desarrollo del análisis de impacto de los programas compartel

DESARROLLO DEL ANÁLISIS DE IMPACTO DE LOS
PROGRAMAS COMPARTEL–INTERNET SOCIAL1
Ficha Resumen
Generalidades de la política
El Programa Compartel fue creado por el Documento Conpes 3032 de 1999 mediante el cual se dio origen al
“Programa Compartel de telefonía social 1999-2000”. Posteriormente, a través del Documento Conpes 3171 de
2002, se ampliaron y reformularon los lineamientos de política de telecomunicaciones sociales que incluían, la oferta
de servicios de acceso comunitario a Internet. En el año 2007, con el Documento Conpes 3457 de 2007
“Lineamientos de política para reformular Programa Compartel de Telecomunicaciones Sociales”, se llevaron a cabo
una serie de modificaciones de modo que se articularan con los objetivos del PND, entre ellas: i) eficiencia y
adaptación a las condiciones del entorno; ii) mejoramiento de la calidad de los servicios; iii) articulación entre los
programas y vinculación de otras instancias de gobierno; iv) fomento al uso y apropiación de las TIC; v) promoción de
la competitividad; y vi) continuidad de los programas de alto impacto social.
El objetivo del Programa fue llevar los beneficios del acceso a las tecnologías de información y comunicaciones a
sectores urbanos y rurales de bajos ingresos o ubicados en zonas de difícil acceso, mediante la provisión de los
medios necesarios para acceder a las TIC. El programa se financió a través del Fondo de TIC, cuyo objeto fue
“financiar los planes, programas y proyectos para facilitar prioritariamente el acceso universal, y del servicio
universal cuando haya lugar a ello, de todos los habitantes del territorio nacional a las Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones, así como apoyar las actividades del Ministerio y la Agencia Nacional Espectro, y el
mejoramiento de su capacidad administrativa, técnica y operativa para el cumplimiento de sus funciones”2.
Mediante los recursos de fomento del Fondo, a través del programa Compartel, se incentivó a los operadores de
servicios de telecomunicaciones a prestar servicios en las regiones apartadas y en los estratos bajos del país que en
no contaban con los servicios o que los recibían en condiciones deficientes.
El programa Compartel contempló cuatro componentes: i) telefonía rural comunitaria, que busca fomentar el acceso
de las poblaciones de menores ingresos o aisladas geográficamente a los servicios de telefonía; ii) centros
comunitarios de acceso a internet, denominados Telecentros, mediante los cuales se busca facilitar el acceso y
familiarización de las comunidades con las TIC; Iii) conectividad e Internet de banda ancha para instituciones
públicas, a través del cual se entrega la infraestructura y el acceso necesario para el uso de internet de banda ancha
como instrumento indispensable de trabajo y de estudio; iv) planes bianuales de ampliación y reposición de redes,
mediante los cuales se proveen servicios de telecomunicaciones a quienes no cuentan con acceso a estos servicios y
se mejoran las condiciones de prestación del servicio básico de telefonía.
Objetivo de la evaluación
La evaluación de análisis de impacto de los programas Compartel–Internet Social tuvo como objetivo la medición y
valoración del impacto socioeconómico de los programas de Internet Social de Compartel 3 , enmarcados en el
proyecto de Telecentros, sin incluir las iniciativas de conectividad que vienen presentando impactos positivos
importantes. El estudio recogió los análisis de bienestar e impacto realizados por la Universidad de los Andes y
contratados por el Fondo Financiero de Proyecto de Inversión (Fonade).
1
Esta evaluación fue contratada por el Ministerio de TIC y realizada por la Universidad de los Andes. Este documento, al ser un resumen de la
evaluación, no refleja la posición y opiniones oficiales del Departamento Nacional de Planeación.
2
Ley 1341 de 2009.
3
La Etapa I del Programa Compartel–Internet Social, adelantada mediante los contratos de aporte 990478, 990479, 990480, 990481, 990482 y
990483, suscritos con Gilat Colombia S.A. E.S.P., la Etapa II del Programa Compartel–Internet Social, desarrollada mediante el contrato de
aporte 00792, suscrito con Telefónica Data Colombia y la Etapa III desarrollada por la sociedad Gilat Networks Colombia S.A. E.S.P. en virtud de
los contratos de aporte 2022436 y 2022437.
Esta evaluación fue realizada en el año 2007, por lo cual los redireccionamientos que se hayan realizado al programa
en fechas posteriores no se tienen en cuenta.
Metodología y recolección de información
La evaluación fue de tipo de impacto. El levantamiento de información se realizó en coordinación con Compartel y
con el Ministerio de la Información y las Comunicaciones, mediante una encuesta realizada a 992 telecentros,
distribuidos en 345 visitas a telecentros, 575 encuestas telefónicas a administradores y 2 adicionales no referidas.
Adicionalmente, se realizaron 4 grupos focales y 4 entrevistas a profundidad a administradores de telecentros.
La evaluación presentó los resultados obtenidos mediante siete abordajes de análisis diferentes, que son:
estadísticas descriptivas; impacto sobre los usuarios; análisis de bienestar; desempeño de los telecentros; análisis de
viabilidad; análisis de impacto potencial; análisis conjunto de viabilidad y de impacto.
La evaluación adoptó estadísticas descriptivas relacionadas con la caracterización de los Telecentros, a través de las
cuales se analizaron variables como: problemas de operación, días de funcionamiento, causas de cierre, etc.
Adicionalmente, utilizó datos de caracterización sobre los usuarios de los Telecentros, tales como: ocupación,
ingreso mensual, acceso a Internet, etc.
Para valorar el impacto sobre los usuarios se utilizó la metodología de comparación de pares en probabilidad. Esta
metodología permite cotejar los valores de diferentes variables de interés en individuos “tratados” por el programa
y en individuos “no tratados” por el programa4 . Utilizando el estimador de ATT (Average Treatment on the Treated)
se evaluó el impacto de los tiempos de exposición y los meses de corte de los grupos de tratamiento y control para
los cuales fue posible observar un impacto.
La evaluación concentró su análisis del impacto de los Telecentros sobre nueve diferentes factores de uso: del
teléfono; del computador; en el estudio; para el trabajo; comunicaciones con familiares; comunicaciones nacionales;
consultas de salud; acceso al Gobierno y la comunidad; el empleo y el ingreso.
Por otra parte, se utilizaron evaluaciones cualitativas para ahondar en la comprensión de los procesos mediante los
cuales los usuarios de los Telecentros se han beneficiado de éstos, así como de su nivel actual de desempeño.
Principales conclusiones
Entre los principales resultados y conclusiones arrojados por la evaluación se citan los siguientes:
Respecto al impacto de los Telecentros sobre los factores relacionados con el uso, los usuarios con mayor tiempo
de exposición a los Telecentros utilizaron más los servicios de telefonía y computación, y tendieron a desarrollar,
a través de estos medios, actividades productivas como trabajo, estudio y consultas de salud. Sin embargo, la
exposición a los Telecentros no tuvo un efecto significativo sobre la participación en actividades relacionadas con
la asociación a entidades comunitarias o la consulta de servicios y portales del Gobierno.
Las TIC generaron mecanismos de aprendizaje y de acumulación de capital humano que se tradujeron en más
empleo y mayores ingresos. Tanto así que, después de más de un año, la asistencia a los Telecentros generó
efectos positivos sobre el ingreso y sobre el empleo de los usuarios.
En cuanto al desempeño de los Telecentros, se encontró que 243 de los 922 Telecentros tuvieron el menor
desempeño posible, es decir tuvieron un puntaje DEA5 menor al 50%. De otra parte, 379 Telecentros tuvieron
una calificación de desempeño media, entre el 50% y el 80%. Finalmente, 300 Telecentros obtuvieron una
calificación alta o muy alta, con puntajes de DEA iguales o superiores al 80%.
4
Se definieron como individuos “tratados” aquellos que han asistido a los telecentros durante más de un número determinado
de meses y como individuos “no tratados” o “controles” aquellos que han asistido durante un número menor de meses. Para
todos los meses de corte posibles (entre 3 y 15 meses). Se escogió como el número de meses del corte que maximiza la
diferencia entre el resultado de la variable de interés para el grupo de usuarios “tratados” y el grupo de control (“no tratados”).
5
El puntaje “DEA”, es una valoración relativa del desempeño de cada Telecentro utilizando la metodología DEA (Data
Envelopment Analysis). Este puntaje es relativo porque compara cada Telecentro con el Telecentro de mejor desempeño.
Los resultados del análisis de viabilidad permitieron agrupar a los Telecentros en ocho categorías acordes con
tres parámetros: nivel de desempeño, entorno social y competencia. Los resultados de viabilidad fueron los
siguientes: 651 telecentros se catalogaron viables, 72 no viables y 119 viables sólo si mejoraban su desempeño.
Al analizar las conclusiones relacionadas con el impacto potencial de los Telecentros, se llamó la atención sobre
el rezago tecnológico, siendo especialmente relevante a nivel de actualización, así como en tiempos de
respuesta a las fallas, que tuvieron como consecuencia un mejor servicio en términos de tiempo y calidad de la
atención6. De tal forma, los Telecentros de los conglomerados con buen desempeño y localidades más y menos
pobres generaron altos impactos en un futuro, que fueron crecientes de mantenerse el rezago tecnológico. De
otra parte los conglomerados de bajo desempeño generaron bajos impactos a futuro que no pueden aumentar
en la medida en que persistan los rezagos.
Las evaluaciones cualitativas permitieron construir los diagramas que integran los principales flujos de procesos
y las problemáticas planteadas, relacionados con la operación y factores que influyeron en su gestión.
Específicamente se desarrollan los diagramas de: fases de desarrollo de un Telecentro que estaba
estrechamente relacionado con el proceso de aprendizaje del administrador; proceso de aprendizaje del usuario,
en el que se sintetizó el camino que el usuario siguió para apropiarse de los beneficios; factores que influyeron
en la percepción del desempeño de los Telecentros.
Principales recomendaciones
Las recomendaciones cobran particular importancia cuando se revisan los análisis de viabilidad e impacto de los
Telecentros, ya que se convierten en un insumo clave para tomar decisiones sobre el componente dos del programa
Compartel. De esta forma, la evaluación identificó cuatro grandes grupos sobre los cuales se podía actuar con
diferentes estrategias.
En lo referente a los Telecentros viables y de alto impacto potencial, se estableció que mientras se
mantuvieran constantes las condiciones sociales y económicas del entorno, se generarían altos impactos
positivos dentro de las comunidades beneficiarias. Se recomendó la intervención del Estado para asegurar la
provisión de servicios sociales de telecomunicaciones en las localidades con Telecentros viables y de alto
impacto potencial, recordando que el atraso tecnológico eventualmente podría limitar la viabilidad así como
los potenciales impactos.
En cuanto a los Telecentros viables y de bajo impacto potencial, se destacaron como locales de buen
desempeño ubicados en localidades con condiciones económicas y sociales favorables (numerosos
estudiantes, altos recaudos de impuestos entre otros), que se encontraban en localidades menos pobres
donde su “impacto potencial” era bajo. En este caso, y dada la potencial aparición de competencia, se hizo
menos justificables la intervención estatal.
Para los Telecentros con alto impacto potencial pero no viables, se estableció que la intervención del Estado
era menos apremiante. Independientemente de la pobreza de las localidades donde se encontraban, los
Telecentros enfrentaban alta competencia, pero su entorno social y económico no generó condiciones
favorables para la viabilidad (relativamente bajo número de estudiantes, de personas afiliadas al sistema de
salud y bajos recaudos por impuestos).
Los Telecentros no viables y de bajo impacto potencial, enfrentaban baja competencia y estaban ubicados en
los municipios menos pobres. En el caso de estos Telecentros, las variables incluidas en el componente
principal (número de estudiantes, número de personas afiliadas a sistema de salud y recaudo de impuestos)
no contribuyeron a la creación de un entorno favorable para la viabilidad. La baja competencia en estos
sitios y su situación menos apremiante de pobreza fueron indicativos de, que si el Estado debía crear
mecanismos para asegurar la provisión de las tecnologías de información y comunicaciones en estas
localidades, no necesariamente debía hacerlo de manera directa.
Se recomendó que la actualización de las tecnologías de información y de comunicaciones se realizara para
potencializar la provisión de los servicios de internet y telefonía para incidir positivamente en los potenciales
impactos.
6
Sobre este aspecto se ha avanzado, ya que se llevó a cabo en el 2008 un redireccionamiento a los Contratos de Gilat y de
Telefónica.