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EN BUSCA DE UN LUGAR EN LA CIENCIA POLÍTICA Y DE LA
ADMINISTRACIÓN: EL MARKETING PUBLICO EN EL MARCO
DE LAS CORRIENTES CONTEMPORÁNEAS DE GESTIÓN
PÚBLICA
Ramón Bouzas Lorenzo
(Universidad de Santiago de Compostela)
e-Mail: [email protected]
Reseña Biográfica:
Licenciado en Filosofía y Ciencias de la Educación y Doctor en Ciencias Políticas y de la
Administración por la Universidad de Santiago de Compostela, en la que en la
actualidad es profesor titular del Departamento de Ciencias Políticas y de la
Administración. En la actualidad compagina varias vías de estudio: los procesos de
cambio en las organizaciones del sector público desde la perspectiva de la
incoporación de las TIC’s; la exploración de prácticas innovadoras en la función de
recursos humanos; marketing público; y políticas de igualdad (género).
Resumen
Se describe la evolución de la aplicación de las técnicas de marketing al
sector público, se resalta su peso en el pensamiento administrativo
contemporáneo, y se debate su potencial y su encaje en la práctica gerencial
contemporánea de las Administraciones públicas, así como su coherencia con
los valores democráticos.
Palabras claves: Marketing público; Administración Pública; gestión
pública; modernización; democracia.
1. Introducción
Las corrientes contemporáneas de gestión pública, entre ellas, en particular, la
Nueva Gestión Pública [en adelante, NGP], han abierto la vía de entrada en la práctica
administrativa del sector público de tecnologías de empleo habitual en el sector
privado, orientadas a la adaptación de los servicios a las demandas de los usuarios.
La apelación a la racionalización de los servicios, el creciente peso otorgado al
entorno y, en especial, la controvertida conversión del ciudadano en cliente han
implicado un cambio radical en la concepción de los servicios, transformando la clásica
concepción del usuario, objeto del ejercicio de la autoridad, en la de un sujeto activo,
que aporta sentido a la provisión del servicio, capacitado no sólo para demandar
prestaciones personalizadas, sino para juzgar su utilidad y efectos.
Fundamentalmente,
el
empoderamiento
del
ciudadano
frente
a
la
Administración, entre otros factores, ha abierto la práctica administrativa al conjunto
de técnicas que abarca el campo del marketing, cuyo potencial todavía no ha sido bien
comprendido por la ciencia política y de la administración, territorio en el que el
marketing público trata de encontrar su lugar y derribar las connotaciones que lo ligan
a una práctica de prestación acomodada exclusivamente a los dictados del mercado;
restrictiva e insolidaria desde el punto de vista de la gestión económica; retórica,
complaciente con el usuario, pero vacua en su contenido; apegada a un estímulo
excesivo de la competencia; o, por encima de todo, coartada perfecta de la devolución
al mercado de amplias áreas de actividad usurpadas por el estado de bienestar.
Contrariamente a lo que buena parte de la literatura gerencial actual sostiene,
algunas de las prácticas que se pueden concebir dentro del campo extenso del
marketing público han sido aplicadas al sector público desde hace décadas e, incluso,
ha sido este sector el que experimentó algunas de las técnicas posteriormente
difundidas con éxito en el sector privado. Por tanto, hasta cierto punto, se podría decir
que ha existido una actitud precedente, alineada con los principios más ortodoxos de
la práctica del marketing, que, sin embargo, en busca de su aceptación por parte de
la comunidad de estudio del sector público ha debido esperar al descubrimiento de las
potencialidades tecnológicas que aporta esta disciplina.
A pesar de los logros alcanzados, la literatura se ha afanado en desterrar –para
ser honestos, con éxito cuestionable - muchas de las mencionadas connotaciones
negativas adheridas al término. Si bien es cierto que el abrazo que muchos Estados
han hecho a las prácticas desreguladoras, privatizadoras o liberalizadoras a lo largo de
los años ochenta y noventa contribuyó a la difusión de las técnicas de marketing
público, también es indiscutible que entender esta disciplina sólo desde esa óptica
supone renunciar a los enormes beneficios que cualquier Administración, sean cuales
sean las características del sistema político en que se inserta, puede recibir del
empleo de las técnicas de marketing.
A diferencia de otras prácticas administrativas más velozmente consolidadas en
la gerencia pública, la travesía del marketing por los terrenos de la ciencia política y
de la administración está resultando más dura de lo que era previsible a principios de
los ochenta. Más allá de la adhesión cosechada entre los estudiosos de las ciencias
empresariales y de la economía del sector público, los beneficios suscitados y la
apreciación de su potencial para el sector público non han conseguido desterrar la
desconfianza con que una parte nutrida de los politólogos perciben esta área de
trabajo, ni han logrado demoler -como la literatura demuestra- la frivolidad o la
irresponsabilidad con que los científicos de la política y de la administración
consideran que el marketing se aplica al sector público, impresión fatalmente ligada al
activismo propagandista de finalidad meramente electoralista o a los excesos, de
escaso
fundamento
ético,
de
algunas
prácticas
llevadas
a
cabo
con
fines
recaudatorios.
La presente ponencia deja al margen la exégesis del concepto de marketing
público, un aspecto tratado ya con profundidad y éxito por otros colegas (Vázquez y
Placer, 2000: 14-30; Vázquez, Gutiérrez y García, 2009: 7-11). Lo que propone, a
través de un recorrido de tres décadas por la evolución de la gestión pública, es
aclarar el rol del marketing en su aplicación al sector público y justificar su encaje en
la práctica gerencial contemporánea de las Administraciones públicas y su coherencia
con los valores democráticos.
2. La Penetración del Marketing en el Sector Público
Siguiendo una pauta muy semejante a la de otras disciplinas de segunda y
tercera generación (nacidas de los estudios de economía, ciencias jurídicas y
sociología), la trayectoria del marketing a lo largo de los últimos cien años discurre a
través de varias fases (Wilkie y Moore, 2003: 116): fundación del área (1900-1920);
formalización del área (1920-1950); desviación del paradigma (1950-1980); e
intensificación y fragmentación de la desviación (1980-actualidad).
Si los años sesenta, en lo que se podría considerar la tercera etapa1, el
marketing entra en lo que algunos autores (Day, 1992: 324) consideraban “la era de
máxima influencia y de las grandes promesas [como disciplina]”, es durante la última
etapa cuando el marketing se expande a territorios hasta entonces sólo alcanzados
tangencialmente, pero, a la vez, cuando, a juicio de numerosos comentaristas, se
produce la segunda2 mayor transformación de su trayectoria: la que desplaza al
marketing desde su orientación a la gestión interna de las organizaciones al de la
importancia de los consumidores; del interés en el producto a la preocupación por los
servicios; de la transacciones a las relaciones; del proceso de elaboración a la
creación de valor; y de la atención a los recursos humanos y materiales a la
preocupación por los recursos ligados al conocimiento (Webster, 2005: 125).
Desde una perspectiva epistemológica, se transita de un marketing de enfoque
gerencial a un marketing analítico, que, a juicio de algunos autores, refleja una
apreciable, aunque no profunda, pérdida de peso como función gerencial y como
apoyo estratégico.
Vázquez (2004: 10-12), afinando la distinción de etapas3 que apuntan de forma
generalista Wilkie y Moore (2003) -aplicada a toda práctica de marketing-, hace
observar el incipiente interés que ya en torno a 1940 se compartía en la naciente
comunidad de profesionales del marketing sobre el papel que en la economía tenía el
sector público y, por tanto, sobre la importancia de la acción política y administrativa.
Un interés no siempre secundado en años posteriores, como muestran los debates
sobre los límites disciplinares que se suceden a lo largo de los treinta años
posteriores, y del que finalmente se hará eco la comunidad del marketing durante la
década de los sesenta.
En efecto, cuando a finales de los sesenta, Kotler y Levy (1969: 10), en un
1 Como testimonio de las enormes expectativas que había sobre la expansión del marketing, baste
comprobar la proliferación de definiciones del concepto y de la disciplina (Borch 1959; Keith 1960;
McKitterick 1957; Kotler y Levy, 1969).
2
La primera transformación es la que tiene lugar hacia 1950, cuando el marketing, todavía sin
desprenderse de su identificación con la actividad de ventas, emerge como disciplina y abandona la
consideración de simple actividad económica (Webster, 2005: 121). La transición estuvo marcada por
dos novedades: la concepción del marketing como una filosofía gerencial que resaltaba el papel del
consumidor y la integración de los métodos cuantitativos y del behavioralismo en la disciplina.
3
Vázquez (2004: 10-12) propone una división de la concepción del marketing público y social en cinco
etapas: antecedentes (hasta 1940); primeros debates (1941-50); primer periodo de transición (195160); consolidación (1961-80) y expansión y especialización (1991- actualidad).
célebre artículo publicado en la revista Journal of Marketing, proclamaron la
universalidad del enfoque del marketing, y, en concreto, la validez de la disciplina del
marketing para toda organización que dispusiese de clientes y productos, las miradas
se volvieron definitivamente hacia el sector público. Éste parecía ofrecer un campo
inagotable de experimentación, amparada, en buena medida por la demanda
ciudadana de una actuación más eficiente de los poderes públicos y por el combate
del despilfarro.
La necesidad de contener el gasto público hacia mediados de los setenta generó
una respuesta académica todavía contenida en esta materia. Se consideraba que los
desequilibrios
financieros
y
los
excesos
que
en
esta
área
cometiesen
las
Administraciones se situaban en el terreno de la economía del sector público y que,
por tanto, deberían provenir de esa parcela disciplinar tanto las grandes soluciones
como la delimitación de todas aquellas iniciativas vinculadas más particularmente a la
forma de enfocar los servicios y de responder desde éstos a las propuestas
programáticas de las organizaciones políticas.
Entrados en los ochenta, factores como el decaimiento de la satisfacción de los
ciudadanos, su hastío del funcionamiento de los servicios públicos –en contraste con
el contexto, predominante en la época, de creciente exigencia al sector privado de
mejores prestaciones-, el aumento de la competencia entre las organizaciones, la
apatía y la desmovilización de algunos públicos objetivos de las entidades públicas,
unidos a una dependencia cada vez mayor por parte del sector público de fórmulas de
copago en el acceso a los servicios públicos, animaron progresivamente el interés en
las posibilidades del marketing público, como testimonia el nacimiento de diversas
publicaciones especializadas.
La década de los ochenta lleva al mundo de la gestión (Webster, 2005: 123) a
un nuevo escenario en el que las formas de organización van abandonando las
rigideces burocráticas y adoptando estructuras y comportamientos más flexibles; la
informática avanza, y se difunden velozmente las tecnologías de la información y de la
comunicación (TIC), en especial, Internet; se incrementa la competencia entre
organizaciones; y se propaga el recurso a la subcontratación como medio de provisión
de servicios.
En este nuevo escenario se sitúan también las Administraciones Públicas, y la
gran pregunta que por entonces se formula es la de qué papel deben desempeñar los
Gobiernos al afrontar sus deberes hacia la ciudadanía. En cierto modo, esta es la
cuestión que han formulado todos los movimientos que han batallado desde ámbitos
académicos y profesionales para transformar los modelos de gestión pública.
Las respuestas se expresan en diferentes lenguajes en función del origen de las
fuerzas que influyen en las Administraciones: culturas de competencia global [OCDE
(1990-2005; 1995); Osborne y Gaebler (1992); Peters (1995)]; crisis económicas y
de los sistemas fiscales [Purchase y Hirshhorn (1994)]; innovaciones tecnológicas
[Horton (1996)]; cambios demográficos [Borins (1995); Osborne y Gaebler (1992)];
nuevos
enfoques
de
las
ideologías
de
gestión
[Aucoin
(1990)];
electorados
insatisfechos con los servicios públicos [Graves (1995)]; además de la acción de otras
corrientes con pujanza en los tiempos actuales, como las que personifican los
propagandistas de la eficiencia y de la calidad [Hackman y Wageman (1995); Jarrar y
Aspinwall (1999)] o los defensores
de la participación ciudadana en el diseño y la
provisión de los servicios públicos [Coleman (2003)].
Aunque está fuera de toda duda el destacado papel que en el proceso de
penetración del marketing en el ámbito público tuvo el sector de la consultoría –todo
un ejemplo neoisntitucionalista de isomorfismo normativo-, resulta, por su magnitud,
igualmente incuestionable e incomparable el impulso que tiene el marketing público
como efecto –no como medida- del imperio durante las dos últimas décadas de las
tesis gerencialistas y de la aceptación de los presupuestos ideológicos de la NGP,
enfoques que inspiran y respaldan la mayor parte de los procesos de reforma
gerencial de las Administraciones Públicas llevadas a cabo en los países desarrollados
durante los últimos treinta años.
El gerencialismo, enfoque especialmente influyente en los estudios de ciencia
política y de la administración durante los sesenta y setenta, legitimó la línea seguida
por aquellos investigadores que desde la teoría de la organización se empeñaron en
despojar
a
las
organizaciones
públicas
de
sus
características
distintivas,
asemejándolas en su estudio y práctica administrativa a cualquier otro tipo de
entidad. El gerencialismo enfatizaría la difusión de conceptos como el de satisfacción
de intereses, aprovisionamiento eficiente, racionalidad y rentabilidad, viabilidad
administrativa, movilización de recursos e, incluso, reforma y modernización, siempre
desde la pretensión de optimizar la gestión de funciones y recursos (Gross, 1968:
273-274).
Por su parte, desde una base doctrinal heterogénea, aunque con un tono
marcadamente economicista4, la NGP emergió durante los ochenta como una potente
filosofía administrativa transnacional centrada en la gestión, orientada a los resultados
y al cliente y comprometida con la idea de transparencia y de rendición de cuentas
(accountability). La NGP abogaría por la introducción de mayor competencia e
incentivos en el sector público y por el establecimiento de un nuevo estilo gerencial
más flexible, descentralizador y sensible a los costes.
Como han expresado numerosos autores de esta corriente5, las principales
propuestas de la NGP –de mayor impacto en los países de cultura anglosajona,
especialmente el Reino Unido, Canadá y Nueva Zelanda- han girado en torno a la
reducción del tamaño del sector público; el aumento del control político sobre la
burocracia; la incorporación de expertos provenientes del exterior destinados a asistir
la
labor
gerencial,
y,
si
cabe,
reemplazar
la
estructura
funcionarial
(desburocratización); la intensificación del empleo de incentivos económicos y de
mecanismos de evaluación del desempeño (pay for performance) en el ámbito
burocrático; el incremento de la competencia con el sector privado en la provisión de
servicios; la descentralización y la horizontalización de las organizaciones; y el
fomento de una nueva cultura organizativa en cuyo centro se situaría la concepción
del ciudadano como cliente.
Siguiendo la senda trazada por los teóricos de la NGP, la agenda de prioridades
que en materia de política de gestión pública desplegarían los gobiernos de los países
desarrollados durante los ochenta y noventa seguiría una pauta común (DeLeon,
2005; Pollit y Bouckaert, 2004) que actuaría sobre diferentes áreas: reducción del
tamaño del sector público; descentralización; aplanamiento de estructuras; creación
4 Entre otros principios que impulsan a sus contribuyentes se encuentran la necesidad de reducir el gasto
público; el recorte de servicios públicos y la penetración del sistema de mercado en las actividades del
sector público.
5
5
Entre los autores más destacados cabe recorder a C.Pollit, Managerialism and the Public Services
(Oxford: Blackwell, 1990) y The Essential Public Manager (Filadelfia: Oxford University Press, 2003);
R.D.Behn, "The big questions of public management", Public Administration Review, Vol. 55, nº 4 (1995);
E. Ferlie, et. al., The New Public Management (Oxford: Oxford University Press, 1996); C.Hood, “A Public
Management for all Seasons”. Public Administration, Vol. 69, (1991) y The Art of the State: Culture,
Rethoric and Public Management. (Oxford: Oxford University Press, 2000); M.Barzelay, The New Public
Management. Improving Research and Policy Dialogue (Berkeley: University of California Press, 2000);
D.F.Kettl, The Global Public Management Revolution. A Report on the Transformation of Governance
(Washington, D.C.: Brookings Institution, 2000); T.Christensen y P.Laegreid, New Public Management:
The Transformation of Ideas and Practice (Aldershot: Ashgate, 2001); L.E.Lynn, “Public Management”, en
B.G.Peters y J.Pierre (Eds.), Handbook of Public Administration (Londres: Sage, 2003). En español se
puede encontrar una buena síntesis de los fundamentos teóricos e ideas impulsadas por la NGP en el
primer capítulo de Olías (2001); para una recensión en lengua castellana de la literatura anglosajona
resulta muy completo el artículo elaborado por Barzelay (2001).
de agencias; simplificación normativa; modernización de la función de recursos
humanos; orientación al usuario; introducción de mecanismos de evaluación; cambio
de la cultura organizativa y fomento de las TIC (e-administración y e-gobierno).
La mayor parte de estas medidas –directa o indirectamente- han redefinido la
relación de las Administraciones con su entorno. Basten varios ejemplos:
a) El combate del gigantismo de numerosas organizaciones públicas, además de en
decisiones extremas como la de privatizar parcelas tradicionalmente controladas por
los poderes públicos, se basa fundamentalmente en la subcontratación de actividades
y en la introducción de prácticas de competencia entre organizaciones del sector
público.
b) Los procesos de descentralización, que han obedecido a la necesidad de actuar de
forma más eficiente y combatir la complejidad, la inercia o la tendencia a la evasión
de mecanismos de control, propios de las grandes burocracias,
conlleva la
aproximación al ciudadano de los centros en los que se ejecutan las políticas y, por
tanto, un encaje más fino entre la demanda de resolución de problemas y las
respuestas para ello dadas.
c) La difusión de la agencia como forma organizativa dota a las entidades públicas de
mayor flexibilidad, autonomía y encaje ambiental.
d) La simplificación normativa influye en el modo en que se introducen las nuevas
tecnologías y en el rediseño de las estructuras de producción y de relación con los
ciudadanos.
e) La “clientelización” comporta un cambio de valores culturales que actúa sobre el
unilateralismo que ha caracterizado la tradicional relación de las Administraciones con
los ciudadanos, reemplazándolo por modelos de relación bidireccional. Medidas como
la mejora de los dispositivos que facilitan a los ciudadanos información sobre los
servicios (accesibilidad; tramitación y resultado), el perfeccionamiento de los
mecanismos de reclamación y de resolución de conflictos o la introducción de modelos
de gestión participativa que implican al ciudadano en diferentes fases del ciclo de
políticas, son muestras de una tendencia que fortalece la autoridad de los ciudadanos
en su relación con la Administración.
f) Al auditar los procesos internos y eliminar trámites innecesarios se procura dar
sentido no sólo al diseño de los servicios, sino a las condiciones que deben aceptar los
ciudadanos cuando operan con la Administración. Éstos desean que sus líderes, sus
gobiernos y sus organizaciones públicas hagan transparente su actuación y los
resultados de ésta. La difusión de prácticas de evaluación de programas y políticas
constituye una de las bases de la accountability, y ésta es decisiva para conseguir un
cambio
en
positivo,
efectivo
y
prolongado,
del
comportamiento
de
las
Administraciones y de la acción de gobierno.
g) Las TIC facilitan la interacción con los ciudadanos6. El e-gobierno aspira a superar
los niveles de desarrollo basados en la interacción baja (simple descarga de
información por parte de los receptores), la interacción media (descarga y respuesta
telemática
no
finalista)
y
la
transacción
finalista
(realización
completa
de
transacciones on-line), y alcanzar el nivel de apertura (realización de transacciones
interadministrativas).
h) Los cambios en los valores culturales del funcionariado y su impacto social
aumentan la preocupación de los responsables políticos y de los burócratas por la
imagen que la entidad proyecta interna y externamente y por la necesidad de
gestionarla.
En este contexto, el policy process comienza a dejar de articularse sobre la
arquitectura monolítica, tradicional de los grandes aparatos administrativos, de las
6 El impulso dado a la administración y al gobierno electrónicos gira en torno a varios ejes: facilitación
del acceso de los usuarios al ámbito público; el fomento del desarrollo de mejores servicios; y el estímulo
del intercambio de información entre los ciudadanos, entre éstos y la Administración y entre las
Administraciones.
enormes ataduras normativas y de la concepción del ciudadano como receptor pasivo,
condescendiente, e indiferente desde el punto de vista de la exigencia a la
Administración. El proceso de implementación de políticas públicas cambia de forma
sustantiva, como lo hará, posteriormente el diseño de las actuaciones públicas.
La intensidad de los cambios tecnológicos, la creciente especialización laboral,
el éxito de las ideologías de gestión promotoras de la calidad, los procesos de
transferencia de poder (descentralización/ devolución) y la necesidad de proporcionar
servicios en un entorno de gobierno multinivel, aumentan el interés en la capacidad
del marketing para apoyar las nuevas relaciones que los Estados deben mantener con
sus ciudadanos.
Al igual que las empresas privadas, las organizaciones públicas identifican su
clientela,
desarrollan
servicios,
determinan
precios,
diseñan
los
sistemas
de
distribución y reparto y comunican la eficacia y la disponibilidad de todo aquello que
ofrecen. Sin embargo, las organizaciones del sector público difieren significativamente
de las empresas privadas. Estas diferencias7 plantean problemas de marketing
singulares que requieren soluciones de marketing singulares (Lamb, 1987: 56).
Quienes desde una óptima académica testimoniaron la incorporación de las
técnicas de marketing al ámbito público (Lovelock y Weinberg, 1978: 413-452; Lamb,
1986) hicieron correr ríos de tinta sobre las principales diferencias (ambientales,
económicas y de características de producto y destinatario) entre la aplicación del
marketing al sector público frente al privado.
La asunción de estas diferencias, unida a la evidencia del ingreso en un terreno
que requería una metodología diferente para la que, tal vez, el arsenal empleado en el
sector privado no fuera el idóneo, explican el porqué durante la década de los setenta
y parte de los ochenta los trabajos sobre marketing del sector público adquirieran un
tono apologético, nacido del convencimiento de que la mayor parte de los
destinatarios naturales de estas prácticas mostrarían hostilidad, resistencia y
desconfianza hacia un conjunto de útiles que eran vistos como una amenaza de
7
Desde el punto de vista ambiental, los autores clásicos ya destacaban varios factores diferenciales al
referirse a las Administraciones Públicas: una menor autonomía y flexibilidad; menor grado de exposición
al mercado (competencia; dependencia); mayores presiones políticas; y mayor intensidad de
interrelación con el público. Respecto a la gestión económica, destacaban la existencia de objetivos
múltiples, no financieros; la dependencia de recursos basados en la presión impositiva; o, en términos de
evaluación, la ausencia de objetivos más tangibles. Finalmente, en lo relativo a la relación con los
destinatarios, recordaban la obligatoriedad de actuar hacia públicos poco receptivos, la tendencia a
aplicar técnicas no diferenciales de actuación, o las dificultades de posicionamiento.
demolición de los principios más sólidos (equidad, transparencia, solidaridad) de la
actuación de las Administraciones Públicas.
La literatura se afanó en hacer proselitismo de las virtudes que la práctica del
marketing tendría para todas aquellas organizaciones del sector público que lo
incorporasen a sus técnicas de gestión (Bovaird, 2003: 75). Y, hasta cierto punto, lo
sigue haciendo, al enfatizar los beneficios, el rol de la disciplina en la práctica
gerencial y sus diferencias respecto al marketing de organizaciones lucrativas, allí
donde la suspicacia hacia el empleo de técnicas de marketing público se mantiene.
El marketing público comienza a popularizarse en el sector público a medida
que las Administraciones se van responsabilizando de proporcionar nuevos servicios,
pero a la vez, su difusión se acelera al ritmo que aumenta la competencia entre
entidades públicas y entre organizaciones del sector público y privado.
Mientras los Estados asumen nuevos objetivos y servicios, y la estructura de las
Administraciones se descentraliza, se produce una quiebra del control monopolístico
que muchos Estados detentaban sobre parcelas importantes de la actividad
económica, lo que estimula posteriormente la rivalidad entre las organizaciones y, en
consecuencia, alimenta el interés en la captación de usuarios, en su fidelización y en
responder adecuadamente a sus necesidades. Muchas formas organizativas nacientes
dentro del sector público, como es el caso de las mencionadas agencias, comienzan a
operar sin la garantía de continuidad que ha caracterizado tradicionalmente, en
términos normativos y culturales, a las entidades del sector público: el imperativo es
el de fijar objetivos y, si se pretende que el organismo perviva, cumplirlos de la forma
más eficiente posible; en suma, el esfuerzo gerencial aumenta.
Durante los ochenta y los noventa el marketing contribuye al gobierno de las
Administraciones Públicas desde una perspectiva fundamentalmente centrada en el
producto (Bovaird, 2003: 77), enfatizando la provisión correcta, resaltando el proceso
de desarrollo inicial del producto y posterior atracción de los consumidores/usuarios;
interesándose en la producción y, en consecuencia, en la organización interna de los
procesos productivos; midiendo el éxito de las actuaciones en función de la imagen
proyectada por el organismo, o explicando su fracaso como consecuencia del rechazo
de los destinatarios (nunca como fallo de producción). En suma, un periodo en el que
las tintas se cargaban, como es propio de una concepción de primera generación
(Chías 1995: 7-8), en el desarrollo del servicio y su difusión entre los receptores.
Sin embargo, a finales de los noventa se vislumbra un cambio: en el marco de
un acusado giro de las Administraciones hacia la ciudadanía, emerge con fuerza una
orientación al mercado que sitúa al ciudadano en el punto central de toda la actividad
de la organización, y que, en consecuencia, supone un énfasis de sus deseos, el
desarrollo de los servicios en función de las necesidades expresadas y potenciales y el
impulso de los estudios de satisfacción de los usuarios.
Lo que a escala de la disciplina general del marketing supuso una de sus
mayores transformaciones, esto es, la apertura, durante la segunda posguerra
mundial, de oportunidades de negocio que generaron un considerable aumento de la
demanda y una diversificación significativa de los consumidores (en el entorno
favorable de la popularización de la televisión y de los medios de masas), sucede a
escala del marketing público a partir de la década de los noventa: el terreno abonado
por las grandes medidas de reforma y modernización contenidas en la agenda de la
NGP, sumado a la incorporación de las Administraciones a la sociedad del
conocimiento (inversión en TIC), comienzan a cambiar la visión restrictiva que se
tiene del marketing público.
En aras a actuar con la mayor eficacia y eficiencia, se refina la metodología (los
enfoques precedentes no dejaban de resultar una importación -sin reservas- al sector
público de las técnicas más extendidas del marketing lucrativo), y se promueve,
dentro de un marco de orientación más centrado en el usuario que en los procesos
internos, un empleo generalizado de las herramientas de segmentación del mercado,
una mayor interactuación con los ciudadanos -tanto en lo relativo al diseño de las
prestaciones de los servicios como al proceso de provisión y apoyo posterior- y un uso
más preciso del análisis estadístico en terrenos tan poco cultivados hasta entonces
como el del estudio de la satisfacción de los ciudadanos o el de la percepción de la
actuación sectorial o global de la Administración.
3. El Marketing Público en el Era de la Accountability y de la Participación
En 2004 la American Marketing Association (AMA) estableció una nueva
definición de marketing con la que aclara que se trata de una “función organizativa y
un conjunto de procesos que tienen como fin crear, comunicar y dar valor a los
clientes, y gestionar la relación con los clientes de modo que se beneficie a la
organización y a todos los actores involucrados”.
La importancia de la definición en cualquier campo del saber es enorme, y
contribuye, como en este caso –máxime, al ser aceptada y divulgada por y entre
quienes forman parte de la comunidad epistémica del marketing- a definir el horizonte
de actuación y su contenido. La definición opera como una declaración autorizada y
simbólica sobre el significado y la importancia del área científica que abarca,
inspirando durante años el trabajo de académicos y profesionales. Pero, además, si es
suficientemente prescriptiva, contribuye a fijar el rol de la disciplina y a darle
legitimidad ante otras áreas científicas y ante la sociedad en su conjunto (Gundlach,
2007: 243).
Las definiciones precedentes de la AMA supusieron un referente y una guía en
la evolución de la disciplina: la primera, que data de 1935, permaneció vigente
durante medio siglo8, hasta que en 1985 la AMA definió nuevamente el marketing
ofreciendo una concepción9 válida hasta el reciente cambio de 2004.
La
primera
declaración
representó
la
construcción
de
un
campo
del
conocimiento y abrió un espacio, restringido al ámbito empresarial, que vinculó el
marketing a las principales funciones organizativas; la segunda, supuso una
formulación de contenidos y aportó una orientación muy marcada a la gestión, válida
para cualquier tipo de organización. Es precisamente esta segunda formulación la que
ha acompañado al marketing en su entrada en el sector público, no sólo en el ámbito
mercantil de titularidad pública, sino, como sabemos, en el corazón mismo de las
Administraciones, de sus servicios y órganos centrales desde los que se define y se
supervisa la ejecución de las políticas públicas.
La definición de 2004 da por supuesto un contenido (un conjunto de
tecnologías); destaca su trascendencia intraorganizativa; reitera el papel que para la
profesión posee el destinatario, el receptor final de la acción de marketing; pero, y
quizás sea este el elemento más significativo frente a interpretaciones anteriores, se
remarca la trascendencia social que posee la práctica del marketing 10, un aspecto de
8
Marketing es “una actividad empresarial que permite el flujo de bienes y servicios desde el productor
hasta el consumidor”.
9 Marketing es “el proceso de planificación y de ejecución de la concepción, fijación de precio, promoción
y distribución de ideas, bienes y servicios con el fin de crear intercambios que satisfagan las metas
individuales y organizativas”.
10
Las implicaciones que tiene la definición al establecer el domino y la perspectiva del marketing han
gran interés para quienes creen en el rol que el marketing debe desempeñar en la
gerencia de las entidades públicas, especialmente dada la importancia social que se
concede a la actividad de tales organizaciones.
Pero en el vuelco social del que en 2004 se hace eco la AMA, tiene influencia la
deriva hacia el mercado, hacia la ciudadanía que se palpa en acción de los gobiernos y
en el mundo empresarial desde finales de la década de los noventa. Aunque la
orientación al mercado no afectará al contenido de las intervenciones, repercutirá en
la forma de actuación de los gobiernos (Kelly, 2005: 76).
Los Estados se han alineado tradicionalmente con dos formas de concebir el
buen gobierno y la democracia: la primera contempla la democracia como un fin en si
mismo y minimiza la importancia del papel del Estado para gestionar sus asuntos y
ofrecer servicios de forma eficiente; el segundo enfoque se centra en la capacitación
del Estado y en el desarrollo de la provisión de servicios, restando importancia a la
actividad política. En la última década las acciones gubernamentales se han
desplazado desde el enfoque de capacitación a la perspectiva de la transparencia /
rendición de cuentas (accountability) y la atención a las demandas ciudadanas
(responsiveness).
El concepto de gobernanza democrática, que domina la literatura actual de
gestión pública, ilustra la predisposición de los gobiernos hacia la ciudadanía. Supone
el tránsito de una visión universal del proceder adecuado de un actor desde una
perspectiva centralista, monocéntrica, unidireccional, a un modelo policéntrico,
bidireccional de buena actuación en materia de gobierno. La gobernanza democrática
es, además,
un enfoque
que implica a todo
el sistema
político
(gobierno,
Administración, Parlamento, y la sociedad en su conjunto) y desde este ángulo
adquiere fuerza la participación y, en particular, las relaciones de la ciudadanía con la
Administración.
La difusión de las prácticas racionalizadoras de los procesos de gestión, la
atención a las demandas de los ciudadanos y el fomento de la necesidad de evaluar el
impacto de las actuaciones públicas, constituyen algunos de los principios básicos
contenidos en la mayor parte de los códigos de buen gobierno actuales. Alejados de
sido muy discutidas. Muchos autores critican el excesivo acento en la gestión y la falta de mayor
visibilidad de las instituciones, de los actores, de los individuos y de los procesos que forman parte del
marketing como subsistema. Asimismo, precisamente, a pesar de acordar una formulación que posee
una enorme proyección social, se ha criticado el escaso acento dado a la responsabilidad moral desde
una óptica socioeconómica y el posicionamiento del marketing como una función organizativa en lugar de
hacerlo como un fenómeno que comporta múltiples aspectos de la sociedad (Gundlach, 2007: 244).
las constricciones económicas de los postulados más duros de la NGP, los gobiernos y
sus Administraciones se han instalado en la era de la accountability, cuyas máximas
aspiraciones se asientan en la idea de participación ciudadana.
La idea de rendición de cuentas constituye de por sí toda una doctrina de
gobierno basada en el presupuesto de que los ciudadanos desean que sus
administradores hagan las cosas bien. Comparte con los enfoques de gestión
precedentes la confianza en que las técnicas de gestión pública constituyen la materia
prima de la consecución de la eficiencia en las políticas y programas públicos, pero
difiere de los mismos en que las reglas encaminadas a limitar las funciones, como
modo de evitar una mala praxis, constituyen obstáculos para una acción de gobierno
flexible y comprometida con las demandas de los ciudadanos.
La accountability es defendida por los Estados como táctica para mejorar la
calidad de los servicios ofrecidos; para generar entre la ciudadanía mayor credibilidad
sobre las decisiones políticas adoptadas; o para reforzar la legitimidad del gobierno
(OCDE, 2001).
Los gobiernos no sólo deben interactuar con un conjunto variado de
organizaciones de los sectores público y privado (parlamento, poder judicial, fuerzas
de seguridad, partidos políticos, sindicatos, empresas, medios de comunicación,
organizaciones no gubernamentales, etc.), sino con las instituciones formales e
informales que conforman el comportamiento individual y colectivo. En otras palabras,
la capacidad del Estado, la rendición de cuentas o la atención a las demandas de la
ciudadanía no son conceptos suficientes para comprender la noción que en la
actualidad se comparte de una praxis gubernamental y administrativa correcta. La
gobernanza
democrática
abarca
igualmente
el
modo
(mecanismos,
procesos,
relaciones e instituciones) a través del cual los ciudadanos y los grupos articulan sus
intereses y ejercen sus derechos y obligaciones, lo que comporta la acción combinada
de organizaciones e instituciones (valores; normas; pautas de comportamiento; reglas
de juego). Por tanto, la gobernanza requiere cambios en la manera –formal e
informal- de hacer las cosas, lo que exige cambios institucionales y constituye el
verdadero desafío para los Estados.
En sintonía con el complicado escenario que envuelve la acción de gobierno
actual, Ozanne, Corus y Saatcioglu (2009: 29) sostienen que la democracia
deliberativa ofrece una perspectiva muy sugerente para entender el impacto que el
marketing debe tener en la sociedad, al revelar las complejas y conflictivas redes de
intereses entre los actores involucrados. Pero también enfatizan la idea de que un
buen gobierno basado en la participación de la ciudadanía no debería sustentarse en
una concepción restrictiva de las preferencias y necesidades de los ciudadanos11, sino,
desde una perspectiva más social del marketing, en la ampliación del concepto de
necesidad a la sociedad en su conjunto.
Como demandaban algunos teóricos hacia mediados de los noventa (Walsh,
1994: 63), el marketing público contemporáneo abandona lentamente la posición
marginal –de apoyo- mantenida respecto a la concepción y producción de los servicios
públicos, basada en la simple aportación de técnicas específicas, y comienza a ocupar
un lugar influyente, como orientación administrativa de servicios públicos esenciales,
como la sanidad o la educación.
4. Reflexión Final
Resulta prematuro conocer el efecto que en la demarcación y en las
aspiraciones del marketing público surtirá durante los próximos años la definición de
marketing aprobada por la AMA en 2004. Incluso, por más que los indicios inviten al
optimismo, es temprano para calibrar su ajuste a la agenda contemporánea de la
disciplina (marketing público).
El marketing ha demostrado poder contribuir a que las organizaciones públicas
sean más eficaces, aunque es obvio que posee sus limitaciones 12. Toda práctica
administrativa las tiene, y éstas no deberían ensombrecer la utilidad del enfoque y ni
impedir la definitiva y merecida ubicación del marketing en el lugar destacado que
desde hace casi treinta años busca en el extenso territorio transdisciplinar de la
11 El argumento se basa en la idea de que en un mercado global en creciente interdependencia, la
habilidad de los ciudadanos para decidir qué es lo que necesitan o lo que su sociedad necesita resulta
reducida. La capacidad de los ciudadanos para expresar sus necesidades mejorará cuando puedan debatir
sus preocupaciones con otros interesados (Ozanne, Corus y Saatcioglu, 2009: 29).
12
Como sugiere Bovaird (2003: 85), es necesario reconocer algunas limitaciones en la aplicación del
marketing al sector público. Para este autor es cuestionable considerar “clientes” a todos quienes entran
en contacto con la Administración, especialmente si se admite que algunos sujetos deben forzosamente
interactuar con ella; igualmente, el vínculo entre el Estado y los ciudadanos se caracteriza en muchos
casos por la existencia de relaciones de dominación más que por la realización de intercambios de mutuo
acuerdo, y en ambos casos la perspectiva de aplicación del marketing tal vez no sea la más adecuada; en
tercer lugar, con el fin de hacer más deseable o aceptable la acción gubernamental, la manipulación de
los gustos y de las preferencias de los ciudadanos en la que algunos practicantes del marketing han caído
también es cuestionable; y, finalmente, sea por un uso de información escasa, por las externalidades que
producen o por una mermada comprensión de su interés personal, hay áreas en las que la libre elección
e iniciativa de los ciudadanos apenas contribuye al progreso de la sociedad en la que viven, y, cuando es
así, las decisiones colectivas basadas en procesos políticos son superiores a las decisiones individuales
apoyadas por los procesos de marketing.
gestión pública.
Como sostiene Bovaird (2003: 76), no hay motivo para pensar que el
marketing deba continuar siendo visto en términos negativos, y debe ser posible
definir el marketing de modo que sugiera su elevada utilidad para las organizaciones
del sector público. Marketing e interés público no son conceptos antagónicos, si se
asume que el rol del marketing es el de mediar entre quienes demandan un servicio y
aquellas entidades públicas que están dispuestas a proporcionarlo, lo cual puede
llevarse a cabo eficaz o ineficazmente, honesta o deshonestamente, respetuosa o
insultantemente o, en suma, desde una praxis ética u otra moralmente empobrecida
(Bovaird, 2003: 76). Y en este sentido, la aplicación del marketing al sector público,
en términos del abuso potencial que la Administración muestre a los actores
involucrados, no difiere de otras funciones y prácticas organizativas como la gestión
de recursos humanos, la reingeniería, la gestión de calidad, la planificación
estratégica, la contabilidad o la evaluación.
Desde mediados de los noventa algunos autores han estado sugiriendo que las
connotaciones negativas y la imagen estrecha que el marketing arrastra a los ojos de
otros contribuyentes al estudio de la Administración –como es el caso de los
politólogos- sólo se borrarán cuando los profesionales de la Administración y las elites
políticas dejen de ver en el marketing un simple arsenal de técnicas y comiencen a
considerar la importancia de la adopción de sus ideas, de su enfoque.
Pero, además, la consolidación del marketing público en la comunidad de
estudios de la Administración Pública debe vencer otras barreras. Su aceptación en tal
vecindad ganará peso cuando desde otras disciplinas se perciba que entre los
contribuyentes
al
marketing
público13
existen
iniciativas
de
colaboración
transdisciplinar, desde la cooperación en programas formativos y proyectos de
investigación hasta la difusión del conocimiento, aspecto en el que se manifiesta un
notable déficit: la diversificación de la procedencia científica de los autores en las
publicaciones
especializadas,
tanto
de
tratamiento
monográfico
del
tema
(International Review on Public and Nonprofit Marketing; Journal of Public Policy &
Marketing; Journal of Nonprofit & Public Sector Marketing) como de cobertura
generalista14 continúa siendo baja.
13 La mayor producción científica proviene de la economía de la empresa y de las ciencias empresariales,
seguida de la sociología y la psicología y, en mucha menor medida, de la ciencia política y de la
administración.
14 En el ámbito español, y desde la ciencia política y de la administración, se pueden remarcar
Administración & Cidadanía; Gestión y Análisis de Políticas; Revista Española de Ciencia Política y de la
Los debates que han tenido lugar en el seno del Comitee on Definitions de la
AMA no han sido ajenos a la relación de marketing y sociedad. Además de haber
discutido temas de macromárketing, economía del interés del consumidor, ética del
marketing, políticas internacionales de consumo o marketing social, los debates que
condujeron en 2004 al consenso sobre la nueva definición abarcaron también el modo
en que el marketing puede ayudar tanto a tomar decisiones en el ámbito
gubernamental y a actuar de forma más eficaz y eficiente en términos normativos,
como a contribuir a mejorar las políticas públicas (Gundlach, 2007: 244).
El marketing público es un gran apoyo para lograr las aspiraciones de los
actuales códigos de buen gobierno y, en concreto, para conseguir el compromiso
social que demanda la concepción de la democracia vigente en los países occidentales.
Para ello, el marketing público no sólo necesita desarrollar, como apunta Walsh
(1994: 70) una psicología del usuario (ciudadano) con
riqueza semejante a la
psicología del consumidor que hace años que lleva edificando, sino que debe situarse
sin complejos en un plano ideológico más elevado y exteriorizar su capacidad, ya
demostrada (Jocz y Quelch, 2008: 202-206) para contribuir al cambio social y al
desarrollo democrático.
Reforzadas por la influencia actual del concepto de gobernanza democrática, las
Administraciones orientadas a los ciudadanos recurrirán a las herramientas de
marketing para ajustar el contenido de sus políticas de acuerdo con las demandas de
la población. Quizás, como apunta Buurma (2001: 1287; 1299), el marketing público
deberá relativizar la importancia de la “mercantilización / venta” de las políticas
públicas, del logro de un número elevado de “consumidores”, y creer, más bien, en la
idea de que la verdadera recompensa de la actuación pública está en el
comportamiento social.
Administración; o la Revista Vasca de Administración Pública.
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