La integración entre...Razquin Lizarraga Jose - Gobierno

JOSÉ ANTONIO RAZQUIN LIZARRAGA
Doctor en Derecho
LA INTEGRACIÓN ENTRE
URBANISMO Y MEDIO AMBIENTE:
HACIA UN URBANISMO SOSTENIBLE
SUMARIO
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
INTRODUCCIÓN
LA SITUACIÓN DE PARTIDA: URBANISMO DESARROLLISTA
1. Fuerte crecimiento urbanístico: afecciones ambientales
2. Sobre las causas de esta problemática
A) La crisis del urbanismo como función pública
B) La clasificación del suelo: rasgos básicos
C) La falta de sometimiento de los planes urbanísticos a evaluación
ambiental
3. Reacciones: la resolución del Parlamento europeo de 13 de diciembre de 2005
LA INCIDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE EN LA CLASIFICACIÓN
DEL SUELO NO URBANIZABLE
1. La influencia directa de la protección ambiental en la clasificación
del suelo no urbanizable
2. La prevalencia de la planificación ambiental sobre la planificación
urbanística
3. La evaluación ambiental de planes y proyectos en las zonas de la Red
Natura 2000
4. La reclasificación del suelo por motivos ambientales
EL PARADIGMA DEL URBANISMO SOSTENIBLE O DESARROLLO URBANÍSTICO SOSTENIBLE
1. La prioridad del urbanismo sostenible y la evaluación ambiental
estratégica
2. La renovación de la clasificación del suelo
LA PROGRESIVA INTEGRACIÓN ENTRE URBANISMO Y MEDIO
AMBIENTE EN LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA AUTONÓMICA
1. La incorporación del desarrollo sostenible a la nueva legislación
urbanística autonómica
2. La legislación foral de Navarra
LA APLICACIÓN DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA A LOS PLANES URBANÍSTICOS
1. La evaluación ambiental estratégica y el papel de las Comunidades
Autónomas en su regulación y aplicación
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VII.
2. Aportaciones de la evaluación ambiental estratégica al planeamiento
urbanístico
3. Ámbito de aplicación: determinación de los planes urbanísticos sujetos a evaluación ambiental estratégica
4. Calidad de la evaluación: el informe de sostenibilidad ambiental
5. La influencia del proceso evaluador en la aprobación definitiva del
planeamiento urbanístico
6. Procedimiento de evaluación ambiental estratégica
EL PROYECTO DE LEY ESTATAL DEL SUELO
I. INTRODUCCIÓN
El principio de protección ambiental, pese a su carácter transversal y a la innegable relación entre urbanismo y medio ambiente, no terminó de calar e impregnar en la
ordenación urbanística, según pone de manifiesto la realidad. Ahora bien, el derecho
urbanístico español se encuentra en un proceso de transformación, ante un nuevo ciclo
en el que se vislumbran nuevas orientaciones y cambios1. Es apreciable una progresiva
integración entre el urbanismo y el medio ambiente en la nueva generación de normas
urbanísticas a nivel autonómico, así como por efecto de una nueva legislación básica
ambiental que va a repercutir en el urbanismo, donde además acaba de remitirse por el
Gobierno de la Nación un proyecto de Ley del Suelo a las Cortes Generales.
En el caso de Navarra, la Ley Foral de Ordenación del Territorio y de Urbanismo, la Ley Foral 25/2002, de 20 de noviembre (LFOTU/2002)2, que ha venido a derogar y sustituir a la precedente de 1994, aunque se sitúa todavía en las coordenadas de la
vigente legislación básica estatal del suelo, constituida por la Ley 6/1998, de 13 de
abril, de régimen de suelo y valoraciones (LRSV)3, adopta un nuevo sesgo hacia el
desarrollo sostenible. Esta Ley Foral ha de completarse con la Ley Foral 4/2005, de 22
de marzo, de intervención para la protección ambiental (LFIPA)4, que regula la evaluación ambiental estratégica de planes y programas.
Todos estos cambios y la legislación correspondiente han de estar orientados
por los valores y principios constitucionales y europeos. La Constitución Española
establece los principios de protección ambiental (artículo 45), la utilización del suelo
conforme al interés general (artículo 47), la función social de la propiedad (artículo
33.2) y la subordinación de toda la riqueza del país al interés general (artículo 128.1).
1. Como resaltó L. MARTIN REBOLLO, Presente y futuro del derecho urbanístico español, en el libro dirigido por T. FONT Y LLOVET, Anuario del Gobierno Local 2002, Fundación Democracia y Gobierno Local e
Instituto de Derecho Público, Barcelona, 2003, pp. 41 y 52.
2. Véase el comentario de esta LFOTU/2002 en el libro colectivo dirigido por M. M. RAZQUIN LIZARRAGA y J. F. ALENZA GARCÍA, Derecho urbanístico de Navarra, Gobierno de Navarra, Pamplona, 2003.
3. Así lo expresa la propia LFOTU/2002 en su exposición de motivos, al decir que «Se produce por
tanto un nuevo marco competencial a favor de la Comunidad Foral de Navarra, que goza de plena libertad
en el ámbito de la regulación de la ordenación del territorio y del urbanismo, con el respeto de los límites
importantes, pero mucho más reducidos, contenidos en la Ley 6/1998 en los términos precisados por la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001 antes referida»; y más adelante en cuanto a la clasificación del
suelo que «El Título III es uno de los más importantes al establecer el régimen urbanístico del suelo, es
decir, al definir las distintas clases de suelo y los derechos y deberes de los propietarios de cada una de esas
clases. En esta materia la Ley 6/1998 marca las condiciones básicas para el ejercicio del derecho de propiedad del suelo, dejando el desarrollo de dichas condiciones al legislador foral. Se ha procedido a una agrupación de la regulación sobre el régimen de la propiedad que en la anterior legislación se encontraba dispersa
en varios Títulos. El elemento central está constituido por la regulación de la clasificación del suelo estableciendo la definición de las tres clases de suelo que vienen impuestas por la legislación básica.»
4. Esta LFIPA es examinada en el libro colectivo dirigido por J. F. ALENZA GARCÍA, Comentarios a la
Ley Foral de Intervención para la Protección Ambiental, Gobierno de Navarra, Pamplona, 2006.
ESTUDIOS
Asimismo, el Tratado de la Comunidad Europea fija la protección ambiental como
principio general y horizontal (artículo 6)5 y la política ambiental comunitaria alcanza también al suelo, que es un recurso natural, un bien escaso6. La Comunidad Europea ha desarrollado un «urbanismo sectorial» desde otras políticas, en particular la de
medio ambiente7.
Partiendo de estas premisas, vamos a examinar aquí como se ha operado en la
práctica la relación entre urbanismo y medio ambiente, para constatar un panorama –en
términos generales– de falta de integración, así como el reciente giro hacia un desarrollo urbanístico sostenible. La situación de transformación en que se encuentra el Derecho urbanístico español en el momento presente lleva a resaltar los fallos o defectos de
la situación para, a través de las novedades que incorpora la más reciente legislación,
contribuir a enderezar el rumbo hacia el desarrollo sostenible8.
II. LA SITUACIÓN DE PARTIDA: URBANISMO DESARROLLISTA
Es manifiesta la interconexión entre el urbanismo y el medio ambiente desde
múltiples perspectivas 9. De un lado, el desarrollo urbanístico tiene importantes
repercusiones sobre el medio ambiente. Y, de otro, algunas técnicas urbanísticas y el
planeamiento pueden desempeñar un papel relevante para la protección ambiental.
La planificación urbanística ocupa un puesto destacado entre los instrumentos municipales para la protección ambiental, a tenor de las funciones que asigna el Derecho
urbanístico al planeamiento. Así corresponde al Plan General la clasificación del
suelo (artículo 10 TRLS de 1976), la preservación del suelo no urbanizable del desarrollo urbano y el establecimiento respecto de él de medidas de protección del territorio y del paisaje (artículo 11.3 TRLS 1976), la determinación con carácter general
de medidas de protección del medio ambiente [artículo 12.1.d) TRLS 1976] y en
suelo no urbanizable de medidas y condiciones que sean precisas para la conservación y protección de todos los recursos naturales a fin de evitar su degradación (artículo 12.4 TRLS 1976)10. Además, los planes especiales, configurados con carácter
específico para fines concretos y sin servir como instrumentos integral del territorio
ya que no pueden determinar los usos del suelo ni calificarlo, pueden ser usados y
en algunos casos se han utilizado para la protección de los recursos naturales (cfr.
5. El artículo 6 del TCE dispone que las exigencias de protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad, en particular con el objeto de fomentar el desarrollo sostenible.
6. Para la adopción de medidas por el Consejo en materia de ordenación territorial y utilización del
suelo se exige unanimidad (artículo 175.2 del TCE).
7. S. GALERA RODRIGO, Urbanismo sostenible: la política europea de medio ambiente urbano, Revista
de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente núm. 224, 2006, pp. 155 y ss., con referencia a la EAE y a la
Directiva de aguas.
8. La noción de desarrollo sostenible, acuñada en el informe «Nuestro futuro común» (conocido como
Informe Brundtland) elaborado en 1987 por la Comisión Mundial para el Medio Ambiente y el Desarrollo
en Naciones Unidas, es la siguiente: «El desarrollo sostenible es el desarrollo que satisface las necesidades
de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades».
9. Como señala la STC 102/1995, de 26 de junio (FJ 5): «A su vez el urbanismo, por su propia esencia,
que consiste en la ordenación del suelo, guarda desde siempre una relación muy estrecha con lo que se ha
dado en llamar medio ambiente, como puso de manifiesto la segunda Ley del Suelo, sucesora de la promulgada en 1956 (texto refundido, Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril). En la construcción piramidal del
planeamiento urbanístico, todos los Planes de Ordenación debían contener medidas para la protección del
medio ambiente [artículos 7 y 12.1 d)]».
10. M. BASSOLS COMA, La planificación urbanística: su contribución a la protección del medio ambiente, en A. ESTEVE PARDO (Coord.), Derecho del medio ambiente y Administración local, Civitas, Madrid,
1996, pp. 397 y ss..
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artículos 17, 19, 21 y 22 del TRLS de 1976)11. En suma, la potencialidad del planeamiento urbanístico en la conservación de la naturaleza y en la protección del medio
ambiente urbano se manifiesta por dos vías: a través de la selección de los suelos
que van a ser susceptibles de transformación urbanística, en cuanto que a la vez esas
actividades transformadoras son potencialmente agresoras del medio ambiente (clasificación del suelo)12; y a través del modo en que la urbanización es llevada a cabo
(zonas verdes y espacios libres y asignación de usos del suelo)13.
1. Fuerte crecimiento urbanístico: afecciones ambientales
Tanto a nivel mundial como comunitario europeo se constata un fenómeno de
fuerte crecimiento urbanístico con graves consecuencias para el medio ambiente, en
particular por el constante incremento de la ocupación de los terrenos no urbanizables
que provoca el sellado del suelo y por la opción hacia una ciudad difusa, con los consiguientes efectos de degradación ambiental del suelo, sobreconsumo de energía y emisiones14. No es casual que la tercera sesión del Foro Urbano Mundial (UN-Habitat)
celebrada los días 19 a 23 de junio de 2006 en Vancouver, Canadá, tuviese por lema
«Nuestro futuro: ciudades sostenibles», propugnándose un «greening» del urbanismo,
recuperando los postulados ambientales de los setenta a través del desarrollo sostenible15. Asimismo, en el ámbito europeo la creciente inquietud por el estado del suelo o
del medio ambiente urbano se refleja en distintos documentos de la Comisión Europea,
como son la Comunicación de la Comisión «Hacia una estrategia temática para la protección del suelo»16, a cuyo tenor una de las principales amenazas para el suelo en la
UE y en los países candidatos es el sellado del suelo (apartado 3.4), que es el fenómeno
consistente en cubrir el suelo para la construcción de viviendas, carreteras u otros fines
11. B. RODRÍGUEZ-CHAVES MIMBRERO, Protección ambiental y ordenación territorial y urbanística:
ponderación y desarrollo sostenible, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 193, 2002,
pp. 134-135.
12. En este sentido, el artículo 12.1, párrafo segundo de la Directiva 96/82/CE del Consejo relativa al
control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, en la
redacción dada por la Directiva 2003/105/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de
2003, dispone: «Los Estados miembros velarán por que sus políticas de asignación o utilización del suelo y
otras políticas pertinentes, y los procedimientos de aplicación de dichas políticas tengan en cuenta la necesidad, a largo plazo, de mantener las distancias adecuadas entre, por una parte, los establecimientos contemplados en la presente Directiva y, por otra, las zonas de vivienda, los edificios y las zonas frecuentadas por
el público, los ejes importantes de transporte tanto como sea posible, las zonas recreativas y las zonas que
presenten un interés natural particular de carácter especialmente sensible, así como la necesidad, en lo que
respecta a los establecimientos existentes, de adoptar medidas técnicas complementarias de conformidad
con el artículo 5, con el fin de no aumentar los riesgos para las personas». La nueva Directiva ha sido incorpora al ordenamiento interno por el Real Decreto 948/2005, de 29 julio, por el que se modifica el Real
Decreto 1254/1999, de 16-7-1999, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los
accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas.
13. J. AGUDO GONZÁLEZ, Urbanismo y medio ambiente, en E. ALONSO GARCÍA y B. LOZANO CUTANDA
(Directores), «Diccionario de Derecho Ambiental», Iustel, Madrid, 2006, en particular p. 1339, señala que
la planificación urbanística es un instrumento definitivo para atajar problemas de naturaleza ambiental.
14. Con referencia a Cataluña, J. PONCE I SOLÉ, Cooperación intermunicipal y coordinación interadministrativa en el ejercicio de las competencias de urbanismo y vivienda: en especial, el caso catalán, en la
obra colectiva dirigida por T. FONT I LLOVET, Anuario del Gobierno Local 2003, Fundación Democracia y
Gobierno Local e Instituto de Derecho Público, Barcelona, 2004, pp. 311-318, alude a la situación actual de
ciudad difusa, difícil movilidad y crisis de la vivienda asequible no segregada; fenómenos que ponen en
peligro el desarrollo sostenible urbanístico.
15. Se ha llamado la atención sobre el rápido consumo de suelo alrededor de las ciudades derivado de la
forma de éstas, con un mayor consumo de energía, que a su vez fomenta las emisiones. En concreto, señala
que en el Norte, la mayor causa de sobreconsumo es una ineficiente planificación de las ciudades, por una
ciudad dispersa y desconexa (más coches, más carreteras, más afecciones ambientales).
16. COM (2002) 179 final, Bruselas, 16.4.2002. Véase también la posterior Comunicación «Estrategia
temática para la protección del suelo» –COM (2006) 231 final, Bruselas, 22.9.2006–, que reitera lo señalado
en la anterior.
ESTUDIOS
se denomina sellado del suelo17; y las Comunicaciones de la Comisión sobre una Estrategia temática sobre el medio ambiente urbano18, que proponen un modelo de ciudad
compacta y advierte de los graves inconvenientes de la ciudad dispersa o desordenada:
impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes
energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de
servicios19.
En España el proceso de desarrollo urbanístico y de ocupación de suelo ha sido
más intenso e imparable20, pues se ha apostado hasta ahora por un desarrollo cuantitativo con escasa o nula consideración del componente ambiental. De los dos polos en tensión, desarrollo económico y medio ambiente, ha primado o sólo se tenido en cuenta el
primero de ellos, pues la óptica de la expansión o de la nueva ciudad ha presidido casi
desde siempre al derecho urbanístico21. La protección del medio ambiente ha sido un
aspecto colateral o externo a la ordenación urbanística derivado de las previsiones de la
legislación sectorial22. En términos generales, la dimensión ambiental no se integró
realmente en el urbanismo español.
El resultado ha sido un desmesurado crecimiento urbanístico con una enorme
ocupación de suelo, que ha provocado el sellado de suelo con importantes afecciones
ambientales. Situación de intenso crecimiento urbanístico que ha sido calificada como
urbanismo desbocado y descontrolado23, resaltando también un cambio desde la tradicional ciudad compacta hacia una ciudad difusa o dispersa, con importantes consecuencias ambientales24.
2. Sobre las causas de esta problemática
Ante la situación real descrita, es preciso referir desde una perspectiva técnico-jurídica algunas de las causas que han favorecido ese fenómeno de urbanismo acelerado, para
tratar, en su caso, de corregirlas. Esta problemática tiene sus raíces tanto en un fenómeno
de incumplimiento de la legislación urbanística, como en la crisis de los principios informadores tradicionales del Derecho urbanístico español25. Estamos, como en otros sectores,
17. Cuando esto ocurre, la superficie de la que dispone el suelo para realizar sus funciones, como la
absorción del agua de lluvia para su infiltración y filtrado, se ve reducida. Además, las zonas selladas pueden tener un gran impacto en los suelos adyacentes, ya que modifican el curso del agua y contribuyen a
agravar la fragmentación de la biodiversidad. El sellado del suelo es prácticamente irreversible.
18. COM (2004) 60 final, Bruselas, 11 de febrero de 2004; y COM (2005) 718 final, Bruselas
11.1.2006.
19. Como resume, con referencia a ella, la exposición de motivos del Proyecto de Ley del Suelo.
20. Por todos, el informe de 2005 del Observatorio de Sostenibilidad de España.
21. Según señala L. MARTÍN REBOLLO, op. cit., p. 47.
22. B. LOZANO CUTANDA, Planificación como técnica de protección ambiental. La planificación de los
recursos naturales, en «Diccionario de Derecho Ambiental», cit., p. 950, tras exponer la primacía de los
PORN sobre la planificación territorial y urbanística, se pregunta si éste no es un enfoque equivocado, en
cuanto conduce a sectorializar y fragmentar aún más las competencias que inciden sobre el medio ambiente,
que es fuente de conflictos al corresponder la aprobación de los primeros a las CCAA y la elaboración de
los planes urbanísticos a los municipios.
23. También se ha hablado de «tsunami urbanístico».
24. El modelo de ciudad difusa se caracteriza por la monofuncionalidad y baja densidad, lo que conlleva importantes consecuencias: monofuncionalidad (las áreas sólo se utilizan determinadas horas del día),
carencia de infraestructuras de servicio, impacto negativo sobre el medio y los recursos naturales y destrucción de paisajes; y desarraigo social. Ello acarrea graves problemas ambientales: consumo exagerado de
suelo (impermeabilización o sellado de suelo, destrucción y aislamiento de ecosistemas naturales), mayor
consumo energético y sobrecontaminación; así como problemas de movilidad (ineficiencia del transporte
público y utilización del vehículo privado).
25. También desconexión entre el urbanismo y la legislación y planificación sectorial, por ej. con planificación ecológica, que se impone a la urbanística (artículo 5.2 Ley 4/1989), según muestra la jurisprudencia
ante conflictos entre ambos y con entidades locales que alegan su autonomía y competencias en materia de
urbanismo.
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ante una disociación entre la normativa y su aplicación o efectividad26. Una situación que
presenta fallos en los niveles básicos: el sujeto (¿quién?), el objeto o contenido (¿qué?) y el
procedimiento (¿cómo?) de la planificación urbanística.
A) La crisis del urbanismo como función pública
La función pública del urbanismo y el plan son dos pilares básicos e interrelacionados del Derecho urbanístico español. La ordenación urbanística corresponde a los
poderes públicos y se lleva a cabo por el planeamiento27. El principio de función pública se justifica en la realización del interés general y su primacía sobre el interés privado
o particular, ya que de la propia Constitución se deriva la necesaria utilización del suelo
de acuerdo con el interés general (artículo 45.2, 47.1 y 128.1). Ello se traduce en que la
dirección de la actividad urbanística compete a los poderes públicos, sin perjuicio de la
iniciativa privada (artículo 4 LRSV), de suerte que el «activismo privado» no elimine ni
enerve las potestades y responsabilidades públicas inherentes a las irrenunciables competencias administrativas en la materia28.
Sin embargo, la realidad pone en entredicho la efectividad de estos principios
ante la reducción del papel de las Administraciones públicas y la preponderancia de
la iniciativa privada, como resulta, entre otros datos, de la eclosión de la figura de
los convenios urbanísticos, en particular los convenios de planeamiento, a cuyo
través se recalifica suelo no urbanizable como urbanizable o urbano a fin de su
transformación urbanística con destino residencial, industrial o comercial 29; así
como de la figura del «agente urbanizador» que confiere un papel protagonista a la
iniciativa privada.
Al mismo tiempo, se advierte otra situación crítica consistente en el déficit de la
participación pública en la elaboración del planeamiento. Participación pública que no
puede confundirse con la intervención de los propietarios o directamente afectados a
través del trámite de audiencia, pues éstos representan los intereses uti singuli y no los
intereses uti cives. La planificación se caracteriza por un modelo burocrático, con la
pérdida del valor del papel público y protagonismo de la iniciativa privada.
Por tanto, es preciso incorporar al urbanismo la noción de buena gobernanza,
como un nuevo estilo de gobierno que exige transparencia, responsabilidad y participación ciudadana.
26. Se trata de la efectividad y adecuada aplicación del sistema legal, pues ya desde sus comienzos en
1956 se aprecian dificultades en su aplicación. M. BASSOLS COMA, Ante el cincuentenario de la Ley del
suelo y ordenación urbana: su elaboración y aplicación, Revista de Derecho Urbanístico y Medio
Ambiente, núm. 225, 2006, pp. 66, 77, 85-86, se refiere a las desregulaciones en suelo de reserva urbana,
al urbanismo turístico y la fracaso en la articulación de una planificación territorial y en la gestión
urbanística local (no realización de planes provinciales, debilidad de las corporaciones locales). Incluso
se hizo necesario que por una Circular del Ministerio de la Vivienda 1958 se recordase que la Ley estaba
vigente.
27. L. MARTÍN REBOLLO, op. cit., p. 49; y J. ENÉRIZ OLAECHEA, Los principios informadores del Derecho urbanístico y su reflejo en la legislación de Navarra, Revista Jurídica de Navarra núm. 40, 2005, p. 60.
28. Véase M. M. RAZQUIN LIZARRAGA, Urbanismo e iniciativa privada en la nueva Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm.
209, 2004, pp. 125-172.
29. La jurisprudencia, que sólo recoge la punta del iceberg de la realidad, es elocuente al respecto, pues
ha conocido de numerosos recursos respecto de convenios urbanísticos. Véase, entre otros, J. A. CHINCHILLA PEINADO, Los convenios urbanísticos en el estrado ¿la existencia de una construcción sistemática por
parte de los tribunales?: análisis de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y de las decisiones de los Tribunales Superiores de Justicia (1999-2005), Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 227,
2006, pp. 73-209, que da cuenta de las abundantes resoluciones judiciales en la materia.
ESTUDIOS
B) La clasificación del suelo: rasgos básicos
No va a recordarse aquí la trilogía de clases de suelo ni su evolución desde la LS
de 1956 ni el papel del plan general en su determinación. Sólo unos rasgos generales
para poner de manifiesto la desconexión con la protección ambiental.
La trilogía de clases de suelo (urbano, reserva urbana o urbanizable y rústico o
no urbanizable) instaurada por la Ley del Suelo de 1956 se ha mantenido durante estos
cincuenta años (artículo 7 LRSV de 1998), pero con algunos cambios de signo distinto;
sin perjuicio de que en los municipios sin planeamiento sólo se aplican las clase de
urbano y no urbanizable (artículo 11 LRSV).
Tras la LS de 1956, destacada por su calidad técnica, pronto comenzaron los
desfallecimientos con la desvirtuación de la figura del plan y de la clasificación, cuya
nota común fue la transformación del suelo rústico: la posibilidad de planes parciales
sin plan general previo, las denominadas «ACTUR», el urbanismo turístico a través de
la legislación especial de zonas de interés turístico nacional, los polígonos industriales
en ejecución de los Planes de Desarrollo o los usos constructivos permitidos y desarrollados en suelo rústico30. Parecía latir una idea de que se trataba de una Ley buena, de
difícil y compleja aplicación, lo que propendía al incumplimiento. Por otra parte, la
presión sobre las zonas verdes llevó a fijar un procedimiento especial de modificación
del planeamiento con el propósito de su protección (Ley 158/1963, de 2 de
diciembre)31.
En la actualidad, la vigente LRSV de 1998, con el propósito de liberalizar el
suelo, incorporó importantes novedades en cuanto a la clasificación del suelo32:
a) Suelo urbano: es un tipo o clase de carácter reglado según la situación fáctica,
cuando reúne determinadas condiciones de urbanización (artículo 8 LRSV).
b) Suelo no urbanizable o rústico: es el excluido de la urbanización o transformación urbanística, que se integra por dos tipos: protegido y común –preservado o inadecuado– (artículo 9 LRSV). Excepcionalmente pueden desarrollarse en él determinadas actividades o usos constructivos (artículo 20 LRSV)33, con un criterio restrictivo
que va acogiendo la jurisprudencia34.
c) Suelo urbanizable o de reserva urbana: es el apto para la transformación
urbanística, esto es, para urbanizar y edificar (artículo 10 LRSV).
30. M. BASSOLS COMA, Ante el cincuentenario…, cit., pp. 66, 77, 85-86; y C. PAREJA LOZANO, La evolución del Derecho urbanístico en el suelo rústico o no urbanizable, Revista de Derecho Urbanístico y Medio
Ambiente, núm. 225, 2006, pp. 297-303, quien señala la desvirtuación del suelo rústico por la legislación
sectorial.
31 Véase R. GÓMEZ-FERRER MORANT, Las zonas verdes y espacios libres como problema jurídico, Tecnos, Madrid, 1971.
32 Véanse, entre otros, el libro colectivo coordinado por F. J. ENÉRIZ OLAECHEA, Comentarios a la
Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, Aranzadi, Pamplona, 1998, pp. 223-287; y S. GONZÁLEZVARAS IBÁNEZ, Urbanismo y ordenación del territorio, Thomson Aranzadi, Elcano (Navarra), 2004, pp.
441-456, que alude a la liberalización como contenido de la LRSV y examina el planteamiento legistivo y
doctrinal sobre los suelos urbanizable y no urbanizable.
33. Véase C. PAREJA LOZANO, Régimen del suelo no urbanizable, Marcial Pons, 1990; y del mismo
autor, La evolución del Derecho urbanístico en el suelo rústico o no urbanizable, citado, donde analiza la
evolución de esta clase desde la LS de 1956 hasta la actual regulación y el régimen de usos posibles en este
suelo.
34. STS de 10 de marzo de 2004 (RJ 2005, 4482) que confirma la denegación de autorización para
obras en suelo no urbanizable para emplazar restaurante, bar, club social y ermita en complejo recreativo; y
la STS de 11 de julio de 2006 Recurso (2236/2003) que anula la modificación puntual de las NNSS de planeamiento de un municipio para la instalación de un tanatorio en suelo no urbanizable, por carencia de
motivación.
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Por tanto, la LRSV de 1998 mantuvo aquella trilogía clasificatoria, pero introdujo una novedad relevante centrada en el criterio residual35, que altera el esquema anterior en un triple sentido: 1) Antes el suelo no urbanizable era el residual, mientras que
ahora ese carácter residual pasa a corresponder al suelo urbanizable, de suerte que todo
el suelo que no sea urbano o no urbanizable será suelo urbanizable y podrá ser objeto
de transformación en los términos establecidos en la legislación urbanística y en el planeamiento aplicable36; 2) La clasificación de un terreno como suelo no urbanizable
necesita de la adecuada justificación, con lo que se reduce la discrecionalidad reconocida por la jurisprudencia con base en el TRLS de 197637; y 3) La diversa categorización
del suelo no urbanizable en protegido (incompatible por razones ambientales con la
transformación) y común (preservado o inadecuado para la transformación urbanística)
supone el carácter obligatorio e inalterable –salvo cambios– del primero38 y, en cambio,
la determinación discrecional por el plan para la segunda categoría.
Los efectos de la inicial redacción de la Ley 6/1998 intentaron minorarse por la
legislación autonómica mediante una interpretación amplia de la inadecuación, lo que
dio lugar a la supresión de este inciso por el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio.
Sin embargo, la STC 164/2001, de 11 de junio, en los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por distintas Comunidades Autónomas contra la Ley 6/1998, aunque no declaró la inconstitucionalidad de la opción del legislador básico estatal, sí la
recondujo al ámbito autonómico, al formular –en lo que ahora interesa– las declaraciones siguientes: 1) En primer lugar, la compatibilidad constitucional del artículo 9
LRSV, ya que la suma de los dos criterios de clasificación en él contenidos (incompatibilidad e inadecuación para el desarrollo urbano) permite identificar un amplio margen
de regulación para cada Comunidad Autónoma, de suerte que el listado de valores y
fines determinantes de regímenes especiales de protección carece de todo carácter restrictivo y las referencias al planeamiento tienen únicamente valor orientativo y ejemplificativo (FJ 14); 2) El reconocimiento de la competencia autonómica en materia de
urbanismo, ya que el artículo 10 de la LRSV no impide el amplio margen decisorio
autonómico para la clasificación del suelo, incluido el suelo urbanizable, por lo que
corresponde a cada Comunidad Autónoma –y al planificador urbanístico– determinar el
cómo y el cuando de la transformación del suelo (FJ 15); y 3) Desde la perspectiva
ambiental, la opción por el carácter residual del suelo urbanizable no contradice el artículo 45 de la Constitución, por actuar en defecto de las otras clases y porque la conformidad del suelo urbanizable con el medio ambiente resultará de las decisiones (autonómicas y complementariamente locales) sobre volumen edificatorio, usos e intensidades,
por lo que no se puede identificar en el artículo 10 LRSV una preterición de los valores
ambientales a favor del desarrollo económico (FJ 15)39.
35. Las razones de esta reforma fueron la liberalización del suelo con el objetivo de incrementar la oferta de suelo y así abaratar los precios y reducir la discrecionalidad del planificador que tiene que justificar la
clasificación del suelo no urbanizable.
36. F. PERALES MADUEÑO, Evolución del régimen urbanístico del suelo desde la Ley de 12 de mayo de
1956 hasta la Ley 5/1998, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 225, 2006, p. 222, dice
expresivamente que «el suelo rústico, no urbanizable, en la Ley 6/1998, es el suelo no transformable
mediante su urbanización, mientras mantenga esa clasificación».
37. Como señala T. QUINTANA LÓPEZ, El suelo excluido de la urbanización. Referencia a Castilla y
León, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica núms. 280-281, 1999, pp. 272-273.
38. En este caso la modificación del suelo no urbanizable especialmente protegido no es discrecional,
no siendo posible cuando no concurren las circunstancias que lo hagan posible (STS de 17 de febrero de
2003, RJ 2003, 2891).
39. J. JORDANO FRAGA, Desarrollo sostenible: el equilibrio entre dos valores constitucionales (medio
ambiente y economía) en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en «Diccionario de Derecho
Ambiental», cit., pp. 508-509, recoge esta doctrina, destacando también la jurisprudencia constitucional de
que el suelo no urbanizable y su regulación excede con mucho de lo estrictamente ambiental (STC
164(2001, FJ 32), de la que discrepa, pues, a su juicio, la legislación ambiental delimita esencialmente el
ESTUDIOS
Finalmente, la Ley 10/2003, de 20 de mayo, volvió a modificar el artículo 9.2 de
la LRSV, incluyendo una fórmula abierta de criterios justificativos de dicha clasificación.
En todo caso, no pueden desdeñarse, pese a la corrección desde alguna legislación autonómica, las consecuencias prácticas del sistema de clasificación imperante,
que han sido las siguientes:
– La expansión del suelo urbanizable y la restricción del suelo no urbanizable.
La LSRV de 1998 invirtió los términos iniciales: se parte de la aptitud inicial de cualquier terreno para ser urbanizado, mientras que el suelo no urbanizable es aquel que
reúne determinadas condiciones de incompatibilidad o inadecuación para el desarrollo
urbanístico que han de ser justificadas. La LRSV, con este importantísimo cambio,
incorpora potencialmente contenido urbanístico a todo el suelo no expresamente protegido y formalmente excluido de la urbanización, de suerte que el contenido «normal»
del suelo es ahora su destino urbanístico40.
– La tremenda paradoja en cuanto a la justificación o necesaria motivación de la
clasificación del suelo, ya que se exige la justificación, básicamente medioambiental,
de la clasificación del suelo no urbanizable y, en cambio, no se exige justificación
ambiental para la clasificación del suelo urbanizable, dado su carácter residual, pese a
que implica la utilización de un recurso natural, el suelo, que es un bien escaso (como
señala la STC 164/2001).
– La falta de sintonía de estas reglas con el principio de protección ambiental del
artículo 45 de la CE. Como indicó MENENDEZ REXACH41, «hay que abandonar la
presunción favorable al suelo urbanizable que carece de fundamento desde la óptica del
desarrollo sostenible».
En suma, estas nuevas reglas clasificatorias privilegian al suelo urbanizable y
comportan una presión sobre el suelo no urbanizable, cuya determinación es objeto de
constantes recursos42.
C) La falta de sometimiento de los planes urbanísticos a evaluación ambiental
Puede afirmarse que, hasta fechas recientes y salvo excepciones, el planeamiento
urbanístico no estaba sometido a la obligación de evaluación ambiental. En efecto, los
planes urbanísticos no están sometidos a la Evolución de Impacto Ambiental (EIA)
regulada en la Directiva 85/337/CEE y en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28
de junio (LEIA), que se refieren a proyectos y no a planes, sin perjuicio de algunos
supuestos específicos previstos en la legislación estatal y sobre todo en la normativa
autonómica. La legislación autonómica ha sido pionera en extender la evaluación
ambiental al planeamiento urbanístico43.
suelo no urbanizable y su posible reclasificación, postulando una visión ambiental del problema a partir del
artículo 149.1.23ª de la CE. Una posición del TC que considera moderada entre las dos posibles posiciones
ambientalistas y desarrollistas a ultranza (p. 511).
40. L. MARTIN REBOLLO, op. cit., pp. 44-45, destaca la transcendencia de este cambio y se plantea si,
tras él, puede seguir manteniéndose respecto de la clasificación del suelo rústico que son limitaciones que
definen el «contenido normal» de la propiedad.
41. A. MENÉNDEZ REXACH, La clasificación del suelo en la Ley de 1956: precedentes y secuelas, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 225, 2006, p. 179.
42. Como muestra S. GONZÁLEZ-VARAS IBÁNEZ, Urbanismo y ordenación del territorio, cit., pp. 457470, con referencia a la jurisprudencia sobre clasificaciones y calificaciones del suelo, que muestran el
carácter reglado y no discrecional de la clasificación del suelo.
43. J. M. RAMÍREZ SÁNCHEZ, Planeamiento urbanístico y evaluación de impacto ambiental, Revista de
Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 202, 2003, pp. 187-220.
LA INTEGRACIÓN ENTRE ...
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JOSÉ ANTONIO RAZQUIN LIZARRAGA
El análisis de la jurisprudencia confirma este panorama de inaplicación general,
salvo excepciones que no pueden ser elevadas a categoría general, pues responden a
previsiones normativas específicas44. De un lado, la jurisprudencia ha señalado que la
EIA se refiere a proyectos y no a planes, por lo que no es exigible para éstos45, salvo
que bajo la denominación de planes se encierre un verdadero proyecto, en cuyo caso
éste deberá someterse al procedimiento de EIA, so pena de ilegalidad46.
De ahí que se haya entendido que los planes urbanísticos no están sujetos a EIA,
salvo que así se establezca por una norma legal47. Esta norma ha de ser una norma con
rango de ley, de modo que las disposiciones generales que imponen obligaciones de
sometimiento de planes urbanísticos o actividades urbanísticas a EIA son nulas e inaplicables48.
Así pues, el sometimiento a EIA de los planes urbanísticos ha de derivar de una
norma legal específica, bien estatal o bien autonómica. En el ordenamiento estatal, dos
son las normas a tener en cuenta: de un lado, la LEIA incluye algunos tipos de proyectos que pueden motivar que determinados planes urbanísticos deban ser sometidos a
EIA49, en particular las «transformaciones de uso del suelo que impliquen eliminación
44. Sin embargo, G. GARCÍA ALVÁREZ, Jurisprudencia ambiental del Tribunal Supremo, en F. LÓPEZ
RAMÓN (Coord.), Observatorio de políticas ambientales 1978-2006, Thomson Aranzadi, Cizur Menor,
2006, pp. 289291, alude a la aplicación expansiva por el Tribunal Supremo de la evaluación ambiental a
determinados planes urbanísticos.
45. La STS de 7 de julio de 2004 (RJ 2004, 6508), sobre el Plan Director del aeropuerto de Barcelona,
desarrolla la distinción entre proyecto y plan y entre EIA y EAE, señalando que no es exigible en tal caso la
EIA regulada en la Directiva 85/337/CEE y en el Real Decreto Legislativo 1302/1986. En el mismo sentido,
la SAN de 31 de enero de 2005 (RJCA 2005, 842) sobre el Plan Director del aeropuerto de A Coruña, que
recoge las anteriores sentencias de la AN, con el cambio de criterio en la misma.
46. Así lo entiende la STS de 19 de julio de 2004 (RJ 2004, 5405) sobre el Plan Gestor de residuos
especiales de Navarra aprobado por el Parlamento, que considera que dicho Plan, en cuanto define la localización de una planta de tratamiento, supone un verdadero proyecto.
47. La STSJ de Madrid de 27 de junio de 2003 (RJCA 2003, 1018) desestima la alegación relativa a la
falta de EIA respeto de la modificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento para la instalación de
un parque temático, entendiendo que refiere la EIA a los proyectos concretos en su ejecución. Y la STSJ de
Cataluña 712/2005, de 26 de septiembre (RJCA 2006, 165) desestima el recurso de asociaciones ecologistas
contra modificaciones del Plan General y el Plan Parcial que reclasifican terrenos protegidos como suelo no
urbanizable agrícola y común, con alegación de falta de EIA, por entender que no era exigible hasta Ley
catalana 10/2004 que transpone la Directiva 2001/42/CE y no encaja en los Anexos de la normativa de EIA
por no llegar a las 100 ha.
48. Sobre ello J. A. RAZQUIN LIZARRAGA, La evaluación de impacto ambiental, Editorial Aranzadi,
Pamplona, 2000, pp. 88-94. Precisamente esta exigencia de regulación legal se ha referido a reglamentos
que imponían la EIA para los planes urbanísticos, como es el caso de la STS de 24 de octubre de 1996. Este
criterio es seguido por los Tribunales Superiores de Justicia. Así las SSTSJ de Extremadura 61/2005, de 26
de abril (JUR 2005, 119300), 91/2005, de 28 de junio (JUR 2005, 173065) y 158/2005, 15 de diciembre
(JUR 2006, 48499) declaran la ilegalidad e inaplican el Decreto Autonómico 45/91 que obliga a someter a
Estudio simplificado de Evaluación Ambiental, Anexo II, la construcción de edificios fuera de la delimitación de los respectivos suelos urbanos, por falta de cobertura legal.
49. Así la letra a) del grupo 9 (Otros proyectos) del Anexo I LEIA referida a A ellas pueden añadirse,
dentro del mismo grupo y Anexo, la b) 4º, sobre «Proyectos en zonas especialmente sensibles (Directivas
aves y hábitats y humedales del Convenio Ramsar): transformaciones de uso del suelo que implique eliminación de la cubierta vegetal cuando dichas transformaciones afecten a superficies superiores a 10 hectáreas» y la c) 3º también en zonas especialmente sensibles los proyectos: proyectos de urbanizaciones y complejos hoteleros fuera de las zonas urbanas y construcciones asociadas, incluida la construcción de centros
comerciales y aparcamientos. Y asimismo, en el Grupo 7 (Proyecto de infraestructuras) del Anexo II se contemplan los supuestos siguientes: a) Proyectos de zonas industriales; b) Proyectos de urbanizaciones y complejos hoteleros fuera de las zonas urbanas y construcciones asociadas, incluida la construcción de centros
comerciales y aparcamientos (proyectos no incluidos en el Anexo I). Téngase en cuenta la STJCE de 16 de
marzo de 2006, C-332/04, Comisión/España) que condena a España por excluir tales proyectos cuando se
desarrollan dentro de las zonas urbanas, lo que ha dado lugar a la modificación de la LEIA por la Ley
9/2006. Véase el comentario a dicha sentencia de J. A. RAZQUIN LIZARRAGA, Nueva condena a España por
incumplimiento de la normativa comunitaria europea sobre evaluación de impacto ambiental (Comentario
a la STJCE de 16 de marzo de 2006, C-332/04, Comisión/España), Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi
núm. 6, 2006.
ESTUDIOS
de la cubierta vegetal arbustiva, cuando dichas transformaciones afecten a superficies
superiores a 100 hectáreas»50. Y el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, en
transposición de la Directiva 92/43/CEE (hábitats), prevé la evaluación ambiental de
planes y programas, ahora integrada como disposición adicional cuarta de la LEIA por
la Ley 62/2003, de 30 de diciembre.
Por su parte, la legislación autonómica ha establecido la exigencia de sometimiento a EIA del planeamiento urbanístico, respecto de algunos planes o en determinados casos, si bien con un carácter desigual51. Esta exigencia de EIA, según la jurisprudencia, requiere la concurrencia de dos condiciones: una temporal, pues no se aplica a
supuestos anteriores a la efectividad de la ley autonómica52; y otra material, ya que el
plan debe encuadrarse dentro de uno de los supuestos o casos en que es exigible la
EIA, pues en otro caso el plan no ha de someterse a ella53.
Cuando se trata de uno de los supuestos legalmente establecidos, los planes
urbanísticos han de someterse a evaluación ambiental54, y ésta ha de ser anterior a la
aprobación del plan55.
3. Reacciones: la resolución del Parlamento europeo de 13 de diciembre de 2005
El estado del medio ambiente urbano europeo es motivo de una inquietud cada
vez mayor56. El urbanismo desaforado incide sobre la sociedad y algunos ciudadanos
plantean quejas respecto de sus negativos efectos tanto respecto de sus derechos e intereses como en relación con los bienes comunes o colectivos.
50. La DA 2ª de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, estableció que: «Se amplía la lista de actividades sometidas a evaluación de impacto ambiental contenida en el Anexo I del Real Decreto Legislativo 1302/1986,
de 28 de junio, con la inclusión en la misma de las transformaciones de uso del suelo que impliquen eliminación de la cubierta vegetal arbustiva o arbórea y supongan riesgo potencial para las infraestructuras de
interés general de la Nación y, en todo caso, cuando dichas transformaciones afecten a superficies superiores a 100 hectáreas.
51. D. VIGIL DE QUIÑONES OTERO, I. HERNÁNDEZ SÁNCHEZ, I. OTERO PASTOR y M. A. CASERMERIO
MARTÍNEZ, La evaluación de impacto ambiental en los instrumentos de ordenación territorial y planeamiento urbanístico, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 211, 2004, pp. 188-191, tras analizar la normativa autonómica que establece la obligación de EIA, concluyen en la heterogeneidad de las
regulaciones, la disparidad de la integración de la EIA en los procesos de decisión de los instrumentos predominando un enfoque reactivo, la desigualdad de los procedimientos, la falta de previsión en algunos casos
de un procedimiento diferenciado y específico en los casos de EIA del planeamiento urbanístico, la inexistencia de responsabilidad del equipo redactor de la EIA y el incumplimiento por la Administración de las
obligaciones derivadas del procedimiento de EIA con alargamiento de los plazos.
52. La STSJ Murcia 693/2005, de 23 de septiembre (JUR 2006, 7522) declara no aplicable la evaluación ambiental prevista en la legislación autonómica por haberse aprobado el plan con anterioridad.
53. En este sentido, la STSJ Canarias (Santa Cruz de Tenerife) 85/2006, de 27 de marzo) declara la no
necesidad de EIA por ser la transformación inferior a 25 ha; la STSJ Madrid 895/2005, de 7 de julio (RJCA
2005, 868) desestima la alegada infracción de falta de EIA respecto de modificación puntual de NN SS Planeamiento, por no entrar dentro de los supuestos de la legislación autonómica; y la STSJ Comunidad Valenciana 719/2005 de 6 de junio (RJCA 2005, 556) rechaza el motivo fundado en la falta de evaluación
ambiental respecto de Plan especial de reserva para la ampliación de patrimonio público de suelo Parque
logístico, por considerar que este supuesto no viene exigido en la legislación específica, sin que pueda equipararse a PP o PR Interior. Además, la jurisprudencia menor ha declarado la falta de necesidad de EIA en
determinados casos específicos. Así STSJ de Cantabria 301/2005, de 13 de junio (RJ 2005, 353) en relación con una modificación puntual de NNSS Planeamiento, por tratarse de una pequeña modificación. Y la
STSJ Comunidad Valenciana 1463/2005, de 5 de diciembre (JUR 2006, 106857) respecto de un PAU en
desarrollo de Plan Especial que cuenta con EIA.
54. SSTS de 30 de octubre de 2003 (RJ 2003, 7974) y de 3 de marzo de 2004 (RJ 2004, 1455), ambas
relativas a la aprobación del plan general de ordenación urbana de Cartagena, en que la evaluación resultaba
obligada en aplicación de la legislación autonómica y de la disposición adicional segunda de la Ley 4/1989.
55. STS de 15 de marzo de 2006 (RJ 2006, 2308), sobre el Plan General de Miranda de Ebro (Burgos).
56. Como señala la Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia temática para el medio ambiente
urbano, COM (2005) 718 final.
LA INTEGRACIÓN ENTRE ...
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JOSÉ ANTONIO RAZQUIN LIZARRAGA
El Defensor del Pueblo Español ha venido recibiendo quejas de los ciudadanos
frente a actuaciones urbanísticas que consideran agresivas con el medio ambiente, que
destruyen o alteran espacios naturales o que prevén desarrollos urbanísticos sobre espacios naturales de indudable valor e interés; así como respecto de la figura del agente
urbanizador57.
El Parlamento europeo aprobó el 13 de diciembre de 2005 una resolución sobre las
alegaciones de aplicación abusiva de la Ley valenciana Reguladora de la Actividad
Urbanística (LRAU) y sus repercusiones en los ciudadanos europeos, que, aunque referida al urbanismo valenciano, es un toque de atención o aldabonazo para el urbanismo
español58. Esta resolución realiza un diagnóstico que enlaza con tres problemas del urbanismo español: 1) La crisis de la función pública del urbanismo, en cuanto alude al
incumplimiento de las Directivas en materia de contratos públicos, con referencia al papel
destacado del agente urbanizador y la falta de transparencia; 2) La destrucción del medio
ambiente con mención de las Directivas de evaluación tanto de impacto ambiental (Directivas 85/337 y 97/11) como estratégica (Directiva 2001/42); y 3) El problema respecto de
las condiciones futuras de abastecimiento de agua (Directiva 2000/60)59. Por ello, la resolución insta a las autoridades valencianas y españolas a que los planes generales de desarrollo y urbanización se sometan a EAE y que los proyectos incluidos en los Anexos de
las Directivas de EIA se sometan a EIA, así como sugiere una moratoria urbanística.
III. LA INCIDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE EN LA CLASIFICACIÓN DEL
SUELO NO URBANIZABLE
La clasificación de los terrenos como suelo no urbanizable constituye una relevante técnica de protección del medio ambiente, en cuanto viene a preservar el espacio
rural de la transformación urbanística. Por ello, «esta clase de suelo se erige en uno de
los pilares –quizá el principal– del desarrollo territorial sostenible»60.
El vigente artículo 9 de la LRSV configura el suelo no urbanizable con arreglo a
dos categorías o criterios: uno, el suelo no urbanizable protegido, integrado por los terrenos sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial, en razón
de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público; y dos, el suelo
no urbanizable común, integrado por los terrenos que el planeamiento general considere
necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior, por
su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros
que considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio de
utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de
carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística.
57. Informes anuales de 2004 y 2005 (apartados sobre urbanismo).
58. Como señala E. SÁNCHEZ GOYANES, La difícil europeización del Derecho urbanístico español, La
Ley (22-5-2006), Madrid, 2006, esta Resolución del Parlamento europeo no sólo afecta a la legislación
valenciana, ni únicamente al agente urbanizador, sino también a la conciliación del desarrollo urbanístico
con el principio de utilización racional de los recursos naturales, que es un punto vulnerable en el conjunto
de las legislaciones urbanísticas.
59. G. ROGER FERNÁNDEZ y P. FERNÁNDEZ MONEDERO, Balance actual del modelo urbanístico valenciano. Apuntes para un análisis propositivo, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 193,
2002, pp. 59-81 (esp. p. 80); concluyen en reforzar la instrumentalizad de la función pública del urbanismo
y garantizar un desarrollo equilibrado y sostenible desde la óptica espacial y vertebrado y cohesionado
desde la óptica social.
60. En palabras de J. F. ALENZA GARCÍA, Régimen urbanístico del suelo (II): suelo no urbanizable,
Capítulo VIII del libro colectivo Derecho urbanístico de Navarra, cit., pp. 367 y 369-374.
ESTUDIOS
Es, por tanto, clara la incidencia sectorial de la legislación ambiental en la clasificación del suelo. Como indicó JORDANO FRAGA, la legislación ambiental delimita
esencialmente el suelo no urbanizable y su posible reclasificación61. Puede incluso
imponer la desclasificación para preservar los valores ambientales objeto de posterior
reconocimiento o declaración a través de instrumentos de protección ambiental.
1. La influencia directa de la protección ambiental en la clasificación del suelo no
urbanizable
La clasificación del suelo no urbanizable ha de tener en cuenta la legislación
sectorial ambiental. La primera de las circunstancias que, a tenor del artículo 9 LRSV,
obliga a la clasificación de un terreno como suelo no urbanizable consiste en el sometimiento a un régimen especial de protección incompatible con su transformación de
acuerdo con la legislación sectorial en razón de sus valores ambientales. Así lo ha
declarado el TS en relación con las zonas húmedas: la STS de 23 de abril de 1996 (RJ
1996, 3381) anuló la aprobación del Plan General de Pals (Gerona) en cuanto clasificó
como suelo urbanizable no programado el sector de «Los Aiguamolls de Pals», por
considerar que dicha zona debió clasificarse como suelo no urbanizable de especial
protección por ser una zona húmeda protegida por la Ley catalana de espacios protegidos de 198562. Por su parte, la inclusión de terrenos en áreas sometidas a un régimen de
protección impide su clasificación como urbanizables en contra de la correspondiente
legislación63. Asimismo la clasificación del suelo no urbanizable no puede ceder ante la
presión sobre ella cuando concurren aspectos medio-ambientales y el riesgo de inundabilidad (STS de 13 de julio de 2004, RJ 2004, 7665).
2. La prevalencia de la planificación ambiental sobre la planificación urbanística
La Ley 4/1989, de 27 de marzo, prevé la planificación ambiental a través, entre
otros instrumentos, de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) y
los Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG) de los espacios protegidos64. Ambos planes priman sobre la planificación urbanística, que deberá revisarse para adaptarse a
aquellos (artículo 5.2 y 19.2, respectivamente, Ley 4/1989)65. No obstante, quedan
dudas sobre si dichas figuras ambientales pueden incluir determinaciones relativas a la
ordenación de los usos del suelo66.
61. J. JORDANO FRAGA, op. cit., p. 509.
62. En la misma línea, la STS de 5 de mayo de 2004 (RJ 2004, 5441) anula la aprobación de un PAI en
la Comunidad Valenciana por entender que la zona es un humedal, lo que lleva a su clasificación como
suelo no urbanizable.
63. La STS de 4 de febrero de 2003 (RJ 2003, 642; Liébana, Cantabria) niega que determinados terrenos puedan ser clasificados como urbanizados en virtud de una normativa superior (PORN de los Picos de
Europa) que prohíbe esa adscripción cuando se trata de suelos agrícolas, como sucede en los terrenos controvertidos que están dedicados a praderías y usos agropecuarios. Y la STSJ del País Vasco 377/2005, de 5
de mayo (RJCA 2005, 762) anula el Decreto del Gobierno Vasco de modificación del PRUG de la reserva
de la Biosfera de Urdaibai para delimitar como área a ordenación por el planeamiento urbanístico el Barrio
de Kanala, por entender que no cabe la ampliación del suelo urbano y urbanizable del municipio sacando
los terrenos del ámbito de protección de la reserva, pues ello infringe la ley de protección de la reserva que
no permite la disminución del ámbito territorial protegido.
64. Pueden consultarse A. GARCÍA URETA, Protección de hábitats y de especies de flora y fauna en
Derecho Comunitario Europeo. Directivas 79/409 y 92/43, IVAP, Oñate, (1998); I. LAZCANO BROTONS,
Espacios naturales protegidos, Capítulo quinto en I. LASAGABASTER HERRARTE (Dir.), «Derecho Ambiental.
Parte Especial», IVAP, Oñate, 2004, pp. 527-542); y B. LOZANO CUTANDA, op. cit., pp. 948-961.
65. Como recoge la STC 102/1995 (FJ 18).
66. B. RODRÍGUEZ-CHAVES MIMBRERO, op. cit., pp. 1358-160, señala que la jurisprudencia del TS y de
los TSJ es vacilante a la hora de considerar ajustado o no a Derecho que el planeamiento ambiental regule
determinaciones dirigidas a la ordenación de los usos del suelo.
LA INTEGRACIÓN ENTRE ...
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JOSÉ ANTONIO RAZQUIN LIZARRAGA
Los PORN se configuran como instrumentos de ordenación territorial con la
finalidad ambiental67 Sin embargo, como señalara BASSOLS COMA68, se aprecia que
los PORN sancionan cierta desagregación respecto de la planificación territorial que
hasta el momento había constituido el único soporte para este tipo de actuaciones. De
ahí que se hayan planteado conflictos entre la planificación ecológica y la planificación
urbanística.
Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, aunque con naturaleza
diferente a la de los Planes de Urbanismo69, tienen notable incidencia en la ordenación urbanística y en particular en la clasificación del suelo. Los PORN priman sobre
la planificación urbanística, que ha de adaptarse a las previsiones de aquéllos (artículo 5 de la Ley 4/1989 y STC 102/1995), por lo que son un límite infranqueable para
el planeamiento urbanístico70. Sin embargo, la aprobación de instrumentos de ordenación urbanística en un espacio natural no está condicionada a la previa existencia de
un PORN, dado que, aunque recaen sobre un mismo espacio físico, es diferente su
finalidad (STS de 7 de junio de 2004, RJ 2004, 4004). La elaboración y aprobación
de los PORN por las Comunidades Autónomas no contraría el principio de autonomía municipal ni las competencias urbanísticas reconocidas a los municipios71,
contando para ello el planificador con cierta discrecionalidad a ejercer de forma justificada72. Por tanto, la inclusión de terrenos en el ámbito de la planificación ecológica
impide su transformación urbanística, por lo que dichos terrenos no pueden clasificarse como suelo urbanizable, sino que han de merecer la clasificación como suelo
no urbanizable.
3. La evaluación ambiental de planes y proyectos en las zonas de la Red Natura
2000
La normativa ambiental contempla la protección de determinados espacios o
áreas de especial sensibilidad ecológica, atribuyéndoles un especial régimen de protección que impide la transformación urbanística o urbanización de los terrenos en ellos
incluidos.
Como es sabido, existen dos importantes Directivas para la protección de
determinadas zonas o hábitats. La Directiva 79/409/CEE (Aves) y la Directiva
92/43/CEE (hábitats), que modifica parcialmente la anterior73. En ellas se prevé la
delimitación de determinadas áreas en razón de sus valores ecológicos como zonas
especiales de protección dotándolas de un adecuado régimen de protección, que
67. Según indica B. RODRÍGUEZ-CHAVES MIMBRERO, op. cit., p. 138.
68. M. BASSOLS COMA, La planificación urbanística…, cit., pp. 408: 413, quien comienza señalando
que pese a aprobarse simultáneamente la Ley de Espacios Naturales de 1975 y la reforma de la Ley del
Suelo de 1975, ambos textos partían de presupuestos y competencias distintas, no ofreciendo las necesarias
vías de conexión y coordinación.
69. STS de 26 de noviembre de 2003 (RJ 2003, 9261) que rechaza los recursos de ayuntamientos contra
la aprobación autonómica del PORN de las marismas de Santoña, Victoria y Joyel.
70. Como señala B. LOZANO CUTANDA, op. cit., pp. 956-959.
71. SSTSJ de Galicia 275/2005, de 20 de abril (JUR 2005, 192754) y 331/2005, de 11 de mayo (RJCA
2005, 559), que desestiman los recursos contra la Orden autonómica de iniciación del procedimiento de elaboración de un PORN.
72. STSJ Comunidad Valenciana 969/2005, de 20 de mayo (RJCA 2005, 663) que desestima el recurso
contra el Decreto autonómico que aprueba la ordenación de las zonas periféricas de protección de zonas
húmedas del sur de Alicante.
73. I. LAZCANO BROTONS, op. cit., pp. 546-557.
ESTUDIOS
incorpora en determinados casos la obligación de sometimiento a evaluación
ambiental de planes y proyectos74.
La transposición estatal de esta exigencia se llevó a cabo por el Real Decreto
1997/1995, de 7 de diciembre, que establece medidas para contribuir a garantizar la
biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora
silvestres en el territorio español75. Su artículo 6 impone la exigencia de evaluación
ambiental para los planes y proyectos, que sin estar directamente relacionados con su
gestión o sin ser necesarios, puedan afectar de forma apreciable a dichos lugares. Esta
obligación evaluatoria se ha incorporado como disposición adicional cuarta de la LEIA
por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre.
El TJCE ha sido especialmente estricto o riguroso en la aplicación de tales
Directivas76. Como señala JORDANO FRAGA, el TJCE «ha desbordado los planteamientos economicistas y rechaza que la existencia de intereses estrictamente económicos sea motivo bastante para la reducción del patrimonio medio ambiental»77. Con ello,
eleva el valor del medio ambiente por encima de los criterios ordinarios de desarrollo,
pues exige que la afectación negativa o la reducción de las zonas sólo pueden justificarse por razones excepcionales. Asimismo ha destacado que abarca no sólo a proyectos
sino también a planes78.
4. La reclasificación del suelo por motivos ambientales
La incidencia de una nueva legislación de protección ambiental que establece
áreas protegidas respecto de terrenos clasificados como suelo urbanizable se planteó
con ocasión de las Leyes de las Illes Balears 1/1984 y 3/1984 que declararon determinados espacios como áreas protegidas imponiendo su clasificación como suelo no urbanizable. Ello generó una reacción impugnatoria por los afectados en demanda de anulación de los planes especiales dictados en su desarrollo y de indemnización, que dio
lugar a importantes sentencias del TC y del TS79.
74. Téngase en cuenta la STJCE de 7 de septiembre de 2004 (C-127/02, Landelijke) sobre la evaluación
ambiental prevista en el artículo 6.3 de la Directiva 92/43, que, según esta sentencia, incluye el princpio de
cautela o precaución (apartado 58).
75. Téngase en cuenta que también algunas leyes autonómicas han transpuesto la obligaciones establecidas en estas Directivas europeas, y en particular la exigencia de evolución ambiental. Cfr. la Ley Foral
9/1996, de 17 de junio (artículo 13).
76. Destaca la STJCE de 28 de febrero de 1991 (C-57/89, Comisión/Alemania, caso Leybuch), que,
empero, añade una inflexión, que luego será incorporada a la modificación de la Directiva 79/409 por la
Directiva 92/43. La STJCE de 7 de noviembre de 2000 (C-371/98, First Corporate Shipping Ltd, Estuario
del Severn) declaró que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de
1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, debe interpretarse
en el sentido de que un Estado miembro no puede tomar en consideración exigencias económicas, sociales y
culturales, así como particularidades regionales y locales, como las mencionadas en el artículo 2, apartado
3, de dicha Directiva, a la hora de elegir y delimitar los lugares que deben proponerse a la Comisión como
lugares que pueden calificarse de importancia comunitaria. También la STJCE de 29 de enero de 2004 (C209/02, Comisión/Austria), que declara que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le
incumben en virtud del artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 7 de esta misma Directiva, al haber autorizado el proyecto de ampliación del campo de golf del municipio de Wörschach en el Land de Estiria, a pesar de las conclusiones negativas de una evaluación de las
repercusiones sobre el hábitat natural del guión de codornices (crex crex) en la ZPE del «Wörschacher
Moos», situada en dicho municipio y clasificada con arreglo al artículo 4 de la Directiva sobre las aves.
77. J. JORDANO FRAGA,op. cit., p. 510.
78. La STJCE de 20 de octubre de 2005 (C-6/04, Comisión/Reino Unido) declara que, al no someter los
planes de ocupación de terrenos a una evaluación adecuada de sus repercusiones en las ZEC, no se adaptó el
ordenamiento jurídico del Reino Unido de manera suficientemente clara y precisa al artículo 6, apartados 3
y 4, de la Directiva sobre los hábitats» (apartado 56).
79. También se han planteado recursos respecto de otras Leyes autonómicas en similar sentido a la Ley
3/1984. Véanse las SSTS de 6 marzo 1998 (RJ 1998, 2491) y de 25 septiembre 1999 (RJ 1999, 8311).
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La STS de 17 de mayo de 1988 (RJ 1988, 3786) confirmó la sentencia de instancia que había declarado inadmisible el recurso contencioso-administrativo pretendiendo
la pretendida nulidad de la Ley 3/1984, de 31 de mayo, del Parlamento de las Islas
Baleares, de declaración de Es Trenc-Salobrar de Campos como área natural de especial interés. Por su parte, la STS de 26 de septiembre de 1988 (RJ 1988, 7257) confirmó también la sentencia de instancia que había desestimado el recurso contra el
acuerdo municipal que había denegado la aprobación provisional del Plan Parcial, con
la argumentación siguiente:
«... la aprobación y, en su caso, denegación de los Planes de Ordenación que se
someten a la definitiva aprobación de la Administración ha de llevarse a cabo atendiendo exclusivamente a la legalidad urbanística vigente en el momento de la decisión acordada en procedimiento normal, con la finalidad de evitar la entrada en
vigor de Proyectos de Plan que en el momento de su aprobación ya no se acomoden a las prescripciones urbanísticas contenidas en el Ordenamiento Jurídico aplicable y de obligada observancia; y sin que a ello se oponga el que las normas Complementarias y Subsidiarias aprobadas cambien la clasificación de los terrenos
respecto de los cuales existe un Plan Parcial en tramitación –Sentencia de esta Sala
de 15 de julio de 1985–, ya que, como una manifestación del ius variandi, no puede
negarse a la Administración la facultad de introducir alteraciones y toda clase de
cambios como manifestación de la necesidad de adoptar nuevos criterios respecto
de la estructura general y orgánica del territorio y de la clasificación del suelo,
motivado por la elección de un modelo territorial distinto en razón de circunstancias sobrevenidas de carácter demográfico, económico, ecológico o de otro tipo,
los cuales inciden sustancialmente sobre la ordenación anterior, e incluso por agotamiento físico y jurídico de su capacidad –argumento: artículo 154 del Reglamento de Planeamiento–; sin que, dentro de la técnica revisora de planes artículos 47 y
siguientes de la Ley del Suelo) y frente a esta facultad de introducir alteraciones y
toda clase de cambios, pueda prevalecer el criterio del particular afectado y surge
como único tope de aquellas potestades revisoras de los planes en relación con las
situaciones jurídicas de los particulares amparadas en planes anteriores, la norma
contenida en el artículo 87.2 de dicha Ley, en relación con el 153 del referido
Reglamento –Sentencias de 30 de junio de 1980, 24 de noviembre de 1981, 1 de
febrero, 6 de julio y 20 de septiembre 1982 y 28 de marzo de 1983–.»
La STC 28/1997, de 13 febrero, resolviendo la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el TS, rechazó la inconstitucionalidad de las leyes cuestionadas,
con tres importantes declaraciones, a saber: en primer lugar (FJ 5), la correlación
existente entre la ordenación del territorio y el medio ambiente en el sentido de que
han de coordinarse y armonizarse desde el punto de vista de su proyección territorial,
condicionada entre ellos de modo que la ordenación del territorio pondere los efectos
sobre el medio ambiente sin atraer hacia sí las normas relativas a la protección de la
naturaleza (con cita de la STC 64/1982 y de la STC 36/1994). En segundo lugar, aunque la finalidad de una Ley sea la protección de un espacio natural y sus valores
ecológicos, se trata de la competencia de ordenación del territorio, «ordenación que
no puede ser en modo alguno ajeno el medio ambiente», pues «la Ley en cuestión no
pretende abordar una protección integral de determinados espacios naturales, previniendo toda suerte de agresiones externas, sino muy singularmente su protección
desde la perspectiva de la expansión urbanística, en una actuación característica
de la ordenación del territorio y con particular recurso a las categorías básicas de la
ordenación del urbanismo» (FJ 6, la negrita es nuestra). Y, en tercer lugar, el silencio
de la Ley sobre una fórmula reparadora de compensación no puede ser considerado
como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el artículo 33.3 CE, sino que ha
de entenderse que ese extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial por actos de los poderes públicos que procede otorgar a quienes, por causa de interés general, resulten perjudicados
en sus bienes y derechos (FJ 7).
ESTUDIOS
La STS de 22 de septiembre de 1997 (RJ 1997/6600) desestimó el recurso contra el
acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, de
aprobación del Plan Especial de Protección de Es Trenc-Es Salobrar de Campos, rechazando la alegación de que el Plan Especial contenía una clasificación del suelo, no siendo ésta
una de las funciones de los Planes Especiales, con el fundamento (cuarto) siguiente:
«Tampoco puede aceptarse la tesis sostenida por los recurrentes en el sentido de
que el Plan Especial recurrido procede a una clasificación del suelo, determinación
que no es propia de los Planes Especiales. Es verdad que el Plan afirma la cualidad
del “Suelo No Urbanizable de Especial Protección” respecto a los terrenos a que
abarca su ámbito, pero este pronunciamiento no es una determinación del Plan que
éste formule “ex novo”, sino que es un efecto derivado de lo establecido en el artículo 3 de la Ley 1/1984, de 14 marzo, que establece: “La declaración de un espacio
como Área natural de Especial Interés producirá en su ámbito territorial los
siguientes efectos: a) Los terrenos quedarán clasificados como suelo no urbanizable de especial protección...”, y el artículo 6 de la misma Ley al señalar que: “La
Ley que declare un espacio como Área natural de Especial Interés, establecerá el
régimen urbanístico transitorio aplicable al suelo no urbanizable de Especial Protección hasta la entrada en vigor del Plan Especial de Protección establecido en el
artículo anterior”».
Finalmente, en cuanto a las demandas de indemnización, la STS de 17 de febrero
de 1998 (RJ 1998, 1677), partiendo del derecho a la indemnización por cambio de ordenación del suelo antes de transcurrir los plazos de ejecución del planeamiento o por limitaciones o vinculaciones singulares que no pueden ser objeto de distribución equitativa en
dicha ejecución, reconoce una indemnización a los recurrentes pero en cuantía inferior a la
otorgada en la instancia al excluir el valor urbanístico, pues el principio de la necesidad de
consolidación patrimonial de los derechos relevantes económicamente para que su desaparición por obra de la nueva regulación pueda ser considerada como una privación singular
susceptible de dar derecho a indemnización hace necesario que existan derechos consolidados, por lo que el importe concedido alcanza a los gastos realizados por la preparación y
aprobación de los instrumentos urbanísticos adecuados para el desarrollo y ejecución de la
ordenación vigente frustrada por Ley Autonómica80.
IV. EL PARADIGMA DEL URBANISMO SOSTENIBLE O DESARROLLO
URBANÍSTICO SOSTENIBLE
A la vista de la situación descrita, se reclama un giro o cambio, que precisa de una
nueva legislación, y no de una reforma. El modelo urbanístico desarrollista se ha mostrado
ineficaz e ineficiente, pues, amén de chocar con la sostenibilidad, tampoco ha logrado el
pretendido abaratamiento del suelo y de la vivienda81. Como señala BASSOLS COMA
uno de los déficits más manifiestos del Derecho urbanístico, elemento de perturbación y
desorden en el actual panorama, es la falta de integración con la ordenación territorial y el
medio ambiente; por lo que postula la integración entre urbanismo y medio ambiente82.
80. Doctrina que es reiterada en la STS de 27 de junio de 2006 (RJ 2006, 4754), sobre responsabilidad
patrimonial por inejecución del planeamiento urbanístico derivada de la desclasificación de los terrenos e
imposición de limitaciones ambientales.
81. Entre otros, véase J. L. GONZÁLEZ-BERENGUER URRUTIA, Las leyes desreguladoras causa directa de la
subida del precio del suelo, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 211, 2004, pp. 39-45.
82. M. BASSOLS COMA, La planificación urbanística…, cit., p. 398; y del mismo autor, Panorama del
Derecho Urbanístico español: balance y perspectivas, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente
núm. 166, 1998, pp. 78-81, quien propone la integración entre medio ambiente y urbanismo y señala que
«el desideratum del desarrollo sostenible viene a cuestionar los esquemas tradicionales del planeamiento
urbanístico en la fijación de usos del suelo, tipologías edificatorias, volúmenes, densidades, etc., en cuanto
tienen efectos inmediatos sobre las formas de convivencia espacial (viviendas, equipamientos, demandas de
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Por ello, han de sentarse unas nuevas bases del urbanismo español para incorporar el desarrollo sostenible, que tiene tres pilares: el desarrollo económico, el desarrollo
social y la protección ambiental83. Este nuevo enfoque del urbanismo derivado de la
integración con el medio ambiente ha de impregnar la nueva legislación urbanística del
siglo XXI, con un nuevo sesgo que tenga como centro de gravedad la utilización del
suelo84 y el control del crecimiento urbano85 en aras de un urbanismo sostenible86.
1. La prioridad del urbanismo sostenible y la evaluación ambiental estratégica
Ya la Carta Europea del Suelo de 1972 advirtió que «el suelo es uno de los bienes más preciosos de la humanidad. Permite la vida de los vegetales, de los animales y
del hombre, en la superficie de la tierra». La interrelación entre ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente se afirmó en la Carta Europea de la Ordenación del
Territorio de 1983 (Carta de Torremolinos)87, que se centró en el desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones de Europa, aumentando su calidad de vida, la administración responsable de los recursos naturales y la protección al medio ambiente,
además de un uso racional del suelo.
La STC 64/1982, de 4 de noviembre (FJ 2), abordó la tensión entre los principios constitucionales del medio ambiente (artículo 45 CE) y del desarrollo económico
(artículo 130.1), señalando que del artículo 45 de la Constitución no puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos
naturales, el aumento de la producción a toda costa, sino que se ha de armonizar la
«utilización racional» de esos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para
el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de la vida. De
ambos preceptos se deriva la necesidad de compaginar en la forma que en cada caso
infraestructuras de transporte, consumo de energía, etc.) pero también tiene efectos multiplicadores sobre
los recursos ambientales (agua, aire, recursos naturales, etc.) con tal intensidad que puede hacer inviable,
desde el punto de vista ecológico, los desarrollos urbanos proyectados o la reforma interior de las ciudades». Una de las revisiones básicas de los juristas especialistas del nuevo siglo es la «necesidad de reconversión de las técnicas jurídicas para poder servir a los objetivos del desarrollo urbanístico sostenible».
83. Por todos, J. JORDANO FRAGA, op. cit., p. 503.
84. L. PAREJO ALFONSO, Urbanismo, política territorial y marco legal, Revista de Derecho Urbanístico
y Medio Ambiente, núm. 200, 2003, pp. 199 y ss., señala, entre los problemas de fondo que afectan al
marco legal general del urbanismo, «la re-concentración desde el punto de vista de la producción de tejido
urbano, en la transformación del suelo –el episodio de la urbanización y de la edificación– y en su doble
dimensión sustantiva y de valoración económica, en detrimento ostensible de la ordenación del recurso
natural suelo y de su utilización urbanística. La colocación del centro de gravedad en la creación de nuevo
tejido urbano, nueva ciudad y, por tanto, el coste de ésta, lo que vale decir de la urbanización con marginación tanto del suelo fuera de la lógica de ésta como del que ya cuenta con urbanización histórica. Desentendimiento del marco legal general con relevancia urbanística, especialmente con el relacionado con el medio
ambiente, a pesar de constituir el urbanismo instrumento fundamental para la adecuación del medio al libre
desarrollo de la personalidad en sociedad. El urbanismo es una función pública que tiene por objeto el orden
en la utilización del suelo; utilización del suelo a realizar conforme al interés general, según demanda el
artículo 47 CE.
85. Gerard MARCOU, Instrumentos jurídicos para el control del crecimiento en el Derecho francés,
Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 215, 2005, pp. 115 y ss., alude al paso de una
etapa de marco jurídico para el desarrollo urbano cuyo fin es proveer de terrenos para viviendas y actividades económicas a un control del crecimiento urbano a través de política ambiental y de desarrollo social de
los barrios.
86. Véase la Carta de las ciudades europeas hacia sostenibilidad aprobada por los participantes en la
Conferencia europea sobre ciudades sostenibles celebrada en Aalborg, Dinamarca, el 27 de mayo de 1994.
87. Esta Carta Europea de Ordenación del Territorio, adoptada en Torremolinos en 1983 por la Conferencia Europea de Ministros responsables de la Ordenación del Territorio (CEMAT), define la ordenación
del territorio como la «expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de toda
sociedad» y la considera una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como
enfoque interdisciplinar y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector.
ESTUDIOS
decida el legislador competente la protección de ambos bienes constitucionales: el
medio ambiente y el desarrollo económico. Estas consideraciones, como afirma dicha
STC son aplicables a cualquier sector económico88. Y la STC 36/1994, de 10 de febrero, sobre la Ley de la Comunidad Autónoma de Murcia 3/1987, de 23 de abril, de Protección y Armonización de Usos del Mar Menor, declara que (FJ 3):
«La competencia de ordenación del territorio, aunque debe ponderar los efectos
sobre el medio ambiente, no atrae hacia sí las normas relativas a la protección de la
naturaleza, ni todo lo relativo a la preservación de los ecosistemas –que, por otra
parte y contra lo que afirman los recurrentes, no se limitan a la preservación del
medio para asegurar las actividades de pesca, caza y agricultura–. Al igual que las
demás actuaciones con incidencia territorial, estas competencias en materia de
medio ambiente pueden condicionar el ejercicio de la competencia sobre ordenación del territorio. Sin embargo, a pesar de este contenido propio y de la posibilidad de condicionar el ejercicio de la competencia de ordenación territorial, desde
estos títulos no puede invadirse el ámbito reservado a esta última llevando a cabo
directamente la ordenación del suelo».
Y es que, como señaló la STS de 26 de diciembre de 1989 (Tablas de Daimiel),
«el medio ambiente natural es el supersistema que integra los demás». Criterio sistémico que es adoptado por la STC 102/1995, que incluye el suelo entre los recursos naturales, configura el medio ambiente como un sistema y expresa los riesgos para el medio
ambiente derivados del urbanismo.
En la Unión Europea se advierte una creciente preocupación por el suelo y el
urbanismo, según ponen de relieve los datos siguientes:
a) La Estrategia Territorial Europea de 1999 tiene como objetivo un desarrollo
equilibrado y sostenible, armonizando las exigencias sociales y económicas del desarrollo con las funciones ecológicas y culturales del territorio.
b) En cuanto al suelo, el Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de
Medio Ambiente incluye el objetivo de proteger los recursos naturales y fomentar un
uso sostenible del suelo. En su virtud se desarrolla una estrategia temática de protección del suelo, en la que se considera que «el suelo es un recurso vital que está sometido a una presión cada vez mayor. Para poder garantizar un desarrollo sostenible, es
necesario protegerlo»89. Para asegurar un uso sostenible del suelo, es preciso disponer
de una estrategia global de la UE para la protección del suelo90, para lo que la Comisión
ha propuesto una Directiva por la que se establece un marco para la protección del
suelo y se modifica la Directiva 2004/35/CE91.
c) Asimismo, el Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de Medio
Ambiente insta a la elaboración de una estrategia temática para el medio ambiente
urbano con el fin de contribuir a una mejor calidad de vida mediante un enfoque inte-
88. J. JORDANO FRAGA, op. cit., pp. 504-505, al analizar esta Sentencia indica que el TC ha interpretado,
en función del artículo 45 de la Constitución, que el modelo constitucional de desarrollo es de carácter cualitativo y no meramente cuantitativo basado en un ciego productivismo.
89. Comunicación de la Comisión «Hacia una estrategia temática para la protección del suelo», COM
(2002) 179 final, Bruselas, 16.4.2002). Se define generalmente el suelo como la capa superior de la corteza
terrestre. El suelo está compuesto de partículas minerales, materia orgánica, agua, aire y organismos vivos
[2], y es la interfaz entre la tierra (geosfera), el aire (atmósfera) y el agua (hidrosfera). El suelo realiza un
gran número de funciones clave tanto medioambientales como económicas, sociales y culturales que son
fundamentales para la vida. El suelo es un recurso prácticamente no renovable con una cinética de degradación relativamente rápida y, por el contrario, tasas de formación y regeneración extremadamente lentas. El
suelo es un medio vivo con una gran biodiversidad. Al contrario que el aire y el agua, el suelo es un componente del terreno que está generalmente sujeto a derechos de propiedad.
90. Comunicación de la Comisión «Estrategia temática para la protección del suelo», COM (2006) 231
final, Bruselas, 22.0.2006.
91. COM (2006) 232 final, Bruselas 22.9.2006.
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grado de las zonas urbanas y de hacer posible un alto nivel de calidad de vida y bienestar social para os ciudadanos proporcionando un medio ambiente en el que los niveles
de contaminación no tengan efectos perjudiciales sobre la salud humana y el medio
ambiente y fomentando un desarrollo urbano sostenible. En su virtud se desarrolla una
estrategia temática sobre el medio ambiente urbano, según la que el urbanismo sostenible es una prioridad, pues el uso del suelo es un factor fundamental para el carácter de
una ciudad, para su eficiencia medioambiental y para la calidad de vida que proporciona a sus ciudadanos92 y menciona entre las iniciativas europeas las dos Directivas de
evaluación ambiental93. Y es que en las zonas urbanas es donde el encuentro entre las
dimensiones ambientales, económicas y sociales es más palpable94.
Por tanto, el medio ambiente y el urbanismo no son antitéticos, sino que es preciso compaginar ambos. Precisamente, la efectiva integración de la perspectiva ambiental es uno de los grandes retos del Derecho urbanístico95. Como ha indicado MONTORO CHINER, el urbanismo para ser constitucionalmente aceptable ha de dirigirse a la
protección del medio ambiente, en razón de incluir el ingrediente ambiental en las
demás políticas, también en la urbanística, que lleva a un urbanismo en clave ambiental, debiendo someterse los planes urbanísticos a evaluación ambiental96. Por su parte,
el Defensor del Pueblo Español, en su informe anual de 2005, señala que no puede
hablarse de Derecho urbanístico sin conectarlo con el Derecho ambiental, así como que
el modelo de ciudad coherente con el desarrollo sostenible es el desarrollo del modelo
expansivo de ciudad compacta.
Una herramienta fundamental para integrar la protección ambiental en el planeamiento urbanístico es la evaluación ambiental, como medio para atajar el crecimiento
descontrolado que padece el urbanismo español97. Por tanto, es necesario someter los
92. Comunicación de la Comisión «Hacia una Estrategia temática sobre el medio ambiente urbano»,
COM (2004) 60 final. Las decisiones en materia de urbanismo deben dirigirse a proteger la identidad de la
ciudad, su patrimonio cultural, la disposición tradicional de sus calles, las zonas verdes y la biodiversidad.
Una mala utilización del suelo crea zonas urbanas poco atractivas para vivir y produce formas de asentamiento no sostenibles. La expansión urbana es, por lo que al urbanismo se refiere, el aspecto más acuciante.
Las ciudades se agrandan invadiendo zonas rurales a un ritmo más rápido que el crecimiento de la
población (20% de expansión en los últimos 20 años, con sólo un 6% de incremento de la población). Se
están sustituyendo espacios verdes (regiones agrícolas o naturales de gran valor) por zonas destinadas a
viviendas de baja densidad o con fines comerciales. La expansión urbana refuerza la necesidad de desplazamientos y la dependencia del automóvil, aumentando así la congestión del tráfico, el consumo de energía y
las emisiones contaminantes. Estos problemas se agudizan cuando la densidad de población disminuye y
cuando las actividades cotidianas (ir a casa, al trabajo, y de compras) implican largos trayectos. Se ha observado que se da un fuerte aumento de la utilización del automóvil cuando la densidad de población cae por
debajo de los 50-60 habitantes por hectárea.
93. Existen varias directivas que ejercen su influencia en el terreno del uso del suelo urbano, entre ellas
las Directivas sobre la evaluación de impacto medioambiental y sobre la evaluación medioambiental estratégica, así como la Directiva marco del agua. El artículo 12 de la Directiva relativa al control de los accidentes
graves («Seveso II») exige que en la planificación territorial o en otras políticas pertinentes de los Estados
miembros se tengan en cuenta los objetivos de prevención de accidentes graves y la limitación de sus consecuencias. La participación pública en la toma de decisiones del ámbito medioambiental es un elemento
importante de estos procedimientos, como propugna la Convención de Aarhus.
94. A decir de la Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia temática sobre el medio ambiente
urbano, COM (2005) 718 final.
95. J. AGUDO GONZÁLEZ, Urbanismo y medio ambiente, cit., pp. 1338-1339, quien señala que en el
mundo del urbanismo este principio integrador ya había venido siendo algo habitual por la propia idiosincrasia de algunas técnicas urbanísticas, como la clasificación y calificación del suelo. Asimismo alude como
instrumento a la EAE.
96. M. J. MONTORO CHINER, El urbanismo del desarrollo sostenible, en la obra colectiva Estudios jurídicos sobre urbanismo: una reflexión prospectiva, Cedecs, Barcelona, 1998, pp. 47-54.
97. La asociación JUECES PARA LA DEMOCRACIA, en su XXI Congreso celebrado a primeros de
junio en Vitoria aprobó un documento sobre propuestas relativas a los problemas constadamente generados
por el desarrollo urbanístico incontrolado. Tras aludir al principio de desarrollo sostenible, señala entre los
instrumentos para mejorar el actual estado de cosas, entre otras, la modificación del marco jurídico actual,
la moratoria urbanística y «la exigencia sistemática de estudios de impacto ambiental».
ESTUDIOS
planes urbanísticos a la evaluación ambiental estratégica98 que incorpore la variable
ambiental al proceso de toma de decisiones superando el enfoque unidimensional del
desarrollo cuantitativo99.
2. La renovación de la clasificación del suelo
Como se ha expuesto, el planeamiento puede desarrollar una capital función en
la protección ambiental, en particular mediante la clasificación del suelo no
urbanizable100, así como también en el suelo urbanizable101. La clasificación del suelo
sigue siendo un tema capital102, apreciándose propuestas de cambio, tanto jurídico con
98. La STSJ Andalucía (Sevilla) de 7 de marzo de 2006 (JUR 2006, 160781) realiza un examen de la
introducción de la evaluación ambiental respecto de los planes con referencia al papel de la EA en el planeamiento urbanístico. No obstante, esta sentencia es discutible en cuanto a legitimación que niega pues se
discuten cuestiones medioambientales que no están cubiertas por la acción pública urbanística y la posible
impugnabilidad directa de la DIA.
99. M. BASSOLS COMA, La planificación urbanística…, cit., pp. 423-425, alude a la capacidad del planeamiento en la fijación de usos del suelo, tipologías edificatorias, volúmenes, densidades, etc., tiene unos efectos inmediatos sobre las formas de convivencia social (vivienda, equipamientos, demandas de infraestructura
del transporte, etc.), pero también tiene unos efectos multiplicadores sobre los recursos ambientales (agua,
aire, energía, recursos naturales, etc.), con tal intensidad que pueden hacer inviable desde el punto de vista
ecológico el propio desarrollo urbano proyectado. La necesidad de compatibilizar los desarrollos urbanísticos
con su viabilidad ecológica es una de las críticas principales que los estudios ambientales formulan a la práctica tradicional de la planificación urbanística que consideran la mayoría de las veces incompatible con la
idea del desarrollo sostenible. Esas críticas aciertan en cuanto que el planeamiento, en sus objetivos finales y
en el cálculo de sus parámetros, siempre atiende a resultados desarrollistas concebidos aisladamente como si
circunscribiera a una isla, siendo así que lo que necesariamente debe ser probado y verificado previamente es
si sus propias premisas son viables ecológicamente. Para esa verificación hay que superar el enfoque unidimensional, de modo que las bases metodológicas del planeamiento urbanístico deben progresivamente revisarse, aproximándose a las características de la Evaluación de Impacto o bien constituir en propio Plan una
macroevaluación de las consecuencias que para la comunidad local pueden comportar los desarrollos
urbanísticos programados y sus posibilidades de sostenibilidad en relación a los recursos naturales.
100. M. BASSOLS COMA, La planificación urbanística…, cit., p. 404, indica que la misión principal que
la legislación del suelo asigna al planeamiento (desde el artículo 11 del TRLS de 1976) en suelo no urbanizable es la de preservar dicho suelo del proceso de desarrollo urbano, sin perjuicio de lo que la legislación
aplicable establezca sobre régimen de los asentamientos o núcleos rurales en esta clase de suelo; acción de
preservación que es la antítesis de lo que realiza el planeamiento en suelo urbano y urbanizable. El planeamiento puede regular positiva y negativamente los usos edificatorios de que es susceptible el suelo no urbanizable: negativamente, mediante medidas que impiden su transformación urbanística (vinculación del destino del suelo a su uso propio; prohibición de segregaciones contrarias a la legislación agraria; restricción de
construcciones; exigencia de determina tipología edificatoria); y positivamente al regular otros usos contractivos no vinculados a los desarrollos típicamente urbanísticos de este tipo de suelo (construcción; actividades mineras; obras públicas; construcciones vinculadas a actividades industriales). .
101. M. BASSOLS COMA, La planificación urbanística…, cit., pp. 423-425, indica que en los suelos
urbanizables, la inexistencia de ocupación previa y la disponibilidad del suelo deberían permitir a la técnica
planificadora, con arreglo a su disciplina e información –calificaciones y zonificaciones del suelo, fijación
de densidades, volúmenes y tipologías de la construcción, previsión de espacios verdes y libres, fijación de
estándares para equipamientos escolares, servicios sociales y sanitarios, deportivos o culturales, etc.–, obtener desarrollos urbanísticos equilibrados y de alta calidad ambiental. Pero se trata de un desideratum ingenuo o idealista propiaciado por la mera lectura de un texto legal urbanístico.
102. Precisamente muchas de las colaboraciones en el número 225 de la RDUMA 2006 dedicado al cincuentenario de la LS de 1956, se refieren a este tema. Entre otros, Alfredo GALLEGO ANABITARTE, Sobre la propiedad: observaciones histórico-dogmáticas y actuales, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente,
núm. 225, 2006, pp. 151-156, realiza observaciones histórico-dogmáticas y actuales sobre la propiedad, discrepando de la concepción estatutaria de la propiedad urbana y sosteniendo que dentro del derecho de propiedad se
incluye el derecho a edificar, y finaliza examinando la evaluación normativa en cuanto a la clasificación de suelo
en lo que llama el bucle legislativo en España sobre la propiedad urbana (1956-2006). También F. PERALES
MADUEÑO, Evolución del régimen urbanístico del suelo desde la Ley de 12 de mayo de 1956 hasta la Ley
5/1998, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 225, 2006, pp. 218-225, al estudiar la evolución del régimen urbanístico del suelo desde la Ley de 2 de mayo de 1998 hasta la Ley 6/1998, examina la clasificación del suelo. Asimismo Enrique PORTO REY, El suelo rústico en las Leyes del Suelo, Revista de Derecho
Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 225, 2006, pp. 352-369, que no sólo analiza la regulación estatal, sino que
además incorpora la regulación del suelo en la legislación autonómica.
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la depuración de la trilogía y los conceptos que la integran, como material con la posible desclasificación de terrenos antes urbanizables e incluso urbanos.
Por un lado, MENENDEZ REXACH ha propuesto la revisión de la trilogía clasificatoria, por entender que responde a criterios heterogéneos –situación fáctica (suelo
urbano) y destino (las otras dos clases)– y que la clasificación debe estar en función de
la situación fáctica, al margen de las previsiones del plan, mientras que la calificación
es la que determina el destino. Por tanto el criterio clasificatorio básico o primario
debería ser el de la situación real de los terrenos, conforme al cual sería suelo urbano el
integrado en la malla urbana y suelo no urbano o rústico el resto, con una posible categorización autonómica según el destino que el plan vaya a asignar a los terrenos. A su
juicio, «hay que abandonar la absurda presunción favorable al suelo urbanizable, que,
aparte de que carece de fundamento desde la óptica del desarrollo sostenible, contribuye a elevar su precio, en vez de abaratarlo»; y «el suelo no urbano es un suelo rústico, a
todos los efectos, aunque sea urbanizable (en la terminología actual), lo que debería
tener reflejo en el momento de su valoración, ya que sería incoherente anticiparle una
plusvalía que todavía no ha incorporado»103.
Y, de otro, la limitación del crecimiento con el objetivo de la sostenibilidad
puede exigir en ocasiones la desclasificación de suelos que pasan a ser excluidos de su
posible transformación urbanística104. La reciente jurisprudencia ha avalado la desclasificación del suelo urbanizable –e incluso urbano– para clasificarlo como suelo no urbanizable105.
V. LA PROGRESIVA INTEGRACIÓN ENTRE URBANISMO Y MEDIO AMBIENTE EN LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA AUTONÓMICA
1. La incorporación del desarrollo sostenible a la nueva legislación urbanística
autonómica
La situación de partida descrita corresponde a un determinado período histórico, pareciendo apreciarse un cambio de tendencia, a todos los niveles, con el
nuevo siglo XXI. Dejando aparte consideraciones globales –destacadamente la
Declaración del Milenio–, pueden apreciarse en el panorama legislativo interno
novedades en dirección favorable a la protección ambiental106 a través de una nueva
103. A. MENÉNDEZ REXACH, La clasificación del suelo en la Ley de 1956: precedentes y secuelas,
Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 225, 2006, pp. 181-184.
104. J. AGUDO GONZÁLEZ, Urbanismo y medio ambiente, cit., p. 1344, afirma que la apuesta por un
modelo urbanístico sostenible y consiguientemente por la utilización racional del suelo puede exigir la
reconsideración de los criterios de ordenación urbanística, a través de la alteración de la clasificación del
suelo. Las leyes urbanísticas autonómicas suelen prever medidas específicas en relación con el suelo no
urbanizable con la idea de limitar, cuando no impedir, la reducción del suelo clasificado como SNU, con el
fin de preservar los valores que justificaron la clasificación.
105. En tal sentido pueden citarse, entre otras, la STS de 1 de febrero de 2006 (R. 7464/2002) que
declara posible el cambio de clasificación de un terreno de suelo urbano a no urbanizable, salvo que se acredite que reúne los servicios legalmente exigidos que exigen su clasificación reglada como urbano; las SSTS
de 6 de mayo de 2005 (RJ 2005, 9331) y de 12 de abril de 2004 (R. 228/2003) que entienden correcta la
desclasificación de forma motiva de suelo apto para urbanizar que pasa a ser suelo no urbanizable; y la : es
posible, pero de forma motivada; y STSJ Canarias (Las Palmas) 487/2005, de 18 de noviembre (JUR 2006,
35295) que considera imposible la aprobación de un Plan Parcial una vez transcurrido el plazo previsto para
el paso de suelo urbanizable a rústico por Plan Insular de Ordenación de Fuerteventura para los terrenos que
carecen en un determinado plazo de PP.
106. Como señala J. AGUDO GONZÁLEZ, Urbanismo y medio ambiente, cit., p. 1338, el giro hacia un
modelo urbanístico caracterizado por la sostenibilidad se constata en la mayoría de las leyes urbanísticas.
ESTUDIOS
generación de normas ambientales y también de leyes urbanísticas, cuyos rasgos
sobresalientes basta reseñar a continuación.
En el ámbito estatal, se han aprobado dos nuevas leyes ambientales que inciden en el urbanismo. De un lado, la Ley 9/2006, de abril, sobre evaluación ambiental estratégica de planes y programas (LEAE). Y, de otro, la Ley 27/2006, de 18 de
julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación
pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que, desarrollando el
Convenio de Aarhus y Directivas comunitarias, reconoce derechos ambientales de
carácter procedimental, que propician la participación del público en los asuntos
medioambientales. Dos leyes, con un importante componente de legislación básica,
que han de ser desarrolladas y aplicadas por las Comunidades Autónomas también
en el campo del urbanismo.
Y, sobre todo, destacan los cambios en las legislaciones urbanísticas autonómicas, con importante incidencia en las cuestiones que aquí nos ocupan107, pudiendo indicarse los aspectos siguientes:
a) La incorporación del objetivo de la sostenibilidad o el principio del desarrollo
sostenible a la nueva generación de normas urbanísticas autonómicas, como muestran
las leyes urbanísticas catalana108 o vasca109.
b) Una regulación más depurada y restrictiva de la clasificación del suelo, para
salir al paso de algunos de los problemas enunciados y recogiendo las últimas novedades doctrinales y jurisprudenciales110, como se aprecia en la legislación de Cataluña111.
107. Como señala el Defensor del Pueblo, en sus Informes anuales de 2004 y 2005 (apartado 15.1.2:
Integración del urbanismo y del medio ambiente), el Derecho urbanístico español está cada vez más comprometido en muchas de sus facetas con la protección del medio rural y urbano, hasta el punto de que se
puede hablar ya de un Derecho urbanístico ambiental, que pretende conciliar el desarrollo urbanístico con la
idea de la sostenibilidad. De hecho las más modernas leyes urbanísticas autonómicas están incorporando
técnicas de replanteamiento de la actividad urbanística y están informadas por los valores constitucionales
del artículo 45 de la CE –derecho al medio ambiente adecuado–.
108. Artículo 3.1º del TRLU de Cataluña de 2005, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de
julio. Véanse M. BASSOLS COMA, Las relaciones entre la planificación territorial y la urbanística en la Ley
de Urbanismo de Cataluña, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 209, 2004, p. 54; y J.
C. MARESCA CABOT, Los principios generales del derecho urbanístico: en especial el desarrollo urbanístico
sostenible, en J. M. TRAYTER, Comentarios a la Ley de Urbanismo de Cataluña, Thomson Aranzadi, Cizur
Menor, 2005, pp. 53 y ss.
109. Ley 2/2006, de 30 de junio, del suelo y urbanismo del País Vasco, cuyo artículo 3 fija el principio
del desarrollo sostenible.
110. Así las exigencias de servicios urbanísticos suficientes o adecuados en el suelo urbano (SSTS de
21 de marzo de 2006, RJ 2006, 2314; y de 22 de marzo de 2006, RJ 2006, 2317).
111. Así en el TRLU de Cataluña de 2005:
a) Suelo urbano (artículo 26): los terrenos que tienen todos los servicios urbanísticos básicos –que se
definen en el artículo 27– o están comprendidos en áreas consolidadas por la edificación de al menos dos
terceras partes de su superficie edificable; matizando expresamente que el simple hecho de que el terreno
confronte con carreteras y vías de conexión interlocal y con vías que delimitan el suelo urbano no comporta
que el terreno tenga la condición de suelo urbano. También aquellos que, en ejecución del planeamiento
urbanístico, alcancen el grado de urbanización que éste determina.
b) Suelo no urbanizable (artículo 32): tres criterios: 1) Con carácter obligatorio, por incompatibilidad
con la transformación, con arreglo a tres factores: régimen especial de protección, determinaciones de los
planes directores y limitaciones o servidumbres de protección del dominio público; 2) Los determinados por
el plan en cuanto necesarios para tal clase por concurrencia de valores considerados por la legislación del
suelo, para garantizar la utilización racional de territorio teniendo en cuenta el principio de desarrollo sostenible y por el valor agrícola de los terrenos; y 3) Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos
generales no incluidos en suelo urbano o urbanizable.
c) Suelo urbanizable (artículo 33): los terrenos que el plan considere necesarios y adecuados para garantizar el crecimiento de la población y de la actividad económica de acuerdo con el artículo 3 (desarrollo
urbanístico sostenible).
Además, dispone de forma detallada el régimen del suelo no urbanizable (arts. 47 a 51) y asimila el
régimen del suelo urbanizable no delimitado, mientras no se proceda a su transformación al régimen del
suelo no urbanizable (artículo 52.2).
LA INTEGRACIÓN ENTRE ...
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JOSÉ ANTONIO RAZQUIN LIZARRAGA
c) El control del crecimiento urbano, con la desclasificación, en su caso, de
terrenos que pasan de clasificarse como suelo urbanizable a suelo no urbanizable112.
Esto es, un cambio de tendencia con la incorporación de un ajuste en el desarrollo
turístico, con incidencia en la clasificación del suelo, como son los territorios insulares113, Baleares114 y Canarias115.
d) La incorporación de la evaluación ambiental estratégica, de lo que es ejemplo
el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña de 2005 (Decreto Legislativo
1/2005, de 26 de julio) y su Reglamento de desarrollo (aprobado por Decreto
3005/2006, de 18 de julio).
2. La legislación foral de Navarra
Este cambio de rumbo es también apreciable en la reciente legislación foral de
Navarra, en particular en la LFOTU/2002, como resulta de los datos siguientes:
a) En primer lugar, entre los principios generales de la ordenación del territorio y
urbanística, amén de reiterarse su calificación como función pública, se recoge como
finalidad «el desarrollo territorial sostenible de Navarra, garantizando, en cumplimiento
de los principios constitucionales, el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecua-
112. El Defensor del Pueblo Español, en su Informe anual de 2004, p. 994, señala que la sostenibilidad
en el desarrollo urbanístico y el uso racional del suelo como bien escaso pueden exigir la reconsideración de
criterios de ordenación urbanística a través de la alteración de la clasificación del suelo, de los que el
supuesto más típico es la descalcificación de suelos urbanizables para impedir su transformación urbanística
mediante su clasificación como suelo no urbanizable, técnica que a pesar de que constituye una medida primordial para impedir la destrucción de la naturaleza, sin embargo no se emplea por el planificador con la
frecuencia que sería deseable.
113. Téngase en cuenta que la disposición adicional 4ª LRSV de 1998 permite a los territorios insulares
establecer criterios complementarios para clasificar los suelos urbanizables y no urbanizables.
114. Ley 6/1997, de 8 de julio, que regula el Suelo Rústico: constituyen el suelo rústico los terrenos
cuya función determina que se preserven de los procesos de desarrollo urbanístico y que se protejan los elementos de identidad que los caracterizan (artículo 2.1), pudiendo estar relacionada la función de estos terrenos con el carácter de elementos básicos para el mantenimiento de la estructura del territorio (artículo
2.2.c), incluyéndose en todo caso los terrenos que, de acuerdo con la estrategia territorial adoptada, deban
excluirse del proceso de desarrollo urbanístico o preservarse del mismo (artículo 4.2.f). Y la Ley 14/2000,
de 21 de diciembre, de ordenación territorial, asigna a las Directrices de Ordenación Territorial la función
de formular los principios que deben guiar las actuaciones públicas y privadas sobre el territorio y, específicamente, fijan las pautas y las reglas generales dirigidas a la determinación de los límites y los techos máximos de crecimiento de los diversos usos del suelo y los límites de su materialización (artículo 6.1.a) y los
planes territoriales insulares deben establecer techos máximos de crecimiento para cada uso y distribución
espacial y los criterios básicos relativos al uso sostenible de los recursos naturales (artículo 9). Véase J.
MUNAR FULLANA, El suelo rústico y los criterios de clasificación en la legislación de las Islas Baleares. El
mantenimiento del carácter residual en el marco de la Ley 6/1998, de Régimen de Suelo y Valoraciones,
Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica núm. 284, 2000, pp. 767-796; y del mismo
autor, La ordenación territorial y urbanística en las Islas Baleares: Contención y regulación del crecimiento en un marco de descentralización política y administrativa, Justicia administrativa: Revista de derecho
administrativo, núm.. 1, 2003, pp. 57-85.
115. Ley 19/2003, de 14 de abril, que aprueba las Directrices de Ordenación General y las Directrices
de Ordenación del Turismo de Canarias. Ténganse en cuenta la disposición adicional cuarta (Cambios de la
clasificación y categorización del suelo); la Directriz 58 que para la protección del suelo rústico exige al
planeamiento tener en cuenta el criterio de «exigencia de justificación suficiente y precisa del interés general y la pérdida de los valores que justificaron la clasificación, para las revisiones puntuales del planeamiento general cuyo objeto sea la reclasificación de suelo rústico a urbano o urbanizable; la Directriz 67 que
exige la justificación en términos de crecimiento previsible de la clasificación del suelo urbanizable; y la
Directriz 139, sobre Evaluación ambiental (ND), que dispone que «la salvaguarda de los valores ambientales del territorio será garantizada mediante la aplicación de la evaluación de impacto ambiental o, en su
caso, de la evaluación ambiental estratégica, a los proyectos y a los planes o programas que establezca la
normativa ambiental» (apartado 1) y que «los contenidos, procedimientos y ámbitos de aplicación de dichas
figuras de evaluación serán establecidos en las disposiciones específicas que los regulen» (apartado 2).
Véase L. FAJARDO SPÍNOLA, Aspectos jurídicos del programa de ajuste turístico en Canarias, Revista de
Derecho Urbanístico y Medio Ambiente núm. 212, 2004, pp. 53-94.
ESTUDIOS
do para el desarrollo de la persona, la utilización racional de los recursos naturales, el
derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, y la conservación, promoción y
enriquecimiento del Patrimonio Histórico, Artístico y Cultural de Navarra, así como la
participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de
los entes públicos» (artículo 2.1); principio del desarrollo racional y equilibrado o sostenible y cohesionado que se reproduce para la ordenación del territorio (artículo
2.3)116. De ahí que el Plan General Municipal «tendrá como objetivo la definición de
una Estrategia y Modelo municipal de ocupación del territorio, el desarrollo sostenible
del municipio y la mejora de la calidad de vida» (artículo 51.1, párrafo segundo).
b) En segundo lugar, la LFOTU/2002 sigue la clasificación del suelo fijada con
carácter básico en la LRSV, manteniendo el carácter residual del suelo urbanizable117,
pero introduce importantes matices que aquilatan esa clasificación desde la finalidad
señalada del urbanismo sostenible. Así exige la justificación de la clasificación del
suelo urbano y urbanizable (artículo 51.3).
c) En tercer lugar, son también relevantes las novedades que, a partir del marco
básico estatal, se introducen respecto del suelo no urbanizable y su régimen jurídico118.
La LFOTU/2002 recoge la doble categoría de suelo no urbanizable de protección y de
suelo no urbanizable de preservación (artículo 94.2), pero previamente la desarrolla en
cinco supuestos que indica en el artículo 94.1. Esta recomposición va seguida de la precisión del régimen jurídico del suelo no urbanizable, con una clara finalidad restrictiva
y protectora (artículos 109 a 119)119
d) En cuarto lugar, se incluye una regulación de los convenios urbanísticos (artículo 23 a 26), que se someten a los principios de transparencia y de publicidad (artículo
23.2).
e) Y en quinto lugar, se prevé la evaluación de los instrumentos de ordenación
urbanística (Planes Generales Municipales, Planes de Sectorización y Planes especiales
independientes) de acuerdo con la normativa que a tal efecto sea aplicable (artículo 54). En
tal sentido se ordena al Gobierno remitir al Parlamento en el plazo máximo de un año un
Proyecto de Ley Foral sobre Evaluación Ambiental en Navarra que transponga la Directiva
2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo (disposición adicional cuarta).
116. Véanse M. M. RAZQUIN LIZARRAGA, Objeto, finalidades y competencias, Capítulo I del libro colectivo Derecho urbanístico de Navarra, cit., pp. 37-42; y J. A. MARCÉN ZUNZARREN, La ordenación territorial
(I). Disposiciones generales, Estrategia Territorial de Navarra, Planes de Ordenación Territorial y Planes
Directores de Acción Territorial, Capítulo II del libro colectivo Derecho urbanístico de Navarra, cit., pp.
77-80, quien alude a la nueva visión del concepto de territorio, en el que se integran una sociedad, una economía y un medio ambiente, así como a la evaluación ambiental de los instrumentos de ordenación territorial.
117. Véase F. J. ENÉRIZ OLAECHEA, Régimen urbanístico del suelo (I): disposiciones generales, clases
de suelo y régimen del suelo urbano y urbanizable, Capítulo VII del libro colectivo Derecho urbanístico de
Navarra, cit., p. 329.
118. Véase J. F. ALENZA GARCÍA, Régimen urbanístico del suelo (II): suelo no urbanizable, Capítulo
VIII del libro colectivo Derecho urbanístico de Navarra, cit., pp. 363-432.
119. Como señala su exposición de motivos, «Una de las novedades más significativas de la Ley Foral
es el régimen del suelo no urbanizable. La protección del suelo no urbanizable, que es un régimen de mínimos superables por el planeamiento, se ha simplificado mucho en relación con la legislación anterior. Por
un lado porque ahora sólo se distinguen dos categorías, la de protección y la de preservación, que conllevan
sólo dos regímenes básicos, a diferencia de la legislación anterior que se distinguían hasta seis regímenes
distintos. Por otro lado, porque no se lleva a cabo una identificación exhaustiva de las actividades y usos
permitidos y autorizables en cada categoría de suelo no urbanizable, sino que se remite a lo dispuesto en la
legislación sectorial o en el planeamiento respecto al suelo no urbanizable de protección, y respecto al suelo
no urbanizable de preservación se limita a formular una regla general declarando permitidas a las actividades no constructivas y autorizables a las constructivas, pero dejando que reglamentariamente se pueda matizar o excepcionar la regla general. Otra novedad del régimen del suelo no urbanizable es la incorporación a
la Ley Foral de las condiciones, hasta ahora reglamentarias, para autorizar viviendas unifamiliares aisladas
en el suelo no urbanizable de preservación, entre las que se incluye el deber de los propietarios de adquirir
el 10 por 100 del aprovechamiento urbanístico de la parcela de la Administración competente.»
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La LFIPA regula la evaluación ambiental estratégica de planes y programas
(artículos 30 a 34), incluyendo en su ámbito de aplicación los planes de ordenación
territorial y los planes urbanísticos comprendidos en el listado del Anejo 3.B120.
VI. LA APLICACIÓN DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA A
LOS PLANES URBANÍSTICOS
La legislación autonómica –también la legislación foral de Navarra– ha dispuesto el sometimiento a evaluación ambiental estratégica (EAE) de determinados planes
urbanísticos. Sin embargo, con posterioridad el Estado ha dictado la LEAE, que regula
como legislación básica la evaluación ambiental de planes y programas incorporando la
Directiva 2001/42/CE. Por ello, ha de analizarse la EAE en su aplicación al campo del
urbanismo121.
1. La evaluación ambiental estratégica y el papel de las Comunidades Autónomas
en su regulación y aplicación122
La evaluación ambiental estratégica (EAE) (Strategic environmental assessmentSEA) es una herramienta fundamental para integrar las consideraciones ambientales en
la elaboración de legislación, políticas, planes y programas que puedan tener efectos
significativos sobre el medio ambiente, asegurando que se tendrán en cuenta esos efectos en el proceso de toma de decisiones antes de su aprobación. Se concibe como un
procedimiento reglado o formal de análisis sistemático de los efectos ambientales a los
niveles superiores de decisión, que trata de integrar la sostenibilidad en la elaboración
de planes y programas. Es un proceso sistémico, integrado y global de autoevaluación,
para evitar la tiranía de las pequeñas decisiones y superar o cubrir las insuficiencias de
la EIA. Su propósito es informar la toma de decisiones estratégicas contribuyendo a un
desarrollo ambientalmente sano y sostenible.
La EAE se justifica en el principio de cautela y la necesidad de protección del
medio ambiente mediante la integración de esta componente en la preparación y adopción de planes y programas que puedan tener repercusiones significativas sobre del
medio ambiente en los Estados miembros, pues así se garantiza que sus repercusiones
ambientales se tendrán en cuenta durante la preparación, y antes de su adopción, con el
objetivo de la sostenibilidad, contribuyendo a encontrar unas soluciones más sostenibles y eficaces (Considerandos 4 y 5 Directiva y exp. motivos LEAE).
Los objetivos para la realización de una EAE son: promover un desarrollo sostenible, conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la
integración de aspectos ambientales en la preparación y adopción de planes y programas (artículos 1 Directiva y 1 LEAE); así como el fomento de la transparencia y la par-
120. Sobre ello me remito a mi trabajo Actividades sometidas a evaluación o informe (II): la evaluación
ambiental estratégica de planes y programas y otros informes ambientales, que constituye el Capítulo V del
libro colectivo Comentarios a la Ley Foral de Intervención para la Protección Ambiental, cit., pp. 269-334.
121. J. AGUDO GONZÁLEZ, Urbanismo y medio ambiente, cit., pp. 1340-1342, señala que la puesta en
marcha de la evaluación estratégica tiene una importancia determinante en el marco del Derecho urbanístico
desde tres perspectivas: abarca tanto al planeamiento general como a los planes de desarrollo; la trascendencia real de este procedimiento en el plan sometido a evaluación; y la influencia del desarrollo de la EAE en
las medidas de conservación previstas en los planes y en la implantación y autorización de las actividades e
instalaciones concretas previstas en los mismos.
122. Véase J. A. RAZQUIN LIZARRAGA, Evaluación ambiental estratégica de planes y programas, en
«Diccionario de Derecho Ambiental», cit., que aquí se sigue y al que me remito.
ESTUDIOS
ticipación ciudadana a través del acceso en plazos adecuados a una información
exhaustiva y fidedigna del proceso planificador (exp. motivos LEAE)
Por ello, la EAE pivota sobre cuatro ejes: 1) Enfoque preventivo, estratégico y
adaptativo, destacando el estudio y ponderación de alternativas razonables; 2) Carácter
sistemático, integrado y global considerando los impactos secundarios, acumulativos y
sinérgicos, a largo plazo y escala, más allá de las actividades concretas; 3) Buena
gobernanza mediante la transparencia y responsabilidad, con una adecuada relación
entre el procedimiento de evaluación y la toma de decisiones; y 4) Información y participación pública, para lo que se incorporan, en línea con el Convenio de Aarhus, las
definiciones de público y de público interesado.
La EAE se encuadra en el género de la evaluación ambiental, pero no puede
confundirse con la EIA de proyectos. Cada una de ellas tiene su propia regulación y
sustantividad123, por lo que la realización de la EAE no releva del desarrollo de la EIA,
cuando ésta venga exigida por su normativa reguladora. Son dos técnicas de evaluación
distintas y separadas, que hay que aplicar en principio de forma acumulativa124.
La EAE, pese a su raíz común, difiere de la EIA, no sólo por su ámbito objetivo
y temporal de aplicación, sino también por su contenido y metodología, con una mayor
diversidad de procesos, aunque en el nivel de planes y programas puede configurarse
como una extensión de la EIA a niveles superiores de decisión. Las notas diferenciales
de la EAE serían: se refiere más a conceptos que a aspectos geográficos o técnicos;
tiene lugar en un momento más temprano de la toma de decisiones; un enfoque proactivo o adaptativo más que reactivo o semiadaptivo; considera un amplio elenco de potenciales alternativas; temprana consideración de los efectos acumulativos; énfasis en la
determinación de objetivos ambientales, en cuestiones de sostenibilidad ambiental; y
una perspectiva amplia y menor nivel de detalle.
La legislación autonómica cuenta con precedentes de la aplicación de la evaluación ambiental a los planes urbanísticos. En este campo, como reconoce la propia Ley
9/2006, corresponde un importante papel a las Comunidades Autónomas125; así como a
las entidades locales126.
Por tanto, es preciso incorporar la EAE a las leyes urbanísticas autonómicas, en
particular para concretar su campo de aplicación y formalizar el procedimiento; así
123. La EAE se entenderá sin perjuicio de los requisitos de la Directiva 85/337/CEE ni de cualquier
otra norma comunitaria (artículo 11.1 Directiva 2001/42).
124. La relación entre las Directivas 2001/42 (EAE) y 85/337 (EIA) no será de solapamiento, pues
aquélla se refiere a planes y programas y ésta a proyectos, sino de complementariedad y compatibilidad,
aplicándose normalmente de forma sucesiva. Por ello, la EAE no excluye la aplicación de la LEIA, si bien
se tendrá en cuenta en la EIA (DA 3ª LEAE); ni tampoco excluye la exigencia de otros informes preceptivos
previstos en la legislación sectorial (DA 4ª LEAE). Ahora bien, en estos caso, si bien la aplicación es acumulativa, sería absurdo que esto supusiera realizar dos evaluaciones esencialmente similares sobre la misma
propuesta, por lo que, se prevé que puedan establecerse procedimientos coordinados o conjuntos que cumplan los requisitos de la legislación comunitaria correspondiente, con objeto de evitar la duplicación de las
evaluaciones (artículo 11.2 Directiva).
125. En su exposición de motivos se dice que: «La entrada en vigor de la Ley supondrá la realización de
un proceso de evaluación ambiental estratégica de los planes y programas que elaboren y aprueben las distintas Administraciones públicas. En este sentido, las Comunidades Autónomas, titulares de competencias
como la ordenación del territorio y urbanismo, que implican una actividad planificadora, tendrán un papel
relevante en el adecuado cumplimiento de la citada directiva y de su norma de transposición.»
126. La STC 51/2004, de 13 de abril (FJ 12), sobre el Texto Refundido de la legislación vigente en
Cataluña en materia urbanística, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, reconoce el relevante papel de las Corporaciones en materia urbanística al declarar que «la decisión sobre la configuración
del asentamiento urbano municipal en que consiste el plan urbanístico –marco regulador del espacio físico
de la convivencia de los vecinos– es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses
del municipio; y sobre aquella decisión se proyectan, por tanto, de forma especialmente intensa las exigencias de la autonomía municipal (FJ 12).
LA INTEGRACIÓN ENTRE ...
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como hacer efectiva la EAE en los procesos de elaboración y aprobación del planeamiento urbanístico.
2. Aportaciones de la evaluación ambiental estratégica al planeamiento urbanístico
La EAE tiene una importancia capital en la planificación urbanística, ya que
incorpora las consideraciones ambientales al proceso planificador y exige la ponderación de la variable ambiental en la aprobación de los planes urbanísticos127. Téngase en
cuenta que ya en la EIA uno de los aspectos integrantes de la noción misma de evaluación son la identificación y valoración de los efectos sobre el suelo.
La aplicación de la EAE al campo urbanístico contribuye a su mejora con las
aportaciones siguientes:
– La incorporación de las consideraciones ambientales en la elaboración y aprobación de los planes urbanísticos. La EAE es una técnica de prevención que ha de desarrollarse durante el proceso de elaboración del plan y antes de su aprobación (artículo
7.3 LAEA). Por tanto, constituye un instrumento de política preventiva para la sostenibilidad128.
– Las perspectiva general, al abarcar a los planes de urbanismo y no sólo a aquéllos que afecten a áreas ecológicas sensibles, e integral con una perspectiva de ordenación territorial129. Por ello, ha de incluir un análisis de las alternativas, incluida la alternativa cero.
– Una mayor transparencia y el fomento de la efectiva participación pública o de
los ciudadanos en la planificación urbanística130.
– Es una técnica de control de la planificación urbanística131.
– Desde la óptica procedimental, la EAE es una técnica esencial, por lo que su
ausencia o falta impide la aprobación del planeamiento por silencio positivo132 e implica
la nulidad del plan aprobado sin previa EAE133. Por tanto, la EAE ha de desarrollarse de
acuerdo con el procedimiento establecido, cumpliendo por ello los elementos o actuaciones previstos en la LEAE134.
127. Según J. AGUDO GONZÁLEZ, Urbanismo y medio ambiente, cit., p. 1339,
128. Título de la conferencia del Director General de Calidad y Evaluación Ambiental, J. ALEJANDRE,
en la Conferencia Nacional de Evaluación Ambiental, Madrid, 20 de junio de 2006 (versión accesible en
internet en la Web del Ministerio de Medio Ambiente).
129. C. PAREJA LOZANO, La evolución del Derecho urbanístico en el suelo rústico o no urbanizable,
Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 225, 2006, pp. 321-322, destaca la trascendencia
que desde una perspectiva ambiental tiene la consideración sistemática del conjunto del territorio y alude a
la reciente Ley 9/2006, que impone la sujeción a EIA, no sólo de aquellos planes que afecten a espacios
naturales protegidos, sino también en general de todos aquellos que comporten la transformación del suelo
rústico ordinario.
130. Como señala Oliver HUCK, Reflexiones sobre la experiencia estadounidense con la evaluación de
impactos ambientales (EIA), Revista Electrónica de Derecho Ambiental núm. 12-13, 2005, con referencia a
la experiencia norteamericana, los elementos básicos son dos: un proceso constructivamente conflictivo y el
elemento sustantivo referido a las alternativas, más que a los impactos.
131 Así la titula V. M. ESCARTÍN ESCUDÉ, La evaluación ambiental como técnica de control de la planificación urbanística y territorial, Revista Aragonesa de Administración Pública núm. 27, 2005, pp. 181198.
132. STSJ Canarias, Las Palmas, 521/2005, de 24 de noviembre (JUR 2006, 66105).
133. Así lo establece alguna legislación autonómica, como el artículo 5 de la Ley 11/2006, de 14 de
septiembre, de evaluaciones impacto ambiental y evaluaciones ambientales estratégicas en las Illes Balears.
134. La STS de 15 de marzo de 2006 (RJ 2006, 2308) declara que una DIA extemporánea no subsana el
procedimiento de elaboración de un Plan Parcial en Castilla y León.
ESTUDIOS
Desde el punto de vista teórico es trascendental la incorporación del ingrediente
ambiental mediante la exigencia de la EAE en la planificación urbanística, ya que el
campo del medio ambiente está regulado por normas que se configuran como principios o programas finales, en los que, frente a las reglas o programas condicionales, se
aplica la ponderación de principios o intereses en conflicto, más que la subsunción o
aplicación silogística de las normas. La ponderación de todos los intereses en juego
–destacadamente, el ambiental– sirve de contrapeso a la discrecionalidad del planificador y contribuye a determinar en cada caso la debida concreción de los parámetros de
la legalidad. En cierto modo, ha de generalizarse este método introducido por la LRSV
de 1998, pero sólo para la clasificación del suelo no urbanizable, con una óptica por
tanto parcial y fragmentaria, impropia de la concepción integral del medio ambiente135.
3. Ámbito de aplicación: determinación de los planes urbanísticos sujetos a evaluación ambiental estratégica
La aplicación de la EAE se refiere a un plan o programa –y no de un proyecto–136
de carácter público que tenga o pueda tener efectos significativos sobre el medio
ambiente, así como sus modificaciones.
Tanto la Directiva 2001/42 (artículo 3.2) como la LEAE (artículo 3.2) someten a
EAE obligatoria los planes y programas, y sus modificaciones, que establezcan el
marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de
impacto ambiental en materia de ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del
suelo. Asimismo, los que requieran una evaluación conforme a la normativa reguladora
de la Red Ecológica Europea Natura 2000, regulada en la Ley 4/1989, de 27 de marzo,
de conservación de los espacios naturales y de la flora y la fauna silvestres. Por tanto,
el planeamiento territorial y urbanístico, y sus modificaciones, están sometidos a la
obligación de realizar una EAE137.
Asimismo, la Directiva 2001/42 (artículo 3.3) y la LEAE (artículo 3.3) incluyen
en una segunda lista los planes que establezcan el uso de zonas de reducido ámbito
territorial, las modificaciones menores138 y aquellos planes y programas distintos de los
sujetos obligatoriamente que establezcan un marco para la autorización en el futuro de
proyectos. Estos se someterán a EAE cuando, previa selección («screening») de acuerdo con los criterios y requisitos allí establecidos, así se determine por afectar o poder
afectar significativamente al medio ambiente.
Ese campo aplicativo tiene carácter mínimo y debe ser interpretado de acuerdo
con el ámbito amplio y el objetivo perseguido por la Directiva. Pero no especifica qué
135. Sobre todo ello B. RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, op. cit., in toto.
136. Cuando se trate de proyectos comprendidos en la LEIA, serán sometidos a EIA, como indican en
Navarra la Ley Foral 4/2005, en Cataluña el TRLU de 2005 y el Proyecto de Ley del Suelo. Sin embargo, la
Directiva no ofrece una noción sustantiva de plan o programa, sin que la utilización de tal denominación sea
criterio a seguir, ya que bajo el rótulo de planes pueden cobijarse verdaderos proyectos sometidos a EIA
(STJCE de 18-6-1998, C-81/96, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland). En el ámbito interno, la LEAE
señala: «Planes y programas: el conjunto de estrategias, directrices y propuestas que prevé una Administración pública para satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo
por medio de un conjunto de proyectos» [artículo 2.a)].
137. Según la Guía de aplicación de la Comisión (2003), «los planes de usos del suelo generalmente
contienen criterios que determinan qué tipo de proyectos se pueden realizar en zonas concretas y son un
típico ejemplo de planes que establecen el marco para la autorización de proyectos en el futuro» (apartado
3.26). Como señala Víctor Manuel ESCARTÍN ESCUDÉ, op. cit., p. 185, la Directiva 2001/42 es aplicable a
planes urbanísticos tanto desde el punto de vista terminológico (artículo 2) como material (artículo 3).
138 Se entienden por tales los «cambios en las características de los planes o programas ya aprobados o
adoptados que no constituyen variaciones fundamentales de las estrategias, directrices y propuestas o de su
cronología pero que producen diferencias en las características de los efectos previstos o de la zona de
influencia» [artículo 2.h) LEAE].
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planes urbanísticos han de someterse a la EAE. Por ello, la legislación autonómica
debe fijar de forma explícita los planes urbanísticos que han de someterse, de acuerdo
con la Directiva y la legislación básica estatal, a EAE.
La determinación de los tipos de planes urbanísticos que deben someterse a EAE
tropieza con la dificultad del carácter escalonado del planeamiento urbanístico, donde
se distingue entre planeamiento general y planeamiento derivado o de desarrollo. No
hay duda de que el planeamiento urbanístico general o superior y sus modificaciones
está sometido a EAE. La cuestión reside, por tanto, en el alcance de esta obligación de
EAE respecto de otros planes urbanísticos.
Comenzamos expresando las dos soluciones expuestas por la doctrina. La primera solución aboga por la inclusión de todos los planes urbanísticos, no sólo los generales, sino también los de desarrollo. Y ello por dos razones: en primer lugar, la normativa comunitaria y básica estatal no distinguen entre tipos de planes; y, en segundo lugar,
el artículo 4.3 de la Directiva que prevé el caso de planes que forman parte de una
jerarquía de planes, en el que, para evitar una repetición de la evaluación, se tendrán en
cuenta que ésta se deberá realizar, de conformidad con la Directiva, a diferentes niveles
jerárquicos139. Ahora bien, esta solución parece contradecir el objetivo perseguido con
la evaluación estratégica140.
Sin embargo, como ha señalado ESCARTIN ESCUDE141, ese escalonamiento o jerarquía del planeamiento urbanístico pudiera dar lugar a la duplicidad o reiteración de
evaluaciones, por lo que otra solución sería someter a EAE el planeamiento superior,
los planes generales de ordenación urbana, considerando cumplida respecto de los planes parciales o especiales aprobados a su amparo; lo que, empero, entraña dos dificultades, pues a nivel más bajo el compromiso sería mayor y al contar ya todos los municipios con planeamiento general se demoraría la evaluación. Por otra parte, en razón de
los criterios de zonas pequeñas a nivel local o modificaciones menores, no estarían
sujetas a EAE las modificaciones puntuales ni los planes de desarrollo de los planes
generales, salvo que la legislación estatal o autonómica lo exija. En esta línea se someterían a EAE el planeamiento general, y sus revisiones y modificaciones; así como, los
instrumentos de desarrollo (planes parciales y especiales), caso por caso teniendo en
cuenta su ámbito de aplicación. En cambio, no se someterían en ningún caso a EAE los
estudios de detalle y los proyectos de delimitación de suelo urbano.
La pauta para discernir sobre esta cuestión viene dada por tanto por la Directiva
2001/42 como por la Ley 9/2006, así como por la jurisprudencia referida a otras evaluaciones ambientales. La clave está en que sometan a EAE los planes que puedan tener
efectos significativos sobre el medio ambiente, en particular respecto de la utilización de
suelo que se menciona expresamente por la normativa. De ahí que los planes derivados se
someterán también a EAE si se resulta, durante la segunda etapa, que el plan puede tener
repercusiones importantes sobre el medio ambiente, atendiendo, en su caso, mediante el
«screening» a los criterios de naturaleza, dimensiones o localización142.
En cualquier caso, será la legislación autonómica, de acuerdo con la Directiva
2001/42 y la legislación básica estatal, la que concrete los planes urbanísticos someti-
139. Así lo sostiene J. AGUDO GONZÁLEZ, Urbanismo y medio ambiente, cit., p. 1340.
140. V. M. ESCARTÍN ESCUDÉ, op. cit., pp. 189-190.
141. V. M. ESCARTÍN ESCUDÉ, op. cit., pp. 186-189.
142. Las SSTJCE de 4 de mayo de 2006 (C-508/03, Comisión/Reino Unido; y C- 290/03, Diane Barrer)
sobre los proyectos de «White Palace» y de «Crystal Palace» (centros comerciales y de ocio); en particular
la segunda declara la interpretación del derecho nacional de acuerdo con el Derecho comunitario y la exigencia de EIA si, en el caso de que una autorización que consta de varias etapas, se comprueba, durante la
segunda etapa, que el proyecto puede tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, dimensiones o localización.
ESTUDIOS
dos a EAE. Rastreando la legislación autonómica en la materia, se advierten criterios
diversos, lo que es legítimo dado el carácter de mínimo de la normativa comunitaria y
básica estatal, siempre que se respeten los criterios de éstas. Cabe ampliar, pero no
limitar o reducir, el ámbito de aplicación europeo y básico.
A la luz de los criterios expuestos, la legislación urbanística autonómica somete
a EAE los siguientes planes urbanísticos143:
a) El planeamiento urbanístico superior o general: Planes Directores urbanísticos144
y el planeamiento urbanístico general (Planes Generales de Ordenación Urbana, Normas
Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento), así como sus revisiones145.
b) Las modificaciones del planeamiento urbanístico general se someten a EAE
en algunos casos sin matización alguna146 o con matices de signo diverso: cuando alteren la clasificación o calificación urbanística del suelo no urbanizable si la clasificación
o calificación urbanística resultante comporta un cambio en los usos de este suelo147;
cuando afecten al suelo no urbanizable148; sólo cuando afecten a suelo clasificado como
no urbanizable o impliquen la implantación o modificación del uso industrial en suelo
urbanizable149; cuando supongan la reclasificación de suelo no urbanizable150; o, previo
análisis caso a caso, las modificaciones menores del planeamiento urbanístico general
que afecten al suelo no urbanizable o al suelo urbanizable no delimitado151.
c) En cuanto al planeamiento urbanístico derivado las diferencias se acrecientan.
Están sometidos a EAE los siguientes planes urbanísticos: los planes especiales independientes y los planes parciales en suelo urbanizable no delimitado152; o los planes
urbanísticos derivados que no desarrollen el planeamiento general y afecten al suelo no
urbanizable, en concreto los planes especiales153; los Planes Especiales que afecten al
suelo no urbanizable de protección especial154; Planes especiales y sus modificaciones
143. La Ley 11/2006, de 14 de septiembre, de evaluaciones impacto ambiental y evaluaciones ambientales
estratégicas en las Illes Balears, somete EAE los planes generales y normas subsidiarias, los planes parciales,
los planes especiales, así como su modificación, revisión o adaptación sin perjuicio de los dispuesto en su artículo 17 sobre planes de ámbito reducido o modificaciones menores (Anexo III; aparados 2 y 3).
144. Artículos 56 y 81.3 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, Texto Refundido de la Ley de
Urbanismo de Cataluña. En relación con el precedente de los Planes Directores Territoriales de Coordinación, la STSJ de Cataluña 341/2001, de 31 de marzo (RJCA 2001, 1396), confirmada por la STS de 25 de
marzo de 2004 (RJ 2005, 2955), anuló determinadas previsiones del Plan Director de Coordinación del
Delta del Ebro, por falta de coherencia con los informes previos y memoria y razones medioambientales.
145. Ley 7/1994, de 18 de mayo, Protección ambiental de Andalucía, Anexo I, 20; Ley 3/1998, de 27 de
febrero, de Protección ambiental del País Vasco (Anexo I), sin mención de las revisiones; el Decreto Legislativo 1/2005, 10 de junio, Suelo de Murcia, que no cita las revisiones; Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de
julio, Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña (disposición transitoria Sexta. Evaluación
ambiental de los planes urbanísticos); y Ley 5/2006, de 2 de mayo, Ordenación del Territorio y Urbanismo
de La Rioja (disposición adicional quinta).
146. Ley 7/1994, de 18 de mayo, Protección ambiental de Andalucía, Anexo I, 20; Ley 2/2002, de 19 de
junio, de protección del medio ambiente de Madrid; y en la Comunidad Valenciana, el Decreto 162/1990, de
15 de octubre, Reglamento de Ley de 3 marzo 1989, del impacto ambiental, en la redacción dada por el
Decreto 32/2006, de 10 de marzo.
147. Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, Texto Refundido de la Ley de Urbanismo (disposición
transitoria Sexta. Evaluación ambiental de los planes urbanísticos).
148. Ley 3/1998, de 27 de febrero, de Protección ambiental del País Vasco (Anexo I).
149. En la Comunidad Valenciana, el Decreto 162/1990, de 15 de octubre, Reglamento de Ley de 3
marzo 1989, del impacto ambiental, en la redacción dada por el Decreto 32/2006, de 10 de marzo.
150. Decreto Legislativo 1/2005, 10 de junio, del Suelo de Murcia (disposición adicional segunda).
151. Ley 7/2006, de 22 de junio, de protección ambiental de Aragón, Anexo I, 2. a).
152. Ley 5/2006, de 2 de mayo, Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (disposición adicional quinta).
153. Muestra de ello es la STSJ de Cataluña 821/2003, de 13 de noviembre, que anula la aprobación de
un Plan Parcial por silencio administrativo por incluir determinaciones ilegales, plan que incide en una
reserva natural y altera la anterior clasificación del suelo como no urbanizable.
154. Decreto Legislativo 1/2005, 10 de junio, del Suelo de Murcia (disposición adicional segunda).
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que afecten al suelo no urbanizable155; el planeamiento urbanístico derivado para la
implantación en suelo no urbanizable de construcciones destinadas a las actividades de
camping, así como el planeamiento urbanístico derivado que se formule para la implantación en suelo no urbanizable de equipamientos y servicios comunitarios no compatibles con los usos urbanos, de instalaciones y obras necesarias para la prestación de servicios técnicos, de estaciones de suministro de carburantes y de prestación de otros
servicios de la red viaria156; los Planes Parciales, de cualquier uso, cuando así lo exigiera expresamente el Plan General Municipal de Ordenación por actuar sobre áreas próximas a suelos no urbanizables protegidos, y los Planes Parciales de uso industrial que se
formulen para suelo urbanizable sin sectorizar157; los planes derivados de sectorización
o delimitación que desarrollan los ámbitos no sectorizados o no delimitados del plan
general, dado que tienen un mayor densidad y capacidad de innovación158; o los Parciales cuyo ámbito territorial sea superior a 50 hectáreas que afecten al suelo urbanizable
no delimitado159.
d) Además, se prevé la obligación de EAE para el planeamiento urbanístico de
desarrollo cuando el plan general desarrollado no cuenta con EAE160 para salvar dos
dificultades: de un lado, el retraso real en la aplicación de la EAE, ya que la mayoría de
los municipios cuentan con planeamiento general; y de otro, la exclusión del planeamiento derivado cuando desarrolla un plan general que no ha sido sometido a EAE,
pues en este caso no puede alegarse reiteración o duplicación.
e) Los instrumentos de planeamiento o sus modificaciones que establezcan el
marco para autorizar proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental de acuerdo con lo establecido por la legislación sectorial161; o las modificaciones de los instrumentos de ordenación del territorio y urbanísticos sujetos cuando produzcan efectos
significativos sobre el medio ambiente salvo que, excepcional y motivadamente, se
acredite que no se afecta al documento inicial y que éste ha sido previamente evaluado
a los efectos ambientales162. E incluso los Proyectos de Urbanización, se someterán a
evaluación de impacto ambiental cuando el planeamiento general o de desarrollo lo
establezca expresamente163.
f) Asimismo, se recoge el supuesto de sometimiento de los Planes a EIA en los
casos de transformaciones que se encuadran en el Anexo de la LEIA164.
155. Ley 3/1998, de 27 de febrero, de Protección ambiental del País Vasco (Anexo I).
156. Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña
(disposición transitoria Sexta. Evaluación ambiental de los planes urbanísticos).
157. Decreto Legislativo 1/2005, 10 de junio, del Suelo de Murcia (disposición adicional segunda).
158. Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña
(disposición transitoria Sexta. Evaluación ambiental de los planes urbanísticos), respecto de los planes parciales de delimitación.
159. Ley 7/2006, de 22 de junio, de protección ambiental de Aragón, Anexo I, 2. b).
160. Así lo hace con carácter obligatorio la Ley 5/2006, de 2 de mayo, Ordenación del Territorio y
Urbanismo de La Rioja (disposición adicional quinta) para los planes parciales y especiales en desarrollo
del planeamiento general; y, previa selección de planes o «screening», el Reglamento de la Ley de Urbanismo de Cataluña de 2006 en su disposición transitoria duodécima, apartado 1; además su DA undécima exige
que el informe ambiental de los planes derivados de instrumentos de planeamiento general incluyan el contenido previsto en su artículo 70 para los informes de sostenibilidad.
161. Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña
(disposición transitoria Sexta. Evaluación ambiental de los planes urbanísticos).
162. Ley 5/2006, de 2 de mayo, Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (DA quinta) .
163. Decreto Legislativo 1/2005, 10 de junio, del Suelo de Murcia (disposición adicional segunda).
164. Así la disposición transitoria sexta del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, Texto Refundido de
la Ley de Urbanismo de Cataluña dispone en su apartado 5 que «Los instrumentos de planeamiento urbanístico
y las actuaciones que prevean la transformación de un ámbito continuo de superficie superior a 100 hectáreas de
suelo clasificado como no urbanizable, o de más de 10 hectáreas de suelo clasificado como no urbanizable en
los supuestos a que hace referencia el grupo 9.b del anexo I de la Ley 6/2001, del 8 de mayo, de modificación
del Real Decreto Legislativo 1302/1986, del 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, deben someterse
al procedimiento de declaración de impacto ambiental que establece el Decreto 114/1988, de 7 de abril».
ESTUDIOS
Similares criterios tiene en cuenta la legislación foral de Navarra. En efecto, la
LFIPA establece en su Anexo 3.B el listado de instrumentos de ordenación territorial y
urbanística que han de someterse, obligatoriamente o previa selección, a EAE. En lo
que ahora interesa, los siguientes:
a) El planeamiento urbanístico general, en concreto los Planes Generales Municipales.
b) En cuanto al planeamiento de desarrollo están obligatoriamente sujetos los
Planes de Sectorización y los Planes Especiales que no desarrollen el Plan General
Municipal (artículo 61.3 LFOTU/2002).
c) También están automáticamente sometidos cualesquiera otros planes y programas que tengan la consideración de instrumentos de ordenación del territorio de
acuerdo con la LFOTU/2002 o que se elaboren respecto a: Ordenación rural, utilización
del suelo, en general, y de los recursos naturales; los que establezcan el marco para la
autorización en el futuro de proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental, y
los planes y programas que, no estando en los apartados anteriores puedan afectar significativamente a los valores de la Red Natural 2000 o de las zonas de especial protección.
d) Previa selección caso por caso, los planes y programas mencionados, así
como otros instrumentos de planeamiento urbanístico municipal de desarrollo, que
establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones
menores en los planes y programas mencionados.
e) Y, finalmente, también previo «screening» aquellos otros planes y programas
en los que se establezca un marco para la autorización en el futuro de proyectos.
Por otra parte, aunque nada dice la legislación foral de Navarra, la exigibilidad
de la EAE respecto del planeamiento urbanístico ha de tener en cuenta los criterios fijados en la Directiva y en la LEAE, a cuyo tenor la EAE es aplicable a los planes o programas cuyo primer acto preparatorio formal165 sea posterior al 21 de julio de 2004 o
cuyo acto es anterior a esta fecha pero su aprobación, definitiva o para su presentación
al procedimiento legislativo, se produzca con posterioridad al 21 de julio de 2006,
salvo que la Administración competente decida, caso por caso y de forma motivada,
que es inviable e informe en este caso al público de su decisión (artículo 13.3 Directiva
y DT 1ª, apartados 1 y 2, LEAE).
4. Calidad de la evaluación: el informe de sostenibilidad ambiental
El informe medioambiental o de sostenibilidad ambiental es una pieza clave de
la evaluación, definido así: «informe elaborado por el órgano promotor que, siendo
parte integrante del plan o programa, contiene la información requerida en el artículo 8
y en el anexo I» [artículo 2.e) LEAE en línea con el 2.c) Directiva 2001/42].
En el informe de sostenibilidad ambiental, el órgano promotor debe identificar,
describir y evaluar los probables efectos significativos sobre el medio ambiente que
puedan derivarse de la aplicación del plan, así como unas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables, incluida entre otras la alternativa cero, que tengan en
165. Se entiende por el primer acto preparatorio formal el documento oficial de una Administración
pública competente que manifieste la intención de promover la elaboración del contenido de un plan o programa y movilice para ello recursos económicos y técnicos que hagan posible su presentación para su aprobación (DT 1ª, apartado 3, LEAE). Este régimen transitorio ha sido recogido por la legislación autonómica,
como es el caso del Reglamento de Ley de Urbanismo de Cataluña de 2006 (disposición transitoria duodécima, 2) o de la Ley 11/2006 de las Illes Balears (DA cuarta).
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cuenta los objetivos y el ámbito territorial de aplicación del plan. A estos efectos, se
entenderá por alternativa cero la no realización de dicho plan o programa (artículos 5.1
Directiva y 8.1 LEAE). Con ello se enfatiza, junto a los efectos ambientales, la transcendencia de las alternativas.
La calidad de este informe es una cuestión capital por la que deben velar los
Estados miembros (artículo 12.2 Directiva); y, por tanto, la información a facilitar será
la que se considere razonablemente necesaria para asegurar la calidad del informe (artículo 8.2 LEAE). El contenido del informe debe cubrir las exigencias generales del
Anexo I de la LEAE; y, además, en cuanto al planeamiento urbanístico, tendrá que
incluir las determinaciones que establezca la legislación del suelo166.
Otro aspecto destacable es la accesibilidad del público al informe, a fin de propiciar su efectiva participación. El informe de sostenibilidad ambiental, como parte integrante de la documentación del plan, debe ser accesible e inteligible para el público y
las Administraciones públicas, y contendrá un resumen no técnico de la información a
que se refiere el anexo I (artículo 8.4 LEAE).
5. La influencia del proceso evaluador en la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico
Una de las cuestiones planteadas ya respecto de la EIA se refiere al carácter vinculante o no de la declaración de impacto ambiental en la toma de la decisión sobre la
autorización Esa cuestión se suscita también respecto de la EAE. La Directiva 2001/42
señala que el resultado del proceso evaluador se tendrá en cuenta en el proceso de toma
de decisiones (artículo 8). Similar contenido expresa la LEAE al disponer que el órgano promotor elaborará la propuesta de plan tomando en consideración el procedimiento
de evaluación (artículo 13).
Por tanto, de ello no se deriva el carácter vinculante del resultado de la EAE en
la toma de decisión sobre la aprobación del plan, sino que ha de tenerse en cuenta.
Ahora bien, las específicas y rigurosas exigencias de información sobre la decisión
imponen la justificación de cómo se desarrolla esa ponderación o toma en consideración, recogiendo, en su caso, las discrepancias existentes durante el proceso (artículos
13 y 14 LEAE). Con ello se incorpora el requisito de una cabal motivación que permitirá el control o fiscalización de la decisión adoptada. La normativa autonómica, como
ha ocurrido respecto de la EIA, puede reforzar esa exigencia imponiendo el carácter
vinculante de la memoria ambiental o declaración equivalente.
6. Procedimiento de evaluación ambiental estratégica
Ni la Directiva 2001/42 ni la Ley 9/2006 establecen un proceso formalizado para
desarrollar la EAE, sino unos requisitos de procedimiento comunes [artículos 2.b) y 4 a
9 Directiva]. De un lado, el artículo 4 de la Directiva exige que la evaluación sea temprana y previa, que se integre en el procedimiento previsto para el plan o programa o,
en otro caso, en un procedimiento específico y que se tenga en cuenta la concurrencia
de planes y programas; lo que se recoge en el artículo 3 de la LEAE. Y, de otro, los trámites fijados en los artículos 5 a 9 de la Directiva, se traducen en el ámbito interno en
las siguientes actuaciones procedimentales mínimas y básicas: informe de sostenibilidad ambiental, consultas, memoria ambiental, consideración de los resultados precedentes en la toma de decisiones y publicidad de la información sobre la aprobación del
166. En tal sentido, véase el artículo 70 del Reglamento de la Ley de urbanismo de Cataluña.
ESTUDIOS
plan o programa (artículo 7.1 LEAE), a lo que debe añadirse la determinación del
alcance del informe («scoping»).
Estos requisitos comunes han de aplicarse durante los procedimientos de elaboración de planes, para lo que la legislación urbanística habrá de incorporar esas actuaciones al procedimiento de elaboración de elaboración de los planes o, en otro caso,
deberán aplicarlos las Administraciones competentes. Como señala el inciso inicial del
artículo 7.1 de la LEAE, será la legislación reguladora de los planes la que introduzca
en el procedimiento aplicable para su elaboración u aprobación un proceso de evaluación ambiental en el que el órgano ambiental integrará los aspectos ambientales, desarrollando las actuaciones comunes propias de la EAE. Por tanto, la legislación autonómica urbanística ha de incorporar al procedimiento de elaboración y aprobación de los
planes urbanísticos el cumplimiento de las exigencias de EAE167.
Un aspecto fundamental, reforzado por la Directiva 2001/42 y la LEAE, es la
determinación de la información que deberá figurar en el informe medioambiental
–«scoping»– (artículos 5.4 Directiva y 9 LEAE), cuyo resultado es el documento de
referencia que constituye la «hoja de ruta» para desarrollar el procedimiento y realizar
el informe de sostenibilidad ambiental. En el caso de los planes urbanísticos la EAE ha
de ser previa y temprana para permitir que pueda influir en la conformación del plan.
Y, finalmente, otro extremo esencial para asegurar la transparencia del proceso
es la información sobre la decisión, que entraña una exigencia de motivación y comunicación al público de las razones que justifican las opciones y determinaciones elegidas
e incorporadas al plan aprobado (artículos 9.1 Directiva 2001/42 y 14 LEAE).
En Navarra, la LFIPA regula de forma escueta el procedimiento de EAE, remitiendo al desarrollo reglamentario (artículos 32 a 34), donde habrán de respetarse las
previsiones básicas de la LEAE168.
VII. EL PROYECTO DE LEY ESTATAL DEL SUELO
Como se ha indicado, la reciente legislación autonómica, incluida la
LFOTU/2002, se ha adoptado todavía bajo el marco de la LRSV de 1998, si bien ha
impulsado un cambio en el urbanismo hacia la sostenibilidad. Sin embargo, el Gobierno de la Nación ha aprobado y remitido a las Cortes Generales un Proyecto de Ley del
Suelo169, que derogará la citada LRSV de 1998 e introduce relevantes novedades170, que
van a considerarse únicamente respecto del objeto que aquí nos ocupa.
El Proyecto de Ley del Suelo –a decir de su exposición de motivos–, a partir de
la evolución capital que se ha producido, pretende una renovación profunda de la legis-
167. En el caso de Cataluña, el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de 2005 incluye algunas previsiones en este sentido, como son: el estudio o informe ambiental debe estar incorporado al plan y se someterá a información pública junto con éste y la declaración de impacto ambiental debe efectuarse antes de la
aprobación provisional o antes de la aprobación definitiva del expediente (artículo 83.6); y en la tramitación
de los planes urbanísticos derivados que corresponda a los ayuntamientos o consejos comarcales la aprobación por silencio requiere que se disponga de la declaración de impacto ambiental en los supuestos que sea
preceptiva (artículo 89.3). Por su parte, el Reglamento de esta Ley prevé si el instrumento de planeamiento
está sometido a evaluación ambiental la inclusión de un informe ambiental preliminar en el avance del planeamiento para que el órgano ambiental lleve a cabo la especificación del informe de sostenibilidad (artículo 106.2.d); y regula el procedimiento de evaluación ambiental de los planes urbanísticos (artículo 115).
168. Véase J. A. RAZQUIN LIZARRAGA, Actividades sometidas a evaluación…, cit., pp. 306-329.
169. Publicado en el BOCG, Congreso de los Diputados, Serie A, Núm. 95-1, de 8 de septiembre de
2006.
170. Véase D. FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, El Proyecto de Ley del Suelo de 14 de julio de 2006 en
la evolución del ordenamiento urbanístico y territorial español, Revista de Derecho Urbanístico y Medio
Ambiente, núm. 230, 2006, pp. 11-78.
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lación estatal del suelo, sin que sea una ley urbanística, sino una Ley referida al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados y, reconociendo que la historia del urbanismo español es una historia desarrollista,
volcada sobre todo en la creación de nueva ciudad, apuesta por un urbanismo que responda a los requerimientos del desarrollo sostenible, minimizando el impacto del crecimiento urbano y apostando por la regeneración de la ciudad. De ahí que el Proyecto,
que tiene como uno de los objetivos establecer las bases medioambientales del régimen
jurídico del suelo (artículo 1), incorpore las previsiones siguientes:
a) En primer lugar, el principio de desarrollo sostenible, en cuya virtud las políticas públicas en relación con el territorio y el suelo deben propiciar el usos racional de
los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la
cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, la
salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente, contribuyendo
a la prevención y reducción de la contaminación (artículo 2)171.
b) En segundo lugar, se recoge un estatuto de los ciudadanos, que incluye, entre
otros, el derecho a participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y
aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y
ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental, mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta razonada [artículo 4.e)], así como el ejercicio de la acción pública
–tradicional en este campo– para hacer respetar las determinaciones de la ordenación
territorial y urbanística y se extiende a las decisiones resultantes de los procedimientos
de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para
su ejecución [artículo 4.f)]172.
c) En tercer lugar, se mantiene la concepción estatutaria del régimen urbanístico de la propiedad del suelo (artículo 7.1). Ahora bien, la anterior trilogía clasificatoria se reconduce a dos situaciones básicas de suelo: suelo rural y suelo urbanizado
(artículo 12.1). La situación de suelo rural se refiere a dos grupos o supuestos, que
vienen a incluir las anteriores categorías de suelo no urbanizable y de suelo urbanizable. Destaca la amplia configuración del primer supuesto de suelo rural [artículo
12.2.a)] que incluye «en todo caso» el suelo preservado por la ordenación territorial y
urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como
mínimo, los terrenos incluidos de dicha transformación por la legislación de protección del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban
quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por
los valores en ellos concurrentes, incluso los agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de
inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de
ordenación territorial o urbanística. A su vez, el segundo supuesto de suelo rural
comprende el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine
la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los
requisitos a que se refiere el apartado siguiente –suelo urbanizado– [artículo 12.2.a)].
Con ello se abandona el anterior criterio residual del suelo urbanizable173 y se recoge
una amplia configuración del suelo rural preservado en línea con la vigente legisla-
171. Como puede apreciarse se recogen los tres pilares del desarrollo sostenible (económico, social y
ambiental). Cfr. J. JORDANO FRAGA, op. cit., p. 503.
172. Estas previsiones han de conectarse con la Ley 27/2006, de 18 de julio, sobre los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Ahora bien el
proyecto de Ley amplía el alcance de la acción pública.
173. Como indica G. ROGER FERNÁNDEZ, Una propuesta solvente, «El País», 5 de noviembre de 2006,
el proyecto de Ley del Suelo suprime el actual paradigma del «todo urbanizable».
ESTUDIOS
ción autonómica. El régimen del suelo rural ciñe su utilización de conformidad con
su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la
ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o
cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales, sin perjuicio de que, de forma excepcional y de acuerdo con la legislación territorial y urbanística, sean posibles actos o usos específicos que sean de interés público o social o porque hayan de emplazarse en el medio rural (artículo 13.1).
d) Y, en cuarto lugar, prevé la evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del
desarrollo urbano (artículo 15), remitiendo la evaluación ambiental de los instrumentos
de ordenación territorial y urbanística a lo dispuesto la legislación de evaluación
ambiental de planes y programas, sin perjuicio de EIA de los proyectos que se requieran para su ejecución (artículo 15.1). Además, añade concreciones que incorporan nuevas exigencias a la EAE, como son la inclusión de un mapa de riesgos naturales en el
informe de sostenibilidad ambiental (artículo 15.2), la necesaria consulta a las Administraciones hidráulica, de costas y de carreteras o infraestructuras afectadas (artículo
15.3), un informe o memoria de sostenibilidad económica (artículo 15.4) y el seguimiento o supervisión de la actividad de ejecución urbanística (artículo 15.5).
Por tanto, de aprobarse esta nueva Ley del Suelo, cambiarán los parámetros de la
legislación estatal anterior y se ensanchará el marco de que dispone la legislación
autonómica, en nuestro caso la legislación foral de Navarra, para regular la ordenación
territorial y urbanística. No obstante, según se ha expuesto más atrás, el Proyecto estatal comparte muchos de los principios y criterios que inspiran la reciente generación de
la legislación urbanística autonómica, progresando hacia la integración del urbanismo y
el medio ambiente174.
Como siempre, el reto será el de la efectividad o materialización real del postulado del urbanismo sostenible y, a tal fin, la EAE está llamada a ser una importante
herramienta para incorporar la sostenibilidad a los planes urbanísticos, así como la
transparencia y participación a los procedimientos para su elaboración y aprobación,
para sustituir un desarrollo cuantitativo por otro cualitativo. Estamos en el camino hacia
un urbanismo sostenible, que ha de ser una realidad.
174. El Defensor del Pueblo Español, en su Informe anual de 2004, analizó el Anteproyecto destacando
sus novedades y el avance hacia esa integración.
LA INTEGRACIÓN ENTRE ...
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