política regional y de cohesión europea para el período 2007-13

LA POLÍTICA REGIONAL Y DE COHESIÓN EUROPEA PARA EL PERÍODO 2007/13.
PRINCIPALES MODIFICACIONES CON ESPECIAL REFERENCIA A LA COMUNIDAD
AUTONOMA DE CASTILLA Y LEON.
Ana Isabel GONZALEZ GONZÁLEZ
Catedrático de Escuela Universitaria de Derecho Financiero y Tributario
Universidad de Oviedo
La política regional y de cohesión comunitaria se ha convertido en una de las mayores
prioridades de la Unión Europea, consolidando su papel y adaptándose a la nueva situación
determinada por las sucesivas ampliaciones. Esta política de cohesión económica, introducida
explícitamente en el Acta Única Europea de 1986 e incorporada por el Tratado de Maastricht al
Tratado de la Comunidad Europea en 1992, constituye hoy una de las principales partidas
presupuestarias de la Unión Europea.
La política regional comunitaria se fundamenta en la idea de solidaridad y cohesión
económica y se plasma en una política desarrollada a través de diversas intervenciones
financieras, especialmente gracias a los Fondos Estructurales (en adelante FF.EE.) y al Fondo de
Cohesión. Sin embargo, esta política no ha permanecido inalterable en el tiempo sino que ha
ido evolucionando, no siendo ajena a este cambio la situación derivada de las sucesivas
ampliaciones de la Unión Europea que, con carácter general, han conllevado un aumento de la
diversidad y la desigualdad territorial. Este hecho ha sido especialmente notable como
consecuencia de las dos últimas ampliaciones de 2004 y 2007, tanto por su dimensión territorial
como por su alcance debido a las disparidades socioeconómicas en relación con los nuevos
Estados miembros. Ello explica no sólo las últimas modificaciones en la política regional para
el período actual (2007/13) sino también las llevadas a cabo en el anterior período de
programación (2000/06).
El análisis tanto de los principales avances que se han ido produciendo en la política regional
y de cohesión europea, la reforma de la política de cohesión para el período 2007-2013 y las
consecuencias que se derivan para las Comunidades Autónomas en nuestro país, será el objetivo
principal de este trabajo.
1.- INTRODUCCIÓN.
Uno de los objetivos claves de la Unión Europea, plasmado en los Tratados, es la
consecución de la Cohesión Económica, Social y Territorial. Así el artículo 3 de la versión
consolidada del Tratado de la Unión Europea (antiguo artículo 2 TUE) establece como uno de
los objetivos de la Unión, la cohesión económica , social y territorial y la solidaridad entre los
Estados miembros, siendo uno de los ámbitos de competencia compartida de la Unión de
acuerdo con el artículo 4, apartado 2. c) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Precisamente, la versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
recoge en su Tercera Parte las Políticas y Acciones Internas de la Unión, dedicando su Título
XVIII la Cohesión Económica, Social y Territorial. Básicamente, ésta es entendida como la
1
disminución de las disparidades entre las regiones de los Estados miembros y para ello se
establecen una serie de instrumentos entre los que destacan el FEDER y el Fondo de Cohesión.
Así, el actual artículo 174 del Tratado de Funcionamiento (antiguo artículo 158 TCE)
contempla como uno de los objetivos de la Unión, el promover un desarrollo armonioso para lo
cual desarrollará una acción encaminada a reforzar su cohesión económica, social y territorial.
En busca de este objetivo se pretende “reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de
las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas”, especialmente las zonas
rurales, las zonas afectadas por una transición industrial y regiones que padezcan desventajas
naturales o demográficas graves y permanentes como es el caso de las regiones más
septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y
de montaña.
Aunque el artículo 175 del Tratado de Funcionamiento (antiguo artículo 159 TCE) predica la
coordinación y dirección de la política económica para atender este objetivo, expresamente se
apoya su consecución específica a través de la actuación de los fondos con finalidad estructural,
del Banco Europeo de Inversiones y demás instrumentos financieros. Pero es el Fondo Europeo
de Desarrollo Regional, de acuerdo con el artículo 176 del Tratado de Funcionamiento (antiguo
artículo 160 TCE) el instrumento “destinado a contribuir a la corrección de los principales
desequilibrios regionales dentro de la Unión mediante una participación en el desarrollo y en
el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas y en la reconversión de las regiones
industriales en declive”. A este instrumento debe añadirse, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 177 del Tratado de Funcionamiento (antiguo artículo 16 TCE) el Fondo de Cohesión,
que proporciona contribución financiera a proyectos en los sectores del medio ambiente y de las
redes transeuropeas en materia de infraestructuras del transporte.
Además, el Protocolo nº 28 anexo al Tratado de Funcionamiento se refiere también a la
Cohesión Económica, Social y Territorial y en él los Estados miembros reconocen que el
fomento de la cohesión económica, social y territorial es vital para el pleno desarrollo y el éxito
continuado de la Unión. Por ello consideran que los FF.EE. deben seguir desempeñando un
papel considerable en la realización de los objetivos de la Unión en el ámbito de la cohesión, así
como el Fondo de Cohesión en los proyectos de medio ambiente y redes transeuropeas e
igualmente el BEI debe destinar recursos al fomento de esta cohesión. Y si bien están de
acuerdo en una cierta flexibilidad en la asignación de medios financieros procedentes de los
fondos estructurales, también reconocen la necesidad de vigilar el progreso realizado en el
camino hacia el logro de la cohesión económica, social y territorial1.
2.- ELPAPEL DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES Y SU PAPEL AL SERVICIO DE LA
POLÍTICA REGIONAL COMUNITARIA. PERSPECTIVA HISTÓRICA.
Los FF.EE.2 se han destinado a disminuir las deficiencias en desarrollo entre regiones de la
unión y a reducir las disparidades en los niveles de vida de sus habitantes, inscribiéndose dentro
de la política regional. Tras el Tratado de Maastricht de 1992, la creación del Fondo de
Cohesión buscaba favorecer el crecimiento económico y la convergencia real de los estados
1
En esta línea, el artículo 175 del Tratado de Funcionamiento (antiguo artículo 159 TCE) establece la
obligación de que la Comisión presente, cada tres años, un informe al Parlamento Europeo, al Consejo, al
Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, sobre los avances realizados en la consecución
de la cohesión económica, social y territorial, y sobre la forma en que los distintos medios establecidos
hayan contribuido a ello.
2
Estos Fondos han sido hasta la última reforma, básicamente el Fondo Europeo de Desarrollo Regional
(FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, sección
“Orientación” (FEOGA, Orientación) y el Instrumento Financiero de Orientación Pesquera (IFOP).
2
miembros con un menor nivel de desarrollo. Pero antes de analizar su regulación actual, y al
objeto de poder apreciar las principales modificaciones que se han establecido, vamos a hacer
una breve referencia a las principales etapas en la evolución de la política regional y a las
sucesivas modificaciones en la regulación de estos Fondos.
En las Comunidades Europeas de 1957, cuando se firma el Tratado de Roma, la política
regional no era una cuestión especialmente importante, hasta el punto de que no existe ningún
artículo referente a la misma, quizás porque se pensó que el propio funcionamiento del Mercado
Común debía servir para la minoración de las diferencias interterritoriales. La filosofía que
inspiraba el nacimiento del Mercado Común era la libre concurrencia, por lo que las políticas de
subsidio y ayuda sólo se concebían como excepcionales. A pesar de ello se crean en 1958 dos
Fondos económicos cuya finalidad estructural es susceptible de afectar a determinadas regiones, el
FEOGA y el FSE, así como el Banco Europeo de Inversiones.
Es cierto que ya en el momento de la firma del Tratado de Roma se pensaba que era necesario
lograr una mayor igualdad entre las regiones, pero no se consideraba un problema principal que
requiriese una política y unos instrumentos específicos. Únicamente el Banco Europeo de
Inversiones tenía, entre otras misiones, encomendada la financiación de proyectos que favoreciesen
el desarrollo de las regiones más atrasadas.
Sin embargo, esta confianza3 que parecía encontrarse en la base del propio Tratado de Roma4,
quedó frustrada y el tiempo demostró que las diferencias no tendían a disminuir por si solas. Al
contrario, la entrada en los años 70 de tres nuevos miembros puso de manifiesto mayores
desequilibrios regionales dentro del nuevo marco comunitario, lo que obligó a una adaptación de
los instrumentos ya existentes y se procedió a la creación del FEDER en 1975 como instrumento
destinado a reducir las diferencias y los desequilibrios de las regiones más atrasadas o el declive de
algunas zonas industriales.
Se ha visto el nacimiento de la Política Regional Comunitaria como una solución necesaria
debido a la incorporación de países que incluían en su territorio regiones muy pobres, lo que
ocasionaba un aumento de los desequilibrios interterritoriales. Pero también la doctrina ha señalado
como ésta fue más consecuencia de una decisión política que económica5.
El FEDER, uno de los principales instrumentos de la política regional comunitaria, nace con el
Reglamento 724/75 del Consejo, de 18 de marzo. La base para la creación de este instrumento se
encontró en los artículos 2 y 235 del TCEE6. Sus intervenciones se circunscribían a la
cofinanciación de proyectos concretos de inversión en infraestructuras, o en empresas, localizadas
exclusivamente en las zonas que recibían ayudas nacionales con finalidad regional. El total de los
3
Para REIG, E., se trataba de una “confianza excesiva en que el desarrollo económico en el marco de un
mercado integrado generaría fuerzas espontáneas de convergencia regional de suficiente magnitud”
(“Fondos estructurales y política regional en la Unión Europea”, en CIRIEC-ESPAÑA, Revista de
Economía Pública, Social y Cooperativa, nº 35, 2000, p.62.).
4
Y así se deriva del preámbulo de dicho Tratado.
5
Así, esta política sería la concesión hecha al Reino Unido para satisfacer sus exigencias de reequilibrar
unos flujos de transferencias excesivamente sesgados hacia otros países –Francia, principalmente- como
consecuencia de la Política Agrícola Común. Sería entonces una moneda de cambio al Reino Unido, por
la factura que ésta pagaba en concepto de P.A.C. (Vid. DE CASTRO RUANO, J.L., La emergente
participación política de las Regiones en el proceso de construcción europea, Instituto Vasco de
Administración Pública, Vitoria, 1994, p. 234). En este sentido, sobre el origen del FEDER, vid.,
ORDOÑEZ SOLIS, D., “Los Fondos Estructurales en la Unión Europea: cuestiones constitucionales,
presupuestarias y administrativas”, en Noticias de la Unión Europea, nº 233, 2004, pp. 65 y ss.
6
Vid., GOMEZ BARAHONA, A., La planificación económica regional: análisis jurídico. Instituto de
Estudios Fiscales, Madrid, 1991, pp. 297 y 298.
3
recursos se repartía entre los Estados miembros según un sistema de cuotas, siendo la participación
de las Regiones inexistente ya que los representantes de los poderes centrales eran los únicos
presentes en los organismos creados al efecto.
Su regulación fue posteriormente perfeccionada con el Reglamento 214/79 del Consejo, de 6 de
febrero7. Esta reforma supuso el inicio de la estrategia de autonomía de la Comisión en materia
regional y el cuestionamiento de la subsidiariedad absoluta de la misma respecto a las políticas de
los Estados miembros. Se crea entonces la "sección fuera de cuota", que suponía que un 5% del
presupuesto del FEDER sería distribuido por la Comisión según sus propios criterios, al margen de
las cuotas asignadas a cada Estado miembro.
También se va a apreciar una característica que las sucesivas reformas del FEDER van a
consolidar y que se refiere, al establecimiento de una política regional propiamente comunitaria, de
forma que las acciones de los Fondos no deban circunscribirse solamente a aquellas determinadas
por los Estados miembros, sino que también la Comisión pueda decidir sus propias líneas de
actuación en este sentido.
En 1984, tras diversos trabajos preparatorios, el Consejo aprueba el reglamento 1787/84, de 19
de junio, en el que va a cristalizar un nuevo enfoque. La idea, que ya había sido puesta de
manifiesto por la Comisión, era la coordinación de las políticas económicas y sectoriales,
comunitarias o nacionales, en la medida en que podían incidir sobre el desarrollo regional (artículo
1)8. De acuerdo con esta idea de coordinación, se establece la necesidad, como ya ocurría en el
Reglamento anterior, de que los Estados miembros comuniquen a la Comisión los Programas de
Desarrollo Regional donde se precisen las prioridades, objetivos y medios para el desarrollo
regional. Pero ya se señala que es preciso que, en la medida de lo posible, las autoridades
regionales implicadas sean asociadas a la elaboración del Plan (artículo 2)9.
Por otra parte, este Reglamento, que sustituyó el sistema de cuotas por el de "horquillas", en
virtud del cual a cada país correspondía un porcentaje mínimo y un máximo del total del FEDER,
eleva la disposición de fondos en manos de la Comisión, para distribuir según sus criterios, a un
11,27%. Esta reforma va a suponer el verdadero inicio de una política propiamente regional y
comunitaria, estableciéndose una nueva metodología a la hora de elaborar los Programas de
Desarrollo Regional, con participación de las autoridades regionales, a fin de lograr una verdadera
coordinación, complementaria de las acciones de desarrollo regional de los Estados.
La incorporación de España y Portugal a la Comunidad Económica Europea en 1986 implicó un
incremento de las disparidades regionales, poniéndose de manifiesto la peor situación del sur
respecto al centro de la Comunidad. Un hito principal en el desarrollo de la política regional
comunitaria es la firma, en febrero de ese mismo año, del Acta Única Europea, que entra en vigor
en julio de 1987. El AUE introduce el Título V con objeto de tratar de "reducir las diferencias
entre las diversas regiones y el retraso de las regiones menos desarrolladas", estableciendo el
FEDER como principal instrumento al servicio de una nueva y expresa política regional en el seno
del propio TCEE. Con este fin se establece que los Estados miembros deben coordinar entre sí sus
políticas económicas, que la Comunidad apoyará a través del BEI, de los fondos con finalidad
estructural y otros instrumentos financieros. Y como objetivos que dicha política regional debe
alcanzar se señalan:
7
Cfr. AA.VV., Mercato commune e sviluppo regionale. CEDAM, Padova, 1989, p. 39.
Vid. GONZALEZ GONZALEZ, A.I., La financiación del Principado de Asturias. Su evolución en el
marco de la financiación autonómica general, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Oviedo,
2000, pp. 324 y ss.
9
Ese mismo año se aprueba en nuestro país la primera Ley del Fondo de Compensación Interterritorial en
la que también se exige a las Comunidades Autónomas la elaboración de un Plan de Desarrollo Regional.
8
4
-
-
-
Mayor coordinación de las políticas comunitarias.
Mayor hincapié en el interés comunitario, con el fin de que las políticas regionales
coincidan con las prioridades de interés comunitario y se utilicen los Fondos de ayuda
de una manera más eficaz.
Optimización del rendimiento de los fondos de ayuda logrando un impacto mayor en
las acciones y programas, lo que se intenta conseguir a través de un mecanismo de
afectación de los recursos del FEDER, con unas bandas flexibles u horquillas.
Implantación progresiva del enfoque por programas.
Conseguir un mayor impacto de las acciones.
Como consecuencia de ello se reforman los FF.EE. en 198810, cuyos cinco principios
fundamentales se concretan en: concentración de las intervenciones en cinco objetivos prioritarios;
cooperación entre la Comisión, el Estado miembro interesado y las autoridades competentes
designadas por el mismo a nivel nacional, regional, local o de otro tipo; coherencia de la acción
estructural comunitaria con las estrategias económicas a nivel estatal, regional y local; gestión más
adecuada de los fondos y simplificación, seguimiento y flexibilidad. Es en este momento cuando
se establecen los cinco objetivos prioritarios a los que deben contribuir las ayudas de los Fondos
Estructurales11:
- Fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas
(Objetivo 1)
- Reconvertir las regiones fronterizas o parte de las regiones (incluidas las cuencas de
empleo y los núcleos urbanos) gravemente afectadas por el declive industrial (Objetivo
2).
- Combatir el paro de larga duración y facilitar la inserción profesional de los jóvenes y
de las personas expuestas a la exclusión del mercado laboral (Objetivo 3).
- Facilitar la adaptación de los trabajadores a las mutaciones industriales y a la evolución
de los sistemas de producción (Objetivo 4).
- Fomentar el desarrollo rural:
a) Acelerando la adaptación de las estructuras agrarias en el marco de la reforma
de la política agrícola común;
b) facilitando el desarrollo y el ajuste estructural de las zonas rurales (Objetivos 5
a) y 5 b).
Para alcanzar estos objetivos los principales instrumentos previstos eran los FF.EE.,
concretamente, el FEDER, al que la reforma de 1988 le asignó la persecución de los objetivos 1 y 2
y subsidiariamente el 5 b); el FSE, al que se le encomendó principalmente la actuación en relación
con los objetivos 3 y 5, así como acciones conexas con los objetivos 1, 2 y 5 b); y, el FEOCAOrientación destinado a participar en los objetivos 5 a) y 5 b) así como la participación en acciones
relativas al objetivo nº 1.
La reforma de 1988 estableció un esquema de funcionamiento de los FF.EE. que puede
resumirse en las siguientes fases:
En primer lugar, las autoridades competentes de los Estados elaboraban un plan relativo a un
área territorial determinado, de acuerdo con los objetivos prioritarios comunitarios. Este PLAN DE
DESARROLLO REGIONAL, cuya duración oscilaba entre tres y cinco años, era presentado a la
10
En 1988 por iniciativa del Presidente de la. Comisión, Jacques Delors, los jefes de Estado y de
Gobierno adoptan un plan de acción por el que se doblan los recursos destinados a los FF.EE. entre 1987
y 1992
11
Al mismo tiempo, en el artículo 8 del Reglamento se señala que serán regiones afectadas por el Objetivo
n. 1 aquéllas cuyo PIB por habitante sea inferior al 75% de la media comunitaria.
5
Comisión. En él se establecían las líneas de acción que cada Estado estimaba pertinentes para
promover el desarrollo regional y que eran aprobadas por la Comisión.
Una vez presentado el Plan de Desarrollo Regional, la Comisión valoraba los planes propuestos
y establecía, de común acuerdo con el Estado miembro interesado, el marco de apoyo para las
intervenciones estructurales comunitarias. En el MARCO COMUNITARIO DE APOYO se
señalaban los ejes de acción conjunta Estado-Comunidad sobre la base de las acciones que estaban
previstas en el Plan.
Finalmente, los PROGRAMAS OPERATIVOS constituían la forma de intervención más
frecuente para la aplicación del Marco Comunitario de Apoyo. Se confeccionaban paralelamente a
la negociación de éste, con el fin de que pudieran ser presentados inmediatamente después de su
aprobación.
La firma del Tratado de la Unión Europea en 1992, puso de manifiesto la necesidad de reforzar
la cohesión económica y social, reconociendo que era preciso, a tal efecto, potenciar el papel de los
Fondos Estructurales existentes y de crear otros, como fue el caso del Fondo de Cohesión12. En
1993 el Tratado de la Unión Europea entra en vigor poniendo como objetivo prioritario de la
Unión la cohesión y ese mismo año se reforman los Reglamentos de los Fondos que estarán en
vigor hasta junio de 1999.
La reforma de 1993 fue de carácter más limitado, estableciéndose un nuevo período de
actuación 1994-1999. Por una parte, se fusionaron los antiguos Objetivos 3 y 4 en un nuevo
Objetivo 3, lucha contra el paro de larga duración e inserción profesional. Al mismo tiempo, se
crea un nuevo Objetivo 4 para facilitar la adaptación de los trabajadores a los cambios
industriales y a la evolución de los sistemas de producción. Se redefine el Objetivo 5 a la
adaptación de las estructuras agrarias las de pesca. Para facilitar reestructuración y
modernización del sector pesquero se crea en 1993 (Reglamento del Consejo (CE) 2083/93, de
20 de julio) el Instrumento Financiero de Orientación a la Pesca (IFOP), que participará también
en la consecución del Objetivo 1. Sus funciones serán, de acuerdo con el artículo 1 de dicho
Reglamento: contribuir a alcanzar un equilibro sostenible entre los recursos y su explotación;
incrementar la competitividad de las estructuras de explotación y el desarrollo de empresas
económicamente viables en el sector y revalorizar los productos de la pesca y de la acuicultura y
mejorar su abastecimiento. Este Instrumento, hasta este momento incluido entre las políticas
estructurales, corresponde en términos globales a antiguos instrumentos del sector pesquero,
siendo los principales beneficiarios del mismo España, Italia, Francia y Portugal, compartiendo
el 69% de sus fondos13.
Además, en 1995, con la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia, las acciones de los FF.EE.
se extienden para incluir el desarrollo de las áreas subpobladas de los nuevos Estados
Miembros. Ello llevó a la creación de un nuevo Objetivo 6, dedicado al desarrollo de las
regiones con una densidad de población muy baja.
Por otra parte, el Tratado de Maastricht o Tratado de la Unión Europea, firmado el 10 de
febrero de 1992, significó la creación (artículo 130 D del Tratado) del Fondo de Cohesión,
destinado a financiar proyectos en los sectores del medio ambiente y de las redes transeuropeas
en tres áreas de infraestructuras: transportes, telecomunicaciones y energía. Los países
beneficiarios de este Fondo de Cohesión, regulado por el Reglamento 1164/94, son aquellos que
12
En este sentido, los jefes de Estado y de gobierno deciden potenciar la asistencia estructural para el
período que llega hasta 1999: la ayuda comunitaria a las regiones más pobres se dobla.
13
Vid., COMISION EUROPEA, Primer Informe sobre la Cohesión Económica y Social, 1996,
Luxemburgo, 1997, p. 90.
6
tienen un PNB inferior al 90% de la media comunitaria, es decir, España, Grecia, Portugal e
Irlanda, correspondiendo a nuestro país una participación entre el 52 y el 58%. Los criterios de
reparto que se fijaron fueron la superficie, la población y el PNB per cápita.
Aunque destinados a atender situaciones que pudieran parecer similares, existen ciertas
diferencias básicas en el planteamiento de estos instrumentos (además de en su montante
global), que podemos resumir en las siguientes:
- Mientras el objetivo de los FF.EE. es reducir las disparidades entre las regiones, el
del Fondo de Cohesión es reducir las disparidades entre las economías nacionales.
- Ello puede explicar que el Fondo de Cohesión exija como requisito para su
obtención la aplicación de programas de convergencia, mientras que no existen
requisitos en el caso de los FF.EE.
- La cobertura geográfica del Fondo de Cohesión está limitada a los cuatro países de
la convergencia: España, Portugal, Grecia e Irlanda, mientras que en los FF.EE. se
destina a las regiones o zonas objetivo elegidas según los criterios legalmente
establecidos.
- Las inversiones en el Fondo de Cohesión se limitan a los sectores de medio
ambiente e infraestructuras. En cambio, en los FF.EE. no se excluye, en principio,
ningún sector.
- Finalmente, en cuanto al procedimiento a seguir, en los FF.EE. los créditos se
conceden mayoritariamente a los programas, y en el Fondo de Cohesión a cada
proyecto concreto.
Tras el Consejo de Berlín (marzo de 1999) se produce la segunda gran reforma de los FF.EE.
Los objetivos prioritarios son redefinidos y reducidos a 3, con el fin de concentrar los recursos
financieros en las regiones y grupos más desventajosos, y se marcan las líneas de la política de
cohesión para el período 2000/06, con la vista puesta en la futura gran ampliación de la Unión
Europea. Dichos objetivos son:
- Objetivo número 1, desarrollo y ajuste estructural de las regiones menos
desarrolladas14. Al servicio de este objetivo estarán FEDER, FSE, FEOGA-Orientación e IFOP.
- Objetivo número 2, combina los antiguos Objetivos 2 y 5: reconversión
económica y social de las zonas con deficiencias estructurales15, para lo cual se
utilizarán los recursos del FEDER y el FSE.
- Objetivo 3, agrupa los antiguos Objetivos 3 y 4: adaptación y modernización de las
políticas y los sistemas de educación, formación y empleo16.
exclusivamente el FSE.
A este objetivo se destina
Por otra parte, se produce una drástica disminución de las iniciativas comunitaria, que
quedan reducidas a cuatro: INTERREG III (Cooperación transfronteriza, transnacional e
interregional); URBAN II (Regeneración de las zonas urbanas en crisis); LEADER +
(Desarrollo rural a través de proyectos locales innovadores); y, EQUAL (Lucha contra las
discriminaciones y desigualdades en el acceso al mercado de trabajo). Y también se produce
una modificación del Fondo de Cohesión, aunque para el nuevo periodo 2000-2006 continuarán
siendo beneficiarios del mismo los países que ya lo eran en el periodo anterior. Los criterios de
14
En lo que se refiere a España, incluye a Galicia, Asturias, Castilla – León, Castilla – La Mancha,
Extremadura, Comunidad Valenciana, Andalucía, Ceuta, Melilla y Canarias. Y para las regiones que eran
subvencionables por este objetivo en el periodo 1994-1999 se establece una ayuda transitoria de carácter
decreciente hasta el año 2006 de la que, en España, se va a beneficiar Cantabria.
15
Por parte española, se benefician de las ayudas concedidas por este Objetivo el País Vasco, La Rioja,
Navarra, Aragón, Cataluña, Madrid y Baleares.
16
Las regiones beneficiarias de este Objetivo 3 serán todas aquellas que no sean consideradas como
Objetivo 1 y el Fondo Estructural encargado de financiar sus actuaciones será el FSE.
7
reparto se basan en la población, el PNB per cápita, teniendo en cuenta la mejora de la
prosperidad nacional durante el periodo anterior y la superficie17 y los cambios introducidos,
que pretenden simplificar la gestión y mejorar la eficacia, se refieren especialmente a los
principios básicos y a las medidas de aplicación18.
3.- LA REFORMA DE LA POLÍTICA DE COHESIÓN PARA EL PERÍODO 2007/13.
Consecuencia de la ampliación hacia los países del Centro y del Este de Europa, que tuvo
lugar en 2004 y 2007, también se ha producido una modificación en la política regional
comunitaria. El nivel de desarrollo de estos países, inferior a la media de los 15 Estados
miembros, hacía presagiar una mayor demanda de fondos por su parte. Si es cierto que las
ampliación de la Unión han supuesto un aumento de la diversidad territorial, las dos últimas
ampliaciones, con la Europea de los 27, significan un gran reto por las grandes diferencias
socieconómicas de los nuevos Estados miembros. En este nuevo contexto, se ha producido una
reforma normativa que conlleva cambios sustanciales en el tratamiento de la política regional
comunitaria19. En el nuevo Reglamento 1083/2006, de 11 de julio por el que se establecen las
disposiciones generales relativas al FEDER, al FSE y al Fondo de Cohesión y se deroga el
Reglamento 1260/1999, se establecen como principios aplicables a las ayudas, los de
complementariedad, coherencia, coordinación y conformidad; programación; asociación; nivel
territorial de ejecución; proporcionalidad; gestión compartida; adicionalidad; igualdad entre
hombres y mujeres y no discriminación, y desarrollo sostenible.
Para el nuevo período también se han establecido nuevos objetivos en la Política de Cohesión
europea, pero como sostienen los profesores GARRIDO, MANCHA y CUADRADO, se trata de
una “evolución” y no una “revolución”20. Si bien su objetivo ha sido desde el principio el reducir
los desequilibrios en el nivel de desarrollo de los distintos estados miembros y regiones de la
Unión, en estos momentos se plantean como objetivos específicos los siguientes:
Convergencia integra a las regiones del anterior objetivo nº 1, es decir, aquellas con un PIB per
cápita inferior al 75% de la media comunitaria. El 81,7% de los fondos estructurales de este
período se destinan a este objetivo, de los cuales el 24,5% serán para el Fondo de Cohesión y el 5%
para las regiones que salen del objetivo 1 “regiones phasing out” Su finalidad es promover
condiciones que mejoren el crecimiento y conduzcan a una verdadera convergencia de los Estados
Miembros y regiones menos desarrolladas.
17
A España en este momento le corresponde una participación en el Fondo de Cohesión entre el 61 y el
63,5%.
18
Estos principios básicos pueden resumirse en: condicionalidad macroeconómica; mayor recurso a las
fuentes privadas de financiación; mejor aplicación del principio “quien contamina, paga”; y, mayor
responsabilidad en el control financiero de los Estados miembros.
19
Esta reforma normativa se ha producido a través de los siguientes Reglamentos:
Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las
disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al
Fondo de Cohesión, y se deroga el Reglamento (CE) nº 1260/1999.
Reglamento (CE) nº 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativo al
Fondo Europeo de Desarrollo Regional, y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1783/1999.
Reglamento (CE) nº 1081/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativo al
Fondo Social Europeo y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1784/1999.
Reglamento (CE) nº 1084/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se crea el Fondo de
Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº1164/1994.
Reglamento (CE) nº 1082/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, sobre la
Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT).
20
Vid., GARRIDO, R., MANCHA, T., y CUADRADO, J.R., “La Política Regional y de Cohesión en la
Unión Europea: veinte años de avance y un futuro nuevo”, en Investigaciones Regionales, nº 10, 2007, p.
240.
8
Competitividad Regional y Empleo al que podrán acogerse todas las regiones o territorios de la
Unión, salvo aquéllas que reciban ayudas por el objetivo Convergencia. Representa el 15,8% de
estos fondos, de los cuales el 21,3% se destinan a las regiones que entran en este objetivo (regiones
phasing in). Tiene como finalidad incrementar la competitividad, el atractivo y el empleo de las
regiones.
Cooperación Territorial que dispondrá del 2,4% de los fondos21. Su objetivo es intensificar la
cooperación transfronteriza mediante iniciativas locales y regionales conjuntas, así como a través
de la cooperación transnacional y la cooperación y el intercambio de experiencias interregionales.
En este nuevo escenario, si bien se incrementa el presupuesto comunitario dedicado a la
cohesión, los principales beneficiarios del mismos son los 10 nuevos Estados miembros, lo cual
tienen claras implicaciones para España. En parte, debido a la buena marcha de la economía
española de los últimos años, pero también porque los nuevos países miembros tienen una renta
muy inferior a la española. Todo ello implica un recorte sustancial en la cuantía de los recursos
recibidos por nuestro país de los fondos estructurales. No hay que olvidar que España ha sido
durante los últimos años uno de los principales beneficiarios de la política de cohesión europea.
Este recorte va a afectar, en primer lugar, a aquellas regiones que salen del objetivo nº 1 por
razones de convergencia natural (Canarias, Castilla-León y Valencia). Pero también a aquellas que
están afectadas por el llamado “efecto estadístico”, es decir, aquéllas que dejan de ser objetivo nº 1
no porque su renta per cápita se haya incrementado si se compara con la situación de la Europa de
los 15, pero sí porque su situación mejora al compararla con la media de la Unión Europea
ampliada a 25 (Asturias, Murcia, Ceuta y Melilla). De todas formas, en ambos casos van a
otorgarse ayudas transitorias. A las primeras dentro del Objetivo Competitividad y Empleo como
regiones phasing in y para las segundas dentro del Objetivo Convergencia como regiones phasing
out. Se trataría con esta medida de suavizar el paso de un objetivo a otro y asegurar que puedan
completar su proceso de convergencia. Son ayudas de carácter transitorio, hasta el 2013 y no
continuarán en otro período transitorio.
Por lo que se refiere al Fondo de Cohesión, España no tenía derecho a percibir ninguna cantidad
al superar su renta per cápita el 90% de la media comunitaria. Sin embargo, durante la negociación
de las perspectivas financieras 2007/13 se aprobó finalmente una compensación por la pérdida de
dicho fondo para España, Grecia y Portugal, ya que los tres países se ven afectados por el efecto
estadístico. España percibirá a cargo del Fondo de Cohesión 3.250 millones de euros, a lo largo de
los 7 años del período de programación.
Finalmente, también se negoció en el Consejo Europeo de diciembre de 2005 que Canarias
reciba fondos adicionales por importe de 100 millones de euros durante este período y Ceuta y
Melilla otros 50. Y Canarias como región ultraperiférica tendrá un trato especial sumándosele 35
euros anuales por habitante.
Además, como novedad dentro de las políticas de convergencia y competitividad se ha acordado
la creación de un Fondo Tecnológico específicamente para España, que permita mejorar la
investigación, el desarrollo y la innovación empresarial. Su asignación es de 2.000 millones de
21
En todos los objetivos existen límites máximos aplicables a las tasas de cofinanciación, que
dependiendo de los supuestos, van del 50 al 85%.
9
euros del FEDER y el reparto previsto es de un 75% para las regiones del objetivo convergencia y
un 25% para las del objetivo competitividad.
Para alcanzar estos nuevos objetivos, se han reconducido también los instrumentos a utilizar
en este nuevo período, quedando reducidos a tres fondos, dos FF.EE., el FEDER y el FSE y
Fondo de Cohesión, en coordinación con fondos adicionales a través del BEI y otros
instrumentos financieros. Quedan fuera en este nuevo período los fondos destinados a la nueva
Política Agrícola Común y al Desarrollo Rural (FEADER, FEAGA, FEP). En el anterior
periodo de programación, los fondos dedicados a agricultura y pesca incluían medidas
estructurales pero, en este nuevo periodo no se consideran estrictamente como parte de la
Política de Cohesión.
El F.E.D.E.R., tras la reforma del año 2006, está destinado a contribuir a la rectificación de los
principales desequilibrios regionales en la Comunidad, actuando en el marco de una estrategia
global e integrada de desarrollo sostenible y garantizando un efecto sinérgico con las
intervenciones de los demás Fondos Estructurales.
En el marco de sus funciones, el FEDER debe prestar apoyo a los siguientes ámbitos
generales de actuación:
- El desarrollo de redes locales, regionales y transeuropeas, garantizando un acceso
adecuado a las citadas redes en los sectores de las infraestructuras de transporte,
telecomunicaciones y energía;
- El entorno productivo y a la competitividad de las empresas, especialmente las
pequeñas y medianas;
- La investigación y el desarrollo tecnológico;
- La protección y mejora del medio ambiente, fomentando al mismo tiempo una
utilización limpia y eficaz de la energía y el desarrollo de energías renovables;
- La igualdad entre hombres y mujeres en el empleo;
- El desarrollo económico local, incluidos los sectores de la cultura y el turismo,
especialmente a través de la promoción de los pactos territoriales para el empleo y de
los nuevos yacimientos de empleo;
- Las inversiones en favor de la rehabilitación de las zonas periféricas y aisladas, en una
perspectiva de desarrollo económico local, rural o urbano.
Durante el actual período de programación, 2007-2013, el FEDER financia dichos tipos de
operaciones en las Regiones Objetivo Convergencia, Regiones Objetivo Phasing-Out, Regiones
Objetivo Phasing-In, Regiones Competitividad, Cooperación Transfronteriza y Programa
Cohesión-Feder.
Su intervención se concentra en varias prioridades temáticas que reflejan la naturaleza de los
tres objetivos y, en concreto, en la financiación relativa a:
- inversiones que contribuyen a crear empleos duraderos;
- inversiones en infraestructuras;
- medidas de apoyo al desarrollo regional y local, lo que incluye la asistencia y los
servicios a las empresas, en concreto las pequeñas y medianas empresas (PYME);
- asistencia técnica..El FSE
El FSE, actualmente tiene por objetivo:
- lograr el pleno empleo;
- mejorar la calidad y la productividad del trabajo;
- promover la integración social (en particular, el acceso de las personas desfavorecidas
al empleo);
- reducir las disparidades nacionales, regionales y locales en materia de empleo.
10
En cuanto al Fondo de Cohesión, también ha sufrido cambios con la última reforma. De
acuerdo con el Reglamento general, para el período 2007-2013, está previsto que el Fondo de
Cohesión financie actuaciones en el marco del objetivo «Convergencia». El límite máximo de la
participación del Fondo de Cohesión en los gastos públicos cofinanciados en los Estados
miembros se fija en el 85 %. El Fondo de Cohesión tiene como misión reforzar la cohesión
económica y social de la Unión Europea promoviendo al mismo tiempo el desarrollo
sostenible. A estos efectos, los ámbitos de intervención del Fondo de Cohesión son el medio
ambiente y las redes transeuropeas de transporte, en particular los proyectos prioritarios de
interés europeo.
En resumen, como principales novedades para este nuevo período, se pueden subrayar la
reducción del número de instrumentos (de 6 a 3), participando el Fondo de Cohesión en el
Objetivo Convergencia y la sustitución de los objetivos e iniciativas comunitarias. Los tres
nuevos objetivos incorporan no solo los anteriores objetivos sino también las iniciativas
comunitarias Interreg, Equal y Urban, que desaparecen22. También cabe señalar la separación
de las medidas relativas a la Política Agrícola, desarrollo rural y pesca23 respecto de la política
de cohesión.
El número de instrumentos se reduce de 6 a 3
El Fondo de Cohesión participa en el Objetivo Convergencia
En principio, cada programa es apoyado por un solo fondo.
Los tres nuevos objetivos incorporan los anteriores objetivos 1, 2 y 3 así como las
iniciativas Interreg, Equal y Urban.
Interreg se integra en el Objetivo de cooperación terrtiorial
Urba y Equal se integran en Convergencia y Competitividad y empleo.
Leader y FEOGA se sustituyen por FEADER
IFOP se sustituye por FEP
FEADER y FEP tienen su propia base legal y no se integran en la política de cohesión.
3.1.- Otros instrumentos.
En el contexto de la reforma de la política regional para el período 2007/13 se establece un
nuevo instrumento de cooperación transfronteriza a escala comunitaria. El objetivo de la AECT
es facilitar y promover la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional entre sus
miembros. La agrupación está formada por Estados miembros, autoridades regionales,
autoridades locales y organismos de derecho público con carácter facultativo.
Las competencias de la AECT se fijan en un convenio de cooperación obligatorio que se
crea por iniciativa de sus miembros, los cuales deciden si la AECT es una entidad jurídica
autónoma o si confían las tareas a uno de dichos miembros. Las competencias que ejercen como
autoridad pública, y las competencias en materia policial y reglamentaria, quedan excluidas del
convenio.
Entre las novedades del período de programación de los fondos estructurales 2007-2013
destaca la puesta en marcha de tres nuevas iniciativas que permiten la utilización de
instrumentos financieros en el marco de la política regional, para lograr un mejor
aprovechamiento de dichos fondos: JEREMIE (Joint European Resources for Micro22
Interreg se inegra en el Objetivo Cooperación Territorial y Equal y Urban en los objetivos
Convergencia y Competitividad y Empleo. Por su parte la iniciativa Leader se integra en el FEADER.
23
En estas políticas también se ha producido una modificación de los instrumentos aplicables. Leader y
FEOGA se sustituyen por FEADER y el IFOP se sustituye por el FEP.
11
Enterprises), JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas) y
JASPERS (Joint Assistance to Support Projects in the European Regions).
Creados sobre la base jurídica del Reglamento 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio
de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de
Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y del Reglamento
1828/2006 de la Comisión, de 8 de diciembre de 2006, por el que se fijan normas de desarrollo
para el Reglamento (CE) nº 1083/2006, favorecen la combinación de las subvenciones
tradicionales de los fondos estructurales con la utilización de instrumentos de ingeniería
financiera.
JEREMIE, iniciativa conjunta de la Comisión Europea, el Banco Europeo de Inversiones y el
Fondo Europeo de Inversiones, pretende que las pequeñas y medianas empresas puedan acceder
a nuevos modos de financiación, permitiendo la utilización de fondos FEDER para la creación
de instrumentos de ingeniería financiera que favorezcan su financiación a través de préstamos,
micro créditos, capital riesgo y garantías.
JESSICA, en el que la Comisión Europea y el Banco Europeo de Inversiones colaboran con
el Banco de Desarrollo del Consejo de Europa, permite, como el anterior, transformar los
fondos FEDER en productos financieros (ayudas reembolsables, como créditos, garantías, etc.).
Este instrumento debe utilizarse para proyectos urbanos que formen parte de un Plan Integrado
de Desarrollo Urbano y se canalicen mediante fondos de desarrollo urbano.
Finalmente, JASPERS es una iniciativa de la Comisión Europea, el Banco Europeo de
Inversiones y el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo, que ofrece asistencia
técnica para preparar proyectos a financiar por los fondos estructurales y de cohesión,
especialmente en el área de transporte y medioambiente. Se concentra prioritariamente en
grandes proyectos cuyos gastos superen los 25 millones de euros en el caso de los
medioambientales y 50 millones en el resto. Pueden ser beneficiarias las regiones objetivo
Convergencia, aunque prioritariamente será de aplicación en los Estados de la ampliación de
2004, Bulgaria y Rumania, pues precisamente uno de los retos de estos países es lograr utilizar
los recursos provenientes de los fondos europeos de la mejor manera posible.
Con estos instrumentos la Comisión pretende dar un nuevo impulso a la política regional de
la Unión Europea, estrechando su relación con las instituciones financieras europeas. Gracias a
la combinación de subvenciones con instrumentos financieros se logrará un mayor y mejor
aprovechamiento de los fondos.
Al favorecer que los fondos estructurales participen en instrumentos de ingeniería financiera
se pueden incrementar los recursos disponibles. La mayor flexibilidad que comportan, junto
con la posibilidad de atraer fondos privados, permitirá un mayor impulso en las subvenciones
destinadas a estos objetivos. Además, la combinación de subvenciones y préstamos permitirá
prolongar el uso de los fondos comunitarios, puesto que las ayudas serán reembolsables y
reciclables. Este hecho resulta de especial importancia en aquellas regiones que hayan visto
recortados sus fondos estructurales como consecuencia del nuevo período de programación.
3.2.- Fases de programación.
El nuevo marco de regulación de los Fondos Estructurales establece un modelo diferente para la
gestión los fondos, que conlleva un cambio en la orientación y tratamiento de las ayudas regionales.
La primera novedad supone que la programación se hará de acuerdo con el siguiente proceso:
12
1.- El Consejo aprueba las ORIENTACIONES ESTRATEGICAS DE LA COMISION (OEC)24
que deben haber tenido en cuenta las Orientaciones Generales de Política Económica y Estrategia
Espacial Europea25.
2.- Estas prioridades se integran en los MARCOS ESTRATEGICOS NACIONALES DE
REFERENCIA (MENR), que sustituyen a los anteriores Marcos Comunitarios de Apoyo y
Documentos Únicos de Programación. Son propuestos por los Estados miembros y negociados con
la Comisión, que es quien los aprueba.
3.- La estrategia conjunta diseñada se aplica mediante PROGRAMAS OPERATIVOS, que
proponen los países y aprueba también la Comisión teniendo en cuenta las siguientes directrices: se
acepta un programa por fondo y objetivo (excepto el Fondo de Cohesión); la programación y
gestión se lleva adelante por ejes; y, como hasta ahora, estos programas pueden ser regionales o
plurirregionales.
Puede apreciarse, por lo tanto, un cambio significativo que va desde la iniciativa del Estado
miembro para diseñar las líneas prioritarias de acción en el desarrollo regional, que son avaladas
posteriormente por la Comisión, a una situación donde la iniciativa parte de la Comisión que va a
determinar como paso inicial las orientaciones de la Política Económica y de la Estrategia Regional
de la Unión, integrándose en ella los Marcos Estratégicos Nacionales de Referencia, que vienen a
sustituir a los anteriores Marcos Comunitarios de Apoyo y que son propuestos por los Estados
miembros, pero que deben atender a las líneas previamente diseñadas por la Comisión. De esta
manera la Comisión va a reservarse el protagonismo de los elementos estratégicos, y dejará a las
autoridades nacionales la gestión de los Programas Operativos y la selección de operaciones. En
cuanto a los instrumentos de intervención, continúa apostándose por los Programas Operativos
como forma prioritaria de actuación. Se trata, en definitiva, de un nuevo enfoque estratégico que,
en palabras de la Comisión, “basado en prioridades europeas, constituirá el marco del
procedimiento de aplicación de la política de cohesión a nivel de la UE, a nivel nacional y,
después, a nivel regional y local. Dicho enfoque debería contribuir a incrementar la eficacia
económica, así como a aumentar la transparencia y facilitar la responsabilidad política. Se trata
del enfoque expuesto en las directrices estratégicas comunitarias, que reflejan las prioridades
establecidas en la estrategia de Lisboa renovada y crean a su vez el marco para la preparación de
las estrategias nacionales en el marco de la política y los programas de cohesión”26.
Por último, también el Reglamento 1083/2006 contempla en sus arts. 47 y ss. la evaluación
con el objetivo de mejorar la calidad, eficacia y coherencia de la ayuda prestada por los Fondos.
Así, los Estados miembros llevarán a cabo una evaluación ex ante. Además, durante el período
de programación, llevarán a cabo evaluaciones vinculadas con el seguimiento de los programas
operativos. Por su parte, la Comisión podrá llevar a cabo evaluaciones estratégicas y también
realizará la evaluación ex post.
Además, al igual que en el anterior período, se establece una reserva nacional de eficacia en
el art. 50, constituida por el 3% de la asignación total para cada objetivo. Y se añade, en art. 51
la posibilidad de que los Estados hagan también una reserva nacional para imprevisto, del 1%
24
Las prioridades de la política regional comunitaria para este período son las tres siguientes:
- Hacer de Europa y de sus regiones lugares más atractivos en los que invertir y trabajar.
- Mejorar los conocimientos y la innovación a favor del crecimiento.
- Aumentar y mejorar el empleo.
25
Ver Decisión del Consejo de 6 de octubre de 2006, relativa a las directrices estratégicas comunitarias
en materia de cohesión (206/702/CE).
26
Cuarto Informe sobre la Cohesión económica y social (COM (2007) 273 final).
13
de la contribución anual de los Fondos al objetivo Convergencia y del 3% de la contribución
anual al objetivo Competitividad regional y empleo.
Finalmente, en los arts. 58 y ss. se establecen los sistemas de gestión y control, que serán
establecidos por los Estados miembros, designando las autoridades competentes (autoridad de
gestión, autoridad de certificación y autoridad de auditoría). También se establecen comités de
seguimiento en relación con cada PO, que estarán presididos por un representante del Estado
miembro o de la autoridad de gestión y en los que participará un representante de la Comisión27.
IV.- LA APLICACIÓN DE LA POLÍTICA REGIONAL COMUNITARIA EN
ESPAÑA.
Sin duda, las ayudas procedentes de la Unión Europea han tenido gran importancia en el
desarrollo regional de nuestro país.
En general, la Comisión valora positivamente la política
de cohesión por influir en los niveles de vida y oportunidades en la Unión, especialmente por la
convergencia experimentada en los principales beneficiarios de esta política durante el período
1994/2006, con importantes tasas de crecimiento. Así, si en 1995, 50 regiones con 71 millones
de habitantes disponían de un PIB per cápita inferior al 75% de la media comunitaria, en 2004,
en casi una de cada cuatro de esas regiones, con una población de casi 10 millones de
habitantes, el PIB per cápita había superado el umbral del 75%28
En esta línea, en el Marco Estratégico Nacional de Referencia de España para el período
2007/13 se resalta la importancia de las ayudas europeas recibidas, siendo nuestro país el mayor
receptor en términos absolutos. Las ayudas recibidas supusieron el 0,7% del PIB en el período
1989/93, el 1,5% en el período 1994/99 y el 1,3% en el 2000/06. Se ha realizado también una
buena gestión de estas ayudas, siendo España el segundo país en convergencia con la Unión
Europea en el período 1998/2005 (después de Irlanda)29.
De los fondos recibidos por nuestro país para las Regiones Objetivo nº 1 y nº 2, un 60%
procedían del FEDER y un 23% del FSE. Estos recursos, que han condicionado la planificación
del gasto de las Comunidades Autónomas receptoras por cuanto obligan a cofinanciar los
proyectos en que se invierten, han tenido una gran importancia principalmente en dos campos:
en la inversión en infraestructuras y regeneración del tejido productivo de zonas industriales en
declive y en la financiación de políticas de formación y políticas activas de empleo.
Castilla y León mantuvo su condición de Objetivo nº 1 en el período 2000/06 aunque ya en
1996 había superado el tope del 75%30. Es una de las regiones que ha experimentado una
positiva convergencia hacia la media comunitaria, dejando de ser considerada Objetivo nº 1
como consecuencia de una convergencia real y no meramente estadística. La mayoría de las
ayudas recibidas provenían del FEDER, FSE y FEOGA-O y escasamente del IFOP. También
participó en el Fondo de Cohesión. En el Informe elaborado por la Junta de Castilla y León
27
En el caso de Castila y León hay que hacer referencia al Decreto 86/2008, de 23 de diciembre, que
regula la participación de los organismos de la Comunidad de Castilla y León en la gestión, seguimiento,
control, evaluación y difusión de las operaciones financiadas por el FEDER, FSE y Fondo de Cohesión
(BOCy L nº 251, de 30 de diciembre de 2008).
28
Vid., Cuarto Informe sobre la cohesión económica y social, presentado por la Comisión el 30 de mayo
de 2007.
29
A pesar de ello, no se aprecia la misma tendencia de convergencia de las regiones españolas entre sí.
Vid., en este sentido, JUNTA DE CASTILLA Y LEON, Incidencia en Castilla y León de los Fondos
Europeos para la cohesión económica y social, nº 55, p. 242.
30
Debido a que se tomó como referencia la media de los años 1994, 95 y 96.
14
sobre la Incidencia en Castilla y León de los Fondos Europeos para la cohesión económica y
social, se subraya que las ayudas recibidas han sido algo superiores a las inicialmente
programadas, teniendo su mejor trato relativo en las acciones relacionadas con actividades
FEDER. En general la ejecución de los Programas Operativos ha sido satisfactoria y con
escasas incidencias, acelerando el proceso de convergencia y contribuyendo estas ayudas al
crecimiento de la región.
En esta nueva etapa, Castilla y León ha dejado de ser Objetivo 1 y pasa a ser considerada
región phasing in del Objetivo Competitividad Regional y Empleo, manteniendo en
consecuencia una ayuda transitoria. De acuerdo con la nueva regulación de los FF.EE., para
Castilla y León se han elaborado los Programas Operativos regionales del FEDER y del FSE.
En el Programa Operativo del FEDER de Castilla y León, los ejes prioritarios son los
siguientes:
- Eje 1: Desarrollo de la economía del conocimiento.
- Eje 2: Desarrollo e innovación empresarial.
- Eje 3: Medioambiente, entorno natural, recursos hídricos y prevención de riesgos.
- Eje 4: Transporte y energía.
- Eje 5: Desarrollo sostenible local y urbano.
- Eje 7: Asistencia técnica y refuerzo de la capacidad institucional.
En el Programa Operativo del FSE de Castilla y León, los ejes prioritarios son:
- Eje 1: Fomento del espíritu empresarial y mejora de la adaptabilidad de trabajadores,
empresas y empresarios.
- Eje 2: Fomentar la empleabilidad, la inclusión social y la igualdad entre hombres y
mujeres.
- Eje 3: Aumento y mejora del capital humano.
- Eje 4: Asistencia técnica.
Por lo que se refiere a la aplicación de los fondos de este período, los distintos Programas
Operativos fueron aprobándose a lo largo del año 200731. Del pago de los mismos se dispone
de los datos correspondientes al año 2008, año en el que los pagos recibidos por España del
FEDER con cargo al actual período de programación ascendieron a 758,451 millones de euros.
De ellos, las regiones phasing in, entre las que se encuentra Castilla y León, percibieron 94.915
millones de euros (un 12,51% del total). Y dentro de este objetivo, la región más favorecida en
cuanto a los recursos percibidos fue la Comunidad Valenciana (41,92%), siendo Castilla y León
la que menos recursos percibió (25,86%)32.
Gracias a ellos, Castilla y León tendrá la ocasión de profundizar en el proceso de
convergencia iniciado hace ya algunos años y cuyas oportunidades ha sabido aprovechar. Debe
ser capaz de mantener los esfuerzos iniciados durante estos años para que los avances
conseguidos no se limiten debido a la pérdida de ingresos que, por otro lado, será definitiva en
el próximo período.
31
Otros PO de aplicación a Castilla y León son el PO de Fondo Cohesión – FEDER, 3 PO
Plurirregionales de FEDER (PO plurirregional de I+D+i por y para el beneficio de las empresas – Fondo
tecnológico, PO Plurirregional de Economía basada en el Conocimiento 2007/13 y PO Plurrregional de
Asistencia Técnica 2007/13), 3 PO Plurirregionales de FSE (PO “Lucha contra la discriminación”, PO de
Adaptabilidad y Empleo y PO de Asistencia Técnica y Cooperación) y 4 PO del Objetivo de Cooperación
Territorial Europea (PO de Cooperación Transfronteriza España – Portugal PO del Espacio Sudoeste
Europeo, PO del Programa de Cooperación Interregional Interreg IV y PO ESPON 2013 (Red Europea de
Observación del Desarrollo y la Cohesión Territorial).
32
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA, La programación regional y sus instrumentos.
Informe anual 2008, pp. 120 a 122.
15