Políticas migratorias en Argentina y Chile. Acción y reacción frente a

Políticas migratorias en Argentina y Chile. Acción y
reacción frente a un fenómeno de alcance global.
Isabel Castillo Carniglia, Fundación Equitas
Paula Lekanda Laban, Pontificia Universidad Católica de Chile
Versión preliminar. No citar.
Preparado para presentar en el Congreso 2010 de la Asociación de Estudios Latinoamericanos,
Toronto, Canadá, del 6 al 9 de octubre de 2010
1. Introducción
La migración internacional constituye una de las manifestaciones contemporáneas más obvias de
la globalización (Betts 2008). El flujo de personas a través de las fronteras ha aumentado
considerablemente con el paso del tiempo: según datos de la Comisión Global de Migración
Internacional (GCIM), entre los años 1970 y 2005 el número de migrantes internacionales
aumentó de 82 millones a 200 millones, lo que comprende al 3% de la población mundial (Betts
2008). En el año 2005, de los 200 millones de inmigrantes que hubo ese año, Europa recibió el 34%
del total; Norte América, el 23%; Asia recibió el 28%; África, el 9%; y tanto Latinoamérica y el
Caribe como Oceanía recibieron un 3% cada una1.
El fenómeno de la inmigración se ha presentado en todas las regiones del mundo, lo que ha
conllevado a que la temática migratoria se haya insertado progresivamente en la agenda política
global. Si bien durante gran parte de la década de los ’90, la migración internacional -exceptuando
el flujo de refugiados- no estuvo presente en la agenda política global, todo esto cambió alrededor
del año 2000, ya que a partir de esta fecha la temática migratoria surgió con fuerza dentro y fuera
del Sistema de las Naciones Unidas (Newland 2005).
Sin embargo, la incorporación de la migración internacional en la agenda política global no ha
traído como consecuencia un mayor desarrollo de instrumentos de Derecho Internacional que
normen el fenómeno migratorio: dejando de lado la Convención de 1951 que sólo es aplicable a
refugiados, actualmente la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos
los Trabajadores Migratorios y sus Familias es el único acuerdo multilateral formal dentro del
marco de las Naciones Unidas que dice relación con la migración2.
La incorporación de la temática migratoria también se ha visto reflejada en las agendas políticas
nacionales, particularmente en regiones y países receptores de inmigrantes, tales como Europa,
Estados Unidos y Canadá, particularmente tras el atentado a las Torres Gemelas en 2001 y al
metro de Madrid y Londres. En estos países la ciudadanía ha sido proclive a un aumento en los
controles de la inmigración, lo que se ha traducido en un endurecimiento de las regulaciones con
el objeto de desincentivar la llegada de inmigrantes, particularmente de inmigrantes ilegales. Esta
tendencia a recrudecer las regulaciones en países desarrollados, sumado a otros factores, ha
tenido como consecuencia un aumento de la migración intrarregional en América Latina en cuanto
países como Estados Unidos y España, que han restringido el ingreso, eran dos de los destinos
preferentes de la inmigración latinoamericana.
A pesar de que América Latina se sitúa dentro de las regiones que reciben menos inmigrantes en
el mundo, el fenómeno de la inmigración ha sido relevante en la región, ya que esta es parte de la
realidad histórica y social de América Latina (Martínez 2001). Sin embargo, más allá de la
existencia de un pasado histórico común en materia migratoria, en América Latina es posible
atestiguar que países similares han generado respuestas diferentes frente al fenómeno de la
inmigración. Un ejemplo de ello lo constituyen los casos de Argentina y Chile.
1
Organización de Naciones Unidas. International Migration and Development Factsheet.
http://www.un.org/esa/population/migration/hld/Text/Migration_factsheet.pdf
2
Si bien el Mandato del Relator Especial sobre los Derechos Humanos de los Migrantes fue creado el año
1999 bajo el alero del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, este tratado ha
sido firmado por muy pocos Estados, predominantemente Estados emisores de migrantes (Betts 2008).
1
El presente estudio tiene como objetivo general el estudiar comparativamente el fenómeno de la
inmigración y su regulación en Argentina y Chile. Asimismo, este artículo tiene el propósito de
analizar las posibles razones que explican las diferencias entre las políticas de inmigración vigentes
en ambos países.
Partiendo de la existencia de un pasado histórico común, de niveles de desarrollo similares y de
características de inmigración semejantes, la cantidad de extranjeros y las políticas de inmigración
vigentes en Argentina y en Chile difieren sustancialmente. En base a esto, la principal hipótesis de
la investigación es que estas diferencias se deben a la experiencia histórico-perceptual referente a
la inmigración, a la configuración de actores políticos y sociales en un nivel nacional y, en menor
medida, a variables de política internacional.
Este estudio es exploratorio, puesto que su propósito es dar luces respecto de factores nacionales
que han incidido en la creación de políticas migratorias disímiles. La presente investigación es un
primer paso que, posteriormente, permitirá realizar investigaciones más profundas de cada una de
las variables que aquí se analizan así como también aplicarse a otros casos.
Si bien las políticas de inmigración vigentes en Argentina y en Chile han sido estudiadas por
algunos académicos3, estas no han sido estudiadas de manera comparada. De esta manera, el
aporte de este artículo es el generar evidencia comparada respecto del proceso de formación de
políticas públicas en materia de inmigración en ambos países, lo que puede servir de referencia
para futuros análisis de temas de derechos humanos distintos a la inmigración.
En el primer apartado del estudio se analizará la inmigración en América Latina, profundizando en
las características de la inmigración en Argentina y Chile, y explicitando similitudes y diferencias. El
segundo capítulo abordará las políticas de inmigración vigentes en ambos países, las cuales serán
analizadas desde una perspectiva comparada. En el tercer apartado se expondrá un análisis
comparado de los factores que pueden explicar las diferencias entre las políticas regulatorias en
Argentina y Chile. Finalmente, se explicitan las conclusiones del estudio.
2. La inmigración en América Latina: los casos de Argentina y Chile.
Los países de América Latina comparten una historia común en lo que respecta a la inmigración,
aún cuando hay ciertos países que se han caracterizado por históricamente haber recibido
mayores volúmenes de inmigración. Es posible mencionar que en la región han habido tres
grandes patrones migratorios: la inmigración de ultramar; la migración entre países de la región, la
cual se consolida en los años ’70 y se extiende hasta el presente; y la emigración de
latinoamericanos hacia Estados Unidos y a Europa (Flores e Igor 2008, 4).
Si bien la migración intrarregional no es tan alta como la emigración a Estados Unidos, la migración
entre países de la región ha aumentado progresivamente como resultado de la falta de
oportunidades laborales; como respuesta a factores relacionados con el desarrollo, tales como el
acceso a la salud y a la educación; y como consecuencia del cierre de fronteras por parte de
3
Para el caso argentino es importante mencionar el trabajo de Susana Novick, Enrique Oteiza, Lélio
Mármora, Nora Pérez Vichich, Corina Courtis, Eduardo Domenech, entre otros. Respecto del caso chileno,
aunque el tema se encuentra menos desarrollado destacan las investigaciones de Carolina Stefoni y Jorge
Martínez.
2
Estados Unidos y países europeos (Flores e Igor 2008, 5). Además, la migración intrarregional en
América Latina ha aumentado dada la homogeneidad cultural, la cercanía geográfica y la
existencia de redes de inmigrantes que atraen a sus compatriotas.
Dentro de los países de América Latina existen países que actúan como centros de atracción de
inmigrantes, dentro de los cuales se encuentran Argentina y Chile, y centros de expulsión de
inmigrantes, tales como Colombia, dado el conflicto armado interno, y Paraguay. Cabe entonces
preguntarse, ¿por qué Argentina y Chile actúan como centros de atracción de inmigrantes? Tal
como se sostiene en el Informe de Desarrollo Humano 2009 de PNUD, más de tres cuartas partes
de los migrantes eligen como destino de inmigración un país con un nivel de desarrollo superior
que su país de origen (PNUD 2009, 2). En efecto, Chile y Argentina son los dos países de América
Latina que mejores Índices de Desarrollo Humano evidenciaron en el año 2009: Chile se ubica en el
número 44 y Argentina en el número 49 a nivel global con índices de 0.878 y 0.866
respectivamente, lo que significa que son los países de la región mejor evaluados en crecimiento
del PIB, educación y salud.
Adicionalmente, es posible sostener que Argentina y Chile constituyen centros de atracción a
inmigrantes producto de factores políticos. Si se consideran los Indicadores de Gobernabilidad del
Banco Mundial se aprecia que Argentina presenta índices superiores al promedio de América
Latina en voz y rendición de cuentas de la ciudadanía, en estabilidad política y en efectividad
gubernamental, y Chile presenta índices bastante superiores al promedio regional en los
indicadores ya mencionados, a los cuales se le suman la calidad regulatoria, el estado de derecho y
el control de la corrupción4.
Características de la inmigración en Argentina
A pesar de la baja cantidad de inmigrantes en relación a los países desarrollados, Argentina es uno
de los mayores centros de atracción de inmigrantes en la región y el primero en América del Sur,
contando según el último censo con cerca de un millón y medio de inmigrantes, lo que representa
un 4,2% de su población. A pesar de mantenerse como centro de atracción en la región, la
cantidad de inmigrantes en Argentina ha disminuido drásticamente entre 1960 y el año 2010, lo
que se debe, en gran medida, a la fuerte disminución de la inmigración transatlántica proveniente
de Europa, que en la primera mitad del siglo XX había escapado masivamente del exceso de mano
de obra, el desabastecimiento y la inestabilidad política producto de las guerras mundiales que
aquejaban al Viejo Continente y llegado a Argentina que estaba en plena etapa de expansión
agroexportadora, por lo que se requería de mano de obra.
Las fuentes más recientes respecto a las características de la inmigración argentina son el censo
del año 2001 y la Encuesta Complementaria de Migraciones Internacionales (ECMI) realizada entre
2002 y 2003, pero que se aplicó solo a hogares con personas de países limítrofes –Bolivia, Brasil,
Chile, Paraguay y Uruguay-. De acuerdo al censo, como se muestra en la cuadro 1 que da cuenta
también de la evolución en el siglo XX, se contaron poco más de un millón y medio de extranjeros,
que representan un 4,2% de la población total, el porcentaje más bajo desde que se realizan
censos en ese país. Sin embargo, los datos de la Dirección Nacional de Migraciones (DNM en
adelante) indican que esta tendencia se verá revertida en el censo a llevarse a cabo en 2010, por el
4
Banco Mundial, Governance Matters 2009. Worldwide Governance Indicators, 1996-2008. En
http://info.worldbank.org/governance/wgi/mc_countries.asp
3
gran aumento de la inmigración proveniente de los países de la región –especialmente Paraguay,
Bolivia y Perú- y de su regularización migratoria tras los programas de regularización de los últimos
años, con lo que la población extranjera podría llegar al 10%. Solo entre 2004 y 2009 se solicitaron
927.027 radicaciones5, dando cuenta de la gran cantidad de extranjeros que ha ingresado al país
en los últimos años o que ha buscado regularizar su situación migratoria, impulsados también por
la recuperación económica desde 2003 tras la fuerte crisis en que el país se vio sumido a inicios de
esa década.
Cuadro 1: Argentina: Población nacida en el extranjero según origen limítrofe o no limítrofe en
censo nacionales, 1914-2001
Año censo
Población
total
Población
extranjera
Porcentaje
extranjeros
sobre
población
total
1914
1947
1960
1970
1980
1991
2001
7.885.237
15.893.827
20.010.539
23.390.050
27.947.447
32.615.528
36.260.130
2.357.952
2.435.927
2.604.447
2.210.400
1.912.217
1.628.210
1.531.940
29,9
15,3
13,0
9,5
6,8
5,0
4,2
Porcentaje
extranjeros
no limítrofes
sobre
población
total
27,3
13,3
10,7
7,2
4,1
2,4
1,6
Porcentaje
extranjeros
limítrofes
sobre
población
total
2,6
2,0
2,3
2,3
2,7
2,6
2,6
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC). Cifras en Pacecca y Courtis (2008)
En cuanto al origen de los inmigrantes, de acuerdo al último censo de 2001, los principales países
de procedencia de los inmigrantes son Paraguay, Bolivia, Italia, Chile y España, en ese orden,
aportando en total el 73,2% de los extranjeros en Argentina. En términos generales, se observa en
el cuadro 1 una clara tendencia a la disminución de los inmigrantes de países no limítrofes
mientras que quienes provienen de países vecinos se han mantenido proporcionalmente estables.
En el censo de 2001, por primera la colonia de un país vecino –la paraguaya- pasó a ser la más
numerosa. En los censos anteriores italianos y españoles ocupaban ese lugar, y aunque
actualmente se mantienen como colonias numerosas, son principalmente personas de avanzada
edad que llegaron a Argentina décadas atrás, y su disminución se ha debido a la mortandad y no
llegada de nuevas cohortes (Pacecca y Courtis 2008).
De los inmigrantes de la región, los que más han aumentado en las últimas décadas han sido
paraguayos, bolivianos y peruanos, mientras que chilenos y uruguayos se han mantenido
relativamente estables. Se ha producido además un proceso de feminización de la inmigración
(Pacecca y Courtis 2008: 24) con un 54% de mujeres. Se puede indicar también que la población
5
Dirección
Nacional
de
Migraciones.
Estadísticas.
http://www.migraciones.gov.ar/pagina5/espanol/estadisticas/pdf/Estadisticas_WEB_Radicaciones_2009_III.
pdf
4
inmigrante se concentra de forma importante en la ciudad de Buenos Aires y los partidos
circundantes de la provincia, y que se ocupa prioritariamente en trabajos de baja calificación como
son la construcción y el comercio en el caso de los hombres (38% entre ambas) y el servicio
doméstico en el caso de los mujeres (37%).
Características de la inmigración en Chile
Si bien es cierto que Chile presenta menor cantidad de inmigrantes que Argentina y porcentajes
que históricamente no han superado el 4% ni presentado grandes variaciones (ver cuadro 2), en
las últimas dos décadas se observa un aumento en la inmigración, ya que se evidencia un número
de extranjeros que se ha triplicado.
En cuanto a las características de la inmigración en Chile, de acuerdo al último censo del año 2002,
residían en el país 184.464 inmigrantes, 68% de los cuales eran sudamericanos. Las cifras
mencionadas han cambiado en los últimos años: según un informe de estimación de extranjeros
en Chile elaborado por el Departamento de Extranjería y Migración (desde ahora en adelante,
DEM), en el año 2009 residirían en Chile 352.344 extranjeros, lo que implica que alrededor del
2,08% de la población nacional no nació en territorio chileno (DEM 2010, 12). Con esto, la cantidad
actual de extranjeros en Chile ya superó las proyecciones del PNUD para el año 2010 que eran
320.000 extranjeros (PNUD 2009). Esta tendencia al alza en la cantidad de inmigrantes en Chile
comenzó el año 1990, con la recuperación de la democracia, y la evidencia empírica señala que
dicha tendencia continuará (Jensen 2008).
Cuadro 2: Chile: Población nacida en el extranjero según origen en censos nacionales, 1885-2002
Año censo
Población
total
Población
extranjera
Porcentaje
extranjeros
sobre
población
total
1885
1895
1907
1920
1930
1940
1952
1960
1970
1982
1992
2002
2.057.005
2.695.652
3.231.496
3.731.593
4.287.445
5.023.539
5.932.995
7.374.115
8.884.768
11.275.440
13.348.401
15.116.435
87.077
79.056
132.312
114.114
105.463
107.273
103.878
104.853
90.441
84.345
114.597
184.464
4,2
2,9
4,1
3,1
2,5
2,1
1,8
1,4
1,0
0,7
0,9
1,2
Porcentaje
extranjeros de
países no
latinoamericanos
sobre población
total
32,8
58,2
57,3
68,8
75,4
78,3
76,6
73,9
65,6
45,5
34,9
28,2
Porcentaje
extranjeros
de América
Latina sobre
población
total
67,2
41,8
42,7
31,2
24,6
21,7
23,4
26,1
34,4
54,5
65,1
71,8
Fuente: Doña y Levinson (2004)
5
Tal como se indica en el cuadro 2, el punto más alto de la inmigración en Chile fue el año 1885,
cuando el 4,2% de la población total era extranjera. Hasta el año 1982 la inmigración en Chile era
principalmente europea, a la cual se sumaba la presencia de una comunidad árabe considerable.
En las últimas décadas del siglo XX comienza a prevalecer la inmigración regional y se empiezan a
generar corrientes de inmigración asiática (DEM, 1). Según datos del año 2009, actualmente en
Chile el 73% del total de inmigrantes en Chile es de origen sudamericano, de la cual el 61% es
proveniente de países fronterizos (DEM 2010).
Si bien en el censo del año 2002 se señalaba que los países de mayor procedencia de inmigrantes
eran, en orden de importancia, Argentina, Perú, Bolivia y Ecuador dentro del continente, seguidos
de España y Estados Unidos, los datos actuales del DEM señalan que la colonia más numerosa es la
peruana, que representa el 37,1% de la población total de extranjeros, seguida por la comunidad
argentina con un 17,2% y la boliviana con un 6,8%. Los otros países de procedencia, en orden de
importancia, son Ecuador, Colombia, España, Estados Unidos, Brasil, Alemania y China. Cabe hacer
notar que a pesar del aumento de extranjeros en el país, Chile sigue siendo un país más emigrante
que inmigrante: por cada inmigrante en Chile, hay tres chilenos en el extranjero (DEM, 3).
Otras características de la población extranjera, al igual que en Argentina, son un predominio de
migrantes mujeres (52,9%) que trabajan de forma mayoritaria en el sector doméstico; un mayor
porcentaje en edad laboral que el resto de la población chilena (84% de extranjeros sobre 15 años
versus 70% de los chilenos); la concentración territorial en Santiago y en las regiones del norte que
limitan con Bolivia y Perú. Finalmente, en términos laborales, Argentina y Ecuador proveen de
inmigrantes profesionales, técnicos y estudiantes, mientras que Perú y Bolivia aportan
principalmente con mano de obra no calificada.
En términos globales, observamos que las características actuales de la inmigración internacional
en Argentina y Chile son similares en cuanto al aumento de la inmigración proveniente de los
países vecinos –y Perú en el caso argentino- con un predominio de la mano de obra no calificada,
una población feminizada, y una concentración territorial en la capital y sus alrededores. Ambos
casos difieren, sin embargo, en lo que son los volúmenes de estos flujos migratorios, tanto en el
desarrollo histórico como en la actualidad, puesto que a pesar del aumento en la llegada de
extranjeros a Chile en los últimos años, en el último quinquenio este aumento ha sido mucho más
pronunciado en Argentina, revirtiendo la tendencia a la baja que venía mostrando. Este aumento
respondería esencialmente al cambio en la política migratoria, como se verá a continuación,
sumado a la recuperación económica.
3. Políticas de inmigración vigentes en Argentina y Chile: acción y reacción frente a la
inmigración internacional contemporánea
Argentina y Chile, siendo dos países vecinos que comparten una misma raíz histórica y cultural,
que presentan niveles de desarrollo altos en comparación al resto de los países de la región y con
una población inmigrante contemporánea de similares características, han respondido al
fenómeno de la migración de forma muy disímil. En efecto, la regulación migratoria existente en
ambos países es muy diferente, lo que analizamos a continuación.
6
Argentina y la evolución reciente de la política migratoria: de la Ley Videla a la nueva Ley de
Migraciones
La política migratoria argentina se encuentra consagrada en diversos cuerpos legales, siendo el de
mayor jerarquía la Constitución Nacional de la República Argentina aprobada en 1994 donde se
explicitan algunos derechos para los extranjeros. Su artículo 20 señala que “los extranjeros gozan
en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano; pueden ejercer su
industria, comercio y profesión; poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos; navegar los ríos y
costas; ejercer libremente su culto; testar y casarse conforme a las leyes”. Luego, el artículo 25 heredado de la Constitución de 1853-, indica que “El Gobierno Federal fomentará la inmigración
europea; y no podrá restringir, limitar ni gravar con impuesto alguno la entrada en el territorio
argentino de los extranjeros que traigan por objeto labrar la tierra, mejorar las industrias, e
introducir y enseñar las ciencias y las artes”.
Pero es la Ley Política Migratoria Argentina N° 25.871 de 2004 el principal cuerpo legal que rige la
materia. Esta ley, al contrario de la tendencia de restringir la inmigración en los países
desarrollados, apunta a la regularización de los inmigrantes y la protección de sus derechos,
buscando hacer efectivos los derechos consagrados en la Constitución e incorporando los
estándares de la Organización Internacional del Trabajo y de la Convención sobre la Protección de
los Derechos de los Trabajadores Migrantes y sus Familias de la Naciones Unidas, a pesar de que
esta última no había sido ratificada (Giustiniani 2004). Pero para comprenderla a cabalidad es
fundamental tener en cuenta la regulación previa que se buscó derogar, la llamada “Ley Videla”.
La anterior Ley General de Migraciones y de Fomento a la Inmigración, N° 22.439, databa de 1981,
habiendo sido promulgada durante la dictadura militar encabezada por Jorge Rafael Videla –razón
por la que la ley se pasó a conocer con ese nombre-. Esta ley, siguiendo la Doctrina de Seguridad
Nacional, tuvo un marcado carácter discriminatorio, policial y represivo (Giustiniani 2004), que se
mantuvo e incluso profundizó con los reglamentos dictados ya en democracia en 1987, 1993 y
1998.
En concreto, entre los puntos más polémicos de esta ley destacan la restricción de derechos
fundamentales (civiles, sociales y económicos) para los inmigrantes en situación irregular; la
obligación para médicos, profesores, empleados públicos, empresarios, entre otros, de denunciar
ante la autoridad migratoria la existencia de alguna persona en situación migratoria irregular; la
detención sin orden judicial y procesos de expulsión sin apelación ni juicio. Distinguía entre
ilegalidad por ingreso al país o por permanencia y en el reglamento se dificultaba la posibilidad de
cambiar de categoría de residente transitorio a permanente. En el reglamento se establecieron
también múltiples inhabilidades absolutas y relativas para ser admitido y/o permanecer en el país
basadas en criterios subjetivos como tratarse de una persona presumiblemente inútil por carecer
de arte, industria, oficio, profesión, ejercer la prostitución. La ley diferenciaba además respecto al
origen del inmigrante, estableciendo que el gobierno “promoverá la inmigración de extranjeros
cuyas características culturales permitan su adecuada integración en la sociedad argentina”.
Finalmente, mediante estas disposiciones la ley y el reglamento permitían altos grados de
discrecionalidad delegando de facto en la DNM la fijación de la política migración.
Estas disposiciones empujaban a los inmigrantes a la irregularidad migratoria exponiéndolos a
situaciones de gran vulnerabilidad. Los gobiernos democráticos posteriores, a la vez que
mantenían normas restrictivas, buscaron paliar la situación mediantes amnistías: en el año 1984 se
dispuso de una amnistía general mientras que en 1992 se realizó un programa de regularización
7
para los migrantes de países limítrofes y en 1994, producto de un acuerdo bilateral, del Perú. Estas
medidas beneficiaron a más de 360.000 extranjeros (Pacecca y Courtis 2008: 43) dando cuenta del
gran número de personas que se encontraban en situación irregular.
En el segundo quinquenio de los 90 se vivió además un período regresivo que se materializó en la
presentación por parte del Ejecutivo de un proyecto de ley proponiendo disposiciones de control
más rigurosas, un discurso discriminatorio y acciones represivas por parte del Estado, lo que fue
interpretado por los actores sociales involucrados en la temática como una operación por parte
del gobierno de Menem de transferir a los inmigrantes latinoamericanos la responsabilidad por
los males sociales que preocupan a la población, como la desocupación y la inseguridad (Oteiza y
Novick 2000).
Por otra parte, aunque no forma directamente parte de la política migratoria cabe mencionar la
creación en 1995 del Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI)
que comenzó a funcionar en 1997. Este organismo público se aboca a la protección de los
derechos de las personas que sea vean afectadas al ser discriminadas por su origen étnico o su
nacionalidad, por sus opiniones políticas o sus creencias religiosas, por su género o identidad
sexual, por tener alguna discapacidad o enfermedad, por su edad o por su aspecto
físico6. Desarrolla políticas, recibe denuncias, brinda asesoramiento, entre otras funciones, y lo
mencionamos en cuanto incorporó la temática de la discriminación, que afecta fuertemente a los
inmigrantes, particularmente los latinoamericanos, a la acción del Estado.
Existían, por tanto, tendencias y medidas contrapuestas en la materia; sin embargo, se mantenían
en la legislación vigente los elementos contrarios a la Constitución Nacional y a los tratados
internacionales en materia de derechos humanos, por lo que la Ley Videla fue fuertemente
rechazada por organizaciones de derechos humanos, instituciones religiosas, círculos académicos
y crecientemente sectores políticos, con lo que fue madurando un consenso de que era necesario
dictarse una nueva normativa. La ley 25.871 fue por tanto el resultado de un largo proceso de
generación de consensos al interior del Parlamento y de éste con el Poder Ejecutivo (Mármora
2004).
Entre los aspectos más destacados de esta nueva ley en el ámbito de derechos se encuentran el
que reconoce el derecho a migrar en condiciones de igualdad (art. 4°), el derecho a la unificación
familiar (art. 10°), el derecho a educación y salud para inmigrantes aunque estén en condición de
irregular (art. 7° y 8°) y el derecho al debido proceso en situaciones de detención y expulsión y el
acceso gratuito a servicios jurídicos. Además, establece que el Estado debe facilitar la consulta o
participación de los extranjeros en las decisiones relativas a la vida pública y la administración en
las comunidades locales donde residan (art. 11) y adoptar e implementar medidas tendientes a la
regulación migratoria (art. 17°).
En cuanto a las categorías de ingreso, éstas pueden ser residencia permanente, temporaria o
transitoria. Al respecto, cabe destacar que para obtener residencia temporaria o permanente
existen diferentes requisitos, estableciendo una diferenciación entre países del MERCOSUR y el
resto, implementando así el “Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados parte del
MERCOSUR, Bolivia y Chile” firmado en 2002. Para el caso de radicaciones temporarias por
nacionalidad, todos los ciudadanos de los Estados Parte y Asociados del MERCOSUR –que
actualmente incluye a los 10 países sudamericanos- pueden obtenerla por dos años sin necesidad
6
Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo www.inadi.gov.ar/institucional/
8
de presentar un pre-contrato de trabajo como se exige al resto de los inmigrantes. Además, la tasa
de radicación a pagar es la mitad que para los extranjeros no MERCOSUR (76 USD y 152 USD
respectivamente).
Otros temas importantes contenidos en la ley y su reglamento son el mandato a las instituciones
correspondientes para realizar acciones tendientes a la integración de los extranjeros con su
comunidad de residencia; el generar sistemas de información para funcionarios, empleados
públicos y trabajadores privados que tienen trato con extranjeros; capacitación periódica para los
agentes de la policía migratoria en relación a los derechos y deberes y garantías de los extranjeros
y la implementación de medidas tendientes a la regularización migratoria pudiendo simplificar
trámites o fijar criterios para eximir de la tasa migratoria en caso de pobreza. Respecto a la
autoridad encargada de la aplicación de esta ley, se indica a la DNM, y, finalmente, se incluye un
título referente a los argentinos en el extranjero indicando que se podrán establecer convenios
con otros países para asegurar a los argentinos residentes sus derechos sociales y franquicias
tributarias para ingresar sus bienes si deciden retornar al país.
El mencionado artículo referente a la regularización migratoria en la ley se ha plasmado luego de
la aprobación en programas de normalización documentaria, tanto para ciudadanos de países de
la órbita del MERCOSUR como de otras nacionalidades. Además, recién adoptada la ley se decretó
la suspensión de las expulsiones de ciudadanos de países limítrofes en situación irregular.
Respecto a las regularizaciones, en 2004 se dictó una disposición aplicable a los nacionales no
nativos de países de la órbita del MERCOSUR, disminuyendo los requisitos exigidos para iniciar el
trámite migratorio para la obtención de residencias temporarias por dos años convertible luego a
permanente. Luego, el año 2005 se inició un programa similar para los extranjeros de los Estados
Partes y Asociados del MERCOSUR, programa conocido como “Patria Grande”. Estos programas
beneficiaron a más de 12.000 extranjeros en el primer caso y en torno al medio millón de personas
en el segundo, provenientes principalmente de Paraguay, Bolivia y Perú, además de otros cientos
de miles que se encuentran en proceso7.
Desde la entrada en vigencia de la Ley de Migraciones, las principales críticas de círculos
académicos y organizaciones de la sociedad civil8 han apuntado a dos factores principales: el
retraso en la reglamentación de la ley que ha impedido la real aplicación de algunas de las
disposiciones, y la falta de capacitación y sensibilización con la nueva normativa a los funcionarios
y agentes del Estado, particularmente quienes tienen mayor relación con extranjeros como son las
autoridades migratorias, pero también de la sociedad en su conjunto.
La primera de estas críticas se resolvió finalmente en mayo de 2010, cuando se promulgó el
Reglamento de la Ley 25.871 que estableció las condiciones y el marco de actuación para los
órganos del Estado en línea con el respecto a los derechos humanos de las personas migrantes con
lo que, a partir de su entrada en vigencia en noviembre, será posible una real implementación de
la ley. Con el fin de consensuar un texto, en 2008 se creó una Comisión Asesora para la
Reglamentación de la Ley que incluyó a organizaciones de la sociedad civil, destacando como un
elemento muy positivo el mecanismo participativo utilizado.
En cuanto a la capacitación, se han realizado algunos esfuerzos capacitando a funcionarios de la
Administración Federal de Ingresos Público, de Gendarmería, de personal policial en algunas
7
8
Dirección Nacional de Migraciones, www.migraciones.gov.ar
Ver por ejemplo Pacecca y Courtis (2008), Informe CELS (2005 y 2007)
9
provincias y de la misma DNM, por mencionar algunos casos9, aunque evidentemente en este
ámbito se requiere un esfuerzo más amplio que abarque al conjunto de la sociedad.
Otros problemas en la política migratoria, de acuerdo a los informes del Centro de Estudios
Sociales y Legales (CELS), dicen relación con la dificultad por parte de los extranjeros de acceder a
determinados programas sociales que no han adecuado sus requisitos a la Ley de Migraciones que
establece igualdad de acceso a derechos sociales (CELS 2010). Además, buena parte de los
inmigrantes se sigue desempeñando en trabajos de alta desprotección socio-laboral. Otros temas
tienen que ver más con la práctica que con la regulación, práctica donde prevalecen profundas
discriminaciones que se reflejan, por ejemplo, en la violencia policial que tiene como uno de sus
blancos recurrentes los inmigrantes de países latinoamericanos (CELS 2009) y otras formas de
discriminación que persisten en la sociedad argentina a pesar del cambio discursivo (Domenech y
Magliano 2008), con lo que los migrantes continúan siendo un grupo social vulnerable.
Finalmente, para concluir este apartado sobre regulación en Argentina, entre los avances
legislativos de los últimos años en la materia cabe también mencionar la nueva Ley de Refugiados
(N° 26.165 de noviembre de 2006), que vino a poner fin a la dispersión de normas que regulaban
la materia y señala un procedimiento claro para otorgar la condición de refugiado a los solicitantes
(Pacecca y Courtis 2008). Establece los principios básicos contenidos en Convención de 1951, el
Protocolo de 1967 y la Declaración de Cartagena de 1984, resguardando los derechos de los
solicitantes de asilo; crea una nueva instancia decisoria -la Comisión Nacional para los Refugiadosque tiene además funciones de asistencia y que como novedad incorpora a un representante de la
sociedad civil con derecho a voz y sin voto. En cuanto a tratados internacionales, se debe
mencionar la ratificación de la “Convención sobre la Protección de los Derechos de los
Trabajadores Migrantes y sus Familias” que fue ratificada en febrero de 2007 mediante la ley
26.202 e incorporada en el Reglamento de la Ley de Migraciones.
Política migratoria en Chile y la persistencia del modelo de control
La inmigración se rige en Chile por la Ley de Extranjería de 1975 (Decreto Ley Nº 1.094) y el
Reglamento de Extranjería de 1984 (Decreto Supremo N° 597), que no han sido objeto de
modificaciones sustanciales que den cuenta de los cambios producidos en los patrones de
inmigración nacional.
La Ley de Extranjería se promulgó bajo el contexto político de una dictadura militar que buscaba
controlar el acceso al territorio nacional de personas que pudieran amenazar el interés o la
seguridad nacional, al propagar “doctrinas que tiendan a destruir o alterar por la violencia, el
orden social del país o su sistema de gobierno”, al tener “reputación de ser agitadores o activistas
de tales doctrinas”, al ejecutar “hechos que las leyes chilenas califiquen de delito”, al dedicarse “al
comercio o tráfico ilícito de drogas o armas (art. 15°), o al ser exiliadas o expulsadas por el régimen
(art. 16°), entre otros. En este sentido, la Ley de Extranjería vigente en Chile está caracterizada por
una marcada orientación policial y de control, lo que explica que en el cuerpo legal no haya ni un
sola mención a los derechos de los inmigrantes, a la no discriminación e integración, sino que
solamente se establezcan las condiciones para el otorgamiento de visas y permisos de residencia
temporal o definitiva, infracciones y multas. La Ley de Extranjería vigente en Chile es, por tanto,
9
Dirección Nacional de Migraciones, www.migraciones.gov.ar
10
un cuerpo legal que aborda temas administrativos pero no da cuenta de una política de
inmigración propiamente tal de parte del Estado chileno.
Actualmente los extranjeros pueden ingresar a Chile en calidad de turistas, residentes oficiales o
inmigrantes. La visa de “Residente Temporario” se otorga a aquellos extranjeros que tienen el
propósito de radicarse en el país y que puedan acreditar la existencia de vínculos familiares o
intereses en el país, o cuya residencia sea estimada útil o ventajosa para Chile. Por otra parte, la
visa con la denominación de “Residente Sujeto a Contrato” se otorga a aquellas personas que
viajen al país con el objeto de dar cumplimiento a un contrato de trabajo o a aquellas personas
que ya se encuentren en el territorio nacional y que tengan intenciones de radicarse en el país con
ese fin. Su duración es por dos años o hasta el término del contrato de trabajo. La visa “Residente
Estudiante” se otorga a aquellas personas que se encuentren en Chile con el objeto de realizar
estudios como alumno regular, lo que se acreditará mediante la existencia de una matrícula. Y, por
último, la visa a asilados políticos o refugiados se otorga a aquellos extranjeros que, en resguardo
de su seguridad personal y en razón de temor fundado de persecución en su país de origen, deben
salir necesaria y forzosamente de él.
Luego de dos años de residencia en el país, los extranjeros puede solicitar la permanencia
definitiva, que implica que pueden residir indefinidamente en el país y desarrollar cualquier clase
de actividad, conforme a las disposiciones legales.
La Ley de Extranjería ha sido criticada por distintas razones. En primer término, permite la
existencia de criterios arbitrarios por parte del DEM para el ingreso de extranjeros y otorgamiento
de visas, dada la existencia de cláusulas amplias. Un ejemplo de esto es el art. 15°, que prohíbe la
entrada al país de personas que, entre otros, “(…) ejecuten actos contrarios a la moral o a las
buenas costumbres”, lo que da espacio para la discriminación, particularmente de minorías
sexuales o de personas con creencias liberales o alternativas (Centro de Derechos Humanos, 246).
Asimismo, la Ley de Extranjería establece una serie de situaciones en las cuales se podrán rechazar
solicitudes a visas, tales como la condena por crimen o simple delito, los residentes sujetos a
contrato que vieran terminado su contrato de trabajo, los que no cumplan obligaciones
tributarias, entre otros; sin embargo estas situaciones no constituyen categorías de cumplimiento
obligatorio, lo que permite la discrecionalidad y el tratamiento diferenciado por parte de oficiales
del DEM a situaciones migratorias iguales (Centro de Derechos Humanos, 245-246).
Otra de las críticas que se han formulado a la legislación vigente en Chile es la existencia de
requisitos restrictivos para obtener residencia temporaria, lo que particularmente evidente en el
caso de la visa sujeta a contrato. Esto significa que si no existe contrato la visa caduca, lo que da
mucho poder al empleador ya que permite que muchos empleadores abusen de sus subalternos
en términos de condiciones de trabajo e incentiva a los inmigrantes a que se queden en situación
irregular. Además, si un extranjero con visa sujeta a contrato pierde su empleo, este tiene sólo 30
días para conseguir un nuevo trabajo, de lo contrario su condición migratoria será irregular
(Centro de Derechos Humanos, 246). Este problema es relevante, especialmente si se considera
que esta visa es la que más se otorga en Chile: en el año 2009 el 53,3% de las visas otorgadas
fueron a residentes sujetos a contrato (DEM 2010).
Otro de los problemas evidenciados por la Ley de Extranjería de Chile es respecto de que dificulta
la inserción laboral de los inmigrantes al no normar el proceso de convalidación de títulos
profesionales, que en la práctica es engorroso y lento –salvo en el caso de los ecuatorianos, ya que
11
existe un convenio especial con Ecuador-. Esto puede ser interpretado como una forma encubierta
de discriminación hacia los profesionales extranjeros (Stefoni 2004, 333).
Asimismo, con la legislación migratoria actual el procedimiento de solicitud de visas es lento y
costoso, lo que es particularmente problemático para inmigrantes andinos que llegan al país a
realizar trabajos no calificados en el servicio doméstico y en la construcción e ingresan al país con
pocos recursos. Las tarifas de las visas dependen del país de procedencia del solicitante y del tipo
de visa que se solicita, y en el caso de los inmigrantes fronterizos van desde los 50 USD para el
caso de los argentinos, hasta 270 USD para los ecuatorianos10, lo que constituyen cifras altas que
generan incentivos para que los extranjeros, principalmente bolivianos, ecuatorianos y
colombianos opten por no realizar los trámites, quedando en situación irregular.
La regulación migratoria vigente en Chile también incentiva la migración irregular dadas las tarifas
de las sanciones contra los inmigrantes irregulares que buscan regularizar su situación migratoria,
las que dependen de la cantidad de días que estuvieron en condición irregular, si se presentaron
voluntariamente o fueron apresados por la policía, si sólo eran residentes o además trabajaron sin
autorización y si son reincidentes. Las multas van desde los 100 USD hasta los 500 USD11.
La migración irregular que estos aspectos generan es problemática porque aumenta aún más la
vulnerabilidad de los inmigrantes y distorsiona el mercado de trabajo. Actualmente en Chile la
legislación existente no asegura el respeto a los derechos humanos de los inmigrantes irregulares
ni de sus hijos: aún cuando la Constitución señala que son chilenas todas las personas que nacen
en el territorio de Chile, los hijos de inmigrantes irregulares tienen muchas dificultades para
obtener la nacionalidad chilena y así acceder a prestaciones y programas del Estado. Los hijos de
extranjeros transeúntes pueden solicitar una visa temporaria en Chile, pero para ello los padres
deben acreditar sustento económico, lo que no se puede acreditar dada la condición de irregular
(Centro de Derechos Humanos, 261). Así, la condición de “irregular” es heredada a los hijos. Un
paliativo a esta problemática ha sido el programa “Por el Derecho a la Educación”, creado el año
2005, el cual permite el otorgamiento de visa de estudiante a los hijos de peruanos en situación
irregular con el objetivo de garantizarles la educación.
Las críticas recién mencionadas no han sido abordadas con propiedad por el Estado chileno, ya
que no se han realizado modificaciones sustanciales a la Ley de Extranjería: durante los cuatro
gobiernos de la Concertación sólo se aprobaron escasas leyes relativas a extranjeros en el país,
abordando varias de ellas temas muy puntuales12.
En 1993, durante el primer gobierno luego del retorno a la democracia, el entonces presidente
Aylwin ingresó el primer y único proyecto de ley que se ha ingresado con el objeto de crear una
nueva ley de migración, el cual nunca fue sometido a votación en el Congreso y fue archivado el
año 199713. En el año 2008, Michelle Bachelet creó el Consejo de Política Migratoria, compuesto
10
Departamento de Extranjería y Migraciones, http://www.extranjeria.gov.cl/
Departamento de Extranjería y Migraciones, http://www.extranjeria.gov.cl
12
Por ejemplo, en 1998 se creó la categoría de Habitantes de Zonas Fronterizas, quienes contarán con una
tarjeta especial que les permitirá su ingreso a las zonas fronterizas de otro país por un plazo máximo de siete
días, sin posibilidad de realizar trabajo remunerado. Asimismo, se puede mencionar la legislación orientada
a permitir el ejercicio de ciertas profesiones para extranjeros -docencia, medicina y derecho, en este últimos
caso siempre y cuando se haya estudiando en el país- y al reconocimiento de la validez de las licencias de
conducir del extranjero.
13
Número de Boletín 1114-06 “Proyecto de Ley sobre Migraciones”, http://sil.congreso.cl/pags/index.html
11
12
por ministerios y órganos estatales que tuvieran carteras relacionadas con la temática migratoria,
con el propósito de crear propuestas y coordinar acciones. Sin embargo, este Consejo no se reunió
durante su gobierno, evidenciando la escasa voluntad de crear una política migratoria consistente.
Esto último se vio ejemplificado en la implementación de dos iniciativas de regularización
migratoria –mal denominadas “amnistías” migratorias-, que se realizaron bajo dos de los
gobiernos de la Concertación. Estos programas de regularización fueron resultado de la existencia
de un gran número de inmigrantes ilegales en el país, y evidenció la visión cortoplacista del Estado
chileno en materia migratoria.
La primera amnistía migratoria fue llevada a cabo el año 1998, bajo el gobierno de Eduardo Frei, y
benefició a cerca de 23.000 extranjeros, 21.000 de los cuales eran de nacionalidad peruana. Se les
entregó visa de trabajo por dos años. En 2007, como resultado de un nuevo aumento en la
cantidad de inmigrantes ilegales, se volvió a realizar una amnistía, entregando visa de residencia
temporal por un año y se condonaron las multas por ilegalidad. En esta oportunidad fueron casi
45.000 los beneficiados. Nuevamente fueron peruanos los principales solicitantes (32.000),
seguidos de bolivianos y ecuatorianos.
El avance más explícito en legislación migratoria se llevó a cabo bajo el gobierno de Michelle
Bachelet (2006-2010), en la cual se trabajó en una nueva Ley de Refugio (Ley 20.430) que fue
promulgada en abril del año 2010. Esta ley deja asuntos pendientes que no aborda; sin embargo,
es relevante dado que tipifica el procedimiento de determinación de la condición de refugiado que
se realiza en Chile desde hace años e incorpora las disposiciones sobre protección de refugiados
de la Convención de 1951, así como de la Declaración de Cartagena de 1984. Otro avance
relevante fue la ratificación, en el año 2005, de la “Convención sobre la Protección de los Derechos
de los Trabajadores Migrantes y sus Familias”. Asimismo, es importante destacar la
implementación en el año 2009, del “Acuerdo sobre Residencia de los Estados Partes Bolivia y
Chile, Nacionales de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay”, el cual se firmó en el marco
del MERCOSUR, y permite la extensión de un permiso de residencia de duración de un año
renovable por un segundo año de los nacionales mencionados, para que estos ejerzan cualquier
actividad siempre y cuando no tengan antecedentes penales y/o delictivos14.
La política migratoria en Chile es una política reactiva, que no ha podido adaptarse a los cambios
en los patrones de inmigración ni a los estándares internacionales de protección de derechos
humanos. La Ley de Extranjería no garantiza los derechos básicos de los inmigrantes en materia de
salud, vivienda y educación, lo que se vio claramente reflejado a propósito del terremoto de
febrero de 2010, en el cual muchos inmigrantes damnificados no aparecieron en los registros
municipales de damnificados, a muchos extranjeros se les dio como solución frente a sus pérdidas
que regresaran a sus países de origen, e, incluso, una mujer embarazada que murió aplastada no
figuró en las estadísticas de muertos tras la catástrofe15. Esto ha llevado a sostener a que, en
Chile, la actual Ley de Extranjería ha dado espacio para la existencia de ciudadanos de primera y
segunda clase (Stefoni 2004, 333). Por último, la Ley de Extranjería en Chile no incorpora políticas
de integración y no discriminación tendientes a garantizar los derechos de los inmigrantes, ni
tampoco señala las posibles ventajas de la inmigración.
14
Departamento de Extranjería y Migraciones, http://www.extranjeria.gov.cl/te_13.html
Isaldo Betín, Instituto Chileno Católico de Migración. Seminario “Migración, refugio y derechos humanos”,
Universidad Diego Portales, 3 de mayo de 2010.
15
13
Regulaciones vigentes en perspectiva comparada
De la revisión realizada de ambas políticas migratorias vemos que existen una serie de similitudes
pero particularmente diferencias.
Entre los aspectos comunes destacan las similitudes entre la Ley Videla y la Ley de Extranjería
vigente en Chile en cuanto ambas surgieron en contextos autoritarios, enfatizando el control y la
seguridad nacional por sobre los derechos humanos, con importantes discrecionalidades recaídas
en la autoridad migratoria, dificultando el ingreso de inmigrantes y estableciendo una serie de
dificultades conducentes a que muchos extranjeros quedaran en situación irregular. La Ley Videla
iba, sin embargo, más allá con la obligación de la delación.
Es común, además, el que en ambos países se hayan desarrollado medidas paliatorias como son
las amnistías frente a la imposibilidad de realizar cambios estructurales en la política migratoria.
Sin embargo, la principal diferencia es que Argentina logró dejar esta situación atrás y transitar
hacia una política que reconoce el derecho a migrar, respetando los derechos humanos de los
extranjeros, fomentando la integración regional e incentivando la regularidad migratoria.
Chile, por su parte, no ha logrado superar una legislación de control con múltiples exigencias que
dificultan la regularidad migratoria. A pesar de que se han tomado algunas medidas paliativas
como las mencionadas amnistías, el asegurar el derecho a la educación a los hijos de inmigrantes
irregulares, y recientemente la disminución de los requisitos para la residencia de los ciudadanos
de países del MERCOSUR (aplicable a la mitad de los países que en el caso argentino), estas
constituyen medidas “parches” que no se han logrado traducir en una política global y coherente
que aborde la temática migratoria considerando el respeto a los derechos humanos y los aportes
de los inmigrantes al desarrollo del país.
4. En torno a la explicación de las políticas migratorias en Argentina y Chile
Para intentar explicar las diferentes políticas migratorias existentes en Argentina y Chile tal como
fueron descritas en el apartado anterior, hemos identificado tres tipos de variables que en su
conjunto proveen una explicación sobre tales diferencias. Estas variables tienen componentes más
estructurales mientras que otros son variables en el tiempo. Por ejemplo, la capacidad de
influencia de las organizaciones de la sociedad civil es más bien estructural mientras que un
cambio en una institución como el gobierno a través un nuevo presidente puede actuar como
catalizador. La explicación que hemos alcanzado es por tanto es una combinación de factores de
largo y corto plazo, institucionales y coyunturales, que pasamos a analizar a continuación.
4.1 El factor histórico-perceptual
La historia de inmigración en un país es determinante para explicar –y a la vez, es incidida por- la
percepción que la ciudadanía tiene del foráneo, del inmigrante. Según un informe del PNUD del
año 2009, las personas más educadas, jóvenes, con empleo y –lo que es relevante para nuestro
análisis- que tengan un pasado de inmigración son más tendientes a valorar la diversidad étnica
(PNUD, 2009: 9). De esta manera, la historia respecto de la inmigración es de gran relevancia al
momento de explicar las regulaciones vigentes en Argentina y Chile.
14
La constante presencia de la inmigración en la historia argentina
Desde mediados del siglo XIX y hasta el comienzo de la Segunda Guerra Mundial, Argentina se
ubicaba entre los seis principales destinos mundiales de inmigración, ocupando el segundo lugar
en números absolutos de inmigración recibida y el primero en relación a la cantidad de población
nativa (Esteban 2003). Este gran flujo migratorio provino principalmente de Europa, y como se dio
cuenta en el cuadro 1, en su momento de mayor auge reflejado en el censo de 1914, la población
nacida en el extranjero alcanzó un 30% y dentro de ésta, los inmigrantes de países no limítrofes
constituyeron un 91%. Los principales países de procedencia eran Italia y España. En base a esto,
se calculaba que en 1960 casi dos tercios de la población argentina en ese momento no hubiesen
existido si no fuese por la llegada de grandes cantidades de inmigrantes (Oteiza et al. 1996).
Este gran flujo de inmigrantes europeos respondió a una política expresa de los gobiernos de
mediados del siglo XIX dirigida a poblar el gran territorio argentino e implementar un modelo de
desarrollo “civilizado” inspirado en Europa. Las elites liberales de la época suponían que la
inmigración de ultramar promovería al desarrollo económico mediante el incremento de la
producción agrícola y la gestación de una población con hábitos de disciplina y una fuerte ética del
trabajo (Pacecca y Courtis 2008). Bajo esta óptica es que se incorporó el fomento a la inmigración
europea en la primera Constitución Nacional de 1853 y se aprobó la primera ley de inmigración en
1876, la llamada Ley Avellanada por quien fuera su promotor.
La ley Avellaneda fue una política de “puertas abiertas” que estimulaba el ingreso de extranjeros al
país –menores de 60 años y que acreditaran “moralidad y aptitudes” (Novick 2008, 136)- como
colonos de tierras aportadas por el Estado. A quienes cumplieran con los documentos exigidos se
les otorgaba residencia y los mismos derechos civiles que a los nacionales. Para cumplir con los
objetivos de atraer inmigrantes se creó el Departamento General de Inmigración bajo la órbita del
Ministerio del Interior y un Fondo General de Inmigración para correr con los gastos que el Estado
asumía al fomentar la inmigración, como por ejemplo, el costo de transporte. Bajo esta normativa
es que ingresaron los grandes flujos de inmigrantes a Argentina.
Sin embargo, ya a inicios del siglo XX con el surgimiento de corrientes anarquistas y socialistas
particularmente asociadas a los europeos, comenzaron a producirse modificaciones en la
concepción de la inmigración con un aumento de la desconfianza y la visión del tema como un
problema policial. Esto se reflejó en la Ley de Residencia de 1902 –vigente hasta 1958-, que asignó
al Poder Ejecutivo amplias facultades para detener y expulsar extranjeros (Giustiniani 2004, 29) y
en la introducción de otras modificaciones en la regulación con el objeto de hacer más restrictivo
el ingreso y el control policial. Esta tendencia fue posteriormente consagrada mediante la ya
mencionada Ley Videla. Pero de forma paralela a la dictación de normas restrictivas por parte del
Poder Ejecutivo, surgieron voces opositoras a este tipo de regulación por ir en contra de la
Constitución y por no respetar derechos básicos, tanto desde el Congreso Nacional como desde la
sociedad civil (Giustiniani 2004).
Como se ha visto, la política migratoria en Argentina históricamente realizó distinciones en base al
origen de los inmigrantes. Mientras que hasta la consagración de la legislación actual los
inmigrantes latinoamericanos no habían sido objeto de políticas de fomento, el fomento a la
inmigración europea estuvo siempre presente, lo que aún se observa el día de hoy en la
Constitución Nacional. Y en la Ley Videla, a pesar de que no se hacía referencia al origen, no es
aventurado pensar en base a múltiples indicios de discriminación hacia los latinoamericanos, que
la referencia a las características culturales de los inmigrantes “que mejor se integren en la
15
sociedad argentina” seguía respondiendo a la concepción decimonónica de las virtudes asociadas
a los europeos como más civilizados y desarrollados. Así, permanentemente han coexistido
discursos de inclusión/exclusión, considerando a los inmigrantes como aporte o amenaza, con una
mayor asociación de los europeos a los primeros y los latinoamericanos a los segundos (Domenech
y Magliano 2008). Y el predominio del discurso de inclusión o exclusión ha ido determinando la
política migratoria existente, a la vez que el discurso minoritario sigue vigente a través de otros
mecanismos.
Más allá de la normativa, la gran cantidad de inmigrantes ciertamente tuvo un enorme impacto
social y cultural. Algunas muestras de esto a nivel oficial han sido la instauración de un Día del
Inmigrante desde 1949 y la creación del Museo, Archivo y Biblioteca de la Inmigración en 1985,
además de una importante presencia en la investigación académica y a la creación de instancias en
la sociedad civil tales como el Centro de Estudios de Migraciones Latinoamericanas (CEMLA)
surgido en 1985. En términos de opinión pública, esto se ha reflejada en una confianza
relativamente alta hacia los inmigrantes. Según el World Values Survey de 2006, un 8,6% de los
argentinos confía totalmente en los extranjeros, un 50,6 confía poco, mientras del lado de la
desconfianza, un 28,8 no confía mucho y un 11,9 no confía nada.
La figura del extranjero en Chile y la desconfianza
En Chile, la historia referente a la inmigración y la percepción de la ciudadanía que se tiene
respecto de los inmigrantes difiere con lo discutido en el caso argentino. Al igual que en el caso
argentino, los orígenes de la legislación migratoria en Chile se remontan al siglo XIX, y estuvieron
caracterizados por una política de inmigración selectiva, ya que se incentivaba la llegada de
inmigrantes europeos que contribuyeran a repoblar y controlar el territorio nacional, además de
aportar al desarrollo agrícola e industrial del país. En un decreto del año 1824 se establecieron una
serie de medidas de protección al inmigrante europeo; sin embargo no fue sino con la
promulgación de la Ley de Colonización de 1845 que se concretaron dichos esfuerzos, ya que se
estipuló la entrega de 6.000 cuadras de terrenos baldíos, herramientas de trabajo, semillas y
exención de impuestos a inmigrantes de dicho origen, con la condición que desarrollaran una
industria de utilidad para el país.
El interés en fomentar y facilitar la llegada de inmigrantes europeos a Chile fue una política estatal
que prosiguió durante el siglo XX, lo que contrastó fuertemente con la discriminación racial
imperante hacia otra corriente de inmigración relevante en la época, los árabes, quienes no fueron
asistidos de ninguna manera por el Estado chileno y fueron, incluso, víctimas de lo que Antonia
Rebolledo ha denominado como “turcofobia” (Rebolledo, 1994). Esto refleja que la política de
inmigración vigente en Chile era una política altamente racista.
La política de inmigración selectiva se vio reflejada en la creación en 1940 del Consejo de
Inmigración para regular la llegada de un supuesto flujo de europeos que escapaban de la Segunda
Guerra Mundial, hecho que finalmente no ocurrió, y en la emisión de un decreto en el año 1945
que indicaba que existía una correlación positiva entre el desarrollo económico y la inmigración
europea, lo que conllevó a la creación de la Comisión Coordinadora de Inmigración, la cual tenía la
tarea de fomentar la “armonía racial” entre inmigrantes europeos y la raza chilena (Jensen 2008).
En 1950 se creó el Departamento de Inmigración del Ministerio de Relaciones Exteriores, el cual
tenía el objeto de promover la llegada de inmigrantes pertenecientes a las comunidades española,
16
italiana y alemana (Jensen 2008, 10). Posteriormente, en el año 1953 se crea el Departamento de
Inmigración en el Ministerio del Interior de Chile. Posteriormente, bajo el contexto político de la
dictadura de Augusto Pinochet se estableció la Ley de Extranjería, Decreto Ley N°1094, que sigue
vigente hasta la actualidad.
De esta manera, desde sus inicios que la política de inmigración en Chile ha sido dirigida y ha
tenido el objetivo de controlar quiénes ingresaban al país, dónde debían establecerse y qué
actividades debían llevar a cabo (Jensen 2008, 9). Las políticas de inmigración implementadas en
Chile –incluyendo a la actual Ley de Extranjería- no han sido políticas que facultan la inmigración
espontánea al aceptar la movilidad de las personas como un derecho intrínseco a las mismas, sino
que han sido políticas que han buscado controlar la inmigración, sea para obtener sus beneficios dada una supuesta superioridad racial europea, considerando la legislación vigente durante el
siglo XIX y parte del XX- o para evitar las externalidades negativas de la inmigración –tales como la
entrada de personas peligrosas para la seguridad nacional o la entrada de personas sin ocupación
ni sustento, lo que está tipificado en la actual Ley de Extranjería-.
A excepción, quizás, de los orígenes del Chile independiente, que en Chile se controla la
inmigración y no se fomentan los flujos espontáneos de la misma. Esta ha sido una tendencia
constante que puede estar asociada, en parte, a la “insularidad” característica de Chile que dice
relación con la ubicación del país en la denominada finis terra, estando encerrado “entre la
cordillera y el mar” (Fermandois 2005, 200).
Asimismo, la tendencia a crear políticas de inmigración de control que no faculten la inmigración
espontánea ha incidido en -a la vez que ha sido retroalimentado por- la desconfianza que en Chile
se tiene hacia a los extranjeros, lo que contrasta con los niveles de confianza ya discutidos para el
caso argentino. En efecto, según la encuesta de World Values Survey (WVS), para el año 2006, del
total de los encuestados en Chile, un 4,2% de chilenos confía completamente en los extranjeros,
un 26,1% confía poco, un 44% no confía mucho y un 25,7 no confía en lo absoluto. Así, más de la
mitad de los encuestados no confía en personas de nacionalidad distinta a la chilena.
Los efectos de la historia de la inmigración en la opinión pública hoy
A pesar de que en ambos países han existido políticas y comportamientos racistas prefiriendo al
inmigrante europeo por sobre los de otros orígenes, las diferencias en el volumen de los flujos
migratorios es lo que consideramos el factor clave. Como se señaló en los cuadros 1 y 2, la mayor
cantidad de inmigrantes que Chile ha recibido en comparación a la población nacional total fue en
el año 1885, con un 4,2% de inmigrantes sobre la población chilena, lo que contrasta fuertemente
con el caso de Argentina, en el cual el punto máximo de inmigración fue en el año 1914, con un
29,9%. Esto se grafica en datos del WVS para el año 2006, en que un 1,2% de los encuestados en
Chile tiene una madre inmigrante mientras que en Argentina es un 9%. Con respecto a los padres,
un 2,3% de los encuestados en Chile tiene padre inmigrante versus un 11,7% en Argentina.
La mayor aceptación en el caso de Argentina respecto de los inmigrantes se ve reflejada también
en algunas preguntas realizadas por WVS para el año 2006. Respecto de política de inmigración,
frente a la interrogante “¿qué piensa usted que el gobierno debe hacer respecto de personas de
otras nacionalidades que vienen al país a trabajar?”, el 14,8% de los encuestados en Argentina
indica que se debe dejar ingresar a todos aquellos que quieran permanecer en el país, mientras
que en Chile este porcentaje desciende al 6,4%, lo que denota una diferencia considerable.
17
Por otra parte, tal como se señala en el gráfico 1, frente al enunciado de “cuando los empleos son
escasos, los empleadores deberían dar prioridad a los nacionales sobre los inmigrantes”, en el caso
de Chile un 79,8%% de los encuestados están de acuerdo con el enunciado, mientras que en
Argentina este porcentaje desciende al 71,9%. Una menor diferencia de evidencia en la otra
pregunta graficada respecto al acceso de inmigrantes a servicio sociales realizada por el Proyecto
de Opinión Pública de América Latina (LAPOP)16.
Gráfico 1. Opinión Pública en Argentina y Chile. Inmigrantes y el acceso a derechos sociales
Fuente: WVS 2006 y LAPOP 2008
Como dan cuenta los datos mencionados, a pesar de que no en todas las preguntas las diferencias
son considerables, si se aprecia que los argentinos son consistentemente más favorables a la
integración de los extranjeros a la sociedad, lo que atribuimos a la gran presencia que
históricamente han tenido los inmigrantes en Argentina. Concluimos de este apartado que en
Argentina existe una mayor tolerancia hacia la diversidad y la heterogeneidad, que en la última
década se ha reflejado en la emergencia de un discurso oficial que considera a la sociedad
argentina como multicultural y multiétnica. Y a pesar de que como indican Domenech y Magliano
(2008) esto no implica una alteración de las estructuras de poder, es más de lo que se ha logrado
en Chile donde históricamente ha predominado una mentalidad insular (Fermandois 2005) y la
concepción de una nación unitaria poco receptiva a la diversidad17.
16
La pregunta realizada a los encuestados fue “¿Qué tan de acuerdo está usted con que el gobierno
argentino ofrezca a los extranjeros que vienen a vivir o trabajar en el país servicios sociales, como por
ejemplo asistencia de salud, educación, vivienda?”
17
Esta dificultad de reconocer la diversidad se ha reflejado por ejemplo en la incapacidad de reconocer
constitucionalmente a los pueblos indígenas de Chile a pesar de un compromiso realizado con los sectores
políticos hace 20 años. Esto se ha debido a que sectores particularmente de la derecha consideran que
podrían constituir una amenaza a la unidad de la nación chilena. A pesar de que los indígenas representan
un bajo porcentaje de la población, Chile no ha sido aún capaz de lograr un consenso en la materia y los
conflictos entre los pueblos y el Estado Chile se han convertido en una realidad cotidiana.
18
4.2 Actores políticos y sociales de la política migratoria
Una segunda variable a considerar en nuestro análisis, y la más fundamental, son los actores
involucrados en el tema. En concreto hemos considerado el gobierno, el Congreso y la sociedad
civil, que con sus distintos roles han sido protagonistas en la materia en el caso de Argentina o
actores sin la fuerza necesaria en el de Chile en cuanto a la consagración de una política migratoria
moderna. El marco de acción para estos actores provee distintas oportunidades de acción de
acuerdo al contexto nacional, y son configuraciones particulares las que pueden producir un
resultado favorable. Revisaremos a continuación los tres actores mencionados para luego revisar
su interacción.
El presidencialismo sudamericano: el rol del gobierno y la figura del Presidente
El análisis del gobierno como actor político es esencial al momento de evaluar el estado de las
políticas migratorias en Argentina y Chile. Al igual que el resto de los países de América Latina,
estas son democracias presidencialistas, que otorgan amplios poderes al ejecutivo, siendo uno de
los más importantes el control de la agenda legislativa, tanto por la posibilidad de introducir
proyectos de ley, como por asignar prioridad en la discusión de los proyectos en el Congreso a
través del uso de las urgencias. Por tanto, para que las reformas sean fructíferas, el apoyo del
gobierno se torna crucial.
Sin embargo, no en todos los países los presidentes juegan el mismo rol. De acuerdo al índice de
poderes legislativos de los presidentes latinoamericanos elaborado por Payne et al. (2006), Chile
es el país latinoamericano con el índice más alto (0.68) mientras que Argentina se ubica en sexto
lugar (0.47). Algunas diferencias radican en la iniciativa exclusiva de ley, que en Chile aplica para
una importante cantidad de materias mientras que en Argentina se remite al presupuesto,
convenciones internacionales y legislaciones sobre aranceles comerciales. En este último país
existe además la iniciativa popular de ley. Estos datos dan cuenta de que en Chile, el poder del
presidente frente al Congreso es mayor y por tanto se espera que sea un actor fundamental en la
elaboración, presentación y aprobación de una ley de migraciones.
Revisando el rol del gobierno en el caso argentino, como ya se ha mencionado, desde el regreso al
sistema democrático, los primeros presidentes argentinos –primero Raúl Alfonsín (1983-1989) y
luego Carlos Menem (1989-1999)- no abordaron la temática migratoria de forma integral,
impulsando medidas administrativas contradictorias como las amnistías migratorias y a la vez la
tendencia al aumento del control y restricciones a la inmigración, delegando mayor poder de
decisión en la DNM y mayores requisitos para la radicación. Esta última tendencia se vio
particularmente fortalecida durante el segundo mandato de Menem, período en que se produjo
un giro hacia la derecha tanto en materia económica como moral, y que llevó incluso a que en
1999 se presentara un proyecto de ley para modificar parcialmente la Ley Videla introduciendo
mayores normas de control de los inmigrantes (Oteiza y Novick 2000).
A pesar de que la Ley de Migraciones de 2004 fue principalmente impulsada por el Congreso y
grupos de la sociedad civil, en la etapa decisiva de su tramitación logró contar con el necesario
apoyo del gobierno. En mayo de 2003 asumió como Presidente de la Nación Néstor Kirchner tras
un período de inestabilidad política y social iniciado con el colapso económico producido en 2001 y
de que los dos presidentes previos no pudieran finalizar su mandato. El kirscherismo, aunque
dentro del Partido Justicialista, con su Frente para la Victoria se ha ubicado hacia la centro19
izquierda del espectro político, sector que tradicionalmente ha sido más receptivo a los flujos de
inmigrantes y con mayor respeto a los derechos por sobre el discurso de seguridad, tanto en
Argentina como en el resto del mundo.
La preocupación de Kirchner por el tema migratorio surgió fuertemente marcada por el fenómeno
de la emigración, fenómeno que se comenzó a producir con fuerza en la década del 2000 por el
empeoramiento de las condiciones socioeconómicas. En los años de mayor emigración, entre 2000
y 2003, salieron del país 250.000 argentinos que se dirigieron de forma preferente a España
(Mardones 2005). Tras esta situación, de acuerdo a Pablo Mardones (2005, 50), la Argentina se
“autodescubrió” como país de emigración percibiendo el fenómeno migratorio desde otro punto
de vista e incorporando la visión del respeto a los derechos humanos. Esto llevó además a que por
parte del Estado comenzara un período de mayor flexibilidad, que se reflejó en la negociación por
parte del presidente Kirchner con el canciller español para regularizar la situación de los
indocumentados argentinos en ese país.
En la política interna, esta nueva postura del gobierno se tradujo en el apoyo a la sanción de una
nueva Ley de Migraciones y en los años sucesivos a la aprobación de una nueva Ley de Refugiados
y a la ratificación de la Convención sobre la Protección de los Derechos de los Trabajadores
Migrantes y sus Familias.
La sucesora de Kirchner, su esposa Cristina Fernández, ha continuado en esta línea con el trabajo
realizado para la promulgación del reglamento de la ley 25.871, y abogando en foros
internacionales por el respeto por parte de los países desarrollados de los derechos de los
inmigrantes y la no promoción de leyes discriminatorias18.
En Chile, por su parte, durante los cuatro gobiernos que la Concertación estuvo en el poder (19902010) no se evidenció un compromiso con la temática de la inmigración, lo que se refleja en que
no estuvo presente ni en los programas de gobierno ni en las agendas gubernamentales de los
presidentes de la coalición. Esto resulta en cierta medida paradójico, por una parte, en cuanto los
sectores de centro-izquierda –como es la Concertación- son tradicionalmente los que abogan por
el mayor respeto a los derechos de inmigrantes, y por otra, considerando la experiencia personal
de muchos miembros de la coalición, incluidos los presidentes Lagos y Bachelet, que fueron
exiliados políticos durante la dictadura.
En el gobierno de Patricio Aylwin (1990-1994), en noviembre del 1993, el ejecutivo envió el único
proyecto de ley enviado en la nueva democracia (desde 1990). Este proyecto nunca fue sometido
a votación, siendo archivado en 1997 por petición del entonces Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle
(1994-2000)19. Además, durante el gobierno de Aylwin se recogió el compromiso internacional de
Chile respecto de la protección de refugiados, incorporándose a la legislación nacional aspectos
regulatorios de la Convención de Refugiados de 1951.
Durante el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle la temática de la inmigración no fue considerada
relevante; sin embargo destacó la implementación de una solución paliativa y poco duradera a la
existencia de inmigrantes irregulares a través del Plan de Regularización de los Inmigrantes
Irregulares, conocido como la primera amnistía migratoria, producto de la cual se le otorgó una
visa temporal válida por dos años a aproximadamente 40.000 inmigrantes (Jensen 2008, 11).
18
“La Cumbre sella la unidad de acción europea y latinoamericana ante la crisis”. El Mundo, 18 de mayo de
2010. http://www.elmundo.es/elmundo/2010/05/18/union_europea/1274212716.html
19
Número de Boletín 1114-06. “Proyecto de Ley sobre Migraciones”, http://sil.congreso.cl/pags/index.html
20
Respecto del ex presidente Ricardo Lagos (2000-2006), pese a que, al igual que los presidentes
anteriores, no aludió a la inmigración en su programa de gobierno presidencial, en pleno gobierno
propuso la implementación de algunas medidas respecto de la inmigración que respondían a tres
ejes: en primer lugar Chile debía ser un país receptivo y abierto a la inmigración, sin
necesariamente promoverla; en segundo lugar, se debía hacer un esfuerzo en regularizar la
situación de inmigrantes irregulares –que, aún cuando el programa de regularización se había
aplicado en 1998, en ese entonces ya se contaba con entre 15.000 y 20.000 inmigrantes
irregulares- dado que introducía distorsión al mercado laboral; y finalmente, promover la
comprensión de que los inmigrantes regulares e irregulares tienen derechos similares a los
nacionales (Jensen 2008). Además, en el año 2005 el Ejecutivo envió al Congreso un proyecto de
ley que fue ingresado a la Cámara de Diputados, el cual establece medidas contra la discriminación
fundamentada en motivos de raza o etnia, nacionalidad, situación socioeconómica, lugar de
residencia, idioma, ideología u opinión política, sexo, género, estado civil, edad, entre otras, el cual
se encuentra entrampado en la discusión en el Senado20.
Asimismo, en el año 2001, impulsó la creación de una comisión con el objetivo de elaborar una
política migratoria con funcionarios técnicos del Ministerio del Interior, Defensa, Trabajo y el
Ministerio de Relaciones Exteriores, que finalmente produjo un texto que resumió la visión del
gobierno de Ricardo Lagos sobre el fenómeno migratorio y estipuló la creación de un Consejo de
Política Migratoria21.
Michelle Bachelet fue la primera mandataria que incorporó en su programa de gobierno la
temática migratoria. Ella proponía reconocer los apoyos en materia migratoria recibidos por los
chilenos en el exterior, tanto en el pasado como en el presente; impulsar una nueva ley de
extranjería que incorporara los compromisos internacionales suscritos por Chile; relevar la variable
migratoria en los procesos de integración regional; e incorporar la temática de la inmigración en el
currículo educacional (DEM, 5). Sin embargo, estas iniciativas no fueron incorporadas a una
política de inmigración de largo plazo; de hecho, en el año 2007 Bachelet llevó a cabo la segunda
amnistía migratoria como resultado de presiones de asociaciones de migrantes en Chile,
particularmente de la comunidad de peruanos; cerca de 50.000 extranjeros fueron beneficiados
con la medida (Jensen 2008, 11). Luego, en el año 2008 creó el Consejo de Política Migratoria que
se había esbozado bajo la administración de Lagos, este tenía el propósito de crear propuestas y
coordinar acciones y estuvo compuesto por ministerios y órganos estatales que tuvieran carteras
relacionadas con la temática migratoria. Sin embargo, este Consejo no se reunió ni una sola vez, lo
que evidencia la escasa voluntad de crear una política migratoria consistente, de largo plazo.
Pese a lo anterior, es importante mencionar los avances que se tuvieron bajo el gobierno de
Bachelet en materia de refugio: bajo su administración se creó en el Departamento de Extranjería
y Migración la Sección Especial de Refugio y Asentamiento y, lo más relevante, se logró la
promulgación de una nueva Ley de Refugio que se publicó en abril 2010.
A diferencia de los mandatarios de la Concertación, el presidente Sebastián Piñera (2010-2014), el
primer mandatario de derecha en Chile luego de Jorge Alessandri Rodríguez (1958-1964), sí
incorporó la temática de la inmigración a su programa de gobierno, a pesar de que los proyectos
de ley más restrictivos que tienen que ver con inmigración han sido presentados por legisladores
20
Número de Boletín 3815-07. “Establece medidas contra la discriminación”.
Biblioteca del Congreso Nacional http://www.bcn.cl/carpeta_temas/temas_portada.2006-0516.1264867506
21
21
de derecha, como se verá en el siguiente apartado. En su programa de gobierno, el actual
presidente Piñera planteó que se fortalecería el respeto a los derechos humanos con la
implementación de políticas contra la discriminación y a favor de la igualdad de trato entre las
personas, en la cual se contaría a los inmigrantes, un grupo social que, según sus planteamientos,
no ha sido considerado hasta ahora en el país22.
La incorporación de la temática de la inmigración en el programa de gobierno del actual
presidente de Chile es relevante, especialmente producto de que, por primera vez, este haya sido
asociado a la temática de derechos humanos. Sin embargo, no hay visos de que en esta
administración se reforme la actual Ley de Extranjería, ya que los cuatro años de gobierno estarán
marcados, probablemente, por la reconstrucción del país post terremoto de febrero del año 2010,
y por políticas tendientes a disminuir la pobreza y la desigualdad económica, las cuales
aumentaron en el país luego de la última medición.
Congreso y los partidos políticos
Un segundo actor clave lo constituye el Congreso en cuanto para la sanción de una política
migratoria integral se requiere una ley que sea aprobada por el poder legislativo. Este es además
el espacio donde más claramente se observa el actuar de los partidos políticos.
De lo mencionado en el apartado anterior respecto al equilibrio de poder entre el presidente y el
Congreso, se espera que en el caso chileno el papel de los legisladores sea secundario frente a un
presidencialismo exacerbado mientras que en el caso Argentino el Congreso tiene mayores
posibilidades de acción. Esto se encuentra en línea, como veremos, con el desarrollo reciente de la
política migratoria donde en Argentina el Congreso ha jugado un rol clave mientras en Chile su rol
ha sido prácticamente inexistente.
En cuanto a los partidos políticos, Argentina posee un sistema menos institucionalizado con un
partido dominante, el Partido Justicialista (PJ), que posee múltiples tendencias internas y funciona
como una máquina partidaria centrada en vínculos clientelistas (Levistky 2003). A su vez, la
estructuración programática de la competencia por parte estos partidos es menor que en el caso
chileno –que destaca en esta materia a nivel regional- (Kistchelt et al. 2010), de lo que se podría
esperar que una fuerte incorporación de la materia en la plataforma programática de los partidos
políticos podría ser un factor de éxito para una nueva legislación en Chile, lo que no parece haber
sido relevante en el caso argentino.
El Congreso argentino ha jugado un rol central en la formación de la política migratoria desde la
sanción de la primera ley en 1876, rol que no se ha remitido a la aprobación y discusión de
iniciativas provenientes del Ejecutivo sino que ha sido activo y protagónico. Este rol ha servido
además como contrapeso a las acciones del Poder Ejecutivo, lo que se encuentra en línea con los
datos presentados en el apartado anterior respecto a los poderes legislativos de los presidentes y
un mayor equilibrio entre ambos comparado con el caso chileno.
Con la excepción de la Ley de Residencia de 1902 que fue presentada por el senador Miguel Cané
a petición organización de industriales y empresariales con el objetivo de reprimir la organización
22
Programa de Gobierno disponible en sitio web de Ministerio Secretaría General de la Presidencia,
http://www.minsegpres.gob.cl/
22
sindical de trabajadores, las principales medidas represivas y de control hacia los inmigrantes han
surgido desde el Poder Ejecutivo. Esto, ya sea en contextos de dictaduras frente al cierre del
Congreso o mediante decretos y medidas de carácter administrativo. Al contrario, la ley de puertas
abiertas de 1876 y la actual Ley de Migraciones surgieron de iniciativas parlamentarias y luego de
alcanzar un consenso entre los diversos actores políticos.
Sin embargo, como actor heterogéneo y representativo de las diversas tendencias políticas y
sociales, no todas las propuestas parlamentarias han tendido al respeto de derechos. Previo a la
sanción de la nueva ley, la actividad legislativa en la materia fue escasa. Desde la vuelta a la
democracia en 1983, se aprobaron 4 leyes –la Ley 23564 de 1988; la Ley 23860 de 1990; la Ley
24008 de 1991; y la Ley 24393 de 1994-, que se refirieron únicamente a materias relativas a los
montos de las multas, las tasas retributivas de servicios y ciertas competencias administrativas, sin
abordar los temas más de fondo (Oteiza 2006). En este período, además, se presentaron algunos
proyectos de ley que no prosperaron pero que proponían medidas más restrictivas, por ejemplo,
dando mayor fuerza a la delación, mientras otros iban en la línea de un mayor respeto a los
derechos. Esto en un contexto de la segunda mitad de los noventa caracterizado por una política
restrictiva acompañada de un discurso estigmatizante, discriminatorio y en casos derechamente
xenófobo (Oteiza et al. 1996). No existían aún, por tanto, el contexto necesario para aprobación de
una nueva legislación.
Antecedente importantes en el trabajo parlamentario fue la creación a inicios de los noventa en
las Cámaras de Diputados y del Senado de las respectivas Comisiones de Población, instancias
donde de plantearon y discutieron las propuestas para modificar o reemplazar la legislación
vigente en relación a inmigración. Y aquí fue donde se presentaron diversas iniciativas
parlamentarias para modificar o reemplazar la Ley Videla. En base a un proyecto consensuado por
la Comisión es que el diputado socialista Rubén Giustiniani, presidente de la Comisión de
Población, presentó en 2001 y de nuevo en 2003 el proyecto que finalmente se convertiría en ley.
Esa propuesta fue discutida con expertos y actores involucrados en un Seminario y mediante la
realización de Audiencias Públicas para luego ser aprobada por la Comisión de Población y sin
discusión por la Cámara de Diputados y el Senado. La ley 25.871 fue por tanto el resultado de un
largo proceso de generación de consensos al interior del Parlamento y de éste con el Poder
Ejecutivo (Mármora 2004). Y aunque la sanción de la ley por parte del presidente constituye un
factor necesario para su vigencia, es claro que el proyecto surgió de la actividad parlamentaria y
que el apoyo del Ejecutivo se produjo únicamente en la etapa final.
En cuanto a la acción de los partidos, como se mencionó, en Argentina los partidos –
particularmente el Justicialista- tienen un fuerte componente de clientelismo que a su vez convive
con una mediana estructuración programática. Aunque en este país resulta difícil establecer la
distinción entre izquierda y derecha precisamente por la heterogeneidad del PJ, sí es posible
observar una cierta división ideológica respecto a la política migratoria. A pesar que no se cuenta
con votaciones nominales para la ley 20.871, en base a los firmantes de los proyectos presentados
entre 1983 y 2003 es posible observar que aquellos tendientes a ampliar y asegurar el respeto a
los derechos humanos provinieron de parlamentarios de la centro-izquierda e izquierda
(socialistas, radicales, del sector izquierdista del peronismo o de otras agrupaciones de izquierda)
mientras los proyectos más restrictivos fueron presentados por parlamentarios pertenecientes al
sector más cercano a la derecha dentro del peronismo, asociado en los noventa a la figura de
Menem. Los equilibrios legislativos por tanto sí se tornan fundamentales. Esto, a pesar de que el
tema no constituyera un elemento importante en la plataforma programática de los partidos, que
23
suelen ser menos desarrolladas que en el caso chileno, y de que la política partidaria propiamente
tal no resultara un factor clave para la aprobación de la ley.
Respecto a Chile, el Ejecutivo tiene amplias facultades para controlar la agenda legislativa, lo que
conlleva a que el Congreso tenga limitaciones para discutir proyectos de ley que no formen parte
de la agenda gubernamental. Además, es muy poco probable que una reforma una ley en Chile tan
relevante como la Ley de Extranjería provenga de una moción presentada en el Congreso. Por
tanto, la actividad legislativa en la materia ha sido más bien marginal.
Los legisladores chilenos han presentado escasos proyectos de ley que abordan aspectos
referentes a inmigración y a extranjeros en Chile. La mayoría de estos proyectos son
sancionatorios, existiendo pocos proyectos que buscan legislar para otorgar derechos o facilidades
a extranjeros.
Los proyectos de ley que buscan establecer sanciones a los inmigrantes han provenido, sin
excepción, de la Unión Demócrata Independiente (UDI) y Renovación Nacional (RN), partidos de
derecha pertenecientes a la coalición de la Alianza. Es por esto que en el apartado anterior se
sostuvo que resulta llamativo que de todos los presidentes que ha tenido Chile desde la
recuperación de la democracia haya sido el único presidente de derecha, Piñera, el que haya
vinculado la temática de la inmigración al respeto de los derechos humanos, incorporándola en su
programa de gobierno.
De los proyectos de ley sancionatorios presentados por diputados de derecha, es importante
mencionar uno presentado en octubre del año 2006, denominado “Sanciona la circulación
clandestina de extranjeros en Chile”, el que fue archivado por el Ministerio del Interior en junio del
año 200923. La Ley de Extranjería vigente sólo sanciona a la persona que ingresa y egresa del país
de manera clandestina, más no al que circula. Asimismo, en el año 2006 diputados pertenecientes
a la coalición de derecha ingresaron el proyecto “Tipifica como delito la facilitación de ingreso
doloso de extranjeros al país”24. Ese mismo año también fue presentado el proyecto de ley
“Sanciona la colaboración a la internación ilegal de extranjeros”25.
Tal como fue mencionado anteriormente, son pocos los proyectos de ley ingresados en el
Congreso que buscan legislar acerca de derechos o facilidades para los inmigrantes o extranjeros.
Ya ha sido mencionado el proyecto del Ejecutivo para legislar contra la discriminación, al margen
del cual existen otros que han surgido desde el Congreso que buscan otorgar facilidades a los
inmigrantes y extranjeros, aunque en temas acotados tales como el proyecto ingresado en 1997
“Autoriza a médicos extranjeros el ejercicio de la medicina en Chile”26 y un ingresado en 1991, el
cual fue promulgado como ley en el año 1993, denominado “Otorga facilidades a extranjeros
residentes”27.
Respecto de los partidos políticos representados en el Congreso, solo el Partido Socialista (PS)
tiene publicado su posición frente a la temática de la inmigración, la cual está contenida en un
documento que resume la visión del PS respecto de las relaciones internacionales. El PS sostiene
que uno de los grandes temas de la política internacional actual es el reconocimiento de los
23
Boletín 4584-06, “Sanciona la circulación clandestina de extranjeros en Chile”
Boletín 4327-07
25
Boletín 4554-07
26
Boletín 2017-11
27
Boletín 273-06, publicado como ley N° 19.273
24
24
derechos de los migrantes y la acogida e integración en los países a los que aportan su trabajo.
Asimismo, el PS señala que el partido promueve un trato digno para los inmigrantes y sus familias,
y rechaza la explotación, discriminación y xenofobia28.
En relación a partidos de derecha, no existen documentos que resuman la posición oficial de estos
respecto a la temática de la inmigración. Sin embargo, es preciso mencionar un hecho polémico
sucedido en diciembre del año 2009, el cual fue protagonizado por Christian Espejo, candidato a
diputado por la UDI en Santiago. Espejo declaró en un programa televisivo la necesidad de que
Chile deportara a los “peruanos ilegales”, puesto que “hay muchos peruanos que lideran bandas,
de clonación de tarjetas, de fraudes por teléfono e Internet”, situaciones de delincuencia que –
señaló- no ocurría en el caso de otras migraciones. Además, el candidato a diputado sostuvo que
cuando una familia chilena postulara a sus hijos para el jardín infantil, o fuera a los consultorios, la
preferencia la tendrán los peruanos, puesto que tendrían menos puntaje en las fichas sociales29.
Estas declaraciones generaron debate en la sociedad civil, y tuvieron como consecuencia una
movilización de la comunidad peruana en Chile.
La sociedad civil y la política migratoria
La sociedad civil es un actor político fundamental en los sistemas políticos democráticos, puesto
que demanda al Estado la concreción de ciertas políticas y la provisión de determinados bienes
políticos, sitúa temáticas en la agenda pública y gubernamental, participa en el debate acerca de
las políticas, y, por último, participa en la implementación de políticas y programas
gubernamentales. Por tanto, un último actor o grupo de actores que hemos considerado en el
análisis es la sociedad civil o lo que también se denominan grupos de advocacy.
En esta materia las diferencias entre Argentina y Chile son sustanciales y por tanto, otra variable
que ayuda a comprender las distintas regulaciones existentes en ambos países. En Argentina, la
participación de los organismos no gubernamentales, tanto de corte académicos como de defensa
de derechos humanos, organizaciones religiosas y de los propios migrantes, así como de
organizaciones internacionales, han jugado un rol importante en situar la temática migratoria en la
agenda, en dar cuenta de las violaciones a los derechos humanos de los migrantes e incluso en la
discusión, definición e implementación de la política migratoria vigente. En Chile, por otra parte,
aunque han tenido un rol importante, su capacidad de influir la agenda en considerablemente
menor.
En un análisis realizado por Claudio Fuentes (2005) para ambos países respecto a los grupos de
advocacy de derechos humanos, éstos han logrado tener mayor influencia en la agenda en
Argentina por la estructura de oportunidades políticas que provee el sistema, concretamente por
un mayor campo de acción, que ha redundando en un mayor número de organizaciones, vínculos
con expertos claves mientras que en Chile la transición política fue muy desfavorable para las
ONG, muchas de las cuáles desaparecieron, además de que solo recientemente se ha incorporado
la temática migratoria en la agenda de derechos humanos.
28
Partido Socialista de Chile. “Chile en el mundo global: una mirada socialista”, p. 10
“Christian Espejo: ‘Muchos peruanos lideran bandas de delincuentes’”, La Tercera, 8 de octubre de 2009.
http://latercera.com/contenido/674_190106_9.shtml
29
25
Revisando la acción de estas organizaciones en argentina, una primera función realizada a través
de su trabajo directo con los inmigrantes ha sido la ayuda en sus problemas cotidianos como son
la asistencia humanitaria, asesoramiento legal frente a situaciones de violación de sus derechos y
para acceder a servicios básicos, entre otras materias (Santillo 2009, 50). Destacan en esta materia
particularmente las organizaciones religiosas. Por ejemplo, la Fundación Comisión Católica
Argentina de Migraciones (FCCAM) tiene como objetivos “la asistencia, promoción e integración
de los hermanos inmigrantes y refugiados en la República Argentina”30. En este ámbito, de alguna
manera actúan supliendo la acción del Estado y en muchos casos frente a los abusos del mismo. Y
a través de esta experiencia cotidiana es que estas organizaciones han adquirido un conocimiento
insustituible respecto a los problemas que aquejan a los inmigrantes que les ha permitido ser
interlocutores relevantes en la definición de la política migratoria.
Una segunda función importante realizada por estos actores ha sido el situar la temática
migratoria en la agenda política, con especial foco en el ámbito de derechos y en ver la
inmigración como oportunidad más que como problema. En esta materia, los organismos
internacionales –OIM y ACNUR- han liderado la agenda global y también en Argentina por su
disposición de conocimiento y experiencia así como sus vínculos con organismos tanto
gubernamentales como no gubernamentales (Domenech 2008, 57). A esto se suman las denuncias
de violaciones de derechos por parte de algunas ONG como el Centro de Estudios Legales y
Sociales (CELS) a través de sus informes anuales, denuncias que igualmente repercuten en la
formación de la agenda a la vez que se nutren de un trabajo directo mencionado en el párrafo
precedente.
En base a los roles anteriores es que otra función de las organizaciones ha sido su participación en
la elaboración de la política migratoria. El año 1999, todas las organizaciones de derechos
humanos, refugiados, organizaciones religiosas, etc., involucradas en la materia, enviaron una
Carta a la Comisión de Población y Recursos Humanos de la Cámara de Diputados para expresar su
rechazo al proyecto de ley del Ejecutivo que proponía mayor control en la política migratoria, y
plantear la necesidad de elaborar una nueva Ley de Migraciones discutida al margen de la disputa
electoral (Oteiza y Novick 2000). Luego, el año 2000 participaron en un seminario convocado por
la Comisión presidida por el diputado Giustiniani para discutir el contenido de una nueva ley. Y
múltiples organizaciones participaron también de las instancias de oficiales como las audiencias
públicas en el Congreso y finalmente en la elaboración de la reglamentación de la ley que tardó
seis años en publicarse. Con estos fines es que se organizó la Mesa de Organizaciones de Defensa
de los Derechos de los Inmigrantes compuesta por 7 organizaciones31 que por años presionó por la
sanción de una nueva ley. Y en 2008, se formó una La Comisión Asesora para la Reglamentación de
la Ley, que estuvo integrada por la OIM, ACNUR, FCCAM, CEMLA, CELS y Asamblea Permanente
por los Derechos Humanos (APDH), además de funcionarios del Ministerio del Interior.
Finalmente, algunas de estas organizaciones han participado en la implementación de la política
migratoria. Ejemplos de esta participación son su incorporación en la Comisión Nacional para los
Refugiados, y en la implementación del programa Patria Grande para la regularización migratoria.
30
http://www.migracionesfccam.org.ar/actividades.html
Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (APDH),
el Movimiento Ecuménico por los Derechos Humanos (MEDH), el Servicio de Paz y Justicia (SERPAJ), la
Fundación de la Comisión Católica de Migraciones (FCCAM), el Servicio Ecuménico de apoyo y orientación a
inmigrantes y refugiados (CAREF) y el Departamento de Migraciones de la Confederación de Trabajadores
Argentinos (CTA)
31
26
Así, mediante estas distintas funciones, es posible dar cuenta de una actividad constante y en
variados frentes por parte de organizaciones involucradas en la defensa de los derechos de
inmigrantes y refugiados donde distintas organizaciones adquieren competencias y expertise en
algunas de estas funciones en particular. Se observa un rol creciente de la sociedad civil, lo que
Domenech (2008, 69) denomina “ciudadanización de la política migratoria”, en la discusión y
aplicación de las políticas tanto a nivel nacional como regional. Esta sería una característica
novedosa del proceso reciente de definición de política, ausente en los anteriores momentos
históricos, y se debería, de acuerdo al mencionado autor, tanto a un espacio “ganado por
convicción” por las propias organizaciones como “cedido por conveniencia” por parte de los
Estados nacionales.
Por último, cabe una mención al rol jugado por la prensa, particularmente la prensa escrita, en
cuanto la representación que hace de la temática migratoria impacta en la percepción que la
sociedad tiene sobre los extranjeros. Para el caso argentino existen estudios que han dado cuenta
de un discurso excluyente particularmente respecto a los inmigrantes latinoamericanos,
asociándolos a males sociales como el desempleo, la delincuencia y ciertas enfermedades. Esto
especialmente durante la década de los noventa, discurso que tiende a verse fortalecido en
contextos de crisis económicas (Domenech y Magliano 2008). Sin embargo, tras la recuperación de
la crisis de 2001 y la sanción de la nueva ley, se ha observado un giro con discursos que parecen
ser más igualitarios y abiertos y que, a pesar de sus limitaciones, se entroncan con el cambio en el
discurso oficial. Cabe destacar que, al contrario del caso chileno donde existe una gran
concentración de la propiedad de los medios de comunicación que redunda en un pluralismo
limitado, en Argentina, a pesar de la tendencia de las últimas décadas a la concentración de la
propiedad –particularmente a través del grupo Clarín- existe mayor pluralismo de medios,
existiendo espacios para abordar la temática desde distintas perspectivas.
La sociedad civil en Chile no se ha caracterizado por evidenciar un interés fuerte en demandar
cambios a la Ley de Extranjería vigente en Chile, ni tampoco en situar en la agenda la temática de
la inmigración y la necesidad de una nueva legislación migratoria. Sin embargo, existen
organizaciones que llevan a cabo estas tareas de una manera más o menos exitosa. Es importante
mencionar que un aspecto en común entre las siguientes organizaciones es la falta de recursos, lo
que conlleva a que el impacto que generan sea limitado.
La OIM en Chile es activa en la organización de seminarios y conferencias en los cuales se discuten
de temas referentes a la inmigración, tales como la trata de personas, la interculturalidad, la
vinculación entre migración y salud, entre otros. Aún cuando estos encuentros no generan gran
resonancia a nivel público, son interesantes ya que articulan un espacio de discusión entre actores
de la sociedad civil –tales como representantes de entidades universitarias; organizaciones no
gubernamentales como Amnistía Internacional y Oxfam Chile, entre otras- y actores
gubernamentales. Esto es relevante, ya que estas instancias generan un diálogo que tiene el
potencial de incidir en el proceso de formación de políticas públicas referentes a la inmigración.
Por otra parte, el Instituto Católico Chileno de Migración (INCAMI) también realiza jornadas de
discusión acerca de la temática de la migración, con el objetivo de sensibilizar a la sociedad
respecto de este tema. Asimismo, el ACNUR también realiza y/o patrocina seminarios que tienen
el objeto de discutir acerca de política de inmigración, sin embargo, estas iniciativas son más
acotadas que las llevadas a cabo por la OIM dado que principalmente se centran en la temática de
refugio y reasentamiento.
27
Entidades académicas en Chile han incidido en la discusión de la temática migratoria, intentando,
de esta manera, influir en la agenda pública y gubernamental. Destaca en este aspecto el Centro
de Derechos Humanos de la Universidad Diego Portales, que ha generado instancias de discusión
de la temática, al cual han invitado a distintos actores de la sociedad civil, como personas
provenientes de la Iglesia. Además, realizan un informe anual de derechos humanos en el cual se
tiene un capítulo especial destinado a la migración, en una función similar a la realizada por el
CELS en Argentina. Asimismo, destacan la Universidad Alberto Hurtado y la Universidad Católica,
las que también han generado instancias de discusión acerca de estas temáticas. Cabe mencionar,
eso sí, que en estas instancias más que dar propuestas concretas de reformas a la Ley de
Extranjería, se destaca la existencia de problemas respecto de los inmigrantes y se denuncia la
ineficiencia del Estado para gestionar dichos problemas.
En Chile, los actores de la sociedad civil también destacan por otorgar asistencia a los inmigrantes
–teniendo, en algunos casos, un rol irremplazable- y defensa frente al Estado y al abuso de
empleadores. Organizaciones que proveen de asistencia de bienes básicos provienen de la Iglesia,
dentro de estas el INCAMI y la Vicaría de Pastoral Social es un actor muy relevante,
particularmente respecto del refugio. Asimismo, existen otras organizaciones que otorgan
asistencia jurídica, dentro de las cuales se puede mencionar la Clínica de Derechos Humanos de la
Universidad Diego Portales. Por otra parte, algunas organizaciones –particularmente la OIM- se
preocupan en capacitar a funcionarios de carabineros y de gobierno para cautelar el respeto de los
derechos humanos de los inmigrantes.
Adicionalmente, en Chile algunas organizaciones tienen un rol activo en la implementación de la
política de inmigración, particularmente respecto del refugio. La política de inmigración de Chile
sigue siendo, en gran medida, discrecional del Estado, razón por la cual la injerencia de otras
organizaciones es más limitada; sin embargo, la política de refugio de Chile cuenta con dos actores
fundamentales que facilitan su implementación: el ACNUR y la Vicaría de la Pastoral Social.
Por otra parte, es importante mencionar agrupaciones de inmigrantes que se han organizado con
el objetivo de presionar al Estado y de dar visibilidad a la temática de la inmigración, dentro de los
cuales se cuenta la Asociación de Inmigrantes por la Integración Latinoamericana y del Caribe
(Apila-Chile), la Agrupación de Inmigrantes Peruanos en Chile, el Comité de Refugiados Peruanos
en Chile y el colectivo Plaza de Armas. Asimismo, es relevante mencionar al Programa Andino para
la Dignidad Humana (Proandes), conformada por chilenos y ciudadanos inmigrantes, la que realiza
declaraciones públicas incidiendo en la agenda pública.
Finalmente, es necesario mencionar el rol de la prensa respecto del fenómeno de la inmigración,
el cual es muy relevante puesto que genera una imagen de los inmigrantes a la sociedad en su
conjunto. En Chile existe una alta concentración de medios de prensa, los cuales están
principalmente vinculados a sectores de la derecha. Normalmente, la imagen que estos medios
emiten es negativa. Tal como sostiene Stefoni, a partir del año 1996 los medios comenzaron a
publicar noticias respecto de inmigrantes peruanos, en las cuales se destacaba principalmente una
supuesta “ilegalidad” –lo que criminaliza a los inmigrantes-, delincuencia (Stefoni 2005, 14),
hacinamiento en la habitabilidad y la dificultad en el acceso de derechos de salud, vivienda y
educación (Póo 2009, 5).
28
La interacción de los actores: formación de coaliciones en la política migratoria
Hemos mencionado el rol que ha jugado en la formulación, definición, sanción e implementación
de la política migratoria tanto el gobierno como el Congreso y la sociedad civil para los casos de
Argentina y Chile. Sin embargo, a pesar de que algunos de estos actores puedan ser más
relevantes que otros en un caso o en un momento determinado, para el éxito de una política
migratoria respetuosa de los derechos humanos así como de cualquier política relevante, es
necesario lograr un consenso y que los actores logren conforman una coalición.
En el caso argentino, esto es precisamente lo que ocurrió. El trabajo realizado por décadas por las
organizaciones religiosas, académicas y de distinta naturaleza de la sociedad civil y organismos
internacionales, logró empalmar con el diputado Giustiniani, principal promotor de la Ley de
Migraciones y otros parlamentarios involucrados en la materia e interesados en promulgar una
nueva ley. Y en la etapa final de la ley el apoyo del Ejecutivo fue decisivo, así como lo ha sido en la
promulgación del reglamento y la implementación de la política migratoria. Así, se conformó una
coalición de actores proclives a la derogación de la Ley Videla y a la elaboración de una nueva
política con acento en el respeto de los derechos humanos de los inmigrantes.
En Chile, en cambio, esta interacción de actores no se ha producido. Cuando se presentó la única
propuesta para una nueva ley en el Congreso en 1993, no se logró el acuerdo político y no avanzó
en su tramitación. En adelante, los presidentes no han tenido la voluntad suficiente de trabajar en
la elaboración de una nueva propuesta; el Congreso tampoco ha mostrado interés en la materia
que, a pesar de sus atribuciones y poder limitado frente al Ejecutivo, pudiese haberse traducido en
la presentación de múltiples mociones que finalmente ejercen cierta presión sobre el gobierno.
Por su parte, la acción de las ONG, más allá de espacios de encuentro en seminarios u otras
instancias con autoridades de gobierno, no ha tenido la capacidad de ejercer la suficiente
influencia en la agenda y sus acciones han permanecido prácticamente aisladas. Por tanto, es de
esperar que cuando los distintos actores logren generar consensos y actuar en conjunto, exista
mayor posibilidad de éxito para la elaboración de una nueva política migratoria.
4.3 Los efectos de la política regional e internacional
En un contexto de globalización e interdependencia creciente, aún cuando las políticas migratorias
siguen siendo definidas de manera discrecional por los Estados, existen acuerdos, tratados y
tendencias internacionales que repercuten en la regulación de la inmigración de los Estados
individuales. Asimismo, existe una serie de tratados regionales y bilaterales que norman la
temática de la inmigración. Un ejemplo claro de ello es la Unión Europea, la organización más
integrada en términos migratorios, donde existe la libre circulación de personas.
Tanto Argentina como Chile reciben influencia de la política internacional, particularmente a
través de la firma de tratados internacionales y la presencia en su territorio nacional de
organizaciones internacionales, tales como la OIM y el ACNUR. Tal como se analiza a continuación,
los efectos de la política regional e internacional en ambos países son diferentes, ya que Argentina
es miembro pleno del tratado de integración regional del MERCOSUR, ha incorporado los tratados
internacionales firmados a su legislación nacional y cuenta con organizaciones internacionales más
activas en dar visibilidad a la temática migratoria, a diferencia de Chile, en donde solo destaca por
la firma de acuerdos bilaterales más acotados y más recientemente la implementación del
Acuerdo del MERCOSUR.
29
Argentina es miembro pleno del MERCOSUR –junto con Brasil, Paraguay y Uruguay-, organismo
que se ha ido expendiendo y que actualmente tiene como miembros asociados a Chile, Bolivia,
Perú, Colombia, Ecuador y Venezuela, es decir todos los países sudamericanos. El desarrollo del
MERCOSUR en materia de inmigración ha sido lento, sin embargo, las políticas desarrolladas han
tenido influencia en Argentina, y, en menor medida en Chile, en su calidad de miembro asociado.
En la primera mitad de los años noventa, cuando se comenzó a trabajar en definir medidas de
integración en el marco del MERCOSUR, el tema migratorio no tuvo consenso y la libre circulación
de personas fue dejada de lado. Sí se avanzó en eliminar el requisito de pasaporte para ingresar a
países miembros –basta el documento de identidad nacional- y en homologar el control fronterizo
y los formularios de ingreso. Pero de todas formas, existía la preocupación por mejorar el tránsito
de trabajadores, lo que se reflejó antes que a nivel del MERCOSUR en acuerdos bilaterales. Los
acuerdos entre Argentina-Bolivia y Argentina-Perú son reflejo de esto (Santillo 2009). Por otra
parte, en una órbita más amplia, desde 1999 se realiza anualmente con apoyo de la OIM la
Conferencia Sudamericana de Migraciones como un foro regional donde discutir la materia.
Luego, el año 2002 los Estados miembros plenos del MERCOSUR y los países asociados firmaron el
“Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados parte del MERCOSUR, Bolivia y Chile”
que da la posibilidad a los nacionales de un Estado parte a residir en otro Estado parte obteniendo
una visa temporal durante dos años con la posibilidad de, antes de que venza ese plazo, solicitar la
visa permanente. También da derecho a entrar y salir libremente del país, a gozar de un trato
igualitario con respecto a los nacionales, al envío de remesas y al acceso a la educación de los hijos
de migrantes incluso en caso de situación irregular de sus padres. Para la entrada en vigencia de
este acuerdo se requiere que los seis países lo incorporen a su legislación nacional, lo que se ha
ido produciendo de forma paulatina. Esta ha sido la única política de inmigración del MERCOSUR
que ha sido adoptada en Chile.
Argentina, a diferencia de Chile, ha sido más activa en incorporar los tratados firmados a su
legislación nacional, lo que ha reflejado una voluntad y compromiso con los principios y aplicación
de estos acuerdos. A modo de ejemplo, la Ley de Migraciones argentina de 2004 incorporó las
materias acordadas en el MERCOSUR, extendiéndola a los nuevos miembros asociados.
Igualmente, en la ley argentina se incorporaron concepciones presentes en la Convención sobre
Trabajadores Migrantes y sus Familias como el derecho a migrar, a pesar de que la misma fue
ratificada con posterioridad por el Congreso argentino. Es, sin duda, notorio que los debates
internacionales y el marco del proceso de integración regional nutrieron la discusión de la Ley de
Migraciones, su reglamento y las políticas desarrolladas en el marco de la misma, con todas las
limitaciones que pueda tener. Esto no ha sucedido en Chile, en donde existe una contradicción
entre la regulación vigente y lo que se afirma en las declaraciones finales de los encuentros
regionales por una parte, y entre los tratados firmados y las leyes nacionales que no se modifican
por la otra (Santillo 2009).
En cuanto a acuerdos bilaterales, en Chile destaca el acuerdo incorporado en la ley 19.581,
publicada en 1998, que crea la categoría de Habitantes de Zonas Fronterizas, la que permite la
disponibilidad de una tarjeta especial que permite el ingreso a las zonas fronterizas de otro país
por un plazo máximo de siete días, sin posibilidad de realizar trabajo remunerado. El acuerdo
sobre Tránsito de Personas en la Zona Fronteriza Peruano-Chile de 1978, permite el ingreso a
Tacna y Arica solo con la cédula de identidad nacional por siete días, teniendo la opción de
trabajar. Con Argentina se firmó en 1996 un Convenio Laboral que permite trabajos temporales en
el país vecino a personas que tengan contrato de trabajo. De 2005 son los acuerdos con Bolivia y
30
Perú para eliminar la exigencia de pasaporte para el ingreso al país y poder realizarlo con
documento nacional de identidad aunque solo en el caso de turismo. Lo mismo existe para
Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay y Uruguay, es decir, para todos los países de
América del Sur con la excepción de Venezuela.
Por último, tal como ya fue mencionado, Argentina cuenta con la presencia de las sedes regionales
de la OIM y de ACNUR, lo que –en comparación con Chile-, le ha dado mayor visibilidad a la
temática migratoria en Argentina, al igual que un rol más fuerte respecto de la influencia en la
discusión de las leyes, sus reglamentos y la implementación de políticas de protección y de
respecto a los derechos de inmigrantes y refugiados.
Es claro entonces que la política regional e internacional ha tenido un efecto en las políticas
migratorias nacionales por lo que no se puede dejar de considerar como factor explicativo. Este
efecto ha sido más relevante en el caso argentino.
5. Conclusiones
En el presente trabajo se ha destacado como factores explicativos de la política migratoria
existente en Argentina y Chile, la importancia de la inmigración a través de la historia, las
características y acciones de los actores claves y la influencia de la política regional e
internacionales, variables que en su conjunto con conforman una explicación plausible para estos
casos pero que como línea de investigación futura, requiere del análisis de nuevos países para
comprobar la confiabilidad de nuestra propuesta.
De la investigación realizada podemos destacar las siguientes conclusiones principales. En primer
lugar, constatamos que mientras se mantuvo legislación restrictiva en Argentina la inmigración
varió poco y más bien las cifras tendieron a descender mientras que en los últimos años, con una
política más receptiva, la cantidad de extranjeros ha aumentado considerablemente, lo que podría
constituir una muestra de los efectos de una política migratoria receptiva, efecto que podemos
hipotetizar no genera el consenso social necesario en otros países como Chile.
Pese a que la política migratoria vigente en Argentina es sustancialmente diferente a la chilena,
tanto en Argentina como en Chile existen una serie de asuntos pendientes que deberán ser
abordados con el objeto de contar con políticas migratorias modernas que sean efectivas en
vincular migración con desarrollo, asuntos que han solo sido esbozados en esta investigación.
Ambas políticas son imperfectas al otorgar protección a los inmigrantes, lo que creemos tiene que
ver con que todavía son países en desarrollo que aún no han sido capaces de proveer bienes
básicos a su población.
Consideramos además, que la existencia de políticas migratorias nacionales es sólo un paso hacia
la gobernanza de la migración, y que fenómenos transnacionales como este deben ser regulados
de manera global, siendo capaces de hacer converger las políticas nacionales para crear marcos
globales de acción. Creemos relevante crear políticas migratorias que aseguren derechos para los
inmigrantes, estableciendo la movilidad como un derecho. Los inmigrantes son personas
vulnerables como también lo son los pertenecientes a cualquier otra minoría, y lamentablemente
esta temática aún no ha sido analizada como sí lo han sido otras materias de derechos humanos a
nivel mundial.
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