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“Hay signos” (o lo que puede aprender Venezuela de lo
que pasa en Argentina); por Miguel A. Santos
Miguel Ángel Santos · Wednesday, September 21st, 2016
Julio Cortázar se vio en la necesidad de rematar una carta fechada en agosto de 1964,
en la que celebraba la asombrada hora en que América Latina descubría a los
escritores latinoamericanos, con la siguiente frase:
“No me creas demasiado optimista, conozco a mi país, y a muchos de los que
nos rodean. Pero hay signos, hay signos”
Me ha venido a la mente a raíz de una breve visita que he realizado recientemente a
Buenos Aires. Esa suerte de optimismo comedido de Cortázar, recoge el sentimiento
que predomina en la ciudad y sus flamantes autoridades por estos días. Hay una
sensación de haber evitado el abismo por muy poco (apenas 2,8% de los votos), y una
mezcla de ansiedad y entusiasmo que ha llevado a muchas personas de todos los
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ámbitos de la sociedad civil a sumarse al esfuerzo de Mauricio Macri, ya sea de forma
directa o como voluntarios. Conocen el país, saben de sus dificultades y del enorme
reto que tienen por delante. Pero hay signos, hay signos.
Argentina se ha vuelto una referencia obligada para Venezuela. Representa el primer
bastión caído de la ola de populismo latinoamericano que navegó sobre el boom de los
precios de los commodities. Doce años de kirchnerismo, que han dejado profundas
secuelas: manipulaciones estadísticas, fondos manejados fuera de la administración
central sin ningún mecanismo de rendición de cuentas, tarifas de servicios públicos
subsidiadas que se han traducido en subinversión y subsecuentes fallas de
suministros, además de una profunda división fomentada por un aparato
comunicacional poderoso, que se erige en nombre del interés popular para arropar
intereses de todo menos del pueblo. Todo un andamiaje que ahora hay que
desmantelar con los precios de las materias primas más bajos y mucho menos margen
de maniobra que con el que fue montado. Quizás por eso sea tan importante para
nosotros: la administración de Macri se ha vuelto una suerte de espejo en donde los
líderes venezolanos miden los efectos y las respuestas a los posibles remedios a
nuestros propios males. Y sí, sin duda hay lecciones importantes que aprender, pero
cuando se le mira más de cerca, se hace evidente que el proceso argentino, para bien
y para mal, ocurre en circunstancias muy distintas y tiene rasgos muy diferentes a los
nuestros.
El desmontaje del cepo
y demás componentes del programa
En el diagnóstico inicial del equipo económico de Macri —que venía trabajando desde
hacía tiempo bajo el paraguas de la Fundación Pensar— se identificaron cinco
principales restricciones al crecimiento de la economía argentina: el sistema de
cambio diferencial, la sobrevaluación de la tasa de cambio oficial, los elevados
impuestos y trabas al comercio internacional, la incertidumbre generada por los
crecientes desequilibrios fiscales que habían derivado en desequilibrios monetarios, y
la falta de acceso a los mercados internacionales. En función de ese diagnóstico, se
armó un programa de reforma cuyos ingredientes principales eran la normalización y
unificación del mercado cambiario, la eliminación gradual de los impuestos a las
exportaciones e importaciones, el anuncio de un programa fiscal que incluyera la
eliminación de subsidios al sector privado, la reorientación de la política monetaria, y
la reapertura del acceso a los mercados internacionales.
El desmontaje del cepo cambiario y la unificación comenzaron siete días después de la
toma de posesión. Se desreguló la compra y venta de dólares, abriendo la posibilidad
de adquirir divisas para “formación de activos externos”, con un límite inicial de dos
millones de dólares mensuales para personas naturales y jurídicas. En paralelo al
desmontaje, el gobierno tomó una serie de medidas para fortalecer las reservas
internacionales, entre las que se cuentan un swap de pesos por yuanes muy similar a
los que venía realizando la administración Kirchner con China (equivalente a 3.090
millones de dólares) y un conjunto de préstamos de la banca privada internacional
(5.000 millones de dólares).
Así, la tasa de cambio oficial (9,5 pesos por dólar) se depreció en 50%, pegándose al
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nivel de la tasa paralela legal (14,5). En mayo los límites de adquisición de divisas se
elevaron a cinco millones de dólares. A partir de entonces, con algunas limitaciones
que serán desmontadas gradualmente (límites a las compras de dólares, acuerdos con
exportadores para liquidar divisas en el mercado cambiario), la tasa de cambio de
equilibrio es determinada por la oferta y demanda, con el Banco Central reservándose
el derecho a intervenir de manera ocasional. De hecho, durante los primeros cinco
meses del año apenas se vio en la necesidad de intervenir en veinte días, mientras el
dólar promediaba 14,25 pesos. Visto en retrospectiva, la estrategia consiguió evitar el
overshooting, es decir, una subida exagerada en el precio del dólar que resultaría de
una huida del peso por razones de precaución.
Y allí es donde entran los demás componentes del programa. Para estimular la
demanda de pesos, bajar la inflación y promover la confianza, era esencial que el
gobierno tomara de nuevo el control de la política monetaria, para lo cual era
necesario a su vez eliminar la dominancia fiscal.
¿Qué quiere decir esto? Durante el último año del gobierno de Cristina Kirchner el
déficit fiscal rondó 6% del tamaño de la economía (PIB), esencialmente cubierto por el
Banco Central. La voracidad fiscal, financiada con impresión de dinero a cambio de
unas “Letras Intransferibles” (equivalentes a los pagarés de PDVSA, pero entregados
por el Tesoro), hizo perder el control de la política monetaria, poniendo la cantidad de
dinero a crecer en 40% anual. Para recuperar el control es esencial corregir el
desequilibrio fiscal.
De acuerdo con el Artículo 3 de la Ley Orgánica del Banco Central los objetivos del
ente en estricto orden de preeminencia son: promover la estabilidad monetaria, la
estabilidad financiera, el empleo y el desarrollo económico con equidad social. Aun
así, y a pesar de que el Banco Central fijó la meta de inflación en 5%, se ha propuesto
alcanzarlo “en un plazo razonable”. Para los dos próximos años, 2016 y 2017, las
metas pre-anunciadas son 25% y 17% anual respectivamente. Es decir, la dominancia
fiscal será desmontada de forma gradual, razón por la cual la reducción de la
inflación, de facto, pasa a tener un rol secundario a la actividad económica y el
empleo. El Banco Central es independiente, su directorio fue renovado por la nueva
administración (con base en una interpretación creativa de ese mismo Artículo 3 que
había sido modificado por los Kirchner), pero opera en coordinación (no subyugado)
con el resto de la administración pública.
Si bien el financiamiento monetario no será eliminado de entrada, sí será limitado a un
monto pre-acordado entre el Poder Ejecutivo y las autoridades del Banco Central, que
se encuentra alrededor de 2,5% del tamaño de la economía argentina (PIB). A partir
de ahí, el gobierno deberá implementar una combinación de reducción de gastos y
apertura a los mercados financieros internacionales que le permitan reducir el déficit
y financiarlo a través de mecanismos no inflacionarios. Dentro del contexto de un
aumento en la confianza, la mayor demanda de pesos abre la oportunidad de que ese
2,5% anual del PIB de financiamiento monetario no cause una pérdida marginal en el
valor de las tenencias de efectivo (eso que los economistas llaman señoriaje sin
impuesto inflacionario).
Dentro del contexto de liberación cambiaria, se eliminaron los límites que regían
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sobre las tasas de interés. A partir de diciembre, “las operaciones de crédito se pactan
a tasas libremente convenidas entre las entidades financieras y sus clientes”. Para
servir de guía en el proceso de fijación de tasas y recuperar los instrumentos de
administración de liquidez, el Banco Central comenzó a emitir letras a varios plazos
(LEBAC), comenzando a partir de 35 días. Hasta ahora, las tasas de interés de las
LEBAC se han ubicado entre 37% y 38% anual. Aquí lo importante no es la inflación
pasada, sino el proceso de formación de expectativas inflacionarias. Desde el
comienzo del gobierno el Banco Central ha venido monitoreando la inflación esperada
a través de diferentes estudios, y fijando su política de tasas en función de esas
expectativas. Se ha eliminado la represión financiera, el impuesto sobre los ahorros de
la gente que se resulta de tasas de interés menores a la inflación.
En paralelo, para reforzar los mecanismos de transmisión de expectativas, el Banco
Central ha venido haciendo cada vez más transparente su política monetaria, a través
de la emisión de un conjunto de comunicados y reportes periódicos que contrastan con
la opacidad e incertidumbre que predominó en la década anterior.
Este conjunto de medidas le permitió a Argentina volver a los mercados
internacionales en abril, tras quince años de exclusión, con la emisión de deuda más
grande hasta ahora registrada en mercados emergentes: 16.500 millones de dólares.
La oferta despertó el interés de los inversionistas que demandaron casi cinco veces el
monto ofertado, permitiéndole al país colocar deuda a plazos que van desde tres a
treinta años a una tasa de rendimiento que va de 7% y 8% para los de mayor madurez.
Previo a la emisión, en febrero, el gobierno debió llegar a un acuerdo con los
tenedores de bonos que se encontraban en default y habían sido protegidos por la
famosa (o infame, según se le mire) sentencia Griesa, que prevenía a Argentina de
renegociar su deuda externa hasta tanto no honrara sus compromisos pendientes. La
vuelta a los mercados no sólo le da la oportunidad al gobierno de refinanciar su deuda
y el déficit de forma no inflacionaria, sino que además abre la posibilidad de que el
sector privado se beneficie también de un entorno internacional con tasas de interés
muy bajas.
Despegar con turbulencia
Las tasas a las que se han estabilizado las LEBAC apuntan a que la meta inflacionaria
anunciada por el Banco Central en diciembre pasado (25%) está más lejos de lo que se
esperaba a estas alturas. La mayor inflación, en combinación con un comportamiento
incierto de la inversión (ha subido en maquinaria y equipos, cae en construcción) ha
provocado en el primer semestre una caída en los indicadores líderes de consumo,
tales como la recaudación del IVA (-2,2%), compras en supermercados (-4,8%) y
centros comerciales (-6,4%).
En retrospectiva, existen dos factores que han contribuido a que la inflación sea
mayor de lo esperado. En principio, el Banco Central parece haber subestimado el
traspaso [pass through] a precios de la devaluación. Muchos precios todavía
reflejaban el tipo de cambio oficial más bajo, y en consecuencia han sufrido una
aceleración más rápida con la unificación. Pero el factor que de lejos ha causado más
impacto en la inflación es el ajuste de las tarifas de servicios públicos.
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Este componente era parte integral del programa para reducir el déficit fiscal.
Muchos de estos precios venían fijos desde antes de la llegada de los Kirchner al
poder, y tenían prácticamente quince años congelados. Ya de las consecuencias
podemos hablar nosotros: subinversión, fallas de suministro, cortes, y racionamientos.
Así que el plan de “sinceramiento tarifario” anunciado por Macri en diciembre (hoy en
día mejor conocido por “el tarifazo”), comprendía aumentos significativos en los
precios de los combustibles, agua y gas domiciliario. Los ajustes comenzaron en
febrero y procedieron en varias etapas. Al final del proceso, los precios de la
electricidad habían subido en promedio 250%; 300% en el caso del agua y desagües
cloacales, 100% para tarifas de autobuses urbanos y ferrocarriles, y 300% (muy
variable según el uso y la ubicación) en el caso del gas. La eliminación del subsidio del
gas, de acuerdo con estudios independientes, podría reducir el déficit en 4.000
millones de dólares, equivalentes a 1,5% del PIB. El conjunto de ajustes llevó la
inflación mensual en mayo a 6,7%, la mayor de los últimos 14 años.
Menos de tres meses después del tarifazo, la Corte Suprema ha ordenado al gobierno
deshacer los aumentos en las tarifas del gas, y compensar de forma directa a los
usuarios, ya sea a través de devoluciones o créditos contra servicios futuros. Los
jueces, encabezados por Ricardo Lorenzetti, argumentaron que el gobierno subió las
tarifas sin realizar audiencias públicas consultivas, lo que según la sentencia y el
ordenamiento legal heredado es inconstitucional. Aunque hasta ahora el dictamen sólo
afecta la subida del gas, también se encuentran en procesos judiciales los aumentos
del agua, la luz y el transporte. En coincidencia con el proceso legal la imagen positiva
de Mauricio Macri ha caído por primera vez desde diciembre (tenía 70%) por debajo
del 50%. Una lección acerca de las dificultades de reformar la economía en medio de
los charcos legales tendidos por el populismo para dificultar la transición. Pero esa no
es la única lección que se deriva del tarifazo.
La medida fue anunciada en diciembre e implementada en abril, cuatro largos meses
en donde la ausencia de una estrategia comunicacional oficial que inscribiera el
aumento dentro de una narrativa más amplia, fue aprovechada por la oposición y su
arsenal de medios para montar una ofensiva que ha dado al traste con los aumentos.
La estrategia de Macri consiste en aprovechar su capital político para implementar las
reformas necesarias lo antes posible, con el objetivo de que sus resultados puedan ser
apreciados dentro de su período presidencial, y fortalecer la reforma de la economía.
Pero, visto en retrospectiva, la sentencia de la Corte era relativamente previsible, de
lo que se deriva que, si bien es imposible saltar un charco en dos etapas, hay veces en
que conviene irse por la orillita.
El caso de los aumentos del gas también ha servido para desvelar algunas
inconsistencias internas dentro de la estrategia del gobierno entre la política
macroeconómica y la política sectorial. Argentina consume más gas del que produce,
por lo que debe importar 40% de sus requerimientos. En una época en que los precios
del gas vienen en caída libre en el mercado mundial, el gas argentino viene subiendo.
Mientras el precio del gas importado desde Bolivia ha caído 51%, hasta la vecindad de
3,0 dólares por millón de BTU (british termal units), el gas importado de Chile y los
precios ajustados del gas argentino se encuentran entre 6,9 y 7,2 dólares por millón
de BTU. Estas inconsistencias han dado lugar a muchas discusiones internas. Por un
lado, quienes defienden los aumentos argumentan que es necesario fijar precios altos
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a los proveedores de gas para estimular la inversión en el sector y superar el déficit.
Por el otro, quienes se oponen argumentan que la administración Macri ha certificado
los precios fijados en la última etapa del gobierno de Cristina Kirchner. En lugar de
considerar los costos marginales de largo plazo a la hora de renovar los contratos de
suplidores, se han validado precios que hoy en día no guardan ninguna relación con
las realidades de mercado. Ser pro-mercado, casi siempre implica ser pro-negocios;
pero no siempre ser pro-negocios implica ser pro-mercado.
En cualquier caso, más allá del hecho de que esta política merece una discusión más
amplia, tras la cual ha debido ser objeto de una campaña comunicacional que le
ahorrara al gobierno este revés previsible, el impasse sirve para ilustrar un punto más
amplio que sí nos puede servir de lección. La filosofía de la administración de
Mauricio Macri ha sido incorporar desde las primeras etapas del diseño de su
programa de gobierno el know-how del sector privado. Así, se incorporaron a la
Fundación Pensar muchos expertos que se hicieron responsables de varias líneas de
desarrollo de política, incluyendo la política sectorial. El problema está en que Macri
ha sido reacio, tanto en la Fundación Pensar como en el gobierno, a contar con un
líder del gabinete económico, una figura coordinadora que se encargue de hacer una
inter-fase efectiva entre los lineamientos del programa de reforma, la estrategia
macroeconómica y las diferentes estrategias sectoriales.
Como resultado, surgen políticas públicas por sector que se asemejan mucho a planes
de negocios. Y, claro, tienen que ser negocio para que sean capaces de atraer
inversión, pero en algunos casos no existen en Argentina mercados competitivos y en
otros se trata de monopolios naturales, que exigen una capacidad regulatoria que se
ha ido montando en paralelo y apenas ahora entra en acción, y una coordinación que
garantice consistencia con la política macroeconómica.
Al mismo sitio por caminos diferentes
Hasta aquí, la circunstancia heredada por Mauricio Macri guarda más diferencias que
parecidos con la realidad venezolana. Cuando se le mira desde lejos, son dos países
que experimentaron durante largos años con recetas económicas fracasadas y que
aprovecharon los años de bonanza en los precios de las materias primas para encubrir
ese fracaso en medio de un gigantesco boom de consumo vía importaciones.
Ahora que las aguas han retomado su nivel, es necesario reestablecer las relaciones
de inversión, producción y consumo, y promover la diversificación de exportaciones
como único mecanismo sostenible para poder seguir adquiriendo del mundo las cosas
que no son capaces de producir.
Para el momento del cambio Argentina exhibía algunos rasgos que coinciden con la
circunstancia actual venezolana: países muy polarizados, con sistemas de cambio
múltiple, tasas oficiales substancialmente sobrevaluadas, rezagos en las tarifas que
habían contribuyeron al deterioro gradual de los servicios públicos, con muy baja
inversión productiva, y excluidos de los mercados internacionales.
Pero el diablo suele estar en los detalles. El cambio en Argentina ocurrió en un
momento en que la economía venía estancada tras alcanzar su pico en 2014, mientras
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que en Venezuela la caída acumulada del ingreso por habitante entre 2014-2016
estaría entre 25% y 30%. Si alguna ventaja llevamos, es que la destrucción que ha
sufrido Venezuela le ha reventado en la cara a Nicolás Maduro (no a Hugo Chávez, lo
que tendrá sus propias implicaciones políticas para el futuro), creando una catástrofe
de magnitudes colosales que tiene el potencial (no digo que sea un hecho) de crear
conciencia en relación con los resultados de ciertas políticas y formas de pensar el
desarrollo.
En contraste, Macri y su equipo deben vivir advirtiendo sobre los males que se venían
sobre la Argentina en escenarios más abstractos, que apenas se habían empezado a
configurar, y que por el momento se han evitado.
Quizás por esa misma razón, a comienzos del gobierno de Macri los precios de la
economía argentina todavía reflejaban en alguna medida la (sobrevaluada) tasa de
cambio oficial. Así, la unificación tuvo un efecto inflacionario más fuerte de lo que
había previsto el Banco Central cuando anunció su meta inflacionaria en diciembre de
2015. Ese también era el caso de Venezuela hasta principios de este año, pero en el
transcurso de 2016 ha ocurrido una liberación de facto, que ha llevado los precios de
productos controlados y no controlados a venderse a tasas implícitas de cambio muy
superiores (en ambos casos) al dólar paralelo. Además, la banca nunca fue una
preocupación durante la liberación cambiaria en Argentina, mientras que en
Venezuela la secuencia del ajuste seguramente deberá tomar en cuenta la fragilidad
del sistema financiero.
El déficit fiscal argentino de 2015 fue financiado con impresión monetaria, pero las
magnitudes son completamente diferentes. El nuestro es tres veces más grande que el
de Argentina y para financiarlo, imprimimos tres veces más dinero. El ajuste que se ha
venido realizando en el año en curso, además de una reestimación del PIB nominal
utilizando precios que reflejen realidades de mercado, podrían reducir el déficit
venezolano en 2016 a un dígito, pero en cualquier caso las diferencias son colosales.
En consecuencia, mientras Argentina venía a tasas de inflación de 25%-30%,
Venezuela se encuentra en la vecindad de la hiperinflación, por lo que seguramente
requerirá medidas más drásticas.
Los desequilibrios en el mercado cambiario también guardan diferencias muy
significativas: mientras Argentina exhibía una prima de 50% entre la tasa oficial y el
paralelo legal; en Venezuela existen dos tasas oficiales, con primas de 9900% y 54%
respectivamente.
El déficit externo de Argentina pudo ser cubierto con una mezcla de endeudamiento
con China y préstamos de bancos comerciales (8.000 millones de dólares), mientras
que Venezuela, aún con del recorte draconiano implícito en la meta de importaciones
del gobierno, todavía le resta por ubicar más de 10.000 millones de dólares. Además,
el país debe dedicar 50% de sus exportaciones a pagar el servicio de deuda, ha
agotado sus inventarios de materia prima, y extinguido todas las posibilidades de
crédito comercial. También, Macri heredó una deuda externa en default y debió
negociar con los acreedores para poder volver con éxito a los mercados
internacionales, mientras que en el caso de Venezuela la dinámica de la deuda externa
es, por decir lo menos, incierta.
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Diferentes circunstancias y diferentes desequilibrios ameritan soluciones diferentes.
Por esa razón, quizás las lecciones más importantes de la experiencia argentina
vengan desde el punto de vista de procesos. El equipo de Mauricio Macri venía
trabajando desde hacía tiempo en la Fundación Pensar y llegó al gobierno con una
visión muy clara de lo que quería lograr y un diseño de políticas públicas para
alcanzarlo. Aun así, es posible identificar algunas lagunas de coordinación entre
diferentes organismos del Ejecutivo, así como también ausencia de una estrategia
comunicacional que acompañe al programa de reformas y refuerce muy
particularmente algunos de sus elementos.
Cambiar a un país es un proceso complicado que obliga a estar permanentemente
actuando, calibrando, midiendo resultados y corrigiendo en escenarios donde a veces
los márgenes de error del diseño e implementación exceden por mucho la paciencia de
la gente. Por ejemplo: en medio del tarifazo, la administración se ha visto en la
necesidad de extender todos los beneficios de los programas sociales que venían
rodando desde la administración Kirchner, algo que les ha dejado muy poco espacio
fiscal para probar sus propias soluciones.
Con todo y eso, están haciendo grandes progresos. Ante una circunstancia bastante
menos complicada que la nuestra, y con tiempo suficiente de preparación en equipos
multidisciplinarios, están saliendo adelante.
Se respira una sensación de posibilidad y un entusiasmo contagioso, el tipo de cosas
que uno suele asociar con la felicidad. Como me dijo Gustavo Lopetegui, jefe del
gabinete de Ministros:
“Para nosotros es un gran honor tener la oportunidad de hacer algo que
mejore la calidad de vida de los argentinos; nuestro verdadero premio es
poder hacer eso en nuestro propio país”
Uno conoce algo de Argentina y un poco más de lo nuestro. Uno está al tanto de
nuestras dificultades. Pero allá hay signos, hay signos de esos que hablaba Cortázar.
Signos de esos que tenemos que esforzarnos por propiciar aquí.
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on Wednesday, September 21st, 2016 at 6:30 am and is filed under Actualidad
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