EL ESPACIO DE LA POLITICA EN LA GESTION PUBLICA

EL ESPACIO DE LA POLITICA EN LA GESTION PÚBLICA
El reto de construir gerencia social orientada por valores públicos, democratizar la
administración publica y fortalecer la ciudadanía activa y la acción colectiva.
Andrés Hernández ∗ Universidad de los Andes
Andrea Sánchez Lamprea y Adriana Vargas Rojas con los aportes de Omaira Orduz R. •
CONTENIDO
Introducción
I. El modelo de gerencia publica invocado por la llamada Nueva Gerencia Pública
(NGP).
1.1. El origen de los enfoques gerenciales sobre administración pública.
1.2. Rasgos y características de los enfoques gerenciales o modelo de Nueva Gerencia
Pública (NGP).
II.
El mito de la universalidad de las técnicas de gestión empresarial y la
particularidad del valor e interés público en el sector público.
2.1. La errada pretensión de universalidad del discurso y de las técnicas de la Nueva
Gerencia Pública.
2.2. La naturaleza distinta de los procesos de creación de valor por parte del sector
publico y la importancia de la política en dicho proceso.
III. Exigiendo la democratización de la administración pública, la extensión de la
sociedad civil y el capital social y la configuración política de la ciudadanía.
∗
•
Profesor Asociado del CIDER - Universidad de los Andes
Escribieron el capítulo 5 de Análisis de caso.
1
IV
Estrategias y herramientas para democratizar la gestión pública y para
recuperar el lugar de la política
4.1. Estrategias
4.2 Herramientas
V Bibliografía.
Introducción
Un rasgo del debate actual sobre la reforma al estado y el modelo de gestión pública
requerido en América Latina para enfrentar la persistencia de los problemas de
debilidad institucional, exclusión política y desigualdad social es la renovada confianza
en el papel que la política, lo público y las instituciones juegan y deben jugar en el
desarrollo. Hoy a diferencia de una década se vuelve a creer en la importancia de la
política, del estado, de lo público para lograr resultados exitosos y legítimos en el
desarrollo.
Muchos son los que se distancian de los discursos que abogan por el
desmantelamiento del Estado, o por la despolitización de la administración pública y la
adopción de principios, valores y técnicas de la gestión empresarial en el sector público
sin considerar los campos y el contexto donde ello es posible.
Esto no implica
necesariamente que se desee regresar a la época del elefantismo e inefectividad del
Estado, ni a los modelos burocráticos ineficientes de la administración pública, y mucho
menos que se legitime la apropiación clientelista o partidista de lo público. Implica, que
las propuestas de construir un estado mínimo con pocas funciones públicas, y de
implementar un nuevo modelo de gestión pública que traslade los métodos
empresariales de gestión al sector público han mostrado limitaciones no solo para
modernizar la administración pública,
sino para conseguir buenos resultados en
términos de gobernabilidad democrática, eficiencia económica y equidad política y
social.
2
Este ensayo no pretende exponer, ni analizar los tipos de problemas que sigue
enfrentando el estado y la gestión pública en países en vías de desarrollo.
Nos
centraremos en analizar los discursos y corrientes que argumentan a favor de la
centralidad de la política en la administración y gestión publica, que demandan el
fortalecimiento de la ciudadanía como actor político en las decisiones estatales, que
señalan los limites de trasladar el modelo empresarial de gestión –managment privadoal sector público, que abogan por ampliar el peso de los intereses públicos frente a los
intereses privados y particulares en la burocracia estatal y que exigen la
democratización del aparato administrativo estatal sin que esto implique necesariamente
un proyectó que este en contravia con la eficiencia y del crecimiento económico.
Con este propósito, este trabajo se desarrolla en cuatro secciones. En la primera, se
presenta en forma muy general los rasgos y características del Nuevo modelo de gestión
pública que hace referencia a aquellas escuelas y propuestas que pretenden trasladar los
principios y las técnicas del management empresarial a la administración publica; en la
segunda, se exponen las corrientes que desde las escuelas de gerencia reclaman la
especificidad de la gestión en el sector público y son escépticas frente al traslado y
aplicación directa de los valores y técnicas del mundo empresarial en el sector publico.
Se analizaran dos corrientes: por un lado, las que consideran que los conceptos y
técnicas de la gestión empresarial no pueden ser defendidas como universales; y por
otro lado, las que plantean una nuevo modelo de estrategia para el sector público
centrada en la creación de valor público. En la tercera sección, se exponen aquellas
corrientes que consideran que el gran desafió de las reformas estatales es la
democratización de la administración pública y la orientación de las instituciones y
procesos de cooperación institucional hacia la configuración de actores colectivos, el
fortalecimiento de la sociedad civil y el capital social y la profundización de la
democracia directa y deliberativa. Estas corrientes afirman que la construcción de un
nuevo modelo de gestión pública pasa por abandonar muchos de los mitos establecidos
por la NGP. En la cuarta sección, se exponen las estrategias y herramientas propuestas
por las corrientes descritas en la segunda y tercera sección; finalmente, en la quinta
sección presentamos el análisis de caso del Consejo Local de Política Social (CLOPS)
de San Cristóbal, localidad 4 de Bogotá, ubicada en el suroriente de la ciudad. En esta
sección se explica el papel y los resultados del CLOPS en la Localidad de San
Cristóbal.
3
I. El modelo de gerencia publica invocado por la llamada Nueva Gerencia Pública
(NGP).
1.1. El origen de los enfoques gerenciales sobre administración pública.
A finales de los setenta aparece una doctrina de pensamiento conocida como la Nueva
Gestión Publica compuesta por diversas corrientes que proponen la utilización de los
principios, técnicas y métodos de la gestión empresarial en la administración pública y
exigen la separación entre la política y la administración. La emergencia y progresiva
extensión e influencia de los “enfoques gerenciales” en la administración pública se
puede explicar gracias a la existencia de un contexto favorable que se caracteriza por
dos rasgos (Guadarrama 2003:139): el primero, la crisis de los estados de bienestar y del
modelo burocrático weberiano en la democracias de los países avanzados en la década
de los setenta. Los problemas asociados con: la excesiva regulación estatal, el creciente
peso e influencia de sectores corporativos en las decisiones públicas, la progresiva
expansión de una burocracia que ejercía una creciente presión fiscal, el contraste entre
un mayor crecimiento de los gastos y un menor crecimiento de los ingresos, los efectos
inequitativos en materia de políticas redistributivas, la poca efectividad de muchas
agencias estatales, y la inflexibilidad y poca capacidad de adaptación al cambio, entre
otros;
constituyen algunas de las principales evidencias de dicha crisis. En América
Latina, esta crisis se expreso, adicionalmente en el agotamiento del modelo desarrollista
de sustitución debido a los desequilibrios macroeconómicos y financieros –crisis
fiscales- que produjo y a su incapacidad para reducir las inequidades entre clases
sociales y regiones.
Un segundo factor, asociado al anterior, es la ruptura del consenso social y político
existente en las democracias de los países desarrollados en torno al Estado de bienestar
y al modelo burocrático-racional weberiano caracterizado por las formas jerárquicas y
centralizadas de organización de la administración pública. En este contexto, emerge en
las democracias liberales y en los organismos internacionales, por un lado, un discurso
antiestatista que aboga por una drástica reducción del tamaño, de las funciones y del
peso del Estado en la economía; y, por otro lado, un discurso favorable a nuevos
esquemas de gestión en el sector público que estuvieran guiados por la separación entre
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política y administración. En los ochentas, varias corrientes impulsaran, entonces un
nuevo discurso orientado a desplazar el rol central del estado en la economía, y el rol de
la política en la administración pública; ganaron influencia las voces a favor de
despolitizar al Estado y a las instituciones, y a favor de ampliar y extender el rol del
mercado no solo en la asignación de recursos en la economía, sino en el proceso de
decisión y ejecución de recursos públicos que se hace a través del Estado.
Una primera corriente, es la impulsada por los organismo rectores de la política
económica en el ámbito mundial. Las agencias financieras internacionales como el
Banco mundial, el Fondo Monetario Internacional y la Organización para la
cooperación Económica y el Desarrollo exigieron a los países desarrollados y en vías de
desarrollo, en un primer momento, achicar los estados y recortar sus funciones; y en un
segundo momento, mejorar la eficiencia de los Estados como condición necesaria para
la provisión optima de bienes y servicios (Guadarrama 2003:139).
Un segunda, es la
llamada ola neoconservadora en política, liderada por lo gobiernos de la Thacher en
Inglaterra y Ronald Reagan en los Estados Unidos. Gobiernos que cuestionaron el
Estado de bienestar y lo responsabilizaron de las crisis económicas y sociales, del
derroche de recursos públicos, el decaimiento de la iniciativa empresarial, el
debilitamiento de las obligaciones y deberes de los ciudadanos; señalándolo como una
amenaza a la libertad, al progreso y el cambio tecnológico. Una tercera corriente, esta
conformada por los discursos de la crisis de la gobernabilidad.
Esta centra su
preocupación en estudiar, por un lado, el impacto negativo sobre el equilibrio de las
finanzas publicas generado con el crecimiento del gasto publico; y por otro lado, el
impacto negativo en la estabilidad política que ha tenido el enorme crecimiento de las
demandas y expectativas sociales planteadas por los movimientos sociales y los partidos
políticos socialdemócratas. En 1975, la Comisión Trilateral público “El reporte sobre
la gobernabilidad de las democracias” en el que se señala que las democracias están
sobrecargadas de demandas, se advierte sobre el posible colapso de las instituciones y se
plantea la necesidad de refórmalas, así como la urgencia de encontrar nuevas vías para
la gestión pública. Se plantea la necesidad de explorar estrategias de cambio e
innovación para la administración; y se señala que tanto el modelo gubernamental,
como el modelo administrativo estaba agotado y de no emprender reformas la
democracia estaría en riesgo (Crozier, 1975).
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En este contexto, el terreno para impulsar el movimiento de reforma y modernización de
la gestión pública estaba abonado en tanto se consideraba que era una condición
necesaria para responder a las nuevas necesidades de las sociedades modernas. Los
nuevos modelos de gerencia pública serán alimentados por escuelas de management,
escuelas de comercio, y escuelas de políticas públicas que ganan madurez y notoriedad
en los EEUU a principios de los años setenta. Estas escuelas logran: a) suscitar
confianza en torno a los principios y valores de racionalidad económica y gerencial
asociados a la actividad empresarial; b) ganar consenso en torno a las propuestas de
aproximar la administración pública a los valores y a los modos y técnicas de ejecución
de la empresa privada; y c) ganar apoyo para las nuevas propuestas de construir un
cuerpo administrativo neutro y profesionalizado separado de política, pero sometido al
control de la misma.
1.2. Rasgos y características de los enfoques gerenciales
o modelo de Nueva
Gerencia Pública (NGP).
El nuevo enfoque gerencial de la administración pública, que se consolida en los
ochenta se caracteriza por su énfasis en los siguientes aspectos: a) la conversión de los
valores de eficiencia, efectividad y economía como los valores que caracterizan la
buena gestión pública; b) la creación de una gestión más autónoma y responsable,
menos jerárquica y centralizada; c) la delegación de actividades y programas públicos al
mercado lo que se traduce en esquemas de privatización y descentralización de
actividades de interés público y en nuevos mecanismos de contratación; d) el desarrollo
de nuevas técnicas de gestión propias del mundo empresarial que guíen la dirección de
las organizaciones, el funcionamiento de las áreas especializadas y el desarrollo de las
habilidades directivas; e) la configuración de nuevos esquemas de evaluación y
rendición pública de cuentas como condición para el mejoramiento del desempeño de
las organizaciones; y f) el trato al ciudadano como cualquier empresa trata a su cliente
(Echebarria y Mendoza 1999:32-46; Shepherd 1999:77-81; Puig, Rubio y Serra
1999:118).
Este modelo ha orientado las reformas de modernización de la
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administración pública tantos en los países desarrollados como en los países en vías de
desarrollo en los últimos 20 años 1 .
Veamos cada uno de estas características: un primer rasgo de este modelo es el de
aspirar a que, al igual que en la empresa privada, los valores de eficiencia y eficacia se
conviertan en los valores supremos de la administración pública. Busca que estos
valores se conviertan en valores universales y dominantes en todos los procesos de
modernización administrativa.; que sean reconocidos, aceptados y defendidos como
indispensables para alcanzar el progreso, la buena gestión y los buenos resultados en la
administración pública.
Un segundo rasgo del NGP es su propuesta de redefinir la rigida y rutinaria jerarquía
que caracteriza al modelo burocrático prevaleciente e instaurar una gestión pública más
autónoma y más responsable que delegue poder (empowerment) y autonomía a los
gerentes públicos. Se aboga por una gestión que pase de una estructura rígida basada en
normas jerárquicas y centralizadas, a otra más flexible basada en la responsabilidad de
los gerentes frente a los consumidores y clientes. Gerentes que sean conscientes de la
misión de la organización, que estén orientados a garantizar la calidad del servicio, que
respondan a las demandas de los clientes, y que sean evaluados sobre la base de
resultados efectivamente alcanzados (CLAD, 1998:16).
Este nuevo marco de
responsabilidad implica el fortalecimiento de las funciones directivas y la revalorización
y legitimación de la función gerencial. Desde esta perspectiva, se considera que los
gerentes son el recurso más valioso de las empresas privadas y públicas, y su papel se
legitima ampliando el marco de responsabilidades y prerrogativas (Echebarria y
Mendoza 1999:35-36).
Un tercer rasgo de la NGP es su propuesta de delegar la provisión de programas y
servicios públicos al mercado. La NGP aspira a implantar un nuevo modelo contractual
y competitivo de acción estatal, a partir del cual se pueda aumentar la eficiencia y la
efectividad de las políticas. Busca sustituir jerarquías por mercados. Establecer un
nuevo modelo de intercambio público-privado que asegure una mayor eficacia en la
1
Para una caracterización de los rasgos que caracterizan la NGP resulta de gran utilidad el libro <¿De
burócratas a gerentes?. Las ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado> editado por
Carlos Losada i Marrodan, y publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo en 1999.
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oferta de servicios, programas y políticas públicas. En este esquema varias actividades
públicas tienden a ser sacadas del gobierno por razones de costo y eficiencia (y en
algunos casos por razones de calidad) y ser gestionadas mediante esquemas de mercado
o mediante esquemas mixtos: la privatización, la descentralización y la contratación
privada o outsourcing.
La implantación de este modelo además de reducir costos,
busca aumentar la flexibilización organizacional (y hacer más ágil a los gobiernos), y
reducir el clientelismo y la corrupción que ha caracterizado a la función gubernamental
(Garnier 2004:127).
Una cuarto rasgo es el de introducir nuevas técnicas de gestión empresarial en la gestión
pública. Se considera que dichas técnicas son adecuadas en tanto han evolucionado
bajo el estímulo y la sanción de las fuerzas del mercado, y se han esforzado en
responder a la especificidad de cada sector, actividad y cultura organizacional del
entorno. En este terreno existe una diversidad de prescripciones lo que impide hablar de
un único modelo de management privado (Echebarria y Mendoza 1999:35-36; Sisternas
1999; Goñi 1999). A pesar de la diversidad, se puede identificar un consenso en torno a
dos grandes grupos de técnicas (Echebarria y Mendoza 1999:28-29): un primer grupo,
relacionado con las “técnicas de dirección general” que buscan que los objetivos de las
empresas publicas sean claros, que estas garanticen el logro de los resultados y que
tengan capacidad de adaptación a los cambios del entorno. Dichas técnicas son: la
“planeación estratégica”, la “dirección por objetivos”, la “dirección de proyectos” y la
“gestión de los procesos de cambio organizativo”. Un segundo grupo, referido a
técnicas específicas que se aplican a una determinada función o actividad empresarial y
que aspiran a que las empresas consigan los resultados en forma efectiva. Entre las más
conocidas esta: la dirección de operaciones, la dirección de recursos humanos, el diseño
organizativo, la gestión financiera, el control de gestión, las medidas de desempeño,
entre otras.
Un quinto rasgo es el diseño e implementación de nuevos esquemas de evaluación y
rendición pública de cuentas como condición para el mejoramiento del desempeño de
las organizaciones. La búsqueda de transformar el modus operandi de las instituciones
públicas aumentando la autonomía y la responsabilidad de autoridades y funcionarios
públicos exige establecer nuevos mecanismos e instrumentos de evaluación y de
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rendición de cuentas. Desde la perspectiva de la NGP, esto se ve como un requisito de
carácter gerencial y técnico, mas que un requisito de carácter público.
Finalmente, un último rasgo del NGP es que trata al ciudadano como cualquier empresa
trata a su cliente. Las actividades de la organización deben estar centradas en la
satisfacción de las expectativas del cliente. El gobierno debe ver a las personas como
clientes, la medida fundamental del éxito y de la calidad del servicio es el grado en que
se logra satisfacer al cliente.
A pesar de la legitimidad y de los éxitos que se le asignan a las reformas
modernizadoras del Estado implementadas bajo las premisas este modelo, el mismo
viene en la última década enfrentando fuertes críticas y rechazos desde múltiples
corrientes académicas y fuerzas políticas debido a la persistencia de muchos de
problemas tradicionales no resueltos en la administración pública, a su orientación
exclusivamente eficientista, y a los efectos perversos que en el largo plazo han causado
sobre el Estado, las políticas públicas y los programas sociales desconociendo muchas
de sus necesidades. En las siguientes líneas más que hacer una evaluación de los
resultados del modelo, tema que desborda este ensayo y que requiere una investigación
de larga duración; nos centraremos en exponer algunas corrientes críticas frente al
mismo y en destacar tanto las limitaciones que se señalan como las propuestas que se
plantean. Se trata de una presentación muy general.
II.
El mito de la universalidad de las técnicas de gestión empresarial y la
particularidad del valor e interés público en el sector público.
Una primer grupo de corrientes criticas esta compuesta por enfoques gerenciales que se
centran en señalar la especificidad de la administración pública y sus diferencias frente
a la gerencia privada y en mostrar la necesidad de construir modelos de gestión que
reconozcan la particularidad de los valores, de las actividades y de las instituciones del
sector público (Moore 1998). Estas corrientes consideran que es un error asimilar la
gestión del sector público con la gestión empresarial y querer convertir las propuestas
realizadas por la NGP (y su énfasis en resultados) en una panacea y en una receta para
resolver por sí sola los múltiples y complejos problemas de la definición y ejecución de
las políticas públicas y las estrategias de Gobierno. Afirman que no se debe olvidar que
si bien la gestión pública demanda una alta calificación técnica y un conjunto adecuado
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de herramientas de gestión, es una función con un contenido eminentemente político
(Garnier 2004:134).
Dentro del panorama de estas corrientes que exigen que se reconozca la especificidad de
la gestión en la administración pública es posible encontrar un abanico amplio de
posiciones. Aquí solo pretendemos exponer la posición de dos corrientes de autores que
destacan la particularidad del sector público, identifican limitaciones del modelo de la
NGP y se oponen a la propuesta de trasladar en forma mecánica las técnicas
empresariales al sector público: Una primera corriente que deseamos analizar son
aquellos autores provenientes de escuelas de gerencia pública que afirman que la NGP
y sus técnicas no tienen un carácter universal. Estos autores consideran que es un error
concebir la eficiencia como el valor supremo de la modernización administrativa en la
medida que esta visión olvida que uno de los grandes retos de dicha modernización esta
en gestionar los cambios y los problemas estructurales del estado planteados por el
sistema político y las dinámicas de globalización. Una segunda posición que deseamos
exponer es el enfoque de valor público de Moore quien afirma que la creación de valor
público tiene una naturaleza especifica y diferente a la creación de valor en el sector
privado; y que para movilizar e implementar dicho valor se requieren exigencias de
legitimidad política y de reinversión organizativa que no están presentes en el sector
privado.
2.1. La errada pretensión de universalidad del discurso y de las técnicas de la Nueva
Gerencia Pública.
Varios autores de las escuelas de gerencia pública afirman que es un error concebir el
management como un conjunto de técnicas universales que son validas para todas las
organizaciones y en todos los contextos, sostienen que dichas técnicas solo se aplican en
algunos ámbitos del sector público y sugieren que se asuman enfoques más sensibles a
los contextos y a la especificidad del sector público (Metcalfe 1999; Echebarria y
Mendoza 1999).
El aporte de estos autores radica en la identificación de limitaciones de la NGP tanto en
el terreno de sus premisas, como en el proceso de implementación. Estas limitaciones
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han estado presentes en los diversos procesos de modernización administrativa, y son,
entre otras, las siguientes:
a) Insuficiencias del modelo en tanto intenta aplicar una lógica de racionalidad
económica individual (concebida para ordenar el comportamiento de una organización
independiente) al sector público, desconociendo, con ello, las exigencias en materia de
cooperación interinstitucional imprescindibles en la gestión publica e ignorando la
pluralidad de valores colectivos presentes en la misma (Metcalfe 1999).
b) Interpretación parcial, simplista de los valores de eficiencia y eficacia por parte de los
reformadores con el propósito fundamental de justificar la reducción de personal y
recortes al gasto público; olvidando con ello que existen otras interpretaciones de los
conceptos de eficiencia y eficacia (Echebarria y Mendoza 1999). Además, es un error
considerar que la modernización de la administración pública consiste tan solo en la
búsqueda apolítica de eficiencia técnica dentro de las instituciones.
c) Aplicación miope e irracional de las técnicas de gerencia empresarial a todas las
organizaciones del Estado y a todos los problemas públicos (Echebarria 1999:30-34).
La especificidad de los problemas públicos hace que sea imposible aplicar técnicas de la
gestión empresarial a todos los ámbitos del sector público.
Las herramientas de
planeación estratégica, de dirección de objetivos, de gestión del cambio organizacional
resultan insuficientes a la hora de enfrentar los retos y problemas que se plantean en los
siguientes campos: a) la definición de objetivos de las políticas públicas e instituciones
estatales; b) los procesos de coordinación interorganizacional; y c) la definición de las
reglas de juego institucional.
Los gobiernos, casual o deliberadamente, tienen
problemas de gestión mucho más difíciles de los que pueda tratar de superar cualquier
empresa, y por ende, muchas de las técnicas que provienen del sector privado resultan
poco útiles a la hora de enfrentar los retos de la gestión pública entendida como un
proceso de nivel macro (Mendoza 1999:30) 2 .
La aplicación mecánica, miope y en muchas ocasiones irracional de técnicas
empresariales al sector público, el énfasis excesivo e ideológico en la eficiencia, y el
desconocimiento de la particularidad de los problemas del sector público ha llevado a
que los promotores de las reformas de modernización del Estado y de la administración
pública desconozcan, como señala Metcalfe, muchos de los principales retos de las
2
Situación diferente es la de los retos relacionados con el funcionamiento interno de las organizaciones
donde se pueden aplicar en algunos casos las técnicas de gestión empresarial.
11
reformas como: a) la elaboración de nuevos conceptos y modelos de gobierno que
modifiquen los procesos de formulación de políticas públicas; b) la renovación de los
criterios utilizados para juzgar la eficacia de las políticas; c) la transformación de los
patrones y procesos de responsabilidad pública; d) el despliegue de técnicas exitosas
provenientes del sector público; y e) el impulso de innovaciones creativas en la teoría y
en la practica de la gestión que respondan a las necesidades propias del estado (Metcalfe
1999:48).
Para terminar podemos utilizar las palabras de Metcalfe “los gerentes públicos deben no
sólo administrar eficazmente la labor de sus organizaciones; deben también participar
en un proceso mas estratégico y político de gestión de las transformaciones estructurales
en gran escala ocurridas en las redes de organizaciones e instituciones a través de las
cuales se elaboran y aplican las políticas públicas”. El reto de la gerencia pública es,
entonces, el de gestionar el cambio (tanto a nivel macro y micro) y por tanto el proceso
de cooperación entre las redes de instituciones, organizaciones y asociaciones que
participan en este proceso. La gestión encierra no solo una gestión pública, sino política
de cambios estratégicos que buscan solucionar problemas estructurales y demandas que
se presentan en el sistema político. La gestión pública enfrenta problemas de acción
colectiva, y de elección social difíciles de resolver con las técnicas de gestión
empresarial; problemas que obligan a una redefinición de las relaciones entre lo público
y lo privado tanto a nivel de macrogestion como de microgestión (Metcalfe 1999).
2.2. La naturaleza distinta de los procesos de creación de valor por parte del sector
publico y la importancia de la política en dicho proceso.
Uno de los enfoques de gerencia pública mas novedosos es el sugerido por Mark H
Moore en su libro “Gestión estratégica y creación de valor en el sector publico” en tanto
delinea un enfoque alternativo para la administración pública que se distancia de las
visiones empresariales de la NGP 3 . Moore se encuentra entre los autores que afirman la
especificidad y particularidad del sector público y por ende la imposibilidad de aplicar
3
Aquí no pretendemos exponer todo el modelo de Moore, tan solo queremos presentar algunas de sus
tesis centrales
12
en forma mecánica las mismas premisas y técnicas de la gestión empresarial en dicho
sector.
Moore establece dos campos en los que la gerencia pública se diferencia de la gerencia
privada: un primer campo, es el relacionado con el proceso de creación y definición de
valor. Mientras que en el sector privado el valor se define en términos financieros, bien
sea por la rentabilidad entregada a los accionistas o por el precio pagado por los clientes
dado la utilidad esperada por el uso del bien comprado, y se determina por las
transacciones del mercado; en el sector público el valor se define en términos
substantivos y esta determinado por el proceso político, por el valor que le dan los
ciudadanos. El principal valor entregado por el sector del gobierno es el cumplimiento
de la misión políticamente otorgada o encomendada a la organización como resultado
de los mandatos electorales, y de los mandatos legislativos y constitucionales definidos
por los representantes de la ciudadanía (Moore, 2006; Saavedra 2006).
El segundo es el relacionado con la fuente de ingresos. Mientras que en la empresa
privada la fuente de recursos son los ingresos percibidos por la venta de productos y
servicios a sus clientes, en el sector público la fuente son los ingresos por concepto de
impuestos. Si bien, el gobierno recibe, también, ingresos a través del cobro de servicios
(y por tanto revelando en que grado estos son valorados por los clientes, solo el
gobierno tiene el poder para exigir impuestos y esta es su principal y definida fuente de
ingresos (Moore 2006:3). Ninguna de las organizaciones con fines de lucro puede
percibir fondos a través de impuestos y por ende no puede tener relaciones financieras
con los representantes electos. Esta diferencia determina que las estrategias adoptadas
por las organizaciones del sector privado y público deben responder a expectativas y
demandas de grupos diferentes: “las empresas con fines de lucro atenderán a los
requerimiento de sus clientes y las burocracias de gobierno atenderán a los mandatos de
los ciudadanos y sus representantes en cuanto a lo deberían alcanzar (Moore 2006:4)”.
Moore sostiene que, en la medida en que estas dos diferencias en la creación de valor (o
propósitos de cada sector) y en las fuentes de ingresos son tan importantes, resulta
difícil aplicar la estrategia organizacional desarrollada en el mundo de los negocios al
sector público; por ello, considera que el gran reto de la gerencia pública es el de
adoptar un modelo completamente diferente para el sector gubernamental. Para Moore,
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si bien, existen estas diferencias entre los dos sectores, ello no implica que no se pueda
contar con un concepto de estrategia corporativa y organizativa adaptada al sector
público que sea de utilidad para los funcionarios y gerentes públicos y les ayude a
“sentirse cómodos” en escenarios cambiantes y complejos y con mandatos ambiguos y
vulnerables al cambio.
Moore concentra sus esfuerzos, entonces, en desarrollar y
proponer un <modelo alternativo de estrategia> para la administración pública; dicho
modelo concentra la atención en tres temas principales: el valor público a ser creado, las
fuentes de legitimación y soporte, y la capacidad operativa para implementar y entregar
el valor público. En palabras de Moore:
“En dicha concepción, la estrategia organizativa es un concepto que
simultáneamente: a) declara la misión o propósito general de la
organización (construido en base a valores públicos importantes); b) explica
las fuentes de apoyo y legitimidad que se utilizaran para satisfacer el
compromiso de la sociedad en dicha tarea; y c) explica cómo la tarea se
organizará y gestionará para conseguir los objetivos (Moore 1998:116)”.
Este esquema propone, como señala Moore, un triangulo estratégico donde el primer
componente de la estrategia es la creación de valor público. Se parte de la premisa de
que el objeto de trabajo del directivo en el sector público es crear valor público, a
diferencia del trabajo directivo del sector privado que es crear valor privado (Moore
1998:60). Es evidente, desde este punto de vista que el gobierno crea valor público
para la sociedad con sus políticas y servicios públicos, y por ende estas deben responder
a las expectativas y deseos de los ciudadanos. Los bienes y servicios del gobierno no
producen valor público si descuidan la valoración que hacen los ciudadanos tanto de los
fines como de los resultados alcanzados. En este sentido las actividades públicas no se
pueden concebir independientemente de la participación y las expectativas de los
ciudadanos. Los bienes y servicios que producen las organizaciones públicas son una
expresión imperfecta de los deseos de los ciudadanos expresados a través de las
elecciones y demás instituciones del sistema representativo.
En este modelo de estrategia organizacional la política constituye el autentico arbitro en
la definición del valor público (Moore 1998:64). La propuesta de Moore se acerca a
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aquellas visiones de la administración pública que establecen la preeminencia de los
procesos políticos en la determinación de lo que es valioso que el sector público
produzca. En la medida que Moore sostiene que los directivos y gerentes públicos no
deben olvidar los mandatos establecidos en el proceso electoral y legislativo, a la hora
de formular sus propósitos; comparte la filosofía de aquellas visiones que consideran
que la política es una vía central para crear la voluntad colectiva y que ven en el sistema
democrático y el conjunto de prácticas e instituciones del mismo (proceso electoral,
mecanismo legislativo, mecanismos de participación, prácticas de deliberación, entre
otras) la mejor respuesta al problema de la reconciliación entre intereses individuales y
colectivos. Pero, por otro lado, su posición se distancia de aquellas que desconfían de la
política. Estas visiones consideran que la política y las instituciones democráticas son
restricciones al mercado; desconfían por ende de la importancia de los procesos
políticos, y no creen en la idea de que el valor público se debe definir políticamente.
El reconocimiento que hace Moore del papel que juega el proceso político en la
identificación del valor público no lo lleva a desconocer las otras formas institucionales
y tecnicas que se han propuesto para determinar si las actividades públicas son o no
valiosas; lo que Moore nos recuerda es que ninguna de estas puede eliminar o desplazar
el papel que juega la política. Las modalidades alternativas al proceso político para
determinar lo que es valioso para el ciudadano y el público en general son, entre otras,
las siguientes:
a) “la competencia políticamente neutral” que hace referencia a la propuesta de
Woodrow Wilson de separar la política de la administración y perfeccionar cada
actividad en su propia esfera. El supuesto de esta visión es que los mandatos políticos
les llegan a los directivos y funcionarios públicos de forma coherente y clara en
políticas y programas bien definidos; y su responsabilidad es la de implementar dichos
mandatos en forma eficaz y eficiente. Además, se asume que los directivos disponen de
toda la información y conocimiento necesario en el campo en que operan y en el arte de
la administración (Moore 1998:65). Esta visión ignora los siguientes problemas: a) que
los mandatos específicos responden en mas de una ocasión a intereses particulares y no
al interés público; b) que los mandatos sean contradictorios, generales o ambiguos; c)
que existen problemas de principal-agente que hacen que los directivos tengan intereses
diferentes a los del mandato; d) que los directivos son agentes políticos con visiones de
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lo público y están insertos en los debates ideológicos y programáticos que se dan en el
sistema político, no son seres neutrales; e) que los mandatos cambian de forma abrupta
o arbitraria e impredecible; f) que los equilibrios políticos cambian y el orden de
prioridades de las organizaciones públicas también; y g) que los directivos enfrentan
dilemas éticos difíciles de evadir que en ocasiones los llevan a transformar el sentido de
los mandatos.
b) “las técnicas analíticas para medir el valor público”, que se refieren a aquellas
técnicas precedentes de la economía, de la estadística y de la investigación operativa y
se utilizan para hacer análisis ex ante y ex post de las políticas públicas y para
determinar si estas son valiosas o no; si son viables y si el costo se justifica en función
de los beneficios. Si bien, estas técnicas son útiles para aportar información a la
deliberación sobre políticas públicas enfrentan varias limitaciones: a) dificultad para
lograr consensos en torno a los costos y beneficios; b) desconocimiento de información
relevante al asumir como base para definir lo valioso el concepto de bienestar y utilidad
medido en forma indirecta; c) enfatizar en programas y acciones especificas y
desconocer los esfuerzos conjuntos de las organización (Hernandez 1998:142-149;
Moore 1998:66). Reconocer estas limitaciones no debe llevar a desconocer la utilidad
de las mismas como herramientas para producir información.
c) “enfatizar el servicio al cliente y su satisfacción” esta herramienta ha sido elaborada
por los enfoques gerenciales para determinar la existencia de valor de las actividades
públicas. Los esfuerzos del sector público son valorados en función de su capacidad
para satisfacer al cliente. Si bien, es cierto que esta herramienta pone a los gestores a
pensar en la calidad de los servicios y las políticas públicas enfrenta limitaciones: una
de ellas es que en el ámbito público se puede hablar de un “cliente muldimensional” lo
que dificulta la tarea de “satisfacer al cliente”. El cliente en el sector público se
presenta con al menos cuatro dimensiones integradas en la categoría de ciudadano: a)
contribuyente por estar obligado a pagar impuestos; b) usuario de los servicios
públicos; c) súbdito en tanto sujeto a la ley; y d) elector como quien elige entre las
diferentes opciones y programas públicos (Puig, Rubio y Sierra 1999:122). Ante estas
multiples dimensiones de “cliente” no queda claro quienes son finalmente los clientes
de las agencias y organizaciones gubernamentales. Otra limitación que enfrenta esta
herramienta es que no todas las organizaciones públicas pueden ser definidas como
16
prestadoras de servicios que buscan beneficiar a sus clientes, hay muchas
organizaciones e instituciones que cumplen políticas del Estado y exigen obligaciones a
los ciudadanos sin considerarlos como usuarios, tales como las oficina de policía, los
jueces, entre otras. En estos casos no se puede hablar de un cliente final de la politica
(Moore 1998:70).
El segundo componente del modelo alternativo de estrategia para el sector público es la
referida a la gestión política realizada para lograr legitimidad y respaldo político a los
propósitos públicos. Los directivos públicos no solo deben definir propósitos valiosos
para la colectividad sino producirlos. Deben asegurar su continuidad y para ello deben
lograr el respaldo del entorno político institucional y de las fuerzas políticas y sociales;
deben conocer y manejar las resistencias y generar los consensos para las políticas y
programas públicos y el valor público que aspiran generar. Este componente se
denomina la gestión hacia arriba. El tercer componente de este modelo es la capacidad
organizativa para conseguir los propósitos deseados que es fundamental para la
continuidad y para la operación del valor público. Este componente encierra la gestión
hacia abajo y esta relacionado con el entorno operativo de la organización. Se requiere
que los directivos no solo orienten sus esfuerzos a mantener las rutinas organizativas y
garantizar la eficiencia; sino que desarrollen un liderazgo estratégico, adaptativo e
innovador y una organización con capacidad de adaptarse a los cambios y a las nuevas
demandas del entorno (Heifetz y Laurie 2000; Moore 1998:90).
Moore propone, entonces, un modelo alternativo de estrategia para administradores de
gobierno que afirma que al concebir el valor público los directivos deben encontrar una
manera de integrar
la dimensión sustantiva, la dimensión política y la dimensión
administrativa. La visión de Moore se distancia de los enfoques liberales que tienden a
concebir el gobierno como un sector improductivo, que no crea valor. Estas visiones
ven al gobierno como un mal necesario, como un árbitro que define reglas para el buen
funcionamiento del mercado y de la sociedad civil, como un agente que contrarresta las
fallas del mercado. Para los liberales ninguna de estas actividades se puede contemplar
como generadoras de valor público (Moore 1998:60; Saavedra 2006b).
III. Exigiendo la democratización de la administración pública, la extensión de la
sociedad civil y el capital social y la configuración política de la ciudadanía.
17
La reforma a la administración pública ha tenido y sigue teniendo otras fuentes de
referencia diferentes a la propuesta del modelo burocrático weberiano y a la propuesta
de la nueva gerencia pública. El modelo burocrático weberiano aspiro a alcanzar una
administración pública que estuviera libre de intereses políticos partidarios y
particulares, que se rigiera por reglas universales. Su ideal fue el de constituir un
cuerpo de funcionarios neutro y altamente profesionalizado que sirviera con eficiencia a
los intereses generales y que estuviese controlado por el congreso y los partidos en
esquemas parlamentarios de gobierno y oposición. Un siglo después la nueva Gerencia
pública reedita la separación entre la administración y la política.
El aparato estatal y la gestión pública siguen enfrentando un conjunto de déficits y
problemas en los países en vía desarrollo a pesar de las reformas modernizadoras de las
dos últimas décadas.
Estas han sido señaladas desde la perspectiva teórica por
corrientes de la ciencia política, la sociología y las escuelas de análisis institucional; y
desde el ángulo practico vienen siendo denunciados por los movimientos sociales.
Estos déficit son, entre otros, los siguientes:
a) La poca autonomía del aparato estatal y las burocracias frente a los intereses
particulares, partidistas y corporativos, y el predominio de dichos intereses sobre el
interés público y general;
b) el déficit de representación política y social, la separación de la ciudadanía de la
política, el monopolio de los partidos y de los políticos profesionales sobre la actividad
estatal, la desconfianza ciudadana frente a la gestión pública;
c) la poca transparencia en la esfera administrativa y la persistencia de la influencia de
poderes invisibles en la misma;
d) la ausencia de un servicio civil de carrera y de una burocracia profesional que actué
en función de los mandatos legales y las reglas universales;
e) la debilidad de las instituciones políticas y de la ciudadanía para ejercer control sobre
el aparato burocrático;
f) el predominio y la mayor influencia de la tecnocracia y la burocracia política en las
decisiones públicas;
g) la despreocupación de los diseños institucionales orientados a mejorar la eficiencia y
eficacia, por fortalecer los mecanismos de participación ciudadana y de control externo
de la administración pública;
18
e) Extensión de los procesos de privatización y de las nuevas modalidades de
contratación con el sector privado gremial lo que ha redundado en menor control y poca
transparencia y publicidad de los procesos de gestión privada de lo público
En este contexto, han surgido nuevas propuestas para resolver estos deficits y repensar
las bases de las reformas administrativas.
a) Una primera corriente que enfatizan en la importancia de los “diseños
institucionales” para favorecer buenas gestiones y gobiernos representativos (Goodin
2003). Se dice que una buena gestión y un buen gobierno democrático dependen de los
arreglos y acuerdos institucionales.
En este contexto se pueden identificar los
defensores del nuevo institucionalismo que señalan la centralidad de las instituciones y
organizaciones, reglas formales e informales, de los derechos de propiedad y los
contratos para reducir incertidumbres, generar incentivos, resolver conflictos y dilemas
colectivos, y controlar comportamientos oportunistas. Por ejemplo, Elionor Ostrom
destaca la importancia de las instituciones para castigar los free riders y enfrentar los
dilemas de la acción colectiva. Desde esta perspectiva para reducir la influencia de los
sectores privados y corporativos en las decisiones públicas es preciso modificar las
reglas institucionales y fortalecer instituciones de contrapeso.
b) Una segunda corriente son los autores que enfatizan en la importancia de los factores
socio-económicos. Se trata de autores que vuelven a argumentar que la democracia y la
buena gestión dependen del desarrollo social y el bienestar económico. Se toman de
nuevo variables de la modernización para explicar el fracaso o éxito de los desempeños
institucionales. Se dice que la riqueza bien distribuida y la educación constituyen una
condición necesaria para un gobierno y una administración estable y efectivo. Sin
avanzar en los indicadores de la modernización difícilmente se alcanzara una burocracia
autónoma y profesional. La modernización de la administración depende de los avances
en educación profesionalización, y bienestar. Sin una ciudadanía con altos niveles de
educación difícilmente se avanzara en sistemas de control social sobre la
administración.
c) Una tercera corriente, esta compuesta por autores que rescatan el papel central y la
importancia del capital social, la cultura, la sociedad civil y la ciudadanía en el buen
desempeño de las políticas públicas, y en la consolidación de gobiernos democráticos.
En esta línea hay una diversidad de posiciones: las que enfatizan en el papel de la
cultura política y de la ciudadanía activa; las que enfatizan en la centralidad de la
19
sociedad civil, el capital social y los movimientos sociales para mejorar el desempeño
del aparato estatal, de la administración pública y para enfrentar los deficits arriba
mencionados (Putnam 1994; Cunill 1997).
Estas corrientes se distancian de las
premisas tanto del modelo de burocracia weberiano, como del NGP.
d) Finalmente, están las corrientes que enfatizan en la democratización del aparato
estatal y de la administración pública. En este campo, se pueden identificar, de un lado,
aquellas visiones que plantean como principal reto la configuración política de la
ciudadanía, el fortalecimiento de la democracia directa y de su capacidad para desafiar
el enorme poder de los representantes elegidos, de los políticos profesionales, de la
burocracia, del corporativismo, de la tecnocracia y del clientelismo; y el de integrar los
objetivos de la democracia directa y deliberativa con las exigencias de eficiencia
redefiniendo el sentido de este concepto. Estas corrientes están a favor de modelos
participativos de democracia y gestión pública que mejoren las fallas del modelo elitista
y pluralista (Cunill 2004; Barber 2004; Fung y Wright 2003; Rodríguez 2005) de otro
lado, aquellas corrientes que abogan por el giro deliberativo de la democracia y sugieren
nuevas modalidades de discusión y debate público como un proceso para transformar
las instituciones y las relaciones de poder del actual modelo de gestión pública.
IV
Estrategias y herramientas para democratizar la gestión pública y para
recuperar el lugar de la política:
Desde una perspectiva preocupada por la democratización del aparato y la burocracia
estatal la reforma y los procesos de modernización de la administración pública deben
tener como reto y desafió principal el superar y resolver los deficits arriba. Si bien
existen múltiples caminos y enfoques para democratizar la administración pública y
para configurar una sociedad civil más autónoma y robusta, en las siguientes líneas se
expondrá tan solo algunas de las estrategias que se han propuesto y las herramientas que
estas han sugerido.
4.1. Estrategias:
Las experiencias de democratización y las reformas en la administración pública
impulsadas en las dos ultimas décadas en diferentes países de América Latina y los
nuevos desarrollos teóricos que se han generado intentando explicar y comprender estas
experiencias y reformas, permiten identificar múltiples modelos y estrategias de cambio
20
institucional y organizacional orientados a democratizar la gestión pública; así como
diferentes modelos de
democracia participativa, deliberativa y representativa que
afectan las políticas públicas.
Como ya se señalo, no pretendemos hacer una tipologia completa de las estrategias
impulsadas por estas experiencias y reformas, tan sólo presentaremos en forma general
dos de ellas: un primer campo, esta constituido por los enfoques e iniciativas que hacen
énfasis en la construcción de “nuevos modelos de estrategia organizacional” para los
administradores de gobierno, modelos que integren la dimensión sustantiva, política y
organizacional de la gestión publica; un segundo campo, esta conformado por aquellas
experiencias, modelos y tecnicas de participación ciudadana en la administración
pública que están encaminados a democratizar la administración pública, a fortalecer y
empoderar a la ciudadanía y vincular la política con la administración.
Estrategias
Principios, valores, objetivos y herramientas
La propuesta de Mark Moore diseña un <modelo estratégico para la gerencia
un
“nuevo pública> orientado e integrar tres tipos de dimensiones:
modelo
estrategia”
gerentes
funcionarios
de a) La sustantiva, que define la misión o propósito general de la
para organización (que se construye en base a valores públicos);
y b) La política, que explica las fuentes de apoyo y legitimidad que se
utilizaran para satisfacer el compromiso de la sociedad en dicha
gubernamentales. tarea; y
c) La organizativa que explica como la tarea se organizara y
gestionara para conseguir los objetivos (Moore 1998:116).
Se busca configurar un <modelo integral de gerencia estratégica>
orientada a crear valor público. Dicho modelo pretende formular
nuevas premisas en tres campos de la gerencia:
1. El tipo de valor que guía la gestión:
Las organizaciones e instituciones que conforman la gestión pública
se caracterizan porque su principal propósito es crear valor público
antes que la preocupación exclusiva por la generación de utilidades
y valor privado, o por la búsqueda de intereses corporativos y
21
partidistas.
Valor público es lo que colectivamente se identifica como valioso,
lo que es percibido como deseable por la ciudadanía; y por ende lo
que le da legitimidad a la gestión gubernamental y a la gerencia
pública.
El Valor público esta definido por el mandato legislativo, y por
tanto es el resultado del proceso político, se expresa en los bienes y
servicios producidos por los programas y las políticas públicas que
buscan implementar los mandatos ciudadanos.
2. El tipo de gestión:
Toda gestión en el sector público debe incluir las dimensiones
política, programática y organizacional. Una gestión que ignore
alguno de los tres componentes arriba mencionados fracasara.
a) Si los directivos cuentan con un objetivo valioso y legitimo ante
el entorno político y ante los ciudadanos pero carecen de capacidad
operativa para implementarlo la estrategia fracasara.
b) Si los directivos disponen de un objetivo valioso y cuentan con la
capacidad organizacional para llevarlo a cabo pero no logran
obtener el respaldo político y por el contrario cuenta con fuertes
resistencias en este ámbito entonces la política pública y el
programa fracasara;
c) Si los directivos conciben actividades y proyectos que suscitan un
amplio respaldo político y son administrativamente viables pero
carecen de valor y reconocimiento público entonces en el largo
plazo la estrategia fracasara (Moore 1998:116).
3. El tipo de liderazgo:
Este modelo señala que no basta con la autoridad formal, se requiere
autoridad informal; y no basta con un liderazgo técnico sino que se
requiere un liderazgo adaptativo. Las organizaciones no pueden
quedar atrapadas en un liderazgo que asume solo la lógica del costobeneficio y del análisis racional; requieren para subsistir
22
organizaciones flexibles con capacidad de cambiar mapas y modelos
mentales mediante procesos de aprendizaje (Conferencia de Jose
Jorge Saavedra en la Universidad de los Andes).
Fortalecimiento
Existen dos grandes vías de la democracia participativa que
de
los responden a visiones diferentes de la participación social, la reforma
mecanismos
de administrativa y la democracia.
participación
ciudadana en las a) Una primera vía, comprende la movilización ciudadana, el
decisiones
públicas
fortalecimiento de la sociedad civil frente al mercado y el estado, el
y mayor control de la acción colectiva, los movimientos sociales y la
fortalecimiento
ciudadanía sobre la política y la economía, y la reducción de la
de la ciudadanía.
discrecionalidad de la democracia representativa y de la burocracia
estatal.
Para las tradiciones que defienden esta vía, la democracia
representativa y el aparato administrativo tienden a traicionar o
darle la espalda a espacios y experiencias de autogobierno
ciudadano y a los proyectos e ideas de comunidad de intereses y
conciencia cívica (Rodríguez 2005:23).
b) Una segunda vía, esta relacionada con el propósito de desarrollar
esquemas
institucionales
de
participación
que
mejoren
la
gobernabilidad y la eficiencia del aparato administrativo, y
complementen el modelo de organización política y económica
existente.
Esta vía no aspira construir o fortalecer
actores y
movimientos sociales y colectivos que disputen el poder de los
representantes y de la burocracia pública (Rodríguez 2005:23).
En este modelo, la participación y la comunidad es vista como un
mecanismo para reducir crisis de legitimidad, legitimar políticas
neoliberales y mejorar su eficiencia. La democracia participativa se
inserta en la democracia liberal y no modifica las relaciones de
23
poder en la administración publica. Busca reestructurar la confianza
perdida en el sistema político y en el aparato administrativo.
c) Déficits y problemas de la democracia representativa que buscan
ser resueltos con la democracia participativa.
A pesar de sus diferencias, un elemento común de estas dos
corrientes es el de acercar la ciudadanía a las decisiones públicas.
Los movimientos sociales, las organizaciones y actores colectivos
de
la
sociedad
civil,
y
las
agencias
institucionales
u
gubernamentales que luchan por ampliar la participación directa se
mueven en un entorno de múltiples deficits de las democracias
representativas, de diversas debilidades y fallas del aparato estatal
que terminan afectando el desempeño de la gestión pública.
Estos movimientos enfrentan varios retos, entre otros, los siguientes:
a) contrarrestar el poder de los intereses corporativos y particulares
tanto legales como ilegales en el ámbito de lo público;
b) proporcionar poder real a la ciudadanía para influir y disputar las
decisiones que tienen lugar en el ámbito público;
c) disminuir las asimetrías de poder existente entre políticos,
funcionarios, técnicos, y la ciudadanía, buscando reducir la
discrecionalidad de los primeros e incrementar el poder, la voz y el
empoderamiento de los segundos;
d) aumentar el grado de efectividad de los proyectos, programas y
políticas con resultados superiores al de modelos organizacionales
de corte tradicional como los burocráticos, entre otros;
e) superar varias de las miopías e insuficiencias de modelos del
pasado tales como: eficientismo cortoplacista, reducionismo
economicista,
predominio
de
culturas
organizacionales
tradicionales, subestimación y manipulación de la sociedad civil;
f) configurar un nuevo modelo de gerencia que revalorice el papel
de la participación en el campo social como condición para mejorar
24
la calidad de la misma.
d) mitos a superar en la gestión pública.
Estas dos vías de la democracia participativa enfrentan, además, el
desafió de superar varios mitos que se han convertido en falsas
premisas presentes en la gestión pública y en las reformas
modernizadoras:
a) El mito de que los fines de la gestión pública están separados
de los medios; y que los administradores son agentes
neutrales que deben preocuparse solo por identificar los
medios más eficientes.
Para esta visión los gerentes no
deben concentrarse en definir los fines. Para las visiones
que demandan participación, el dialogo en torno a los fines
es central para una gestión pública legitima y eficiente. No
existen fines dados, ni gerentes o administraciones neutras.
b) El mito de que la administración esta separada de las
dinámicas políticas
c) El mito de que las técnicas de la gestión empresarial pueden
ser aplicadas a todos los ámbitos y problemas del sector
público.
d) El mito de que los mecanismos y experiencias de
participación no sufren limitaciones tales como deficits de
legitimidad, representatividad y eficacia. Existen esquemas
de participación que favorecen a ciertos grupos y
desfavorecen a otros en función de los intereses partidistas
de turno o de las estrategias predominantes.
Estos
esquemas enfrentan, además, dificultades para asegurar la
representación y para definir los criterios para juzgar su
eficacia.
Existe desigualdad en las oportunidades de
participación política, desigualdad que los mecanismos de
participación no pueden pasar por alto.
e) El mito de que el ámbito de la participación se reducen sólo
a la escala local y a los temas políticos; no afectan la escala
25
nacional ni los ámbitos económicos o organizacionales.
Muchos consideran que hay que establecer los limites a la
participación de los ciudadanos y su acceso a los procesos de
toma de decisiones; lo cierto es que la fijación de estos
limites esta sometido a las dinámicas políticas y los
contextos.
f) El mito de que la participación afecta negativamente la
eficiencia.
Democracia
y
eficiencia
serian
entonces
incompatibles.
4.2 Herramientas:
Las herramientas para impulsar una gestión estratégica orientada a crear valor público y
democratizar la administración pública son:
Estrategia
Construir
nuevo
de
Herramientas
un 1. Herramientas del modelo de gerencia estratégica para el sector
modelo público orientado a crear valor público.
gerencia Un modelo que defina los fines y valores públicos de las
orientada a crear organizaciones en términos de impacto y no sólo de resultados; y
valor público.
que le de importancia a los procesos y no solo a los impactos; se
caracteriza por proponer un nuevo tipo de gerencia estrategia para el
sector público.
Este modelo incorpora tres tipos de gestión que encierra nuevas
herramientas y técnicas de acción (Saavedra Jose Jorge 2006b):
a) gestión programática: busca cumplir con la misión organizacional
y crear valor público a través de un conjunto de políticas, programas
y proyectos pertinentes;
b) gestión política: se busca contar con autorización, recursos, apoyo
y legitimidad para implementar la misión organizacional;
c) gestión organizacional: busca contar con una organización
comprometida con la misión que cuente con la capacidad
organizacional, y con destrezas y capacidades para llevar adelante
26
una gestión efectiva, eficiente, y ética como condición necesaria
para crear valor público.
Un esquema útil para visualizar este triángulo estratégico es el
elaborado por José Jorge Saavedra y Karen Mokate (2006). Este
modelo es desarrollado por el INDES.
2. De los tres tipos de gestión analizaremos con mayor profundidad
solo una de ellas: la gestión política.
El modelo reestablece las funciones políticas de la gestión pública y
sugiere diversas técnicas y herramientas para cumplir dicha función.
2.1. Las funciones de la gestión política:
El núcleo de la gestión política conlleva los siguientes elementos:
a. Construir un clima de tolerancia, apoyo activo o asistencia
operativa para los fines de la política.
Los actores que se convierten en el objetivo focal de la gestión
política son múltiples y pueden variar en función de los objetivos de
los gerentes públicos en determinados momentos. Pueden ir desde
los superiores inmediatos hasta las autoridades electas y los
ciudadanos.
27
Moore establece una tipologia de actores que habitan el entorno
autorizador y coproductor de la política publica y los programas
públicos que incluye los siguientes: los superiores políticos, las
comisiones parlamentarias, las agencias supervisoras, los medios de
comunicación, los grupos de interes, los tribunales, la opinión
pública, y los ciudadanos, entre otros (Moore 1998:172-187).
Los funcionarios públicos deben ser conscientes que el entorno
autorizador se caracteriza por tener una dinámica cambiante: “los
mandatos para la acción dependen de los flujos y reflujos de la
controversia y del reequilibrio de las fuerzas políticas (Moore
1998:192)”.
El entorno siempre encierra conflictos latentes, los
mandatos cambian: “las coaliciones políticas que previamente
sostuvieron una política o una estrategia organizativa a menudo se
debilitan con los flujos y reflujos políticos, y con los intereses
cambiantes de los actores políticos. Grupos cuyos intereses eran
inicialmente ignorados pueden adquirir fuerza. Pueden emerger
nuevos grupos interesados en las operaciones del gobierno. Ambos
pueden alterar el equilibrio político en el entorno autorizador y con
el mandato para la acción directiva (Moore:1998:192-193)”
b. Combinar e incluir diversos intereses y valores en el proceso
formal e informal de decisión pública.
El gerente público debe garantizar ciertos valores procedimentales
como requisitos de todo proceso de decisión, que son necesarios
para responder a los intereses, demandas y expectativas de aquellos
que forman parte del entorno autorizador.
La legitimidad del
proceso de decisión puede verse influida por el grado en el que
dispone o no de ciertas cualidades que el público asocia con un
“buen” o “adecuado” proceso (Moore 1998:189).
Entre esas
cualidades se encuentra:
a) la legitimidad formal de la decisión, entre mas legitima sea una
decisión más complicada es ignorarla;
b) la eficacia demostrada, si el proceso de decisión es eficaz cuenta
28
con mayor opción de ser aceptado;
c) el poder de los participantes, cuanto mayor es el rango de las
personas implicadas en la decisión el proceso cuenta con la
posibilidad de ser sostenido y apoyado (Moore 1998:188).
2.2 Las técnicas de la gestión política: promoción, negociación y
liderazgo.
La función de conseguir apoyo político, ganarse la legitimidad y
movilizar los actores externos encierra una cuestión ética y política
que incide no solo en la calidad de la gestión pública, sino en la
calidad misma de la democracia.
La manera en que los directivos políticos implican a su entorno
político determina la calidad de la gobernabilidad democrática de
que gozan los ciudadanos. Desde una perspectiva ética, la gestión
política virtuosa esta determinada en función del espíritu con el cual
uno entra en contacto con la política:
Un primera actitud es aquella que esta “cerrada al aprendizaje,
ignora las opiniones de sus oponentes, manipula sus colegas y esta
decidido a explotar cada oportunidad para conseguir sus propósitos
(Moore 1998:216)”.
Un segundo tipo de actitud es aquella “abierta al aprendizaje” a
cambiar sus propósitos personales, e incluso el orden de sus valores
como resultado del dialogo.
En este caso los directivos están
dispuestos a aprender y cambiar en función del proceso de
deliberación (Moore 1998:216).
En este contexto existe varias técnicas para ejercer la función de la
gestión política, entre otras las siguientes (Moore 1998:200-262):
a) promoción emprendedora;
b) la gestión del desarrollo de la política;
c) la negocaciacion; y
d) deliberación pública,
29
e) aprendizaje y liderazgo social.
Para cumplir la función de gestión política se requiere construir
nuevos liderazgos. La gerencia estratégica orientada a crear valor
público no sólo requiere liderazgos con autoridad formal, sino
liderazgos con autoridad informal, es decir liderazgos que otorgan
un poder de influir en las actitudes públicas sin necesidad de recurrir
a reglas, que cuenten con dicho poder gracias a la credibilidad,
confianza y respeto que se gana el líder en las personas y el entorno.
Estrategia
Mecanismos y Herramientas.
Fortalecimiento
De acuerdo con Joan Font los mecanismos de participación
de
los ciudadana se pueden clasificar de la siguiente forma (Font 2001:62):
mecanismos de 1. Los mecanismos de base asociativa: En este primer grupo de
participación
instrumentos tienen como propósito establecer un “mecanismo
ciudadana en las formalizado” de interlocución y dialogo con representantes de
decisiones
públicas
organizaciones, asociaciones, grupos y comunidades reconocidas a
y nivel local.
fortalecimiento
En este tipo de instrumentos se pueden distinguir tres tipos de
de la ciudadanía.
mecanismos que se han desarrollado en las grandes ciudades:
a. Los consejos territoriales.
b. Los consejos sectoriales.
c. Los consejos temáticos.
2. Los mecanismos deliberativos de base personal (experiencias
basadas en ciudadanos): son instrumentos que buscan consultar e
involucrar a los ciudadanos en procesos de deliberación en la esfera
publica y en los procesos de toma de decisiones, y resolver varios de
los deficits y limitaciones de los mecanismos de base asociativa
(crisis de representatividad, faccionalismo, cooptacion y asimilación,
agotamiento de espacios, etc.).
Estos mecanismos ponen el énfasis en la capacidad de reflexión, en
la autonomía y en la capacidad de dialogo de los ciudadanos, mas
30
que en el capital social o entramado asociativo existente. Muchos de
estos instrumentos otorgan una importancia central a la deliberación,
y defienden la idea de orientar el sistema institucional hacia la
promoción de la discusión pública (Font 2001:64-66).
Las principales herramientas de este mecanismo son:
Asambleas ciudadanas – vecinales
Jurados ciudadanos y concejos ciudadanos
Círculos de estudio, forums temáticos, conferencias de consenso
Encuestas deliberativas.
Consultas ciudadanas (consultas urbanas) dentro de programas de
gestión urbana.
“Charrette”.
Focus group.
Referendums.
3. Los mecanismos de carácter mixto: involucran tanto a ciudadanos
como a organizaciones. Son instrumentos que están orientados a
fortalecer la democracia directa maximizando el número de
participantes en la toma de decisiones públicas, fortaleciendo las
redes asociativas y los movimientos sociales, empoderando a los
débiles y minimizando la discrecionalidad de los funcionarios y la
tecnocracia (Font 2001:68).
Procesos de planificación estratégica
Agendas locales.
Presupuestos participativos.
31
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