07 reflexiones num2 jurisprudencia urbanismo y medio ambiente

Reseña de Jurisprudencia
Carmen Carretero Espinosa de los Monteros
Letrada de la Junta de Andalucía
URBANISMO Y MEDIO AMBIENTE
En esta concreta temática, ha de ser objeto de nuestra atención, la sentencia de 29 de
octubre de 2006, dictada en el recurso nº 535/2003, por la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, siendo ponente el
Magistrado D. Eusebio Revilla Revilla.
Varios son los aspectos por los que la misma merece ser objeto de análisis, pues se trata de
una muy estudiada y completa sentencia, pero singularmente relevante nos parece el tratamiento que se otorga a la calificación del suelo no urbanizable en su relación necesaria
con la defensa medio ambiental. También queremos destacar, que para estudiar urbanismo, cada vez será más frecuente acudir a la doctrina jurisprudencial que se vaya elaborando por las salas de lo contencioso administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia
de las distintas Comunidades Autónomas, dado que tratándose de impugnaciones de
disposiciones y actos de la Administración Autónoma, el ya difícil acceso al Tribunal Supremo a través del recurso extraordinario de casación se estrecha aún más en esta materia
de competencia exclusiva autonómica, de ahí que aun resalte más su importancia.
RESUMEN DE LA SENTENCIA
1. Objeto del recurso.
La sentencia pone fin al proceso contencioso administrativo iniciado por un particular,
que recurre Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Ávila de 30 de abril de
2003, por el que se aprobaba definitivamente, la Revisión de las Normas Urbanísticas
Municipales de Las Navas del Marqués (Ávila), así como contra la Orden de 23 de octubre del mismo año de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León en
cuanto desestima el recurso de alzada interpuesto contra el referido acuerdo, al que
confirma en su integridad.
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En realidad, la parte actora, respecto de dichas Normas Urbanísticas, venía a discutir
dos puntos concretos : uno relativo a su disconformidad con la clasificación que realizan
dichas Normas de la finca de su propiedad denominada “La Chopera”, por entender que
la clasificación de la misma como suelo rústico de protección natural no está justificada,
ya que la misma debería haber sido clasificada como urbanizable; y otro atinente a los
terrenos incluidos en el Sector “SUZD-4 Ciudad del Golf” que se clasifican como suelo
urbanizable delimitado, considerando que en éste caso dichos terrenos sí habrían merecido la calificación de suelo rústico de protección natural.
2. Motivos de impugnación y de defensa.
2.1. Las pretensiones de la parte actora, se diversifican en relación con cada una de las
fincas, si bien que en ambos casos se reconducen a la vulneración de los límites de la
discrecionalidad administrativa.
Respecto de la finca de su propiedad “La Chopera”, que cuenta con 7 hectáreas, aduce en
esencia como motivo de anulación la de la falta de justificación de la clasificación realizada como suelo rústico que a su juicio contraviene lo dispuesto en el art. 9.2 de la Ley
6/1998, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, ya que la referida finca, en realidad debió de ser clasificada como suelo urbanizable. Así señala que ya en su día el equipo redactor del Plan formuló una propuesta de clasificación de dicha finca como urbanizable; que
la realidad física de la misma se compadece mal con tal carácter rústico, siendo así que la
vegetación y masa arbórea que contiene no es relevante(335 pinos) que además la finca se
halla muy próxima a la trama urbana, lo que permite su continuidad contando con servicios urbanísticos (alcantarillado, electricidad, telefonía...); y por último pone de manifiesto que en las Memorias elaboradas no se justifica tal carácter de suelo rústico.
En cuanto a los terrenos que integran el Sector “SUZD-4, Ciudad del Golf”, con una extensión de 215 hectáreas, resultaba a su juicio, igualmente carente de justificación su clasificación como suelo urbanizable, tanto por la propia realidad física de la finca que cuenta con un
denso bosque de pinos resineros, dos arroyos, un monte de utilidad pública, una declaración
como zona crítica de conservación de la cigüeña negra conforme a Decreto autonómico
(tratándose ésta de especie en peligro de extinción), una propuesta como lugar de interés
comunitario (LIC) y un clasificación como zona de especial protección de aves (ZEPA);
como por la propia situación jurídica que la enmarca siendo así que no existe en la Memoria
justificación alguna de dicha decisión, ni fue incorporada a la misma el preceptivo estudio
ambiental a que se refiere el artículo 38 del Reglamento de Planeamiento, razones todas ellas
que avalaban a su juicio su petición de declaración como suelo no urbanizable.
2.2. La defensa del mencionado Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de
Ávila y Orden resolutoria de la alzada, se llevó a cabo por la Administración de la Junta
de Castilla y León, pero también por el Ayuntamiento de Las Navas del Marqués, y por
otras dos codemandadas, cuales eran la “Asociación de Propietarios Ciudad Ducal” y la
mercantil “Residencial Aguas Nuevas S.L.”, adjudicataria de los terrenos.
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Así, contra argumentan que la clasificación como suelo rústico de la finca “La Chopera”
sÍ contaba con suficiente justificación, y que es más, ya desde la aprobación de las NNSS
de Planeamiento de 1990 la citada finca se clasificó como suelo no urbanizable especialmente protegido (lo que fue confirmado por sentencias de la sala de lo contencioso de
dicho Tribunal), situación ésta que la realidad no ha desvirtuado, siendo así que además
los terrenos comprendidos en dicha finca se encuentran dentro de los límites de la Zona
de Especial Protección de Aves (ZEPA) num 56, propuesta como Lugar de Interés Comunitario (LIC), e incluida dentro de la Zona de importancia declarada para la cigüeña
negra, al tiempo que negaban que la citada finca contase con servicios urbanísticos
como lo demuestra el hecho de que lo solicitado en su demanda no sea la clasificación
como suelo urbano, sino como urbanizable.
Defendían asimismo la clasificación como suelo urbanizable delimitado de los terrenos comprendidos en el sector “SUZD-4 Ciudad del Golf ”, en base a razonamientos
técnico-jurídicos que no venían a negar la realidad física y medio ambiental de los
terrenos. Entre ellos se señalaba como primer argumento que aproximadamente el
50% de los terrenos que integran dicho sector (95 hectareas), ya merecían la clasificación de suelo urbanizable en la modificación puntual de las NNSS que se realizó en
el año 2001, sin que el demandante formulase entonces objeción alguna, por lo que al
menos esa parte no podía ser objeto de impugnación; afirmaban que la Memoria contaba con suficiente justificación y que si bien la Norma Urbanística impugnada no
contaba con estudio ambiental, el Plan Parcial si se acompañaba de dicha Declaración
de Impacto Ambiental, que por lo demás vino a corroborar que la conservación de los
hábitats (propuestas de Zepa y Lic y área de protección de la cigüeña negra) eran
compatible con el desarrollo urbanístico de la ciudad del Golf., siempre que se cumplieran medidas protectoras (en cuantos las vías pecuarias debían quedar libres de
toda actuación), y compensatorias (ya que como medidas compensatorias, la empresa
debía durante 10 años financiar un programa de protección de la cigüeña negra, y
además compensar la pérdida de 210 ha. de superficie forestal y de ZEPA mediante la
obligación de repoblar una superficie de al menos 210 ha., similar a la ocupada por la
urbanización y anexa a la zona propuesta como ZEPA en el término municipal de Las
Navas del Marqués). Por último, se afirmaba que la discrecionalidad con que cuenta
la Administración para clasificar un suelo como urbanizable y como no urbanizable,
es siempre amplia.
DOCTRINA DE APLICACIÓN EN LA SENTENCIA
1. Siendo ésta descrita la situación, la aportación principal de la sentencia que analizamos se refiere al estudio de la discrecionalidad administrativa.
Comienza la sentencia recordando que en el ejercicio de sus competencias, la Comunidad
Autónoma, al aprobar definitivamente las Normas Urbanística Municipales “no sólo
podrá sino que deberá examinar la legalidad de las mismas, y por ello, si los actos
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discrecionales contenidos en las mismas respetan esa legalidad o se quedan fuera de
la misma y por ello se convierten en actos arbitrarios”. Al tiempo, recuerda la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo en torno al ius variandi de los Ayuntamientos
y el control jurisdiccional de los actos discrecionales, con cita de la SSTS de 23-7-1999,
23-4-1988, 17-6-1997, ó 15-6-1998. Y llegados a este punto, acomete el análisis de la
legislación urbanística, para más tarde detenerse en la legislación ambiental, en cuanto
límites necesarios a la facultad innovadora de la Administración, y ello en cuanto en “el
régimen jurídico de la clasificación del suelo no urbanizable se observará los condicionantes ambientales para llevar a cabo dicho clasificación, y ello por ser ésta una cuestión
básica del régimen jurídico de este tipo de suelo y por ser, igualmente, una cuestión compleja, que conviene aclarar en los momentos actuales. Y ello es así porque asistimos a
una tendencia de progresivo arraigo del derecho a urbanizar otra tendencia de progresivo arraigo del medio ambiente dentro del urbanismo. Ambas fuerzas antagónicas se acentúan, por un lado, y se sirven de contrapeso, por otro”.
Respecto de la legislación urbanística realiza un detallado análisis del artículo 9 de la
Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones en sus distintas redacciones, para
concluir que sólo pueden clasificarse como no urbanizables “los terrenos en los que se
presente alguna de las características mencionadas en el art. 9 de la Ley 6/1998 y correlativos de la LUCyL. En efecto, la decisión administrativa de clasificación del suelo
no urbanizable es reglada de modo que, cuando un suelo no tiene alguno de los
rasgos necesarios para ser configurado como no urbanizable en aplicación de los
criterios legales, dicho suelo ha de ser considerado urbanizable por la sencilla razón
de que la intención del legislador con este sistema normativo está en crear suelo urbanizable siempre que, primero, dicho suelo no deba preservarse en atención de sus características naturales propias y, segundo, exista una iniciativa privada de urbanizar (...)” y
añade que por otro lado “es necesario recordar y matizar la tendencia hacia una
menor discrecionalidad que ha tenido lugar en el Derecho urbanístico durante los
últimos tiempos a la hora de clasificar el suelo como no urbanizable, y que se pone
de manifiesto en la propia evolución seguida por el art.9.2 de la Ley 6/1998. Así la mención inicial aislada del art. 9.2 citado a cuyo tenor suelo no urbanizable es aquél que “el
planeamiento considere inadecuado para un desarrollo urbano” representaba una concesión a favor de la discrecionalidad administrativa, admitiendo que la Administración
lleve la línea del suelo no urbanizable hasta donde considere dicha inadecuación. De
esta forma la LRSV no se alejaría excesivamente de la Jurisprudencia que viene mante
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“Tendrán la condición de suelo no urbanizable, a los efectos de esta ley, los terrenos en que concurran alguna de las
circunstancias siguientes:
1ª) Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible
con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial en razón
de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales
acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la
protección del dominio público.
2ª) Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el
punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros
que considere inadecuados para un desarrollo urbano”.
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niendo que la clasificación del suelo urbanizable o no urbanizable es fruto de una potestad discrecional a diferencia del suelo urbano (SSTS de 27.4.1999 y 20.3.1999) (...) La
posterior modificación que en ese inciso se produce mediante la reforma realizada por
el R.D. Ley 4/2000 que se consigue sino suprimir sí limitar de forma muy relevante un
baluarte del sistema de discrecionalidad administrativa para la definición del suelo no
urbanizable e indirectamente del suelo urbanizable, por cuanto que la definición administrativa de suelo no urbanizable pasa a basarse en función de los concretos conceptos
y perfilados y determinados criterios del art. 9 (valores agrícolas, forestales, etc.) Finalmente la Ley 10/2003, de 20 de mayo, introduce la última reforma en el art. 9.2 con el
tenor antes dicho, consiguiendo nuevamente matizar la discrecionalidad administrativa
afirmando limitaciones frente a su legítimo ejercicio”.
Pues bien, son precisamente estas precisiones de la sentencia sobre el carácter reglado del
suelo no urbanizable, las que la hacen más dignas de interés, porque como bien reconoce la propia sentencia, la doctrina jurisprudencial existente hasta la fecha si bien claramente consideraba como potestad reglada de la Administración la clasificación del suelo urbano cuando se cumplieran unas características mínimas de servicios urbanísticos
y proximidad al núcleo urbano, otorgaba amplios poderes discrecionales a las Administraciones en orden a las clasificaciones de suelos como no urbanizables y urbanizables,
conforme a las previsiones de la legislación urbanística anterior. Así en la STS de 4 de
noviembre de 2004 (Ar. 7708) recurriéndose por la Administración del Estado las
NNSS del municipio Hondarribia, en cuanto clasificaban como suelo no urbanizable,
suelo previamente clasificado como urbanizable residencial, el Alto Tribunal, no duda
en confirmar la sentencia del Tribunal de instancia desestimatoria de la peticiones estatales, considerando que “no siendo la clasificación reclamada de la parcela litigiosa de
carácter reglado, será la Administración urbanística, con competencia para aprobar el
planeamiento, la que discrecionalmente decidirá la clasificación del suelo que proceda,
cuya decisión puede ser objeto de revisión jurisdiccional, de acuerdo con doctrina jurisprudencial (Sentencias, entre otras, de 2 de abril de 1991, 12 de mayo y 8 de junio de
1992 y 27 de mayo de 1998)”. Y es que como se decía por el Alto Tribunal en STS de 11
de marzo de 1997 (Ar. 1870) : “Mientras que la clasificación de un suelo como urbano
es de carácter reglado, dado que cuando concurren las circunstancias especificadas en
los artículos 78 de la Ley del suelo de 9 de abril de 1976 y 21 del Reglamento de Planeamiento es tal clasificación de obligado acatamiento para la Administración que no puede, pues, clasificarlo de otra forma; por el contrario para la clasificación del suelo como
urbanizable o no urbanizable ostenta aquella una potestad discrecional para determi
Da la siguiente redacción a la circunstancia 2ª: “Que el planeamiento general considere necesario preservar por los
valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas
naturales”.
Nueva redacción al art. 9.2ª: “Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se
ha hecho referencia en el párrafo anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales,
así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio
de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o
urbanístico establecidos por la normativa urbanística”.
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nar, en función del modelo de planeamiento elegido en relación con la satisfacción del
interés público perseguido, el concreto suelo susceptible de urbanización y aquel otro
que deba preservarse de ser urbanizado”. Y todo ello en cuanto que el suelo no urbanizable tenía una consideración negativa o de definición por exclusión como señalaba el el
Tribunal Supremo en sentencia de 5 de diciembre de 1990 (Ar. 9732) en cuanto que “el
claro texto del art. 80.1 del T.R. de la Ley del Suelo, que al referirse al suelo no urbanizable lo define negativamente o por exclusión, mereciendo esta clasificación el suelo que
no se excluya (incluya) en alguna de las categorías a que se refieren los artículos anteriores, esto es, en las categorías de suelo urbanizable, programado o no. De tal manera que
todo el suelo del término municipal objeto de ordenación que no figure en dichas clasificaciones tendrá la conceptuación de suelo no urbanizable”.
Sólo la STS de 17-2-2003 (Ar. 2891), va más allá, afirmando que “Desde esta perspectiva, es evidente que la Sala de instancia no ha infringido la doctrina sobre la discrecionalidad del autor del planeamiento, pues en la modificación del suelo «no urbanizable
especialmente protegido» el autor del planeamiento no dispone de plena discrecionalidad, no siendo posible el cambio de clasificación del suelo cuando no concurren las
circunstancias físicas que lo hacen posible. (...) De la misma manera que no hay «ius
variandi» en el suelo urbano (a los efectos de clasificación del suelo, no de su calificación), tampoco hay ius variandi cuando de suelo especialmente protegido se trata, a
menos que se produzca la pérdida de valores que en su día justificaron la clasificación”.
Por tanto, esta sentencia que comentamos a partir de los nuevos parámetros que señala
la Ley 6/1998, impulsa con fuerza una nueva línea jurisprudencial, en cuya virtud, el
suelo clasificado como no urbanizable pasa a tener una consideración positiva, reglada
y no residual, de tal modo que a partir de ahora es el suelo urbanizable el que va a ser tal
condición de exclusión, siendo esto lo que la doctrina denomina al amparo de dicha ley
“amplio suelo urbanizable”. Al respecto no cabe duda de que esta nueva consideración
dota de un marco de mayor seguridad jurídica al Planeamiento, facilitando la labor de
control de legalidad que corresponde a las Comunidades Autónomas.
2. También es a nuestro juicio reseñable, la doctrina que contiene la sentencia que comentamos respecto del alcance que sea exigido a la motivación del planeamiento también resulta interesante.
Al respecto, recoge pronunciamientos del Tribunal Supremo condensados en las sentencias de 11 de febrero de 2004 y 2 de abril de 2002, que vienen a explicitar las diferentes
exigencias, en cuanto al alcance de la motivación según tratemos de sus grandes determinaciones o meras variaciones puntuales, en cuanto que “es ya doctrina consolidada la de que
ésta se exige para las grandes determinaciones del Plan, para aquellas decisiones que vertebran
el modelo urbanístico elegido, pero no para todas y cada una de las calificaciones particulares y
minuciosas que el Plan contiene”, de tal manera, que “el Plan no debe contener ninguna
motivación específica y pormenorizada, reforma por reforma, sobre todas las variaciones de
clasificación o calificación que merecen cada una de las fincas a que afecta. La justificación de
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las determinaciones de los planes parciales se encuentra en la Memoria justificativa de la ordenación y sus determinaciones (artículo 13.3 TRLS de 1976y 57 del Reglamento de Planeamiento) que señala y justifica sus líneas maestras, sin que pueda exigírseles, a diferencia de los
actos administrativos, una motivación particular sobre todas las variaciones en que el plan
incide, sin perjuicio de que éstas se justificarán en el momento de su control en virtud de su
adecuación o correspondencia con los criterios de carácter general. Así lo viene entendiendo
desde antiguo la jurisprudencia (sentencias de 23 de julio y 7 de noviembre de 1991, 2 de
enero de 1992 y 18 de julio de 1993), por lo que el motivo debe decaer.”
ANÁLISIS DE LOS RAZONAMIENTOS
Con estas premisas doctrinales que aplica al caso concreto de cada una de las fincas,
concluye la sentencia con un pronunciamiento de estimación parcial. Y parte para ello,
puesto que tratamos de suelo respecto del que se impugna su clasificación de urbanizable y no urbanizable, del análisis de su posible consideración de suelo con protección
medio ambiental.
1. Para ello comienza su análisis con el artículo 26 de la Ley 4/1989, básica en la materia, establece que es obligación de los Poderes Públicos “adoptar las medidas necesarias
para la conservación de las especies de la flora y fauna”, con atención preferente “a la
preservación de sus hábitats” siendo así que se debe “dar preferencia a las medidas de
conservación y preservación del hábitat natural de cada especie (art. 27), en especial, si
se trata de especies en peligro de extinción (art.. 31), como ocurre en el caso presente con
relación a la “cigüeña negra”. Asimismo, y dado que ambas fincas se encuentran incluidas en zona ZEPA, analiza el contenido de la Directiva 79/409/CEE del Consejo de 2
de abril de 1979, relativa a la Conservación de las Aves Silvestres, cuyo objetivo es “la
protección, la administración y la regulación de dichas especies (de aves que viven normalmente en estado salvaje)”, siendo de aplicación “a las aves, así como a su huevos,
nidos y hábitats”, debiéndose por parte de los Estados adoptar medidas necesarias de
protección de sus hábitats, con medidas de conservación especiales para las especies que
incluye en el Anexo I, ya sea porque están en peligro de extinción o son vulnerables o
raras, siendo así que entre las mismas se encuentra la cigüeña negra (ciconia nigra), debiéndose además por los Estados clasificar zonas de protección especial de aves en los
territorios más adecuados en número y superficie para la conservación de éstas últimas
(ZEPA). Tampoco olvida la sentencia que se trata de terrenos propuestos como zona
LIC, y en consecuencia las previsiones normativas que establece la Directiva 92/43/CEE
del Consejo de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales
y de la flora y fauna silvestre, con la creación de la red ecológica europea denominada
“Natura 2000”, que ha de incluir zonas de protección especiales, con especiales medidas
de conservación y obligaciones para los Poderes Públicos respecto de las zonas ZEPA.
Y por último, como no podía ser de otro modo, hace una especial mención al Decreto
autonómico 83/1995, de 11 de mayo, por el que la Comunidad de Castilla y León se
aprueba el Plan de recuperación de la cigüeña negra, especie ésta catalogada “en peligro
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de extinción” por el R.D. 439/1990, considerándose como como hábitat de la Cigüeña
Negra en Castilla y León, todos los terrenos no urbanizables incluidos en las denominadas
Zonas de Importancia para la Conservación de la Cigüeña Negra delimitadas en el Plan de
Recuperación”. Y todo ello enmarcado, en una legislación urbanística autonómica, la
Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León, que recoge en su artículo 36.2, expresamente prevé que “el planeamiento asumirá como objetivo la protección del medio ambiente y a tal efecto incluirá las determinaciones necesarias para la conservación y en su
caso la recuperación de condiciones ambientales adecuadas”
2. Una vez, que ha resaltado la imperatividad de las citadas normas ambientales, desciende al caso concreto, y considera que el enjuiciamiento de las dos cuestiones planteadas referentes a dos fincas distintas debe hacerse separadamente, pese a que la actora
vincula ambas cuestiones, tratando de comparar la situación de ambas fincas en orden
a la consecución de sus pretensiones.
Así con relación a la finca “La Chopera”, propiedad del recurrente, estima que el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Ávila se hallaba suficientemente motivado, ya que no se modifica la clasificación de dicha finca respecto de la que ya obraba
en las NNSS del Planeamiento anterior, y suficientemente justificado, tanto por razones
ambientales como en atención a criterios urbanísticos. Considera probado que la misma presenta un elevado valor ambiental, a la vista del informe pericial realizado por el
Departamento de Proyectos y Planificación Rural de la Universidad Politécnica de Madrid, y de su inclusión como ZEPA, propuesta de LIC e inclusión dentro de la zona de
importancia declarada para la cigüeña negra; y respecto de los servicios urbanísticos,
el perito judicial arquitecto declara que aun cuando cuenta con servicios urbanísticos a
pie de parcela, desconoce si los mismos son suficientes para servir a las instalaciones que
se pudieran levantar en la finca, afirmándose que no forma parte de ningún núcleo de
población.
Cuestión distinta, es al que se refiere a la finca SUZD-4 “Ciudad del Golf”. En cuanto
a los terrenos del sector “SUZD-4 Ciudad del Golf”. La sentencia analiza tanto su valor
ambiental actual, como el fin urbanístico que de futuro se le pretende dar en la norma
impugnada. En cuanto a su valor ambiental, tiene en cuenta que los terrenos se encuentran incluidos en zona ZEPA, se hallan propuestos de LIC y se incluyen dentro de la
Zona de importancia declarada de la cigüeña negra siendo así que las especies que se han
incluido en dicha finca por su presencia son el águila imperial y la cigüeña negra. Asimismo, de los informes ambientales periciales aportados al pleito tanto del perito de la
parte actora como por el Departamento de Proyectos y Planificación Rural de la Universidad Politécnica de Madrid, y de los contenidos de la propia Declaración de Impacto ambiental realizada en el Plan parcial, así como el informe del propio Jefe de sección
de espacios naturales y especies protegidas del servicio territorial de Medio Ambiente de
Ávila, deduce que la conceptuación de los mencionados terrenos es de un alto valor
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En similares términos el art. 3 h) de la Ley 7/ 2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
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medio ambiental, ya que “en atención a los datos descritos y atención a la calidad de la
parcela como zona de elevada posibilidad de nidificación de la cigüeña negra por la
abundancia de árboles desarrollados de la especie pinus pinaster (informe de 5.11.2003
del Jefe de Sección de Espacios Naturales y Especies protegidas del ServicioTerritorial de
Medio Ambiente de Ávila), su colindancia con el monte de utilidad pública y el citado
área crítica, llevan a conceptuar mencionados terrenos con un alto valor medio ambiental, como una zona sensible desde el punto de vista ecológico (como así lo reconoce la
Declaración de impacto ambiental) y con un alto valor ecológico como también lo reconocen los propios redactores del plan (folio 392 del exped.), siendo este valor muy
superior al de la finca “La Chopera” como así lo corrobora la prueba pericial realizada
por el Departamento de Proyectos y Planificación Rural de la Universidad Politécnica
de Madrid”.
También estudia la sentencia los fines urbanísticos que se pretenden con la clasificación
de dicho suelo como urbanizable delimitado, y que se hacen constar en la Memoria
vinculante del Plan, en cuanto “se plantea una gran actuación residencial del Municipio,
una urbanización de viviendas unifamiliares y servicios con Campo de Golf.”, recogiéndose en la correspondiente ficha de referido sector “un número máximo de viviendas
1.600, densidad 7,60 viviendas por ha, aprovechamiento neto 0,1693 m2/m2, 300.000
m2 para uso residencial, 37.000 m2 para uso terciario, 5000 m2 para almacén, 24.000
m2 para zonas verdes, 24.000 m2 equipamientos, etc.”. y añade que en la respuesta a las
alegaciones formuladas por la parte actora el día 10.1.2003 el equipo redactor justifica
la clasificación como suelo urbanizable delimitado del SUZD-4 en aplicación del art.
34.1.c) de la Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León, al entender “ la actuación del
SUZD-4 representa una actuación a gran escala que pretende dotar al edificio de una infraestructura turística y de servicios con relevancia supramunicipal, a través de una fuerte
inversión en sistemas generales y otras dotaciones urbanísticas”, y que “la privilegiada situación de Las Navas del Marqués, especialmente su proximidad a la ciudad de Ávila y al área
metropolitana de Madrid, para hacer de dicho municipio un enclave atractivo para el turismo estacional y de fin de semana y para permitir la implantación con éxito de nuevas formas
de ocio como es la implantación de un campo de golf, no incompatibles con la preservación
de los valores ambientales del territorio, con los consiguientes beneficios directos o indirectos
para el Municipio”.
Con todos estos mimbres, y partiendo el juzgador de que “el planeamiento asume como
objetivo la protección del medio ambiente, como así nos recuerda el art. 36.2 de la LUCyL, protección que en todo caso nos pone de manifiesto que debe primar y prevalecer el planeamiento ambiental sobre el planeamiento urbanístico implicando legalmente la protección de ese medio ambiente una limitación jurídica frente al
urbanismo y también una garantía frente a éste”, se llega a la conclusión de que dados
los probados valores ambientales del territorio, así como las determinaciones urbanísticas
previstas en la ficha de planeamiento para el mismo, la clasificación de dicho suelo como
urbanizable, no protege los mencionados valores naturales. Y ello es motivo para proceder
a la anulación del Plan en cuanto que “se incumplen los objetivos de protección del medio
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ambiente que debe guiar todo planeamiento e incumple las medidas de conservación y
protección del hábitat que integran dichos terrenos impuestas en las Directivas citadas y
demás normativa sectorial y medio-ambiental reseñada. De este modo la clasificación
como suelo urbanizable delimitado de referido sector no respeta los criterios reglados de
clasificación del suelo rústico y tampoco las categorías de tal suelo previstas en los arts.
15 y 16 de la Ley 5/1999 por cuanto que los acuerdos recurridos deciden clasificar dicho
suelo como urbanizable, cuando en dichos terrenos concurren unos valores ambientales y naturales necesitados de protección, simple y llanamente porque tales valores
concurre en dicho sector, y que por ello deben ser preservados de su urbanización,
como así lo exige la limitada discrecionalidad administrativa que en dicho ámbito
concede la normativa urbanística al Planificador”. Al tiempo, tampoco considera que
exista un motivación suficiente en la Memoria, que aun cuando formalmente justificaba
su decisión, sin embargo no respetaba las previsiones normativas medio ambientales y
urbanísticas descritas, sin que por otra parte, entienda la Sala que sea suficiente la elaboración de un Estudio de Impacto ambiental con el Plan Parcial, siendo así que “Este argumento no puede ser compartido por la Sala, primero porque no es en el Plan Parcial
donde se verifica la clasificación y categorización del suelo sino al elaborar o revisar
el Planeamiento General o las NNUU Municipales; segundo, porque debe ser en
este momento, y no en el planeamiento de desarrollo, cuando debe conocerse el posible impacto ambiental que se deriva de mencionada clasificación y de las determinaciones urbanísticas previstas en la misma, ya que solo así podrá verificarse una
clasificación del terreno con arreglo a los criterios previstos tanto en la normativa
básica 6/1998 como en la LUCyL; y tercero, porque no se ha acompañado ningún estudio ambiental junto con la Memoria pese a la importante transformación que del suelo se
prevé para dicho sector mediante su clasificación”. De otro lado, no entiende la razonabilidad de las medidas compensatoria que prevé el EIA, y se pregunta “qué sentido tiene
desde el objetivo y finalidad del medio ambiente destruir la masa forestal existente en una
superficie de 210 has. y dañar profundamente el hábitat que constituye dicho terreno, para
a continuación obligar al promotor del llamado macrocomplejo ocio-urbanístico de la
“ciudad del Golf”, como así señala la Declaración de Impacto Ambiental que informa
favorablemente el Plan Parcial, a reforestar o repoblar otra superficie de 210 has. anexa a
la Zona ZEPA. No sería más lógico y conveniente trasladar dicho proyecto al lugar donde
se prevé reforestar estas 210 has, en vez de destruir los valores naturales, ambientales, paisajísticos, forestales y faunísticos que se albergan en los terrenos incluidos en el sector
SUZD-4”.
Por todas estas razones, la Sala concluye que no es conforme a derecho la clasificación
como suelo urbanizable delimitado de la totalidad de los terrenos incluidos en el sector
SUZD-4 “Ciudad del Golf”, en cuanto el planificador ha verificado dicha clasificación no
respendo los preceptos positivos y reglados que la normativa urbanística, estatal y autonómica, establece para definir tanto el suelo no urbanizable como sus diferentes categorías.
Dos cuestiones deja para el final, pero que son igualmente destacables. Una de ellas se
refiere a dilucidar si la anulación de mencionada clasificación debe extenderse a la tota-
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lidad del sector, como pretende la actora, o debe limitarse, como así solicitan las partes
demandada y codemandada, tan solo a las nuevas 115 hectáreas clasificadas como suelo
urbanizable en referidas NNUU Municipales y no a las 95 hectáreas que ya lo fueron
mediante la modificación puntual aprobada en el años 2001. Al respecto, la Sala afirma
que en cuanto que las NNUU Municipales tienen la naturaleza de disposición general,
cabe su impugnación, “como lo corrobora el dato de que quepa su impugnación indirecta tanto con ocasión del planeamiento de desarrollo como con los actos de gestión
dictados para el desarrollo urbanístico de tales determinaciones del Planeamiento General. Por tanto si lógicamente cabría la impugnación indirecta de la clasificación inicial
como suelo urbanizable de las primeras 95 hectáreas, con mayor razón cabe impugnar
directamente la revisión de las NNUU municipales cuando incluyéndolas en el Sector
SUZD-4 mantienen tal clasificación.
Esta conclusión de la Sala se corrobora con el tenor literal del art. 28 del a LRJCA cuando en orden a la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo señala que “no
es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción
de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber
sido recurridos en tiempo y forma”. Como puede comprobarse, dicho precepto se refiere
tan solo a actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes pero no a
disposiciones; y ello es así como ocurre en el caso de autos, porque cuando nos encontramos ante las determinaciones realizadas en una revisión de las NNUU Municipales
nos encontramos ante una nueva ordenación general del planeamiento, que además en
el presente caso se verifica al amparo de una nueva normativa como lo es la Ley 6/1998
y la LUCyL, no aplicadas por razones temporales cuando se aprobaron las NN SS de
Planeamiento Municipal en el año 1.989. Por ello, ningún obstáculo puede haber en
orden a la impugnación directa de sus determinaciones aunque las mismas ya fueran
preexistentes en el anterior planeamiento, porque nos encontramos ante una nueva disposición, de naturaleza normativa, concretamente reglamentaria, susceptible de ser impugnada de conformidad con el art. 25.1 de la LRJCA”.
La otra va referida a la petición de la parte de que no sólo se anule tal clasificación, sino
que además tales terrenos se clasifiquen como “suelo no urbanizable con protección
natural”. Las misma es rechazada con base en el art. 71.2 de la LRJCA.
Podemos así concluir que nos encontramos ante una sentencia que merece ser destacada
dentro de la revista, tanto por su temática, como por la importante labor intelectual y
jurídica realizada por la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Castilla y León, así como la decidida defensa de la legalidad que contiene,
atributos éstos que cualquier estudioso y práctico del Derecho agradece.
Reflexiones. Núm 2. II/07
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