponer y supervisar la aplicación del tratamiento a los sentenciados; imponer
o proponer a los directores las sanciones disciplinarias previstas en los reglamentos internos, así como elaborar los dictámenes y propuestas relativas al
otorgamiento de los beneficios de libertad anticipada previstos en las leyes
correspondientes.
Para esta Comisión Nacional, no se puede lograr una efectiva readaptación, ni hacer efectivos los derechos que otorga el artículo 18 constitucional,
cuando a los internos no se les proporcionan los medios necesarios para obtener un tratamiento individualizado sobre la base del trabajo, la capacitación
para el mismo y la educación, que son esenciales para alcanzar ese objetivo,
a lo que también hay que agregar que en muchos de los casos los establecimientos ni siquiera cuentan con el personal calificado indispensable para realizar adecuadamente las valoraciones y los estudios que sirvan para detectar
si los internos sentenciados han asimilado de manera positiva dicho tratamiento.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 11
219
C. El sistema penitenciario nacional carece de programas especiales para la
detección oportuna de casos susceptibles para el otorgamiento de beneficios de
libertad anticipada. Por ello, frecuentemente los reclusos que reúnen los requisitos legales son detectados por la autoridad cuando ya han rebasado, por
mucho, el lapso previsto por las leyes de la materia para tal efecto, lo que provoca un retraso excesivo en su tramitación; en el caso de que se determine
procedente el otorgamiento del beneficio, es común que se aplique cuando
los reclusos casi compurgan la totalidad de la pena impuesta.
En la mayoría de los casos, el mencionado retraso en la tramitación implica
que las respuestas de la autoridad a las peticiones formales que realizan los
internos respecto de los beneficios de libertad anticipada, particularmente las
del Fuero Federal, rebasen de manera excesiva el breve término a que hace
referencia el artículo 8o. constitucional, y que de conformidad con el criterio
sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación no
debe exceder de cuatro meses, tal como lo expresa, entre otras, la tesis jurisprudencial número 767 del apéndice de 1965 al Semanario Judicial de la Federación, que al efecto señala: “es indudable que si pasan más de cuatro meses
desde que una persona presenta un ocurso y ningún acuerdo recae a él, se viola
la garantía que consagra el citado artículo constitucional”. Es pertinente aclarar
que tratándose de la autoridad ejecutora federal, el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece que no podrá exceder de tres
meses el tiempo para que dicha dependencia resuelva lo que corresponda.
No debemos olvidar que los beneficios de libertad anticipada son otorgados por la autoridad a los reclusos que han demostrado una respuesta favorable al tratamiento penitenciario, es decir, a quienes presentan signos objetivos
que los hacen aptos para reincorporarse a la sociedad. Por ello, si la facultad
de solicitar dichos beneficios está contemplada en las leyes de la materia
como un derecho de los sentenciados, las autoridades ejecutoras deben de
contar con los medios necesarios para cubrir oportunamente la demanda de la
población interna en cada uno de los centros de reclusión de nuestro país.
Al respecto, es pertinente mencionar que las deficiencias y carencias que
existen en el sistema penitenciario de nuestro país ya han sido motivo de
diversos pronunciamientos por parte de esta Comisión Nacional, específicamente en el Informe Especial sobre la Situación de los Derechos Humanos
en los Centros de Reclusión de la República Mexicana, Dependientes de
Gobiernos Locales y Municipales, emitido el 6 de septiembre de 2004, en el
cual se hizo especial mención a la falta o insuficiencia de personal técnico,
así como de actividades laborales y educativas, únicas vías para la readapta-
220
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
ción social del delincuente en nuestro sistema penal, tal como lo establece el
artículo 18 constitucional.
No escapa a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos el hecho de
que la carencia de personal técnico, así como de programas especiales en
materia de beneficios de libertad anticipada, es un problema cuya solución
implica, además de la voluntad de la autoridad, la aplicación de recursos económicos suficientes, principalmente para la contratación y capacitación permanente del personal que se requiere para dicha labor; por ello, como parte
del fortalecimiento del esquema de la seguridad pública, los Gobiernos tanto
federal como de las entidades federativas, deben realizar las gestiones necesarias para la asignación de tales recursos, y lograr que los centros de reclusión cuenten con suficiente personal técnico, tanto para la aplicación del tratamiento, como para la debida integración de órganos colegiados que atiendan
adecuadamente a la población interna y, particularmente, se encarguen de
valorar objetivamente los casos susceptibles para el otorgamiento de los beneficios de libertad anticipada previstos en cada una de las legislaciones penales y de ejecución de sanciones privativas y restrictivas de libertad, con la
finalidad de reinsertar a la sociedad a personas rehabilitadas con bajo riesgo
de volver a delinquir.
Además, la superación de tales deficiencias contribuirá de manera importante a lograr que el tratamiento que se brinde a los internos alcance el objetivo de inculcarles la voluntad de vivir en sociedad conforme a la ley, mantenerse con el producto de su trabajo, y crear en ellos la actitud para hacerlo,
fomentarles el respeto de sí mismos y a desarrollar el sentido de responsabilidad, lo cual también ayudará a garantizar el respeto al derecho humano a la
readaptación social.
D. Con la finalidad de conocer los criterios legales que existen en nuestro
país para el otorgamiento de beneficios de libertad anticipada, se consultó la
legislación vigente en materia de ejecución de penas y medidas de seguridad
de cada una de las entidades federativas, así como la correspondiente del
Fuero Federal, y del análisis de las mismas se concluye lo siguiente:
Existen tres principales tipos o modalidades de beneficios de libertad anticipada que se encuentran previstos, salvo algunas excepciones, en la mayoría
de las entidades de la República, los cuales son: el tratamiento preliberacional, la libertad preparatoria y la remisión parcial de la pena.
El tratamiento preliberacional presenta varias fases, que pueden consistir
en: información y orientación especiales; discusión con el interno y sus fami-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 11
221
liares sobre los aspectos personales y prácticos de su vida en libertad; concesión de mayor libertad dentro del establecimiento; ubicación en instituciones
abiertas; permisos de salida de fin de semana o diaria con reclusión nocturna,
o bien salida en días hábiles con reclusión de fin de semana, entre otros.
La libertad preparatoria o condicional se concede a los internos sentenciados que han cumplido con un porcentaje de la condena que fluctúa, dependiendo de la legislación, entre las dos quintas partes y las dos terceras partes;
en algunos casos, el lapso para tal efecto varía y depende de que el delito
cometido haya sido culposo o doloso, en este último supuesto el tiempo compurgado necesario para estar en posibilidad de obtener dicho beneficio es
menor.
La remisión parcial de la pena consiste, de manera general, en remitir un
día de prisión por cada dos días de trabajo; en algunas entidades federativas
el acceso a este beneficio implica, además, la participación del interno sentenciado en las actividades educativas y deportivas que le asignen. Existen
otros casos en los que la ley correspondiente prevé que a falta de ocupación
laboral en el centro, la asistencia del interno a la escuela será tomada en cuenta para tales efectos.
Para el otorgamiento de los beneficios de libertad anticipada se requiere
que el interno haya observado buena conducta durante la ejecución de su
sentencia; que de acuerdo con los resultados del examen de su personalidad
se presuma que está “socialmente readaptado y en condiciones de no volver
a delinquir”, y que, de ser el caso, haya reparado o se comprometa a reparar
el daño causado.
Ahora bien, una vez cubiertos los requisitos antes mencionados, particularmente para el caso de la libertad preparatoria o condicional, la autoridad
ejecutora tiene la facultad de exigir a los reos diversas condiciones, tales
como: residir o no en un lugar determinado; desempeñar oficio, arte, industria o profesión lícitos; abstenerse del abuso en el consumo de bebidas embriagantes y del uso de estupefacientes, psicotrópicos o sustancias que produzcan efectos similares, salvo por prescripción médica; sujetarse a las
medidas de orientación y supervisión que se le dicten, así como a la vigilancia de alguna persona “honrada” que se obligue a informar sobre su conducta
y a presentarlo siempre que para ello fuere requerida.
La mayoría de las legislaciones establecen exclusiones para el otorgamiento de alguno o de todos los beneficios de libertad anticipada; principalmente, cuando se trata de reos reincidentes, habituales o para los que han
cometido delitos graves, tales como homicidio calificado, violación, priva-
222
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
ción ilegal de la libertad en su modalidad de secuestro, robo calificado o delincuencia organizada, entre otros.
Además de los beneficios de libertad anticipada antes mencionados, existen legislaciones que prevén la facultad de la autoridad ejecutora de modificar la aplicación de las sanciones impuestas por el órgano jurisdiccional, en
aquellos casos en los que el interno sentenciado acredite que no le es racionalmente posible cumplirla por ser incompatible con su edad, sexo, estado de
salud o constitución física; dicha modalidad se encuentra prevista en los correspondientes cuerpos normativos de Baja California, Baja California Sur,
Campeche, Coahuila, Colima, Chihuahua, Distrito Federal, Jalisco, Michoacán, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Yucatán y Zacatecas, así como en materia federal.
De manera particular, en el estado de Colima, la Ley de Prevención y Readaptación Social establece la posibilidad de que la autoridad ejecutora autorice el tratamiento en libertad a los internos sentenciados mayores de 70 años
de edad, así como a los que padezcan enfermedad en fase terminal, previo a
lo cual habrá que cubrir, de ser el caso, la reparación del daño causado, entre
otros requisitos.
En el estado de Sinaloa, la autoridad ejecutora tiene la facultad de otorgar
la libertad al interno sentenciado cuando existan dictámenes periciales que
demuestren que su salud se encuentra gravemente deteriorada y que la muerte probablemente le sobrevendrá en un plazo no mayor de un año.
La legislación del estado de Jalisco establece una modalidad de beneficio
de libertad anticipada denominada reducción total de la pena, la cual opera a
favor de los adultos mayores y de quienes se encuentren en estado de involución física y mental, siempre y cuando hayan compurgado una sexta parte de
su sentencia, en el caso de que la condena no exceda de 12 años, o bien, hayan compurgado al menos dos años, si la condena es mayor de dicho término;
cuando además el interno sentenciado tenga 65 años cumplidos, o sufra de
alguna enfermedad incurable y se tenga un periodo de vida precario; que a
juicio del consejo técnico interdisciplinario no ofrezcan “peligrosidad”, o por
razones de salud se encuentre en estado de involución y la medida sea contraria al sistema de acciones técnicas penitenciarias de readaptación, siempre y
cuando el daño haya sido reparado o se exhiba garantía.
En el estado de Chihuahua se ha implementado un programa de monitoreo
electrónico a distancia mediante un dispositivo transmisor que permite la
ubicación continua del reo, en virtud del cual, a juicio de la autoridad ejecutora, los internos sentenciados por delitos del Fuero Común, con excepción
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 11
223
de quienes cometan ilícitos considerados graves por la legislación penal de
esa entidad federativa, podrán gozar de una libertad vigilada cuando, entre
otros requisitos, hayan cumplido una cuarta parte de la pena de prisión impuesta, observado los reglamentos del establecimiento y demuestren “su readaptación social” o hayan sufrido “consecuencias graves en su persona”, o
cuando por su senilidad o precario estado de salud, fuere notoriamente innecesaria e irracional la aplicación de la pena. Sin embargo, lamentablemente
éste y otros casos de métodos alternativos de prisión no son utilizados con la
frecuencia debida.
E. Es importante mencionar que en general no existen reglas objetivas ni
claras en las legislaciones de la materia respecto del otorgamiento de los beneficios de libertad anticipada, lo cual en la práctica concede una amplia
discrecionalidad a las autoridades ejecutoras para resolver al respecto; así,
por ejemplo, se establece que la presunción de readaptación social del delincuente es el factor determinante para que la autoridad ejecutora considere la
posibilidad de otorgar alguno de esos beneficios; sin embargo, la clara dispersión y falta de criterios objetivos para valorar el estado de readaptación social
ha generado que la autoridad utilice criterios discrecionales y en ocasiones
subjetivos para determinar quién cubre tal requisito. Al respecto, los textos
legales únicamente se limitan a señalar que se requiere de “un índice de readaptación social”; que “revele por otros datos efectiva readaptación social”,
o que “del examen de su personalidad se presuma que está socialmente readaptado”.
En tales circunstancias, los beneficios de libertad quedan sujetos a la discrecionalidad de la autoridad, en virtud de que dichos criterios no están debidamente plasmados en la ley, lo que produce incertidumbre jurídica en un sistema
que se basa en la garantía de que cualquier persona que comete un ilícito, antes de la ejecución de la pena, debe saber qué tipo de sanción se le aplicará y
por cuánto tiempo.
Además de la falta de criterios, no existen reglas objetivas ni claras en el
procedimiento para el otorgamiento de los beneficios de libertad anticipada,
situación que ha propiciado que en nuestro país sean considerados como potestades graciosas de las autoridades ejecutoras, pues en la mayoría de las
legislaciones en la materia se prevé que una vez cubiertos los requisitos correspondientes, la autoridad “podrá” o no concederlos.
Esta circunstancia pone de manifiesto que las leyes exigen al interno una
serie de requisitos que debe cumplir, no para obtener el beneficio, sino única-
224
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
mente para solicitarlo, ya que la concesión del mismo depende de la voluntad
de la autoridad; en otras palabras, lo que las autoridades provocan con el
ejercicio de una facultad discrecional se traduce en la práctica en actos arbitrarios en perjuicio de los reclusos.
A mayor abundamiento, es pertinente citar la tesis: P. LXII/98, visible en
el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo VIII, septiembre
de 1998, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la cual se establece que las facultades discrecionales que la ley otorga a las autoridades para actuar o abstenerse no significa o permite la arbitrariedad, ya que esa actuación de la autoridad sigue sujeta a los requisitos de
fundamentación y motivación exigidos por el artículo 16 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En el mismo sentido, el Juez Sergio García Ramírez, en el punto 66 del
voto concurrente razonado que acompañó a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Tibi vs. Ecuador, del 7 de septiembre de 2004, sostiene que “la prisión es un hecho de fuerza extrema del
Estado sobre un ciudadano, que se legitima en función de ciertas condiciones
que la hacen inevitable y que constituyen, al mismo tiempo, sus fronteras
estrictas. De ahí que las medidas precautorias o penales que implican privación de libertad deban atenerse, con gran rigor, a las exigencias de la legalidad, la necesidad y la proporcionalidad, lo que debe regir en todo lo largo de
la función persecutoria del Estado, desde la conminación penal hasta la ejecución de las sanciones”.
Por lo anterior, esta Comisión Nacional considera que se violan los Derechos Humanos a la legalidad y a la seguridad jurídica contemplados en los
artículos 14, párrafo segundo, y 16, párrafo primero, porque no obstante que
el interno conoce el límite máximo de su pena, no puede saber razonablemente cuál será el momento en que pueda obtener un beneficio de libertad,
pues a pesar de cumplir con los requisitos legales, observar buen comportamiento y participar de manera constante en las actividades que se organizan
en el establecimiento penitenciario, no tiene la certeza jurídica de que le será
concedido algún beneficio de libertad anticipada.
En este orden de ideas, no es aceptable que la autoridad siga conduciendo
sus actuaciones de manera discrecional respecto del otorgamiento de los beneficios de libertad anticipada a los reclusos que, no teniendo prohibición
legal para ello, han satisfecho todos y cada uno de los requisitos que la ley
exige para tal efecto y no representan un riesgo para la sociedad, el ofendido
o la víctima, especialmente cuando se trata de personas que por su constitu-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 11
225
ción física, su avanzada edad, su precario estado de salud, o bien por pertenecer a una comunidad indígena, frecuentemente la prisión se convierte en una
sanción innecesaria, e incluso inhumana, por lo que resulta irracional mantenerlos privados de su libertad.
Además, no se debe pasar por alto que la discrecionalidad a que hemos
hecho referencia también puede ser aprovechada por internos sentenciados
que, a pesar de no reunir los requisitos legales, cuentan con recursos económicos de los que se aprovechan para corromper a las autoridades y obtener
ilícitamente su libertad.
Por ello, es necesario que los Gobiernos federal, estatales y del Distrito
Federal tomen las medidas adecuadas, a fin de que la legislación en materia
de ejecución de sanciones penales tenga uniformidad y contemple de manera
clara y objetiva los requisitos que deben cubrir las personas sentenciadas que
se encuentran internas en los centros de reclusión de la República Mexicana,
de tal forma que la autoridad ejecutora esté obligada a aplicar de manera objetiva la prelibertad, y el interno esté en posibilidad de conocer con certeza
que, una vez cumplidos los requisitos establecidos para ello, le será otorgado
algún beneficio de libertad anticipada. Para lograr lo anterior, resulta pertinente que dentro de esas medidas se contemple, como una obligación de la
autoridad ejecutora, informar con claridad a los sentenciados que se encuentren a su disposición, desde el momento en que ingresen a un centro de reclusión, en qué consisten los beneficios de libertad anticipada, cuáles son los
requisitos legales para obtenerlos y, de ser el caso, si tienen la posibilidad de
obtener alguno de ellos, lo que podría ser un aliciente para que quienes no
estén excluidos aprovechen de manera positiva el tratamiento de readaptación social.
Es conveniente señalar que entre las medidas a tomar se sugiere la derogación de aquellas disposiciones que permiten a la autoridad ejecutora decidir
en última instancia sobre la aplicación de beneficios a los internos, pues el
establecimiento de un Estado democrático de Derecho, además del respeto de
la legalidad, implica también reducir todos los espacios que puedan dar lugar
a ejercicios discrecionales de autoridad, en agravio de los derechos de los
gobernados, o bien, como se mencionó en párrafos anteriores, de actos de
corrupción en los que resultan beneficiados internos sentenciados que no se
encuentran readaptados socialmente.
F. La materia de los beneficios de libertad anticipada requiere de reglas precisas a las que tendrán que someterse las autoridades encargadas de la aplica-
226
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
ción de las sanciones privativas y restrictivas de libertad, que permitan garantizar el respeto a los Derechos Humanos de los internos.
Adicionalmente, la aplicación de los beneficios contribuirá a reducir los
índices de sobrepoblación penitenciaria, misma que genera un ambiente propicio para la corrupción, así como toda clase de incidentes y conductas irregulares graves, tales como motines, riñas, tráfico y consumo de sustancias
psicoactivas, entre otros; sin olvidar el aprendizaje de nuevas conductas delictivas en el caso de los primodelincuentes.
Asimismo, al tener reglas claras de cuándo y bajo qué requisitos se podría
obtener algún beneficio preliberacional, se mejoraría el comportamiento general de los internos.
El ejercicio de las facultades discrecionales, que existe en la ejecución de
las sanciones penales, propicia la arbitrariedad en el análisis y otorgamiento
de los beneficios de libertad anticipada. Pero también cabe agregar que en esta
materia se toman otras determinaciones que pueden constituir abusos de autoridad al afectar de manera directa no sólo los derechos fundamentales de quienes se encuentran internos en los centros de reclusión, sino también de terceros,
como lo afirma el Juez García Ramírez, en el voto razonado arriba citado, al
señalar: “las privaciones cautelar y penal de la libertad se vuelcan sobre múltiples derechos del recluso, e incluso sobre los derechos de terceros ajenos al
delito, relacionados con aquél por el amor o la dependencia”.
Por ello, en la búsqueda de soluciones a los problemas que enfrenta el Estado mexicano en materia penitenciaria, resulta conveniente considerar la posibilidad de incluir en la legislación la figura de un órgano encargado de la ejecución de sanciones o bien de un juez de ejecución o de vigilancia penitenciaria;
instituciones que ya operan de manera regular en países europeos y de América Latina, entre los que se encuentran Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia,
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá, Paraguay y Perú.
Es importante mencionar que en nuestro país, en el Estado de México la
figura del juez ejecutor de sentencias se encuentra prevista en su Constitución, y en el estado de Sinaloa ya ha incluido la figura del juez de vigilancia
en la Ley de Ejecución de las Consecuencias Jurídicas del Delito, cuyas atribuciones consisten en vigilar y garantizar jurisdiccionalmente el estricto
cumplimiento de las normas que regulan la ejecución de las sanciones penales, al igual que el respeto de los derechos de las personas privadas de su libertad sujetas a un proceso penal.
Es pertinente señalar que el Ejecutivo Federal presentó ante la Cámara de
Senadores del Congreso de la Unión una iniciativa para crear una Ley Federal
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 11
227
de Ejecución de Sanciones Penales, que tiene como objeto, entre otros temas,
la implementación de la intervención de los órganos jurisdiccionales de la Federación, en la vigilancia jurídica de la ejecución de las sanciones, así como en
la solución de las controversias que se susciten entre la autoridad penitenciaria
local y los particulares, en aras de abatir la arbitrariedad, la corrupción e incrementar la protección de los Derechos Humanos. En este contexto, se propone
la figura del Juez de Ejecución de Sanciones Penales, como un garante de la
legalidad, cuya función estriba en vigilar y controlar los posibles abusos y desviaciones de las autoridades administrativas en el ejercicio de sus funciones.
En tal tesitura, esta Comisión Nacional está consciente de que con la sola
implementación de un ente especializado que se encargue de la ejecución de
sanciones penales no es posible resolver la compleja problemática que existe
en el sistema penitenciario de nuestro país y en el resto del mundo; no obstante, contribuiría de manera importante a erradicar las violaciones a los Derechos Humanos derivadas de los actos arbitrarios de las autoridades penitenciarias, así como a mejorar la calidad de vida de los internos y el tratamiento
que se les brinda, a efecto de que los centros de reclusión realmente sirvan
para readaptar socialmente a los delincuentes, y se garantice el derecho humano a la seguridad pública de la sociedad.
Por lo expuesto anteriormente, esta Comisión Nacional de los Derechos
Humanos formula a ustedes, respetuosamente, señores Secretario de Seguridad Pública Federal, Gobernadora y Gobernadores de las entidades federativas, y Jefe de Gobierno del Distrito Federal, las siguientes:
IV. RECOMENDACIONES GENERALES
Al Secretario de Seguridad Pública del Gobierno Federal:
PRIMERA. Formule las propuestas pertinentes con la finalidad de que se
tomen las medidas necesarias que permitan establecer criterios objetivos y de
uniformidad con el resto de las legislaciones estatales, para el otorgamiento
de los beneficios de libertad anticipada. En el mismo sentido, promover la
reglamentación del procedimiento y resolución de los beneficios de libertad
anticipada que contempla la Ley que Establece las Normas Mínimas sobre
Readaptación Social de Sentenciados y el Código Penal Federal, a efecto de
eliminar la discrecionalidad en su otorgamiento y con ello evitar violaciones
a los Derechos Humanos de los internos sentenciados en esa materia.
228
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
SEGUNDA. Realice las gestiones necesarias a efecto de implementar y sistematizar un programa permanente que permita la detección oportuna de los
casos susceptibles de obtener algún beneficio de libertad anticipada, así como
la atención expedita de las solicitudes relacionadas con esa materia.
TERCERA. Efectúe los trámites necesarios para la contratación y capacitación permanente de personal profesional que se ocupe de la integración y
dictamen de los expedientes técnico-jurídicos de los internos sentenciados
del Fuero Federal, a fin de atender oportunamente los casos susceptibles para
el otorgamiento de los beneficios de libertad anticipada que contemplan las
leyes de la materia.
A la señora Gobernadora, señores Gobernadores y Jefe de Gobierno del Distrito Federal:
PRIMERA. Tomen las medidas necesarias para que en la normativa de la
materia se incorporen aquellos elementos que permitan eliminar la discrecionalidad durante el procedimiento y determinación de los beneficios de libertad anticipada, a fin de evitar, en esta materia, las violaciones a los Derechos
Humanos de los internos en los centros de reclusión. Asimismo, se busque la
uniformidad en la materia.
SEGUNDA. Giren las instrucciones correspondientes a efecto de que cada
centro de reclusión cuente con los servicios de un consejo técnico interdisciplinario que contribuya a la aplicación del tratamiento adecuado para la reincorporación social del delincuente. Debiendo procurar que dicho órgano colegiado cuente, al menos, con las áreas de criminología, trabajo social,
psicología, jurídica, laboral, educativa y médica.
TERCERA. Realicen las gestiones necesarias para la contratación y capacitación permanente de personal profesional que se encargue de la detección y
análisis de los casos de sentenciados susceptibles para el otorgamiento de los
beneficios de libertad anticipada que contemplan las leyes respectivas. Asimismo, se instituyan programas permanentes para atender la demanda de la
población reclusa en esa materia.
CUARTA. Se tomen las medidas necesarias a efecto de incluir en las legislaciones de la materia la figura del Juez de Ejecución de Sanciones Penales,
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 11
229
como una alternativa de solución a la problemática que enfrenta el sistema
penitenciario mexicano en la ejecución de las sanciones privativas o restrictivas de la libertad.
La presente Recomendación de carácter general, de acuerdo con lo señalado
en el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6o., fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos, así como 140 de su Reglamento Interno, fue aprobada
por el Consejo Consultivo de esta Comisión Nacional en su sesión ordinaria
número 209 de fecha 20 de enero de 2006, tiene el carácter de pública y se
emite con el propósito fundamental de que se promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones normativas y prácticas administrativas que
constituyan o propicien violaciones a los Derechos Humanos, para que las
autoridades competentes, dentro de sus atribuciones, eliminen dichas violaciones y subsanen las irregularidades de que se trate.
Con el mismo fundamento jurídico, informo a ustedes que las Recomendaciones Generales no requieren de aceptación por parte de las instancias
destinatarias, sin embargo, se les pide que, en su caso, las pruebas correspondientes al cumplimiento de la Recomendación se envíen a esta Comisión
Nacional dentro de un término de 30 días hábiles siguientes a la fecha de
emisión de la presente Recomendación.
Atentamente
El Presidente de la Comisión Nacional
Rúbrica
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 12
SOBRE EL USO ILEGÍTIMO DE LA FUERZA
Y DE LAS ARMAS DE FUEGO POR LOS FUNCIONARIOS
O SERVIDORES PÚBLICOS ENCARGADOS DE HACER
CUMPLIR LA LEY
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 12
México, D. F., 26 de enero de 2006
Sobre el uso ilegítimo de la fuerza y de las armas
de fuego por los funcionarios o servidores públicos
encargados de hacer cumplir la ley
Señoras y señores Secretario de Seguridad
Pública del Gobierno Federal,
Procuradores Generales de la República y de Justicia Militar,
Gobernadores de las entidades federativas,
Jefe de Gobierno del Distrito Federal,
Procuradores Generales de Justicia y responsables
de Seguridad Pública de las entidades federativas
y de los municipios
El artículo 6o., fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, señala como atribución de este Organismo Nacional proponer a las diversas autoridades del país que, en el exclusivo ámbito de su competencia, promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones
legislativas y reglamentarias, así como de prácticas administrativas que, a
juicio de la propia Comisión Nacional, redunden en una mejor protección de
los Derechos Humanos y se evite su violación; en tal virtud, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140 del Reglamento Interno de esta Comisión Nacional, se expide la presente Recomendación General.
[233]
234
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
I. ANTECEDENTES
Esta Comisión Nacional ha observado con suma preocupación que algunos
funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley hacen
uso ilegítimo de la fuerza y de las armas de fuego en perjuicio de las personas
a las que pretenden detener, someter o asegurar. Al respecto, es importante
señalar que esta Comisión Nacional no se opone a la detención, sometimiento
y aseguramiento de persona alguna cuando su conducta está prevista como
delictiva por la legislación penal y las leyes autoricen el uso legítimo de la
fuerza y de las armas de fuego. Tampoco se opone a que los servidores públicos con facultades para hacer cumplir la ley cumplan con su deber, siempre y
cuando tales actos se realicen conforme a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los tratados internacionales suscritos y ratificados por México, y en las leyes y los reglamentos aplicables.
De los datos estadísticos con que cuenta esta Comisión Nacional se advierte que, durante el periodo comprendido de junio de 1990 al 31 de diciembre
de 2005, se recibieron en total 3,928 quejas relacionadas con el uso ilegítimo de
la fuerza y de las armas de fuego, de las cuales 2,081 corresponden a cateos y
visitas domiciliarias ilegales; 617 como violación al derecho a la integridad
personal; 466 como violación al derecho a la vida; 304 como intimidación;
291 como amenazas; 76 como empleo arbitrario de la fuerza pública; 57 como
atentados a la propiedad; 25 como violación al derecho de la integridad de los
menores; seis como ejecución sumaria o extrajudicial, y cinco como violación
a los derechos a la libertad de reunión y de asociación. Cabe resaltar que la
cifra sería mayor, ya que frecuentemente, y de conformidad con lo señalado
por el Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Seguridad, A. C., en su Tercera Encuesta Nacional sobre Inseguridad 2005 (ENSI-3), así como por la Encuesta Nacional sobre Delitos No Denunciados de la CNDH, sólo el 20 % de
los delitos son denunciados, es decir, uno de cada cinco.
En esta materia, y con motivo de las investigaciones realizadas por esta
Comisión Nacional, en casos no graves, se solicitó el inicio de procedimientos
administrativos y de averiguaciones previas, que incluyen a policías municipales, elementos de seguridad pública, policías judiciales o ministeriales de las
entidades federativas, policías federales preventivos, agentes federales investigadores y personal del Ejército Mexicano y de la Secretaría de Marina.
Asimismo, esta Comisión Nacional, al concluir la integración de los expedientes respectivos, durante el periodo comprendido de junio de 1990 al 31
de diciembre de 2005, emitió 42 Recomendaciones, en las cuales se eviden-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 12
235
ciaron violaciones al derecho a la vida; el empleo arbitrario de la fuerza pública; el ataque a la propiedad privada; cateos y visitas domiciliarias ilegales;
la intimidación, y la violación al derecho a la libertad de reunión y asociación. Esta cifra incluye las Recomendaciones emitidas con motivo de los recursos de impugnación derivados de las inconformidades interpuestas por los
quejosos respecto de la no aceptación o el incumplimiento de las Recomendaciones dirigidas a las autoridades de los estados y del Distrito Federal por
parte de los organismos públicos de Derechos Humanos. Además, esta Comisión Nacional ha presentado tres informes especiales: Caso Agua Fría, del 30
de agosto de 2002; Caso de la Región Loxicha, del 31 de enero de 2003, y el
relativo a los hechos de violencia suscitados en la ciudad de Guadalajara,
Jalisco, el 28 de mayo de 2004, con motivo de la celebración de la III Cumbre
de América Latina, El Caribe y la Unión Europea, en los que se acreditó que
algunos funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la
ley hicieron uso ilegítimo de la fuerza y de las armas de fuego en perjuicio de
personas.
Por otra parte, los organismos públicos de Derechos Humanos de 31 estados y del Distrito Federal, durante diversos periodos comprendidos entre
1993 y septiembre de 2005, en rangos que varían de uno hasta 12 años, han
recibido 26,563 quejas y emitido 2,124 Recomendaciones sobre el tema materia de la presente Recomendación General.
II. SITUACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA
Es importante mencionar que con motivo del uso ilegítimo de la fuerza y de
las armas de fuego por funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley, se vulneran los derechos protegidos por las normas que se
enuncian a continuación:
Los artículos 14, segundo párrafo, y 16, primer párrafo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevén los derechos de seguridad
jurídica y legalidad, al disponer que nadie podrá ser privado de la libertad o
de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante
los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho, y que nadie puede ser molestado en su persona, familia,
domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la
autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento;
236
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
el artículo 17, primer párrafo, que prohíbe a toda persona hacerse justicia por
sí misma; el artículo 19, último párrafo, que señala que todo maltratamiento
en la aprehensión, toda molestia que se infiera sin motivo legal, son abusos
que serán corregidos por las leyes y reprimidos por las autoridades; el artículo 20, fracción II, que señala que nadie puede ser obligado a declarar en su
contra, y que se prohibirá y sancionará por la ley penal toda incomunicación,
intimidación o tortura; el artículo 21, último párrafo, que se refiere a la seguridad pública y a que la actuación de las instituciones policiales se regirá por
los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez, y el artículo 22, primer párrafo, que prohíbe las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, y las
penas inusitadas y trascendentales.
Asimismo, en aquellos casos en que los funcionarios o servidores públicos
encargados de hacer cumplir la ley hacen uso ilegítimo de la fuerza y de las
armas de fuego transgreden los derechos previstos en los tratados internacionales, como son los mencionados en los artículos 6.1 y 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 4, 5, 5.1, 5.2 y 7.1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, que, en términos generales, señalan
que todas las personas tienen derecho a la vida, a la seguridad y a la integridad personal. Particularmente, respecto de esta última, se refiere al derecho
que tiene toda persona a no sufrir transformaciones nocivas en su estructura
corporal, sea fisonómica, fisiológica o psicológica, o cualquier otra alteración
en el organismo que deje huella temporal o permanente que cause dolor o
sufrimiento graves, con motivo de la injerencia o actividad dolosa o culposa
de un tercero. En general la conducta ilícita es de carácter activo e implica
cuestiones tales como causar dolor o sufrimiento con objeto de obtener alguna cosa, confesión, información, bienes, para intimidar y coaccionar, o bien,
para castigar a alguna persona por actos que cometió o se sospeche haya cometido. Al respecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en
su artículo 27, numerales 1 y 2, indica que en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del
Estado, éste no podrá adoptar disposiciones que suspendan los derechos a la
vida ni a la integridad personal.
Además, los artículos 7 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos; 5, fracción II; 21; 30, fracción IV, y 54,
fracción II, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República;
22, fracciones II y VIII, de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública; 12 de la Ley de la Poli-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 12
237
cía Federal Preventiva; 132 y 133 del Reglamento de dicha Ley; 24, fracción
IV, del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; 12, fracción II, del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública del Gobierno Federal, así como la mayoría de las leyes locales
relativas a estas materias, señalan que los funcionarios o servidores públicos
encargados de hacer cumplir la ley, los agentes del Ministerio Público Federal y los peritos tienen la obligación de respetar los Derechos Humanos y el
orden jurídico; que su actuación será congruente, oportuna y proporcional al
hecho, y que están obligados a velar por la integridad física de las personas
que estén bajo su custodia. Particularmente, respecto de la Policía Federal
Preventiva, el artículo 135, fracción XVI, del Reglamento de su Ley, señala
que en las detenciones que procedan se privilegiará la persuasión, la cooperación o la advertencia, con el fin de mantener la observancia de la ley y
restaurar el orden y la paz públicos.
Respecto del uso de las armas de fuego por los funcionarios o servidores
públicos encargados de hacer cumplir la ley, el Código Penal Federal, en sus
artículos 160, segundo párrafo, y 162, último párrafo, señala que los servidores públicos podrán portar las armas necesarias para el ejercicio de su cargo,
sujetándose a la reglamentación de las leyes respectivas, y autoriza a los funcionarios y agentes de la autoridad a portar las armas necesarias para el ejercicio de su cargo. En esta materia, la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos señala, en su artículo 24, que los integrantes de las instituciones
policiales, federales, estatales, del Distrito Federal y municipales, así como de
los servicios privados de seguridad, podrán portar armas, de conformidad con
las leyes aplicables, y los artículos 25, 26, 29, 31, 79, 82, 83, 83 bis, 83 ter, 83
quater, 84, 84 bis y 84 ter de dicha Ley prevén que para la portación de armas
se requiere de licencia, y señalan los requisitos para obtenerla, los lineamientos a los que se sujetarán las licencias de instituciones policiales, los casos en
que pueden cancelarse las mismas, así como las diversas figuras delictivas y
las penas aplicables cuando los responsables sean servidores públicos.
De conformidad con los artículos 32, fracción II; 33, y 34, de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, las autoridades competentes de la Federación, del Distrito
Federal, de los estados y de los municipios, harán del conocimiento del Registro Nacional de Armamento y Equipo, entre otros, las armas y municiones
que les hayan sido autorizadas por las dependencias competentes; asimismo,
se dispone que cualquier persona que ejerza funciones de seguridad pública
sólo podrá portar las armas de cargo que le hayan sido autorizadas indivi-
238
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
dualmente o aquellas que se le hubiesen asignado en lo particular; que éstas
deben estar registradas colectivamente para la institución de seguridad pública a la que pertenezcan, y que sólo podrán ser portadas durante el tiempo del
ejercicio de sus funciones, o para un horario, misión o comisión determinados, de conformidad con la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos y
de acuerdo con los ordenamientos de cada institución. Particularmente, el artículo 3 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos dispone
que sus miembros deben ser equipados conforme a los requerimientos que
reclame el cumplimiento de sus misiones.
De igual manera, existen ordenamientos que reflejan los estándares actuales como son el Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer
Cumplir la Ley, adoptado por la Asamblea General de la Organización de las
Naciones Unidas, el 17 de diciembre de 1979, y los Principios Básicos sobre
el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, adoptados en por la Asamblea General de la
Organización de las Naciones Unidas, el 7 de septiembre de 1990, los cuales
son guías de actuación para los mencionados funcionarios.
El numeral 4 de los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de
Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley,
señala que utilizarán, en la medida de lo posible, medios no violentos antes
de recurrir al empleo de la fuerza y de armas de fuego, y que las podrán utilizar solamente cuando otros medios resulten ineficaces o no garanticen de
ninguna manera el logro del resultado previsto. El numeral 20 de dichos Principios enuncia algunos medios que pueden sustituir el empleo de la fuerza y
de las armas de fuego.
Particularmente, con relación al uso de la fuerza, destacan los artículos 2,
3, 5 y 6 del Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer
Cumplir la Ley, que señalan que dichos funcionarios podrán usar la fuerza
sólo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el
desempeño de sus tareas, y que tienen el deber de asegurar la plena protección de la salud de las personas bajo su custodia y de tomar medidas inmediatas para proporcionar atención médica cuando se requiera.
El numeral 9 de los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de
Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley
señala que estos funcionarios no emplearán armas de fuego contra las personas, salvo en defensa propia o de otras personas, en caso de peligro inminente
de muerte o lesiones graves, o con el propósito de evitar la comisión de un
delito particularmente grave que entrañe una seria amenaza para la vida, o con
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 12
239
objeto de detener a una persona que represente ese peligro y oponga resistencia a su autoridad, o para impedir su fuga, y sólo en caso de que resulten insuficientes las medidas menos extremas para lograr dichos objetivos y, en cualquier caso, sólo se podrá hacer uso intencional de armas letales cuando sea
estrictamente inevitable para proteger una vida. Por otra parte, el numeral 5 de
dichos Principios establece que, cuando el empleo de las armas de fuego sea
inevitable, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley ejercerán moderación y actuarán en proporción a la gravedad del delito y al objetivo legítimo que se persiga; reducirán al mínimo los daños y lesiones, y respetarán y
protegerán la vida; procederán de modo que se preste lo antes posible asistencia y servicios médicos a las personas heridas o afectadas; procurarán notificar
lo sucedido, a la mayor brevedad posible, a los parientes o amigos íntimos de
las personas heridas o afectadas. El numeral 6 de dichos Principios indica que
cuando se ocasionen lesiones o muerte, comunicarán el hecho inmediatamente
a sus superiores. El numeral 10 dispone que, cuando vayan a emplear armas de
fuego, se identificarán y darán una clara advertencia de su intención de emplearlas, con tiempo suficiente para que se tome en cuenta, salvo que al dar esa
advertencia se pusiera indebidamente en peligro a estos funcionarios, se creara
un riesgo de muerte o daños graves a otras personas, o resultara evidentemente inadecuada o inútil dadas las circunstancias del caso.
III. OBSERVACIONES
La presente Recomendación General se emite con motivo del uso ilegítimo de
la fuerza y de las armas de fuego, por algunos servidores públicos federales,
estatales, del Distrito Federal y municipales, tal como quedará demostrado a
continuación, lo cual ha sido acreditado mediante pruebas que constan en los
expedientes respectivos, tales como peritajes médicos y de criminalística elaborados por peritos adscritos a diversas instituciones públicas y a esta Comisión
Nacional; partes informativos de funcionarios encargados de hacer cumplir la
ley; declaraciones de testigos y de servidores públicos; actas circunstanciadas
de diligencias practicadas por Visitadores de los organismos públicos de Derechos Humanos de las entidades federativas y de esta Comisión Nacional, así
como fotografías, notas periodísticas y videos, entre otros.
Expuesto lo anterior, y con base en el análisis de los antecedentes referidos
en el presente documento y su vinculación lógico-jurídica, esta Comisión
Nacional de los Derechos Humanos llegó a las siguientes consideraciones:
240
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
A. En principio, los funcionarios o servidores públicos encargados de hacer
cumplir la ley son garantes de la seguridad pública, la cual tiene como fines
salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las
libertades, el orden y la paz públicos. El Estado delega estas responsabilidades en las instituciones públicas y en los referidos funcionarios, de conformidad con los artículos 21, quinto y sexto párrafos, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, y 3 de la Ley General que Establece las
Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. De tal
forma que dichos servidores públicos tienen facultades para detener, registrar
y asegurar, así como para usar la fuerza y las armas de fuego conforme a diversos principios comunes y esenciales.
En todo Estado democrático y de Derecho debe encontrarse un equilibrio
entre el interés del individuo en libertad frente a la interferencia gubernamental, y el interés público colectivo en la prevención del delito y la aprehensión
de quien lo cometió. Hoy por hoy, la obligación de salvaguardar el orden, la
paz pública y los Derechos Humanos se traduce en la imposición de determinadas formas de actuar por parte de la autoridad previstas en normas nacionales e internacionales, así como en el fortalecimiento de las políticas públicas y de medidas eficaces para la prevención del delito.
Es importante aclarar que sobre el uso legítimo de la fuerza y de las armas
de fuego por los funcionarios o servidores públicos encargados de hacer
cumplir la ley existen principios comunes y esenciales que rigen el uso de las
mismas, como son la legalidad, la congruencia, la oportunidad y la proporcionalidad. La legalidad se refiere a que los actos que realicen dichos servidores públicos deben estar expresamente previstos en las normas jurídicas.
La congruencia es la utilización del medio adecuado e idóneo que menos
perjudique a la persona y a la sociedad. La oportunidad consiste en que dichos funcionarios deben actuar inmediatamente, con su mejor decisión, rapidez y eficacia cuando la vida u otro bien jurídico de alto valor estén en grave
e inminente peligro y no haya más remedio que neutralizar con la fuerza o
con las armas rápidamente al causante del mismo. Mientras que la proporcionalidad significa la delimitación en abstracto de la relación de adecuación
entre medio y fin en las hipótesis imaginables de uso de fuerza y armas de
fuego y la ponderación de bienes en cada caso concreto.
Respecto del uso de la fuerza, en la medida de lo posible, los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley recurrirán a medios no violentos antes de
utilizarla. Actuarán como respuesta a una conducta desarrollada por la persona a la que deben detener, someter y asegurar. En los casos conocidos por
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 12
241
esta Comisión Nacional se observa que algunos de estos funcionarios la utilizan de manera ilegítima al realizar detenciones; en casos de flagrancia; en
cumplimiento de órdenes de aprehensión, y cuando ponen a detenidos a disposición de las autoridades competentes, ya que causan lesiones a personas
que no oponen resistencia a los actos de la autoridad, ya están sometidas y no
intentan huir. En otros supuestos, cuando los detenidos están bajo su custodia, y sin que éstos alteren el orden o amenacen la seguridad o la integridad
física de alguna persona, los golpean. Aunado a lo anterior, se advierte que a
los agraviados no se les proporciona la atención médica que se requería en
esos momentos.
Cabe señalar que no se respeta la dignidad humana cuando se emplea la
fuerza contra personas que no oponen resistencia alguna, o cuando la integridad física o la vida del funcionario encargado de hacer cumplir la ley o de
terceras personas no se encuentran ante una situación de peligro. Únicamente
se puede emplear la misma contra personas bajo custodia, detenidas o sometidas, para mantener la seguridad y el orden en los establecimientos o cuando
corra peligro la integridad física de las personas, con pleno respeto a los Derechos Humanos.
Los servidores públicos o funcionarios encargados de hacer cumplir la ley
tienen como deberes legales, de acuerdo con el artículo 22 de la Ley General
que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad
Pública, conducirse siempre con apego al orden jurídico y el respeto a los Derechos Humanos; prestar auxilio a las personas amenazadas por algún peligro
o que hayan sido víctimas de algún delito, así como brindar protección a sus
bienes y derechos; cumplir sus funciones sin discriminar a persona alguna;
abstenerse de infligir, tolerar o permitir actos de tortura u otros tratos o sanciones crueles, inhumanos o degradantes; tratar con respeto a todas las personas,
debiendo abstenerse de todo acto arbitrario y de limitar indebidamente el ejercicio de los derechos que pacíficamente realice la población; desempeñar su
misión sin solicitar ni aceptar compensaciones, pagos o gratificaciones distintas a las previstas legalmente y oponerse a cualquier acto de corrupción; abstenerse de realizar detenciones arbitrarias; velar por la vida e integridad física
de las personas detenidas; participar en operativos de coordinación con otras
corporaciones policiales y proporcionales el apoyo que proceda; obedecer las
órdenes legítimas de los superiores jerárquicos, y preservar el secreto de los
asuntos que por razón del desempeño de su función conozcan.
La inobservancia de los anteriores deberes legales son actos que no se
ajustan a los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo, honradez,
242
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
congruencia, oportunidad y proporcionalidad previstos en diversas normas
nacionales, en los artículos 3 del Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, y 4 de los Principios Básicos sobre el
Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados
de Hacer Cumplir la Ley.
Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado en su Quinto Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en
Guatemala, del 6 de abril de 2001, que el Estado puede facultar a sus agentes
para que utilicen la fuerza cuando sea estrictamente necesario y en la justa
medida para el efectivo cumplimiento de sus legítimos deberes. En su opinión, el uso de la fuerza debe ser considerado excepcional, puede aplicarse en
la prevención del delito y para efectuar un arresto legal y solamente cuando
es proporcional al legítimo objetivo que se pretende lograr. Es el último recurso al que deben recurrir las autoridades y sólo para impedir un hecho de
mayor gravedad y deben tomarse en cuenta las características personales de los
involucrados, por ejemplo, si son menores de edad, lo anterior se indica en el
Informe Número 57/02. Sobre el caso de la Finca La Exacta en Guatemala.
También la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su Sentencia del
19 de enero de 1995, caso Neira Alegría y otros, ha precisado que la fuerza
utilizada no debe ser excesiva.
B. Con relación al uso de las armas de fuego por funcionarios o servidores
públicos encargados de hacer cumplir la ley, en los casos conocidos por esta
Comisión Nacional se observa que las han utilizado en contra de personas
desarmadas, con el fin de llevar a cabo órdenes de localización y presentación ante la autoridad ministerial, detenciones de personas a bordo de medios
de transporte, o en contra de personas que cometen faltas administrativas, o
que, incluso, dichos servidores públicos llegan al extremo de hacerse justicia
por propia mano, ocasionando atentados al derecho a la propiedad, lesiones o
hasta la muerte. Además, se ha advierte que algunos servidores públicos involucrados no informan inmediatamente lo sucedido a sus superiores jerárquicos y no se brinda atención médica a las personas.
En los casos descritos se incurre en conductas antijurídicas y socialmente
reprobables, como son las violaciones a los derechos a la vida, a la integridad
y a la seguridad personal, reconocidos en los artículos 6.1 y 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 4, 5.1 y 7.1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. De igual manera, se incumple lo previsto en el numeral 9 de los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 12
243
y de Armas de Fuego, que indica, como ya se señaló, los supuestos en los
cuales se emplearán las armas de fuego. Además, el numeral 10 establece que
antes de usar las armas se identificarán y darán una clara advertencia de su
intención de emplearlas, con tiempo suficiente para que se tome en cuenta,
salvo que al dar esa advertencia se ponga indebidamente en peligro a los funcionarios, se origine un riesgo de muerte o daños graves a otras personas, o
resulte evidentemente inadecuada o inútil dadas las circunstancias del caso.
De acuerdo con el numeral 5, cuando el empleo de las armas de fuego sea
inevitable, los funcionarios ejercerán moderación y actuarán en proporción a
la gravedad del delito y al objetivo legítimo que se persiga; reducirán al mínimo los daños y lesiones; respetarán y protegerán la vida humana; procederán de modo que se preste lo antes posible asistencia y servicios médicos a
las personas heridas, y procurarán notificar lo sucedido, a la menor brevedad
posible, a los parientes o amigos de las personas heridas.
Además, dichos Principios, en su numeral 11, consideran que una adecuada reglamentación en esta materia debe especificar lo siguiente:
a) Las circunstancias para portar armas de fuego y prescribir los tipos de
armas de fuego o municiones autorizados;
b) Disminuir el uso de las armas, con el objeto de limitar al máximo los
daños innecesarios;
c) Fomentar el uso de armas menos lesivas;
d) Existencia de un adecuado control, almacenamiento y distribución de las
armas (registros de cada una de las armas, así como de su propietario);
e) Señalamiento de los avisos de advertencia, previos al uso de las armas, y
f) Obligación de realizar un informe cuando se haga uso de las armas.
Esta Comisión Nacional también ha observado que algunos funcionarios o
servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley hacen uso ilegítimo
de la fuerza y de las armas de fuego en reuniones y manifestaciones, así como
en operativos.
En cuanto a las reuniones y manifestaciones, la Comisión Nacional se ha
percatado de que algunos funcionarios no adoptan previamente las medidas
adecuadas para este tipo de situaciones; cometen actos violentos con el pretexto de cumplir órdenes de aprehensión en contra de personas que ejercen su
derecho de reunión; dispersan a empujones y jalones a personas de avanzada
edad y con problemas de salud, y sueltan perros entrenados que muerden a
los manifestantes y hasta llegan a disparar en su contra.
244
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
De conformidad con la legislación vigente, todas las personas tienen derecho a participar en reuniones y manifestaciones lícitas. Este derecho consiste
en la posibilidad de reunirse o congregarse con sus semejantes para cualquier
objeto lícito y de manera pacífica. La Comisión Interamericana de Derechos
Humanos considera que el uso de armas de fuego no guarda proporción alguna con el objetivo de dispersar una manifestación pacífica de ciudadanos, aun
cuando estuvieran realizando una protesta.
Este derecho sólo puede restringirse cuando se atente contra la moral, los
derechos y la reputación de otras personas, se provoque algún delito, se perturbe el orden público, se injurie a la autoridad y se haga uso de violencia o
de amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee, entre otras, lo cual la convierte en una reunión o manifestación ilícita.
Así lo disponen los artículos 6 y 9 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, y 19.3, 21 y 22.2 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos. En estos casos debe actuarse de conformidad con lo dispuesto en los numerales 13 y 14 de los Principios Básicos sobre el Empleo de
la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer
Cumplir la Ley, que expresan que al dispersar reuniones ilícitas pero no violentas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley evitarán el empleo
de la fuerza o, si no es posible, lo limitarán al mínimo necesario; que se abstendrán de usar armas de fuego, salvo en los casos de legítima defensa de su
propia vida o de la vida de otra persona, tal y como lo dispone el numeral 9
de este instrumento internacional.
Con relación a los operativos de seguridad pública realizados por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, esta Comisión Nacional ha observado que algunos golpean brutalmente a los detenidos, ocasionándoles lesiones y hasta la muerte; se introducen a establecimientos comerciales sin
órdenes escritas de autoridades competentes; cometen detenciones ilegales;
maltratos físicos; confiscación ilegal de bienes; allanamientos de domicilios,
de los cuales sacan a niños, mujeres y hombres mediante violencia, algunos
ajenos a los hechos, e incluso se llega al extremo de incendiar las propiedades
y hasta de efectuar ejecuciones sumarias. En estos supuestos, la Comisión
Nacional ha observado que los agraviados no oponen resistencia para su sometimiento, tampoco intentan evitar su detención, mediante actos de agresión
directa en contra de los servidores públicos, o que tales agresiones pongan en
peligro su integridad física, por lo que estos actos se consideran ilegítimos.
Los operativos deben ser planeados antes de llevarse a cabo y tomar las
medidas necesarias para salvaguardar la seguridad de las personas ajenas a
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 12
245
los hechos, así lo refiere el numeral 5 de los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de
Hacer Cumplir la Ley.
En los casos conocidos por esta Comisión Nacional, además se aprecia
que, ante las lesiones o muerte de personas, en los peritajes respectivos no se
hacen constar las lesiones y su temporalidad o se dan datos falsos, y los relativos a balística no toman en cuenta el inventario de los cartuchos que cada
policía portaba antes y después de los hechos; no se determina cuántos policías utilizan sus armas de fuego y cuántos disparos se realizan, no se buscan
los casquillos de las armas disparadas y no se practica prueba alguna a éstos
para tal fin. Al presentarse estos supuestos, algunos agentes del Ministerio
Público no inician averiguaciones previas por el uso ilegítimo de la fuerza o
las integran de manera irregular, lo cual genera impunidad y la falta de reparación de los daños causados a las personas.
C. Por otra parte, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley tienen el
derecho a la protección de su vida e integridad física; al respeto a su dignidad
como personas, por parte de sus superiores y de la ciudadanía, y a salarios dignos y prestaciones de seguridad social, si es posible que se les otorgue seguros
de vida y de gastos médicos mayores. Con el objetivo de reducir al máximo las
tensiones propias de las situaciones de crisis por las que atraviesen, para aliviar
su estrés, el Estado debe proporcionarles atención médica y psicológica. Asimismo, las instituciones públicas deben proporcionarles, sin costo alguno, el
equipo necesario para el cumplimiento de sus funciones, revisar y mejorar sus
condiciones de trabajo, buscando un equilibrio en la sociedad y que ésta les
brinde su reconocimiento. El interés que el Estado y los gobiernos tienen por
estos funcionarios demuestra el interés que tienen por los gobernados.
El numeral 2 de los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de
Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley
señala la obligación de los gobiernos y de sus instituciones públicas encargadas de hacer cumplir la ley de proporcionar a estos funcionarios distintos tipos de armas y municiones para que puedan hacer un uso escalonado o gradual de la fuerza y de las armas de fuego, y se les capacite y adiestre en su
manejo. También deben darles equipo de protección que no esté caducado,
tales como máscaras antigás, escudos, cascos, chalecos y medios de transporte a prueba de balas, a fin de disminuir la necesidad de usar armas de cualquier tipo. Estos funcionarios deben utilizar, de entre los varios medios idóneos y posibles, aquellos que menos perjudiquen a las personas.
246
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
De igual manera, el numeral 20 dispone que a los funcionarios que aplican
la ley se les debe capacitar en medios que puedan sustituir el empleo de la
fuerza y de las armas de fuego, tales como la solución pacífica de los conflictos, técnicas de persuasión, negociación y mediación, medios técnicos que
limiten el empleo de la fuerza y de las armas de fuego, y comportamiento de
multitudes. Además, se les debe capacitar en autodefensa, primeros auxilios,
manejo de estrés, incluida la capacitación física y psicológica, basada en principios éticos y de respeto a los Derechos Humanos. La misma debe ser continua y completa, y durante la cual se analicen casos prácticos y se apliquen
evaluaciones periódicas de acuerdo con estándares de eficiencia, y que sólo se
les autorice a portar armas de fuego al finalizar su debida formación y actualización especializadas, y después de acreditar las evaluaciones correspondientes. Para lo cual, se deben establecer o fortalecer los procedimientos relativos al servicio civil de carrera. Cabe resaltar que la Procuraduría General de
la República elaboró guías técnicas en esta materia, lo cual representa un
avance sobre el empleo de la fuerza, sin embargo, no precisan los casos en los
cuales se puede hacer uso legítimo de las armas de fuego, ya que únicamente
las describen y señalan las medidas de seguridad para el personal usuario.
Por lo anterior, es importante señalar que son necesarias más reformas legales que incorporen los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad en la legislación de las entidades federativas, del Distrito Federal y de los
municipios; fortalecer la implementación de mecanismos de selección de funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley, así como
de su permanente capacitación, adiestramiento y evaluación periódicos.
Esta Comisión Nacional considera conveniente que se establezca la obligación jurídica de los funcionarios o servidores públicos encargados de hacer
cumplir la ley consistente en que, cuando detengan a una persona en flagrancia o mediante el cumplimiento de un mandamiento escrito, se le informe a
ésta la falta administrativa o el delito por el cual se le detiene, así como sus
derechos, entre éstos, el derecho a nombrar un defensor o, en el caso de que
no cuenten con alguno, la obligación de la autoridad competente de designarle uno de oficio.
En un Estado democrático y de Derecho los funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley tienen dos claros paradigmas, a
saber: respetar los Derechos Humanos y no rebasar las atribuciones que las
leyes les confieren. Vivimos en un régimen de facultades expresas, es decir,
sólo están facultados para hacer lo que la ley les autoriza expresamente.
Cuando no actúan con respeto a dicho régimen, entonces lo hacen arbitraria-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 12
247
mente, con exceso o abuso. En este sentido, el Estado y las instituciones públicas encargadas de hacer cumplir la ley deben asumir la debida responsabilidad cuando el personal a su cargo recurra al uso ilegítimo de la fuerza y de
las armas de fuego, y no adopten las medidas correspondientes para impedir,
eliminar o denunciar ese uso.
Las leyes sobre responsabilidades de los servidores públicos del país determinan sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos,
cargos y comisiones; también determinan las sanciones aplicables por los
actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones consistirán en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas; en la
reparación de los daños causados e, incluso, en una responsabilidad de carácter penal. En cuanto a ésta, el Código Penal Federal, en su Título Décimo
denominado “Delitos cometidos por servidores públicos”, prevé como delitos el ejercicio indebido de servicio público, el abuso de autoridad, la desaparición forzada de personas, el uso indebido de atribuciones y facultades, la
concusión, la intimidación, el ejercicio abusivo de funciones, entre otros.
Al respecto, el numeral 11 de los Principios Básicos sobre el Uso de la
Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer
Cumplir la Ley indica que la legislación nacional debe establecer sistemas de
presentación de informes que deben rendir estos funcionarios cuando recurran al empleo de la fuerza y de las armas de fuego. En este sentido, Amnistía
Internacional propone que la legislación garantice la existencia de diversos
mecanismos efectivos de rendición de cuentas que permitan a los responsables de la policía modificar las prácticas ilegítimas a fin de mejorar la eficacia
de la actuación policial, a la vez que se sometan sus acciones al escrutinio
público y a procedimientos disciplinarios o penales imparciales y efectivos,
si ello procede.
De acuerdo con los numerales 24, 25 y 26 de los Principios Básicos sobre
el Empleo de la Fuerza y de las Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley no debe imponerse sanción o medida disciplinaria alguna a los funcionarios que se nieguen a ejecutar una orden ilícita
sobre uso de la fuerza o de las armas de fuego. Tampoco podrán alegar obediencia de órdenes superiores si tenían conocimiento de que éstas eran ilegales y tenían una oportunidad razonable de negarse a cumplirlas. En estos casos, serán responsables los superiores jerárquicos que dieron las órdenes, así
como los funcionarios que las ejecutaron.
248
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Las intervenciones de los funcionarios en el ejercicio de su cargo implican
un problema de naturaleza penal, en el cual se debe determinar hasta qué
punto sus errores dejan intacta la conformidad a derecho de su intervención y
privan del derecho a la legítima defensa del afectado.
Todo abuso en el empleo de la fuerza y de las armas, así como la anuencia
y tolerancia de las conductas descritas en los Principios Básicos y en el Código
de Conducta por los Superiores Jerárquicos deben ser sancionados por la legislación penal, excepto en los casos previstos como excluyentes del delito.
Para que una orden de un superior jerárquico sea excluyente de responsabilidad penal, conforme al artículo 15, fracción VI, del Código Penal Federal,
debe reunir los siguientes elementos:
a) Relación jerárquica. Esta relación sólo puede darse en el ámbito público y del derecho militar, que se basan en la idea de subordinación y del
sometimiento del inferior al superior.
b) Competencia abstracta del que da la orden para dictarla dentro de sus
facultades.
c) Competencia del subordinado para ejecutar el acto ordenado por el superior.
d) Que la orden sea expresa y aparezca revestida de formalidades.
e) Que sea antijurídica.
El funcionario subordinado tiene el deber de examinar la legalidad de la
orden recibida, especialmente si ésta es contraria a un precepto constitucional
o lesiona la dignidad humana. En consecuencia, como se señaló antes, no
debe ser sancionado si se niega a ejecutar una orden de emplear la fuerza o
armas de fuego de manera ilegítima o si denuncia ese empleo por otros funcionarios; siempre y cuando, con la ejecución de dicho acto se cause un perjuicio mayor que los beneficios que pudieran obtenerse por la realización de
las órdenes. No podrá alegar obediencia de órdenes superiores si tuvo una
oportunidad razonable de negarse a cumplirla y también será responsable el
superior jerárquico que dio la orden ilícita.
Para que exista ejercicio de un deber como causa de justificación se requiere que exista colisión con otro deber. Para que exista ejercicio de un derecho es necesaria la existencia real de un derecho a actuar del modo en que
se actúa, el reconocimiento jurídico de la conducta que ha de constituir una
facultad del titular del derecho subjetivo o interés legítimo. En ningún caso,
excepto en los supuestos de defensa legítima, se debe admitir como corrección la violencia.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 12
249
D. En cuanto a la reparación de daños causados por estos funcionarios, se
debe encontrar una fórmula equilibrada que suponga necesariamente la existencia y eficacia de mecanismos de defensa a favor de los gobernados, para
prevenir y remediar los abusos en el ejercicio de sus facultades, o en la extralimitación en éstas, en particular, cuando ello sucede en el delicado campo de
la seguridad pública.
El artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, señala la obligación del Estado de indemnizar a los particulares que haya afectado de manera irregular, conforme a los procedimientos que establezcan las leyes, lo que implica que existen diversas formas en
las que un gobernado puede reclamar una indemnización; asimismo, los artículos 1913, 1915, 1916 y 1917 del Código Civil Federal sustentan la acción
legal que cualquier persona puede ejercer en contra de quien le haya ocasionado un daño material o perjuicio.
Las leyes de algunas entidades federativas de nuestro país establecen diversas modalidades para hacer efectivas la reparación del daño e indemnización por los perjuicios ocasionados a las personas o a sus dependientes económicos, tales como el pago de gastos por asesoría legal, médicos, funerarios,
de rehabilitación, psiquiátricos, hospitalarios, entre otros, y la indemnización
por los perjuicios causados. Sin embargo, existen todavía entidades federativas que no prevén formas para la reparación del daño y el pago de una indemnización por los perjuicios ocasionados.
De manera complementaria, la Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso de Poder de la
ONU establece, en su apartado B, numeral 19, que los Estados considerarán
la posibilidad de incorporar a la legislación nacional normas que proscriban
los abusos de poder y proporcionen el resarcimiento, la indemnización, la
asistencia y los apoyos materiales, médicos, psicológicos y sociales necesarios a las personas afectadas por dichos abusos.
Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido
en la Sentencia del 1 de marzo de 2005, relativa al caso de las hermanas
Serrano Cruz versus El Salvador, que la reparación del daño ocasionado por
la infracción de una obligación internacional requiere, siempre que sea posible, la plena restitución (restitutio in integrum), la cual consiste en el restablecimiento de la situación anterior. De no ser esto posible, cabe determinar
una serie de medidas para, además de garantizar los derechos conculcados,
reparar las consecuencias que las infracciones produjeron, así como establecer el pago de una indemnización como compensación por los daños ocasio-
250
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
nados. Se deben añadir las medidas de carácter positivo que el Estado debe
adoptar para asegurar que no se repitan casos similares. De conformidad con
los elementos probatorios, se analizan las pretensiones de las víctimas y sus
familiares respecto de las reparaciones, con objeto de “determinar, en primer
lugar, quiénes son los beneficiarios de las reparaciones, para luego disponer
las medidas de reparación tendientes a reparar los daños materiales e inmateriales, así como lo relativo a otras formas de reparación…”
Dicha Corte, en la Sentencia del 28 de noviembre de 2005, relativa al caso
Blanco Romero y otros versus Venezuela, reitera lo anterior y agrega que la
obligación de reparar no puede ser modificada o incumplida por el Estado
invocando su derecho interno, principio constantemente recogido en la jurisprudencia de la Corte. Las reparaciones no pueden implicar enriquecimiento
ni empobrecimiento para la víctima o sus sucesores, y deben guardar relación
con las violaciones acreditadas. Para fines de la reparación integral a las víctimas, procede el pago de una cantidad de dinero o la entrega de bienes o
servicios apreciables en dinero, así como la realización de actos u obras de
alcance o repercusión públicos, que tengan como efecto, entre otros, el reconocimiento de la dignidad de la víctima y evitar la repetición de las violaciones de los Derechos Humanos. De igual manera, el Estado debe emprender
con seriedad todas las acciones necesarias para identificar, juzgar y sancionar
a todos los autores materiales e intelectuales de las violaciones cometidas.
“Asimismo, los familiares de víctimas de graves violaciones de Derechos
Humanos tienen el derecho de conocer la verdad. Este derecho a la verdad, al
ser reconocido y ejercido en una situación concreta, constituye un medio
importante de reparación para la víctima y sus familiares y da lugar a una
expectativa que el Estado debe satisfacer”.
A manera de conclusión, hemos de mencionar la importancia de que los
funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley respeten los preceptos legales en el desempeño de sus funciones, ya que de ello
depende que la ciudadanía recobre la confianza en las instituciones, conduciendo de esta manera a un ambiente de estabilidad y a una protección efectiva de los derechos de las personas.
En consecuencia, esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos formula a ustedes, respetuosamente, señoras y señores Secretario de Seguridad Pública del Gobierno Federal, Procuradores Generales de la República y de Justicia Militar, Gobernadores de las entidades federativas, Jefe de Gobierno del
Distrito Federal, Procuradores Generales de Justicia y responsables de seguridad pública de las entidades federativas y de los municipios las siguientes:
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 12
251
IV. RECOMENDACIONES
Al Secretario de Seguridad Pública del Gobierno Federal, Procuradores Generales de la República y de Justicia Militar, Gobernadores de las entidades
federativas, Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Procuradores Generales de
Justicia y responsables de seguridad pública de las entidades federativas y
de los municipios:
PRIMERA. Giren las instrucciones necesarias para que se capacite y evalúe
periódicamente a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en los
temas del uso de la fuerza, incluidos los del servicio pericial, autodefensa,
primeros auxilios, técnicas de detención, sometimiento, aseguramiento, persuasión, negociación, mediación, comportamiento de multitudes, solución no
violenta de conflictos, medios técnicos que limiten el empleo de la fuerza y
de las armas de fuego, manejo de estrés; y que además se impartan nociones
básicas de derecho penal, administrativo y Derechos Humanos.
SEGUNDA. Giren las instrucciones necesarias para que a los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley se les proporcione el equipo adecuado de
acuerdo a la naturaleza del cuerpo policiaco y de las funciones que realicen,
y ello les permita hacer un uso escalonado o gradual de la fuerza y de las armas de fuego, además se les capacite y adiestre en su manejo y únicamente
se les autorice a portar dichas armas después de acreditar las evaluaciones
correspondientes.
TERCERA. En los casos en los que las personas sean lesionadas o pierdan la
vida como consecuencia del uso de la fuerza y de las armas de fuego por los
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, se investiguen y se determinen las responsabilidades legales que resulten procedentes y, de ser el caso,
se reparen los daños causados. De igual forma, se investiguen y determinen
las responsabilidades legales que procedan por los actos y omisiones violatorios a los Derechos Humanos cometidos por peritos y agentes del Ministerio
Público.
CUARTA. En el marco de su obligación de salvaguardar el orden, la paz
pública y los Derechos Humanos, fortalezcan las políticas públicas y medidas eficaces para la prevención del delito.
252
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
A los Gobernadores de las entidades federativas, Jefe de Gobierno del Distrito Federal y responsables de la seguridad pública de los municipios:
PRIMERA. Tomen las medidas necesarias para que se incorporen en las leyes y los reglamentos respectivos, el Código de Conducta y los Principios
Básicos sobre el Uso de la Fuerza y de Armas de Fuego, ambos para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, adoptados por la Organización
de las Naciones Unidas, así como para incluir las circunstancias en que pueden emplearse la fuerza y las armas de fuego.
SEGUNDA. Tomen las medidas necesarias para que se establezcan o fortalezcan los procedimientos adecuados relativos al servicio civil de carrera
para la contratación, selección, formación, capacitación, adiestramiento y
evaluación de los funcionarios o servidores públicos encargados de hacer
cumplir la ley.
TERCERA. Con pleno respeto a la autonomía de los gobiernos de las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de su competencia, se sirvan
enviar a través de sus respectivos Consejos Estatales de Seguridad Pública,
una copia de la presente Recomendación General a los Presidentes municipales y a los titulares de los órganos político administrativos en cada una de las
demarcaciones en que se divide el Distrito Federal.
La presente Recomendación es de carácter general, de acuerdo con lo señalado por los artículos 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 6o., fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos, así como 140 de su Reglamento Interno, y fue aprobada por el Consejo Consultivo de este Organismo Nacional, en su sesión ordinaria número 209, del 20 de enero de 2006; tiene el carácter de pública y se
emite con el propósito fundamental de que se promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones normativas y prácticas administrativas que
constituyan o propicien violaciones a los Derechos Humanos, para que las
autoridades competentes, dentro de sus atribuciones, subsanen las irregularidades de que se trate.
Igualmente, con el mismo fundamento jurídico, informo a ustedes que las
Recomendaciones Generales no requieren de aceptación por parte de las instancias destinatarias, in embargo, se les pide que, en su caso, las pruebas correspondientes al cumplimiento de la Recomendación se envíen a esta Comi-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 12
253
sión Nacional dentro de un término de 30 días hábiles siguientes a la fecha de
emisión de la presente Recomendación.
Atentamente
El Presidente de la Comisión Nacional
Rúbrica
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 13
SOBRE LA PRÁCTICA DE VERIFICACIONES
MIGRATORIAS ILEGALES
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 13
México, D. F., 17 de noviembre de 2006
Sobre la práctica de verificaciones migratorias ilegales
Señores Secretarios de Gobernación, de la Defensa Nacional y de Marina,
Procurador General de la República, señora y señores Gobernadores
de las entidades federativas y Jefe de Gobierno del Distrito Federal
Distinguidos señora y señores:
El artículo 6o., fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos señala como atribución de este Organismo Nacional proponer
a las diversas autoridades del país que, en el exclusivo ámbito de sus competencias, promuevan los cambios y las modificaciones de disposiciones legislativas y reglamentarias, así como de prácticas administrativas que a juicio de
la propia Comisión Nacional redunden en una mejor protección de los Derechos Humanos; en tal virtud, y de conformidad con lo dispuesto por el artículo
140 del Reglamento Interno de este Organismo Nacional, se expide la presente Recomendación General.
I. ANTECEDENTES
En el marco de las acciones derivadas del Programa de Atención a Migrantes
a cargo de esta Comisión Nacional, se ha documentado como práctica común
[257]
258
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
de los elementos policiales de distintas corporaciones federales, locales y
municipales, y de los institutos armados, la realización de operativos que
tienen por objeto verificar la situación jurídica migratoria de extranjeros que se
encuentran en el territorio nacional, sin contar con facultades para ello, lo
cual trae como consecuencia su detención administrativa ilegal, remisión a la
autoridad migratoria y posterior aseguramiento por parte del Instituto Nacional de Migración (INM).
En el periodo comprendido entre enero de 2005 y septiembre de 2006, la
Comisión Nacional dio trámite a diversos expedientes de queja relativos a
verificaciones migratorias ilegales atribuidas a esas autoridades. En 50 casos
se formularon propuestas de conciliación, por haberse acreditado violaciones
a los Derechos Humanos de los migrantes que fueron objeto del acto de molestia antes descrito, con fundamento en el artículo 36 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, las cuales fueron aceptadas por sus
destinatarios.
Las autoridades con las que se formalizaron las conciliaciones son: las
Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina; la Procuraduría General de
la República; la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Chiapas; la
Secretaría de Protección Ciudadana del Estado de Oaxaca; la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Veracruz; la Fiscalía General del Estado de
Chiapas y la Procuraduría General de Justicia del Estado de Oaxaca, así como
las policías municipales de Balancán, Tabasco; de Candelaria, Campeche; de
Celaya, Guanajuato; de Ciudad Juárez, Chihuahua; de Coatzacoalcos, Veracruz; de Chicomucelo, Chiapas; de Emiliano Zapata, Tabasco; de García,
Nuevo León; de Guadalupe, Nuevo León; de Guadalajara, Jalisco; de Hermosillo, Sonora; de Ixtepec, Oaxaca; de Las Choapas, Veracruz; de Nogales,
Sonora; de San Cristóbal de Las Casas, Chiapas; de Tapachula, Chiapas; de
Tenosique, Tabasco, y de Zapopan, Jalisco.
Es importante mencionar que, durante 2005, en 23 de los casos, las autoridades aceptaron las conciliaciones que les fueron dirigidas, en tanto que, durante 2006, lo fueron los otros 24 casos. En los tres casos restantes, las conciliaciones no fueron aceptadas por la Secretaría de Marina, por lo que este
Organismo Nacional, con fundamento en el artículo 123 del Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, formuló a esa dependencia federal las Recomendaciones 5/2005, 27/2005 y 14/2006, por las
verificaciones migratorias ilegales y detenciones administrativas arbitrarias
de 46, 40 y 41 migrantes indocumentados, respectivamente, efectuadas en el
estado de Chiapas.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 13
259
De los 50 casos mencionados, en 41 se celebraron conciliaciones con el
INM, ya que el personal de ese Instituto, que tuvo conocimiento de la puesta
a disposición de los migrantes por autoridades sin facultades para llevar a
cabo verificaciones migratorias, toleró dicha práctica administrativa al omitir
dar aviso a los órganos competentes para determinar la responsabilidad administrativa que hubiere surgido por las conductas violatorias a los Derechos
Humanos en que incurrieron los servidores públicos de las autoridades antes
mencionadas.
En esas conciliaciones se solicitó, entre otras acciones, girar instrucciones al
personal de las diversas corporaciones a su cargo para que se abstengan de
realizar operativos o acciones que tengan por objeto la verificación de la situación migratoria de las personas y para que, únicamente a solicitud expresa del
INM, participen en esas actividades, siempre bajo la conducción del Instituto.
Las autoridades que hasta la fecha han cumplido en su totalidad las acciones
solicitadas en las conciliaciones son: la Secretaría de la Defensa Nacional, en
tres casos; la Secretaría de Marina, en un caso; la Procuraduría General de la
República, en un caso; el INM, en 32 casos; la Secretaría de Seguridad Pública
del Estado de Chiapas, en cinco casos; la Fiscalía General del Estado de Chiapas, en dos casos; la Procuraduría General de Justicia del Estado de Oaxaca,
en dos casos; la Secretaría de Protección Ciudadana del Estado de Oaxaca, en
un caso; la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Veracruz, en cinco
casos; la Policía Municipal de Balancán, Tabasco, en dos casos; la Policía
Municipal de Candelaria, Campeche, en un caso; la Policía Municipal de
Coatzacoalcos, Veracruz, en un caso; la Policía Municipal de Chicomucelo,
Chiapas, en un caso; la Policía Municipal de Emiliano Zapata, Tabasco, en
dos casos; la Policía Municipal de García, Nuevo León, en un caso; la Policía
Municipal de Guadalupe, Nuevo León, en un caso; la Policía Municipal de
Nogales, Sonora, en dos casos; la Policía Municipal de San Cristóbal de las
Casas, Chiapas, en un caso; y la Policía Municipal de Zapopan, Jalisco, en
dos casos.
Las autoridades que no han dado cumplimiento total a las conciliaciones
que les fueron formuladas son: el INM, en nueve casos; la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Chiapas, en un caso; la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Veracruz, en dos casos; la Policía Municipal de
Balancán, Tabasco, en dos casos; la Policía Municipal de Celaya, Guanajuato, en un caso; la Policía Municipal de Ciudad Juárez, Chihuahua, en un caso;
la Policía Municipal de las Choapas, Veracruz, en dos casos; la Policía Municipal de Guadalajara, Jalisco, en un caso; la Policía Municipal de Hermosillo,
260
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Sonora, en un caso; la Policía Municipal de Ixtepec, Oaxaca, en un caso; la
Policía Municipal de Nogales, Sonora, en un caso; la Policía Municipal de
Tapachula, Chiapas, en un caso, y la Policía Municipal de Tenosique, Tabasco, en un caso.
Como consecuencia de las conciliaciones formuladas por esta Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, las Secretarías de la Defensa Nacional y
de Marina; así como las policías municipales de Balancán, Tabasco; de Candelaria, Campeche; de Coatzacoalcos, Veracruz; de Hermosillo, Sonora; de
Nogales, Sonora; de San Cristóbal de Las Casas, Chiapas, y de Zapopan, Jalisco, han emitido instrucciones y directivas dirigidas a los elementos de sus
respectivas adscripciones, a fin de que se abstengan de realizar actos de verificación y vigilancia migratoria, cuando no exista de por medio solicitud de
colaboración del INM.
Lo anterior cobra especial relevancia, toda vez que a partir de 1980, cuando el número de asegurados por parte del INM alcanzó por primera vez la
cifra de 10,000, la internación de extranjeros indocumentados a México se ha
incrementado paulatina pero consistentemente, tendencia que se acentuó de
manera notoria a partir de 1990.
De acuerdo con las cifras dadas a conocer por el INM en su publicación
oficial correspondiente a febrero-marzo de 2006, en los últimos años tuvo
lugar un crecimiento del 74 % en el número de extranjeros asegurados por
ese Instituto, al pasar de 138,061, en 2002, a 240,269, en 2005.
Por otra parte, los extranjeros que se internan en territorio nacional sin
contar con la documentación que acredite su legal estancia en el país, se enfrentan a situaciones de violencia, corrupción y violación a sus Derechos Humanos en su trayecto hacia el norte del país.
Debido a su condición de migrantes indocumentados, presentan un estado
de indefensión que propicia que sean sujetos de abusos y violaciones a sus
Derechos Humanos y, de manera paralela, hace que los afectados no denuncien las vejaciones y los abusos que padecen. Esta situación se hace aun más
grave en el caso de las mujeres y los menores de edad.
Entre las razones por las que los extranjeros no denuncian los actos delictivos y las violaciones a sus Derechos Humanos, pueden mencionarse su desconocimiento de los procedimientos, las autoridades y los organismos competentes para investigar y sancionar los abusos de que son objeto; la carencia
de información sobre los mecanismos y las instancias de tutela de sus Derechos Humanos; la falta de tiempo necesario para presentar su queja o denuncia, así como el temor a ser expulsados o sufrir represalias.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 13
261
En lo relativo a la manera de proceder de las autoridades a las que se refiere esta Recomendación, este Organismo Nacional documentó que, en general, los servidores públicos justifican su actuación con distintos argumentos.
Por un lado, sostuvieron que los hechos se suscitaron cuando efectuaban
recorridos de revisión y vigilancia rutinarios, en ejercicio de sus funciones de
seguridad pública y observaron sujetos con actitud sospechosa, por lo que
llevaron a cabo su detención toda vez que, al interrogar a los migrantes sobre
su identidad y destino, no acreditaron su legal estancia en el país, lo que originó que la autoridad los pusiera a disposición del INM.
En otros casos, los elementos de las corporaciones policiales intentaron
respaldar su detención en aparentes faltas a los bandos o reglamentos de policía municipales, siendo que en realidad lo que llevaron a cabo fue una verificación de su condición migratoria para luego remitirlos a la autoridad migratoria.
También se ha documentado que servidores públicos de corporaciones policiales e institutos armados, adscritos a puntos fijos de revisión en carreteras,
donde desarrollan acciones preventivas del delito, cuestionan a los ocupantes
de vehículos acerca de su nacionalidad y, al percibir que se trata de migrantes extranjeros indocumentados, los obligan a descender y los trasladan ante
el INM.
En algunas ocasiones, elementos pertenecientes a instituciones policiales
y de fuerzas armadas, en atención a peticiones ciudadanas, de los concesionarios del servicio público de transporte ferroviario o motu proprio, acuden a estaciones del ferrocarril, donde detectan a extranjeros indocumentados, a quienes detienen y ponen a disposición de las autoridades de migración.
II. SITUACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA
A. El artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce el derecho de todos los individuos que se encuentren en territorio nacional, a gozar de las garantías que otorga la misma Constitución, las
cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que prevé.
Los artículos 1.1 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial; 1.1 del Convenio Número 111 de la
Organización Internacional del Trabajo Relativo a la Discriminación en Materia de Empleo y Ocupación; 1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre
262
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial ,y 1 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer, establecen, en términos generales, que la discriminación comprende
cualquier distinción, exclusión o preferencia de personas, basada en motivos
de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen
social, que tenga por efecto anular o menoscabar el reconocimiento, goce o
ejercicio de sus derechos humanos en condiciones de igualdad.
B. El artículo 11 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el derecho a la libertad de tránsito, que implica la posibilidad de
toda persona de entrar y salir del país y desplazarse por su territorio, sin más
limitaciones que las señaladas en la propia Carta Magna.
Entre esas limitaciones, se contemplan las que imponen las leyes sobre
emigración e inmigración, que conforme al marco jurídico vigente están contenidas en la Ley General de Población y su Reglamento, las cuales regulan
la entrada, permanencia y salida de los extranjeros en nuestro país.
De conformidad con los artículos 56 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, 7, 64, 151 y 156 de la Ley General de Población y 196 de
su Reglamento, corresponde a esa Secretaría de Estado, a través del personal
de los servicios de migración y de la Policía Federal Preventiva, vigilar la entrada y salida de los nacionales y extranjeros y revisar la documentación de los
mismos, quienes deberán comprobar su legal internación y permanencia en el
territorio nacional cuando sean requeridos por la Secretaría de Gobernación.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 7o. de esa Ley, y 134, fracción II, de su Reglamento, las atribuciones de control y verificación migratoria
deben ejercerse con apego a la Ley General de Población, su Reglamento y
demás disposiciones aplicables, y con pleno respeto a los Derechos Humanos.
C. Los artículos 14, segundo párrafo, y 16, primer párrafo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos prevén los derechos a la legalidad
y a la seguridad jurídica, al disponer que nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las
formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas
con anterioridad al hecho, y que nadie puede ser molestado en su persona,
familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento, lo que se traduce en que los actos de la autoridad deben, en todo
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 13
263
caso, apegarse a las disposiciones que otorgan facultades para efectuar ese
acto y aquellas que reglamentan su ejercicio.
Por su parte, los artículos 9.1 y 17.1 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos; 7.2 y 7.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 5o. de la Convención sobre la Condición de los Extranjeros; los principios 2 y 5.1 del Conjunto de Principios para la Protección de las Personas
Sometidas a Cualquier Forma de Detención o Prisión, así como 1 y 2 del
Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley;
en términos generales, también protegen los derechos a la legalidad y a la
seguridad jurídica, al establecer que toda persona tiene derecho a la libertad
y a la seguridad personales; nadie puede ser privado de su libertad física,
salvo por las causas y en las condiciones fijadas por la ley y con arreglo al
procedimiento establecido en ésta, y que nadie puede ser sometido a detención o encarcelamiento arbitrarios.
Conforme a lo anterior, las autoridades mexicanas, al realizar actos de
verificación migratoria y, por ende, detenciones a migrantes que se encuentren en el país, deben observar los aspectos competenciales y sujetarse a las
formalidades contenidas en las disposiciones jurídicas previstas en la Constitución, en las normas internacionales, así como en las leyes y reglamentos
citados, para limitar el libre tránsito de los extranjeros que se internen o se
encuentren en nuestro país.
III. OBSERVACIONES
Del análisis y vinculación lógico-jurídica de los antecedentes referidos en el
presente documento, y de las constancias que integran diversos expedientes
que se han tramitado ante esta Comisión Nacional, se desprende que algunas
autoridades federales, estatales y municipales realizan acciones de verificación y vigilancia migratoria de manera ilegal en agravio de migrantes extranjeros indocumentados, lo que constituye una práctica violatoria a sus Derechos Humanos a la igualdad, a la libertad de tránsito, a la legalidad y a la
seguridad jurídica, en atención a las siguientes consideraciones:
En la integración de los expedientes de queja, esta Comisión Nacional ha
observado que en reiteradas ocasiones los extranjeros que ingresan al territorio nacional o que se encuentran en tránsito dentro del mismo, son sujetos a
actos de verificación de su situación jurídica migratoria por autoridades federales, estatales y municipales, sin contar con facultades para tal efecto y sin
264
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
cumplir con las formalidades y procedimientos establecidos en la legislación
aplicable.
En virtud de lo anterior, con objeto de abatir las prácticas administrativas
y disposiciones normativas que propician o constituyen violaciones a los Derechos Humanos de los migrantes, en la presente Recomendación General se
describen los diversos supuestos bajo los cuales se realizan detenciones que
derivan de verificaciones ilegales y, por tanto, violatorias a sus Derechos Humanos.
Conforme a lo dispuesto en los artículos 56 del Reglamento Interior de la
Secretaría de Gobernación, 7, 64, 151 y 156 de la Ley General de Población
y 196 de su Reglamento, las autoridades que tienen la facultad exclusiva de
ejercer actos de revisión migratoria sobre los extranjeros que se encuentren
en el país, así como para quienes entren o salgan del territorio, son el INM y
la Policía Federal Preventiva.
En consecuencia, ninguna otra institución federal, estatal o municipal está
facultada por la ley para realizar acciones de verificación migratoria, y para
que puedan participar en la ejecución de operativos de esa naturaleza se requiere que así le sea solicitado por el propio INM, siempre y cuando ese
Instituto se encuentre al mando del mismo.
No obstante ello, se ha observado que diversas autoridades policiales y de
cuerpos armados, durante el desarrollo de rondines de vigilancia y operativos
de seguridad pública, en las inmediaciones de instalaciones ferroviarias o en
la vía pública, argumentan que al detectar a personas en actitud sospechosa o
marcado nerviosismo, les solicitan que se identifiquen y acrediten su legal
estancia en el país, y que, al no contar con documentos migratorios, son puestos a disposición del INM.
Sobre esto, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la Recomendación General Número 2, emitida el 19 de junio de 2001, se pronunció
en el sentido de que, jurídicamente, las detenciones que tienen su origen en la
presencia o actitud sospechosa o en un marcado nerviosismo del sujeto, no
encuentran sustento legal, porque son contrarias al principio de inocencia,
pues tanto en esos supuestos como en los hechos señalados en esta Recomendación, el acto de molestia se ha realizado para confirmar una sospecha, lo
que trae como consecuencia que tales conductas resulten ilegales, y con ello
se vulneren los Derechos Humanos de los extranjeros, relativos a la legalidad
y a la seguridad jurídica.
Sobre el particular, este Organismo Nacional desea enfatizar la obligación
del Estado de garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la seguridad públi-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 13
265
ca; sin embargo, de ningún modo puede admitirse que sean vulnerados otros
derechos tutelados por el orden jurídico mexicano bajo el argumento de hacer
efectivo el derecho de la población a la seguridad pública, ni el cumplimiento
de las obligaciones que en esta materia imponen la Constitución y las leyes a
las autoridades competentes en los tres niveles de gobierno.
Este Organismo Nacional estima que las verificaciones migratorias ilegales llevadas a cabo por autoridades policiales bajo el argumento de que los
extranjeros se encontraban en actitud sospechosa, podría considerarse como
un acto de discriminación, que atenta contra su derecho a la igualdad, considerando que, para ejecutar el acto de molestia los servidores públicos se
basan, principalmente, en sus rasgos físicos, vestimenta, apariencia y acento
de voz.
Cabe precisar que, en términos del artículo 21 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios en sus
respectivas competencias, y, conforme al artículo 3o. de la Ley General que
Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, las autoridades competentes alcanzarán los fines de seguridad pública
mediante la prevención, persecución y sanción de los delitos; de igual forma,
el artículo 5o. de ese mismo ordenamiento establece que la aplicación de esa
ley se hará con respeto absoluto a las atribuciones constitucionales que tengan las instituciones y autoridades que intervienen en el Sistema Nacional de
Seguridad Pública y que, cuando las acciones conjuntas sean para perseguir
ilícitos, se cumplirán sin excepción los requisitos previstos en los ordenamientos constitucionales y legales aplicables.
Ello no implica el pronunciamiento de esta Comisión Nacional en el sentido de que las autoridades con funciones de seguridad pública renuncien a
ejercer sus atribuciones, sino que éstas no sean el pretexto para emprender
acciones encaminadas a la detención de extranjeros por su condición de indocumentados, mediante la realización de operativos de verificación y control
de su estatus migratorio, violatorios de sus Derechos Humanos por ser llevadas a cabo por autoridades no competentes para ello.
Del mismo modo, sustentar las revisiones migratorias en las funciones de
prevención del delito no es admisible, toda vez que los extranjeros son detenidos en cuanto la autoridad detecta la falta de documentos idóneos para
acreditar su legal estancia, sin que sean puestos a disposición de la autoridad
persecutora de los delitos, sino que son remitidos al INM, autoridad que los
sujeta al procedimiento administrativo respectivo.
266
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
También se ha observado que otras detenciones administrativas de migrantes son realizadas por elementos de las secretarías de la Defensa Nacional y
de Marina, así como por personal de corporaciones de seguridad pública y de
las Procuradurías General de la República y de las entidades federativas, bajo
el argumento de que los extranjeros, por su condición de indocumentados, se
encontraban ante la comisión de un delito.
Sobre el particular, se ha observado que las autoridades, al efectuar el acto
de molestia consistente en la solicitud de identificación y de acreditación de
su legal estancia en el país, no realizan una detención por la comisión de algún delito, sino que constituye una revisión de carácter administrativa, de la
que deriva su puesta a disposición ante el INM, sin que sean remitidos a la autoridad ministerial.
Asimismo, algunas autoridades municipales han invocado sus facultades
para la aplicación de los Bandos de Policía y Buen Gobierno, y señalan que los
extranjeros supuestamente se encontraban contraviniendo alguna disposición
de esos cuerpos normativos, simulando con ello el procedimiento de verificación migratoria, toda vez que se ha documentado que en la realidad la práctica
es solicitar su identificación y la presentación de sus documentos migratorios
en cuanto son detectados y, al no contar con ellos, son remitidos al INM.
Es de observarse que al estar la materia migratoria reservada a la Federación, los Bandos de Policía y Buen Gobierno que emiten los Ayuntamientos
no deben contener regulación ni otorgar facultades a las autoridades municipales para realizar operativos que tengan por objeto efectuar verificaciones
de calidad migratoria de los extranjeros, toda vez que el alcance jurídico de
esa normativa administrativa debe ser congruente con el contenido de los
artículos constitucionales que establecen los derechos fundamentales de toda
persona, sin que pueda admitirse su supresión sobre la base de medidas administrativas.
En efecto, este Organismo Nacional advierte que los Bandos de Policía y
Buen Gobierno, que responden a la necesidad de tutela preventiva del orden
público, en la práctica son invocados indiscriminadamente por las corporaciones policiales para realizar actividades propias de la autoridad migratoria,
y a pesar de que la revisión migratoria está regulada por la Constitución, la
Ley General de Población y su Reglamento, los principios de estricta legalidad y seguridad jurídica son inobservados al materializarse actos de molestia
sin que medie mandamiento escrito de autoridad competente que funde y
motive la causa legal de tales acciones, además de invadir las facultades que
tiene el INM para realizar verificaciones migratorias.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 13
267
Es oportuno puntualizar que esa normativa administrativa emitida por las
autoridades municipales no las faculta para limitar el derecho al libre tránsito
tutelado por el artículo 11 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, atendiendo al principio de reserva de ley, que en el caso particular el constituyente otorgó al Congreso de la Unión la atribución de regular
las restricciones a ese derecho humano, con fundamento en el artículo 73,
fracción XVI.
En este sentido, el Poder Legislativo Federal determinó, en la Ley General
de Población, que las únicas autoridades con facultades para detener personas con el fin de constatar su legal estancia en el país son, de acuerdo con los
artículos 7 y 151 de ese cuerpo normativo, los servidores públicos del INM y
de la Policía Federal Preventiva.
En otros casos, autoridades municipales realizan operativos en las inmediaciones de las instalaciones ferroviarias, por el conocimiento de la presencia de migrantes que se trasladan en los vagones del ferrocarril hacia el norte
del país y, al momento de interceptarlos, los cuestionan sobre su nacionalidad
y destino, así como también les solicitan acreditar su legal estancia en el país, y
al darse cuenta de que son extranjeros indocumentados, igualmente proceden
a su detención y puesta a disposición del INM.
Esta práctica resulta, del mismo modo, violatoria a los Derechos Humanos
de los extranjeros, toda vez que, así como en los supuestos anteriores, nos
encontramos ante una verificación migratoria realizada por autoridades sin
competencia para ello.
En general, las autoridades policiales han invocado como fundamento para
llevar a cabo actos de verificación y la detención de extranjeros, sin contar
con facultades para ello, el contenido del artículo 73 de la Ley General de
Población, que prevé la colaboración que deben prestar al INM las autoridades que por ley tengan a su mando fuerzas públicas.
Sobre el particular, debe hacerse mención de que, por un lado, dicha colaboración está prevista únicamente a solicitud del propio INM para actuar en
casos concretos y, por el otro, el sentido de la norma citada indica que el apoyo se dará para hacer cumplir las disposiciones de la propia ley, por lo que no
puede interpretarse ese auxilio como una delegación de la facultad de verificación en las autoridades con mando de fuerza pública.
En ese sentido, como ha quedado establecido, las únicas autoridades que
pueden requerir la documentación que acredite su legal estancia en el territorio nacional a los extranjeros que se encuentren en nuestro país, son las previstas en la Ley General de Población, sin perjuicio de la posibilidad de que
268
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
el INM, en los casos en que así lo requiera, solicite expresamente el apoyo de
autoridades, de conformidad con el precepto legal invocado, con objeto de que
brinden el auxilio para el cumplimiento de las disposiciones de la ley, no así
para ejercer las funciones de verificación que sólo competen al Instituto.
Este tipo de verificaciones migratorias ilegales por elementos que no están
facultados para ello y por ende no cuentan con la capacitación para tal efecto,
hace propicio que se abra un espacio para que los migrantes sean objeto de
otro tipo de vejaciones, tales como abusos sexuales, principalmente en agravio de mujeres y niños, lesiones, robos y extorsiones, entre otras.
Con la emisión de la presente Recomendación General se pretende que
esas autoridades se abstengan de continuar con las prácticas violatorias a los
Derechos Humanos descritas, para lo cual se estima que los gobernadores de
los estados de la República Mexicana, en términos del artículo 120 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece la obligación de hacer cumplir las leyes federales, deberán girar las instrucciones pertinentes a los cuerpos policiales bajo su mando, a efecto de que no realicen
actos reservados a la autoridad migratoria federal, sin perjuicio de la colaboración que deban prestarle a solicitud expresa.
Por último, cabe precisar que en los expedientes de queja en que se han
acreditado verificaciones migratorias ilegales, el INM ha tenido conocimiento de esa circunstancia al momento en que son puestos a su disposición por
autoridades federales, estatales y municipales, sin que se haya hecho del conocimiento de las instancias competentes para determinar la responsabilidad
administrativa que haya surgido por la actuación irregular de los servidores
públicos involucrados, y, por el contrario, ha tolerado recurrentemente esas
prácticas en que de manera indebida otras autoridades invaden su ámbito
competencial, en contravención a lo dispuesto en el artículo 7o. de la Ley
General de Población y 134 de su Reglamento, que disponen que el personal
de ese Instituto, en el ejercicio de sus facultades, debe velar por el respeto a
los Derechos Humanos de los migrantes.
Actualmente, esta Comisión Nacional, además de los 50 casos en los que
se emitieron conciliaciones por los hechos motivo de la presente Recomendación, está integrando 20 expedientes de queja por hechos relacionados con
acciones de verificación migratoria ilegales, atribuibles a la Procuraduría General de la República; a la Fiscalía General del Estado de Chiapas; a la Policía Estatal de Caminos, Forestal y Protección al Ambiente de Tamaulipas; a
la Procuraduría General de Justicia del Estado de Sonora, así como las policías municipales de Candelaria, Campeche; de Ciudad Juárez, Chihuahua; de
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 13
269
Empalme, Sonora; de Guaymas, Sonora; de Jaltipan, Veracruz; de Nogales,
Sonora, y de Tijuana, Baja California.
Para evitar interpretaciones diversas, es necesario precisar que la defensa
de los Derechos Humanos de ningún modo puede ser considerada como un
obstáculo para la debida aplicación de la norma que regula la materia migratoria, en el marco de la vigencia del Estado de Derecho. Lo que sostiene la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos es que aquellos que hayan
cometido infracciones a las disposiciones migratorias sean sujetos de las sanciones previstas en la normativa, pero siempre en apego al debido proceso y
a las formalidades establecidas al efecto.
Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su Opinión Consultiva OC-18/03, se ha expresado con directrices y resoluciones en
las que se han desarrollado de forma muy amplia los derechos de los migrantes. Se trata de un referente internacional que si bien no establece normas de
observancia obligatoria, sí constituye el marco doctrinal y los principios de actuación que deben orientar las acciones y políticas a adoptar por los Estados,
a fin de lograr la plena vigencia de los Derechos Humanos de ese grupo vulnerable.
Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003. Solicitada por los
Estados Unidos Mexicanos y apoyada por 30 países. “Condición jurídica y
derechos humanos de los migrantes indocumentados”.
En opinión por unanimidad:
1. Que los Estados tienen la obligación general de respetar y garantizar los
derechos fundamentales. Con este propósito deben adoptar medidas positivas, evitar tomar iniciativas que limiten o conculquen un derecho fundamental y suprimir las medidas y prácticas que restrinjan o vulneren un
derecho fundamental.
6. Que la obligación general de respetar y garantizar los derechos humanos
vincula a los Estados independientemente de cualquier circunstancia o
consideración, inclusive el estatus migratorio de las personas.
Por otra parte, para esta Comisión Nacional resulta de especial gravedad la
conducta desplegada por empleados de las empresas de seguridad privada
que vigilan las instalaciones ferroviarias en el país, quienes de manera frecuente detienen a extranjeros que viajan a bordo del ferrocarril, bajo el argumento
de que no traen documentos para acreditar su legal estancia en territorio me-
270
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
xicano, y posteriormente los ponen a disposición del INM o de corporaciones
policiales, sin que medie sustento legal alguno para ello.
Con esa conducta, los elementos de seguridad privada privan indebidamente de la libertad a los migrantes, incurriendo con ello en la comisión de
diversos delitos, por lo que el INM, al tener conocimiento de esta circunstancia, debe realizar la denuncia respectiva ante la autoridad ministerial competente.
En este sentido, este Organismo considera que el fenómeno migratorio
requiere que el Estado no se limite únicamente a ejercer su facultad sancionadora, sino que se diseñen políticas públicas y se acuerden, con el concurso de
las naciones involucradas, estrategias regionales y globales para que la salvaguarda de los Derechos Humanos de los migrantes se atienda desde esa perspectiva.
Esta Comisión Nacional reconoce las acciones que desarrollan las instituciones encargadas de la seguridad pública y la procuración de justicia en el
país, en términos de lo dispuesto por el artículo 21 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos y en el marco del Sistema Nacional de
Seguridad Pública, como también reconoce la labor fundamental de los institutos armados en el territorio nacional. Sin embargo, enfatiza que esas tareas
no deben implicar por ningún motivo la invasión de facultades que por mandato expreso de la ley están reservadas a las autoridades migratorias, pues de
lo contrario, como quedó documentado, la conducta de los servidores públicos se traduce en violaciones a los Derechos Humanos.
En virtud de lo expuesto, esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos formula respetuosamente a ustedes, señores Secretarios de Gobernación,
de la Defensa Nacional y de Marina, Gobernadores de las entidades federativas, Jefe de Gobierno del Distrito Federal, y Procurador General de la República, las siguientes:
IV. RECOMENDACIONES GENERALES
A ustedes, distinguidos señores Secretarios de la Defensa Nacional y de Marina, y Procurador General de la República:
ÚNICA. Giren instrucciones expresas a los servidores públicos de esas Secretarías de Estado y de la Agencia Federal de Investigación, a efecto de que
se abstengan de realizar acciones de verificación migratoria al margen de la
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 13
271
ley, en contra de los extranjeros que se encuentren en el territorio nacional, y,
por ende, que en forma inmediata cesen las detenciones derivadas de ello, sin
perjuicio de prestar la colaboración debida al INM cuando sea expresamente
requerido en términos de ley.
A usted, distinguido señor Secretario de Gobernación:
PRIMERA. Se sirva girar sus instrucciones al INM para que instruya, a su vez,
al personal responsable de recibir a los migrantes que son puestos a su disposición por autoridades federales, estatales y municipales, que en los casos en
que tengan conocimiento de que son efectuadas verificaciones migratorias
ilegales, den vista a las autoridades competentes para que se deslinde la responsabilidad administrativa en que se haya incurrido. Asimismo, que en los
casos en que se solicite la colaboración de alguna autoridad federal, estatal o
municipal, en la realización de actos de verificación migratoria, se observen
las formalidades establecidas en la legislación aplicable. De igual forma para
que, si asociado a esas conductas, las autoridades incurrieron en actos constitutivos de delito en agravio de los extranjeros, formulen la denuncia respectiva ante el Ministerio Público competente.
SEGUNDA. Se sirva girar sus instrucciones al INM para que instruya al personal responsable de recibir a los migrantes que son puestos a su disposición,
que en los casos que éstos sean detenidos por elementos de seguridad privada
en instalaciones ferroviarias atendiendo a su calidad de indocumentados,
haga del conocimiento del Ministerio Público del Fuero Común esa circunstancia, a fin de que se investigue la responsabilidad penal en que pudieran
haber incurrido.
A ustedes, distinguidos señora Gobernadora y señores Gobernadores de los
estados de la República y Jefe del Gobierno del Distrito Federal:
PRIMERA. Giren instrucciones expresas a los elementos de las corporaciones policiacas de las diversas entidades federativas, a efecto de que se abstengan de realizar actos ilegales de verificación de documentos migratorios a los
extranjeros que se encuentren en el territorio nacional y, por ende, que en
forma inmediata cesen las detenciones derivadas, sin perjuicio de prestar la
colaboración debida al INM cuando sea expresamente requerido en términos
de ley.
272
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
SEGUNDA. Con pleno respeto a la autonomía del Municipio Libre, en el
marco de la conducción política en la entidad federativa cuyo Poder Ejecutivo presiden, atentamente se les solicita que se sirvan transmitir la presente
Recomendación a los Presidentes municipales de esa entidad, con objeto de
que, a su vez, instruyan a los cuerpos policiales bajo su responsabilidad a
efecto de que se abstengan de realizar actos ilegales de verificación de documentos migratorios a los extranjeros que se encuentren en el territorio nacional y, por ende, que en forma inmediata cesen las detenciones derivadas, sin
perjuicio de prestar la colaboración debida al INM cuando sea expresamente
requerido en términos de ley.
La presente Recomendación es de carácter general, de acuerdo con lo señalado por los artículos 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 6o., fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos; así como 140 de su Reglamento Interno, y fue aprobada por el Consejo Consultivo de este Organismo Nacional, en su sesión
ordinaria número 220, celebrada el 14 de noviembre de 2006; tiene el carácter de pública y se emite con el propósito fundamental de que se promuevan
los cambios y las modificaciones de disposiciones normativas y prácticas
administrativas que constituyan o propicien violaciones a los Derechos Humanos, para que las autoridades competentes, dentro de sus atribuciones,
subsanen las irregularidades de que se trate.
Igualmente, con el mismo fundamento jurídico, informo a ustedes que las
Recomendaciones Generales no requieren de aceptación por parte de las instancias destinatarias; sin embargo, se les pide que, en su caso, las pruebas
correspondientes al cumplimiento de la Recomendación se envíen a esta Comisión Nacional dentro de un término de 30 días hábiles siguientes a la fecha
de emisión de la presente Recomendación.
Atentamente
El Presidente de la Comisión Nacional
Rúbrica
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 14
SOBRE LOS DERECHOS
DE LAS VÍCTIMAS DE DELITOS
RECOMENDACIÓN GENERAL
NÚMERO 14
México, D. F., 27 de marzo de 2007
Sobre los derechos de las víctimas de delitos
Señoras y señores Procuradores General de la República, de Justicia Militar
y de Justicia de las entidades federativas, Secretarios de Seguridad Pública y
de Salud Federal, del Gobierno del Distrito Federal y de las entidades federativas, Presidentes de los Tribunales Superiores o Supremos Tribunales de las
entidades federativas
El artículo 6o., fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos señala como atribución de este Organismo Nacional proponer
a las diversas autoridades del país que, en el exclusivo ámbito de sus competencias, promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones legislativas y reglamentarias, así como de prácticas administrativas que a juicio de la
propia Comisión Nacional redunden en una mejor protección de los Derechos Humanos; en tal virtud, y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 del Reglamento Interno de esta Comisión Nacional, se expide la presente Recomendación General.
I. ANTECEDENTES
Con base en el análisis de las quejas recibidas, esta Comisión Nacional de los
Derechos Humanos advierte con preocupación que la atención que dispensan
[275]
276
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
algunos servidores públicos que se desempeñan en las instituciones encargadas de la prevención de delitos, procuración e impartición de justicia, por lo
general es insuficiente para brindar una adecuada atención a las víctimas de
delitos, en su esfera psicológica, física, jurídica y patrimonial, lo cual trasciende a su familia y termina por impactar a la sociedad.
Es por ello que en la actualidad, el respeto a los derechos fundamentales
de las víctimas de delitos y de abuso del poder debe constituir un elemento
primordial para consolidar y garantizar un mejor ejercicio de los Derechos
Humanos en un Estado democrático, lo cual implica identificar sus necesidades reales a fin de establecer las medidas legales y administrativas necesarias
para su adecuada y oportuna atención sin más limitaciones que las establecidas en la ley.
La atención a las víctimas fue impulsada, en sus inicios, por organizaciones sociales dedicadas a la defensa de los derechos de las víctimas de delitos
sexuales y de violencia familiar, y a este esfuerzo se sumó el de las instituciones públicas, principalmente las Procuradurías de Justicia, en las que ha recaído básicamente la atención institucional de las víctimas.
En este sentido, si bien es cierto que a partir de las reformas de 1993 y
2000 al artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se elevaron a rango constitucional los derechos de las víctimas, también lo es que en la realidad el ejercicio de tales derechos no se cumple a
cabalidad, entre otras razones por la ausencia de una política pública de colaboración institucional uniforme y coordinada entre los diversos órdenes de
gobierno, e incluso entre las distintas dependencias de cada uno de ellos, que
permita el impulso de acciones integrales a fin de procurar que las víctimas
reciban atención y apoyo jurídico, médico y psicológico; en ese sentido, se ha
detectado que el personal que tiene contacto con víctimas de delitos, como lo
es el adscrito a las agencias del Ministerio Público (elementos de policía ministerial, peritos, médicos) y a los servicios de salud (en las salas de urgencia), carece de capacitación para atender a personas en crisis; además, en
ocasiones su actuar no se dirige a salvaguardar la legalidad y eficacia en el
desempeño de sus funciones, ya que minimizan el evento, cuestionan a la
víctima, la descalifican, ignoran, trivializan el evento o argumentan pesadas
cargas de trabajo, de tal modo que, desde la perspectiva de la víctima, el acceso a la justicia y la reparación del daño se perciben fuera de su alcance.
Se ha detectado también que, no obstante la gama de reacciones físicas o
emocionales de las víctimas es muy amplio, se les brinda un trato similar sin
que importe que hubieran sufrido menoscabo en su patrimonio, la pérdida de
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 14
277
un ser querido o cualquier otro evento que altere su percepción de seguridad
y bienestar.
En ocasiones, el apoyo terapéutico es más asequible a través de asociaciones privadas que en instituciones públicas, y cuando se llega a prestar, el
personal institucional suele carecer de mecanismos que faciliten el apoyo
terapéutico y le permitan manejar y combatir el paulatino distanciamiento e
insensibilización respecto de la situación y la perspectiva de las víctimas.
Asimismo, se ha observado el desaprovechamiento del personal y de los recursos materiales de las instituciones que tienen contacto con las víctimas o
sus familiares.
El primer punto de contacto de la víctima son los servicios de urgencias,
ya sean médicos, de seguridad pública o de procuración de justicia, generalmente se lleva a cabo a través de la atención telefónica, pero la falta de información sobre los servicios profesionales e instituciones que atienden a las
víctimas ocasiona que éstas se vean insertas en un laberinto de dependencias,
trámites y esperas, que tiene como consecuencia una victimización secundaria que genera desconfianza, y a su vez, ocasiona que opten por no dar parte
a las autoridades.
De igual forma, en el desarrollo de la averiguación previa o a través del
proceso penal, a la víctima se le da el trato de un tercero ajeno al problema, o
es considerado como un impertinente por parte de los servidores públicos,
por lo que es común que se les niegue la información o que no se le permita
intervenir en el desarrollo del procedimiento y, en consecuencia, termina por
convertirse en un simple espectador, lo cual deriva de la falta de coordinación
de las autoridades, así como la ausencia de un marco jurídico suficiente en la
materia, a lo que debe sumarse que la tutela de las víctimas no sea regular y,
por tanto, resulte ineficaz.
De igual manera, se debe propiciar en las autoridades una conciencia activa y un compromiso gubernamental en la promoción de los derechos de las
víctimas, así como la abstención de conductas que anulen sus derechos o
generen una nueva victimización.
Por otra parte, los problemas que generan el delito y el abuso de poder no
terminan con la afectación directa a la víctima, sino que además se extiende
indirectamente a terceros: la familia, los testigos, los peritos, los abogados y
demás personas o servidores públicos que le presten ayuda.
Por ello, esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en su compromiso con la sociedad mexicana, busca que las víctimas reciban la atención debida, hecho que se traduce no solamente en redimensionar su posición como un
278
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
sector altamente vulnerable, sino que también se señale cuáles son los derechos
fundamentales que el Estado, en su calidad de garante, se encuentra obligado a
proteger, y las directrices que debe seguir para satisfacer sus necesidades, tal y
como lo establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
y los instrumentos internacionales en materia de Derechos Humanos.
II. SITUACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA
En la actualidad, se consideran víctimas en sentido amplio a las personas que,
individual o colectivamente, han sufrido un daño, que bien pueden ser lesiones físicas o mentales, sufrimiento emocional, pérdidas económicas o menoscabo de sus derechos fundamentales, y que son consecuencia de comportamientos derivados de la violación de una norma prohibitiva (actos) o de un
mandamiento legal (omisiones) que constituyen violaciones a las leyes penales nacionales o de normas relacionadas a los Derechos Humanos que son
internacionalmente reconocidas.
En nuestro país se encuentran expresamente señalados los derechos de la
víctima u ofendido en el artículo 20, apartado B, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, los cuales son: recibir asesoría jurídica;
ser informada de los derechos que en su favor establece la Constitución y del
desarrollo del procedimiento penal; coadyuvar con el Ministerio Público y
que se le reciban todos los datos o elementos de prueba con los que cuente,
tanto en la averiguación previa como en el proceso, y a que se desahoguen las
diligencias correspondientes; asimismo, tiene derecho a recibir, a partir de la
comisión del delito, atención médica y psicológica de urgencia.
De igual manera, tiene derecho a que se le repare el daño, y en los casos en
que sea procedente, el Ministerio Público estará obligado a solicitarla y el
juzgador no podrá absolver al sentenciado de dicha reparación si ha emitido
una sentencia condenatoria. También se reconoce en favor de las víctimas
que la ley fijará procedimientos ágiles para ejecutar las sentencias en materia
de reparación del daño, y a solicitar las medidas y providencias que prevea la
ley para su seguridad y auxilio, y en el caso de que se trate de menores de
edad, éstos no estarán obligados a carearse con el inculpado en caso de los
delitos de violación o secuestro.
Asimismo, el Código Federal de Procedimientos Penales, en su artículo
141, refiere los derechos de las víctimas u ofendidos del delito en el procedimiento penal y retoma los derechos constitucionalmente reconocidos; por su
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 14
279
parte, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en su artículo 4o., inciso C), establece las obligaciones del Ministerio Público Federal en materia de víctimas y ofendidos por algún delito.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en el artículo 30
bis, fracción XVI, establece como imperativo para la Secretaría de Seguridad
Pública organizar, dirigir y administrar un servicio para la atención a las víctimas de delitos, y celebrar acuerdos de colaboración con otras instituciones
del sector público y privado para el mejor cumplimento de esta atribución.
La Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en sus artículos 6o., y 22, fracciones I y II, señala que la actuación y formación de los integrantes de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y
honradez, para lo cual las instancias de coordinación del Sistema Nacional
promoverán que en las normas aplicables se prevean, como mínimo, los deberes de conducirse siempre con apego al orden jurídico y respeto a los Derechos Humanos, y prestar auxilio a las personas amenazadas por algún peligro o que hayan sido víctimas de algún delito, así como brindar protección a
sus bienes y derechos.
La Ley de Asistencia Social, en su artículo 4o., fracción I, inciso I, y fracción VII, establece que tienen derecho a la asistencia social los individuos y
familias que por sus condiciones físicas, mentales, jurídicas o sociales requieran de servicios especializados para su protección y su plena integración
al bienestar. Por lo tanto, son sujetos de la asistencia, preferentemente todas
las niñas, niños y adolescentes, en especial aquellos que se encuentren en situación de riesgo, así como las víctimas de la comisión de delitos.
Por su parte, en las entidades federativas de la República, en algunos ordenamientos jurídicos y en su modalidad de leyes, o bien en códigos penales, se
establecen los derechos de las víctimas de delitos.
La Declaración de Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas
de Delitos y del Abuso de Poder, expedida por la Organización de Naciones
Unidas (ONU) en 1985, reconoce la necesidad de tomar medidas más eficaces, en los planos internacional, regional y nacional, en favor de las víctimas
de delitos y del abuso de poder, quienes frecuentemente, junto con sus familias, los testigos y otras personas que les prestan ayuda, están expuestos injustamente a pérdidas, daños o perjuicios, y que además pueden enfrentar
dificultades cuando comparezcan en el enjuiciamiento de los delincuentes.
Por ello es necesario que se adopten medidas a fin de garantizar el reconocimiento y el respeto efectivos de los derechos de las víctimas de delitos y del
abuso de poder.
280
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Posteriormente, el Consejo Económico y Social de la ONU, en su Resolución 1990/22, del 22 de mayo de 1990, reconoció la necesidad de realizar
esfuerzos continuados para dar efecto a la Declaración y adaptarla a las diversas necesidades y circunstancias de los diferentes países, para lo cual creó
el Plan de Acción Integrado sobre las Víctimas de Delitos y del Abuso de
Poder, que es un proyecto modelo para el establecimiento de servicios a las
víctimas en un contexto de desarrollo sostenido, en el que se establece que
los países tienen la obligación de definir las políticas, estrategias y acciones a
través de las cuales van a implementar la Declaración.
El Conjunto de Principios para la Protección y Promoción de los Derechos
Humanos, mediante la lucha contra la impunidad, de la Subcomisión de Derechos Humanos de la ONU, expedido en 1997, considera necesario adoptar
las medidas eficaces para luchar contra la impunidad, y para que en interés
de las víctimas de violaciones a los Derechos Humanos se aseguren: el derecho a la verdad, el derecho a la justicia y el derecho a obtener la reparación,
sin los cuales no puede haber recurso eficaz contra las consecuencias nefastas
de la impunidad.
Finalmente, los artículos 7 y 8 de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos, y sus equivalentes de las entidades federativas, prevén que todo servidor público tiene como obligaciones: la
salvaguarda de la legalidad, la honradez, la lealtad, la imparcialidad y la eficiencia, que deben ser observadas en el desempeño de su empleo, cargo o
comisión, y cuyo incumplimiento da lugar al procedimiento y las sanciones
que correspondan.
III. OBSERVACIONES
A partir del análisis de los antecedentes referidos en el presente documento y
su vinculación lógico-jurídica, esta Comisión Nacional llegó a las siguientes
consideraciones:
A. Esta Comisión Nacional observa con preocupación que la atención que se
otorga a las víctimas u ofendidos por el delito, cuando acuden al Ministerio
Público a denunciar, suele ocasionar una victimización institucional considerada aún más negativa, porque es el propio sistema el que agravia a quien se
dirige a él pidiendo justicia, y resulta que no sólo debe enfrentar la víctima
las consecuencias derivadas del delito, sino que, en algunos casos, acompa-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 14
281
ñando a éste se producen otra serie de acontecimientos que derivan de las
relaciones de la víctima con el sistema jurídico penal.
Durante el periodo del 1 de enero de 2000 al 28 de febrero de 2006, las
Comisiones y Procuradurías de Derechos Humanos de las entidades federativas reportaron una cifra de 33,281 hechos violatorios relacionados con las
víctimas de delitos. Por lo que toca a la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, en el periodo del 1 de enero de 2000 al 12 de febrero de 2007,
calificó un total de 9,615 hechos violatorios, relacionados con actos u omisiones en el debido funcionamiento de la administración pública, denegación
de justicia, dilación en la procuración de justicia, dilación o negligencia administrativa en el proceso, insuficiente protección de las personas, intimidación, irregular integración de la averiguación previa, negativa de asistencia a
víctimas de delitos, negativa de reparación del daño por parte del Estado, no
aceptación de la denuncia por maltrato presentado por mujeres, no aceptación de la denuncia por violación a la mujer, no consignación de la averiguación
previa, omisión de la imposición de sanción legal y prestación indebida del
servicio público.
Esta Comisión Nacional observa que, aun cuando se han realizado adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo referente a los derechos de las víctimas, el marco jurídico es limitado todavía,
porque no se le reconoce el carácter de víctima a todo aquel afectado por el
delito, a quienes podrían ser los testigos o a las personas que hayan intervenido en su auxilio.
Ante esta circunstancia, los testigos y terceros que auxilian a las víctimas,
quienes debieran ser protegidos por disposición de la ley, así como ellas mismas, cuando reciben amenazas o agresiones que ponen en riesgo su integridad y no reciben el apoyo debido, prefieren desistir y no denunciar; asimismo, pierden interés en el proceso penal por el trato que reciben de algunos
servidores públicos que tienen contacto con ellos, o ante las amenazas o represalias por parte de los delincuentes.
Ante la falta de desarrollo adecuado de la norma constitucional, a través de
la legislación secundaria, para facilitar la intervención de la víctima en la investigación de los delitos, el Ministerio Público sigue teniendo, en los hechos, una amplia discrecionalidad para la integración de las averiguaciones,
lo cual origina que la gran mayoría de ellas terminen en el no ejercicio de la
acción penal o en la “reserva”, lo que implica su posterior archivo por no
existir elementos probatorios para su perfeccionamiento y consignación ante
un tribunal.
282
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Si bien es cierto que se le reconoce a las víctimas el derecho de impugnar
ante el propio órgano de procuración de justicia o ante el Poder Judicial Federal, a través del juicio de amparo, las determinaciones del Ministerio Público de no ejercicio de la acción penal o desistimiento de ésta, también lo es
que no se les dota a las víctimas de los medios para hace efectivo este derecho, toda vez que es común que carezcan de recursos económicos necesarios
para que un abogado particular los asesore debidamente en la elaboración del
escrito de recurso interno o del amparo, así como el que alguna institución les
asigne un asesor jurídico gratuito para ello.
Adicionalmente, en materia de amparo se autoriza a las víctimas a promover juicio de garantías en contra de actos que emanen del incidente de reparación o de responsabilidad civil, o de aquellos surgidos dentro del procedimiento penal relacionados con el aseguramiento del objeto del delito y de los
bienes que estén afectos a la reparación o a la responsabilidad civil; sin embargo, no se debe olvidar que la reparación del daño tiene el carácter de pena
pública y que es una cuestión accesoria a la determinación de la culpabilidad
del procesado, lo que implica que de dictarse un incidente de libertad por
falta de elementos para procesar, por desvanecimiento de datos o bien por una
sentencia absolutoria, no procedería el juicio de amparo, lo cual no resulta
congruente con la idea de protección establecida por el constituyente, cuando
adicionó el apartado B al artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El impacto físico de la victimización no siempre es perceptible a simple
vista; sin embargo, al cometerse un delito o descubrirse éste, las víctimas
suelen experimentar reacciones físicas con el acontecimiento, y éstas pueden
incluir un incremento de la adrenalina en el cuerpo, aumento del ritmo cardiaco, hiperventilación, revivir los acontecimientos en cámara lenta, sequedad en la boca, potenciación de los sentidos, tales como el olfato, y la respuesta de “combatir o huir”; de igual manera, es común perder el control
sobre las funciones intestinales. Algunas de estas reacciones pueden no ocurrir sino hasta que el peligro ha pasado, y pueden repetirse en un momento
posterior, cuando el delito es recordado.
En este sentido, el delito también tiene consecuencias psicológicas, ya que
usualmente es percibido como un acontecimiento más grave que un accidente o una desgracia, cuando se enfrentan pérdidas y lesiones ocasionadas por
el acto deliberado de otro ser humano.
La reacción inicial puede ser de alto impacto (shock), miedo, enojo, desamparo, incredulidad y culpa. Tales reacciones, al igual que las físicas, suce-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 14
283
den inmediatamente después del delito, y algunas de éstas pueden volver a
ocurrir con posterioridad al presentar la denuncia, asistir al juicio o acudir al
hospital para buscar atención médica. Estas reacciones iniciales pueden ser
seguidas por periodos de desorganización, que se manifiestan a través de
pensamientos penosos sobre el evento, pesadillas, depresión, culpa, miedo y
una pérdida de confianza y autoestima. Puede parecer que la vida se torna
más lenta y pierde su sentido; la fe y las creencias previas pueden ya no brindar consuelo, las respuestas de conducta pueden también inducir al abuso de
alcohol o sustancias adictivas, así como la fragmentación de las relaciones
sociales y evadir a personas y situaciones asociadas al delito o incurrir un
aislamiento social.
Actualmente, la atención psicológica se encuentra incorporada como un
derecho que tiene la víctima, pero ante la falta de infraestructura, insuficiencia de recursos humanos capacitados o la falta de coordinación entre instancias de seguridad social para brindar los servicios terapéuticos, no se realiza
en la mayoría de las entidades federativas de nuestro país.
Lo anterior se explica en atención a que los derechos de las víctimas no
han tenido un desarrollo uniforme en las entidades federativas, ya que mientras que Aguascalientes, Baja California, Chiapas, Colima, Distrito Federal,
Durango, Guerrero, Guanajuato, Jalisco, Estado de México, Puebla, San Luis
Potosí, Sinaloa, Sonora y Tamaulipas expidieron leyes especiales en esta materia, Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Coahuila, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Quintana Roo,
Tabasco, Yucatán, Zacatecas, Tlaxcala y Veracruz sólo han realizado modificaciones mínimas a los códigos de procedimientos penales, y respecto de
estos ordenamientos, con excepción del Distrito Federal, las otras entidades
federativas cuentan con normas de procedimiento que no facilitan el ejercicio
pleno de los derechos de este grupo de personas. Además, la reparación de
daños y perjuicios continúa como deuda no saldada a las víctimas, por la carencia de mecanismos jurídicos que faciliten su cumplimiento en el patrimonio de los responsables o a través de su trabajo en las prisiones; incluso, en el
apartado B del artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos se adoptó el compromiso de fijar procedimientos ágiles para ejecutar las sentencias en materia de reparación del daño, sin que hasta la fecha
se hayan realizado las modificaciones legales conducentes. Contrariamente a
ello se han detectado prácticas administrativas que vulneran los derechos de
las víctimas y producen la victimización institucional, entre las cuales se encuentran:
284
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
1. Primer contacto con las víctimas
Esta Comisión Nacional ha observado que al ocurrir un hecho delictivo, generalmente el primer contacto de la víctima suele ser con alguno de sus familiares,
un vecino o una persona ajena que se encuentre cerca de donde sucedieron
los hechos, y que éste le brinde auxilio; posteriormente, se da la intervención
de servidores públicos de la policía preventiva o ministerial que atiende el
llamado de apoyo; sin embargo, éstos no siempre están capacitados para
orientar sobre los lugares que otorgan atención especializada, mucho menos
para enfrentar una crisis emocional derivada del evento traumático, con objeto de que se tranquilice y pueda proporcionar datos de identificación del probable responsable o haga un relato lo más cercano posible al hecho ocurrido,
o para sugerirle a la víctima la forma de conservar los objetos o los indicios
del delito.
2. Atención médica de urgencia
Las víctimas del delito, por lo general, no se encuentran incorporadas al sistema de seguridad social, y por ende no cuentan con servicio médico; su
única posibilidad para recibir atención médica es a través de las unidades de
rescate, que en ocasiones recorren varios centros hospitalarios antes de que
les reciban a los pacientes, y al ser atendidos en los hospitales públicos en
áreas de emergencia o en la Cruz Roja, éstos sólo les brindan el servicio médico para estabilizarlas o tratar de salvarles la vida, pero no se ocupan de
tratamientos ulteriores (operaciones reconstructivas, terapias y prótesis, entre
otros) que les permita realmente recobrar la salud y la funcionalidad; ello las
obliga a realizar, en caso de poder hacerlo, erogaciones por cuenta propia y la
recuperación queda supeditada a la condena del delincuente, siempre y cuando se haga efectiva la reparación del daño.
3. Acceso a la justicia
a. Tiempos de espera y de recepción de la denuncia
Hoy en día, en términos generales, sigue siendo un obstáculo el tiempo de
espera y de recepción de la denuncia en las agencias del Ministerio Público,
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 14
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en las que la víctima, dependiendo del delito de que se trate, debe esperar
horas o días para ser atendida, por ello en algunos casos las hace desistir de
presentar la denuncia.
Además, en ocasiones, el representante social se niega a iniciar la averiguación previa el mismo día en que se presenta la víctima, excusándose de su
deber con argumentos tales como: falta de identificación oficial, por no contar con testigos presenciales de los hechos, por no haber transporte para realizar la inspección ocular en determinados delitos como el robo, despojo o
daño en los bienes, o porque, tratándose de delitos que atentan contra la integridad corporal, no cuentan con médico legista y remiten a la víctima a un
hospital público para que le hagan una certificación médica y después regresen a fin de iniciar la averiguación.
De igual manera, se presentan situaciones en las que el Ministerio Público,
sin explicar el alcance del documento a las víctimas, elabora “actas circunstanciadas”, de “hechos”, cuyo único efecto es tener un registro de los ofendidos y los hechos, lo que obliga a éstos a insistir para solicitar un trámite
adecuado a la denuncia que permita iniciar una averiguación previa.
b. Trabajo de investigación del delito en la averiguación previa
No obstante que ésta es la etapa medular en la fase de procuración de justicia,
porque de ella depende el ejercicio de la acción penal en contra del probable
responsable, o bien para ubicarlo y lograr la solicitud de la reparación del
daño, existen prácticas administrativas por parte del Ministerio Público que
afectan a las víctimas o a la investigación misma, lo cual redunda en el envío
a la reserva de las averiguaciones o en la determinación del no ejercicio de la
acción penal; y entre otras, las deficiencias en el trámite de la indagatoria, la corrupción, las declaraciones iniciales incompletas de las víctimas; no se brinda
una asesoría jurídica oportuna, lo cual anula los beneficios de la coadyuvancia y propicia que las víctimas acudan en diversas ocasiones para llevar a
cabo alguna actuación; asimismo, hay insuficiencia de medios materiales y
humanos para realizar la investigación, y en los delitos de querella no siempre se le explica a las víctimas el alcance del otorgamiento del perdón; hay
rechazo de diligencias sin fundar ni motivar su negativa; omiten brindar a las
víctimas, familiares o testigos el auxilio oportuno y efectivo para garantizar
su seguridad; falta de control y supervisión de la integración de las averiguaciones, lo que ocasiona dilación, y la atención psicológica es deficiente y
además persiste el rezago en la ejecución de órdenes de aprehensión.
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
c. Proceso penal
En el proceso penal se ha generado una confusión, en cuanto a los derechos
de las víctimas y las del indiciado, por considerar que ellos entran en conflicto y que unos tienen más peso que otros, lo cual origina a menudo que se tomen decisiones que victimizan nuevamente a una persona. Por ejemplo, en
delitos de materia sexual, en los que la víctima es menor de edad, en aras de
“respetar el derecho de defensa del procesado” se cita a los padres de la víctima y a ésta para que se presenten a fin de desahogar diligencias de ampliación de declaración, inspección judicial o pruebas psicológicas, pero si resultan perjudiciales para el estado emocional de la víctima, con mayor razón si
está siendo sometida a psicoterapia, circunstancia que se puede corroborar
con el especialista que la atiende y con el expediente clínico.
Además, se observa que los juzgados penales no cuentan con instalaciones
adecuadas para la estancia de las víctimas antes del desarrollo de las diligencias, y las condiciones actuales son muy proclives a que los inculpados, cuando gozan de la libertad caucional, o sus familiares intimiden o amenacen a las
víctimas en los recintos judiciales.
También es muy factible que en el proceso penal se genere una victimización secundaria a los agraviados, básicamente en delitos graves, ante la falta
de personal capacitado en relación con el estrés postraumático generado por
el hecho delictivo, el cual se incrementa cuando participan en diligencias judiciales que les hacen revivir los eventos traumáticos; y hay casos en los que
tienen que soportar el asedio, las intimidaciones y preguntas insidiosas de la
defensa del inculpado.
En este sentido, los agentes del Ministerio Público adscritos a los juzgados
penales no siempre asumen adecuadamente la defensa de los derechos de las
víctimas, ya que en ocasiones hacen acto de presencia en la diligencia judicial y simultáneamente están atendiendo otras cosas; igualmente, se presentan casos en que no se apela la sentencia y no se le explica a la víctima que
puede hacerlo, no obstante que ello es un imperativo legal.
B. Por otra parte, no escapa del conocimiento de esta Comisión Nacional que
los Gobiernos, tanto federal como estatales, así como algunos municipales,
han tratado de establecer los servicios de atención a víctimas, cuyo objeto es
brindarles asistencia y apoyo; sin embargo, ésta adolece de una articulación
adecuada y de estandarización.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 14
287
En este sentido, si bien es cierto que la mayoría de las entidades federativas han establecido áreas especializadas para la atención de las víctimas,
principalmente al interior de las Procuradurías de Justicia, también lo es que
no en todos los casos se ha otorgado la misma importancia al tema, ni el presupuesto es suficiente para proporcionar a las víctimas los servicios que requieren bajo los criterios de cobertura, inmediatez y suficiencia.
Del análisis al marco jurídico existente, y con objeto de incrementar las
acciones para mejorar la atención a las víctimas de delitos y del abuso de
poder en México, esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos considera necesario y oportuno que se adopten las reformas legislativas y administrativas necesarias para proteger y salvaguardar los derechos fundamentales
de las víctimas, ya que deben constituir un referente ético y jurídico que se
sustente en los postulados consagrados en el artículo 20, apartado B, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los Principios
Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso del Poder, como eje rector para el establecimiento e impulso de una “Atención Integral a las Víctimas de Delitos y del Abuso de Poder en México”.
1. Respeto a su dignidad
Todas las víctimas de delitos y del abuso del poder son seres humanos que
tienen derecho a la vida, la libertad, la igualdad, la seguridad y el respeto a su
dignidad personal, aspectos que están plasmados en la universalidad de los
Derechos Humanos. El Estado mexicano debe propiciar el fortalecimiento de
los medios para garantizar su protección efectiva, a recibir un trato justo y
equitativo, sin distinción alguna, ya sea por su raza, color, sexo, edad, idioma, religión, nacionalidad, opinión política, creencias o prácticas culturales,
situación económica, nacimiento o situación familiar, origen étnico o social,
impedimento físico o de otra índole.
Las víctimas de cualquier delito deben ser tratadas por los servidores públicos con la debida atención y respeto, y éstos deben abstenerse de cualquier
acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia del servicio que presten,
abuso o ejercicio indebido de la autoridad.
2. El personal
Aquel que atienda a las víctimas deberá estar integrado por un equipo técnico
interdisciplinario, especializado y profesional, conformado preferentemente
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
por abogados, médicos, psicólogos, psiquiatras, trabajadores sociales y prestadores de servicio social, el cual será seleccionado conforme a un perfil
orientado a la atención victimológica. Asimismo, sería recomendable impulsar proyectos de inducción, entrenamiento, capacitación y actualización, tanto para el personal interno como para el personal de otras instituciones, además de promover espacios de protección y fortalecimiento emocional que
faciliten la atención a las víctimas, con la finalidad de prevenir el desgaste
profesional de dicho personal.
A fin de mejorar los servicios que se proporcionen será necesario fomentar
el diseño de técnicas de selección del personal de atención a víctimas, y de los
perfiles condicionados con características psicológicas que garanticen la estabilidad emocional, sensibilidad y capacidad de empatía y probidad, entre
otras, así como en los conocimientos especializados en la materia. Asimismo,
se deberá promover, en el ámbito de la colaboración institucional, el establecimiento de programas interdisciplinarios permanentes de capacitación del
personal de atención a víctimas, particularmente del que se desempeña en la
policía, el sistema de procuración de justicia, la administración de justicia, los
hospitales y los centros de atención psicológica y psiquiátrica, entre otros.
3. Atención integral a la víctima
El Estado mexicano, en sus tres ámbitos de gobierno, debe impulsar las medidas necesarias para que se reconozcan, con base en los principios y estándares internacionalmente aceptados, así como en los preceptos que establece
el apartado B, del artículo 20 constitucional, al menos los siguientes derechos
a las víctimas de delitos y del abuso de poder:
a) Recibir la atención integral y especializada que necesiten para el tratamiento eficaz en contra de los efectos causados por el hecho delictivo o
el abuso de poder con plena observancia y respeto de sus Derechos Humanos.
b) Acceder a los sistemas de justicia, salud y asistencia social.
c) Estar informadas oportunamente de los derechos que establece a su favor el orden jurídico mexicano, así como de sus alcances y medios para
hacerlos valer.
d) Ser acompañadas y contar con un asesor jurídico, cuando ello se requiera, ante las instancias de procuración e impartición de justicia para que
defienda sus intereses.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 14
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e) A ser canalizadas a las instituciones idóneas para recibir una atención
que permita su restablecimiento.
f) A la reparación del daño cuando éste proceda, en los términos más amplios y eficaces, debiendo ser a cargo del Estado cuando el autor del
delito sea un servidor público.
g) A recibir asistencia a cargo del Estado cuando proceda, en función de
los fondos de ayuda y apoyo creados expresamente para tal fin.
En la elaboración de programas de cobertura municipal, estatal, regional o
nacional, deberán uniformarse los procedimientos de atención, bajo el principio de que las víctimas serán tratadas con respeto total a su dignidad, y recibirán la asistencia jurídica, médica, psicológica y social que sea necesaria,
salvaguardando en todo momento sus Derechos Humanos por medio de servicios especializados, los cuales serán regidos bajo los postulados de oportunidad, calidad idónea, responsabilidad ética, sencillez, gratuidad, confidencialidad y contacto directo con las autoridades o instancias respectivas, para
dar respuesta inmediata a las situaciones que pongan en riesgo la integridad
de las personas.
a. Atención médica
Las víctimas, cuando las circunstancias del caso lo requieran, deberán recibir
servicios gratuitos de atención médica de urgencia, ser atendidas o canalizadas inmediatamente a los centros médicos y hospitalarios más cercanos e
idóneos, y ser acompañadas por el personal que presta los servicios victimológicos para verificar que los servidores públicos de las instituciones de salud
les proporcionen la atención que corresponda con el mayor profesionalismo
posible, y también para que tome las medidas adecuadas para garantizar su
integridad física y se documente cuidadosamente la condición en que las víctimas llegaron y prestarle atención especial a sus necesidades. Asimismo, han
de contar con números telefónicos y direcciones de los servicios de emergencia en cada localidad.
b. Atención psicológica
Es importante proporcionar servicios de primeros auxilios psicológicos en la
etapa de crisis, mediante el apoyo psicoterapéutico (individual o grupal), para
que las víctimas que lo requieran puedan afrontar el evento traumático del
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
delito, así como sus efectos emocionales y la respuesta social, a fin de proteger, adaptar y mantener la salud mental, y para que recuperen la funcionalidad disminuida o perdida, mediante el tratamiento de rehabilitación correspondiente.
c. Personalización de la asistencia
En concordancia con lo antes expuesto, deberá prevalecer el criterio de personalización de la asistencia que, teniendo en cuenta las especiales circunstancias del hecho, se adecue al caso en cuestión y escape a la generalización
de la ayuda brindada. Para ello se debe conformar un equipo de profesionales de
diferentes disciplinas, con sensibilidad social y espíritu de servicio, que orienten su trabajo principalmente a personas de escasos recursos y en situación de
indefensión.
d. Los programas de atención
Éstos deberán contemplar varias posibilidades para que las víctimas tengan
acceso inmediato a servicios integrales, ya sea que de manera personal acudan a las áreas expresamente implementadas para tal efecto, la cuales deberán estar ubicadas preferentemente en lugares de fácil acceso a las vías de
comunicación y cercanas a otros centros de atención, tales como hospitales,
enfermerías, agencias de Ministerio Público, estaciones de policía o de seguridad pública, estancias infantiles y albergues, entre otras, para su respectiva
canalización.
Si el contacto es por teléfono, los servicios se deben prestar en tiempo real,
por medio de números gratuitos y de larga distancia y se debe contar con líneas adicionales y suficientes que permitan un fácil contacto. Además, se
deberá crear en el espacio cibernético (internet) un vínculo entre las instituciones que presten servicios de atención a víctimas en la región que corresponda, con el objetivo primordial de proporcionar la información que permita el acceso inmediato a los servicios victimológicos, como conducto para la
promoción y divulgación de los mismos, que permita a las víctimas, que no
puedan tener contacto inmediato con el programa u otros centros de atención
victimológica, acceder a los servicios por medio de las visitas de campo, para
lo cual resulta fundamental el integrar brigadas preferentemente asistidas por
abogados y psicólogos.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 14
291
4. Orientación jurídica
Es fundamental dar a conocer a las víctimas los derechos que a su favor prevé el orden jurídico mexicano, primordialmente en materia de procuración e
impartición de justicia, de manera pronta, completa e imparcial, así como las
acciones, procedimientos, recursos e instancias legales para hacerlos valer,
las formas de ejercitarlos y sus alcances, con el objetivo de que sean escuchadas en los procedimientos judiciales o administrativos, y que las opiniones que emita al respecto sean presentadas y examinadas en las etapas apropiadas.
Para ello se deberán adoptar las medidas conducentes que minimicen las
molestias causadas, que protejan su integridad y garanticen tanto su seguridad como la de sus familiares, la de los testigos en su favor o quien le preste
apoyo, contra todo acto de intimidación y represalia, y que aseguren su identidad; todo con el propósito primordial de prevenir o, en su caso, disminuir la
victimización secundaria derivada de las imprudentes o inapropiadas prácticas administrativas que lleven a cabo los servidores públicos, así como a garantizar el derecho:
a) A presentar su denuncia o querella ante el agente del Ministerio Público, ya sea del orden federal o local, y a que se inicien los trámites correspondientes.
b) A que se les procure justicia de una manera pronta, completa e imparcial.
c) A que el Ministerio Público y sus auxiliares les proporcionen servicios
victimológicos en el marco de la legalidad, con honradez, lealtad, imparcialidad, profesionalismo, eficiencia, eficacia y diligencia, quienes deberán abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o
deficiencia de la atención, abuso o ejercicio indebido de la autoridad,
pero, sobre todo, deberán tratar a las víctimas con respeto a su dignidad.
d) A ser informadas por parte del Ministerio Público de los derechos que
les reconoce la Constitución y las leyes aplicables, así como a ser oportuna y debidamente enteradas sobre el desarrollo del procedimiento penal, sus alcances y contenidos, y que se deje constancia en el expediente de esta atención.
e) A recibir orientación jurídica por parte del Ministerio Público sobre la
forma y modo para hacer valer sus derechos, quien deberá encauzarlas
o canalizarlas hacia las instancias y autoridades competentes para recibir la debida atención victimológica.
292
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
f) A coadyuvar con el Ministerio Público, aportando todas las pruebas que
tenga a su alcance durante la averiguación previa y el proceso penal
para que se acredite la responsabilidad del inculpado y el monto de la
reparación del daño, y de no ser posible para la víctima aportar mayores
elementos para la cuantificación del daño, la obligación correrá a cargo
del Ministerio Público, el cual deberá de apoyarse de los elementos que
juzgue necesarios para llevar a cabo dicha labor.
g) A tener acceso a la averiguación previa y al expediente, para conocer
sobre el desarrollo del procedimiento.
h) A estar informadas sobre todos aquellos datos que sirvan para que puedan participar activamente en la toma de decisiones concernientes a su
caso, emitiendo las opiniones y las consideraciones que correspondan
en las etapas procesales adecuadas, y el Ministerio Público les deberá
informar y explicar sobre la trascendencia jurídica del perdón.
i) A exigir que el Ministerio Público solicite la reparación del daño cuando
éste proceda, y, además, durante la averiguación previa practicar y ordenar la realización de todos los actos conducentes para la acreditación de
su monto, y en la etapa de sentencia, si el sentenciado se niega a cubrir
el pago respectivo, deberá solicitarle al juez que remita copia certificada
de la resolución a la autoridad fiscal competente para que dicha sanción
se haga efectiva mediante el procedimiento económico coactivo.
j) A la restitución del objeto del delito.
k) A proponer el embargo precautorio sobre los bienes del delincuente.
l) A comparecer activamente en los actos del juicio, y a que el Ministerio
Público guarde confidencialidad respecto de los datos que permitan su
localización por parte del probable responsable del delito u otros datos
que afecten la reputación, el honor y el buen nombre de la víctima.
m) A que el Ministerio Público solicite las medidas necesarias para proteger la integridad de la víctima o de sus familiares y testigos de las agresiones que el inculpado o las personas cercanas a éste puedan cometer
en su contra.
n) A interponer recursos y promover juicios de amparo.
o) A gozar de un traductor o intérprete cuando la víctima no hable o entienda el español, y en caso de que la víctima tenga una condición especial de vulnerabilidad, el Ministerio Público deberá solicitar las medidas necesarias para garantizar la protección de sus intereses.
p) A promover la acumulación de procesos y el desahogo de todas aquellas diligencias inherentes a las actuaciones procesales.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 14
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q) A impugnar el no ejercicio o desistimiento de la acción penal.
r) A recibir atención especial y personalizada en el caso de delitos en materia sexual y de secuestro, con objeto de garantizar la integridad física
y emocional de la víctima, y en caso de que el inculpado solicite ser
careado con la víctima y ésta sea menor de edad, deberá informarse a su
representante legal el derecho que tiene ella de no ser obligada a someterse al careo, y formulará ante el juez la oposición correspondiente,
solicitándole que se lleven a cabo las declaraciones en las condiciones
que establezca la ley.
s) A recibir atención en su domicilio, cuando por algún impedimento físico o mental no pueda acudir a la institución responsable de brindarle la
atención requerida, y de propiciar que dicho apoyo continúe de manera
posterior a la sentencia del caso, ya que deberá abarcar también el tiempo por el que se extienden todos los daños sufridos por la víctima.
5. Acompañamiento
La atención integral a las víctimas deberá incluir tareas de acompañamiento
por parte de un servidor público o promotor de sus derechos, en las denuncias, comparecencias, declaraciones, inspecciones y, en general, en cualquier
tipo de actuación relacionada con su caso cuando se requiera; ello para evitar
que la víctima se sienta desprotegida y desinformada, y con mayor confianza
se acerque a las instituciones de justicia, salud o cualquiera otra dependencia
pública o privada encargada de atender su asunto.
6. Reparación del daño
La atención a las víctimas del delito y del abuso de poder deberá permitir que
éstas tengan acceso a los mecanismos jurídicos necesarios para elegir el tipo
de reparación del daño más acorde para restituirlo en el goce de sus derechos,
por parte de los particulares o del Estado, cuando ésta proceda. Para tal efecto es necesario impulsar las acciones ante los poderes públicos para que este
derecho se cumpla cabalmente en todo el país, a través de la generación de
reformas legislativas y la gestión de fondos de compensación o de apoyo, que
las ayuden a una pronta reparación a fin de lograr el pleno resarcimiento,
reintegración y recuperación por el daño sufrido.
294
COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Para los efectos de la reparación del daño, cuando la víctima del delito
haya fallecido o padezca lesiones que impliquen pérdida o disminución de
sus facultades físicas o mentales, deberán considerarse como ofendidos al
cónyuge, al concubino y demás ascendientes o descendientes que dependan
económicamente de éste.
Al momento de calcular la reparación por el daño causado, es necesario
tener en cuenta la situación financiera de la víctima para evitar excesos y
deficiencias. Para esto, se puede considerar necesario apreciar cada una de las
necesidades de la víctima, incluyendo también su capacidad a hacer frente al
daño financiero que le ha causado el delito.
En este contexto, y en el caso de violaciones por abuso de poder en las que
el sujeto activo sea el Estado, la reparación del daño deberá satisfacerse conforme a los principios internacionales que rigen la materia, atendiendo al daño material, daño moral y a los perjuicios ocasionados.
7. Servicios funerarios
La asistencia social que se les brinda a los familiares de la víctima fallecida,
cuando ante la escasez de recursos no están en condiciones de sepultar a sus
familiares, debe orientarse a superar de manera más sencilla este obstáculo
mediante acciones orientadas a proveerles las facilidades para ello, ya sean
económicas o de tramitación.
8. Identificación
Para proporcionar una atención de amplia cobertura es fundamental, primero,
determinar los índices y tipos de victimización existentes en el país o en cada
entidad federativa, por medio de los datos que se obtengan de informes y
encuestas que permitan una estimación probable de los costos que tendrían
los servicios a instrumentar. Posteriormente, habría que identificar los servicios victimológicos disponibles, así como las necesidades de las víctimas y el
tipo de ayuda que requieren, a fin de obtener una visión concreta de las medidas que se van a adoptar y evitar así la duplicidad.
9. Promoción
Se deberán coordinar los eventos de promoción de los derechos de las víctimas, tales como congresos, seminarios, reuniones, mesas redondas, simpo-
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 14
295
sios, cursos de actualización y diplomados, entre otros, que permitan el estudio
del fenómeno victimológico, las consecuencias que genera y los mecanismos
de atención, que son fundamentales para una mejor promoción y educación,
y que servirán para crear un código de ética para los servidores públicos. Las
estrategias de esta promoción deberán ser dirigidas con gran cuidado a la
población en riesgo. Asimismo, se deben publicitar los propósitos fijados mediante la difusión amplia de los servicios de las unidades de asistencia a víctimas de delitos, de la captación de casos dentro y fuera del Ministerio Público,
de la respuesta directa y en red sobre necesidades de atención a las víctimas, y
sobre el seguimiento de los casos y la evaluación del impacto y desempeño
de su trabajo.
Para ello se considera conveniente promover convenios de colaboración
para la elaboración de una estrategia de promoción y divulgación que informe,
oriente, sensibilice e informe a la sociedad sobre el fenómeno victimológico,
con respecto a los derechos de las víctimas, de las instituciones responsables
de hacerlos valer y los medios legales para hacerlos exigibles, y en su caso
saber cuáles son las instancias competentes a las que pueden acudir para que
las oriente, asesore, acompañe y asista en esa tarea, para así disminuir el impacto de la victimización y crear una conciencia de solidaridad social, tanto en
los servicios públicos encargados de la atención, como en la sociedad en general, y para mejorar la percepción ciudadana sobre la imagen de los servicios
victimológicos y de justicia y fomentar la denuncia de hechos delictivos.
10. Coordinación y participación ciudadana
Resulta de particular importancia la necesidad de dar reconocimiento, a través de la ley, a las diversas asociaciones independientes y darles una participación más activa en la tarea de dar rehabilitación a las víctimas de delitos.
Sería deseable que las autoridades estatales y municipales pudieran celebrar
acuerdos y convenios administrativos, mediante los cuales se establecieran
los mecanismos de coordinación, colaboración y concertación que permitan
la participación de los sectores público, social y privado en materia de atención y protección a víctimas de delitos.
Para mejorar y ampliar la cobertura de los servicios, será conveniente establecer una red de colaboración institucional en materia victimológica a la
que se afilien las instituciones públicas y privadas de esta naturaleza, bajo el
compromiso de mantener actualizados sus datos en el registro de la red, e
interactuar con otras instituciones, siempre que éstas se ajusten a los servi-
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
cios que ofrecen y bajo las condiciones de disponibilidad con que cuenten,
así como otros derechos y obligaciones que los convenios suscritos para tal
efecto determinen.
También habrá que desarrollar, a través de la colaboración con instituciones especializadas en la atención a víctimas, tanto nacionales como internacionales, programas de prevención victimológica y de evaluación de necesidades para todo el país, o bien escoger ciudades con alto índice delictivo para
iniciar programas pilotos en materia de prevención.
11. Políticas públicas y reformas legislativas
En este caso, se deberán desarrollar las herramientas que permitan evaluar las
políticas públicas en materia de atención a víctimas en la entidad que se trate,
analizando para ello los aspectos sociales, económicos y políticos de cada
escenario. Asimismo, se deberá realizar una revisión del acervo legislativo
para relacionarlo con el marco jurídico existente y, en su caso, proponer las
reformas que hagan posible su plena vigencia. Las entidades considerarán la
posibilidad de incorporar a sus legislaciones normas que proscriban los abusos de poder y proporcionen soluciones a las víctimas de esos abusos. En
particular, deberá incluir la reparación del daño.
Finalmente, resulta imperativo crear un sistema de evaluación de la eficacia
de los programas aplicados para prevenir la victimización de la población en
su conjunto o de determinados grupos sociales, pues los resultados darán los
índices necesarios para rediseñar los próximos objetivos de los programas.
En atención a los razonamientos anteriores, para esta Comisión Nacional
el hecho de no atender los derechos de las víctimas u ofendidos, tal como lo
prescribe la propia Constitución, implica una violación a la seguridad jurídica, a la legalidad y al derecho que tienen los seres humanos a que se respete
su integridad física y psicológica, a su dignidad y a que se repare el daño, lo
cual atenta contra las disposiciones previstas en los artículos 1o., párrafo tercero; 14, párrafo segundo; 16, párrafo primero, y 20, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; 2 y
4 de la Convención sobre los Derechos del Niño; 1 y 2 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer;
1o. y 2o. del Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer
Cumplir la Ley, y la Declaración de Principios Fundamentales de Justicia
para las Víctimas de Delitos y del Abuso de Poder.
RECOMENDACIÓN GENERAL NÚMERO 14
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En consecuencia, esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos formula respetuosamente a ustedes, señoras y señores Procuradores General de la
República, de Justicia Militar y de Justicia de las entidades federativas, Secretarios de Seguridad Pública y de Salud Federal, del Gobierno del Distrito
Federal y de las entidades federativas, Presidentes de los Tribunales Superiores o Supremos Tribunales de Justicia de las entidades federativas, las siguientes:
IV. RECOMENDACIONES GENERALES
PRIMERA. Se tomen las medidas respectivas para que se logre la homologación de los derechos que tienen las víctimas de delitos y del abuso del poder,
en términos de lo que establece el artículo 20, apartado B, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los Principios Fundamentales
de Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso del Poder, tomando en
consideración las observaciones realizadas en la presente Recomendación.
SEGUNDA. Se tomen las medidas respectivas a efecto de establecer la colaboración y coordinación institucional que garantice los derechos de las víctimas, la cual necesariamente debe involucrar a las autoridades del ámbito federal, estatal y municipal, incluyendo a las organizaciones de la sociedad civil
que trabajen con víctimas, principalmente en las áreas de seguridad pública,
procuración e impartición de justicia, salud, educación y desarrollo social.
TERCERA. Proponer al Honorable Congreso de la Unión y a los Congresos
de cada entidad federativa la creación de una partida especial en los presupuestos de egresos de la Federación y de los estados, respectivamente, para la
atención a víctimas del delito y del abuso de poder, y que se destine a la creación de áreas especializadas fondos de reparación del daño y de asistencia
social.
CUARTA. Diseñar programas institucionales de vinculación multidisciplinarios con organismos públicos y privados en todos los niveles de gobierno,
que permitan ampliar el universo de atención, observancia y protección de
los derechos de las víctimas, y acciones de fomento, capacitación, prevención de la victimización, y el combate a las inadecuadas prácticas administrativas de los servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley.
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COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
QUINTA. En materia de reparación del daño, impulsar las iniciativas y reformas
legislativas necesarias a fin de que este derecho se cumpla a cabalidad, estableciendo para ello mecanismos ágiles que faciliten su cumplimiento en términos
de lo que señalan la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
SEXTA. Proponer a la autoridad correspondiente la creación de una institución
autónoma e independiente del Ministerio Público que garantice la protección de
los derechos de los ofendidos y las víctimas de delitos, con funciones de asesoría, en forma gratuita, profesional y adecuada, con igual rango e importancia
que la defensoría de oficio, para dar cumplimiento a la garantía de igualdad.
SÉPTIMA. Implementar medidas tendentes a evitar la victimización secundaria, por lo cual debe propiciarse que la víctima declare mediante videos, en
salas separadas de los inculpados, familiares y amigos de éstos; y deberán
proteger sus datos personales en el interrogatorio; resarcirle los gastos que le
han ocasionado los hechos de que fue víctima, y garantizar el acceso de la
víctima al proceso penal en un principio de igualdad.
La presente Recomendación de carácter general, de acuerdo con lo señalado
en el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6o., fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos, así como 140 de su Reglamento Interno, fue aprobada
por el Consejo Consultivo de esta Comisión Nacional en su Sesión Ordinaria
Número 225 del 13 de marzo de 2007, tiene el carácter de pública y se emite
con el propósito fundamental de que se promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones normativas y prácticas administrativas que constituyan o propicien violaciones a los Derechos Humanos, y también para que las
autoridades competentes, dentro de sus atribuciones, eliminen dichas violaciones y subsanen las irregularidades de que se trate.
Con base en el mismo fundamento jurídico, informo a ustedes que las Recomendaciones Generales no requieren de aceptación por parte de las instancias
destinatarias; sin embargo, se les pide que, en su caso, las pruebas correspondientes al cumplimiento de la Recomendación se envíen a esta Comisión Nacional dentro de un término de 30 días hábiles siguientes a la fecha de emisión de la presente Recomendación.
Atentamente
El Presidente de la Comisión Nacional
Rúbrica
Recomendaciones Generales 1/2001 a 14/2007, editada por la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se terminó de imprimir en junio de 2008 en los talleres de REPRODUCCIONES Y
MATERIALES, S. A. de C. V., Presidentes núm. 189-A, Col. Portales, C. P. 03300, México, D. F. El cuidado de la edición estuvo
a cargo de la Dirección de Publicaciones de esta Comisión Nacional. El tiraje consta de 1,000 ejemplares.