La Revista Agraria 181, julio 2016

AÑO 16 N.º 181
JULIO de 2016
contenido
4
¿Cómo le fue
al agro en
estos cinco
años?
Por Fernando
Eguren
10
Los derechos
sobre la tierra:
amenazados.
El gobierno
de Ollanta
Humala y la
continuación
del síndrome
de «El perro
del hortelano»
14
La gestión
ambiental
durante el
gobierno de
Ollanta Humala
Por Beatriz
Salazar
Por Pedro Castillo
Castañeda
18
Políticas y
gasto público
en el sector
agrario y rural
Por Epifanio Baca
Tupayachi
2
21
¿El mercado o
el Estado?
Buscando
mejores
rendimientos
Por Miguel Ángel
Pintado
LA REVISTA AGRARIA / 181
editorial
Desafíos para un nuevo gobierno
J
osé Hernández, responsable del Plan de Gobierno
de PPK en la sección agricultura y, además,
coordinador del equipo de transferencia del sector,
fue designado como el futuro ministro de Agricultura del
nuevo gobierno presidido por Pedro Pablo Kuczynski.
¿Qué desafíos encontrará el nuevo ministro?
¿Cómo deja al sector agrario el gobierno que se
va? Este número de LRA pretende evaluar algunos
aspectos de la política agraria aplicada en los últimos
cinco años por el gobierno saliente, presidido por
Ollanta Humala, y recordar al lector los principales
ofrecimientos del Plan de Gobierno de Peruanos por
el Kambio, que deberá cumplir Pedro Pablo Kuczynski,
el nuevo presidente, a partir del próximo 28 de julio.
El partido del nuevo gobierno ha dispuesto de
una valiosísima información para hacer su plan de
gobierno en lo que respecta al sector agrario: los
resultados del IV Censo Nacional Agropecuario,
realizado en 2012. Después de dieciocho años —el III
Censo fue hecho en 1994—, se evidenció la magnitud
de algunos procesos y carencias que, si bien no eran
desconocidos, sorprendieron por su amplitud. Quizá
el más impactante fue el crecimiento del número de
unidades agropecuarias. El III Censo Nacional ya había
mostrado su elevado número —alrededor de 1 745
000—, pero el reciente censo registró ¡medio millón
más!, distribuidas en las tres regiones naturales, sobre
todo en la sierra. Este incremento no guarda relación con
la ampliación de la frontera agrícola, lo que indica que
hoy tenemos una estructura agraria con un predominio
avasallador del minifundio. Pero el nuevo censo
también nos mostró que en ciertas regiones del Perú,
particularmente en la costa, avanzó la concentración de
la propiedad, configurándose así una estructura bipolar,
de pocas explotaciones con mucha tierra y muchas
con muy poca. Es la estructura típica que llevó a varios
países a realizar algún
Nota a los lectores:
tipo de reforma agraria.
La Revista Agraria será en
Otros resultados
adelante bimestral.
pusieron en evidencia
Se continuará difundiendo
que dos décadas de
por internet en
políticas neoliberales
www.larevistaagraria.org
mantuvieron al margen
La versión impresa será de
de las condiciones
acceso limitado a quienes
necesarias para un
la soliciten.
adecuado desempeño
económico a nueve de
cada diez agricultores, que no accedieron al crédito,
a la asistencia técnica ni a otros servicios y bienes
públicos. El éxito de las agroexportaciones, a su
vez, pone en evidencia que los ganadores de dichas
políticas —que incluyen la suscripción de múltiples
tratados de libre comercio— son una minoría de grandes
empresas y corporaciones. Las cifras del valor de las
agroexportaciones, que se han multiplicado en los
últimos años, no deben velar la situación de carencia
de la inmensa mayoría de productores ni las inmensas
desigualdades del sector.
Algunas de las propuestas del Plan de Gobierno
de Peruanos por el Kambio se orientan a reducir las
carencias aludidas, pero da la impresión de que no
corresponden a la magnitud cuantitativa ni a la complejidad
del desafío. El número de agricultores es inmenso: son
más de 2 200 000 las unidades agropecuarias, la gran
mayoría de ellas pequeñas, que requieren de un apoyo
no solo sectorial (asistencia técnica, créditos, etc.), sino
intersectorial (transportes, educación, salud, etc.) y una
adecuada coordinación entre los diferentes niveles de
gobierno (nacional, regional y local).
Fernando Eguren
Director
Directora fundadora
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Publicación del Centro Peruano de Estudios Sociales
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JULIO de 2016
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3
¿Cómo le fue al agro
en estos cinco años?
Fernando Eguren1
¿Cómo evaluar la política agraria del gobierno de Ollanta Humala?
Hay diferentes maneras de hacerlo. En este breve artículo contrastaremos sus ofertas
electorales con las realizaciones.
Abandonada la ambiciosa propuesta
de la Gran Transformación —después
de la primera vuelta electoral—, los
ofrecimientos de la Hoja de Ruta de
la alianza Gana Perú para el agro
fueron bastante limitados: a) protección de los agricultores frente a los
monopolios y la competencia desleal;
b) promoción de la biodiversidad y
moratoria a los transgénicos; c) garantizar los derechos de propiedad y
titular las tierras de pequeños agricultores y de comunidades campesinas
y nativas; d) impulsar el desarrollo
de la pequeña y mediana producción
agraria y agroindustrial; y e) ampliar
la asistencia técnica, información de
mercados, innovación tecnológica e
infraestructura productiva.
Los logros han sido nulos o modestos. Examinémoslos siguiendo
la enumeración de los ofrecimientos
efectuada en el párrafo anterior.
a) Poco o nada se hizo para limitar
la acción de los monopolios, siendo
el caso más conspicuo el del grupo
Gloria, que mantuvo —o acrecentó— su posición de dominio sobre
los ganaderos productores de leche.
Tampoco se hizo nada para evitar la
competencia desleal, en particular
de los productos importados subsidiados en los países de origen. Más
aún, debido a la demanda planteada
por Guatemala contra el Perú ante la
OMC, se redujo la banda de precios,
que venía siendo implementada en
el país desde 1991; en todo caso,
4
su eficacia estaba limitada por la
ampliación del número de países
con quienes se ha suscrito tratados
de libre comercio sin una evaluación
suficiente de cómo podría afectarse
nuestra agricultura. Estos tratados
fueron positivos para la agricultura
de exportación, pero queda por ver
cuál ha sido su impacto para los productores que orientan su producción
hacia el mercado interno.
b) En cuanto a la promoción de la
biodiversidad, si bien se actualizó la
Estrategia Nacional de Biodiversidad
Biológica, los esfuerzos por evitar la
depredación de especies de flora y
«
... Los tratados de libre
comercio fueron positivos
para la agricultura de
exportación, pero queda
por ver cuál ha sido su
impacto para los productores que orientan su producción hacia el mercado
interno...
»
fauna han sido netamente insuficientes. Por ejemplo, la cantidad de especies amenazadas de fauna silvestre no
ha cesado de aumentar, situándose en
492 en 2014. En el caso de la flora,
en 2006 estaban amenazadas 777
especies; un nuevo levantamiento
de información realizado en 2015
elevó el estimado de este número
a alrededor de 1000 especies2. Se
espera que la creación de Serfor y la
aprobación, en setiembre de 2015,
de los cuatro reglamentos de la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre (Ley
29763) contribuyan a contrarrestar
esta grave tendencia.
En cambio, sí se adoptaron medidas para prohibir la importación y
utilización de semillas transgénicas.
En diciembre de 2011 se promulgó la
Ley 29811, de Moratoria al Ingreso
y Producción de Organismos Vivos Modificados (OVM), cuya vigencia se extenderá hasta 2021. Esta ley
previó la formación de una Comisión
Multisectorial de Asesoramiento, con
el encargo de «desarrollar las capacidades e instrumentos que permitan
una adecuada gestión de la biotecnología moderna, la bioseguridad y
la bioética», necesarios una vez que
termine la vigencia de la norma. Sin
embargo, los avances de esta comisión han sido muy limitados; una de
las razones es que en su interior existen posiciones encontradas acerca de
la conveniencia o no conveniencia
de continuar indefinidamente con la
moratoria3.
LA REVISTA AGRARIA / 181
c) El artículo que en este número
de LRA escribe Pedro Castillo hace
una evaluación del ofrecimiento
que se hizo en la Hoja de Ruta,
acerca de garantizar los derechos de
propiedad y avanzar en el proceso
de titulación. Lo que ha habido en el
quinquenio que termina es una línea
de continuidad con las políticas de
los gobiernos anteriores, sustentada
en el manifiesto de Alan García, «El
síndrome del perro del hortelano»,
publicado en octubre de 2007: por
un lado, persistencia en el apoyo a
la gran inversión de las industrias
extractivas, facilitándoles el acceso
a las tierras que requieren; por otro,
debilitamiento del reconocimiento
de los derechos de las comunidades
campesinas y nativas. Esta política
se materializó en sucesivos «paquetazos» dados a partir de 2013.
Por otra parte, hubo problemas en la
continuación del proceso de titulación
de tierras. En las dos primeras etapas
se llegó a inscribir al 83 % de los predios en la costa y al 53 % en la sierra.
A mediados de la década pasada, el
Programa Especial de Titulación de
Tierras fue asimilado por Cofopri,
organismo que a su vez transfirió funciones a los gobiernos regionales; el
resultado fue que entre 2006 y 2012 no
se avanzó en titulación rural. Recién
a inicios de 2013, la competencia es
devuelta al Minagri, que la considera
en su reestructuración 2013-2014.
Se creó la Dirección de Saneamiento
de la Propiedad Agraria y Catastro
Rural, lo que dio nuevo impulso al
PTRT-3 (Proyecto Catastro, Titulación y Registro de Tierras Rurales
en el Perú, tercera etapa). En febrero
de 2015 se firmó el contrato con el
Banco Interamericano de Desarrollo,
que cofinanciará el proyecto. Su ejecución recaerá casi enteramente en el
próximo gobierno.
En principio, el PTRT-3 debe
priorizar la titulación de las tierras
de las comunidades campesinas y
JULIO de 2016
«
... Lo que ha habido en el
quinquenio que termina
es una línea de continuidad con las políticas de
los gobiernos anteriores,
sustentada en el manifiesto de Alan García, «El
síndrome del perro del
hortelano», publicado en
octubre de 2007...
»
nativas. De acuerdo con información
oficial, el 82 % de las comunidades
campesinas reconocidas y el 29 % de
las comunidades nativas reconocidas
están tituladas (553)4, aun cuando la
mayoría no está georreferenciada, es
decir, la localización y extensión de
sus tierras no forman parte de ningún
sistema de información geográfica.
Según Cofopri, en 2010, el 61.5 %
de las comunidades campesinas y el
93.3 % de las comunidades nativas
estaban tituladas pero no georreferenciadas5. Desde ese año, hasta la
actualidad, no se ha avanzado prácticamente nada, aunque es de esperar
que esta situación cambie con la
ejecución del PTRT-3.
d) En el marco del cuarto ofrecimiento —impulsar el desarrollo de
la pequeña y mediana producción
agraria y agroindustrial—, en 2014
se dio una Estrategia Nacional de
Agricultura Familiar 2015-2021, que
reconoce la importancia de este sector
de agricultores, tanto por ser mayoritario —el 97 % del total— como
por producir las tres cuartas partes
de los alimentos de origen agrario,
mantener la biodiversidad y practicar
formas de producción menos agresivas con el medio ambiente. También
se dio una Ley de Promoción y Desarrollo de la Agricultura Familiar, que
establece las responsabilidades del
Estado en la promoción de esta forma
de agricultura. Para todos los efectos
prácticos, dado lo tardío de estas
normas, su efectividad solo podrá
constatarse con el nuevo gobierno.
Debe recordarse que si bien la
definición de estrategias nacionales
puede ser condición necesaria para el
diseño de políticas con un sentido que
trascienda el corto plazo, no es en lo
absoluto una condición suficiente. Lo
muestra el hecho de que hay varias
estrategias nacionales aprobadas en
los últimos tres lustros, entre ellas
la de Desarrollo Rural (2004), que
no son implementadas por falta de
voluntad política.
e) Los resultados del IV Censo
Nacional Agropecuario —realizado
en 2012— mostraron que la inmensa
cantidad de unidades agropecuarias
del país no accedían a créditos, asistencia técnica ni semillas mejoradas.
Diez años de políticas neoliberales
han mantenido marginados de estos
servicios a nueve de cada diez pequeños agricultores. En estos cinco
años, los esfuerzos por superar esta
situación han sido muy modestos y
absolutamente fuera de toda proporción en relación con la magnitud de
los desafíos, a pesar de la voluntad
de programas como el de Desarrollo
Productivo Agrario Rural (Agro Rural) o el de Compensaciones para la
Competitividad (Agroideas), siempre
cortos de recursos. Como muestra
Miguel Pintado en su artículo, los
vaivenes de la producción agraria en
el Perú tienen que ver más con las
variaciones del clima y menos con
las políticas agrarias.
5
El desempeño de la agricultura
de exportación continuó con su expansión, superando los USD 5000
millones en ventas a 145 países. El
Gobierno mantuvo la política de
expansión de la frontera agrícola en
la costa, impulsada desde la gestión
de Alberto Fujimori, invirtiendo en
obras de irrigación y transfiriendo
las nuevas tierras a grandes corporaciones mediante el mecanismo de
subastas.
Entre las políticas multisectoriales
lideradas por el Minagri hay que
resaltar la aprobación de una nueva
Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2014-2021,
aprobada a fines de 2013, y un Plan
de Acción 2015-2021. Para que esa
estrategia y ese plan fueran debidamente implementados se requería una
arquitectura institucional, para lo cual
se debatió en el Congreso una Ley de
Seguridad Alimentaria y Nutricional,
aprobada pero observada luego por
una congresista, lo que dejó paralizado el proceso hasta el momento.
Queda saber si el nuevo gobierno la
aprobará.
Quizá lo más destacable que hizo
el Gobierno para la pequeña agricultura es la inesperada creación —no
estaba ni en la Hoja de Ruta ni en
los planes del Minagri—, en 2013,
del Fondo Mi Riego, con S/ 1000
millones destinados a ser ejecutados
en el término de un año en inversiones en obras de infraestructura de
irrigación en la sierra del país, suma
que luego sería incrementada a cerca
de S/ 1500 millones. Se trata, sin
duda, de una de las inversiones más
grandes previstas por gobierno alguno en favor de la agricultura de esa
región, y su pertinencia va más allá
de toda duda: el IV Cenagro mostró
que más de la mitad de la superficie
agrícola de la sierra no accede al
riego y depende de un régimen de
lluvias cada vez más imprevisible.
Cuando se terminen de ejecutar las
6
obras —en un tiempo aún indeterminado—, el Fondo debería mejorar el
riego de 250 000 hectáreas, lo que
beneficiaría a 200 000 familias6.
Sin embargo, la aplicación del
Fondo no ha estado exenta de
críticas. La primera es su carácter
improvisado y carente de una real
estrategia, pues se basó en proyectos
de diferente calidad y desarrollo,
elaborados por gobiernos locales y
regionales en diferentes momentos,
sin ningún tipo de articulación 7.
Otra crítica destaca el carácter centralizado de su administración, que
dejó de lado a las municipalidades.
Una tercera alude a la lentitud de su
ejecución: a enero de 2016 se habían
comprometido S/ 900 millones 8.
Por último, también se observa que
el Fondo está dirigido básicamente
a la realización de obra física y no
contempla la necesidad del fortalecimiento de las instituciones de
gestión del riego por los usuarios.
Algo que llama la atención, por
otra parte, es que el Ministerio de
Economía y Finanzas brinde información conforme a la cual el incremento
«
... Quizá lo más destacable que hizo el Gobierno para la pequeña agricultura es la inesperada creación, en 2013,
del Fondo Mi Riego, con
S/ 1000 millones en obras
de infraestructura de irrigación en la sierra del
país, suma que luego
sería incrementada...
»
de las áreas irrigadas en la sierra en
los últimos años alcanza cifras muy
altas: señala que entre 2012 y 2014
esa superficie aumentó en 291 000
hectáreas (de 989 000 a 1 280 000),
y prevé que a 2016 habrá un incremento adicional de 128 000. Es decir,
en total, en cuatro años, habría más
de ¡400 000 hectáreas nuevas bajo
riego en la sierra!9, superficie mucho
mayor que la prevista por el Fondo
Mi Riego. Sería necesaria una mayor
precisión acerca de esta información,
pues a primera vista parece bastante
exagerada.
•••
¿Cuáles son las prioridades del
nuevo gobierno?
Las posibilidades de un desarrollo
nacional descentralizado están mucho más vinculadas a la evolución
del sector agrario —y, más ampliamente, a la economía y sociedad
rurales— de lo que los políticos suelen conceder. El agrario es el sector
que más productores tiene —más
de 2.2 millones de unidades agropecuarias, la mayor parte conducidas
por pequeños agricultores—; el que
emplea a más trabajadores —al
menos la cuarta parte de la PEA
total nacional—; el que produce
la mayor cantidad de alimentos;
el que cubre todo el territorio del
país; el que sostiene buena parte de
las economías regionales; el que es
más afectado por el calentamiento
global; el que alberga la mayor tasa
de pobreza; y el que presta más servicios ambientales. Además, alberga
un riquísimo acervo cultural y de
conocimientos adecuados para lidiar con un territorio inmensamente
diverso, lo cual es inapreciable para
su adaptación al cambio climático.
Este conjunto de rasgos y de desafíos
desborda claramente a un Ministerio
de Agricultura que, con el tiempo,
se ha convertido en un ministerio
de segunda, impotente ante un toLA REVISTA AGRARIA / 181
dopoderoso Ministerio de Economía
y Finanzas, y ello se ve reflejado en
el presupuesto nacional: el Minagri
dispone apenas del 1.8 % de ese
presupuesto a nivel institucional
(ministerial), y del 3.2 % a nivel de
la función agropecuaria10.
El inicio de la sección sobre agricultura del Plan de Gobierno (PG)
de PPK es auspicioso: «Además de
ser la columna básica de la seguridad
alimentaria, el agro debe ser visto
como el sector que mejor puede
contribuir a la disminución de la
pobreza y la generación de empleo».
El apoyo al agro tendría tres razones
de peso para ser considerado prioritario: a) es la columna básica de la
seguridad alimentaria del país; b)
es el mejor medio para disminuir la
pobreza; y c) es el principal generador de empleo.
El diagnóstico
Las propuestas de cualquier plan
de gobierno se sustentan en un diagnóstico. En síntesis, el diagnóstico
de PPK en su plan de gobierno es
que existe un gran dinamismo de las
exportaciones agrarias, sobre todo
en la costa, la región más competitiva. Pero hay una amplia brecha
tecnológica con las demás regiones,
que se expresa en bajos rendimientos, escasa utilización de semillas
certificadas y escaso acceso a un
crédito que es caro. A ello se suma
el hecho de que la propiedad de la
tierra está muy fragmentada y, además, existe un elevado deterioro de
los suelos (salinización, diferentes
formas de erosión, deforestación).
Asimismo, la intermediación en
la comercialización interna de los
productos agrícolas es excesiva, en
perjuicio de los pequeños productores. Todos estos problemas generan,
entre otras consecuencias, una alta
dependencia de la importación de
alimentos. El presupuesto público
orientado al sector, por lo demás,
JULIO de 2016
«
... La innovación y las
nuevas tecnologías son,
sin duda, importantes.
Pero ¿de qué innovación
se trata? ¿Qué contenido difundirá Serviagro?
¿Hay alguna estrategia
que le dé racionalidad al
logro de este objetivo?...
»
es muy reducido para afrontar estos
desafíos.
¿Cómo plantea PPK enfrentar esta
situación? Su plan de gobierno propone cinco objetivos y metas, expuestos
a continuación, seguidos de nuestros
comentarios.
Los objetivos y las metas
Bajo el título «Agro Próspero», el
Plan de Gobierno de PPK precisa sus
objetivos y metas de mediano plazo.
a)Declarar prioritario el desarrollo
agrario en cumplimiento del artículo 88 de la Constitución, con
el fin de lograr un agro próspero,
competitivo, inclusivo y sostenible. Cumpliendo este mandato
constitucional, se incrementará
cada año en 10 % el presupuesto
del sector.
Comentario: Diez por ciento no
parece ser un incremento muy
importante, dado el bajo porcentaje adjudicado en la actualidad al sector y la declaración
constitucional de que el agro es
prioritario. Convendría precisar
a qué rubros del presupuesto sectorial se destinarán los aumentos.
¿Hasta qué punto un incremento
presupuestal ha tenido efectos
sobre el comportamiento del agro?
¿Variará el incremento prometido
el lugar del sector en la estructura
del presupuesto nacional?
b)Creación de Serviagro, organizando las oficinas regionales agrarias
como plataformas de servicios
para que la innovación y las
nuevas tecnologías lleguen a los
pequeños productores del agro y
la agricultura familiar. Se asignará
un presupuesto de 200 millones de
soles anuales para impulsar una
«revolución de la productividad»
en favor de los pequeños productores agrícolas.
Comentario: La innovación y las
nuevas tecnologías son, sin duda,
importantes. Pero ¿de qué innovación se trata? ¿Qué contenido
difundirá Serviagro? ¿Hay alguna
estrategia que le dé racionalidad al
logro de este objetivo? ¿Considera
las diferencias culturales? ¿Se
aprovecharán los conocimientos y
los «talentos locales»? ¿Las nuevas tecnologías son básicamente
las utilizadas en la agroindustria,
con un uso intensivo de derivados
de hidrocarburos? ¿Consideran la
agricultura orgánica? ¿Se priorizarán los cultivos de exportación
o de consumo interno?
c)Creación del programa Sierra
Azul, con un presupuesto inicial
de 300 millones de soles, para
apoyar la construcción de obras
dedicadas a la «cosecha de agua»
en las partes altas de las cuencas
(como represas, microrreservorios,
zanjas de infiltración y rehabilitación de andenes). Meta para
2021: asegurar el riego de 500 000
hectáreas en la sierra y rehabilitar
100 000 hectáreas de andenes.
7
Comentario: ¿Será un relance del
Pronamachcs? ¿Es una continuación ampliada del programa Mi
Riego iniciado por el gobierno de
Ollanta Humala?
¿Qué hay del proyecto de recuperación de andenes presentado al BID
hace ya algunos años?
Tan solo para la ejecución de
obras para tecnificación del riego
parcelario (programa PSI Sierra)
sobre 3500 hectáreas, el PSI estima una inversión de S/ 38 millones (algo más de S/ 10 000 por
hectárea). Los S/ 300 millones
ofrecidos por PPK para el primer
año alcanzarían, entonces, para
menos de 28 000 hectáreas. Si el
monto de S/ 300 millones anuales
se mantiene para los cinco años
de gobierno, se llegaría a menos
de 140 000 hectáreas.
En cuanto a los andenes, los costos de recuperación pueden ser
muy variables; algunos estudios
basados en experiencias los estiman en USD 1200 (con un rango
de USD 500 a USD 2000)11. La
inversión necesaria para 100 000
hectáreas sería alrededor de
USD 120 millones (cerca de
S/ 400 millones).
d)Incrementar el capital de Agrobanco con un aporte de 300 millones
de soles para ampliar la cobertura
del servicio de crédito a pequeños
productores. Igualmente, se elevará el fondo de garantía para seguro agrario con un aporte inicial de
100 millones de soles.
Comentario: Agrobanco opera
como cualquier banco y no prestará
a productores que no sean potencialmente rentables. El problema
no es, pues, solo de incrementar la
oferta crediticia, sino de rentabilidad. Una mayor oferta crediticia
tiene que ir de la mano con una
mayor oferta de servicios que
permita a los agricultores reducir
8
costos, aumentar rendimientos y,
también, calidad (inocuidad, etc.).
Por lo demás, dada la existencia de una variedad de fuentes
institucionales de crédito para la
pequeña agricultura —la mayor
parte locales: cajas municipales
y rurales, programas de ONG,
etc.—, convendría concebir un sistema de financiamiento agrario que
buscase la generación de sinergias
entre ellas.
e)Lanzamiento del Programa de
Reforestación de la Sierra, con
un financiamiento anual de 50
millones de soles. Meta para 2021:
reforestar un millón de hectáreas.
Comentarios: Al cambio actual,
por año, S/ 50 millones son
USD 15 millones; en cinco años:
USD 75 millones. ¿Cómo palanquear el resto? Estimados
recientes (2015) llevan el costo
del primer año de plantación a
USD 992 la hectárea12. En total,
tan solo costos de instalación de
un millón de hectáreas estarían
alrededor de USD 1000 millones.
«
... La titulación puede
ser condición necesaria
pero no suficiente para
otorgar seguridad a los
derechos a la tierra de los
pequeños agricultores y
comunidades, en razón
de que puede ser dada
para facilitar el mercado
de tierras...
»
Pero también el Plan de Gobierno
plantea la instalación —adicional— de un millón de hectáreas
adicionales de plantaciones comerciales. ¿Cómo se financiarán?
f) A 2021, con el programa Propietario Firme se logrará la formalización de la propiedad agrícola para
un millón de predios rurales.
Comentarios: Caben tres observaciones:
- La titulación puede ser condición
necesaria pero no suficiente para
otorgar seguridad a los derechos a
la tierra de los pequeños agricultores y comunidades, en razón de
que puede ser dada para facilitar
el mercado de tierras, lo que puede acarrear mayor inseguridad a
una gran cantidad de pequeños
agricultores debido al riesgo de
que pierdan la tierra al ponerla
como garantía de un préstamo o
al verse presionados a venderla.
Para alejar ese riesgo, la titulación
debe acompañarse de políticas
complementarias que permitan
al propietario la plena viabilidad
económica de su predio.
- La segunda observación tiene
que ver con la necesidad de una
definición clara sobre si será o
no será reconocida y protegida
la propiedad comunal. En el Plan
de Gobierno se afirma que «La
titulación y registro de derecho
de todas las comunidades campesinas y nativas en el ámbito
nacional es fundamental para la
formalización de la propiedad
agrícola», pero en las metas
propuestas no se las menciona,
limitándose a formalizar «la propiedad agrícola para un millón
de predios rurales agrarios».
- La observación anterior es tanto
más pertinente si consideramos
la preocupante declaración del
próximo ministro de Economía13,
que nos hace recordar el discurso
LA REVISTA AGRARIA / 181
del «perro del hortelano», del
expresidente Alan García: los
campesinos deben desprenderse
de sus tierras, «pues no saben y
son pobres», para permitir la gran
inversión, «que sí sabe y tiene
plata». Ya sea por concepción o
por ignorancia, o por una combinación de ambas, es obvio que
el titular del ministerio de mayor
poder no tiene en mente apoyar
de modo alguno a las comunidades campesinas.
Sobre concentración de la
propiedad
Este tema merece un comentario
aparte. El programa de PPK no se
define frente al problema de la existencia de nuevos latifundios y, más
bien, ofrece continuar con las inversiones en grandes obras de irrigación
en la costa, hecho que, precisamente,
consolida el neolatifundismo. Puede
esperarse que el nuevo gobierno continúe con esta política, a pesar de que
el responsable, para el sector agrario,
del Plan de Gobierno de PPK —el
nuevo ministro del ramo—, Miguel
Hernández, considera que es necesario establecer límites a la propiedad,
tal como lo manifestó en la polémica
que sostuvo con José Chlimper, de
Fuerza Popular, en la Universidad
Nacional Agraria a comienzos de
junio. En una publicación de 2011,
Hernández presentó varios argumentos que sustentan esa necesidad: «la
concentración es excluyente para las
mayorías y otorga a sus propietarios
un poder político que normalmente
es utilizado a favor de sus intereses y
contrario a los intereses colectivos»;
«... fijar límites a la propiedad no es
ir contra el libre mercado, ni contra la
modernidad»; la cuestión de fondo es
que «se trata de la concentración del
poder para todo tipo de decisiones que
favorezcan la posición de los nuevos
terratenientes»14. Pero Hernández no
es el nuevo presidente; lo es PPK.
JULIO de 2016
«
... La tarea que tiene por
delante la nueva administración de Pedro Pablo Kuczynski es inmensa. La complejidad de la cuestión agraria
está en relación directa con
su importancia. Esta ha sido,
por lo general, minimizada
por los sucesivos gobiernos,
entre otras razones, porque
está débilmente representada y tiene escasa capacidad
de presión...
»
•••
La tarea que tiene por delante la
nueva administración de Pedro Pablo
Kuczynski es inmensa. La complejidad de la cuestión agraria está en relación directa con su importancia. Esta
ha sido, por lo general, minimizada
por los sucesivos gobiernos, entre
otras razones, porque está débilmente
representada y tiene escasa capacidad
de presión, y porque el agro no es
una importante fuente de renta para
el Estado. Será indispensable la
vigilancia del cumplimiento de compromisos suscritos por PPK no solo
en su plan de gobierno, sino también
durante la campaña electoral, con
Conveagro y otras organizaciones
de productores agrarios.
Notas
1 Sociólogo. Presidente del Cepes.
2<http://www.inforegion.pe/204938/masde-1-000-especies-de-flora-amenazadasen-el-peru/>.
3 Es probable que el reciente pronunciamiento de más de un centenar de premios
Nobel (de Física, Química, Medicina y
Economía) contra la campaña que realiza
Greenpeace en oposición a los organismos
genéticamente modificados, cargue la
balanza hacia el lado de quienes, en la
Comisión Multisectorial, estén a favor del
uso de transgénicos después de 2021. En
el mismo sentido van las conclusiones del
Commitee on Genetically Engineered Crops
de las Academias Nacionales de Ciencias, de
Ingeniería y de Medicina de Estados Unidos
(Genetically Engineered Crops: Experiences
and Prospects. Washington DC, 2016).
4 Instituto del Bien Común (2016). Tierras
comunales: más que preservar el pasado
es asegurar el futuro. El estado de las comunidades indígenas en el Perú. Informe
2016. Anexo 2. Lima.
Accesible en <http://goo.gl/Jmmw6t>.
5 Cepes (abril de 2013). «Derechos a territorios seguros para las comunidades que
mueven al país», en Observatorio Tierras
y Derechos.
Accesible en <http://goo.gl/ltwcWu>.
6 Según información contenida en el mensaje
a la Nación dado por el presidente Humala
el 28 de julio de 2015.
Accesible en <http://goo.gl/OcqYGl>.
7 A enero de 2015 se habían presentado 1616
proyectos —muchos de ellos de muy baja
calidad—, de los cuales fueron admitidos
432; 157 estaban en ejecución y 23 concluidos. Minagri. «Situación actual del
Fondo Mi Riego».
Accesible en <http://goo.gl/Zxutyb>.
8 Declaraciones de Juan Manuel Benites,
titular del Ministerio de Agricultura y
Riego, en enero de 2016.
<http://goo.gl/ZJC1mD>.
9 Ministerio de Economía y Finanzas (2016).
Ley de Presupuesto 2016. ¿Qué hace el
Estado con los ingresos que recauda?
Lima, p. 40.
Ver <https://goo.gl/3AdWl8>.
10Op. cit.
11 Kendall, Ann y Abelardo Rodríguez (2009).
Desarrollo y perspectivas de los sistemas
de andenería de los Andes centrales del
Perú. Lima: IFEA.
Accesible en <http://goo.gl/HWuVhf>.
12«Urge una ley específica para promover
la forestación». Entrevista al ingeniero
forestal Armando Quispe Santos.
En <http://goo.gl/kH3Zw5>. Consulta:
15/06/2016.
13Alfredo Thorne manifestó en Radio Capital, el viernes 10 de junio, la conveniencia
de que «... las tierras donde se ubican las
minas, que hoy son de propiedad comunal,
sean individualizadas, de manera que cada
dueño individual de esos predios los pueda
vender a los mineros o a los agricultores
[...]. Hay que empezar a hacer un mapa de
propiedades, con lo que se puede y, simplemente, intercambiar los títulos comunales
por títulos individuales».
14 José Manuel Hernández Calderón (2011).
Perú: el agro camino al bicentenario.
Hacia una nueva política de Estado para
el desarrollo agrario. Asesores Técnicos
Asociados S.A. Lima, pp. 136, 138 y 139,
respectivamente.
Accesible en <http://goo.gl/IP4GA1>.
9
Los derechos sobre la tierra: amenazados
El gobierno de Ollanta Humala y
la continuación del síndrome
de «El perro del hortelano»
Pedro Castillo Castañeda1
A propósito de las declaraciones
—en una emisora radial de alcance
nacional2— del voceado ministro
de Economía y Finanzas, Alfredo
Thorne, en las que propone individualizar la tierra comunal para que
pueda ser vendida a la minería con
el objeto de facilitar la explotación
de los recursos naturales ubicados
en el subsuelo, hay que comunicarle
que Ollanta Humala le ha dejado el
camino bastante parejo —legalmente
hablando— y que no es necesario entregar títulos individuales: basta que
los inversionistas soliciten la tierra
y, sin importar si existen derechos
previamente establecidos, ella les
será otorgada para sus actividades.
Hay que reconocer que el cambio
de reglas de juego respecto al aprovechamiento de la tierra, durante este
quinquenio, no ha sido tan burdo
como en años pasados. Algunas normas —las más importantes— han
sido objeto de una técnica legislativa
bastante enrevesada y confusa, mediante artículos sumamente imprecisos, generales y hasta ambiguos, lo
que nos llevó, en un primer momento,
a concentrarnos solo en los aspectos
ambientales o tributarios de esas normas y a dejar de lado la dimensión de
la tierra y el territorio.
El argumento desarrollado en este
periodo ha sido uno solo: simplificar
procedimientos y permisos para la
promoción y dinamización de las
10
inversiones en el país, con el objetivo de evitar la desaceleración de la
economía nacional.
A partir de ello, Humala desarrolló
un grupo importante de normas que
afectan de manera directa derechos a
la tierra y territorio de comunidades y
propietarios individuales, normas que
nunca fueron sometidas a procesos de
diálogo ni, menos, a consulta previa.
En todos los casos, el objetivo es
asegurar mejores condiciones a la
gran inversión privada, sin tomar en
cuenta los intereses de las comunidades. Repasemos en las siguientes
líneas estos paquetes normativos.
«Paquetazos» y seguridad
jurídica de la tierra
Se pensó que en la gestión Humala
se podrían dar algunos cambios favorables en las políticas sobre tierras.
Sin embargo, las medidas políticas
impulsadas son similares a las de
años atrás —promoción de proyectos
de desarrollo a gran escala (mineros,
energéticos, forestales, de biocombustibles, etc.)—, y en algunos casos
—como, por ejemplo, el de la Ley
30230— la política se endureció aún
más a los ojos de los derechos de las
comunidades.
Durante este periodo, la seguridad
jurídica de la tierra, aunque siempre
frágil, se vio amenazada a través de
varias medidas normativas —más
conocidas como «paquetazos lega-
les»— que tanto el Congreso como
el Ejecutivo promulgaron en su
momento.
El primer paquete de normas fue
dado en 2013; lo conformaron el
D. S. 054-2013-PCM, el D. S. 0602013-PCM y la Ley 30025. De este
conjunto, el D. S. 054-2013-PCM fue
muy cuestionado: regulaba los trámites para la obtención del Certificado
de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA), a cargo del Ministerio
de Cultura, otorgando ventajas a los
inversionistas a través del silencio
administrativo positivo. Parte de esta
norma fue derogada posteriormente,
en la vía judicial.
A su vez, el D.S. 060-2013-PCM
aprobó disposiciones especiales destinadas a agilizar los procedimientos
de aprobación de los estudios de
impacto ambiental para proyectos de
inversión pública y privada.
Por su parte, la Ley 30025 tuvo
como objetivo «establecer medidas
que faciliten el procedimiento de
adquisición, expropiación y posesión
de bienes inmuebles que se requieren
para la ejecución de obras de infraestructura declaradas de necesidad
pública, interés nacional, seguridad
nacional y/o de gran envergadura,
así como de las obras de infraestructura concesionadas o entregadas al
sector privado a través de cualquier
otra modalidad de asociación público-privada».
LA REVISTA AGRARIA / 181
Asimismo, se facultó al Organismo
de Formalización de la Propiedad
Informal (Cofopri) a tramitar el saneamiento físico-legal —incluyendo
la rectificación de áreas— de predios
de dominio privado del Estado o de
particulares, para la adquisición por
trato directo o mediante el proceso
de expropiación. Esta disposición
sorprendió en tanto Cofopri es el organismo encargado del saneamiento
de predios urbanos y urbano-marginales, mas no de las zonas rurales,
las que en principio son materia de
rectoría por parte del Ministerio de
Agricultura y Riego. Esta norma
fue derogada posteriormente por el
Decreto Legislativo 1192.
En julio de 2014 se publicó la
Ley 30230 como parte del segundo
«paquetazo»; una vez más, a favor de
las inversiones y los inversionistas
y poniendo en riesgo la seguridad
jurídica de las tierras y territorios de
pueblos indígenas y comunidades.
En efecto, con esta ley se busca
crear procedimientos especiales y extraordinarios para entregar derechos
sobre la tierra a favor de proyectos de
inversión, sin importar su uso actual
o futuro. Basta revisar los primeros
artículos del título III de la ley (art.
36 - art. 38) para caer en la cuenta
de que se otorgará una serie de derechos a favor de proyectos de gran
envergadura (ampliación de frontera
agrícola, minería, hidrocarburos,
forestales, etc.), con el objetivo de
propiciar la eficiencia en su administración. Dicho de otro modo, se
concederán derechos sobre la tierra
para que dichos proyectos —y sus
inversionistas— no tengan ningún
tipo de problemas cuando desarrollen
sus actividades.
El 16 de diciembre de 2015 se
publicó el D. S. 019-2015-VIVIENDA, que aprobó el Reglamento del
título III (capítulos I, II y III) de la
Ley 30230, referido a la creación de
procedimientos especiales y simplifiJULIO de 2016
Comunidades tituladas, mayo de 2016
Tipo de comunidad
Total comunidades
Tituladas
No tituladas
Comunidades campesinas
6120
5097
1023
Comunidades nativas
2009
1365
569
Total
8129
6462
1592
Fuente: Sistema de Información de Comunidades Campesinas - SICCAM. En Smith, Richard y otros. Tierras
comunales: más que preservar el pasado es asegurar el futuro. El estado de las comunidades indígenas en el
Perú. Informe 2016. Lima: IBC, 2016, p. 53. Elaboración propia.
cados para el saneamiento de tierra a
favor de proyectos de gran inversión.
Luego de diecisiete meses de
publicada la Ley 30230, se pudo
conocer el contenido de dicho reglamento, el que se aplicará a los predios
que se encuentren dentro del área de
influencia directa o indirecta de los
proyectos de inversión que hayan
sido, por ley, declarados de necesidad
pública, interés nacional, seguridad
nacional y/o de gran envergadura. El
reglamento indica en forma expresa
(art. 4) que se aplicará a los predios
que cuenten con concesiones para actividades mineras y de hidrocarburos,
entre otros.
En lo que podría considerarse
un avance, señala asimismo, en su
artículo 14, que no se afectarán las
«
... En julio de 2014 se publicó la Ley 30230 como
parte del segundo «paquetazo»; una vez más, a
favor de las inversiones
y los inversionistas y
poniendo en riesgo la
seguridad jurídica de
las tierras y territorios
de pueblos indígenas y
comunidades.
»
tierras de las comunidades campesinas o nativas. La redacción de este
precepto, sin embargo, deja algunas
dudas, pues podría interpretarse que
solo considerará a las tierras que
cuenten con título de propiedad.
¿Qué sucederá con las comunidades
que no tienen un título de propiedad
que reconozca su derecho? En estos
casos, ¿el Estado podría argumentar
que estas tierras, en tanto no tienen
un propietario completamente formalizado, son de su propiedad y, por lo
tanto, pueden ser entregadas a los inversionistas? Creemos que no debería
ser así. Para despejar estas dudas, la
nueva gestión gubernamental deberá
asumir la titulación de comunidades
como una tarea principal; presupuesto existe. (Ver recuadro sobre proyectos de titulación en curso.)
El tercer «paquetazo» está referido
al D. S. 001-2015-EM, de Energía y
Minas —publicado el 6 de enero de
2015—, que busca «reducir plazos
y simplificar procedimientos para
impulsar la inversión vinculada a
proyectos mineros». Esta norma
modifica el régimen administrativo
de las comunidades, otorgándoles
competencias a las juntas directivas
comunales, pasando por encima del
órgano supremo de la comunidad,
que es —conforme lo establece la
Ley 24656, Ley General de Comunidades Campesinas— la asamblea
general,.
Además, este polémico decreto
modifica las reglas por las cuales
las comunidades deciden sobre sus
11
Proyectos de titulación de comunidades en curso
Iniciativas
Proyecto de titulación PTRT3
Financia
Monto
BID
USD 40 millones
Estado peruano
USD 40 millones
Gestión integral de paisajes fores- Programa de Intales a lo largo de la carretera entre versión Forestal
Tarapoto y Yurimaguas en las - FIP
regiones de San Martín y Loreto
BID
USD 4.2 millones
Gestión integral del paisaje a lo Programa de Inlargo de la carretera principal entre versión Forestal
Puerto Maldonado e Iñapari y en - FIP
la reserva comunal Amarakaeri.
BID
USD 1.5 millones
Gestión integral del paisaje en
Atalaya - Ucayali
Programa de Inversión Forestal
- FIP
USD 2 millones
BID
USD 2 millones
Declaración de intenciones Norue- Noruega
ga-Alemania-Perú sobre deforestación y degradación de bosques
Proyecto Política de Tierras Responsable en el Perú
Metas e indicadores
220 000 predios individuales
190 comunidades campesinas
428 comunidades nativas
Apoyar los procesos de formalización de los derechos
a la tierra de los pueblos indígenas y otros habitantes
de los bosques.
USD 1 millón
Ayudar a definir los procesos de tenencia de la tierra
y la planificación del uso de la tierra.
USD 1 millón
USD 300 millones
(el monto exacto para el
componente de seguridad jurídica de tierras
no se conoce)
Alemania
En el marco de programas ProAmbiente y
ProIndígena de la GIZ
Ministerio de Desarrollo Económico y Cooperación
(BMZ) - Alemania
No determinado
Saneamiento físico legal, titulación e inscripción de
las comunidades nativas y predios de agricultores.
Reducción en 50 % del área de las tierras cubiertas
de bosques a las que no se les ha asignado formalmente un uso.
Incrementar un mínimo de 5 millones de hectáreas
las áreas demarcadas y tituladas a las comunidades
nativas.
Un número por determinar de comunidades nativas
reconocidas, con títulos de propiedad registrados en
Sunarp.
80 % de los conflictos que ocurren durante los nuevos procesos de saneamiento físico legal han sido
resueltos.
Las buenas prácticas y experiencias relacionadas
con el proceso de titulación fueron sistematizadas y
aplicadas en otros procesos de titulación.
Ampliación del servicio de catastro, titulación y registro de tierras
en las comunidades nativas de las
cuencas de los ríos Pastaza, Tigre,
Corrientes y Marañón – Loreto.
Proyecto de titulación Cuatro
Cuencas.
Ministerio de Eco- S/ 50 millones
nomía y Finanzas
Fondo Internacional sobre Tenencia de la Tierra y los Bosques,
asegurando los territorios de las
comunidades nativas de Madre
de Dios
Fondo Internacio- No determinado
nal sobre Tenencia de la Tierra
y los Bosques,
asegurando los
territorios de las
comunidades nativas de Madre de
Dios
Completar el proceso de reconocimiento y titulación
de 100 comunidades.
Gobierno Regional de Loreto
Titulación en comunidades de Madre de Dios.
Fuente: Smith, Richard y otros. Tierras comunales: más que preservar el pasado es asegurar el futuro. El estado de las comunidades indígenas en el Perú. Informe 2016.
Lima: IBC, 2016, p. 53. Elaboración propia.
12
LA REVISTA AGRARIA / 181
tierras, establecidas en el artículo 11
de la Ley 26505 (mal llamada «Ley
de Tierras»).
Así, una norma de menor jerarquía
—en este caso, un decreto supremo—
resulta modificando, en la práctica,
dos leyes, contraviniendo el artículo
103 de la Constitución Política —
conforme al cual, una ley se deroga
solo por otra ley—, lo que constituye
una ilegalidad.
Luego, en mayo de 2015, el Congreso aprobó la Ley 30327, el cuarto
«paquetazo», que simplifica aún más
los procedimientos administrativos
en favor de los inversionistas, para
facilitar el acceso a tierras para los
proyectos de inversión mediante
servidumbres, derechos de vía y expropiaciones. No obstante, esta vez,
ante la crítica al proyecto de ley y la
incidencia hecha por las organizaciones indígenas y muchas ONG, se
logró la inclusión de una excepción,
según la cual las disposiciones contenidas en los títulos IV y V no pueden
ser aplicadas en tierras y territorios
de pueblos indígenas u originarios,
ni afectar derechos de propiedad
o de posesión de las comunidades
campesinas y nativas.
Pero la lista de normas que van en
contra de los derechos a la propiedad de las tierras no termina aquí.
En el segundo semestre de 2015, el
Decreto Legislativo 1192 —dado
por el Ejecutivo en virtud de una
ley autoritativa— aprobó la Ley
marco de adquisición y expropiación de inmuebles, transferencia de
inmuebles de propiedad del Estado,
liberación de interferencias, y dictó
otras medidas para la ejecución de
obras de infraestructura. En virtud de
este nuevo marco legal, se concentra
en una sola ley toda la normativa
dispersa que existía al respecto,
pero, una vez más, esto se hace favoreciendo el impulso a las grandes
inversiones y a las asociaciones
público-privadas.
JULIO de 2016
«
posición y eliminó toda mención a las
comunidades campesinas y nativas:
... Las normas publicadas
en el quinquenio representan el más grave atentado contra la seguridad
jurídica de la tierra desde
los decretos legislativos
dados, entre 2008 y 2009,
por el segundo gobierno
de Alan García.
»
El derecho a la propiedad es un
derecho fundamental reconocido
constitucionalmente y cuya única excepción es la expropiación por causa
de seguridad nacional o necesidad
pública. Siendo una excepción a un
derecho fundamental, las condiciones
de la expropiación son muy estrictas;
sin embargo, en la práctica, el D.
Leg. 1192 termina convirtiendo la
excepción en la regla.
Si bien es cierto, esta norma causa
preocupación debido a su enfoque y
su apoyo a determinados intereses,
de alguna forma recogía una protección a las tierras de comunidades
campesinas y nativas en su décima
disposición complementaria:
Décima.- Las disposiciones contenidas en el Título IV no pueden ser
aplicables en tierras y territorios de
pueblos indígenas u originarios,
ni afectar derechos de propiedad
o de posesión de las comunidades
campesinas y nativas.
Sin embargo, solo unas semanas
después de emitido el D. Leg. 1192,
el D. Leg. 1210 rectificó aquella dis-
Décima.- Las disposiciones contenidas en el Título IV no pueden ser
aplicables en tierras y territorios de
pueblos indígenas u originarios; ni
en áreas de Reserva Territorial o
Reserva Indígena de Poblaciones
Indígenas en Aislamiento Voluntario y/o Contacto Inicial.
Es necesario apreciar esta modificación en un contexto en el cual
el Estado no quiere aceptar que las
comunidades nativas y campesinas
son la expresión jurídica de los pueblos indígenas. El mensaje que se está
dando es que lo dispuesto en el D. Leg.
1192 se aplicará en las comunidades
hasta que estas prueben su pertenencia
a un pueblo indígena u originario, tal
y como ocurre en la actualidad con los
procesos de consulta previa.
Esta lista de normas publicadas
representa el más grave atentado
contra la seguridad jurídica de la
tierra desde los decretos legislativos
dados, entre 2008 y 2009, durante el
segundo gobierno de Alan García. La
reactivación económica de un país
no puede sustentarse en el atropello
sistemático de derechos. Un nuevo
periodo presidencial empieza, y una
de las diez medidas que se propone
implementar desde el primer día de
gobierno es una ley que elimine el
exceso de normas legales (tramitología) que afecta a los proyectos
de inversión, reactivando al mismo
tiempo los proyectos mineros paralizados. Las declaraciones de Thorne
no parecen gratuitas.
Notas
1 Investigador en temas relacionados con
comunidades campesinas, tierra y agua,
del Programa de Acceso a Recursos Naturales, del Cepes.
2<http://www.capital.com.pe/actualidad/
que-hara-alfredo-thorne-en-sus-primeros-dias-como-futuro-ministro-de-economia-noticia-970070>.
13
La gestión ambiental durante el
gobierno de Ollanta Humala
Beatriz Salazar1
A pocos días de concluir el periodo
para el que fue elegido el gobierno
actual, revisaremos lo avanzado en
política medioambiental en el país
y los retos que deberá enfrentar
el próximo gobierno. Tomaremos
como base de análisis los compromisos asumidos por los candidatos
presidenciales en 2011 en el Pacto
Político Ambiental2. En vista de que
Humala fue uno de los que lo firmaron, ¿hasta qué punto cumplió con
sus promesas? A continuación, revisamos los resultados de la gestión
ambiental en los temas priorizados
en el referido pacto.
Armonización entre las políticas
y regulaciones ambientales
con otras políticas públicas
del Gobierno nacional, los
Gobiernos regionales y los
Gobiernos locales
Opinamos que las políticas ambientales en los últimos cinco años,
más que haberse armonizado con
otras políticas públicas, se han supeditado a las iniciativas de promoción
de la inversión privada. Desde 2013,
se dispuso una serie de medidas que,
con el pretexto de reducir la «tramitología», debilitó la capacidad reguladora, fiscalizadora y sancionadora del
Estado. Por ejemplo, los plazos para
el análisis de los estudios de impacto
ambiental (EIA) fueron recortados
y se establecieron sanciones a los
funcionarios que incumpliesen con
los nuevos plazos, sin considerar las
limitaciones de recursos financieros, humanos y técnicos. Incluso la
14
OCDE3, en su Evaluación de Desempeño Ambiental del Perú, advirtió
que «la tramitación acelerada de certificación ambiental para promover la
inversión y el crecimiento económico
no debe poner en riesgo el objetivo
de protección ambiental perseguido
por el sistema de Estudios de Impacto
Ambiental».
«
... Las políticas ambientales en los últimos cinco
años, más que haberse armonizado con otras políticas públicas, se han supeditado a las iniciativas de
promoción de la inversión
privada. Los plazos para el
análisis de los estudios de
impacto ambiental fueron
recortados y se establecieron sanciones a los funcionarios que incumpliesen
con los nuevos plazos...
»
Otra medida muy criticada fue la
moratoria, por tres años, de la potestad sancionadora del Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), salvo condiciones excepcionales, y la reducción de las multas
a los infractores. La Defensoría del
Pueblo se opuso a esta última medida
por considerar que no contribuye con
el carácter disuasivo de la conducta
infractora4.
También se cuestiona que atribuciones que dependían del sector Ambiente y se manejaban con criterios
técnicos —como el establecimiento
de zonas reservadas y la Política
Nacional de Ordenamiento Territorial— hayan pasado a depender del
Consejo de Ministros, instancia en
donde aquel sector está en desventaja
numérica ante los sectores que ponen
el crecimiento económico y las inversiones por encima de la sostenibilidad
ambiental.
El ordenamiento territorial (OT)
también ha sido motivo de controversia: a partir del conflicto de Conga
fue percibido por el gobierno y los
empresarios como un obstáculo para
la inversión privada, y su alcance se
limitó a desempeñar sólo una función
orientadora en el uso del territorio.
Aunque el Acuerdo Nacional aprobó
una política de Estado sobre ordenamiento y gestión del territorio, no se
establecieron metas ni indicadores
y poco se ha avanzado en ponerla
en práctica. Adicionalmente, en el
Congreso se mantiene estancado el
proyecto de ley de Ordenamiento
Territorial5.
Por otro lado, el análisis de la asignación de recursos presupuestales es
útil como indicador de la prioridad
dada al sector Ambiente. Según la
Contraloría, entre 2009 y 2015, el
presupuesto de la función Ambiente
ha crecido 10 % anual en promedio,
pero en total no supera el 2 % del
Presupuesto General de la República.
LA REVISTA AGRARIA / 181
Presupuesto Institucional Modificado - PIM y Presupuesto ejecutado de la función ambiental por nivel de gobierno.
Por año 2009-2015
Presupuesto Institucional Modificado - PIM
(En millones de soles)
Presupuesto ejecutado
(En millones de soles)
Años
Gobierno
nacional
Gobierno
regional
Gobierno
local
Total
Gobierno
nacional
Gobierno
regional
Gobierno
local
Total
2009
179
99
1745
2023
125
63
1294
1482
2010
247
114
1711
2071
197
88
1407
1691
2011
279
105
1843
2227
216
76
1425
1717
2012
286
108
2152
2546
238
87
1717
2041
2013
584
133
2404
3121
531
101
1903
2536
2014
572
124
2301
2998
497
108
1961
2566
658
164
1903
2725
196
52
812
1061
2015(*)
Fuente: Datamart SIAF-CGR al primer trimestre 2015. (*) Valores al 30 de junio de 2015. Elaboración: Departamento de Estudios-CGR.
En el presupuesto de apertura del año
2015, la función Ambiente ocupó el
puesto 14, de un total de 25, lo que
sugiere que no es considerada un
sector prioritario6.
En relación con los recursos asignados a cada nivel de gobierno, la
Contraloría indica que el presupuesto
de la función Ambiente en el Gobierno nacional, entre 2009 y 2014, casi
se triplicó (ver cuadro), mientras que
los recursos para la función Ambiente
en los Gobiernos regionales aumentaron solo 26 %, y en el caso de los
Gobiernos locales, 31.86 %.
Hay otros problemas en la articulación intergubernamental. Aunque
existe una Comisión Intergubernamental del Minam, creada como espacio de toma de decisiones, acuerdos y consensos con los gobiernos
subnacionales, ella no se ha reunido
en varios años, lo cual contribuye
a que haya desarticulación entre
políticas territoriales y sectoriales.
Además, la alta rotación de funcionarios en el ámbito regional y local
socava los esfuerzos desarrollados
por el Minam en el Marco de la
Estrategia para el Reforzamiento
del Desempeño Ambiental Descentralizado y la Agenda Nacional
de Acción Ambiental, entre otros
instrumentos7.
JULIO de 2016
Gobernanza para
la conservación y
aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales
En este punto, cabe reconocer
como un avance la creación del
Servicio Nacional de Certificación
Ambiental para las Inversiones
Sostenibles (Senace), reclamo que
llevaba décadas. La sociedad civil
cuestionaba que el sector que promovía la inversión fuese también el que
aprobaba el estudio de impacto am-
«
... Según la Autoridad
Nacional del Agua, más
del 40 % de las cuencas
hidrográficas monitoreadas no cumplen con los
estándares de calidad
ambiental. Pero la calidad
del agua solo es monitoreada en 98 de las 159
cuencas hidrográficas del
Perú...
»
biental (EIA). A partir de diciembre
de 2015, el Minam está asumiendo
esta función en forma progresiva,
aunque con las limitaciones ya
mencionadas en los plazos para el
análisis de los EIA.
Otros avances han sido: el establecimiento del aporte por regulación
que pagan las mineras para la fiscalización ambiental, que tuvo que
enfrentar un intento de eliminarlo
mediante una acción judicial; la implementación de la Ventanilla Única
de Certificación Ambiental, que
debe permitir que el Senace y otras
entidades oficiales con competencia
ambiental coordinen con mayor facilidad; y el programa presupuestal
Gestión Sostenible de los Recursos
Naturales y la Diversidad Biológica.
Recursos hídricos
El acceso al agua de calidad continúa siendo un reto para el país. Según
la Autoridad Nacional del Agua, más
del 40 % de las cuencas hidrográficas monitoreadas no cumplen con
los estándares de calidad ambiental
(ECA)8. En realidad, la calidad del
agua solo es monitoreada en 98 de las
159 cuencas hidrográficas del Perú.
En este contexto, el Minam ha sido
cuestionado por haber flexibilizado
los estándares nacionales de calidad
15
ambiental (ECA), permitiendo que
tóxicos como el arsénico y el cromo
puedan ser vertidos en las aguas
para consumo humano y para riego
y ganadería, en porcentajes mayores
a los establecidos en 2008 por el
propio ministerio. La justificación
dada por el Minam es que con este
cambio se adecuan estos parámetros
a los referentes internacionales de la
OMS, la FAO y la EPA.
Con relación al fortalecimiento de
la institucionalidad para el manejo
integrado de las cuencas, hasta la
fecha se han creado seis consejos
de cuenca con planes vinculantes
aprobados, aun cuando se señalan
algunas debilidades en esos consejos,
como la insuficiente participación y la
reproducción de desigualdades en el
acceso, los beneficios y los costos del
aprovechamiento del agua9. Aparte,
la aplicación del enfoque ecosistémico en la gestión del agua se ve limitada porque no se ha reglamentado
la Ley de Servicios Ecosistémicos,
reglamentación que de hacerse permitiría retribuir a los pobladores de
las partes altas de las cuencas.
Protección y conservación de la
diversidad biológica
Un logro de esta gestión ha sido la
aprobación de la Estrategia Nacional de
Diversidad Biológica al 2021, estrategia que, sin embargo, ha sido criticada
por estar desvinculada de otras políticas
sectoriales. Por lo demás, tampoco se
han completado las estrategias regionales de diversidad biológica.
El Sistema Nacional de Áreas
Naturales Protegidas por el Estado
(Sinanpe) conserva la diversidad
biológica in situ, por lo que resulta
positivo que a junio de 2015 se haya
alcanzado un total de 64 áreas naturales protegidas, frente a 40 en 2003.
Sin embargo, existen ecosistemas
—como los marinos— que están
subrepresentados en el conjunto de
ANP.
16
También destaca la promulgación
de la Ley 29811 y de su reglamento,
que establecen la moratoria al ingreso
y producción de organismos vivos modificados (OVM) al territorio nacional
por diez años. De manera complementaria, se han tomado acciones de control
de OVM en puntos de ingreso al país,
aunque está pendiente la implementación de mecanismos para el control y
vigilancia de la moratoria de los OVM.
«
... Un logro de esta gestión ha sido la aprobación
de la Estrategia Nacional
de Diversidad Biológica
al 2021, estrategia que,
sin embargo, ha sido criticada por estar desvinculada de otras políticas
sectoriales. Tampoco se
han completado las estrategias regionales de
diversidad biológica...
»
Desarrollo de la Amazonía y
aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales que ella
ofrece
En el periodo 2001 a 2013 se perdieron 1 469 723 hectáreas de bosques
amazónicos en el Perú10. Para enfrentar
esta situación, se avanzó con un nuevo
marco normativo para el sector forestal
y que contempla el ordenamiento forestal, titulación, promoción del manejo
de bosques, aumento de la inversión,
fiscalización de la tala ilegal, entre
otros aspectos. Asimismo, el Programa
Nacional de Conservación de Bosques
implementó instrumentos para proteger más de 604 000 hectáreas, bus-
cando involucrar a 60 comunidades
nativas. El 92 % de las comunidades
han cumplido con los compromisos
de evitar la deforestación y la tala
ilegal y de implementar sus proyectos
productivos.
No obstante, estas medidas no bastan, pues no enfrentan los principales
motores de deforestación en el país:
la expansión agropecuaria; la tala, la
minería y el cultivo de coca ilegales;
la construcción de carreteras y las
actividades extractivas. Los esfuerzos
por enfrentar estos factores son socavados por la incompatibilidad con los
planes y proyectos de otros sectores
que buscan maximizar el crecimiento
y la inversión.
Calidad del aire y gestión
integrada de residuos sólidos
municipales y peligrosos
En el marco del programa presupuestal Gestión de la Calidad del
Aire se ha contribuido a que 25 de
las 31 zonas de atención prioritaria
cuenten con planes para la gestión
de la calidad del aire. Empero, no se
cuenta con información que permita
verificar si se han cumplido los ECA
en estas zonas.
La gestión de residuos sólidos
también es crítica. Solo se cuenta
con once rellenos sanitarios controlados en todo el país, y 46.2 % de los
residuos se desechan en botaderos
informales o se arrojan a los cuerpos
de agua11. Sin embargo, ha habido
avances, como el programa presupuestal Gestión Integral de Residuos
Sólidos y el Programa de Incentivos
Municipales, con el que se ha logrado
que 220 municipios segreguen la basura en las viviendas, recolectándose
de manera selectiva los residuos.
Adaptación y mitigación del
cambio climático
De acuerdo con su condición de
ser uno de los países más vulnerables al cambio climático, el Perú
LA REVISTA AGRARIA / 181
tuvo en los últimos años un papel
protagónico en las negociaciones
climáticas internacionales. Fue sede
de la COP20 en 2014 y presentó
en 2015 su Contribución nacional
para enfrentar el cambio climático,
comprometiéndose a reducir el 30 %
sus emisiones de gases de efecto
invernadero para el año 2030. No
obstante, se ha criticado la incongruencia entre el discurso peruano
en las negociaciones internacionales
y las políticas de promoción de la
inversión que amenazan la sostenibilidad ambiental.
Durante esta gestión se completaron, en el ámbito nacional, algunos
procesos que estaban en curso. Se
aprobó la Estrategia Nacional ante
el Cambio Climático 2015-2021,
que estaba pendiente de actualización desde 2003, y se actualizó el
Inventario de Emisiones de Gases
de Efecto Invernadero, entre otras
medidas. Sin embargo, los espacios
para la participación de la sociedad
civil en estos procesos han sido limitados. Por ejemplo, es un reclamo
generalizado la necesidad de que se
dinamice la Comisión Nacional de
JULIO de 2016
Cambio Climático y se mejore su
representatividad.
A escala subnacional, se apoyó
a las regiones en la elaboración de
las estrategias regionales de cambio
climático (ERCC) y se logró que 18
de ellas cuenten con una ERCC. Sin
embargo, muchas estrategias regionales no incluyen un perfil climático
o diagnóstico de vulnerabilidades, y
tampoco indicadores, metas, montos
de inversión, roles y responsabilidades, ni sistemas de monitoreo y
evaluación12.
En conclusión, si bien se han logrado avances en materia ambiental,
esta gestión también ha estado marcada por la contradicción entre las
metas de crecimiento económico y la
aplicación de los criterios de sostenibilidad ambiental. Esperamos que en
el próximo gobierno se llegue a una
conciliación que permita un desarrollo sustentable con beneficios para las
generaciones actuales y futuras.
Notas
1 Coordinadora del Observatorio Cambio
Climático, del Cepes.
2 Pacto Político Ambiental. Descargar en:
<http://goo.gl/U1dZLO>.
3 Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE).
4 Defensoría del Pueblo (2015). Informe
Defensorial N.º 171. «¡Un llamado a la
remediación! Avances y pendientes en la
gestión estatal frente a los pasivos ambientales mineros e hidrocarburíferos».
5 Ballón, Eduardo y otros (2015). «Ordenamiento territorial: entre el entrampamiento
normativo y la reterritorialización del capital». En Perú Hoy. Hacia otro desarrollo.
Desco.
6 Contraloría General de la República
(2015). Servicios de control efectuados
a la gestión gubernamental del ambiente, de los recursos naturales y del patrimonio de la Nación. Primer semestre,
año 2015.
<http://goo.gl/NsRnAc>.
7 Ballón, Eduardo (2015). «Ordenamiento
territorial, articulación intergubernamental y participación ciudadana».
Ver en: <https://goo.gl/Sr9XgP>.
8 OCDE-Cepal (2016). Evaluaciones de
desempeño ambiental. Perú. Aspectos
destacados y recomendaciones.
9 Cano, Álvaro (2013). «¿De arriba hacia
abajo o de abajo hacia arriba? Participación social, agricultura y minería en
la gestión integrada de la cuenca Chancay-Lambayeque». Apuntes 73.
10Estrategia Nacional de Bosques y Cambio
Climático.
11Presidencia del Consejo de Ministros
(2016). Informe preelectoral. Administración 2011-2016.
12Quijandría, Gabriel (2013). Balance de la
gestión regional del cambio climático.
17
Políticas y gasto público en el
sector agrario y rural
Epifanio Baca Tupayachi1
Hay evidencias claras de que el mundo rural viene procesando cambios
constantes en los últimos quince años,
asociados al crecimiento económico
y a la expansión de las inversiones en
vías de comunicación, electrificación,
telecomunicaciones, y a una mayor
movilidad de la mano de obra entre
el campo y la ciudad. Los ingresos
no agropecuarios van ganando una
importancia creciente en los ingresos
de las familias rurales y, como contrapartida, los ingresos agropecuarios
disminuyen en términos relativos.
Durante los últimos tres gobiernos,
el sector agrario y, en particular, la
pequeña agricultura han sido marginados por las políticas económicas,
no obstante su rol fundamental en
el abastecimiento de alimentos para
el mercado interno. Bajo la hegemonía de las políticas neoliberales,
la atención de los gobiernos y del
sector agrario priorizó la promoción
de la gran inversión privada para la
agroexportación, en los valles de la
costa, y, recientemente en la selva,
para cultivos como la palma aceitera.
Los datos del Censo Agropecuario
de 2012 dan cuenta de dos hechos
importantes: por un lado, una mayor
fragmentación de la tierra en la sierra
y la selva del país, con cerca del 80 %
de unidades agropecuarias con menos de cinco hectáreas de superficie
agropecuaria; por otro, un proceso
de concentración de la propiedad sin
límite en los valles de la costa, que ha
producido nuevos latifundios agrarios.
En el contexto de continuidad de las
políticas económicas neoliberales, las
políticas agrarias durante el gobierno
de Ollanta Humala han seguido más
18
o menos la pauta de años anteriores,
caracterizados por la desatención del
agro en lo que se refiere a servicios de
crédito y de asistencia técnica, y por
las políticas de liberalización comercial
ciega que perjudican al agro, con TLC
asimétricos, suscritos con países que
mantienen grandes subsidios agrícolas.
La eliminación de la franja de precios
«
... Durante los últimos
tres gobiernos, el sector
agrario y, en particular, la
pequeña agricultura han
sido marginados por las
políticas económicas, no
obstante su rol fundamental en el abastecimiento
de alimentos para el mercado interno. Se priorizó
la promoción de la gran
inversión privada para la
agroexportación...
»
en 2015 ha sido un duro golpe a los
productores de maíz, azúcar y lácteos.
El sector agrario y el mundo rural
son impactados por las políticas económicas, mineras, agrarias y sociales.
La política cambiaria, que abaratando
el dólar facilita la importación de
alimentos baratos subsidiados, afecta
de manera negativa. Las políticas
mineras de entrega automática de
concesiones mineras en los territo-
rios de las comunidades, así como la
simplificación de procedimientos y
permisos para la compra de tierras,
ejercen una presión sobre los recursos
tierra y agua, que son los medios de
vida de las familias campesinas.
En el presente artículo nos limitaremos a revisar las políticas agrarias y el
presupuesto público asignado a la pequeña agricultura y para los servicios
básicos en el medio rural (caminos
vecinales, electrificación, saneamiento
rural y telecomunicaciones), en el periodo de gobierno de Ollanta Humala
(2011-2015).
1. Las políticas públicas agrarias
El «reencuentro histórico con el
Peru rural», anunciado al inicio del
gobierno de Ollanta Humala, tuvo más
de fuegos artificiales de una gestión
nueva, que realizaciones concretas
en favor de un sector históricamente
postergado como el agrario y rural. Lo
dicho es en especial cierto en lo que
concierne a las medidas para mejorar
la producción y los ingresos agrarios.
El año 2013 fue designado como
«Año de la inversión para el desarrollo
rural y la seguridad alimentaria», lo
que expresaba el interés por ampliar la
frontera agrícola, mejorar los servicios
para las poblaciones alejadas, fortalecer las capacidades productivas de los
agricultores y promover el desarrollo
tecnológico. En ese marco, se crea el
Fondo de Promoción del Riego en la
Sierra, «Mi Riego», poniendo a disposición S/. 1000 millones para el financiamiento de proyectos de infraestructura hídrica y sistemas de riego en
localidades ubicadas por encima de
los 1500 m.s.n.m. La medida fue bien
LA REVISTA AGRARIA / 181
JULIO de 2016
Gráfico 1. Presupuesto (PIA) para la pequeña agricultura, y su peso relativo respecto
al presupuesto público total, 2011-2015 (en millones de nuevos soles y porcentajes)
3300
3094
3000
2868
3020
5%
2934
2700
2100
4%
2317
2140
3%
1800
1500
1200
2.9 %
2.4 %
2.4 %
2.4 %
2.3 %
2.1 %
2%
Porcentaje
2400
Millones de soles
recibida por los gremios agrarios; sin
embargo, lo que resultó cuestionable
fue el manejo centralista del fondo,
con escasa o nula coordinación con
los gobiernos descentralizados y una
ejecución muy lenta de los recursos2.
Asimismo, se modifica la estructura
organizativa del Ministerio de Agricultura, creando un viceministerio de
Políticas Agrarias y un viceministerio
de Desarrollo e Infraestructura. En
este último se incluyó una función que
lo faculta a ejecutar programas y proyectos, lo que contraviene las orientaciones de la reforma descentralista,
que asigna a los sectores funciones
normativas y rectoras.
Después de años de insistencia,
en noviembre de 2015 se aprueba
la Ley de Seguridad Alimentaria y
Nutricional, cuya reglamentación está
pendiente y de la cual se espera no corra
la misma suerte que la de la Ley de
Promoción de la Producción Orgánica
y Ecológica, promulgada en 2008, pero
cuyo reglamento recién fue aprobado
cuatro años después y de cuya implementación hay poco que decir.
Sustentado en los lineamientos
para la focalización de intervenciones para el desarrollo productivo y la
generación de diversificación de los
ingresos de la población en proceso de
inclusión, en 2012 se creó el proyecto
especial Mi Chacra Emprendedora
(Haku Wiñay), del cual, a pesar de su
innovador enfoque y las promesas de
ampliar su cobertura, el presupuesto
asignado es cada vez menor.
Con el inicio de la desaceleración
económica y el fin del superciclo de
las materias primas que sustentaron
el dinamismo de nuestra economía,
el gobierno, presionado por los grupos
empresariales, tomó un conjunto de
medidas económicas y administrativas
para reactivar las inversiones privadas,
que han debilitado la institucionalidad ambiental y puesto en riesgo el
derecho de las comunidades andinas
y amazónicas de acceso al territorio.
900
1%
600
300
0
2011
2012
2013
PIA PA
2014
2015
2016
0%
PIA PA/PIA nacional
Fuente: MEF-SNIP. Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana.
Así, en 2014 se promulgaron los
llamados «paquetazos ambientales»,
que han flexibilizado los requisitos
para que los grandes inversionistas
accedan a las tierras que ocupan las
comunidades campesinas.
Finalmente, en el marco de las
políticas de lucha contra la pobreza,
el gobierno ha dado impulso a las
inversiones en servicios básicos como
electrificación rural, infraestructura
vial, saneamiento rural, telecomunicaciones y el programa de tambos
comunales.
¿Cómo han evolucionado el presupuesto y el gasto destinado al sector
agrario, y en particular a la pequeña
agricultura? ¿Cómo ha evolucionado
el gasto en los servicios básicos?
2. El presupuesto para la
pequeña agricultura
Las cifras del Ministerio de Economía y Finanzas para el año fiscal 2016
muestran que el presupuesto para la
pequeña agricultura3 (PPA) ha disminuido respecto al año anterior, lo que
confirma su virtual estancamiento en
los últimos tres años. Asimismo, su peso
relativo respecto al presupuesto público
total muestra una tendencia decreciente,
situándose en 2.1 % el año 2016, el más
bajo porcentaje en el periodo gubernamental actual (ver gráfico 1).
En el periodo 2011-2015, mientras
que el presupuesto público de apertura
(PIA) total creció a una tasa media
anual de 9.4 % (S/ 10 000 millones por
año en promedio), el monto asignado
a la pequeña agricultura lo hizo a una
tasa media de 6.5 %. Esta diferencia
pone de manifiesto que, comparada
con otros sectores, la pequeña agricultura no es parte de las prioridades
del actual gobierno.
Un rasgo característico de la gestión
del PPA —y del presupuesto público
en general— son las modificaciones
sustanciales que se producen durante
el año; así, en 2015, el PPA aumento en
50 % respecto al presupuesto de apertura, lo que en dinero significa S/ 1500
millones adicionales. En el periodo de
análisis, el presupuesto modificado es
superior al presupuesto de apertura en
48 %. Estos incrementos obedecen, por
un lado, a la inclusión de los saldos presupuestales no ejecutados del año anterior
y, por otro, a las asignaciones adicionales
que decide el Ejecutivo durante el año.
Otra constatación es que en el
gobierno de Humala, el PPA se recentralizó fuertemente en el Ministerio de
Agricultura. Así, desde 2012, el presupuesto a cargo del Gobierno nacional
crece constantemente, mientras que el
de los gobiernos descentralizados disminuye, en especial el de los gobiernos
19
locales. Es decir, se observa un cambio
significativo en la composición del
PPA por nivel de gobierno, pasando de
una situación en la que los gobiernos
descentralizados manejaban el 66 %
del total (2011), a otra diferente, más
centralizada, en la que el Gobierno nacional controla el 63 % del presupuesto
(2015) (ver gráfico 2). La disminución
del presupuesto de las municipalidades
y gobiernos regionales ha impactado en
las obras de riego y en programas como
el de Procompite, cuyos recursos se han
reducido a la cuarta parte.
Observemos ahora el gasto de inversión efectivamente realizado para
la pequeña agricultura por los tres
niveles de gobierno. Está compuesto
sobre todo por proyectos de riego y
muestra una evolución con altibajos:
alcanza su punto más alto en 2012, con
S/. 2759 millones, para luego disminuir
hasta tocar su nivel más bajo en 2015,
con S/. 1882 millones. El componente
que disminuye más es el destinado a la
promoción agraria (ver cuadro).
3. Las inversiones en servicios
básicos para el medio rural
El gasto de inversión en servicios
básicos muestra un crecimiento sostenido: pasa de S/. 3030 millones en
2011 a S/. 5122 millones en 2015, lo
que significa un incremento de 69 %.
Sus principales componentes son las
inversiones en vías vecinales y caminos
de herradura, que crecen en 55 % en el
periodo y totalizan S/. 9281 millones,
seguidas por las inversiones en saneamiento rural, que se duplican y totalizan
S/. 8456 millones en el periodo.
Gráfico 1. Presupuesto (PIM) para la pequeña agricultura por nivel de gobierno,
2011-2015 (en millones de nuevos soles)
3000
2860
2700
2299
2400
2100
1705
1800
1500
1383
1351
1135
1200
1042
900
1197
1214
936
300
0
2011
2012
2013
Nacional
2014
Regionales
2015
Locales
Fuente: MEF-SNIP. Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana.
Gasto de inversión para la pequeña agricultura (en millones de nuevos soles)
Rubro de gasto
2011
2012
2013
2014
2015
Total
Riego
1314
1522
1277
1643
1173
6929
Agraria
666
859
532
402
198
2657
Pecuaria
181
169
176
162
117
805
Otras
220
209
224
241
394
1288
Total
2381
2759
2209
2448
1882
11 679
Fuente: MEF. Elaboración: GPC.
Sin embargo, de los cuatro servicios
indicados, el más interesante, por los
beneficios que tendrá en el medio
rural, es el de telecomunicaciones.
Como se puede observar, los recursos
públicos destinados a este fin han dado
un gran salto en 2015. Se tiene proyectado el tendido de 43 000 kilómetros
de fibra óptica para brindar servicios
de internet de alta velocidad a las 180
capitales de provincia mediante la
red dorsal nacional de fibra óptica,
con una inversión de USD 333 mi-
2011
2012
2013
2014
2015
Total
Electrificación rural
666
444
617
555
439
2721
Vías vecinales y caminos
de herradura
1231
1792
2201
2253
1904
9381
Servicios de
telecomunicaciones
128
133
131
99
737
1228
Saneamiento rural
1005
1379
1817
2213
2042
8456
Total
3030
3748
4766
5120
5122
21 786
Fuente: MEF. Elaboración: GPC.
20
814
600
Inversión pública en servicios básicos para el medio rural (en millones de soles)
Rubros
884
1122
1109
873
llones, para julio de 2016. Asimismo,
mediante 21 proyectos regionales se
llegara a 1516 capitales de distrito,
11 de los cuales ya están en curso con
una inversión de USD 731 millones.
Todo ello tendrá un gran impacto en
las poblaciones rurales.
Notas
1 Especialista del Grupo Propuesta Ciudadana.
2 Reporte N.o 7. Políticas públicas y presupuesto para la pequeña agricultura. Balance
2014. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima.
3El presupuesto para la pequeña agricultura
está compuesto por los recursos destinados
a proyectos y actividades en todos los departamentos del país y que son ejecutados
por los tres niveles de gobierno. Se calcula
descontando del presupuesto de la función
agropecuaria los montos asignados a cinco
proyectos especiales (PE) que benefician
principalmente a grandes y medianos productores. Esos proyectos son: Chinecas (Áncash),
Majes-Siguas (Arequipa), Chavimochic (La
Libertad), Olmos-Tinajones (Lambayeque) y
Chira Piura (Piura).
LA REVISTA AGRARIA / 181
¿El mercado o el Estado?
Buscando mejores rendimientos
Miguel Ángel Pintado1
Entre 2001 y 2013, la producción
La otra opción para incrementar
la producción: los rendimientos
Malthus —un economista distinguido del siglo XIX— advertía la
proximidad de una crisis mundial
alimentaria cuando corroboraba que
la población crecía a una tasa más
rápida que la de las tierras dedicadas
a la producción; en otras palabras,
asumía, de manera implícita, que la
principal vía para aumentar la producción agrícola era contar con más
tierras. Lo que Malthus no advirtió
fue que la otra vía para incrementar
la producción iba a ganar mayor
importancia con el paso de los años:
los rendimientos.
El incremento en los rendimientos
es la otra mitad del crecimiento de la
producción agrícola peruana, que no
JULIO de 2016
640
620
Toneladas por hectárea
interna de los principales cultivos
agrícolas2 creció en un 47 %, pasando de 25 888 toneladas a más de
38 000. Las dos principales fuentes
del crecimiento de la producción son
la expansión de la frontera agrícola
(la tierra) y el incremento de los
rendimientos. Si solo se considerara
la expansión de la tierra, este incremento de la producción habría implicado un aumento también de las
tierras (superficie cosechada) en un
47 %. Sin embargo, en ese periodo,
la superficie cosechada de esos cultivos creció solo en un 23 % (pasó
de 2 694 573 a 3 326 436 hectáreas).
Si la producción se incrementó en
un 47 % y las tierras solo en 23 %,
¿dónde está la otra mitad del incremento de la producción?
Gráfico 1. Rendimiento de los 56 cultivos principales del país
630
600
580
560
569
540
520
500
542
551
540
544
2004
2005
576
592
594
596
2010
2011
608
577
527
2001
2002
2003
2006
2007
2008
2009
2012
2013
Fuente: Minagri.
resulta explicada por el aumento de las
tierras. Entre 2001 y 20133 —según
el Minagri—, los rendimientos de los
cultivos analizados pasaron de 527 a
630 toneladas por hectárea, llegándose
incluso a aumentos de rendimiento
superiores al 65 % en algunos cultivos
(pecana, piña, tomate, uva). Dado que
el rendimiento es un elemento cada
«
... Entre 2001 y 2013 —según el Minagri—, los rendimientos de los cultivos
analizados pasaron de 527
a 630 toneladas por hectárea, llegándose incluso a
aumentos de rendimiento
superiores al 65 % en algunos cultivos (pecana,
piña, tomate, uva). Interesa conocer cuáles son las
principales fuentes de su
incremento.
»
vez más importante en la producción
agrícola —en la medida en que las
tierras no pueden aumentarse infinitamente—, existe un especial interés
en conocer cuáles son las principales
fuentes de su incremento.
Las principales fluctuaciones: el
factor climático
Al analizar los rendimientos de
los cultivos, lo primero que se debe
tener en cuenta es el factor climático,
que es el principal determinante de
la disponibilidad de agua, recurso
este último que es clave en la producción agrícola. Las variaciones en
las condiciones climáticas, por tanto,
tienen un efecto en los rendimientos.
Puesto que esas variaciones no son
constantes, sino que cambian de un
año a otro, son las que causan las
principales fluctuaciones del rendimiento de los cultivos en nuestro país
(ver el comportamiento de la línea
verde alrededor de la tendencia en
el gráfico 1).
Para apreciar de manera más precisa
los efectos del factor climático en los
rendimientos, hemos descompuesto el
21
Toneladas por hectárea
Gráfico 2. Los ciclos del rendimiento y el nivel de precipitación
15
20 000
10
19 000
18 000
5
17 000
0
16 000
-5
15 000
-10
-15
14 000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Rendimiento (ciclo)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
13 000
Precipitación (eje secundario)
Fuente: Minagri.
rendimiento de los 56 cultivos en su
componente tendencial y su componente cíclico4. Luego, nos quedamos
con este último y lo comparamos con
los datos sobre precipitación anual
(ver gráfico 2). Como puede observarse, hay un comportamiento muy
similar entre el rendimiento de los 56
cultivos y el nivel de precipitación, lo
que es muy lógico, pues en los periodos de mayor precipitación el nivel de
lluvias aumenta, permitiendo un mejor
ciclo productivo y un aumento de los
rendimientos, mientras que en los
periodos de reducida precipitación el
nivel de lluvias disminuye de manera
considerable, lo que interrumpe el
buen desempeño productivo y termina por afectar los rendimientos. No
obstante, periodos de mucha precipitación (inundaciones) podrían, lejos de
aumentar los rendimientos, ocasionar
pérdidas de cultivos y, por tanto, redu-
cir aquellos. Esto fue, precisamente,
lo que ocurrió en 2009 y 2012, años
en los que se registraron los niveles
más altos del río Amazonas de las
últimas cuatro décadas, lo cual tuvo,
sin duda, efectos en la producción
agrícola, de allí que los rendimientos
experimentaran un ciclo negativo en
aquellos dos años (-10 y -4 toneladas por hectárea, respectivamente).
A pesar de tratarse de un análisis
agregado, hay mucha vinculación
entre el factor climático y el ciclo del
rendimiento; lógicamente, un análisis
territorial podría dar mayor contundencia a este resultado. En síntesis,
el factor climático es, en general, el
responsable de las fluctuaciones del
rendimiento (ciclo) de los principales
cultivos agrícolas analizados. Pero
¿qué hay de la tendencia del rendimiento? ¿Qué factor o factores están
detrás de esta tendencia creciente?
Gráfico 3. Rendimientos y presupuesto público para la agricultura
640
3400
600
2900
580
2400
560
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540
520
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500
900
480
460
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Rendimiento (tendencia)
Presupuesto agricultura (eje secundario)
Fuente: Minagri.
22
400
Millones de soles
Toneladas por hectárea
620
La tendencia del rendimiento:
el factor Estado
Uno de los factores más conocidos
es el papel del Estado. Cada gobierno
de turno ha sido consciente del limitado desarrollo del sector agrícola,
por lo que se han venido aplicando
distintas medidas para impulsar ese
desarrollo. En la práctica, ello requiere
de la asignación de un presupuesto
anual que vaya acorde con las necesidades del sector. Desde 2001 a 2013,
como se aprecia en el gráfico 3, ese
«
... En síntesis, el factor climático es, en general, el responsable de las fluctuaciones del rendimiento (ciclo)
de los principales cultivos
agrícolas analizados. Pero
¿qué hay de la tendencia
del rendimiento? ¿Qué factor o factores están detrás
de esta tendencia creciente? El papel del Estado
sobre la tendencia creciente
del rendimiento no termina
de ser convincente.
»
presupuesto, si bien con altibajos,
ha venido aumentando e, incluso, en
2013, ha más que duplicado el presupuesto alcanzado al inicio del periodo.
Sin embargo, son dos los motivos por
los cuales el papel del Estado sobre la
tendencia creciente del rendimiento no
termina de ser convincente.
En primer lugar, el rendimiento es
descentralizado, pero el presupuesto
no. El primero ha venido aumentando
tanto en la costa como en la sierra y
la selva (20 %, 15 % y 10 %, respectivamente, desde 2001), mientras que
el presupuesto tiende a concentrarse
LA REVISTA AGRARIA / 181
La tendencia del rendimiento:
el factor mercado
El otro factor —el que, con frecuencia, suele dejarse de lado— es
el papel del mercado o, más precisamente, de la demanda. Entre
2001 y 2013, la población peruana
se ha incrementado en 16 % (más
Gráfico 4. Rendimiento y evolución de la población peruana
640
34
620
33
600
32
580
31
560
30
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29
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28
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27
480
460
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Rendimiento (tendencia)
de 4 millones de personas), crecimiento que ha sido importante tanto
en la costa (17 %) como en la sierra
(10 %) y la selva (19 %). Al aumentar la población, la demanda por consumo de alimentos también aumenta
y crea incentivos en los productores
para abastecer una demanda cada
vez mayor (ver gráfico 4).
Ahora bien, esto es cierto siempre
y cuando el destino de la producción
nacional sea principalmente el mercado local. Pero ¿ha sido realmente
así? Para corroborar esto, hemos
clasificado los cultivos según cuatro
mercados de destino (ver cuadro 1):
1) el de las grandes ciudades (mercado urbano)6; 2) el de los pequeños
poblados y espacios rurales (mercado restringido)7; 3) el de insumos
agrícolas para la industria (mercado
industrial)8); y 4) el orientado a la
exportación (mercado externo)9.
Restringido
Industrial
Externo
Periodo / Mercados
Variación en valores absolutos (hectáreas)
Toledo (01-05)
96 548
-26 473
11 530
41 931
García (06-10)
120 228
41 544
-16 312
60 787
Humala (11-13)
124 109
48 545
7111
47 421
Fuente: Minagri - Oficina de Estudios Económicos y Estadísticos (OEEE), SIEA.
JULIO de 2016
26
Población (eje secundario)
Fuente: Minagri, INEI.
Cuadro 1. Dinámica de la superficie cosechada agrícola según mercados destino
Urbano
Millones de personas
Toneladas por hectárea
en la costa y, sobre todo, en Lima. A
pesar de las ventajas presupuestales
con que ha contado el proceso de
descentralización económica —como
veremos enseguida—, la concentración del presupuesto aún se mantiene:
solo en Lima, alrededor del 20 % del
presupuesto público se destina a la
agricultura, porcentaje que llega a
alrededor del 60 % en la costa. Por
tanto, no termina de convencer que un
presupuesto para la agricultura concentrado principalmente en la costa
pueda haber alcanzado una mejora de
rendimientos tanto en la costa como en
la sierra y la selva.
En segundo lugar, el presupuesto ha
cambiado radicalmente de tendencia,
pero el rendimiento no (gráfico 3).
Como resultado de la puesta en marcha del proceso de descentralización
económica, a partir de 2005, el monto
del presupuesto para la agricultura se
disparó en tanto parte de los recursos
públicos fueron orientados para los
gobiernos subnacionales5. No obstante, a pesar de estas mejoras presupuestales y de una ejecución descentralizada (gobiernos regionales y locales),
la tendencia de los rendimientos no
sufrió ningún cambio.
Como puede observarse, solo durante el gobierno de Toledo hubo una
reducción de la superficie cosechada
destinada al mercado restringido,
mientras que las tierras destinadas
al mercado urbano representaron el
cambio más importante en dicho periodo. En los últimos dos gobiernos,
son los mercados urbano y restringido,
en conjunto (mercado local), los que
poseen la mayor cantidad de tierras
nuevas. Por su parte, las nuevas tierras
orientadas al mercado exterior también han aumentado de manera considerable, mientras que para el mercado
industrial el aumento ha sido poco
significativo. En resumen, no solo la
población peruana ha aumentado, sino
que, precisamente, los productores
vienen respondiendo a esta mayor
demanda local de alimentos. Aquí, sí,
la intervención estatal probablemente
haya sido muy favorable, en tanto las
mejoras en la infraestructura vial son
decisivas para la reducción de los
costos de transacción y para promover,
al final, una mayor conexión entre
mercados regionales y locales.
A modo de conclusión
Dada la importancia que está adquiriendo la mejora de los rendimientos
en tanto hace posible satisfacer una
demanda alimentaria cada vez más
23
fuerte, conocer los factores que promueven la mejora o crecimiento del
rendimiento agrícola resulta cada
vez más relevante. Diseccionando
el rendimiento en sus componentes
ciclo y tendencia, corroboramos que
el factor climático es el responsable
de las principales fluctuaciones del
rendimiento en el periodo analizado
(2001 y 2013). Tan solo observando el
indicador climático de precipitación,
encontramos un comportamiento muy
similar con el ciclo del rendimiento;
en cambio, al analizar los factores
detrás de la tendencia del rendimiento,
observamos que el papel del Estado ha
sido importante, aunque no determinante. La notable concentración del
presupuesto en la costa (Lima, sobre
todo) y la poca relación entre el incremento presupuestal (desde 2005) y la
tendencia del rendimiento, terminan
por cuestionar el papel del Estado en
esta mejora de rendimientos agrícolas
en todo el país, mejora que más parece
responder al crecimiento poblacional
traducido en una mayor demanda
por alimentos, la cual —como hemos podido apreciar a partir de los
mercados de destino— ha recibido
la respuesta de los productores para
satisfacerla. Lógicamente, existen
24
diversos matices que están detrás de
esta mejora de los rendimientos y que
pueden provenir del Estado (asistencia
técnica, medidas arancelarias, etc.) o
del propio mercado (cambio en los
patrones de consumo, adopción de
nuevas técnicas, etc.). Atribuir, por
tanto, gran parte de la mejora en los
rendimientos agrícolas al Estado no
sería correcto, sobre todo cuando el
factor climático juega un rol crucial en
los ciclos, y el mercado un papel muy
importante en la tendencia. Un estudio
«
... El factor climático juega
un rol crucial en los ciclos,
y el mercado un papel muy
importante en la tendencia.
Desde este estudio exploratorio puede decirse que
el mercado parece jugar
un rol más importante en
la tendencia creciente del
rendimiento, mientras que
el factor climático ha sido
clave en los ciclos del rendimiento.
»
exhaustivo que calcule estas influencias de cada factor sería sumamente
útil. Desde este estudio exploratorio,
sin embargo, puede decirse que el
mercado parece jugar un rol más importante en la tendencia creciente del
rendimiento, mientras que el factor
climático ha sido clave en los ciclos
del rendimiento.
Notas
1 Economista. Investigador del Cepes.
2 Son un total de 56 los cultivos que reporta
anualmente la Oficina de Estudios Económicos y Estadísticos del Mingari, cultivos
que son la base de análisis para todo el artículo. Para mayor información, consúltese
<http://goo.gl/mhDaqj>.
3 No consideramos los años 2014 y 2015
debido a falta de información desagregada
de los rendimientos. La del año 2013 es la
última información disponible en la Oficina
de Estudios Económicos y Estadísticos.
4 Se utilizó el filtro de Hodrick-Precott para
descomponer en ciclo y tendencia los 56
cultivos durante todo el periodo de análisis.
5 Antes de 2005, el presupuesto público solo
estaba a cargo del Gobierno central. En
2005 se destinaron recursos a los gobiernos
regionales y a partir de 2007 también a los
gobiernos locales.
6 Incluyen arroz, papa, maíz amiláceo, cebolla, camote, frijol, lenteja, frutas, etc.
7 Incluyen trigo, quinua, oca, kiwicha, etc.
8 Incluyen maíz amarillo duro, caña de azúcar, soya, marigold, etc.
9 Incluyen café, espárrago, uva, achiote,
palta, etc.
LA REVISTA AGRARIA / 181