choque heterodoxo y transicion política sin ruptura: un enfoque

Lourdes Sola. Choque Heterodoxo y Transición Política Sin Ruptura: un Enfoque Transdisciplinario.
DESARROLLO ECONOMICO. Vol. XXVIII Nº 112. 1989.
CHOQUE HETERODOXO Y TRANSICION
POLÍTICA SIN RUPTURA: UN ENFOQUE
TRANSDISCIPLINARIO
LOURDES SOLA*
1. Introducción
Las experiencias recientes de transición a la democracia en
América Latina se desarrollaron en condiciones que obligan a un
cambio de perspectiva en el tratamiento de las dimensiones política y
social de la inflación. La secuencia tan conocida que, en el pasado,
tenía como punto de partida un estallido inflacionario juntamente con
una escalada de la deuda externa, para culminar de inmediato en
cambios profundos en las reglas de juego político, reveló ser, a partir
de la década de 1980, una calle de doble mano. La gestión de esos
desequilibrios agudos y de las tensiones sociopolíticas subyacentes se
volvió inviable también en los límites de los regímenes
"burocrático-autoritarios", que, como se sabe, cobraron legitimidad
(en Brasil, tanto como en la Argentina, Uruguay y Chile) gracias a su
eficacia inicial en la eliminación de esos focos de incertidumbre
económica y política1.
No cabe ya circunscribir los "efectos de la inflación sobre el
desarrollo político y social" solamente a los casos de "desastre
político": Weimar, Brasil en 1964, Ghana e Indonesia en 1966, Chile
y la Argentina en 1973 y 1976, respectivamente (Hirschman, 1981,
pág. 203). Hoy, la secuencia que va de la alta inflación (o de la
hiperinflación) al cambio político puede ser descripta como un
proceso que opera en forma "radical" entre nosotros, igual que en el
pasado. La novedad reside en el hecho de que esa secuencia reveló
ser neutra, "indiferente", por así decir, a la naturaleza de los regímenes afectados, fueran éstos democráticos o autoritarios. Una de
las implicaciones de este estado de cosas es de que dichas
*
Instituto de Estudios Avanzados, Universidad Católica de San Pablo.
Para un análisis de este último proceso y de la controversia sobre los factores
económicos,
políticos
y
sociales
en
la
instauración
de
regímenes
burocrático-autoritarios, véase Collier, 1979.
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experiencias se presentaron como casos propios de una abnormal
science (ciencia de lo anormal). La búsqueda de explicaciones para
los diferentes procesos de ruptura (y de reconstrucción)
político-institucional remite, en ese caso, a otra cuestión conexa, la
de las modalidades de la incertidumbre que caracteriza las coyunturas de indeterminación política, y la forma en que afectan la
viabilidad de estrategias económicas técnicamente factibles: Como
apuntan O'Donnell y Schmitter a propósito de los períodos de
transición democrática, la incertidumbre es una de las categorías
analíticas centrales para dar cuenta de esa situación (véase O'Donnell
y Schmitter, 1985; y Sola, 1982, para las modalidades de
incertidumbre que antecedieron a la instauración del régimen burocrático-autoritario en Brasil)2.
Uno de los momentos cruciales en ese tipo de secuencia se ha
signado por la percepción generalizada, entre los diversos sectores
sociales, de la imposibilidad de controlar la inflación. El pesimismo
concomitante se vincula, frecuentemente, con la inoperancia de las
sucesivas experiencias de estabilización (no siempre convencionales)
que anteceden inmediatamente a las crisis del régimen.
Las condiciones que vuelven controlable la inflación, empero,
varían de acuerdo con la naturaleza del régimen político que se va a
implantar. En las actuales circunstancias de democratización política,
la implantación de una estrategia económica concertada es un
requisito básico para que la estabilización sea compatible con la
poliarquía. No obstante, esa tarea se ha visto perjudicada por un
cuadro económico adverso: el fin del ciclo expansivo de la economía
internacional, la retracción de los acreedores, y, sobre todo, la falta
de un horizonte temporal para la solución de las deudas externas
nacionales. Hay que compatibilizar programas de austeridad, de un
lado, con dos reivindicaciones adicionales de los sectores sociales que
integraron el pacto antiautoritario, y que son respectivamente la
reanudación del crecimiento en Brasil (o la reconstrucción económica
en la Argentina) y el pago de la "deuda social" acumulada a lo largo
del período de autoritarismo ("reparación social" en la Argentina).
Compatibilizar los objetivos sujetos a lógicas tan diversas no es
simple, ni técnica ni políticamente. Las experiencias de estabilización
2
Aquí la noción de incertidumbre es aplicada de un modo más abarcador,
incluyendo también las coyunturas de indeterminación que precedieron a la
instauración y consolidación del "nuevo autoritarismo" en América Latina. (Pare
esto último, véase Sola, 1982.)
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presuponen siempre un proceso más o menos intenso de
redistribución de las penalidades y privilegios, así como de los
recursos reales, entre los actores políticos y entre los poderes a
instancias gubernamentales. Las secuelas y resultantes de ese
proceso son imprevisibles e inciertos. El grado de incertidumbre
aumenta y cambia de carácter, no obstante, si el compromiso con las
reglas democráticas de juego político impone la formación de una
estrategia aceptada por los principales sectores afectados. A su vez,
la satisfacción de ese prerrequisito presupone patrones de acción y de
intervención gubernamental también específicos. La naturaleza
intrínsecamente conflictiva de los múltiples procesos de redistribución
que envuelven la acción estabilizadora exige que ésta sea conducida
por un gobierno que, además de legítimo, sea fuerte en cuanto poder
público.
El interés por analizar las causas del fracaso del primer plan de
estabilización posautoritario en Brasil deriva de tres órdenes de
razones. La primera consiste en el hecho de tratarse de una, terapia
antiinflacionaria distinta de las convencionales -"por choque
heterodoxo", según la expresión de uno de sus primeros
propugnadores brasileños, Lopes (1986)-, pariente próxima de la
adoptada en la Argentina ocho meses antes. La segunda razón deriva
del propósito de comparar ambos experimentos, y de sus límites.
Ambos fueron implementados por los primeros gobiernos civiles
comprometidos con la reinstitucionalización del país, pero se
desenvolvieron
en
marcos
político-institucionales
distintos,
principalmente en lo tocante a los procesos de formación de la
política económica. Este hecho tiene que ver con la modalidad de
transición democrática: por distensión del régimen autoritario, en el
caso de Brasil, o por su colapso, en el caso de la Argentina (véase,
con respecto a esta distinción, O'Donnell et al., 1987). Por último, la
nueva terapia fue adoptada en Brasil en circunstancias económicas
extremadamente favorables, cuando se reanudaba el ritmo acelerado
de crecimiento, y se estaban generando saldos comerciales
suficientes para pagar los intereses de la deuda externa (sin perjuicio
de una rápida acumulación de reservas) e iba en aumento la mesa de
salarios en términos reales. En suma, las condiciones de
gobernabilidad propiciadas por el movimiento expansivo de la
economía eran más favorables en Brasil. Parecía existir una condición
adicional para el éxito del experimento de estabilización, pues, come
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se sabe, la gestión de los conflictos, distributivos se ve facilitada
cuando los recursos reales son crecientes.
Vale la pena introducir algunos datos básicos relativos al
desempeño de la economía brasileña en el contexto político
inmediato, antes de analizar el contraste entre las expectativas
generadas por el Plan Cruzado y su fracaso en cuanto terapia
antiinflacionaria.
La crisis del régimen autoritario en Brasil se vio agravada, en
efecto, por la más profunda recesión experimentada en el país desde
la década de 1930. No obstante, ésta fue de corta duración
(1981-83): desde una perspectiva temporal, sólo representó una
pausa en un período de crecimiento prolongado, aunque errático a
partir de 1978. Cuando se la compara con la crisis de ajuste de otros
países latinoamericanos, la de Brasil en ese período fue menos
traumática en su impacto económico disruptivo, no obstante su alto
costo social inmediato. Esto no sólo se debió a su breve duración
sino, sobre todo, al intenso dinamismo de la economía (y sociedad)
brasileña a lo largo del período autoritario (1964-1985). En ese
aspecto, cobraron relieve las políticas expansionistas de corte
sustitutivo adoptadas a partir de fines de 1974, come respuesta -poco
convencional- a la crisis ya en curso del sistema internacional (véase
Castro y Pines de Souza, 1985). para nuestros propósitos
comparativos, el hecho relevante es el siguiente: la "marcha forzada
de la economía" y el curso expansivo que le imprimieron los
propugnadores de la política económica en el período Geisel
(actuando contra la corriente de las tendencias internacionales) fue
por lo tanto simultánea a la adopción de la estrategia de apertura
política. La conjugación y simultaneidad de ambos procesos define en
gran parte la singularidad de la experiencia brasileña, tanto en lo
tocante a las condiciones de gestión de la crisis económica posterior
como en lo que se refiere a algunas características del proceso de
transición política "por distensión". Aquí sólo interesa, empero, el
hecho de que las políticas de ajuste convencionales fueron adoptadas
únicamente entre 1981 y 1983, o sea, en la etapa final del "viejo
régimen"3.
3
Aún no existe un conjunto significativo de pruebas que confirmen la existencia de
un proyecto coherente e integrado del gobierno de Geisel, y que explique la
simultaneidad entre la estrategia política de apertura y la de la "marcha forzada".
Sin embargo, parece evidente la "afinidad electiva" entre una estrategia económica
sustitutiva y la prolongación del horizonte temporal de crecimiento, por una parte,
y por la otra la liberalización del régimen autoritario.
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Ya en 1984 se puso en evidencia que, no obstante la profunda
recesión de los tres años anteriores, dichas políticas no habían
llegado a afectar los resultados positivos de la "marcha forzada" de la
economía (y sociedad) brasileña. (Sobre las condiciones que explican
la rápida recuperación de la economía, véase Castro y Pires de Souza,
1985; para una evaluación de la singular trayectoria brasileña en los
años 1970-80, en una perspectiva comparada, véase Hirschman,
1986). A mediados de 1984, el país parecía emerger de la recesión.
Una vez que se reanudó el crecimiento, éste demostró ser compatible
con la generación de saldos positivos regulares en la balanza
comercial, como ya mencionamos.
El año 1985 sometió a una prueba crucial la continuidad de ése
proceso, a raíz del alto grado de incertidumbre política que crearon
las circunstancias traumáticas en que se dio el cambio de poder. La
asunción del primer presidente civil después de dos décadas de
gobiernos militares representó un momento de anticlimax, en lugar
de ser la culminación de las campañas "cívicas" masivas de 1984 y
1985 (a propósito de la forma en que captó ese proceso la percepción
popular, véase Meyer y Montes, 1986). La muerte del presidente
Tancredo Neves, uno de los principales artífices de la "transición"
lenta y gradual, desembocó en la asunción de su sucesor legal, el
vicepresidente José Sarney. Recién salido del partido oficial que había
actuado como baluarte del régimen autoritario, el Partido
Democrático Social (PDS), poco tiempo atrás se había integrado al
principal partido opositor, donde gozaba de escasa legitimidad. A
pesar de la incertidumbre política y de la indefinición de la política
económica en los primeros meses de gobierno (en virtud del conflicto
entre los ministros de Hacienda y Planeamiento), parecía volver a
afirmarse la "vocación para el crecimiento". (Véase la polémica entre
el ministro "expansionista" Sayad y el "recesionista" Dornelles, en
Sardemberg,1987, págs. 99-128).
Junto con el buen desempeño económico global, hay que consignar
dos clases de cambios. El primero consistió en el aumento de los
salarios reales, que en promedio crecieron a una tasa del 12 % en el
primer semestre de 1985, lo cual significó un impulso adicional para
el mercado interno y, además, manifestó una actitud más permisiva
en ese frente por parte del nuevo gobierno, que ya enfrentaba tasas
de inflación crecientes. Gracias a eso y al crecimiento del 8,5 % del
PBI, parecía materializarse la secuencia normativa esperada de un
gobierno democrático: crear condiciones para una sociedad más
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abierta y más junta. No obstante, una segunda tendencia fue la
elevación del índice de inflación, que pasó del 5 % mensual a comienzos de 1985, al 14,5 % en diciembre. (Sobre las causas de esa
aceleración inflacionaria, véase Pieres et al., 1987, y Sola, 1987, pág.
10-15).
Ese contexto económicamente favorable, acentuado por el clima de
confianza resultante de la "marcha forzada" y cuyos frutos
comenzaban entonces a recogerse, es el que sirvió de telón de fondo
al primer experimento de estabilización por choque heterodoxo en
Brasil. El Plan Cruzado, adoptado el 26 de febrero de 1986, pudo
contar, como su predecesor argentino, el Plan Austral, con "las
enormes reservas de confianza y de buena voluntad que (los nuevos
gobiernos) tuvieron en su favor, como resultado de las libertades
políticas y de los derechos humanos que habían restaurado o
establecido" (Hirschman, 1986, págs. 40-48; este autor hace una
evaluación justificadamente optimista del éxito futuro de las nuevas
terapias, sobre todo en Brasil). El fracaso del Plan Cruzado adquirió
contornos nítidos para la población a fines de noviembre de 1986.
El rebrote virulento de la inflación en el período inmediatamente
posterior representa uno de los principales desafíos para los analistas
que buscan dar cuenta también de la dimensión política y social de
este tipo de procesos. A modo preliminar, no obstante, cabe
consignar que además de las condiciones económicas favorables,
otras de orden político y social parecían justificar cierto optimismo
entre los observadores de la escena brasileña. De ellas las más
importantes fueron: la adhesión masiva y espontánea de la población
a las nuevas reglas de juego económico y el activo apoyo recibido de
los medios de comunicación de mesas. Otra circunstancia de orden
general e igualmente positiva fue similar a la vigente en la Argentina:
la existencia, a disposición de las democracias incipientes, de los
mejores recursos técnicos y políticos. En primer lugar, el Plan
Cruzado constituyó, como el Plan Austral, una innovación técnica en
cuanto terapia antiinflacionaria (por choque heterodoxo), como
veremos. El hecho de haber derivado de la teoría inercial de la
inflación y, por consiguiente, del análisis de experiencias extremas de
ese tipo de procesos la acreditaron como más adecuada al contexto
latinoamericano que las terapias convencionales. Amén de ello, fue
percibida por la población como una alternativa frente a los
programas de estabilización convencionales, y legitimada como tal.
Por último, el ascenso al poder de una nueva promoción de
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economistas -los principales artífices de la reforma monetaria- estuvo
de acuerdo con los nuevos criterios de legitimidad política y social; en
primer lugar, gracias a su condición de profesionales de la economía,
y por lo tanto, dotados de competencia técnica y científica; además,
por haberse afirmado en el sistema político como críticos del "viejo
régimen"; y, sobre todo, en su carácter de propugnadores de políticas
económicas distintas de las convencionales.
Por varias rezones, en su mayoría específicas de la experiencia
brasileña, las vicisitudes del primer choque heterodoxo en Brasil
componen una historia cuyo "tono" es el de un anticlimax, y cuyo
resultado afectó con un profundo descrédito, desde su lanzamiento,
la tentativa posterior de aplicar el mismo tipo de terapia,
debidamente corregida de sus imperfecciones y errores técnicos
iniciales (el Plan Bresser de 1987). En ese sentido, la experiencia
brasileña no creó las condiciones subjetivas que permiten a los
policy-makers (altos funcionarios responsables de elaborar las
políticas
oficiales)
introducir
las
sucesivas
correcciones
y
adaptaciones capaces de prolongar la vida útil de ese tipo de
experimentos, al contrario de lo que ocurrió en la Argentina y en
Israel.
El objetivo de las páginas que siguen es dar cuenta de las causas
del fracaso del Plan Cruzado, partiendo de la base de que la
explicación sobre el contraste entre las intenciones perseguidas y el
resultado de ese experimento pasa por la adopción de un enfoque
transdisciplinario. O sea, obliga a dar cuenta de por lo menos dos
tipos de causalidades respecto de la reanudación del proceso
inflacionario. Antes de eso han de señalarse algunos hechos básicos,
teniendo en cuenta la pregunta que constituye el punto de partida
analítico de este trabajo, esto es: ¿en qué aspecto la diferente trayectoria socioeconómica del Brasil y, en especial, la modalidad
específica de transición democrática -sin ruptura del cuadro
político-institucional anterior- afectó las condiciones para el control de
la inflación, en los términos definidos por la nueva terapia? A partir
de allí será posible evaluar el peso relativo de los errores
técnicamente evitables, lo cual remite a los errores de diagnóstico
(sobre las causas de la inflación brasileña) y a la inadecuación de la
terapia -objeto de la crítica técnico-económica-. Al mismo tiempo,
será posible determinar los factores de orden político y social, que
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hasta ahora
periodística4.
han
sido
objeto
casi
exclusivo
de
la
literatura
2. Las incertidumbres de la transición sin ruptura y su
influencia en la gestión económica
El Plan Cruzado se torna comprensible a partir de un cuadro de
profunda incertidumbre económica y política. Las razones de ello son
inherentes a la trayectoria de desarrollo socioeconómico y de
democratización del Brasil (más allá de la imprevisibilidad inherente
a las transiciones de este tipo, estudiada por O'Donnell y Schmitter,
1985, y por Przeworski, 1982). Aquí se trata de indicar solamente
algunos de los elementos del contexto político, cambiante e inestable,
en el cual habrían de actuar los responsables de la política
económica; a partir de ello, se identificarán algunas de las principales
restricciones políticas que obstaculizan el control de la inflación en
Brasil.
2.1. Lo viejo y lo nuevo en la "Nueva República"
Uno de los temas menos examinados de la transición brasileña es
el tipo de relaciones entre técnicos y políticos en la formación de la
política económica. Es bien conocido que ese proceso se viene
caracterizando por su gradualismo, su larga duración y el control
ejercido por los militares sobre el ritmo y las reglas del juego
político-electoral a lo largo de la liberalización iniciada en 1974. No
obstante, se ha pasado por alto la tutela ejercida sobre las reglas del
juego económico por los macroeconomistas oficiales y, en general,
por la alta tecnocracia. Estos actores preservaron (por lo menos
formalmente) su capacidad de proponer e instrumentar cambios
drásticos de estrategia económica5. Desde el punto de vista de la
gestión de la economía, hay dos aspectos político-institucionales,
heredados del "viejo régimen" y robustecidos a partir de 1979, que
merecen señalarse por su aspecto paradójico. En primer lugar, el
extremo confinamiento de los ámbitos decisorios cruciales para la
4
Buena parte de las informaciones sobre los procesos decisorios relacionados con
el Plan se extrajeron del excelente libro de Sardemberg, 1987, y de Solnik, 1987.
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formación de la política económica en relación con las presiones de la
política competitiva. En consecuencia, la creciente opacidad de las
decisiones tomadas en tales ámbitos fue uno de los rasgos típicos
más notables de los policy-makers brasileños durante la transición.
En segundo lugar, se mantuvo el alto grado de autonomía decisoria
de la tecnocracia, y en particular de los macroeconomistas en el
poder, así como la opacidad del proceso presupuestario y financiero,
significativos ambos para la gestión de las empresas públicas. En
suma, en la formación de las decisiones económicas continuó excluida
también la elite política -un grupo integrado por "perdedores"
tradicionales, desde 1964.
Por diversas circunstancias, la característica más notable de este
proceso fue la exacerbación de las pautas de centralismo burocrático,
junto con la liberalización del régimen. En ese sentido puede hablarse
de una primera disparidad, indicativa de la compleja relación
existente entre lo nuevo y lo viejo en la modalidad brasileña de
transición. De un lado, el marco político-institucional centralizado y el
clima enrarecido en que se desenvuelve la política económica; del
otro, la reinstitucionalización del país caracterizada por la gradual
ampliación de la esfera de la política competitiva, el cambio en los
criterios de legitimación de los actores involucrados, además de las
nuevas reglas del juego político-electoral. A este juego se fueron
incorporando progresivamente los "perdedores" tradicionales del viejo
régimen -las elites políticas y los líderes sindicales (véase Sola, 1987,
págs. 7-16)-. De este modo, mientras se mantenían intactos los
patrones de acción y de intermediación político-burocráticos en el
"área económica", en los últimos años de la crisis del régimen
(1981-84) simultáneamente se gestaba un nuevo sistema partidario,
por obra de los realineamientos entre actores situados dentro y fuera
del sistema de decisiones. Ese proceso, que hoy sigue en curso, está
en la raíz de la fluidez característica del sistema partidario resultante
de la crisis del régimen autoritario, así como de la continua pérdida
de identidad que han sufrido los partidos emergentes, con excepción
del nuevo Partido Trabalhista (PT) (véase Lamounier-Meneguello,
1987). En suma; tanto el Movimiento Democrático Brasileño (PMDB),
partido mayoritario de la oposición (cuyo programa de gobierno
testimoniaba el predominio en él de las fuerzas de centro-izquierda),
5
A lo largo de los últimos veintidós años, hubo no menos de cinco cambios de
estrategia económica: 1964, 1967-68, 1974, con anterioridad al período más
errático de 1979-81, y después de eso, los de 1981-82 y 1986.
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como el recientemente creado Partido del Frente Liberal (PFL),
integrado por opositores de orientación más conservadora, vieron
rápidamente engrosadas sus filas por la adhesión de políticos y
técnicos que abandonaban el partido oficial.
2.2. Los dilemas del desarrollo con distensión política
El gradualismo de la transición brasileña se relaciona con el
desempeño del régimen en el frente económico, y con la consecuente
credibilidad que logró conservar frente a sus bases sociales. Así, igual
que en el período del "milagro económico" (1968-74), la segunda
mitad de la década de 1970 se caracterizó por un renovado impulso a
la acumulación del capital, gracias a las políticas expansionistas
adoptadas como respuesta (poco convencional) frente a la primera
crisis del petróleo (1974-78). Dichas políticas diferían de las
anteriores por el hecho de que con ellas el Estado imprimía, una vez
más, un cambio de rumbo a la estrategia brasileña de desarrollo. Con
el nuevo paquete de inversiones se procuraba completar el proceso
de sustitución de importaciones en los sectores de bienes de capital,
insumos intermedios básicos, petróleo y otras formas de energía
(Castro y Pires de Souza, 1985). Dado el largo período de
maduración de tales inversiones, uno de sus principales objetivos
(reducción de las importaciones estratégicas para la continuidad del
desarrollo) sólo se haría sentir en los primeros años de la década de
1980.
Esta modalidad poco ortodoxa de ajuste a un panorama
internacional adverso, y la consecuente sustentación del acelerado
ritmo de crecimiento, permitieron encaminarse hacia el segundo
objetivo estratégico del gobierno del general Geisel, esto es, iniciar la
liberalización "lenta, gradual y segura". En ese sentido, el proyecto de
dar renovado impulso al proceso de crecimiento y de diversificación
de la estructura productiva fue instrumental para garantizar la
cohesión política indispensable en torno de la "apertura"6. (Pare un
6
El "efecto túnel" explicaría el siguiente hecho paradójico: la mayor tolerancia
hacia las desigualdades crecientes, de ingreso y de riqueza, durante la fase
expansiva del ciclo económico, precisamente cuando más se agudizan tales
desigualdades. En ese caso, la mayor cohesión política en torso de los intereses
económicamente hegemónicos se explicaría por el horizonte de movilidad
ascendente que recrea el crecimiento acelerado, para los sectores que van
quedando a la zaga.
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análisis de la dimensión política del crecimiento acelerado en los
países en desarrollo, véase Hirschman, 1979).
En contrapartida, el tributo que se pagó por la prioridad asignada a
la estrategia de crecimiento con distensión política fue la aceleración
inflacionaria y la, escalada de la deuda externa e interna. El recurso
sistemático a los mismos mecanismos de financiamiento que habían
sustentado el "milagro económico" de 1968-74 (el endeudamiento
externo e interno) reveló ser una política mucho más onerosa de lo
que habían previsto los policy-makers. Dados los cambios en curso en
el panorama económico internacional desde el segundo shock del
petróleo, y la modificación en la política norteamericana en materia
de intereses, los mecanismos de financiamiento que hasta entonces
habían sido funcionales para la acumulación de capital, pasaron a ser
factores de desestabilización, y por lo tanto de incertidumbre
económica, cobrando la forma de una escalada en la deuda interna y
externa. A pesar de ello, debido a los lineamientos de la política
económica del período, los sectores empresariales modernos que
mantenían relaciones privilegiadas con el Estado pudieron transferir a
este último la carga de las deudas contraídas en dólares. Esa política
de financiamiento, en especial la decisión de inducir a las empresas
públicas a buscar préstamos en el exterior, cumplió una función
política muy especial y que hasta ahora ha sido pasada por alto
(además de la más obvia, de aliviar las presiones sobre la balanza de
pagos). A mi modo de ver, ella permitió prorrogar, y en cierta medida
eludir, la implementación de reformas económicas que habrían
propiciado otros mecanismos de financiamiento, pero que hubieran
sido potencialmente destructivas desde un punto de vista político. O
sea, las reformas tributaria y administrativa pueden haber estado en
esa época a la orden del día, pero sólo en términos de su viabilidad
técnica. Mi hipótesis es que se habrían multiplicado los conflictos en
torno del proceso de redistribución de los perjuicios y privilegios
inherentes a ambos tipos de reformas. Por eso, aunque deseables
desde el punto de vista de su racionalidad macroeconómica, dichas
reformas eran políticamente incompatibles con la estrategia de
consenso que presidía la liberalización del régimen.
En ese sentido se justifica hablar de la funcionalidad política de
aquello que "retrospectivamente" aparece como una "sobredosis" de
endeudamiento interno y externo. O sea, puede interpretársela como
la opción por la vía de menor resistencia, dada la estrategia del
gobierno de Geisel de compatibilizar la "marcha forzada" de la
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economía, por un lado, con la liberalización tutelada del régimen, por
otro.
La reanudación del proceso inflacionario, en cuanto tema
emergente en la agenda del gobierno y también en la percepción de
los sectores y partidos opositores, puede remontarse al segundo
shock del petróleo y al alza de los intereses por los Estados Unidos.
Asimismo, se tornó visible (y pasó a ser un tema reiterado en las
argumentaciones de los economistas opositores) la relación directa
entre la aceleración de las presiones inflacionarias, el choque
cambiario (devaluación abrupta), la escalada de la deuda pública
interna en virtud de la indexación de los activos financieros y la
over-reliance (confianza excesiva) en el endeudamiento externo. En
contrapartida, el papel del Estado, ya sea en el ejercicio de sus
funciones empresariales o regulatorias, o incluso como iniciador de
nuevas estrategias económicas, pasó a ser el objeto central de los
debates técnico y político. Como parte de ese cuadro se vuelven
comprensibles algunas de las principales modalidades de
incertidumbre económica y política con que se vieron confrontados los
policy-makers de la Nueva República. El análisis de estas
modalidades remite a las restricciones impuestas por el proceso
brasileño de transición a la gestión de los conflictos distributivos.
Una fuente decisiva de incertidumbre se relaciona con las tareas
objetivas que enfrentaron los nuevos gestores de la economía, y
sobre las cuales había cierto acuerdo entre los macroeconomistas que
integraban el frente opositor, pese a la diversidad de sus
orientaciones7. Debían proceder a una doble compatibilización. De un
lado, debían conciliar estabilización y crecimiento –objetivo
programático de la nueva coalición política, a cuya formulación
habían contribuido algunos de los macroeconomistas que ahora
estaban en el poder-. De otro lado, debían reinstitucionalizar el país
dentro de los moldes restringidos y conciliatorios de la transición sin
ruptura con el cuadro político-institucional vigente. Vale la pena que
nos detengamos un poco en los dilemas que envolvía la consecución
de la primera de estas dos tareas.
7
Me refiero a los economistas que, directa o indirectamente, proponían
diagnósticos y terapias distintos de los oficiales. Cabe recordar que en los primeros
meses de la Nueva República coexistieron dentro del Ejecutivo dos orientaciones
opuestas: una, convencional, representada por Dornelles (ministro de Hacienda), y
otra, "alternativa", la de Sayad (ministro de Planeamiento). Esto dio lugar a una
primera "pugna por la supremacía" infra-tecnocrática en torso de la cuestión de las
reformas.
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Entre los requisitos macroeconómicos para conciliar crecimiento
sostenido con estabilización, el más decisivo era el financiamiento no
inflacionario de un nuevo ciclo de inversiones públicas y privadas, y el
saneamiento financiero y administrativo del sector público. Ahora
bien, el cumplimiento de este requisito dependía de una seria de
condiciones con los acreedores externos y, en especial,
implementación de las reformas administrativas, tributaria y
financiera; o sea, exigía un profundo reordenamiento de las
instituciones que sirven de marco al sistema económico. No obstante,
dichas tareas objetivas presuponían (y continúan presuponiendo) el
ejercito de una intensa actividad reformadora por parte de gobierno,
como iniciador y árbitro de múltiples procesos de redistribución no
sólo de recursos reales, sino también de penalidades y privilegios. Y
estos procesos, dada la modalidad brasileña de transición, no sólo
envolvían a los sectores políticos situados dentro y fuera del sistema
de decisiones (empresarios, tecnoburocracia civil y militar, clase
política), sino que apuntaban además a un nuevo patrón de
relaciones entre el gobierno central, los estados y los municipios,
además a un nuevo patrón de relaciones entre el gobierno central, los
estados y los municipios, además de exigir, por cierto, un nuevo
equilibrio entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
Ahora bien, por su impacto redistributivo, que afecta tanto a los
recursos reales como a los políticos, tales reformas son generadoras
de conflicto y tienden a desbaratar el equilibrio de fuerzas vigentes.
Por tratarse de reformas del tipo que Hirschman, con razón,
caracterizó
como
“antagonísticas”,
están
sometidas
al
constreñimiento representado por el parámetro de la conciliación,
predominante en la modalidad brasileña de transición. Dicha
restricción, no obstante, solo se convierte en una inviabilidad política
en dos situaciones: ante la ausencia de una estrategia económica
acordada entre los principales sectores afectados, o sea, de un pacto
social; y cuando es insuficiente la capacidad del gobierno como poder
público para arbitrar los conflictos y articular la política de apoyo a
sus propias directivas. Por razones de diverso orden, como se sabe,
tales condiciones estaban presentes desde el comienzo de la Nueva
República.
En lo que se refiere a la viabilidad de ese tipo de reformas, el año
1985 terminó impartiendo algunas lecciones sobre las principales
constraints (restricciones) impuestas por el sistema político en
construcción a la actividad reformista del gobierno (para un balance
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global de ese año, vease Sallum Martins y Graeff, 1986). Por un lado,
a fines de diciembre el equipo económico que acababa de asumir el
poder logró implantar una mínima reforma fiscal que por su tenor
redistributivo, aunque modesto, contenía algunos de los ingredientes
del ideario reformista del PMDB.
Respondía a dos exigencias: la reducción del déficit fiscal al
mínimo (precondición técnica como veremos, para la aplicación del
choque heterodoxo que se estaba gestando) y una redistribución
socialmente más equitativa delas cargas del desarrollo. Esto último
por que se reducía el tributo fiscal de los asalariados, se castigaba la
especulación financiera y, al mismo tiempo, fueron introducidos (o
mantenidos) los incentivos al capital productivo (Sallum et al., págs.
18-19).
La forma en que se llevo a cabo la reforma, no obstante, fue
sintomática de la compleja relación existente entre lo nuevo y lo
viejo, que era (y es) la marca registrada de la Nueva República. Se le
daba una nueva fachada al Estado desarrollista, ahora siguiendo la
imagen reformista del PMDB, pero al mismo tiempo las técnicas de
acción gubernamental empleadas para delinear dicha imagen eran las
de siempre. De ese modo, alegando un “régimen de urgencias”, el
Congreso fue reducido a cumplir una función meramente
homologatoria. Por cierto, existía un fundamento político para esta
forma de implementar las decisiones: el grado de articulación
alcanzado por las fuerzas conservadoras, también en el Congreso, y
su capacidad de obstrucción delas tímidas medidas reformistas. De
cualquier manera, el recurso a aquellas técnicas de acción por los
gestores de economía denota, ante de cualquier otra cosa, en qué
medida fueron preservados, en los procesos decisorios relevantes, los
patrones de acción y de intermediación (político-burocrática)
heredados del autoritarismo. En esa misma línea de dificultades, la
inviabilidad de una reforma administrativa, proclamada como
condición indispensable por el presidente Sarney, se contó entre
“retrocesos” oficiales más evidentes, junto a la reforma agraria, y su
efecto más obvio sería el de reducir el impacto positivo de los
innumerables avances en el proceso de reinstitucionalización del país
a lo largo de 1985.
La compleja relación entre lo nuevo y lo viejo, y en especial la
forma que asume en la elaboración de la política económica puede
apreciarse mejor desde otro ángulo, crucial para nuestros propósitos
analíticos, a saber la inserción de los macroeconomistas responsables
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de la instrumentación del plan Cruzado en el sistema político en
formación. Ella puede entendida como sigue. Por un lado, el ascenso
al poder de dichos actores políticos fue pautado por los nuevos
criterios de legitimación social, política y profesional que ellos mismo
habían ayudado a modelar, en cuanto líderes profesionales
emergentes de los múltiples movimientos de renovación de aquella
categoría profesional, y/o como integrantes de los reductos
académicos donde se elaboraban políticas distintas de las
convencionales (véase Sola, 1988), por otro lado la integración de los
macroeconomistas al sistema de decisiones se desarrollo pari passu
con la exacerbación del centralismo burocrático dentro de lo que se
dio en llamar convencionalmente en Brasil el “área económica” (o
sea, los ámbitos estratégicos donde
se toman la decisiones
relevantes para gestión de la economía integrados por los organismos
subordinados a los ministerios de Planeamiento y Hacienda y al Banco
Central). En virtud de las circunstancias inherentes al cambio de
poder en Brasil desde la elección de Tancredo Neves hasta enero de
1986, se produjo una sorprendente profundización del proceso de
centralización dentro del Poder Ejecutivo y del área económica:
atribuciones antes compartidas por otros ministerios del área pasaron
entonces a la esfera del Ministerio de Hacienda.
En los últimos meses de 1985, la autonomía decisoria de que
gozaron los técnicos del "área económica" contribuyó, por cierto, al
proceso de homogeneización interna entre dos equipos portadores de
tradiciones intelectuales y técnicas diversas (véase Bier, Messemberg
y Paulani, 1987, págs. 10-50). La contrapartida de ello fue el
mantenimiento de los patrones de acción e intermediación política
heredados del pasado, ya observada al implantarse el Plan Cruzado.
Respectivamente, tenemos: una casi completa exclusión de la clase
política (salvo el presidente y los miembros de su círculo inmediato) y
la inclusión sólo a última hora tanto del ministro de Trabajo cuanto de
los ministros militares (salvo el consultor general de la república,
encargado de dar forma jurídica al drástico cambio en las relaciones
contractuales vigentes en la economía) (véase Sardemberg, 1987, y
Solnik, 1987, para los procesos decisorios relevantes).
Además de la aceleración de la inflación (17,5 % en enero) y las
perspectivas de una hiperinflación, varias circunstancias parecen
haber sido cruciales en cuanto al lanzamiento del Plan Cruzado. Una
de ellas fue la rápida erosión del centro político, en curso desde enero
de 1986, y, como consecuencia, el debilitamiento de un gobierno que
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había nacido débil. Desde luego, la alianza política de apoyo a la
transición amenazaba con derrumbarse ante la adopción de una
postura opositora (aunque moderada) por parte de los líderes más
progresistas del PMDB, en respuesta a los retrocesos del presidente,
bajo la tutela cada vez mayor de los conservadores articulados en el
PFL.
Las condiciones de gobernabilidad se restringieron rápidamente
también a raíz de la escalada de la oposición izquierdista, tanto de los
líderes sindicales más modernos y combativos y del PT, cuanto de
Brizzola (gobernador de Río de Janeiro), quien lanzó una ofensiva
antigubernamental altamente movilizadora de la hostilidad de los
militares. Por cierto, hubo otros factores que pesaron en la decisión
(tomada apresuradamente) de lanzar el Plan Cruzado a fines de
febrero de 1986.
Si se las compara con las circunstancias de lanzamiento del Plan
Austral (un caso de éxito comparativo), las condiciones entonces
vigentes en Brasil indicaban que la coyuntura era políticamente
favorable para la adopción de una "estrategia de alto riesgo". Los
salarios reales crecían en consonancia con el movimiento expansivo
de la economía, lo cual incrementaba las posibilidades de establecer
un pacto social (o por lo menos una tregua en el frente sindical).
Análogamente, otro foco de incertidumbre económica aguda, la
situación externa, parecía estar bajo control, dado el excepcional
desempeño del balance comercial.
En suma: tanto los elementos del contexto político inmediato
(inestable y móvil) que sirvió de telón de fondo a la creación del Plan
Cruzado, cuanto la complejidad de los problemas asociados a las
tareas de reforma institucional, necesarias para compatibilizar
crecimiento y estabilización, configuraban una situación de extrema
inestabilidad e incertidumbre. Por ello, trataremos de enfocar el Plan
Cruzado a partir de una perspectiva menos convencional, habida
cuenta de su doble dimensión, técnica y política. En otros términos, a
mi juicio la nueva terapia antiinflacionaria se vuelve más inteligible
como instrumento político crucial para la reducción del alto grado de
incertidumbre económica y sociopolítica vigente en Brasil.
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3. Teoría y práctica del Plan Cruzado
La característica distintiva del Plan Cruzado en cuanto experimento
de estabilización fue la progresiva pérdida de consistencia
macroeconómica de la terapia antiinflacionaria efectiva con relación a
la prescripta por sus principales propugnadores (Francisco Lopes,
Persio Arida y Lara Resende). Esto pudo observarse desde su
lanzamiento mismo, en febrero de 1986, pero en grado creciente a
partir de junio, cuando se introdujo un nuevo paquete de medidas
con miras "correctivas", el llamado "Cruzadinho". Proceso que, a su
vez, culminó en una completa pérdida de identidad del plan inicial,
observable en las medidas de noviembre de ese año, el Plan Cruzado
II.
En las páginas que siguen se tratarán de indicar las diferencias
entre la estrategia de estabilización postulada por los autores
intelectuales del Plan Cruzado y la efectivamente implementada. Este
paso preliminar es indispensable, a mi modo de ver, para explicar el
contraste entre las intenciones y los resultados de las políticas que
estamos examinando, desde una perspectiva que permita integrar
también los factores políticos esenciales que contribuyeron a ese
desenlace. De ese modo, se podrá responder a un primer
interrogante, objetivo principal del presente trabajo: ¿Hasta qué
punto el fracaso del Plan Cruzado se explica en términos de errores
técnicamente evitables, sea de diagnóstico, sea de implementación?
¿En qué medida ese enfoque -que ha caracterizado al tipo de crítica
técnico-económica, pero que ha sido reconocido como insuficiente por
los propios técnicos que fueron protagonistas del drama- padece de
un obvio reduccionismo? Por otra parte, cabe asimismo efectuar otra
indagación, relativa al recurso explicativo a factores extraeconómicos,
que ha predominado hasta ahora entre los especialistas en economía.
¿Hasta qué punto la fórmula, extremadamente vaga, por la cual se
imputan a la "política" las causas de los resultados no deseados de la
política económica no refuerzan más aún el sesgo autoritario
característico de nuestra tradición y cultura políticas, principalmente
en ese campo? ¿En qué medida consagra la exclusión de la clase
política de los procesos decisorios relevantes?8. Para evitar la
8
Obsérvese que prácticamente no existe una tradición brasileña de gestión
democrática de la economía. Durante la democracia populista, tanto el marco
político-institucional como el tipo de intermediación político-burocrática
garantizaban: a) el confinamiento de los ámbitos decisorios respecto de las
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emboscada subyacente en este tipo de dilemas9, es preciso ir más
allá de la discusión sobre los factores políticos intervinientes en la
maraña de episodios que nos interesan aquí. Hay que dar cuenta
también del proceso de politización de las decisiones "técnicas", en
sus diversas modalidades. Sólo así será posible distinguir entre dos
tipos de politización: por un lado, la inherente a la gestión
democrática de la economía; por el otro, la que redunda en un
desprecio (contraproducente) de los gobernantes por los límites que
la "necesidad económica" impone a su voluntad y a sus caprichos
(pare lo primero, véase Lindbeck, 1976; para lo segundo, Hirschman,
1979).
La respuesta a este primer conjunto de interrogantes remite al
análisis de los procesos decisorios. Ella facilitará encauzar una tarea
posterior: dar cuenta del eventual impacto del Plan Cruzado en la
economía (y sociedad). Interesa, en este caso específico, explorar las
causes de los múltiples comportamientos inflacionarios a la luz de los
supuestos que, en esta materia, subyacen en la teoría en que se
fundó el Plan Cruzado, así como a la luz de los cálculos y de las
expectativas de los técnicos.
3.1. La teoría inercial de la inflación y el contexto brasileño
Como se sabe, la teoría inercial de la inflación deriva de la
observación de los casos agudos y crónicos de este tipo de procesos.
El énfasis explicativo recae en los mecanismos de propagación, los
cuales una vez instaurados adquieren autonomía independientemente
de las causas profundas que detonaron la alta aceleración de los
presiones de la política competitiva; b) la autonomía decisoria de los técnicos en la
propuesta y formulación de la política económica. Contrariamente a ello, una
característica anómala del sistema político entonces vigente consistía en que las
presiones originadas en el sistema político-partidario (y en los sindicatos) emergían
en la escena política con un fuerte poder de veto, precisamente de la estabilización.
9
No obstante, el dilema es real, y se halla constantemente en juego en las
democracias modernas. La gestión de la economía (y de la inflación) no sólo
depende de la adecuación de las medidas prescriptas al sistema económico, sino
además del timing y de la intensidad con que lean aplicadas.
En ciertas circunstancias, esto puede entrar en contradicción con la normatividad
esperada de un proceso decisorio efectivamente democrático, cuyo timing tiende a
ser bastante más lento y cuyos resultados se ven comparativamente diluidos por
los procesos de negociación. Análogamente, los actores típicos envueltos en ambos
procesos son distintos, porque corresponden a diferentes modalidades de
intermediación política. Véase Lindbeck, 1976, y, sobre una posible alternativa de
solución constitucional en la república de Weimar, véase Kirscheimer, 1963.
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precios (o su mantenimiento en altos niveles). El factor crucial en
este tipo de dinámica inflacionaria es el proceso de formación de
expectativas, cuya racionalidad básica, en casos de alta inflación o de
hiperinflación, se funda en la alta probabilidad de que las tasas de
inflación del pasado se reproduzcan (como mínimo) en el futuro.
Una estabilización efectiva presupone, pues, en un primer
momento, la intervención directa y abrupta de las autoridades
gubernamentales sobre los mecanismos de propagación, con vistas a
promover una reversión de las expectativas (según la versión de
Arida y de Lara Resende) o una eliminación de la memoria
inflacionaria (Lopes). En ese sentido, el tratamiento de choque
recomendado será tanto más eficaz cuanto más ponderable sea el
componente inercial del proceso inflacionario. Obsérvese, sin
embargo, que esté tipo de terapia implica una profundización de la
acción del Estado en la economía (y sociedad), partiendo de la base
de que sea no sólo temporaria sino también consentida.
El análisis de los supuestos y postulados subyacentes a las
prescripciones recomendadas por los artífices del Plan Cruzado es
ilustrativo de una interpretación sociopolítica bastante específica de la
inflación. En ella se combinan elementos de la teoría de las
selecciones racionales con una concepción sociológica clásica de los
conflictos distributivos del tipo de una "pugna por la supremacía"
(tug-of-war) (Hirschman, 1981 y 1986; véase Arida y Resende, 1985;
Arida, 1984; Lopes, 1986). Dichos supuestos pueden ser enunciados
como sigue:
-La alteración de la estructura de distribución del ingreso existente
-alteración determinada por una modificación cualquiera en un precio
estratégico- genera reacciones en cadena entre los grupos afectados,
con vistas a la recomposición de la estructura distributiva inicial. La
aceleración inflacionaria es detonada, así, a partir de una respuesta
en cadena a un primer "choque", y tiende a agotarse tan pronto se
instaure el nuevo perfil distributivo por ella inducido.
- En consecuencia, la aceleración inflacionaria se da en la medida
necesaria a la alteración que se debe producir en la participación de
los grupos involucrados en el ingreso nacional: cuanto mayor es la
capacidad de resistencia de los sectores perjudicados, mayor es el
"trabajo" que debe realizar la inflación10.
10
Agradezco a Roberto Messemberg esta sugerencia, que a su vez contiene la idea
de que, céteris páribus, cuanto mayor es la capacidad de resistencia organizada
frente a un choque inflacionario, y mayor el número de actores institucionales
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- La modificación que detonó el conflicto distributivo deriva de la
tentativa exitosa por parte de un grupo de agentes socioeconómicos
de modificar su participación en el producto nacional, pero puede ser
provocada por cualquier causa "exógena"; por ejemplo, la inducida
por un shock agrícola.
- La capacidad de autodefensa de los grupos involucrados frente a
un choque inflacionario como el descripto es diferencial: depende de
las reglas de indexación y, sobre todo, de la rapidez y periodicidad de
los reajustes, que determinan la capacidad de recuperación de las
posiciones iniciales.
- La falta de sincronía perfecta en los ajustes inducidos por un
choque inflacionario impone adoptar un horizonte temporal a partir
del cual se establezca cuál será el ingreso promedio de los grupos
involucrados en el período x.
- En las circunstancias brasileñas de indexación generalizada, y
ante la ausencia de un choque inflacionario cualquiera (real o
previsto), el mejor pronóstico de la inflación futura era, de hecho, el
índice de inflación del pasado, o sea que el componente inercial del
proceso era apreciable.
Hay tres supuestos esenciales para nuestros propósitos analíticos.
El primero se refiere a las características de la "pugna por la
supremacía": el comportamiento inflacionario de los agentes y grupos
era considerado predominantemente reactivo. Un corolario de esto es
que la estructura existente de distribución del ingreso era postulada
como estable, incluso en la percepción ex ante de los sectores
afectados. El objetivo básico de estos últimos sería restablecer la
situación original. El segundo supuesto se vincula con el papel
decisivo de las expectativas y con la forma de interpretar su
racionalidad. O sea, se postula que ésta objetiva la recuperación del
ingreso real medio, en un plazo (u horizonte temporal) dado. (En este
sentido, hay una diferencia respecto de la concepción de Lopes;
véase al respecto Bier, Messemberg y Paulani). En tercer lugar, y
como corolario de lo anterior: en la medida en que cualquier choque
distributivo desencadena una nueva rueda de conflictos (y se
manifiesta en una aceleración de la inflación), el requisito básico de
una terapia eficaz es la neutralidad distributiva de las autoridades.
Finalmente, el mayor o menor automatismo con que se hacen los
involucrados en el proceso conflictivo de tipo "pugna por la supremacía", lento
mayor también el trabajo "potencial" realizado por vía de la aceleración
inflacionaria antes de llegar a un nuevo "punto muerto".
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ajustes de precios y de utilidades, su periodicidad, así como los
criterios de corrección (elementos que componen las reglas vigentes
de indexación), determinan la capacidad de defensa de los distintos
sectores. En suma, si la práctica de corrección monetaria
institucionaliza las expectativas existentes sobre el alza de precios (o
si es el mecanismo privilegiado de reproducción de la memoria
inflacionaria), la solución para revertirla es una terapia de choque. A
través de ésta operarían, simultáneamente, don clases de cambio: la
desindexación de los precios y utilidades, combinada con la cotización
en una nueva moneda.
La
receta
antiinflacionaria
correspondiente
-por
choque
heterodoxo, según la expresión de su primer propugnador, Francisco
Lopes- se inspira, como se sabe, en las experiencias de hiperinflación
europeas de comienzos de siglo. De modo particular, como bien
demostró Llach en el análisis del caso de Weimar, deriva de una
interpretación específica, bastante problemática, de las condiciones
de éxito de las hiperestabilizaciones correspondientes (Llach, 1985).
Las autoridades de los países en cuestión crearon una moneda nueva,
con paridad fija en relación con las monedas extranjeras estables;
pero, al hacerlo, se limitaron a institucionalizar una práctica social
espontánea y generalizada. Así, la preferencia por la moneda
extranjera como nuevo patrón monetario a partir del cual se
procedían a efectuar los reajustes de precios y utilidades en las
sociedades hiperinflacionarias pertinentes marcó el camino para una
hiperestabilización consentida, o, dicho en otras palabras, una
reforma monetaria mediante la indexación total y sincronizada de la
economía. Y ésta se ve facilitada, además, por el hecho de que en las
hiperinflaciones tipo Weimar, por ejemplo, la exacerbación del
proceso (que en ese caso llegó a una tasa anual de 10.000 %)
impone, como prioridad número uno de la población (y no sólo del
gobierno), el ataque inmediato a dicho proceso.
También en el recetario de los técnicos brasileños, la indexación
total de la economía -de todos los contratos ya efectuados y por
efectuar-, garantía de sincronización perfecta en los reajustes de
precios y de utilidades, efectuada una sola vez y para siempre,
preservaría
la
neutralidad
distributiva
de
la
intervención
gubernamental. Tratábase así de eliminar el componente inercial de
la "pugna por la supremacía" en torso y la memoria inflacionaria a
ella asociada. Y el requisito de neutralidad distributiva a lo largo del
proceso de recontractualización de la economía -con la
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correspondiente profundización de la acción estatal- debía obedecer a
una determinada secuencia temporal. La reforma monetaria, en
cuanto
instrumento
de
estabilización
efectiva,
debía
ser
rigurosamente disociada de los objetivos e instrumentos de las
políticas redistributivas (Arida, 1984; Solnik, 1987). En síntesis,
existía una secuencia prevista por los artífices intelectuales del Plan:
la acción estabilizadora efectiva tenía que preceder a cualquier
política redistributiva. Había asimismo una secuencia en cuanto a los
instrumentos a ser utilizados en los diversos momentos de la política
económica: monetarios, para poner la casa en orden, y fiscales, para
redistribuir.
Dadas las tasas de inflación vigentes en Brasil a la sazón,
indicativas de que se estaba siguiendo un camino explosivo, pero no
comparables a la de los países europeos en que se inspiraron los
propugnadores del choque heterodoxo (o incluso a las de la Argentina
y de Israel), la nueva terapia representaba, en rigor, una
hiperestabilización preventiva11. (Véase Llach, 1985, para el análisis
de las condiciones internacionales e institucionales de la
hiperinstitucionalización de Weimar, ausentes en el contexto latinoamericano actual).
La propuesta, según fue formulada y discutida por el conjunto de
técnicos de los dos ministerios del área económica (y presentada al
presidente) hasta una semana antes del lanzamiento del Plan
Cruzado, se resumía en los siguientes puntos:
- Se creaba una nueva moneda, el "cruzado" (en sustitución del
"cruzeiro"), como único patrón regulador de los contratos, tanto de
los nuevos como de los anteriores a la reforma.
- Un sistema bastante complejo de conversión (como el de las
escalas de conversión argentinas) permitía tomar en cuenta las
diferencias existentes en materia de plazos y de criterios de
11
Una cuestión que debe investigarse en el caso brasileño es la siguiente: ¿hasta
qué punto eliminar la inflación era la prioridad número uno de la población (y no
sólo de los propugnadores de la política económica), como ciertamente ocurrió en
situaciones de hiperinflación? Si había otras prioridades en juego en el contexto
brasileño, de ello se derivan dos corolarios: a) la adhesión al programa
antiinflacionario propuesto en 1986 obedeció también a otros factores; b) en
nuestro caso había un hiato entre la conciencia (anticipada) de los especialistas en
cuanto a los riesgos de una hiperinflación, de un lado, y del otro lado la percepción
efectiva de los sectores envueltos en el conflicto distributivo, acerca de las
implicaciones futuras (que es, precisamente, una de las características de una
"pugna por la supremacía").
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corrección en los contratos anteriores a la reforma, a partir de una
estimación oficial de la inflación futura efectuada en la vieja moneda.
Se evitaba así una de las dificultades básicas para la
recontractualización de la economía brasileña: la diversidad de
criterios de corrección monetaria (indicadores) y de plazos. (Los
realineamientos de precios y salarios en respuesta a los choques
inflacionarios estaban lejos de ser automáticos: estos eran corregidos
semestralmente, mientras que los activos financieros lo eran siempre
en intervalos diarios). En este sentido, las tablas de conversión,
combinadas con la homogeneización de los indicadores oficiales de la
inflación (ya iniciada en diciembre de 1985), representaban una
novedad adicional en la escena económica: introducían principios más
igualitarios de corrección, instrumentales para cumplir con el
requisito de neutralidad distributiva y así evitar una nueva sucesión
de conflictos.
- Dicha cuestión imponía también un realineamiento, previo a la
reforma, de los precios "atrasados".
El eje de la reforma consistía en la desindexación total de los
precios, salarios y activos financieros en la nueva moneda, y en la
indexación total de la economía en la vieja moneda. El congelamiento
de precios estaba excluido de la propuesta Ariela-Resende, y tampoco
contaba con la simpatía de los demás técnicos. (Véase Bier,
Messemberg y Paulani, 1987, para el análisis de las diferencias entre
los teóricos del choque heterodoxo, Lopes y Arida-Resende; y
Sandemberg, 1987, para la gestación de las medidas).
En suma, la reversión de las expectativas inflacionarias debía ser
simultánea a la preservación del ingreso medio real de los grupos
sociales involucrados, cotizado en la nueva moneda. Estaba
garantizada, asimismo, la neutralidad de las autoridades en lo
tocante al arbitraje de los conflictos en torso. Las metáforas usadas
por los técnicos en los medios de comunicación de mesas fueron
ilustrativas de las expectativas subyacentes a la propuesta: se habló,
por ejemplo, de la fotografía instantánea (de los conflictos y/o
posiciones relativas) y de la eliminación de la memoria inflacionaria
con la "inflación cero". La condición sociopolítica para la eficacia de la
reforma, y condición de legitimación, era un pacto social, garantía de
un cese temporario de la disputa distributiva (Sayad, 1987; Belluzzo,
1987; Arida, 1986).
Vale la pena consignar algunas de las implicaciones derivadas de
los supuestos y cálculos subyacentes a la estrategia antiinflacionaria
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en cuestión. Una primera serie se refiere a las condiciones de su
viabilidad técnica, tanto mayor cuanto más ponderable fuera el
componente inercial de la inflación. Una segunda serie se relaciona
con lo anterior: la racionalidad de los grupos empeñados en el
comportamiento inflacionario consistía en reafirmar una determinada
estructura de distribución del ingreso. Amén de eso, la eliminación de
la inflación se presentaba como la mayor prioridad para los sectores
afectados. Se trataba de legitimar un nuevo patrón de relaciones
entre Estado y sociedad, en el que aquél desempeñaría una función
pasiva en lo tocante a los procesos de redistribución de los recursos
reales. Por fin, una condición de eficacia decisiva para la acción
estabilizadora adicional según los moldes prescriptos era que se
redujesen al mínimo las posibilidades de choques, detonadores de
nuevos conflictos distributivos; y, en consecuencia, de que sus causas
estuviesen bajo control. Ellas eran, respectivamente, el déficit fiscal
(de ahí la reforma preparatoria de diciembre), la estabilidad del tipo
de cambio (garantizada por la relativa holgura del sector externo) y
el equilibrio entre la oferta y la demanda, para lo cual era
fundamental que no sobreviniera ningún tipo de choque de oferta,
como un choque agrícola (véase Bier, Messemberg y Paulani).
Importa advertir que la estrategia postulada contemplaba el
control temporario de los precios y salarios, pero fue excluida la
hipótesis de congelamiento recomendada por Lopes, con el
argumento de que habría eventuales crisis de abastecimiento,
mercado negro, etcétera. La incertidumbre sobre el impacto
macroeconómico de la estrategia prescripta era grande, y se reflejó
en una primera divergencia entre los economistas. Algunos temían la
recesión, como ocurriera en la Argentina, la cual en el caso brasileño
sería políticamente insostenible, por la escasa popularidad del
gobierno de Sarney y por la estructura extremadamente concentrada
de distribución funcional y regional del ingreso. La hipótesis de Arida
y Resende, por el contrario, era el alto riesgo de una
sobreintensificación de la demanda. Ambos se basaban no sólo en el
aumento de la tasa de empleo, sino también en otros dos factores
cuyo impacto redistributivo aún debía ser cotejado: ellos eran,
respectivamente, el aumento del salario real medio en un 14 % en
1985 y la reducción de los impuestos fiscales recaudados en la fuente
para los asalariados de las clases medias, medida introducida con el
paquete fiscal de diciembre. Tal vez se deba a este tipo de
incertidumbre, relativa al eventual impacto adverso de las medidas
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propuestas sobre el crecimiento, el tenor bastante más heterodoxo
del Plan Cruzado en comparación con su predecesor argentino.
A la luz de lo dicho anteriormente, es posible explorar las
condiciones de éxito de este tipo de estrategia antiinflacionaria. Esta
dependía de la adecuación a la realidad brasileña de trece supuestos
referidos al comportamiento económico, todos ellos indicativos del
tipo de racionalidad esperada por los economistas, ora del
funcionamiento de la economía de mercado (que iba a ser
estimulada), ora de los agentes decisivos para la formación de los
precios estratégicos. El primero de estos supuestos se refiere a los
controles de precios. La actividad reguladora del gobierno debía
ejercerse sólo sobre los productos finales, dejando librado al "juego
del mercado" la fijación de los precios intermedios (Sardemberg,
1987, págs. 230-33). La misma expectativa presidía el segundo
supuesto: las eventuales presiones en favor de aumentos salariales
(factor crucial por el lado de los costos) serían contenidas por los
propios empresarios en negociación con los trabajadores, tan pronto
tropezasen con el límite impuesto por el índice de aumento de la
productividad. En tercer lugar, la desindexación de los activos
financieros, en condiciones de estabilización de precios, llevaría a los
inversores a hacer sus cálculos en términos reales. Deshecha así la
"ilusión monetaria", el único criterio (e incentivo) para el ahorro sería
la rentabilidad real de los activos financieros.
En suma, a juzgar por los cálculos subyacentes en era estrategia,
se trataba de promover un tipo muy especial de intervención del
Estado en la economía (y sociedad), bastante paradójico: una
hiperestabilización preventiva por vía de una reforma monetaria. La
profundización de la acción del Estado, condición para proceder a la
recontractualización de la economía, debía perseguir como objetivo,
precisamente, ampliar la esfera del mercado en relación con la esfera
negociada y/o administrada de la economía. Además, debería ser
funcional para reducir el ámbito de arbitraje del gobierno sobre una
porción sustantiva de los conflictos distributivos.
Puede concluirse, en síntesis, que una de las consecuencias
fundamentales era la relación entre el Estado y la sociedad que iba a
ser instaurada en Brasil
a través de la reforma monetaria: la
prescindencia (aunque temporaria) del primero en relación con los
intereses particularistas. Tratábase, pues, de un cambio sustantivo en
términos de la tradición brasileña de policy-making,
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que implicaba el supuesto (problemático) de la existencia de un
gobierno fuerte en cuanto poder público.
Es fácil imaginar, por otro lado, la atracción de un experimento
basado en los principios antedichos para un gobierno de transición,
en general, y para el brasileño en particular. Se eliminaba, de súbito,
un proceso hasta entonces indisociable de los programas de
austeridad: la redistribución de las penalidades y privilegios, tareas
generadoras de antagonismos y predestinada a volver vulnerables las
cambiantes e inestables alianzas en que se apoyaba la
reinstitucionalización del país. Además, la exigencia de eliminar el
déficit fiscal -condición sine que non de eficacia del Planrepresentaba una doble ventaja, económica y política. Por una parte,
la estabilidad monetaria, en caso de ser alcanzada, creaba mejores
condiciones financieras para la gestión del déficit público. Por la otra,
aún como simple propuesta ya contribuiría a la difícil tarea
gubernamental de decir que no a las múltiples reivindicaciones de los
sectores relevantes para la sustentación del frente democrático. Y, en
especial, el compromiso gubernamental se erigía en un programa
para lidiar con las múltiples presiones por un aumento del gusto,
originadas en diversas jurisdicciones del propio sector público12.
(Sobre la funcionalidad del Plan Austral en cuanto instrumento para
compatibilizar las demandas sociales, de un lado, y el compromiso
con la estabilidad monetaria, del otro, véase Torre, 1987.)
En verdad, debe reconocerse que incluso en el nivel de los ámbitos
decisorios ultralimitados en que se gestó el Plan, la exigencia previa
de eliminar el déficit ya había rendido sus frutos. Por ejemplo, fue
instrumental para persuadir al presidente y a su círculo inmediato de
que debía implementarse la reforma fiscal de diciembre de 1985.
Desde ese punto de vista, también, el Plan Cruzado parece haber
contribuido a reducir el cúmulo de decisiones existente en la agenda
gubernamental, sin perjudicar la popularidad del presidente. Había
más rezones aún, por consiguiente, para considerarlo un instrumento
político decisivo en la reducción del alto grado de incertidumbre
vigente en el escenario brasileño.
12
Este aspecto fue desarrollado por Hirschman, 1981, en conexión con las
presiones específicas sobre el déficit público engendradas por proyectos de
desarrollo regional y/o de crecimiento acelerado. Creo que el "efecto multiplicador
inflacionario" generado en el interior del sector público es una noción que puede
fácilmente ampliarse para dar cuenta también de las demandas detonadas por la
perspectiva de democratización y que son canalizadas especialmente a través de
ese sector.
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3.2. Primeras reacciones frente a la reforma económica
Las medidas, divulgadas el 26 de febrero, sobrepasaron con creces
el ámbito de una reforma monetaria del tipo descripto. Algunas de
ellas fueron coherentes con la estrategia original; entre estas últimas
pueden mencionarse: la cotización de los precios en la nueva
moneda, el "cruzado", simultáneamente con la desindexación de los
activos financieros, los salarios y la fijación del tipo de cambio; la
recontractualización global de la economía de acuerdo con un sistema
de equivalencias entre la vieja y la nueva moneda. Por otro lado, se
introducían medidas francamente redistributivas, que juntamente con
otras como el congelamiento de precios y salarios, representaban un
desvío sustancial respecto de la estrategia primitiva y de la tradición
brasileña de policy-making. Destacábanse entre éstas: las bonificaciones salariales, que garantizaban un aumento real del 8 % a
todos los asalariados, y del 15 % para los que ganaban el salario
mínimo (42 % de la población); la introducción de una escala móvil
automática para la corrección de los salarios, que sería "detonada"
cuando la inflación alcanzase el 20 % (de ahí la expresión "gatillo
salarial"); y la introducción del seguro de desempleo. Es importante
puntualizar que, contrariamente a la convicción generalizada entre los
técnicos, fue postergado para después de la introducción de la
reforma el reajuste previo de algunos de los precios estratégicos que
se encontraban desfasados. O sea, no hubo una conversión de los
precios de acuerdo con el promedio en los siguientes casos: leche,
combustible, carnes y tarifas públicas (estas últimas ya severamente
reducidas en 1985). Se crearon así nuevos focos de presiones
inflacionarias y de conflictos- entre los productores de estos bienes y
el gobierno. Amén de eso, permanecían abiertas algunas puertas por
las cuales se canalizaban las presiones, ahora renovadas, sobre el
Tesoro por parte de las empresas públicas, cuyos precios continuaban
constreñidos.
La característica más marcada y paradójica del Plan Cruzado, en su
primera versión, fue el contraste entre lo viejo y lo nuevo, entre la
continuidad y el cambio. O sea, entre medidas distributivas
socialmente progresistas, por un lado, y por el otro el carácter
ultraconservador de los procesos decisorios, de las técnicas de acción
gubernamental y de la forma de presentación de las medidas. Vale la
pena hacer un breve comentario al respecto. (Para una crítica
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contundente de ambos aspectos, véase Singer, 1987, y Oliveira,
1986).
En su conjunto, las medidas instrumentadas revelaron la nueva
faceta reformista del gobierno, sorprendente a inesperada por varias
rezones. Desde luego, es innegable que representaban un cambio
drástico en las directivas de política económica dentro del marco del
delicado equilibrio político de la transición sin ruptura (y "sin
traumas"). Fueron adoptadas por un presidente que, tanto por su
pasado como por su círculo de allegados, estaba del lado de los
"ganadores" tradicionales. Y, sobre todo, porque algunas de las
medidas apuntaban en una dirección inédita en la historia brasileña incluida la época de la democracia populista de 1945-64 (Sola, 1982).
Así, iniciativas tales como la introducción del seguro de desempleo, la
adopción de la escala móvil y automática en la corrección de los
salarios y el congelamiento de precios representaron una severa
ruptura con la- tradición de policy-making en el frente sindical (el
congelamiento era también una reivindicación de este sector). Dichas
medidas venían a reforzar el sesgo redistributivo, junto a otras como
el aumento de los salarios reales previo a la reforma y la
discriminación en favor del salario mínimo, así como el nuevo rumbo
impreso a la reforma fiscal dos meses antes y aún la legalización de
las centrales sindicales (por primera vez en la historia brasileña). En
su conjunto, constituían una subversión de los parámetros históricos
que hasta entonces habían pautado la, política económica brasileña.
Así pues, a juzgar por los procesos redistributivos en curso antes y
después del choque heterodoxo, el período en cuestión se caracterizó
por una intensa actividad reformista del gobierno, que trascendía los
límites declarados de una reforma monetaria, y, en especial, marcaba
un nuevo rumbo en el proceso de distribución de penalidades y
privilegios, indisociable de cualquier acción estabilizadora efectiva. El
nuevo perfil del Estado adquirió contornos más nítidos aún ya en
marzo, con la nueva política en materia de intereses: -las tasas
fueron reducidas sustancialmente, con vistas a estimular las
inversiones productivas y en detrimento de la especulación financiera.
Esa medida, combinada con la desindexación total de la economía y
la estabilidad monetaria de los primeros meses, era un castigo severo
y deliberado al sistema de intermediación financiera -sobre todo a los
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bancos, principales beneficiarios de la alta inflación, cuyas utilidades
oscilaban entre el 500 % y el 800 %13.
El problema principal con que se enfrenta el observador de la
escena brasileña en este período es explicar la obvia incongruencia
macroeconómica del Plan Cruzado, en los términos definidos por sus
responsables. ¿Cómo dar cuenta de la introducción a última hora de
medidas tales como el congelamiento y la, escala móvil de salarios,
que de hecho implicaban mantener un cierto tipo de indexación? Al
mismo tiempo, ¿cómo dar cuenta de la exclusión (técnicamente
inexplicable) de otras medidas, por ejemplo la corrección de los
precios desfasados?
La explicación que goza de mayor crédito en la bibliografía
pertinente la de la evidente politización de las decisiones técnicasplantea más problemas de los que resuelve, pues las características
del marco brasileño son muy diversas de las que ha registrado la
bibliografía sobre "la estabilización en sociedades abiertas". En estas
sociedades, el actor responsable del proceso de politización de las
decisiones económicas es el político profesional, enraizado en el
sistema partidario y portador típico de un tipo de racionalidad distinta
de (y a veces indiferente a) la racionalidad macroeconómica (al
respecto, véase en particular Lindbeck, 1976). En nuestro caso, al
contrario, el confinamiento de los ámbitos decisorios en relación con
las presiones de la política competitiva, y la consecuente autonomía
de los técnicos, acabó asumiendo su forma más extrema
precisamente en la Nueva República. A juzgar por las evidencias
hasta ahora disponibles, los ámbitos decisorios en que se gestó el
Plan Cruzado quedaron a resguardo no sólo de las presiones
originadas en el sistema político partidario (y, por lo tanto, en los
políticos profesionales); por lo que se sabe, el proceso de formación
de las políticas relevantes fue aún más excluyente: hasta una semana
antes de la reforma permaneció circunscripto a un grupo reducido,
compuesto en su mayoría por técnicos de los ministerios del área
económica, además del presidente de la República y del consultor
general (encargado de dar forma jurídica a las medidas pautadas).
Tratábase, en síntesis, de un proceso decisorio que también excluía a
13
La pérdida sustancial que sufrieron los bancos se vincula con la reducción de su
patrimonio, determinada por la desindexación de los títulos oficiales que integraban
su portfolio (cartera de valores). Este castigo efectivo fue luego atenuado por otras
dos medidas: la recompra de una parte de esos títulos por el gobierno, y la rápida
reorganización del sistema bancario con vistas a reducir sus costos.
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los pares de los demás ministerios, por obra del extremo centralismo
burocrático vigente en el interior del propio Ejecutivo14.
En esas circunstancias, la explicación de ese primer conjunto de
contrastes entre las intenciones y los resultados del Plan Cruzado
debe buscarse en el proceso de formación de las políticas relevantes,
o sea, en la lógica y la dinámica política de los ámbitos decisorios.
Sintéticamente, el origen de la politización de las decisiones técnicas
no puede buscarse en su locus classicus, los partidos, ni en sus
portadores típicos, los políticos y dirigentes sindicales. Tampoco la
explicación de ese proceso se agota en la cuestión de la mayor o
menor idoneidad técnica, criterio privilegiado por la critica
técnico-económica. Por lo menos en esa etapa (a juzgar por los datos
disponibles), hay que descartar asimismo otra hipótesis: la de un
conflicto intra-tecnocrático. En un primer momento parecen haber
prevalecido acomodamientos y transacciones dictados por la
incertidumbre sobre el probable impacto recesivo o expansivo de la
nueva terapia, por el afán de cambio de los técnicos y por el
optimismo reinante entre estos últimos en cuanto a la autonomía
efectiva de que gozaban15.
El proceso de progresiva disolución de la consistencia macroeconómica del Plan Cruzado sólo tomó cuerpo, coma era de prever, con la
inclusión de los pocos políticos consultados, todos ellos en el ámbito
del Poder Ejecutivo y a última hora. Fueron ellos, respectivamente, el
ministro de Trabajo (Pazzianoto), el presidente del PMDB (Ulises
Guimarães), economistas próximos a este partido (Conceiçáo
Tavares) o ligados a las centrales sindicales (Barelli). Con excepción
del presidente del PMBD, que mantuvo la reserva, todos los
parlamentarios (incluidos el líder del gobierno en el Congreso,
senador Fernando Henrique Cardoso ) Euston informados cuando el
decreto-ley presidencial llegaba ya a los medios de comunicación.
A mi juicio, la dinámica política interna de los procesos decisorios
puede dividirse en dos etapas. En un primer estadio, a cada medida
potencialmente recesiva (y antipopular), y por presión de un
subgrupo de técnicos, se le adjuntaba otra medida compensatoria con
14
A mi modo de ver, esto explica, no los patrones comparativamente informales de
tome de decisiones a lo largo de 1986, sino sobre todo la dificultad dé instituir
patrones de accountability por parte de los técnicos y políticos en cuestión.
15
La mayoría de las informaciones relevantes con respecto a esto Euston obtenidas
de Sardemberg, 1987, y Solnik, 1987, así como en las entrevistas realizadas por la
autora (Belluzzo, Arida) y conferencias públicas de los gestores del Plan Cruzado
(Sayad, Arida).
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vistas a atenuar o neutralizar sus eventuales resultados socialmente
regresivos o recesivos; éstas eran "las salvaguardias". En un segundo
estadio, por una alquimia que aún debe ser explicada, en la decisión
final se mantenían exclusivamente las salvaguardias -de corte
redistributivo o expansionista-. El aspecto paradójico de esta
dinámica es precisamente su grado de politización y su halo populista, en las circunstancias ya descriptas de la extrema autonomía
decisoria garantizada a los técnicos. La situación era tal que las
restricciones políticas al mantenimiento de la neutralidad distributiva
fueron, por así decir, "internalizadas" por los propios técnicos,
espontáneamente o a 'través de un proceso de persuasión (poco
arduo) por parte del ministro de Trabajo y, muy secundariamente en
esa etapa, por la acción del presidente.
Las decisiones adoptadas en el frente salarial fueron ilustrativas de
este tipo de procesos. La propuesta de aumentar los salarios en
términos reales antes de congelarlos fue introducida como una
"respuesta-salvaguardia". Su objetivo era contrabalancear el impacto
negativo sobre el ingreso de los trabajadores de la corrección
planeada de los precios desfasados -cuyo alineamiento era parte
integrante de la reforma-. Al fin, se retuvo la bonificación salarial,
cuyo monto fue negociado primero entre los técnicos y finalmente
con el ministro de Trabajo, pero no hubo el reajuste de tarifas y
precios programados. Ya en el caso del congelamiento de los precios
que, como vimos, tampoco había sido programado, la decisión final
tuvo que ver con el reconocimiento de la enorme dificultad
institucional para montar a tiempo un sistema de control de precios.
Tanto el seguro de desempleo (propuesta del ministro de Trabajo)
como el "gatillo salarial" que sería accionado cada vez que la inflación
alcanzase el 20 % (propuesta de la economista Tavares) pueden
atribuirse a un cálculo político: el de facilitar la legitimación del Plan,
en cuanto estrategia económica acordada, por los dirigentes
sindicales y la izquierda en general. Como vimos, éste era (y es) el
requisito para compatibilizar la estabilización con un modelo políticamente viable de democracia.
La incongruencia técnica de eras medidas que, de hecho,
redundaban en una redistribución de los recursos reales y políticos en
favor de los perdedores tradicionales, han sido objeto de
controversias. Las críticas varían desde las estrictamente técnicas,
basadas en la obvia pérdida de consistencia de la terapia inercialista
(Arida, 1986; Solnik, 1987), hasta las que impugnan el alcance
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redistributivo de las medidas relevantes (Singer, 1987). Sin embargo,
para dar cuenta de esa redistribución "prematura", de la que habrían
sido responsables los economistas orgánicamente ligados al PMDB y
articulados al Ministerio de Hacienda, el instrumental analítico de la
economía es a todas luces insuficiente, porque se restringe a una
visión sistemática de la economía únicamente -ignorando el sistema
político y el lugar que ocupan en éste los actores relevantes-, como
constitutivo (y restrictivo) de las prácticas y procesos decisorios
significativos. En ese sentido, y en la medida en que estamos
hablando de la política económica, cabe suponer que los responsables
del Plan Cruzado estaban supeditados a lógicas y dinámicas diversas,
en consonancia con su forma de inserción (y de legitimación) dentro
del sistema político como un todo -principalmente el sistema partidario-. En otros términos, mi explicación (alternativa) sobre el
comportamiento
en
apariencia
irracional
(presuntamente
incompetente) de los macroeconomistas en cuestión, para esa etapa
específica del Plan Cruzado, tiene que ver con un tipo de racionalidad
política (contradictoria con la macroeconómica, en este caso) y que
es también distinta de aquella más inmediatista regida por el cálculo
electoral. Es cierto que prevaleció un tipo de cálculo político, pero de
más largo plazo: el determinado por el compromiso con la imagen y
tradición de un partido (véase Whitehead, 1977, y Sofa, 1982), o por
lo que daré en llamar aquí, a falta de un nombre mejor, el "efecto de
cambio", que incluía la adopción de principios de justicia
redistributiva por el sector que a la sazón parecía ideológicamente
hegemónico en el PMDB16. El mismo tipo de dificultad y de
compromiso político explica, creo, -la política en materia de tasa de
interés que se adoptó luego del lanzamiento del Plan Cruzado.
El proceso de politización de las decisiones técnicas obliga a hacer
algunas reflexiones. El hecho que debe explicarse es, precisamente,
el que parece haber constituido la anomalía de la experiencia
brasileña, si se la analiza desde el punto de vista de la bibliografía
pertinente sobre las vicisitudes del proceso de estabilización. Lo que
ocurrió entre nosotros fue la incorporación, por parte de los técnicos
en el poder, de un cierto tipo de cálculo, cuyos vehiculizadores típicos
en un marco democrático son los políticos profesionales (véase
16
Lo que aquí deseo subrayar es que el hecho de que las decisiones
macroeconómicas, y sus portavoces, estén sujetas a otro tipo de "determinismo",
eminentemente político, ha escapado a la critica técnico-económica. Mientras que
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Lindbeck, 1976; Sola, 1982). Así, los propios ámbitos estratégicos del
Ejecutivo operaron como foro de negociaciones, y no el Congreso o
cualquier otra instancia más representativa de los intereses en juego.
La internacionalización de ese tipo de cálculo por los propios técnicos,
así como el patrón de relaciones que establecieron con los políticos a
lo largo del proceso, es un tema analíticamente interesante para el
observador de la escena brasileña. Como ya he tratado de sugerir,
ésta puede ser mejor entendida a la luz del contexto político e
institucional en que se desenvolvió la creación del Plan Cruzado. Y en
particular, tomando en cuenta la peculiar inserción de los
macroeconomistas (y de los políticos profesionales) en el sistema de
decisiones relevante respecto de la política económica. A partir de allí
se torna inteligible la compleja relación, ya observada, entre
continuidad y cambio17.
Por cierto, la amenaza de un estallido inflacionario, signado por el
índice de inflación de enero de 1986 (17,6 %), así como la inevitable
revisión en los plazos de reajustes salariales (de seis a tres meses),
exigida por las centrales sindicales, volvían más vulnerable la
transición sin rupturas. No obstante, dadas las "facilidades" que
ofrecía la extrema centralización burocrática y la autonomía decisoria
en el área económica, es de suponer que se añadieron otros
ingredientes a esto que se presenta como la politización de las
decisiones técnicas por los propios economistas que acababan de
llegar al poder.
El primero de estos elementos se vincula con el potencial
disruptivo de algunos elementos del contexto político inmediato,
extremadamente polarizado en enero de 1986. Son ellos: la ofensiva
opositora de izquierda, vale decir, de las centrales sindicales, del
Partido de los Trabajadores y, sobre todo, del gobernador de Río de
Janeiro, Brizzola, caudillo movilizador de la hostilidad de los militares;
la postura cada vez más opositora de los dirigentes más progresistas
del PMDB, alimentada por la lentitud de los cambios y el terror de que
las elecciones de noviembre para el Congreso Constituyente
reprodujesen en escala ampliada los reveses del año anterior; y por
último, la ofensiva, por el lado de la derecha, del partido minoritario
para esta última el político es considerado como "residual" (y frecuentemente como
obstructivo), aquí se da primacía a una visión sistémica de la política.
17
Dada la importancia del Estado como "locus" privilegiado de generación de la
política económica y la autonomía decisoria de los técnicos, también en la
democracia populista se observaban prácticas similares: los técnicos políticamente
progresistas se erigían en portavoces del pueblo.
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en la coalición gubernamental (el PFL). En tal sentido, el recurso a
una hiperestabilización preventiva en momentos en que la economía
continuaba creciendo y los salarios reales ya estaban en alza, era
políticamente instrumental para contrarrestar el proceso de erosión
del centro y consolidar a los sectores de centro-izquierda en el poder.
Asimismo, la inclusión (intencional o no) de medidas redistributivas,
junto con la estabilidad monetaria, demostró ser funcional para
"desgastar" la ofensiva de Brizzola y ampliar la adhesión de las
centrales sindicales y del PT, y quizás reconstruir las bases políticas
del gobierno también dentro del PMDB. Ante todo, esto daba cuerpo a
la imagen de tradición "de cambio" creada por el PMDB, en cuanto
partido-líder de la oposición.
Podemos sintetizar ahora las razones por las cuales el Plan
Cruzado merece ser considerado un instrumento para la reducción del
grado ("anormal") de incertidumbre política y económica que
caracterizaba la escena brasileña. En su carácter de interlocutores de
la oposición y de propugnadores de modelos económicos distintos de
los oficiales, los macroeconomistas que ahora estaban en el poder se
hallaban, también ellos, bajo el impacto de un doble efecto
desencadenado por el proceso de transición democrática: el efecto de
cambio y el efecto de reparación (de la deuda social). La expectativa
de introducir cambios redistributivos profundos en forma acelerada y
de arriba hacia abajo, asociados a la reforma monetaria, tenía por
base real el poder efectivo que propiciaba el marco político institucional, ultracentralizado, de la política económica, así como la
autonomía decisoria de que seguían gozando los técnicos frente a los
demás sectores políticos (autonomía que, unos meses después,
demostraría ser en parte ilusoria). La contrapartida de ese proceso,
que excluía a la clase política, es la dificultad que ésta demostró (con
obvias excepciones) para asimilar los patrones modernos de
racionalidad macroeconómica y de accountability (transparencia en la
gestión).
Igualmente, la aceptación por parte de los progenitores
intelectuales del Plan Cruzado de la pérdida de consistencia
macroeconómica de sus propuestas puede explicarse, tal vez, en
términos de ese mismo contexto. Lo cual justificaba, además, otro
tipo de cálculo económico y político: se sobreestimó la viabilidad
política de introducir correcciones o ajustes en las medidas iniciales
-en el timing y en la intensidad dictados por la "racionalidad
macroeconómica"-. Un ejemplo de esto fue la expectativa de poder
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controlar el proceso de descongelamiento de precios en menos de
tres meses y en forma ordenada. Por último, en el cálculo de los
policy makers, y dadas las condiciones adversas del panorama
internacional, también estaban fijados los límites de la reforma
monetaria, pues dependía de un acuerdo formal con los acreedores,
crucial asimismo para el control del déficit fiscal. La expectativa de
que el éxito del Plan viniese a facilitar las negociaciones parece haber
sido compartida por todos los técnicos, quienes también suponían que
abriría el camino para las reformas institucionales indispensables con
el fin de formular una estrategia de largo plazo.
En conclusión, las medidas de hecho instrumentadas llevan a
afirmar que existió una mix (mezcla) inicial (pero no planeada) de
dos tipos de "racionalidad": una racionalidad macroeconómica (tal
como fue interpretada por los responsables intelectuales del Plan) y la
dictada por la lógica del sistema político en formación (cuyos
gestores, en este caso, eran en gran parte los mismos actores
políticos).
El
predominio
del
tipo
de
intermediación
político-burocrática heredada del pasado fue un factor de peso para la
percepción generalizada de que "nada cambió", y muy pronto la
promesa de una modificación en las reglas del juego económico
(indisociable del Plan Cruzado ) sufrió la erosión de un nuevo estallido
inflacionario.
4. El rebrote inflacionario
4.1. Vicisitudes del Plan Cruzado en sus primeros meses
Las reacciones de la población son bien conocidas, así como la
sorpresa que generaron entre los miembros del gobierno. La
entusiasta respuesta a la apelación del presidente para que cada
ciudadano actuase como "fiscal del gobierno" en el control de los
precios y de los infractores fue sintomática. En parte es comparable a
las reacciones que suscitó en la Argentina el Plan Austral. Como
sugiere Hirschman, se explican en términos de las "enormes reservas
de confianza y de buena voluntad que (los nuevos gobierno civiles)
tuvieron en su favor, como resultado de las libertades públicas y los
derechos humanos que habían restaurado o establecido" (1986, pág.
46). No obstante, la agresión "plebiscitaria" al Plan Cruzado contiene
otros ingredientes, hasta ahora soslayados. Ella evoca el clima civil
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de la campaña por las elecciones directas de 1984, y también el de
las manifestaciones masivas en todo el país en oportunidad del
entierro de Tancredo Neves -clima que ya fue descripto con
propiedad, desde un punto de vista antropológico y psicosociológico,
como "fiesta en la política" (Meyer y Montes, 1986)-. Con esta
diferencia crucial: esta vez parecía romperse la cadena de frustraciones y de experiencias de anticlímax que había caracterizado la
transición brasileña desde 1982. Con el Plan Cruzado, parecía
inequívoca en la percepción de la población la nueva faz de "cambio"
del gobierno, y sobre todo su función de aval de nuevos criterios de
legitimidad social y política, ya bastante arraigados en la sociedad
que emergió del autoritarismo. (A propósito de los cambios en las
formal organizacionales de representación de la sociedad y de la
política
desde la década de 1970, véase Cardoso, 1986, pág. 87;
Santos, 1985.)
Indagar el alcance de este proceso escapa a los objetivos del
presente trabajo. Importa retener apenas uno de sus aspectos
relevantes para entender las vicisitudes posteriores del Plan Cruzado
en cuanto terapia antiinflacionaria. A juzgar por los datos disponibles
de las encuestas de la opinión pública, por ejemplo, el Plan adquirió
un significado sociopolítico más complejo y profundo aún que el de
una "guerra contra la inflación" (Hirschman, 1986, pág. 46). Mi
hipótesis es que gracias a las circunstancias especiales en que se
desarrolló el experimento antiinflacionario en Brasil, la adopción
voluntaria por gran parte de la población de las disciplinas sociales
recomendadas se explican por tres funciones simultáneas, todas ellas
"reformadoras" del statu quo. En primer lugar, la función
políticamente cohesiva generada por el contenido de las medidas, por
su forma de presentación y por el hecho de reanudarse el crecimiento
acelerado, vale decir, por la concreción de la "trilogía de cambio"
asociada a la transición: crecimiento, estabilización y pago de la
deuda social. En segundo lugar, el Plan tuvo connotaciones de una
redención moral, después de varios años de autoritarismo y de un
crecimiento acelerado a costo de la exacerbación de una estructura
de distribución del ingreso en extremo concentrada. Por último, y en
conexión con lo anterior, una profundización de la acción del Estado
en la economía (y sociedad) -constante histórico-estructural y, por
tanto, nada sorprendente-, que implicaba un súbito cambio de rumbo
en favor de los perdedores tradicionales y recientes.
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Y como consecuencia de este tipo de impacto, y por cierto de la
estabilización monetaria alcanzada en los primeros meses, se vuelven
comprensibles en parte las contribuciones políticas para la
efectivización de la estrategia prescripta. Dicho de otro modo: la
pérdida de la consistencia macroeconómica del Plan, creciente a
partir de junio, se vincula con su propio éxito inicial, con el modo en
que fue percibido por la población y, de inmediato, "metabolizado"
por los artífices de la política económica. La insuficiencia de las
medidas correctivas introducidas a través del nuevo paquete, el
"Cruzadinho", fue obvia desde su lanzamiento, en junio, pero sólo
para los sectores más familiarizados con los misterios de la economía.
Nuevamente, ella puede explicarse a partir de la formación de las
políticas relevantes; sólo que ahora, ya manifiesta la adhesión
popular al programa de estabilización monetaria, este proceso se
volvió más complejo, como enseguida veremos.
Cabe identificar un conjunto de otras reacciones, que están en la
raíz de los comportamientos inflacionarios posteriores. Así, el
contraste entre las intenciones y los resultados del Plan Cruzado
podrá ser enfocado también desde otro ángulo, complementario al
aquí adoptado. O sea, no sólo desde el punto de vista de los procesos
decisorios relevantes, sino también desde una perspectiva critica que
tome en cuenta la mayor o menor adecuación a la experiencia
brasileña de la inflación de los supuestos de comportamiento (y
operacionales) inherentes a la terapia antiinflacionaria prescripta.
4.2. Efectos macroeconómicos y políticos y primeras medidas
correctivas
Buena parte de las vicisitudes del Plan Cruzado en sus primeros
tiempos pueden explicarse en términos técnicos, como resultado de
un verdadero choque de demandas aplicado a la economía, sin que
hubiese del lado de la oferta una respuesta compatible con el nivel de
ingresos disponibles que acababa de generarse. Ya en mayo de 1986
se multiplicaron las evidencias de un "hiperincremento" de la
demanda, tan temido por los artífices de la reforma. Todavía esa
tendencia podía ser interpretada por los economistas asesores del
Ministerio de Hacienda como "rachas" de consumo, de breve duración
(Sardemberg, 198?, págs. 68-75, y Gazeta Mercantil, varios
números, abril-junio ). Las razones que llevaron a este choque de
demanda son de diversos órdenes; no obstante, algunas de ellas
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contradicen sustancialmente las premisas sobre el comportamiento
económico de la población en que se basaba el Plan Cruzado.
La primera tiene que ver con la evolución de la masa salarial, por
obra del abrupto crecimiento de los niveles de empleo y de ingresos,
que sólo en el sector industrial aumentó un 26,4 % entre los mesas
de marzo y octubre (véase Dedecca, 1987). La expansión del empleo
en la industria observada desde el año anterior se debió en gran
parte a la ocupación de la capacidad ociosa preexistente. Por eso, en
ausencia de nuevas inversiones para ampliar la capacidad instalada,
surgieron las primeras trabas para un aumento del nivel de consumo
sin presiones inflacionarias. A su vez, ante consecuencia se vio
reforzada por una expansión súbita, y todavía mayor, del ingreso y
del empleo en los sectores de servicios e informal de la economía. Por
lo que parece, éstos fueron los beneficiarios más inmediatos de la
repentina expansión del mercado interno (véase al respecto Dedecca,
1987, págs. 83-97). Y un factor decisivo en este desenlace fue la
política de bajos intereses establecida por el Ministerio de Hacienda
en marzo de 1986.
Un segundo conjunto de factores -inesperado- fue la fuga masiva
de los inversores de las cuentas de ahorro (hasta entonces los activos
financieros más populares) con dirección a bienes reales de consumo
y/o inmuebles, o a otros activos financieros (proceso que se hizo
manifiesto, sobre todo, en el alza especulativa de las acciones en las
bolsas de valores). Los motivos para dejar las cuentas de ahorro
variaron según se tratase de pequeños o grandes inversores. En
total, se estima que entre marzo y junio el 27 % del valor total de
esos activos fue transferido a otro circuito: al de los bienes reales
(Mendonça de Barros, 1986) y, en parte, en los casos de los grandes
inversores, a la Bolsa.
Este proceso fue significativo, particularmente en el caso de los
pequeños inversores de la clase media asalariada, porque contrariaba
frontalmente los supuestos operacionales de los artífices del Plan
Cruzado. En particular, justifica que se ponga en tela de juicio el tipo
de racionalidad microeconómica esperada de los agentes económicos
involucrados. O sea, la, expectativa de que en las nuevas condiciones
de estabilidad monetaria los inversores habrían de cambiar en forma
drástica y automática su comportamiento, pasando a hacer sus
cálculos en términos reales. Por el contrario, a juzgar por las
evidencias disponibles hasta ahora, los inversores, incluso los iniciados en cálculos financieros, percibieron la desindexación como una
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pérdida. Esta conducta, en apariencia irracional, merece un estudio
detenido.
La bibliografía sociológica y política reciente sobre otras
experiencias inflacionarias ofrece algunas pistas. Se sabe que las
experiencias de coma duración, por más que lean de gran impacto,
resultan comparativamente menos decisivas de lo que se piensa en
cuanto a la creación de comportamientos y expectativas (véase, a
propósito de Weimar, Waldman, 1987, pág. 35). Una posible
explicación de la reacción de los pequeños ahorristas en Brasil es que
fue producida por una combinación de un tipo de "desilusión
monetaria" (que aún debe ser explicada), provocada por el fin de la
corrección, y la incertidumbre respecto de que la estabilidad
monetaria se mantuviese mucho tiempo y de que el gobierno pudiese
sustentar su estrategia. Este sentimiento puede haberse visto
reforzado, al menos en parte, por el alargamiento de los plazos
permitidos para el retiro del dinero invertido en las cuentas de
ahorro, que pasó de un mes a tres meses (véase Bier, Messemberg y
Paulani, 1987, pág. 218). Ahora bien, si esta hipótesis se confirmase,
es una razón más para rever críticamente tanto el concepto de
"memoria inflacionaria" como el de expectativas racionales, utilizados
por los inercialistas brasileños. Es probable incluso que los conceptos
de la antropología lean más adecuados para volver inteligibles estas
conductas en apariencia irracionales desde el punto de vista
macroeconómico. Así, una mejor comprensión de la manera en que
opera la cultura inflacionaria en Brasil, o de las expectativas
(populares y de las elites) con relación al papel del Estado
(posiblemente el opuesto al de la neutralidad distributiva), sea el
mejor camino para dar cuenta de los comportamientos inflacionarios
en cuestión. Por ejemplo, para entender el movimiento especulativo
en la Bolsa -respuesta casi inmediata de los grandes inversores (y de
los medios de comunicación) a la desindexación de los activos
financieros-. (Para un tratamiento de ambas cuestiones en conexión
con la práctica histórica de la corrección monetaria y el modo de
inserción de los macroeconomistas en el sistema político brasileño,
véase Sola,1987, págs. 16-20).
El aumento de la producción según el ritmo definido por la
demanda (prioridad mayor o menor de las grandes y medianas
empresas) explica por qué, al contrario de lo previsto, las
negociaciones entre los empresarios y los trabajadores redundaron en
aumentos reales de los salarios, por encima de los índices que el
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gobierno esperaba. Todo indica que la expectativa de los empresarios
parece haber sido que en algún momento el aumento de los costos en
que estaban incurriendo podría, si fuese necesario, ser trasladado a
los precios. Estas expectativas se fundaban en parte en el compromiso asumido por el Ministerio de Hacienda de proceder al
descongelamiento en menos de tres meses. De cualquier manera,
hay evidencias seguras de que no hubo presión de costos por ese
lado, en la medida en que la productividad en el sector industrial (e
informal) de la economía aumentó más que el empleo y que el
ingreso, y por tanto que la masa salarial (véase, para el sector
industrial, Dedecca, 1987, págs. 93-95).
Vale la pena mencionar otras dos reacciones. La primera fue la
oposición al Plan Cruzado de los dirigentes sindicales más modernos,
que por razones históricas persistieron en una estrategia contra el
gobierno, así como la reticencia hostil del Partido de los Trabajadores.
En relación con la primera, hay pruebas de que los dirigentes obreros
tenían cierto terror de que, en ausencia de inflación, perdieran la
capacidad de movilizar y controlar a sus bases sindicales y dé fábrica.
Si estas evidencias fueran correctas, serían bastante sintomáticas de
la funcionalidad política atribuida al proceso inflacionario para la
organización de un movimiento sindical más autónomo respecto del
Estado. En ese caso, una vez más, cabrían dudas acerca de la
adecuación de los supuestos de comportamiento implícitos en la
teoría del choque heterodoxo para las condiciones brasileñas. En
cualquier forma, desde un punto de vista más global, no se cumplió el
requisito de creación de un pacto social, aunque fuera ex post y por
adhesión. De ahí la situación aparentemente paradojal en el frente
sindical: la inviabilidad de la adopción del plan como estrategia
económica concertada, pese a su impacto redistributivo inicial en
favor de los salarios y del aumento permanente del índice de empleo
en esa época.
Finalmente, es importante señalar que el impacto global del Plan
Cruzado contrariaba frontalmente los supuestos de los técnicos
también en otro punto, decisivo para nuestros propósitos analíticos.
Me refiero a la ampliación de la esfera negociada de la economía con
respecto a la esfera del mercado, y no al revés. Hay motivos para
suponer que esto fue lo que sucedió no sólo en el frente salarial sino
además en las relaciones interempresariales, ya que el control de
precios por el gobierno sólo se ejerció en el final de la cadena de
consumo. Así, la negociación permanente de los precios intermedios,
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como también la de los salarios, introdujo un componente de
politización e incertidumbre crecientes en sustitución de las reglas del
juego económico anteriores, en que el poder del mercado estaba más
definido. Ahora bien, en la bibliografía pertinente sobre el surgimiento
de sociedades inflacionarias en los países centrales, se ha señalado
que ese tipo de procesos es un factor decisivo del alza de los precios
(véase Burns, Baumgartner y Dévillé, 1984). Mi hipótesis es de que
en las condiciones brasileñas, la cultura inflacionaria continuó siendo
alimentada por la ampliación de la esfera negociada de la economía
con relación a la esfera de mercado, y se manifestó asimismo en los
comportamientos especulativos seguidos: el cobro de un "agio"
(sobreprecio ilegal), el "maquillaje" de los productos (pequeñas
alteraciones en su presentación) que convertía en nuevos a viejos
productos bajo control, y las crisis de abastecimiento, que
redundaron en una pugna por la supremacía entre el gobierno y los
productores -sobre todo los de la industria de la carne.
Parte
de
las
dificultades
de
abastecimiento
fueron
momentáneamente eludidas a través de una política de importaciones
de bienes de consumo cada vez más permisiva (y poco común en la
tradición brasileña). El peso de esa política inmediatista se haría
sentir recién en octubre, cuando se observó una abrupta reducción de
los saldos comerciales y de las reservas cambiarias. De hecho, el
congelamiento de precios y el mantenimiento de un tipo de cambio
fijo dieron por resultado crecientes presiones sobre la balanza de
pagos, por vía de un aumento de la demanda (gracias a la erosión de
la relación entre tipo de cambio y salario). No obstante, hasta fines
de Julio, cuando se resolvieron las primeras medidas correctivas, los
únicos perdedores evidentes del proceso parecían ser los bancos; el
desempleo en ese sector, aunque alto (alrededor de 250.000
personas), fue "absorbido" por el crecimiento más que proporcional
de los niveles de empleo globales.
A partir de mayo, la faceta macropolítica más notable fue la
vinculación con los efectos de feedback (realimentación) de la
reforma sobre los actores políticos situados en los ámbitos
estratégicos en que se formulaban las políticas correctivas. A partir
de Julio (reunión de Carajás) las decisiones significativas fueron
adoptando un cariz cada vez más populista. En este caso se trataba
de un populismo de segundo grado, inducido por la popularidad del
Plan Cruzado. Esto explica en gran parte, a mi manera de ver, la
creciente incongruencia de las medidas posteriores con relación a la
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estrategia original, ya que de acuerdo con esta última se imponía un
ataque a las causas del recalentamiento de la economía a partir de
junio.
El proceso de formación de las políticas correctivas ilustra la
manera diferencial en que los actores significativos percibieron y
filtraron las reacciones populares. También es sintomático de las
restricciones políticas a la aplicación correcta de las medidas que los
técnicos sugerían. Ya en abril, el veto del presidente al
descongelamiento confirmaba la expectativa popular (y de las
centrales sindicales) y abría el camino para que el congelamiento se
convirtiese en un verdadero fetiche -en sinónimo popular de la
reforma monetaria-. Esa pérdida de identidad del Plan en cuanto a su
complejidad fue paralela a la subestimación, tanto por el presidente
come por el ministro de Hacienda, de uno de los problemas cruciales
con que se enfrentaban los administradores de la economía: la
resistencia de los acreedores internacionales a adoptar fórmulas de
negociación menos convencionales. Teniendo en cuenta los datos
disponibles sobre el primer paquete de medidas correctivas, en junio,
con el "Cruzadinho", se reprodujo en escala ampliada el mismo tipo
de dinámica política mencionada en oportunidad del lanzamiento de
la reforma, con una serie de diferencias relevantes. Desde luego, el
proceso de politización de las medidas técnicas, así como la dilución
de las medidas restrictivas y antipopulares, se desenvolvió de una
forma más "personalizada", por así decir. Cada vez más las
decisiones relevantes, así como los conflictos y alineamientos de
fuerzas, fueron pautados por un grado creciente de subjetividad,
poniendo de relieve el estilo personal y la idiosincrasia de los actores
involucrados (véase Solnik, especialmente sobre la destitución de
Sayad). De ahí la impresión de que las directivos de política
económica se delineaban más bien siguiendo los caprichosos vetos
del presidente, con la interferencia de las eminencias grises de su
círculo íntimo y en consulta con los poquísimos políticos del PMDB
llamados a opinar (fundamentalmente el presidente del partido y el
entonces poderoso jefe de la casa civil, ligado al PFL). Análogamente,
el papel cada vez más dominante del ministro de Hacienda en el área
económica, así como su estilo personal centralizador, contribuyeron a
que la popularidad del Plan Cruzado fuera "filtrada" a través de
algunos de los actores políticos encargados de formular la estrategia
correctiva de junio, o sea, como un compromiso prioritario con la
adhesión popular. De ahí el fuerte cuño populista de las medidas y de
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las técnicas de acción oficial adoptadas, y de ahí también la creciente
"personalización" de los conflictos intra-tecnocráticos sobre el
contenido, el timing y la intensidad necesaria de las medidas
correctivas.
Desde este punto de vista, son ilustrativos los episodios asociados
a lo que parecía ser la intransigencia del ministro de Hacienda en
cuanto a elevar la tasa de interés -requisito improrrogable para
inducir la desaceleración de la demanda, según los técnicos del Banco
Central (Arida, Resende y Bracher; véase, sobre la destitución de
Arida y Resende, Solnik, 1987)-. A mi juicio, esta dificultad (come
otras posteriores) no se reduce a la "incompetencia técnica" del
grupo articulado en torno al Ministerio de Hacienda o a su optimismo
centralizador. La explicación debe buscarse en la forma en que ese
grupo de técnicos se insertó en el sistema político desde la década de
1970, en los sistemas de alianzas que conformó y, en particular, en
los compromisos que asumió. Así, a lo largo de varios años de
oposición, ese grupo orgánicamente ligado al PMDB, coautor del
programa del partido, se legitimó en la escena política brasileña y en
ciertos círculos empresariales gracias a la proyección de una imagen
desarrollista, y en especial como propugnadores de políticas
económicas alternativas de tipo socialdemócrata. El compromiso con
una política de bajos intereses, contrapartida de la critica a la "patria
financiera" en los últimos años del régimen autoritario, así como la
defensa de las reformas económicas -administrativa, fiscal y
financiera- eran inseparables de la imagen y tradición opositora tanto
del partido como de ese subgrupo de técnicos.
En tal sentido, la principal restricción para el aumento de las tasas
de interés no era técnica sino política (lo que implica reconocer la
dimensión subjetiva de ese tipo de errores, esto es, el momento de
certidumbre en cuanto la adecuación de la medida, inducida por los
compromisos y la trayectoria política de sus autores). Creo que una
reflexión semejante se aplica al propio ministro de Hacienda, buen
ejemplo de las dificultades que enfrentaban los técnicos ligados al
PMDB para tomar distancia -en cuanto al timing y a la intensidad
requeridas por la gestión del proceso inflacionario de su compromiso
prioritario con política desarrollistas. En definitiva, ésta había sido una
de las principales fuentes de legitimación de esos autores en el
sistema político, así como de las políticas alternativas por ellos
recomendadas. Este tipo de constricción a la adopción de medidas
técnicamente recomendables puede haber sido tan considerable como
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otro tipo de cálculo político-electoral que asumió creciente
importancia a medida que se aproximaban las elecciones de
noviembre18.
Por razones diferentes, pero siempre a través de un proceso de
politización de las decisiones, se volvió inviable la corrección de los
desequilibrios más agudos que debían tratarse con el "Cruzadinho", o
sea, la reducción del creciente déficit fiscal. Esta situación, junto con
la resolución presidencial de lanzar un paquete de inversiones de
gran impacto social, imponía medidas drásticas de saneamiento de
las finanzas públicas y un reencauzamiento de los gastos. Pero
nuevamente las directivas de los técnicos para cumplir esos objetivos
fueron diluidas: los cortes selectivos de los gastos públicos y el nuevo
paquete fiscal se revelaron inoperantes. En primer lugar, porque
apenas se retiraron de la circulación cuarenta mil millones de
cruzados (contra los ciento cincuenta mil millones programados); en
segundo lugar, porque de nuevo el paquete fiscal perjudicaba a los
sectores asalariados de la clase media, en la medida en que se
limitaba a los "préstamos" obligatorios sobre combustibles y bienes
no esenciales; finalmente, porque la absoluta opacidad en que
permanecieron los procesos decisorios relacionados con los gastos y
presupuestos efectivos en el sector público permitió que se diese un
destino, hasta entonces oscuro, a los recursos generados con el
paquete fiscal.
El resultado desagradó a casi todos. A los amplios sectores de
clase media, porque fueron los mayores castigados por todos los
paquetes fiscales; al presidente, "porque el Plan de Metes no tuvo la
grandiosidad deseada; y a los economistas, porque el plan les parecía
exagerado ...los ciento cincuenta mil millones se habían reducido a
cuarenta mil" (Sardemberg, 1987, pág. 313). En suma, se frustraba
uno de los requisitos centrales para controlar la inflación en los
términos de la nueva terapia: mantener bajo control uno de los
factores autónomos de los choques redistributivos permanentes, el
déficit fiscal.
Cabe preguntarse, empero, en qué medida el compromiso de
"reducir el déficit a cero", asumido pública y reiteradamente por los
técnicos, no implicó desde el vamos minimizar las restricciones
político-estructurales que se oponían a un saneamiento financiero tan
18
Me refiero a las elecciones municipales de noviembre de 1985, que dieron por
resultado la pérdida de cuatro de las principales prefecturas urbanas del país.
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drástico del sector público brasileño19. Queda fuera de los alcances de
este artículo examinar de manera sistemática dichas restricciones;
bastará recordar que las presiones recurrentes sobre los fondos
públicos federales y la dificultad de controlar el déficit van mucho
más allá que los efectos atribuidos al ciclo electoral. En primer lugar,
las presiones de los representantes políticos de los estados y
municipios son difíciles de eludir en las condiciones de un aumento de
la demanda, impulsada por la perspectiva de democratización (y de
descentralización). Además, se originan en los múltiples polos
regionales existentes en Brasil. Estos, como se sabe, son
estructuralmente diversos en cuanto a su capacidad de
endeudamiento y de autofinanciamiento (y por ende, de dependencia
de los recursos del gobierno central). Ahora bien, esta
"heterogeneidad estructural" (pare usar una expresión que tiene sus
orígenes en los teóricos de la CEPAL), ha sido analizada como factor
inflacionario ponderable por las teorías política y sociológica de la
inflación (véase Burns, Baumgartner y Dévillé, 1984, y Hirschman,
1981, en conexión con los gastos del sector público). Por añadidura,
las falencias (heredadas del régimen anterior) de algunos gobiernos
locales y estaduales recién elegidos en las regiones deprimidas del
nordeste brasileño se combinaron con las nuevas demandas sociales
planteadas a los gobernadores, también recién elegidos, y redundaron en una mayor (en lugar de una menor) dependencia de los
recursos federales. En segundo lugar, las empresas públicas gozan en
Brasil de una autonomía financiera y presupuestaria tal que escapan
al control federal, así como a los intereses regionales, públicos y
privados, articulados en torno de ellas; pero dependen de la nación
para cubrir sus déficit. En síntesis: la interpretación posible de la
expectativa de los técnicos de reducir el déficit a cero es que
apostaron, con excesivo optimismo, a la viabilidad política de las
reformas fiscal y administrativa (y eventualmente la financiera) y a la
posibilidad de que éstas se vieran facilitadas por la reversión del
proceso inflacionario.
19
Creo que este es un buen ejemplo en que se combinan ambos tipos de cálculo
político, debido a la existencia de una restricción estructural: la representada por la
forma de inserción de los técnicos en el sistema social y político y dentro del
espectro ideológico.
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4.3. El Cruzado II y el rebrote inflacionario
En los meses de Julio, agosto y septiembre se volvió evidente que
el obstáculo fundamental para controlar la inflación, siquiera
manteniéndola en una meseta del 2 % mensual hasta octubre, era la
dificultad para establecer una estrategia económica concertada en el
interior del gobierno, y, sobre todo, entre los propios economistas. A
fines de octubre la situación se agravó lo suficiente como para que se
comenzase a trabajar en un nuevo paquete correctivo; la decisión
sobre su contenido final y su fecha de lanzamiento se aplazó para
después de las elecciones del 15 de noviembre (de representantes
ante la Asamblea Constituyente y de gobernadores).
A mediados de octubre, el cuadro era crítico pero aún manejable.
Desde luego, la liberación indiscriminada de importaciones
configuraba una crisis en el sector externo. El saldo de la balanza
comercial quedó reducido a 110 millones de dólares en ese mes
(mucho menor que el promedio mensual de los años anteriores, de
unos mil millones) y, lo que era peor las reservas en divisas cayeron
abruptamente a un tercio de su valor.
Las dificultades para modernizar y agilizar las instituciones
encargadas del control de precios provocaron la multiplicación de las
negociaciones "caso por caso" entre las autoridades encargadas de
ejercer dicho control y los productores de bienes y servicios. Además
del impulso adicional que eso representaba para la expansión de la
esfera negociada de la economía, abrió espacio para la proliferación
de los especuladores, que pasaron a apostar al desabastecimiento y
al agio. Pese a ello, aún parecía haber cabida para cierto optimismo,
en la medida en que la inflación no sobrepasaba el 2 %, los sondeos
electorales apuntaban a la victoria cierta del PMDB y, sobre todo, las
encuestas de opinión registraban la popularidad de las principales
figures asociadas al Plan Cruzado, Sarney y el ministro Funaro (60 %
de apoyo). Según los economistas, las cuestiones básicas eran de
tres tipos. En primer lugar, hallar fórmulas para proceder al
descongelamiento de los precios (y eliminar el veto del presidente).
En segundo lugar, encontrar una salida para el financiamiento no
inflacionario de los gastos del gobierno. En tercer lugar, obtener
condiciones más favorables de negociación de la deuda externa.
La victoria electoral del PMDB, masiva y en gran parte atribuida al
Plan Cruzado, parecía compensar los errores e insuficiencias de las
medidas anteriores. Paradójicamente, a partir de entonces se
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exacerbaron no sólo las inconsistencias macroeconómicas -hecho
observable en el contenido del último paquete correctivo, el Cruzado
II-, sino también la polarización cada vez mayor entre los técnicos del
Ministerio de Planeamiento y del Banco Central, por un lado, y del
Ministerio de Hacienda, por el otro. La "impasse" poselectoral entre
los técnicos sobre las medidas correctivas se revela en la propuesta
de dos paquetes alternativos y excluyentes entre sí: el que de hecho
triunfó, del grupo de Hacienda, y la propuesta de Sayad. Los
mecanismos que dan cuenta de la creciente polarización entre los
economistas aún deben ser analizados, ya que retrospectivamente los
propios partícipes son unánimes en sus críticas al Cruzado II (véase
la entrevista a Belluzo llevada a cabo por la autora, 1987). Interesa
consignar, empero, que el Cruzado II contrariaba la tradición
intelectual de algunos de sus artífices, articulados en torno del
Ministerio de Hacienda. El nuevo paquete de medidas promovía un
aumento del 100 % en el impuesto a los productos industrializados,
cobrado sobre el precio final de los artículos considerados menos
esenciales: automóviles, bebidas y cigarrillos. Junto con los aumentos
dramáticos en los precios de la gasolina y del alcohol, el azúcar, la
energía eléctrica y el teléfono (las tarifas públicas a la sazón
atrasadas) y de los medicamentos, esto terminó impulsando la
decisión de descongelar los precios en forma abrupta y total (a
propósito, y también para el análisis del paquete de medidas de
Sayad, véase Sardemberg, 1987, págs. 337-39). No es de extrañar,
por lo lento, que el Cruzado II tuviera un impacto inflacionario
inmediato.
El proceso de deterioro en las relaciones entre los técnicos, sus
causas y su lógica, así como la pérdida de congruencia
macroeconómica con respecto a la estrategia inicial, aún deben ser
mejor investigados, sobre todo en lo que se refiere a este período20.
Importa, empero, consignar dos características adicionales de ese
proceso
que
acentuaron
el
sabor
amargo
del
autoritarismo-populismo, especialmente fuerte en lo tocante a los
episodios vinculados con la elaboración del Cruzado II. A juzgar por
las destituciones y según los datos divulgados, hubo sólo dos políticos
20
Esta cuestión podría ser examinada con ayuda de las categorías desarrolladas por
Hirschman en su análisis de los aspectos psicosociales subyacentes en la dinámica
sociopolítica de la "pugna por la supremacía", si se los adapta en grado suficiente
para dar cuenta tanto del carácter especial de los conflictos que se presentan en el
universo intra-tecnocrático, como del contexto político específico en que se
desenvuelven (véase Sola, 1987, págs. 20-25).
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decisivos en lo que se refiere al arbitraje entre los dos paquetes de
medidas: el propio Sarney y el presidente del PMDB; y ambos
actuaron a partir de criterios de "confianza política" más bien que de
acceso a la información económica pertinente y de capacidad para
elaborarla con autonomía. Este poder de arbitraje adicional conferido
a los políticos relevantes por las circunstancias señaladas explica don
características de las relaciones entre técnicos y políticos. La primera,
que merece ser profundizada en sus aspectos psicosociales, tiene que
ver con la dinámica de la pugna por la supremacía intratecnocrática:
en los momentos cruciales los técnicos quedaron sumidos en sus
propios conflictos, cuya sustentación fue ganando autonomía y prominencia. La segunda consistió en la disputa de los técnicos para
"hacerse oír" por los políticos claves y ganarse su atención en los
momentos de tomar decisiones.
Una de las razones principales de la pérdida de credibilidad del
equipo responsable del Cruzado II, y de las recíprocas
recriminaciones entre los técnicos, fue el hecho de que recurrieran a
una de las técnicas del régimen autoritario más repudiada por sus
opositores de entonces: la eliminación, en los índices de inflación, de
los componentes que los elevaban. Así, frente al previsible impacto
inflacionario de las nuevas medidas, se reintrodujeron don
indicadores distintos para medir la inflación, ambos oficiales; uno de
ellos la mediría en términos del poder adquisitivo de los sectores más
pobres (de uno a cinco salarios mínimos) y fueron expurgados de él
los rubros de consumo cuyo aumento había sido decretado (gasolina,
bebidas, etcétera). Un absurdo técnico, amén de político.
En síntesis, por diversas razones es posible hablar de una overdose
(sobredosis) de politización de las decisiones técnicas como causa
específica de la pérdida de identidad del Plan Cruzado, lo cual
también explica en medida considerable la erosión de la unidad entre
los técnicos y su vulnerabilidad cada vez mayor frente a algunos
políticos y "eminencias grises". Esta tendencia disruptiva dentro del
universo tecnocrático (con repercusiones evidentes en el universo
académico) se manifestó en dos mecanismos. Por un lado, la
aparición (o explicitación) de centros de poder y de saber rivales,
precisamente entre los macroeconomistas, o sea, entre los actores
políticos cuya legitimación frente a los demás actores se funda en el
monopolio de la capacidad de interpretar la "necesidad económica" y
de actuar sobre ella en forma racional. Por otro lado, ese proceso
disruptivo dio lugar a una dinámica política perversa: el creciente
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predominio del presidente y de su círculo de allegados, reforzado por
la necesidad (inesperada) de arbitrar en las diferencias
intra-tecnocráticas sobre las cuestiones técnicas. Para resumir, las
circunstancias asociadas a la instrumentación del Plan Cruzado y los
desarrollos posteriores reforzaron in extremis las condiciones heredadas del pasado- de un presidencialismo imperial.
5. Conclusiones
El fracaso del Plan Cruzado fue analizado aquí como resultante de
dos series de factores. Por un lado, la dilución progresiva de su
congruencia macroeconómica; por el otro, la reanudación de los
comportamientos inflacionarios (incluso dentro del gobierno), pese a
la estabilidad monetaria con crecimiento efectivamente lograda en los
meses iniciales. La primera vertiente explicativa fue explorada a
partir de los procesos de formación de las políticas recomendadas,
dentro del contexto de la transición democrática brasileña. La
segunda remite al impacto del Plan Cruzado en la economía (y
sociedad), y principalmente a las reacciones de los sectores
socioeconómicos responsables de la formación de los precios
estratégicos. Como vimos, algunas de esas reacciones llevan a
cuestionar la validez de los supuestos en materia de comportamiento
económico, de la terapia recomendada y de su adecuación a la
experiencia brasileña de inflación. Esto obliga a revisar las ideas
sobre las expectativas racionales y la memoria inflacionaria, tal como
fueron aplicadas (de un modo un tanto apriorístico) por los
propugnadores del Plan. La combinación de esos dos órdenes de
factores explicativos (uno político y el otro socioeconómico) permite
entender mejor, según creo, este resultado paradójico: la pérdida
progresiva de identidad del Plan, que comenzó a partir de su
lanzamiento mismo pero fue incrementándose en los meses
siguientes, simultáneamente con su popularidad y su aparente
eficacia económica.
En otras palabras: las causas del contraste entre las intenciones y
los resultados del Plan son también de orden político; no se
circunscriben sólo a los errores técnicamente evitables; por el
contrario, también estos último: fueron aquí abordados como parte
de una lógica y una dinámica política: singulares. A partir de éstas se
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delimitaron los parámetros que permiten saber si una terapia
antiinflacionaria técnicamente factible es o no viable.
En este sentido, el enfoque que aquí hemos privilegiado se
distingue del que es típico de los economistas, quienes buscan las
causas del contraste entre las intenciones y resultados de la política
económica predominantemente en los errores de diagnóstico y/o de
instrumentación de las medidas prescriptas. No negamos que esa
instancia analítica, eminentemente técnica es decisiva para avitar
cualquier política pública, pero aquí hemos optado por rastrear otro
tipo de causalidad y de dinámica, subyacentes en la reanudación de
la inflación. Sus causas se identificaron como resultantes de un doble
proceso. Un primer proceso consistió en la forma en que se metabolizaron las prescripciones iniciales dentro de los ámbitos decisorios
estratégicos, y en la modalidad específica de politización que acabó
prevaleciendo. Un segundo proceso tuvo que ver con la falta de
viabilidad de la nueva terapia en cuanto estrategia económica
concertada por los agentes sociales y actores políticos involucrados,
no obstante su éxito inicial.
El interés de este tipo de experiencias radica, precisamente, en la
especificidad de las restricciones políticas que impone el control de la
alta inflación, dado el contexto conflictivo y cambiante que caracteriza
la modalidad brasileña de transición. Una buena prueba para este tipo
de perspectiva analítica la ofrece la comparación con las vicisitudes
de los programas de estabilización en un marco democrático. Como
frecuentemente ocurre, el fracaso de una política antiinflacionaria
también se explica a partir de un proceso de entropía, del tipo
descripto: la pérdida progresiva o abrupta de la congruencia
macroeconómica de las medidas relevantes, debido a los múltiples
procesos de politización. Se sabe que, en un marco formalmente
democrático (y con mayor razón aún en las sociedades más
pluralistas que las nuestras), los políticos profesionales desempeñan
un papel especial en los procesos de estabilización (Whitehead, 1977;
Lindbeck, 1976; Sofa, 1982). En su calidad de portadores de un tipo
de racionalidad específica, distinta de la macroeconómica, son los
principales agentes de politización de las decisiones técnicas, para la
desesperación de los macroeconomistas en estado puro. En su afán
(realista) de legitimar la integración de esos actores al proceso de
formación y de instrumentación de las políticas antiinflacionarias, el
economista Lindbeck les confiere la condición de "políticos
endógenos" (endógenos, se sobreentiende, al sistema de gestación
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de la economía, dado el marco democrático). Esto permite señalar
una característica singular de la primera experiencia brasileña de
choque heterodoxo -y uno de los motivos del interés que suscita su
análisis-: la modalidad de politización que terminó prevaleciendo. La
relación entre técnicos y políticos en la creación del Plan Cruzado fue
atípica a raíz del centralismo burocrático, del extremo confinamiento
de los procesos decisorios frente a las presiones de la política
competitiva y de la autonomía inicial de los técnicos.
Esto impone una conclusión: en nuestro caso, ocurrió lo opuesto
de lo que se considera normal en las economías abiertas y en las
sociedades pluralistas de que hablan Lindbeck y Whitehead. Los
cálculos y compromisos políticos que tienden a moderar las opciones
maximizadoras de la "racionalidad" macroeconómica -y que, por
ende, estimulan la búsqueda de soluciones de tipo second-best o
third best (segunda o tercera opción, cuando la opción mejor no es
viable J- tuvieron por principales vehiculizadores a los propios
técnicos, y no a los miembros de la clase política. Fueron ellos, en
suma, los que desempeñaron la función de políticos endógenos, una
vez llegados al poder y gracias a la forma ambigua en que se
legitimaron frente a los demás actores durante los años de oposición
al autoritarismo, en su condición de portadores de un recurso político
exclusivo (el dominio del conocimiento científico y la pericia técnica) y
de propugnadores de políticas económicas alternativas, a partir de un
sistema de valores y de alianzas políticos opuestos a los del
establishment. Mientras que el primer atributo los calificaba como
interlocutores técnicos legítimos de los macroeconomistas oficiales
del régimen autoritario, por el segundo se erigían en portadores de
valores reformistas, socialmente más igualitarios. Esta función entró
en contradicción, en algún momento, con la primera, y la opción
recayó en el segundo atributo, de una forma conflictiva también
dentro del propio universo intra-tecnocrático. (Véase Sola, 1987,
págs. 7-23, para las raíces históricas de esa situación, así como para
la lógica política perversa que terminó prevaleciendo en la etapa final
del Plan.)
La comprensión de los límites impuestos al control de la inflación
por el choque heterodoxo en Brasil remite, en primer lugar, a los
diversos tipos de incertidumbre y a los dilemas que implica la gestión
democrática de la economía, algunos de los cuales son específicos del
panorama brasileño. Se ha puesto de relieve la incertidumbre política
inherente a la tarea de compatibilizar estabilización y crecimiento,
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dada la índole del proceso en torso de reinstitucionalización del país:
ello implica conciliar objetivos doblemente conflictivos. Vale decir, la
lógica impuesta por la necesidad económica exige que se cumpla una
condición indispensable para estabilizar con recursos reales
crecientes: la consecución de reformas económicas antagonísticas, en
virtud de su carácter intrínsecamente redistributivo (cualquiera que
sea la dirección social, progresiva o regresiva, de ese proceso). Tarea
ésta que, a su vez, está en franca contradicción con el parámetro de
conciliación (elitista) que preside la transición sin ruptura. A este tipo
de incertidumbre se le suma la asociada a las circunstancias en que
se dio en Brasil el cambio de poder, y que derivan en gran parte de
que el primer gobierno civil se caracterizó por una debilidad
congénita, en cuanto poder político, frente al cúmulo de decisiones
que debía adoptar el Ejecutivo. Fue incapaz de sobreponerse a los
centros del poder y del saber rivales (algunos de los cuales estaban
dentro del propio Ejecutivo) y de conducir el proceso de redistribución
de recursos reales, de penalidades y de privilegios que implica la
acción estabilizadora efectiva en una coyuntura de democratización.
En resumen, no es de extrañar que en un cuadro de indeterminación
como el descripto, la reiniciación del proceso inflacionario reactivara
los comportamientos especulativos -ya que éstos son la faz económica de la incertidumbre- y generara una sobredosis de politización
de las cuestiones técnicas.
La contrapartida de ese proceso de politización (que merece una
investigación sistemática por parte de los especialistas en cultura
política) es la naturaleza de las reacciones populares. El apoyo
entusiasta de la población al Plan Cruzado puede denotar que tanto la
representación del sistema político como las expectativas sobre el
papel del Estado son extrañas a la lógica económica y al cálculo
político de los policy-makers, aunque perfectamente racionales en
términos de la tradición brasileña. Mi hipótesis es que dicha adhesión
popular, después de tantos años de conducta arbitraria y de pérdidas,
y frente a las nuevas perspectivas de cambio que ofrecía el gobierno
(explicitadas en el Plan Cruzado ), reflejaba un tipo de expectativas
opuestas a las idealizadas por los artífices del Plan. Dichas
expectativas se vinculaban con una profundización de la acción del
Estado en la economía (y sociedad), como siempre a través de la
intensificación de su actividad reformista, sólo que, esta vez, de signo
contrario, favorable a los perdedores. A partir de la conjunción e
interacción dinámicas entre los dos tipos de procesos hasta aquí
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estudiados se explica, a mi juicio, el sentimiento generalizado entre
los observadores de la escena brasileña, en cuanto a que la transición
se estancó. El Plan Cruzado, cuya función inicial fue también la de un
instrumento político para reducir la situación de aguda incertidumbre
económica, se convirtió en un factor de conservación del status quo,
al menos en lo que se refiere a mantener el movimiento pendular
entre autoritarismo y populismo, dejando la amarga impresión de que
esa oscilación es inevitable.
Traducido por Leandro Wolfson
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RESUMEN
Este trabajo procura aportar a la discusión del tema de la inflación
y de los consecuentes programas de estabilización en el contexto de
transición a la democracia en América Latina, a través del análisis del
Plan Cruzado. Una de las características distintivas de este Plan fue la
pérdida progresiva de consistencia macroeconómtca de la terapia
antiinflacionaria efectiva con relación a la prescripta por sus
principales responsables. ¿Hasta qué punto su fracaso se explica en
términos de errores técnicamente evitables, sea de diagnóstico, sea
de implementación? ¿En qué medida este enfoque padece de un
cierto reduccionismo?
Hasta qué punto imputar a la “política” las causas de los resultados
no deseados de la política económica no refuerza el sesgo autoritario
característico de nuestra tradición y cultura políticas? ¿En qué medida
afecta la participación de la clase política en los procesos decisorios
relevantes en esa materia? Estas son las preguntas claves a las que
se intenta responder mediante el análisis de la reciente experiencia
brasileña de estabilización.
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