estabilización y contrainsurgencia como la lucha por la legitimidad

ESTABILIZACIÓN Y CONTRAINSURGENCIA COMO LA LUCHA POR LA
LEGITIMIDAD: UN MODELO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE ESTADOS.
EL CASO AFGANO
1
1.
Introducción ................................................................................................3
2.
El conflicto en el mundo actual ................................................................5
3. Afganistán e Iraq: laboratorios para el estudio de la lucha contra la
insurgencia .......................................................................................................14
4.
Falta de fe en el Enfoque Integral...........................................................18
5.
El enfoque de corazones y mentes ........................................................19
6. Un nuevo enfoque: insurgencia y contrainsurgencia como lucha por
la legitimidad ....................................................................................................22
7. Propuestas para una nueva aproximación a la reconstrucción de
estados: un nuevo enfoque para el caso afgano ........................................29
7.1.
8.
La legitimidad y su percepción, una cuestión cultural .......................29
Integración de capacidades dentro del enfoque integrado................35
8.1. Problemas de colaboración en el marco de la ayuda humanitaria e
integración de actores humanitarios ..............................................................38
8.2. Problemas de colaboración en el marco de la ayuda al desarrollo e
integración de actores de desarrollo..............................................................42
9.
10.
Conclusiones. ...........................................................................................61
Bibliografía y notas...............................................................................65
2
1. Introducción
A finales del 2005 fui enviado a Afganistán como responsable de la Agencia
Española de Cooperacion Internacional para el Desarrollo. La misión consistía
en establecer las bases de la misión civil en la región de Badghis, en el marco
de los recién creados Provincial Reconstruction Teams o Equipos de
Reconstrucción Provincial más conocidos como PRT.
Anteriormente, y dentro de la misión que sostuvo España en Iraq, también
había sido responsable del despliegue de capacidades civiles en una zona de
conflicto.
El reto durante los siguientes 3 años de trabajo en Afganistán fue compaginar
las necesidades operativas (políticas, militares y de desarrollo) con los
principios humanitarios básicos. Iraq fue un contexto en el que de modo
constante se puso en duda la politizacion de la ayuda humanitaria, y no se
preveía en ese sentido menos críticas en la misión afgana.
Las presiones se produjeron en todos los sentidos. Por un lado los
responsables militares consideraban que la cooperación debía ser un
instrumento al servicio de la seguridad de la misión en general. Al mismo
tiempo las culturas civil y militar chocaban constantemente ante el
entendimiento de que cualquier vulneración de la “unidad de mando” propia
de la estructura militar suponía un paso hacia el fracaso de la misión. Otro
aspecto que complicaba en gran modo el trabajo fue la nueva tendencia de lo
militar que consisten en denominar a cualquier actividad CIMIC (o de
cooperación cívico-militar) como humanitaria.
Las presiones políticas también eran importantes. El seguimiento constante
que los medios de comunicación hacían de la misión, junto con la politización
de cualquier “error” que pudiera producirse, hacían de la actuación
3
extraordinariamente delicada. En el ámbito afgano no faltaban tampoco
presiones para desviar la ayuda hacia intereses más políticos que
humanitarios o de desarrollo.
La política local también suponía un elemento a tener en cuenta. Un enfoque
puro de vulnerabilidad permitió que el trabajo desarrollado no despertara
susceptibilidades entre etnias, tribus y clanes. Por poner un ejemplo si ayudar
a una tribu tayica podía ser un problema, se diseñaba un programa para las
viudas. Al tratarse de una población reconocida como la más vulnerable y
coincidir con los principios del Islam, se conseguía seguir los principios
humanitarios y los principios propios de la cultura afgana.
En un contexto en el que la toma de decisiones se complicaba especialmente
se hacía necesario establecer unas pautas claras de trabajo y fue así como
fue surgiendo la idea del modelo teórico que ahora se presenta. El proceso de
generación del modelo no fue repentino, sino que fue creándose a base de
limar múltiples asperezas con el resto de los actores. Es de ley agradecer al
Coronel Francisco Gan Pampols su aproximación abierta al modelo y sus
aportaciones. Su trabajo permitió la primera planificación conjunta civil y
militar que se ha producido en España dentro del enfoque integrado. Su
libertad de miras y su comprensión del modelo a primera vista fueron de
inmensa ayuda. Su comprensión parte sin duda de un profundo entendimiento
de cómo ha cambiado el conflicto tal y como se explica en el apartado sobre
el conflicto en el mundo actual y de la necesidad de la integración de actores
para la estabilización de estados.
En el trabajo se ha intentado aunar la doctrina y la práctica de la
contrainsurgencia, una disciplina propia del ámbito militar, con los
conocimientos y principios del mundo del desarrollo. Resulta curioso observar
como dos mundos que trabajan en un mismo espacio y en momentos
coincidentes hablan tan poco entre ellos. Incluso cuando en el terreno existe
un diálogo constante, este diálogo no se ha producido en el ámbito teórico.
4
Sirva este documento para crear los primeros puentes en estos dos mundos
condenados a entenderse.
Esta falta de comunicación es incluso más llamativa cuando se observa que
ambas disciplinas (contrainsurgencia y ayuda al desarrollo) giran en torno al
concepto de legitimidad. Es también sorprendente como la teoría de la
contrainsurgencia gira constantemente alrededor del concepto de legitimidad,
pero sin aterrizar en él. El documento propone la superación del enfoque
“corazones y mentes” a favor de un enfoque basado en la legitimidad. Esto
permitirá la suma de los esfuerzos de todos los actores (civiles y militares).
Pero aún más importante, permitirá a todos los actores compartir una misma
visión del estado final deseado. Algo que múltiples autores han señalado
como una de las lacras de la actuación en Afganistán.
Tal y como se explicará a lo largo del documento, la falta de un enfoque
basado en la legitimidad ha hecho que los distintos actores se resten
legitimidad unos a otros alejando y dificultando el estado final deseado. Esto
justifica suficientemente la necesidad de un cambio en el enfoque. Sirva este
trabajo cuanto menos para reflexionar sobre ello.
Por último se propone un reparto de tareas basado en lo recogido durante la
primera parte del documento. La distinción entre tareas humanitarias, tareas
de construcción de paz y tareas militares implican enfoques distintos pero
todas tienen su momento y espacio. Eso sí, han de ser aplicadas bajo
principios distintos como instrumentos distintos que son, eso sí, en
cumplimiento de una única misión.
2. El conflicto en el mundo actual
Desde la antigüedad clásica, y en la mayoría de sus manifestaciones en el
mundo occidental, la guerra se había caracterizado por el enfrentamiento
5
entre dos o más contendientes que luchaban por su total aniquilación; o al
menos por lograr una destrucción suficiente que forzara la rendición del
adversario. En estos conflictos, aunque la población civil era considerada en
varios casos como un objetivo militar, cobraba especial relevancia una vez era
derrotado el Ejército enemigo, cuando ésta quedaba a merced de unos
vencedores que podían continuar con sus planes sin que prácticamente nadie
les hiciera frente 1 .
Esta situación derivaba muy probablemente de la especialización de los
guerreros. Durante mucho tiempo, éstos eran simples campesinos que
dedicaban parte de su tiempo y esfuerzo a formarse en el oficio de las armas.
Sin embargo, con el paso de los años, debido al aumento de la riqueza de las
sociedades primitivas y el posterior surgimiento de los primeros Estados
modernos, el soldado se convirtió en un técnico experto en el combate que
disponía de un caro equipamiento y requería un complejo adiestramiento para
realizar sus cometidos. Y a medida que se producía dicha especialización,
también se fueron configurando los primeros Ejércitos permanentes y
afloraron las tradicionales virtudes marciales como el honor, el coraje, la
lealtad o la obediencia 2 . En este sentido, parece lógico que si una parte de la
sociedad era eximida de las servidumbres del campo, por lo menos ésta
debía convertirse en la garante de su seguridad. Por lo tanto, si esta élite de
1
Aunque una visión reduccionista de la Historia establecería que la población civil se convirtió
en un objetivo militar con el advenimiento, en Occidente, de la Guerra Total – y más
específicamente a partir de la Primera Guerra Mundial – un repaso histórico permite
constatar como desde la antigüedad clásica se han producido muchos conflictos (la
conquista de las Galias, las Guerras Púnicas, las Cruzadas, las invasiones tártaras y
mongolas, la Guerra de los Treinta Años o las guerras de religión que asolaron Europa, por
poner algunos ejemplos) en los que la población civil era uno de los centros de gravedad de
la contienda. Un completo análisis puede hallarse en la interesante obra de Hanson (2000).
2 Un análisis mucho más detallado y extenso del proceso de creación del Estado y los
Ejércitos modernos puede hallarse en las obras de los historiadores militares Clifford
Rogers (1995) o Jeremy Black (1991).
6
luchadores era la encargada de defender la integridad del grupo, el resto de la
sociedad fue perdiendo progresivamente sus habilidades bélicas, quedando
indefensa una vez éstos eran vencidos.
No obstante, había ocasiones en las que una vez terminados los combates
entre los Ejércitos, era la población la que continuaba la lucha. En España
tenemos un claro ejemplo con la Guerra de la Independencia, donde los
súbditos se levantaron contra las tropas invasoras con ánimo de devolver la
corona al Rey Fernando VII al grito de “Vivan las cadenas”. Este tipo de lucha,
que mezcla política, insurgencia 3 , sabotaje, hostigamiento y agitación se
denominó guerrilla. No obstante, aunque habitualmente se cita a España
como uno de los principales referentes históricos en lo que se refiere a la
insurgencia, su origen se remonta a la antigüedad clásica 4 . En este sentido,
es muy probable que personajes como el cura Merino se inspiraran en la
propia Biblia, en particular en el Libro de Daniel o los dos Libros de los
Macabeos, que narran la revuelta del pueblo judío contra los Seléucidas, para
animar a nuestros antepasados a alzarse frente al invasor francés.
3 El término insurgente e insurgencia se plantea a lo largo del texto sin hacer una valoración
sobre la legitimidad de los contendientes. Se adopta la definición del Manual de Campo de
Contrainsurgencia de los Marines Norteamericanos que define la insurgencia como una
lucha organizada y continuada de carácter político-militar para debilitar el control y la
legitimidad de un gobierno establecido, poder ocupante u otra autoridad política mientras
aumenta el poder insurgente.
4 En efecto, aunque la literatura anglosajona es parca en ejemplos históricos, y si éstos
existen no van más allá de Malasia, Filipinas, Vietnam o España, la guerra irregular sido
una constante a lo largo de la Historia desde la antigüedad clásica. No hace falta que nos
movamos de nuestro país para contemplar un claro ejemplo de guerra irregular librada hace
más de dos mil años: la larga y dura campaña romana contra las tribus celtíberas y
lusitanas para hacerse con el control de la Península Ibérica. Más ejemplos históricos
pueden hallarse en las obras de Jacques Braud (2003) o de Pedro Fatjó y Guillem Colom
(2008, pp. 65-73).
7
Aunque la insurgencia ha sido una parte integrante y persistente de la
Historia de la Guerra desde la antigüedad 5 , muy pocos estrategas
sospechaban que una forma de lucha a priori tan arcaica y simple como esta
se convertiría en el mayor problema que hoy en día tienen que afrontar las
fuerzas armadas de las naciones avanzadas 6 . Y es que la globalización nos
ha traído un modelo de conflicto que no sólo precisa de capacidades militares
muy distintas de las que se necesitaron durante la Guerra Fría para hacer
frente al gigante soviético, sino también la adaptación de las estructuras del
Estado para afrontarlo al ser, nos guste o no, una amenaza real para nuestra
seguridad presente y futura.
En efecto, la estructura de los ejércitos deriva de una perspectiva
westfaliana del Estado. Durante muchos siglos el enemigo era el Estado como
titular de derechos en la esfera internacional, y ganar una guerra de estas
características era tan fácil o tan difícil como destruir sus ejércitos, tomar su
capital o acabar con su líder natural. A fecha de hoy, otras formas de poder
distintas del Estado como corporaciones multinacionales, organizaciones nogubernamentales o redes criminales transnacionales, por poner unos
ejemplos, también se han convertido en elementos de política exterior, tanto
más que muchos Gobiernos o Jefes de Estado. Este fenómeno ha sido
impulsado por la globalización, un proceso que ha permitido que medios que
5 Tal y como rezan Fatjó y Colom (2008, p. 68): “…la guerra irregular ha sido muchas veces
no ya una alternativa a la guerra regular sino un complemento de la misma. En realidad,
cabría hablar de la guerra como un continuo en el que las operaciones regulares e
irregulares, aunque diferenciables a efectos analíticos, forman parte integrantes de un
mismo proceso, dependiendo la intensidad de una o de otra o de su combinación, de otras
variables no siempre de naturaleza estrictamente militar: culturales, políticas, de
organización social, geográficas, económicas y demográficas.”
6 Exacto, mientras los analistas de defensa de todo el mundo estaban interesados en los
efectos que podría tener la anhelada Revolución en los Asuntos Militares en el arte de la
guerra, algunos heterodoxos como Martin Van Creveld (1991 o 2000) o Ralph Peters (1995)
alertaban de los nuevos peligros que estaban acechando al mundo.
8
hasta hace poco solamente estaban al alcance de los Estados (a veces
únicamente
de
los
más
poderosos)
puedan
ser
ahora
adquiridos
prácticamente por cualquiera. El libre acceso a tecnologías avanzadas, tanto
civiles, duales como de uso militar, ha permitido que a fecha de hoy un
ciudadano medio de cualquier país avanzado cuente con más capacidad de
comunicación que todo el Imperio Británico de finales del siglo XIX; que
cualquier actor con acceso a Internet o comprando imágenes de satélites
comerciales disponga de unas fuentes de inteligencia hasta ahora reservadas
a pocas naciones; que cualquier país pueda obtener sofisticados sistemas de
guiado para sus armas usando tecnologías disponibles en el mercado civil; o
que un líder tribal somalí con unos pocos hombres cuente, probablemente,
con más potencia de fuego que una división napoleónica 7 . Además, constituir
una fuerza de estas características cuesta una pequeña fracción de lo vale
adiestrar y equipar a un solo soldado de cualquier ejército occidental: con un
fusil de asalto o un lanzagranadas (una copia china del archiconocido AK-47
Kalashnikov vale entre 30 y 50 dólares en cualquier mercado local africano,
mientras que un lanzacohetes RPG no cuesta más de 300) 8 y una instrucción
básica, cualquier adolescente sin recursos puede convertirse en un
combatiente de una fuerza irregular en Somalia, Afganistán o Iraq.
Igualmente, su bajo coste de producción hace que tampoco sea una pieza de
gran valor para sus superiores, por lo que su eliminación no tiene
prácticamente ningún efecto.
Los conflictos actuales se caracterizan por una enorme desproporción en
los medios de los combatientes: la supremacía tecnológica, doctrinal y
7 Son muchos los trabajos que analizan las posibilidades que brinda la globalización para
incrementar las capacidades militares de los distintos actores. Mientras una visión general
puede hallarse en la trilogía del sociólogo español Manuel Castells (1997); estudios más
detallados pueden encontrarse en las obras colectivas de Arquilla y Ronfeldt (1997) o
Lesser (1999).
8
Datos
extraídos
del
centro
de
investigación
suizo
Small
Arms
Survey
(www.smallarmssurvey.org)
9
organizativa de los ejércitos de las naciones avanzadas es tal que pocos
países se atreven – solamente lo ha hecho el Iraq de Saddam Hussein en dos
ocasiones, ambas con fatales efectos para sus fuerzas regulares – a entablar
un enfrentamiento convencional o simétrico contra ellos. Las modernas
plataformas, los sofisticados sensores y las avanzadas armas de precisión e
inteligentes producto de la llamada Revolución en los Asuntos Militares
proporcionan un elevado y permanente conocimiento del teatro de
operaciones, un efectivo mando y control de las fuerzas que allí operan y
precisos ataques sobre las concentraciones de fuerzas y objetivos aislados
enemigos sin apenas daños colaterales 9 .
Hoy en día vivimos en una época en la que jamás ha existido una
superioridad tan aplastante de un contendiente sobre otro en el combate
convencional. Y sin embargo, ¿cómo es posible que sea tan sumamente difícil
traer la paz a las regiones en las que la comunidad internacional se ha
involucrado? Quizás precisamente por esta misma razón. Ante esta situación,
y como ha sucedido infinitas veces a lo largo de la Historia, el contendiente
más débil se ha visto obligado a adaptarse e idear respuestas que anulen o
limiten esta superioridad. Ante la imposibilidad de amasar fuerzas, se ha
dispersado. Ante la dificultad de atacar en grupo, lo hace en solitario o en
pequeños grupos. Ante la incapacidad para batir el enemigo en campo
abierto, lo hace en pueblos y ciudades, bosques, junglas o montañas. Ante la
dificultad de dominar el territorio, se confunde con la población buscando la
seguridad, el alimento y la cobertura que ésta le proporciona. Y, ante la
imposibilidad de concentrar potencia de fuego y precisión, actúa ajeno a los
usos y costumbres de la guerra, intenta explotar las vulnerabilidades del
adversario y aspirar que sus acciones tengan los mayores efectos posibles.
En otras palabras, el advenimiento del conflicto llamado irregular (a muy
grandes rasgos contrario a los usos y costumbres de la guerra) o híbrido (que
9 Para un análisis más detallado de esta nueva realidad, véase Colom (2008).
10
combina la lucha irregular con acciones convencionales) 10 es una reacción
lógica y necesaria al estilo de lucha de las sociedades avanzadas 11 . Sin
embargo, en nuestra opinión el término más adecuado para definir esta forma
de combatir – también llamada asimétrica, sin restricciones, de cuarta
generación, complejo-irregular o compuesta, sólo por poner unos ejemplos –
podría ser el de conflicto difuso, puesto que es difuso en sus límites (se llega
a discutir si es conflicto o guerra), difuso en el concepto de enemigo (el
adversario de hoy puede ser el aliado del mañana) y difuso en los medios a
emplear (cualquiera que tenga a su disposición para infligir sobre el
adversario el mayor daño posible pero además requiere como veremos
medios civiles y militares, políticos y de desarrollo, diplomáticos y de defensa).
El florecimiento de esta nueva forma de conflicto difuso, respuesta y
complemento al estilo occidentalizado de lucha y característico del nuevo
orden mundial 12 , ha sido posible gracias a la globalización. En efecto, la
10 Aunque en la doctrina militar española se emplea el concepto de guerra y adversario
asimétrico, se han utilizado los conceptos estadounidenses irregular e híbrido por dos
razones: por un lado, porque el término asimétrico – forjado originariamente en Estados
Unidos – ha sido formalmente sustituido por irregular (la Revisión Cuadrienal de la Defensa
de 2006 adopta este concepto y la Directiva de Defensa 3000.07, del 1 de Diciembre de
2008, lo eleva políticamente); y por otro lado, porque la guerra híbrida – apadrinada por la
élite política y militar del país y posiblemente uno de los ejes que articularán la nueva
Revisión Cuadrienal de la Defensa que se presentará a finales de año – define con mayor
detalle la complejidad del conflicto actual. Para conocer con más detalle ambos conceptos,
es interesante la lectura de la obra del analista de defensa estadounidense Frank Hoffman
(2007), creador del concepto de guerra híbrida.
11 La forma de combatir de las sociedades avanzadas se asimila en cierta forma al llamado
New American Way of War, que se fundamenta en la tecnología, el conocimiento y la
precisión para lograr victorias rápidas, limpias y contundentes. Una descripción más
detallada de este modelo puede hallarse en Boot (2003, pp. 41-58).
12 El concepto de occidentalización (westernization) de la guerra fue forjado por el historiador
militar Edward Gibbon y ha sido profusamente utilizado por Jeremy Black (2000) para definir
la adopción, por parte del resto del planeta, de las tácticas, orgánicas y materiales
11
nueva y floreciente economía mundial no sólo ha puesto en manos de estos
grupos unas posibilidades de financiación ilícitas impensables años atrás –
muchas organizaciones criminales se han diversificado y sus negocios
abarcan desde actividades legales a todo tipo de operaciones ilegales, como
tráfico de armas, personas, estupefacientes u órganos humanos sino también
han proporcionado un catálogo de capacidades militares alcanzables antes
sólo por los Estados. Alrededor del globo se extienden asociaciones ilícitas
capaces de proporcionar todo tipo de bienes y servicios, por lo que no es
extraño que muchos grupos insurgentes se hayan integrado en estas redes
mafiosas y criminales transnacionales: la piratería en el Cuerno de África y el
Sudeste asiático, el comercio de armas en Suramérica, Oriente Próximo o
Asia, o el tráfico de drogas alrededor del planeta 13 .
Con la financiación que obtienen, muchos de estos grupos insurgentes son
capaces de mantener sus operaciones militares con un éxito que asombra por
su eficacia. Al mismo tiempo, sus tratos con las organizaciones criminales
transnacionales les permite acceder a asistencias técnicas en muchas de las
cuestiones que les son necesarias, como pueden ser herramientas de
ingeniería financiera, apoyo en el empleo de nuevos sistemas de armas,
mecanismos de entrada en otros Estados usando las rutas del tráfico de
personas o drogas, y un largo etcétera.
Guste o no, éste es el escenario presente y futuro en lo que a conflictos se
refiere. Hoy en día, son muchos los Estados que han perdido su categoría de
tales – denominados por la doctrina “Estados fallidos” – y han caído en manos
de movimientos insurgentes u organizaciones criminales transnacionales,
siendo cada vez más difícil distinguir los límites entre unos y otros actores. La
características del Estado Moderno. Hoy en día nos hallamos en una situación similar, pues
prácticamente todos los países del planeta que pueden sufragar el mantenimiento de
fuerzas regulares han adoptado el estilo de lucha occidental.
13 Ejemplos de la globalización de la criminalidad y la violencia puede hallarse en las obras
de Moisés Naïm (2006), Manuel Castells (1997) o John P. Sullivan (2009)
12
descomposición de estos Estados ha acarreado una serie de graves
consecuencias para la seguridad internacional imposibles de ignorar, tanto
por principios de estricto carácter humanitario como de seguridad nacional e
internacional.
En los denominados Estados fallidos, la absoluta falta de una autoridad
nacional ha tenido fatales consecuencias humanitarias para su población 14 .
Las hambrunas, la violencia, la inseguridad e incluso los genocidios son el día
a día de estas zonas. Y sus consecuencias para la seguridad internacional no
son menos importantes: Somalia se ha convertido en la base terrestre de una
piratería que está comprometiendo el tráfico internacional de mercancías
mientras su población es diezmada por la violencia, el hambre y la sed.
Guinea Bissau se ha convertido en la principal base logística del tráfico de
drogas hacia Europa de los cárteles colombianos. Afganistán fue durante
años la base operativa de Al Qaeda y el lugar donde se prepararon los
ataques del 11 de Septiembre de 2001. Y a fecha de hoy, la zona norte de
Pakistán, cuyo territorio se halla fuera del control efectivo de Islamabad, no
sólo constituye la base logística del comercio internacional de la droga que se
produce en Afganistán sino que es la base operativa de varios grupos
terroristas de corte islamista que amenazan incluso la estabilidad del país y
de toda la región. Éstos son unos pocos ejemplos de las peligrosas
consecuencias de tener zonas de nuestro planeta sin la autoridad de un
Estado capaz de proveer los bienes y servicios básicos a sus ciudadanos, de
permanecer pasivos a las repetidas crisis internacionales y de la importancia
de vencer en los conflictos de hoy y del mañana…unas guerras difusas que
no son luchas entre Estados sino contra una mezcla de ideologías radicales e
intereses económicos y políticos perversos cuyos efectos para la seguridad
humana e internacional pueden ser devastadores. En definitiva, no sólo
tenemos que volver al realismo en nuestros análisis estratégicos con objeto
14 Ghani y Lockhard (2008, pp. 17-84) o Haims et alt. (2008)
13
de conocer los retos a los que nos enfrentamos 15 , sino que debemos actuar
en consecuencia y transformar nuestras estructuras para adecuarlas al nuevo
entorno internacional.
3. Afganistán e Iraq: laboratorios para el estudio de la lucha contra la
insurgencia
Consciente de esta situación, Estados Unidos está realizando enormes
esfuerzos para conocer la naturaleza y características de este estilo de
enfrentamiento llamado a ser el tipo de conflicto que más se repetirá en el
futuro. En este sentido, las campañas afgana e iraquí no sólo han permitido
poner a prueba las sofisticadas capacidades militares fruto de la Revolución
en los Asuntos Militares, comprobar las carencias de unos ejércitos todavía
anclados en la Guerra Fría y redefinir el proceso de transformación militar;
sino también experimentar con nuevos mecanismos de estabilización de
Estados, reforzar la cooperación interagencias y revisar los pilares de la
contrainsurgencia. Sin embargo, a juzgar por la situación actual parece
evidente que los vastos esfuerzos realizados no han dado los frutos
esperados y están provocando grandes cambios en el planeamiento y
conducción de las labores de estabilización y reconstrucción.
En efecto, cuando a finales de 2005 el Departamento de Defensa
estadounidense
proclamó
que
las
labores
de
estabilización 16
–
15 En este mismo instituto, Enrique Fojón (2009) realiza un completo repaso de los retos que
se ciernen sobre nuestras sociedades y reivindica el retorno al análisis estratégico como
base para la acción del Estado.
16 La JP 3-0 Joint Operations (p. V-1), publicación doctrinal conjunta básica de las fuerzas
armadas estadounidenses, define les operaciones de estabilización como: “These missions,
tasks and activities seek to maintain or reestablish a safe and secure environment and
provide essential governmental services, emergency infrastructure reconstruction or
humanitarian relief. Many of these missions and tasks are the essence of CMO […] Stability
14
intrínsecamente interagencias – deberían tener a todos los efectos la misma
consideración que las operaciones de combate si Estados Unidos quería
triunfar en los conflictos futuros, la élite militar del país se volcó para elaborar
un nuevo cuerpo de pensamiento que pudiera satisfacer las arduas labores de
estabilización, reconstrucción, seguridad o contrainsurgencia 17 . A fecha de
hoy, no sólo se han publicado nuevas doctrinas que incorporan las lecciones
aprendidas de Afganistán e Iraq y establecen los principios que deben guiar la
actuación de sus fuerzas armadas en estas operaciones (desde la publicación
conjunta básica JP 3-0 Joint Operations, a las específicas de los tres ejércitos
FM 3-0 Operations, FM 3-07 Stability Operations, FM 3-24 Counterinsurgency,
MCWP 3-33.5 Counterinsurgency o AFDD 2-3 Irregular Warfare, por poner
algunos ejemplos); sino también están adaptando sus modelos de
adiestramiento y medios materiales a los nuevos requerimientos.
En la actualidad, los esfuerzos de la Comunidad Internacional en lo relativo
a la estabilización de estados se están articulando en torno a la figura de los
Equipos de Reconstrucción Provinciales (Provincial Reconstruction Teams –
PRT). A grandes rasgos, un PRT es una unidad civil-militar capaz de actuar
en entornos de gran inseguridad por sus capacidades militares y puede
contribuir a la estabilización y reconstrucción de una zona gracias a las
capacidades políticas y de desarrollo que proporciona su elemento civil. El
PRT se compone de un Jefe Militar encargado de la seguridad, un Asesor de
Desarrollo que asume la competencia de refuerzo institucional y mejora de las
operations support USG plans for stability, security, transition, and reconstruction (SSTR)
operations and likely will be conducted in coordination with and in support of HN authorities,
OGAs, IGOs and/or NGOs, and the private sector.”
17 Department of Defense Directive 3000.05: Military Support for Stability, Security, Transition
and Reconstruction (SSTR) Operations, 28 de Noviembre de 2005. por otro lado, una
interesante exposición sobre la articulación de las operaciones de estabilización en el
pensamiento militar estadounidense puede hallarse en el trabajo de David Rubio (2009); y
sobre los conceptos que guiarán el desarrollo de nuevas capacidades militares puede
consultarse el artículo de Guillem Colom (2009).
15
condiciones vitales de la población, y un Asesor Político – generalmente un
diplomático – que se ocupa de dar coherencia a todo el paquete y orienta
sobre las mejores medidas para construir el Estado 18 . En el caso concreto de
Afganistán, que es el lugar donde este modelo se ha hecho más extensivo,
cada uno de los PRT que operan en cada provincia está liderado por una
nación, que proporciona también los recursos necesarios para, en teoría,
extender las capacidades del Estado Afgano.
Se podría argumentar que los PRT no sólo constituyen un valioso modelo
táctico para la estabilización de Estados, sino que también son el más
reciente heredero de toda una doctrina histórica de contrainsurgencia 19 .
Después de unos oscuros inicios, a finales del siglo XIX Estados Unidos
sustituyó el exterminio indiscriminado – una práctica bastante común cuando
un poder subyugaba a otro – por el Enfoque Civil (Civil Action), o la extensión
de los beneficios de la “civilización” a la población que se pretendía atraer a
las reservas, como base de su lucha contra los indios americanos. Décadas
después, las autoridades británicas destacadas en Irlanda del Norte para
controlar los movimientos independentistas formularon unas directrices para
el empleo del poder militar en apoyo a las autoridades civiles basada en
cuatro principios que se han mantenido más o menos estables hasta fecha de
hoy 20 :
ƒ
Primacía del poder civil
18 Un completo análisis al concepto PRT puede hallarse en el trabajo de Enrique Silvela
(2005)
19 Para conocer la evolución de insurgencia y la contrainsurgencia a lo largo de la Historia es
esencial la lectura de los trabajos de Robert Taber (2002), Robert Asprey (2002) o John
Nagl (2002).
20 Vid. Notes on Imperial Policing, Londres: H.M. Stationery Office, 1934 o Duties in Aid of the
Civil Power, H.M. Stationery Office, 1949. Por otro lado, un detallado análisis de la
evolución de la doctrina contrainsurgente británica puede hallarse en el trabajo de
Townsend (1986).
16
ƒ
Empleo mínimo de la fuerza
ƒ
Necesidad de una acción firme en el momento oportuno
ƒ
Necesidad de cooperación entre los elementos civiles y militares
Estos cuatro planteamientos, refinados con las inestimables lecciones
aprendidas de la experiencia francesa en Argelia y las olvidadas enseñanzas
de la intervención americana en Vietnam, han sido aplicados con pequeñas
modificaciones en las campañas afgana e iraquí, y probablemente se
aplicarán en el futuro a los próximos escenarios que requieran un proceso de
estabilización de Estados.
Sin embargo, aunque estos principios parecen estar universalmente
aceptados por la comunidad estratégica internacional, algo no acaba de
funcionar correctamente en este modelo. Esperamos que estas mínimas
aportaciones puedan arrojar algo de luz sobre el estado de la cuestión.
Las conclusiones que aquí se proponen provienen de un esfuerzo de
teorización realizado a partir de la experiencia de España sobre el terreno.
Durante el año 2006 se realizó por primera vez en el Afganistán, en el marco
del PRT español, una planificación integral de una estrategia de estabilización
de Estados. Esta planificación, realizada conjuntamente entre integrantes
civiles y militares representados por las tres pilares“patas” del PRT marcó un
hito en lo que se refiere a la unidad de acción del Estado y dio pié a un
modelo muy elemental español de Enfoque Integral (Comprehensive
Approach).enfoque integrado. El modelo propuesto fue alabado por los más
altos representantes civiles y militares de la coalición en aquel momento.
Esperamos que este modelo sirva como punto de partida para la revisión y
generación de un modelo de Enfoque Integral netamente español al más alto
nivel y abra una vía de discusión y debate para que nuestro país pueda
prepararse para escenarios futuros tanto en lo civil, como en lo militar.
17
4. La falta de fe en el Enfoque Integral
El PRT no es más que un modelo de coordinación a escala táctica del
esfuerzo civil y militar en línea de lo que genéricamente se ha venido
llamando Enfoque Integral, o la armonización de las acciones militares,
diplomáticas, económicas, políticas o informativas de los distintos actores con
objeto de lograr una respuesta coherente a la crisis 21 . Sin embargo, pese a
que la primacía del elemento civil es algo ya reconocido desde inicios del siglo
XX
y hoy en día se está demostrando vital en las operaciones de
estabilización y reconstrucción, ha existido una constante falta de fe de la
clase política y las élites militares en la idea de integrar, desde el primer
momento y a todos los niveles, a los actores civiles y militares.
Esta falta de fe se ve representada en la misma denominación de los
integrantes del PRT, pues el Grupo de Mando Integrado está compuesto por
un Jefe (commander) militar apoyado por sus asesores político (political
advisor) y en desarrollo (development advisor). En otras palabras, los
integrantes civiles de la misión son considerados como simples adjuntos al
mando militar que lidera la operación.
Y es que la integración de civiles en este nuevo contexto no goza de
predicamento ni en la clase militar, que a veces considera a los civiles como
un lastre innecesario para sus operaciones; ni en la política, que teme el
impacto que puede tener entre la opinión pública doméstica la existencia de
bajas civiles en zonas de operaciones. Igualmente, la presencia civil en el
área de operaciones también suscita problemas en la mentalidad militar: las
fuerzas armadas basan su funcionamiento en el principio de Unidad de
21 Una exposición del concepto y de todas sus vertientes – desde el genérico Whole-ofGovernment Approach al Civil-Military Coordination (CMCO) de la Unión Europea – puede
hallarse en los trabajos de Pareja y Colom (2008) o de Rinatokski y Tutti (2008).
18
Mando, por lo que la presencia de civiles que puedan opinar sobre las
decisiones rompe con uno de los fundamentos militares más básicos y hace
necesario
un
profundo
cambio
de
las
doctrinas
y
procedimientos.
Posiblemente, en un futuro no muy lejano el militar deberá negociar las
decisiones con los actores civiles en área de operaciones…algo impensable
años atrás. Sin embargo, cualquier avance estará condicionado a un cambio
mental y cultural de todos los actores presentes en la gestión de la crisis,
tanto los militares como muy especialmente los civiles.
5. El enfoque de corazones y mentes
Cada vez con más probabilidad, las operaciones de gestión de crisis,
estabilización y reconstrucción se llevarán a cabo en contextos de
insurgencia, entendida ésta como “…un movimiento organizado orientado a la
deposición de un gobierno constituido mediante el empleo de la subversión y
el
conflicto
armado” 22 .
contrainsurgencia
(COIN),
Aunque
doctrinalmente
definidas
como
“…las
las
operaciones
acciones
de
militares,
paramilitares, políticas, económicas, psicológicas o civiles llevadas a cabo por
un gobierno para acabar con la insurgencia” 23 se enmarcan dentro de las
labores de estabilización, la frontera entre ambas actividades es cada vez
más difusa; tanto que podríamos afirmar que hoy en día cualquier acción de
22 Definición procedente del JP 1-02. Por su parte, el Ejército de Tierra estadounidense, en
su FM 100-20 Military Operations in Low Intensity Conflict (p. 4-2), amplia esta definición al
afirmar que: “…an Insurgency is an organized, armed political struggle whose goal may be
the seizure of power through revolutionary takeover and replacement of the existing
government. In some cases, however, an insurgency's goals may be more limited. For
example, the insurgency may intend to break away from government control and establish
an autonomous state within traditional ethnic or religious territorial bounds. The insurgency
may also only intend to extract limited political concessions unattainable through less violent
means.”
23 Definición procedente del JP 1-02
19
estabilización y reconstrucción es, ante todo, una gran operación de
contrainsurgencia 24 .
Aunque este trabajo no pretende analizar las aportaciones existentes a la
doctrina COIN – existen numerosos estudios que recogen la teoría y práctica
del pensamiento en esta materia – sí que tomará como base sus principios
esenciales, fundamentados en el enfoque denominado “corazones y mentes”
(hearts and minds) 25 . A grandes rasgos, esta visión iniciada por los británicos
en Malasia – que aislaron a la población malaya para protegerla de las
guerrillas chinas – y adoptada por los estadounidenses en Vietnam, que
intentaron aplicar sin éxito el modelo británico, pretende que las fuerzas
ocupantes involucradas en la campaña contrainsurgente se ganen las
simpatías de la población autóctona mediante la propaganda adecuada y la
conducción de labores de desarrollo para mejorar su nivel de vida.
Para ello, esta doctrina se articula en torno a la obtención de legitimidad
como pilar de la estabilidad. No obstante, esta doctrina adolece de dos puntos
débiles insalvables: ni la simpatía produce la legitimidad de un poder ni
tampoco todas las culturas se rigen por el análisis economicista que sugiere
este enfoque. Exacto, las experiencias recientes demuestran que la actividad
de la coalición internacional se ha centrado en una fuerte propaganda a favor
24 Véase, por ejemplo, el interesante trabajo de Bunker (2005) o la controvertida obra de
Hammes (2004).
25 En un interesante artículo Cohen, Crane, Horvath y Nagl (2006, pp. 59-65) sostienen que
la doctrina contrainsurgente clásica tiene los siguientes objetivos: (1) la legitimidad como
objetivo principal; (2) la unidad de esfuerzos; (3) la superioridad política; (4) la comprensión
del entorno; (5) la inteligencia como eje de la operación; (6) el aislamiento de los
insurgentes; (7) la seguridad bajo el Imperio de la Ley y, finalmente, (8) el compromiso a
largo plazo. A estos principios tradicionales se le añaden otros nuevos imperativos como
pueden ser la gestión de la información y de las expectativas; el empleo restringido de la
fuerza; la comprensión de la situación y la adaptación a los cambios; la descentralización y
la ejecución de las labores al más bajo nivel, y el apoyo a la nación anfitriona. Otra visión
distinta puede hallarse en el trabajo de Sebestyén Gorka (2008).
20
de las tropas con el fin de justificar su presencia mientras se intentan mejorar
los servicios básicos de una población que no se identifica en absoluto con las
fuerzas invasoras. Y es que del mismo modo que la población española – que
se habría visto beneficiada en el plano socioeconómico por la nueva
Administración napoleónica – no hizo ningún cálculo económico cuando se
alzó contra el francés en la Guerra de la Independencia, no tenemos porque
esperar que el pueblo afgano o el iraquí reduzca sus sentimientos
“nacionalistas” simplemente por los beneficios pecuniarios que puedan
obtener o por la mejora de su nivel de vida.
La doctrina de “corazones y mentes” arrastra otro elemento distorsionador
adicional: las fuerzas internacionales – un ejército ocupante y percibido por la
población como tal – centran sus esfuerzos de propaganda en legitimar su
presencia en la zona. Mientras tanto, la única estrategia de salida viable es
legitimar a los poderes locales y regionales. En efecto, será su gobierno
central, sus autoridades locales, sus fuerzas armadas, su policía y sus jueces
los que a largo plazo deberán mantener y sostener el nuevo Estado.
Cualquier esfuerzo por transferir simpatía a las fuerzas extranjeras es un
esfuerzo en balde…y año tras año las fuerzas norteamericanas en Iraq y las
internacionales en Afganistán destinan vastos recursos en tiempo y capital
para conseguir la simpatía de la población local hacia el comandante de la
fuerza. Sin embargo, cuando éste regresa a su país, en el caso hipotético de
que haya obtenido algún tipo de simpatía por parte de la población local,
también se la ha llevado con él a su nuevo destino.
En último lugar, los esfuerzos para ganar los “corazones y mentes” también
adolecen de un profundo etnocentrismo. En la mayoría de las ocasiones, los
responsables de aplicar esta doctrina y diseñar los mensajes no han sabido
ponerse en el lugar de la población receptora, pues lo que transmite
legitimidad en nuestra cultura, puede no hacerlo en otras. En nuestra opinión,
21
esta realidad que continúa obviándose hoy en día en todos los escenarios de
conflicto, es esencial para logar el éxito de la operación.
6. Un nuevo enfoque: insurgencia y contrainsurgencia como lucha por
la legitimidad
Como ya se ha indicado en las páginas anteriores, la insurgencia se define
como un movimiento organizado que, mediante una lucha prolongada y
continuada por lograr la legitimidad de la población, tiene por objeto derrocar
un gobierno constituido mediante el empleo de la subversión y el conflicto
armado 26 .
Desde una perspectiva política, un gobierno es percibido como legítimo si
aquel que ostenta el poder ha accedido a él por medios considerados como
lícitos por aquellos sobre los que ejerce la autoridad, y si lo ostenta
cumpliendo con los requisitos aceptados por los que lo obedecen. En
consecuencia, si la nueva autoridad no ha logrado el poder de forma lícita ni
tampoco lo ejerce de manera virtuosa, ésta difícilmente podrá ser percibida
como legítima.
La insurgencia es un movimiento que se nutre de la población. Vive entre
ella, se alimenta de ella, es apoyada por ella y recibe información de la
misma. En otras palabras, tal y como expresó Mao hace más de medio siglo,
“…no se puede sostener un movimiento insurgente si no se tiene el apoyo de
la población”. De ahí que la única manera de acabar con un movimiento
insurgente sea aislarlo de ésta.
26 Así lo asume el manual conjunto del Ejército de Tierra estadounidense (FM 3-24
Counterinsurgency)
y
del
Cuerpo
de
Marines
(Warfigthing
Publication
3-33.5
Counterinsurgency), ambos publicados en el año 2006.
22
Pues bien, si la insurgencia es la lucha por la legitimidad de la población,
parece lógico pensar que la mejor estrategia para combatir la insurgencia sea
precisamente obtener la legitimidad de la población. De hecho, el enfoque de
“corazones y mentes” se centra precisamente en esto…pero falla en un
aspecto vital: supone que se puede dotar de legitimidad a unas fuerzas que
son vistas por la población como ocupantes por su modo de acceder al poder.
Son muchas las culturas – incluida la nuestra – en las que un ejército invasor
carecerá de legitimidad de origen, por lo que difícilmente, y por muchas
labores de seguridad, estabilización o de reconstrucción que lleve a cabo en
la zona en cuestión, gozará de legitimidad entre la población.
Pasemos ahora a analizar el caso concreto de Afganistán. En este país
tenemos a tres actores – el gobierno afgano, la Fuerza de Asistencia
Internacional a Afganistán (ISAF) y los talibanes – luchando por la legitimidad,
cada uno con sus puntos positivos y negativos (Tabla 1) 27 .
27 Aunque son los talibanes el mayor y más activo grupo insurgente por sus vínculos con el
movimiento yihadista internacional y por su determinación por erosionar la cohesión de la
coalición, forzar su eventual retirada de Afganistán y recuperar el control del país, es
importante tener en cuenta que la insurgencia afgana se caracteriza por una enorme
heterogeneidad. No sólo se compone de los talibanes sino que comprende todos los grupos
sociales que antes de la intervención ostentaban algún tipo de poder y autoridad – bien
fuera tribal, religiosa, simbólica y física – y que se resisten a perderlo a favor de las nuevas
autoridades afines a la comunidad internacional, los pequeños cultivadores y traficantes de
droga que luchan por mantener su fuente de ingresos o los señores de la guerra que
apoyaron la intervención internacional.
23
TABLA 1: La lucha por la legitimidad en Afganistán
TALIBANES
GOBIERNO AFGANO
ISAF
Son afganos
Son religiosos
Respetan las costumbres y
pactan con los poderes
locales
Fueron capaces de dotar de
seguridad al país
Son capaces de
POSITIVO
proporcionar medios de vida
a la población (crédito
agrícola para el cultivo del
opio)
Es afgano
Proporcionan servicios
básicos
Conoce el país y sus
costumbres
Pueden traer progreso
Éxito (aunque limitado) a la
Atraen a la población
hora de proporcionar
más educada
determinados servicios.
Fuerte apoyo de su
propaganda
Gozan de legitimidad
histórica
Mantienen una presencia
permanente en la zona
Sistema de propaganda
tradicional
Colabora con extranjeros
NEGATIVO
El trato a las minorías
Sufre elevados índices de
étnicas
corrupción
No pueden realizar obras
Es incapaz de
públicas ni proporcionar los
proporcionar los servicios
servicios básicos (agua,
básicos
salud y comunicaciones)
Es incapaz de mantener la
Son extranjeros
Provocan daños que son
percibidos como
innecesarios
Son incapaces de
mantener la seguridad
seguridad
Fuente: elaboración propia
24
Si partimos de la base de que la legitimidad es un juego de suma cero, nos
hallamos frente a un problema de origen: mientras los talibanes no tienen que
compartir sus éxitos con nadie, el gobierno afgano y las fuerzas de ISAF
compiten por la legitimidad restante.
Además, los talibanes tienen una ventaja estratégica frente a ISAF: los
distintos estudios realizados sobre movimientos insurgentes en el pasado
coinciden en que el tiempo juega siempre a su favor. La labor de la
insurgencia es fácil en cierto modo, pues no tiene que demostrar lo que puede
hacer sino simplemente le basta con hacer patente que el oponente – en este
caso ISAF y el gobierno de Karzai – no puede garantizar la seguridad de la
población (incluso aunque esto sea sólo una percepción)…el bien por
excelencia de cualquier contrato social.
Una vez aparece esta sensación de falta de seguridad, la insurgencia
intenta ahogar cualquier intento del gobierno para ejercer su autoridad
mediante ataques a cualquiera de sus representantes. Así, los niveles más
bajos de la administración local se convierten en objetivos blandos (blancos
fáciles de batir en argot militar) cuya eliminación altera el normal
funcionamiento del Estado, paraliza la actividad del gobierno y provoca en la
población un efecto esencial para el sostenimiento de la insurgencia. Las
ideas que se extienden entre la población son del tipo:
-
La insurgencia actúa impunemente y de manera más organizada que el
propio gobierno.
-
El gobierno es incapaz de satisfacer las necesidades básicas de los
ciudadanos.
-
Si el gobierno no puede ni proteger a sus propios miembros y servidores
públicos, tampoco podrá proporcionar ningún tipo de seguridad al resto de
la población.
25
-
Las fuerzas internacionales intensifican el conflicto con su mera presencia.
Si éstas se retiraran, los actuales insurgentes seguramente podrían
mantener la seguridad. En consecuencia, los responsables de la
inseguridad y de la espiral de violencia son las fuerzas internacionales,
que al fin y al cabo, son también los invasores extranjeros.
-
Las fuerzas internacionales son incapaces de mantener una presencia
estable y de garantizar la seguridad de la población. Tarde o temprano,
éstas se replegarán y la población dependerá de la clemencia de los
insurgentes.
Centrémonos ahora en la legitimidad que resta tras la campaña insurgente
para minar la actividad del gobierno. Ésta es muy escasa, puesto que las
instituciones afganas parten de una situación de desventaja porque su acceso
al poder ha sido ilegítimo y con el apoyo de fuerzas extranjeras (algo aún
importante desde el punto de vista de la mentalidad afgana de lo que lo sería
incluso en nuestra mentalidad occidental). Aunque la obtención del poder por
la vía de la fuerza no es un factor de ilegitimidad como lo sería en nuestra
cultura democrática, la existencia de un gobierno encumbrado sobre la acción
de fuerzas extranjeras no musulmanas es suficiente para marcar un punto de
partida difícil, por no decir insalvable.
La legitimidad residual del gobierno ha de compartirse con las propias
fuerzas ocupantes, incapaces de atesorar ninguna legitimidad por su carácter
de extranjeras. Además, éstas intentan buscar la seguridad por medio de la
atracción de las simpatías de la población pero parecen olvidar el estado final
de la campaña: que Afganistán se convierta en un Estado sostenible que
pueda, por sus propios medios, proporcionar seguridad a su población,
medios de vida lícitos, servicios sociales básicos y con un gobierno
legítimamente constituido, de manera que no suponga una amenaza para la
seguridad internacional.
26
Sin embargo, con el enfoque de “corazones y mentes”, estas dos partes –
el gobierno afgano e ISAF – que deberían cooperar para lograr un mismo fin,
un estado final común y compartido, están compitiendo por los restos de la
legitimidad abandonados por los insurgentes.
En las misiones integradas existe una parte de la fuerza encargada de
generar legitimidad de cara a la población: las unidades de cooperación civilmilitar (CIMIC), junto con las unidades de operaciones psicológicas
(PSYOPS) de operaciones psicológicas y los responsables de prensa y
comunicación. Estas unidades de apoyo a la fuerza son, en definitiva, las
máximas responsables de obtener los corazones y las mentes de los
ciudadanos del territorio de intervención para generar seguridad a las tropas.
Sin embargo, a menudo el enfoque de “corazones y mentes” entra en pugna
directa con las actividades de desarrollo realizadas en el marco de los PRTs
por los integrantes civiles de la misión tal y como muestra la siguiente tabla
(Tabla 2):
Tabla 2: actividades de desarrollo vs. cooperación civilmilitar
DESARROLLO
COMETIDO
LEGITIMITAD
CONTRAPARTES
PLAZO
CIMIC
Creación capacidades locales
Cumplimiento de la misión
Gobierno local y nacional
Fuerza
Población vulnerable
Power-brokers locales
Medio-largo
Corto
Fuente: elaboración propia
27
Esta tabla resume el conflicto que surge entre las actividades de
“corazones y mentes” y las labores de desarrollo necesarias para constituir un
Estado operativo en zonas sin gobierno en el marco de misiones de
estabilización y reconstrucción. Mientras la parte de la fuerza encargada de
acometer las labores de “corazones y mentes” intenta conseguir la simpatía
de la población con objeto de obtener la seguridad de las tropas a corto plazo,
las actividades de desarrollo se centran en generar una administración del
Estado que legitime y apoye el nuevo gobierno establecido.
Las actividades CIMIC, al perseguir la seguridad de la fuerza, se centran en
gran medida en apoyar aquellos elementos sociales que pueden representar
una amenaza para las tropas desplegadas. Por otro lado, las actividades de
desarrollo buscan favorecer a la población más vulnerable porque es la
mayoritaria, es la que menos susceptibilidades y despertará entre los distintos
grupos rivales, y porque el apoyo al más débil es una virtud aceptada en
prácticamente todas las sociedades, también en las de tradición islámica.
En este sentido, y por paradójico que pueda parecer, una de las cuestiones
que más ha contribuido a generar la espiral de inestabilidad que está
sufriendo Afganistán ha sido el ánimo de intervenir en proyectos de desarrollo
en las áreas más inseguras. ¿Por qué? Porque involuntariamente han
premiado la violencia (a mayor nivel de violencia, más recursos se destinaban
a la zona) y han hecho patente la incapacidad del gobierno afgano para
realizar proyectos de desarrollo. Y a partir de aquí, el quebranto de la
legitimidad ya estaba en bandeja…
28
7. Propuestas para una nueva aproximación a la reconstrucción de
estados: un nuevo enfoque para el caso afgano
7.1. La legitimidad y su percepción, una cuestión cultural
Hemos definido brevemente la legitimidad, y en su propia definición hemos
podido observar que su elemento clave es la percepción de la población.
Evidentemente, la legitimidad no es estática, pues cambia a lo largo del
tiempo y varía de unas culturas a otras. En muchos casos, cuando decimos
que la Democracia no es una idea trasladable a otras culturas, lo que
queremos decir es que el concepto de legitimidad no es el mismo en nuestra
cultura que en otras sociedades. Efectivamente, en Occidente hemos llegado
a confundir la legitimidad de origen con la Democracia al sobreentender que
ésta es el único mecanismo legítimo de ascenso al poder. Esta idea nos ha
llevado en el pasado – y nos llevará en el futuro – a imponer sistemas
democráticos análogos, o incluso peor, calcados a los nuestros.
Una aproximación realizada desde la óptica de la legitimidad a la
construcción de Estados exigirá un estudio antropológico que nos permita
analizar las percepciones de la población, y a partir de ahí, derivar las
consecuencias para la reconstrucción política. En ningún caso, esto deberá
emplearse para justificar la presencia de fuerzas extranjeras. Deberá existir
una clara intención de construir un Estado legítimo vinculada a la estrategia
de salida, por lo que cualquier labor de búsqueda, destrucción y captura del
enemigo deberá presentarse como secundaria frente a la creación de las
instituciones locales, regionales o nacionales, ya que solamente así podrá
contribuirse al logro del estado final deseado: la constitución de un Estado
legítimo y sostenible.
29
Según este nuevo enfoque, los tres pilares de la estructura del PRT – el
militar, el político y el de desarrollo – tienen claro su cometido particular y el
objetivo común: el logro del estado final deseado.
7.2. Consecuencias en el modelo de trabajo de los principales implicados
Los nuevos retos requieren nuevas e imaginativas respuestas, y para
acometer la estabilización de territorios y reconstrucción de Estados
necesitamos
otros
instrumentos
que
complementen
y
mejoren
los
actualmente existentes.
En el caso del desarrollo, los mecanismos habituales de ayuda al desarrollo
se ven bloqueados por la violencia imperante en las zonas de conflicto difuso.
La expansión de los combates ha convertido a los cooperantes – es decir, los
actores que habitualmente llevan a cabo las labores de desarrollo – en
víctimas de uno u otro de los contendientes, o a menudo de ambos. Las
ONGs se han visto utilizadas políticamente por ambas partes, atribuyéndoles
una significación política dependiendo de su origen o nacionalidad. Además,
con independencia de que mantengan una total neutralidad, las ONGs
occidentales serán percibidas como colaboradoras de Occidente. De ahí el
radical aumento de las víctimas entre el personal de estas organizaciones.
Posiblemente, la participación de ONGs en zonas de conflicto difuso o bien
está muy limitado o es directamente imposible de lograr. Cuando es limitada,
las ONGs pueden ser un mecanismo coadyuvante al estado final deseado ya
que su función principal es el apoyo a la población, y uno de sus principales
cometidos es el fortalecimiento de las capacidades nacionales.
Por otro lado, la construcción de Estados no es una tarea que pueda
dejarse en manos del sector privado, ni a contratistas ni tampoco a ONGs;
pero también es cierto que, a fecha de hoy, en el sector público no existen
actores capaces de asumir estas tareas en entornos hostiles. Es por ello que
30
en un futuro no muy lejano probablemente veremos como se crean unidades
administrativas y funcionarios ad hoc para realizar este tipo de labores que ni
son estrictamente de desarrollo, ni de pura ayuda humanitaria, ni de mera
asistencia técnica. Por lo pronto, y para hacer frente a esta nueva e imperante
necesidad, muchos países (como el Reino Unido, Suecia, Australia, Noruega,
Estados Unidos, Canadá, etc.) ya disponen de unidades de estabilización de
Estados dentro de su administración central dentro de sus particulares
modelos de Enfoque Gubernamental (Whole-of-Government Approach) y
Enfoque Integral (Comprehensive Approach) 28 que integra, a grandes rasgos,
las llamadas 3D: Desarrollo, Defensa y Diplomacia 29 .
De la misma manera que los mecanismos de desarrollo se ven
desbordados por la nueva situación, la herramienta militar también se ve
obligada a transformarse. Las operaciones en Afganistán e Iraq se han
articulado en torno a pequeñas unidades con enorme potencia de fuego y
gran movilidad realizando, en función de las circunstancias, operaciones de
“búsqueda y destrucción” intentando eliminar los elementos clave de la
insurgencia o sus supuestos cabecillas. Ello parece ser una nueva versión de
la clásica concepción del combate, donde la muerte del Rey comportaba el
cese de la lucha de sus súbditos, pues parece asumirse que la eliminación de
un líder tribal acabará con la lucha del grupo.
El enemigo en este caso no está representado por un único individuo, lo
que se enfrenta en un contexto de conflicto difuso es una colectividad de
individuos e intereses. Sólo una modificación sustancial de las condiciones de
esa colectividad puede acabar con la insurgencia.
Esta modificación requiere, en primer lugar la estabilización y la seguridad,
labores que corren a cargo de las fuerzas militares. Para ello, no es suficiente
una operación de búsqueda y destrucción seguida por un repliegue a una
28 Un interesante análisis puede hallarse en Patrick y Brown (2007) y poner alguna cosa más
29 En este sentido, es muy interesante la lectura de las obras de Cerami y Boggs (2008).
31
zona segura…es necesaria la permanencia. Si lo que se espera es que la
población se ponga del lado de las autoridades gubernamentales, es
necesario que se logre su aceptación y se logre la permanencia. No
perseverar hace que tras el repliegue la población quede de nuevo a merced
de los insurgentes, que no dudan en tomar represalias sobre los individuos
que han colaborado, haciendo patente la incapacidad del nuevo gobierno para
proporcionar la seguridad e iniciando una espiral de miedo y de resistencia
pasiva frente a las nuevas autoridades.
Evidentemente, este nuevo esquema requeriría un volumen de fuerzas
fuera del alcance de cualquier coalición internacional; por lo que la única
solución factible es la generación de fuerzas locales.
En consecuencia, los nuevos ejércitos deberán habituarse a entrar en
zonas de conflicto, crear un clima de seguridad adecuado y transferir de modo
inmediato el espacio creado a tropas locales formadas dentro de un espíritu
de lealtad al Estado generado (tome éste la forma que tome). A partir de ahí
deberán generar el espacio humanitario (un espacio en el que las actividades
de desarrollo y/o humanitarias puedan llevarse libremente por los agentes
encargados de ello de forma imparcial y neutral) y garantizar el proceso
político adecuado. Ello deberá realizarse siguiendo el esquema de la “mancha
de aceite”, es decir, a medida que se consoliden zonas estables se extenderá
el Estado a otras nuevas sin dejar áreas sin cubrir.
La extensión más adecuada sigue el esquema que se reproduce a
continuación, que podría resumirse en dos conceptos, el “pase de rugby” en lo
que a la legitimidad se refiere y la mancha de aceite en lo relativo al avance
del gobierno:
1. Una operación militar con un nivel de fuerza suficiente proporciona
seguridad en la zona como último recurso siempre que el acceso no pueda
ser negociado por los componentes civiles del PRT (por medios de
32
negociación política o de mediación por parte de los responsables civiles
de desarrollo).
2. Aprovechando la nueva seguridad ganada comenzarían los proyectos de
impacto rápido que permitan responder a las primeras expectativas de la
población. Estos proyectos son pequeños proyectos de alcance limitado,
habitualmente
conducidos
por
el
elemento
militar
aunque
no
necesariamente, que demuestran a la población civil que la intervención
trae cambios positivos a sus vidas.
3. Comienzan
los
trabajos
de
construcción
de
infraestructuras
de
comunicaciones. Las nuevas carreteras permiten la presencia de la
Administración del Estado mediante funcionarios, que traen justicia y
presencia institucional. Las infraestructuras se realizan con mano de obra
local y con técnicas de uso intensivo de mano de obra no cualificada con
el fin de generar puestos de trabajo y riqueza
4. Llegada de los servicios sociales básicos (agua y saneamiento, educación
y salud)
5. Comienzan los proyectos de generación de ingresos
6. Nueva expansión siguiendo el mismo esquema
En todo este proceso, es fundamental seguir una serie de principios
básicos:
-
Cualquier legitimidad será transferida al gobierno y a las instituciones
locales de modo inmediato (pase de rugby). Se buscará que la visibilidad
sea única y local. La presencia extranjera se mantendrá en un segundo
plano llevando a cabo actividades de enseñanza (mentoring) y control,
procurando que su presencia no sea visible.
33
-
Se buscará un enfoque de acción-participación activa. La apropiación es
un elemento fundamental como fuente de Gobierno. Y es que, en palabras
de Thomas E. Lawrence, “Es mejor algo medianamente bien ejecutado por
ellos que algo perfectamente ejecutado por nosotros” 30
-
Se buscará potenciar la autonomía, no la dependencia
-
Se procurará por todos los medios no ceder el terreno ganado
34
8. Integración de capacidades dentro del enfoque integrado
El enfoque integrado es un enfoque relativamente reciente que surge a
partir de las operaciones de paz. Estas operaciones incluyen las operaciones
de mantenimiento del la paz del Capítulo VI “Resolución pacifica de conflictos”
pero también incluyen las operaciones de Capítulo VII relativo a las
operaciones de “Establecimiento de la paz”.
Las distintas operaciones de paz han sido clasificadas de múltiples
maneras, acudiremos a la clasificación realizada por Jhon Mackinland y Jaret
Chopra que establece 3 niveles de actuación:
-
Nivel 1: misiones tradicionales de observación y mantenimiento de la
paz conducidas en apoyo a la solución del conflicto una vez que este
ha terminado:
o Misiones de observación: se define como una operación donde
oficiales militares y funcionarios civiles observan y reportan la
evolución de una situación o sobre la ejecución de un acuerdo de
paz entre dos partes anteriormente en conflicto, son desplegados
con el consentimiento de los dos partes implicadas Ej: UNTSO
Líbano
o Mantenimiento de paz: se define como una misión militar o
paramilitar llevada a cabo con el consentimiento de los
principales beligerantes, diseñada para monitorizar y facilitar la
implementación de un alto el fuego y apoyar los esfuerzos
diplomáticos para alcanzar una solución política de largo plazo.
UNFICYP Chipre
-
Nivel 2 describe cinco categorías de operación que courren durante un
conflicto entre comunidades dentro de un estado, en vez de entre
estados y consisten en las siguientes cinco categorías de intervención:
35
o Despliegue
preventivo:
definido
como
la
interposición
o
protección como interfaz en una zona de conflicto potencial entre
las dos partes Ej: Somalia
o Medidas de resolución de conflictos internos que se definen
como operaciones para restablecer y mantener el orden y la
estabilidad dentro de un estado o área donde las autoridades
civiles
competentes
han
cesado
su
actividad.
Ej:
IFOR
ExYugoslavia
o Asistencia a una autoridad civil provisional: operaciones para
mantener un nivel operativo de paz y seguridad que permita
trabajar de forma efectiva. a los elementos civiles, humanitarios y
de derechos humanos trabajar pertenecientes a una fuerza de
Naciones Unidas o Gobierno operativo. Ej: UNTAC Camboya
o Protección
de
operaciones
de
asistencia
humanitaria:
operaciones de tropas de las Naciones Unidas o una fuerza
militar multinacional que buscan asegurar la entrega de
suministros en áreas determinadas allí donde un proceso normal
de negociación de la agencia líder no resulta adecuado Ej:
Provide confort Norte de Iraq.
o Garantía o denegación de movimiento: operaciones de garantía o
denegación de movimiento por tierra, mar o aire en determinadas
áreas o rutas. El objetivo es prevenir la agresión o acoso a
población desprotegida mediante el uso de aviones de combate o
asegurar que determinados suministros pueden acceder a
población sitiada. Ej: SHARP GUARD Adríatico
-
Nivel 3: que describe operaciones en las que la fuerzas de las
Naciones Unidas usan armamento pesado para contrarrestar un
36
conflicto entre o intra estados que suponga una amenaza grave a los
derechos humanos o a la paz y seguridad regional o internacional.
o Sanciones: operaciones en apoyo de una resolución de Naciones
Unidas que consisten en la denegación de suministros,
privilegios diplomáticos o comerciales y libertad de movimientos
al agresor Ej: SHARP GUARD Adríatico
o Operaciones de alta intensidad: operaciones para ejecutarl la
última sanción del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
para luchar contra una amenaza grave contra la seguridad y
estabilidad internacional. Dichas operaciones pueden incluir una
gran operación militar contra el agresor identificado. Ej: Desert
Storm Iraq.
Como mencionan Mackinlay y Chapra no existen ya distinciones o líneas
claras entre los tres niveles de intervención. Es incluso habitual que las
operaciones de paz cambien su naturaleza a lo largo de la presencial
multilateral. Lo que sí es claro es que cada día más las misiones de paz son
en mayor medida misiones integradas en las que se suman capacidades
militares y civiles. Diplomáticas, de defensa y de desarrollo.
El gran reto de las misiones integradas es como se ha apuntado
anteriormente cómo sacar partido de las capacidades de los distintos actores
que interactúan en el terreno. Tal y como se mencionaba, existe una gran
sensibilidad en el mundo militar a la hora de romper la unidad de mando que
caracteriza las acciones en Zona de Operaciones. Por otra parte, el mundo
humanitario y del desarrollo vive con enorme escepticismo la colaboración
con los militares.
Los Gobiernos actúan dentro del Enfoque Integrado por medio de 3
mecanismos fundamentalmente, diplomáticos, de defensa y de desarrollo
(defensa, desarrollo y diplomacia o enfoque de las 3 des). La alusión al
37
desarrollo propia del enfoque integrado contempla a su vez dos mecanismos
de actuación, que podríamos resumir en humanitarios y de desarrollo.
Son múltiples las razones por las cuales el mundo del desarrollo y
humanitario rechazan la colaboración con elementos militares. En su mayoría
son causas éticas y operativas las que provocan esta reacción. Proponemos
en este capítulo analizar los motivos por los que se producen estas
reticencias así como proponer un marco de colaboración del sector de
desarrollo en las misiones integradas. De la misma manera que hemos
analizado cómo las capacidades militares podrían integrarse en el marco del
enfoque integrado, nos proponemos ahora hacer el mismo ejercicio para el
ámbito de la ayuda humanitaria y la ayuda al desarrollo.
Como distinción previa sería importante reseñar las diferencias entre
actores humanitarios y de desarrollo en misiones de paz con el fin de delimitar
los problemas que puedan surgir entre unos y otros actores.
Los
gobiernos
utilizan
habitualmente
dos
mecanismos
civiles
de
intervención en países en misiones de paz desde sus agencias de desarrollo,
los instrumentos de ayuda humanitaria y los instrumentos de ayuda al
desarrollo bajo el formato de la Construcción de Paz.
La problemática a la hora de colaborar es como veremos totalmente
distinta en el caso de la ayuda humanitaria y en la construcción de paz.
8.1. Problemas de colaboración en el marco de la ayuda humanitaria e
integración de actores humanitarios
La ayuda humanitaria se define según el Sub-Grupo de Implementación de
los Principios y Buenas Prácticas Humanitarias sobre la Definición de Ayuda
Humanitaria (Junio 2003) como aquella destinada a salvar vidas, aliviar el
sufrimiento y mantener la dignidad humana durante e inmediatamente
después de un desastre natural o una crisis provocada por el hombre, así
como a prevenir y fortalecer la preparación ante dichas eventualidades. La
38
ayuda humanitaria deberá estar guiada por el principio de humanidad, que
significa que su elemento central es salvar vidas humanas y aliviar el
sufrimiento allí donde se encuentre; imparcialidad, que significa que la
implementación de acciones se basará exclusivamente en las necesidades,
sin discriminación entre la población afectada, neutralidad, que significa que la
acción humanitaria no favorecerá ningún lado de la contienda armada o
disputa alguna allí donde se lleve a cabo la acción, e independencia, que
significa que la autonomía de los objetivos humanitarios de otros objetivos
políticos, económicos, militares… que otros actores puedan mantener en lo
relativo a áreas donde se realicen acciones humanitarias.
La acción humanitaria incluye la protección de los civiles y de aquellos que
ya no toman parte en las hostilidades, la provisión de alimento, agua y
saneamiento, refugio, servicios sanitarios y otros elementos de asistencia
llevados a cabo en beneficio de la población afectada y para facilitar su
retorno a su vida normal.
La crítica más habitual que se hace al enfoque integrado y a la
colaboración con actores militares por parte de actores humanitarios es que
bajo este enfoque no es posible mantener los principios humanitarios
declarados (neutralidad, independencia, humanidad y imparcialidad). Resulta
de todo punto evidente que bajo el enfoque integrado no se pueden mantener
de modo estricto los principios humanitarios, desde el momento en el que
cualquier actividad dentro del enfoque integrado supone un apoyo a una
autoridad o gobierno establecido lo que supone romper el principio de
neutralidad.
Se cruzan aquí varios elementos. La lucha por la legitimidad, dentro del
juego insurgencia-contrainsurgencia deja pocas posibilidades para la
neutralidad.
39
No obstante, desde el enfoque de legitimidad, y dentro de la lucha por la
misma es claro que el apoyo a la población vulnerable sea cual sea su origen
dotará de legitimidad a las autoridades establecidas. Dentro del esquema de
la legitimidad las autoridades que se disputan el poder con el grupo
insurgente (en el ejemplo que estamos siguiendo las afganas) deben
proporcionar acceso libre e imparcial a la ayuda humanitaria. Esto redundará
en que la población vea a las autoridades como legítimas. Del mismo modo,
en el momento en que las fuerzas presentes en la zona han comprendido que
su trabajo es arrebatar legitimidad a la insurgencia, comprenderán su misión
como garantes del acceso humanitario. A menudo las fuerzas insurgentes
toman por objetivo la ayuda humanitaria con el fin de provocar el descontento
de la población. El movimiento insurgente explota los agravios en su beneficio
por lo que su estrategia va en la línea de cuanto peor, mejor.
El trabajo humanitario ha entrado en crisis debido al juego insurgenciacontrainsurgencia. Ambos contendientes, a menudo buscan atribuirse las
labores humanitarias con el fin de fortalecer su propia posición de cara a la
población.
Es inevitable que la ayuda humanitaria sea un factor de ganancia para
aquel poder que domine el territorio. Ambos contrincantes procurarán que la
ayuda humanitaria juegue a su favor incluso en aquellos lugares donde no
tengan un dominio efectivo. Al mismo tiempo, a medida que el movimiento
insurgente se va convirtiendo en un poder efectivo, se convierte en garante de
la población y responsable de proporcionar una serie de servicios básicos.
Esto hace que suela incluso intentar atraer a los actores humanitarios para
que trabajen en sus zonas. En este sentido, Maloney
describe como los
talibanes en una primera fase luchaban contra la presencia de profesionales
sanitarios en el territorio bajo su control. Sin embargo, en una fase posterior
acceden a la prestación de servicios médicos, pero dejando claro a la
población que deben el beneficio de estos servicios a su tolerancia. He podido
40
observar en mismo comportamiento en otros escenarios de conflicto. Durante
agosto de 2009 las milicias insurgentes somalíes de Al-Shebab, en pugna por
el poder con el Gobierno de Transición de Somalia dirigido por Sharif,
expulsan a todos los actores humanitarios de su zona de control (el sur y el
centro de Somalia) acusando a las Agencias de Naciones Unidas de espiar
para las potencias occidentales. Sin embargo, la responsabilidad sobre la
población desplazada debido a los combates en Mogadiscio obliga al AlShebab a permitir la asistencia a las víctimas en las zonas críticas (Informe de
acceso sobre Somalia de Agosto de 2009).
Podríamos deducir que cuando una insurgencia va asumiendo el poder se
enfrenta a los mismos problemas que el Gobierno al que pretende subvertir.
De este modo, se ve obligada ya no a hacer “gobierno negativo” o “gobierno
competitivo” sino que se ve en la obligación de establecer facultades de
gobierno efectivo y se pone en la misma posición de desgaste a la que se
enfrentaba su antecesor.
De ahí el problema de la instrumentalización de la ayuda humanitaria, que
se ha visto utilizada por todos los bandos independientemente de su cariz
político. El reto actual es evitar esta instrumentalización por ambas partes y
dejar a los actores humanitarios seguir su trabajo dentro de la absoluta
neutralidad. Eso supone que puedan tomar decisiones en función de las
necesidades de la población y de su vulnerabilidad y sin que haya distorsión
de los principios humanitarios. La única manera de llevar a términos efectivos
esta idea es hacer que los actores humanitarios trabajen en áreas donde no
requieran negociar el acceso humanitario con la insurgencia.
La obligación de los actores humanitarios es acceder a las víctimas allí
donde se encuentren y por principios humanitarios no se puede limitar su
acceso. Sólo el control efectivo del territorio hará que las labores humanitarias
redunden en la construcción de la legitimidad del Estado que estamos
buscando.
41
8.2. Problemas de colaboración en el marco de la ayuda al desarrollo e
integración de actores de desarrollo
La ayuda al desarrollo está involucrada en la estabilización de estados de
forma relativamente reciente. El vínculo entre seguridad y desarrollo se
presenta con toda claridad y oficialmente por primera vez, y como resultado
de un largo proceso de discusión interno en el Informe del Secretario General
de Naciones Unidas en marzo de 2005 denominado “Un concepto más amplio
de libertad: desarrollo, seguridad, y Derechos Humanos para todos”. En ella el
SG de las Naciones Unidas expresa la vinculación entre seguridad y
desarrollo en los siguientes términos: “no tendremos desarrollo sin seguridad,
no tendremos seguridad sin desarrollo y no tendremos ni seguridad ni
desarrollo si no se respetan los Derechos Humanos; si no se promueven
estas causas, ningunas de ellas podrá triunfar”.
A partir de este declaración es cuando se comienza al más alto nivel, y de un
modo más oficial y abierto los vínculos entre seguridad y desarrollo. El Comité
de Ayuda al Desarrollo (Development Assistance Committee de la OCDE –
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) adopta un
compromiso político con una lista de principios denominado Principios para el
Compromiso Internacional en Estados Frágiles y en Situaciones de Fragilidad.
Este texto fue presentado por primera vez en el Foro de Nivel Señor de Enero
de 2005 y en el se establecen las pautas para el trabajo en estados fallidos.
Los principios que se establecen en este documento se resumen en los
siguientes puntos:
1. Tomar el contexto como punto de partida. Reconocer las diferentes
limitaciones de la capacidad, de la voluntad política y de la legitimidad, y las
diferencias entre:
(i) las situaciones post-conflicto/crisis o de transición política;
42
(ii) el deterioro de los medios de gobernanza;
(iii) la mejora progresiva y;
(iv) las crisis prolongadas o puntos muertos.
Es necesario un análisis político sólido para adaptar las respuestas
internacionales al contexto nacional y regional, más allá de los indicadores
cuantitativos de los conflictos, de la gobernanza o al fortalecimiento
institucional. Los actores internacionales deben preparar y ordenar sus
instrumentos de ayuda de acuerdo con el contexto y evitar los enfoques
normalizados.
2. No hacer daño. Las intervenciones internacionales pueden, sin querer,
crear divisiones sociales y agravar la corrupción y los abusos si no se basan
en un fuerte análisis de los conflictos y de la gobernanza, y si no están
estructuradas con medidas apropiadas. En cada caso concreto, las decisiones
internacionales de suspender o de continuar actividades financiadas con la
ayuda siguiendo casos graves de corrupción o de violaciones de los derechos
humanos, deben ser cuidadosamente evaluadas con respecto a su impacto
en las reformas nacionales, los conflictos, la pobreza y la inseguridad.
Respuestas armonizadas y escalonadas deben ser acordadas, teniendo en
cuenta las tendencias generales de la gobernanza y las posibilidades para
adaptar tanto las modalidades de la ayuda, así como sus niveles. Los recortes
del presupuesto de la ayuda en el año deberían ser solamente contemplados
como un último recurso en las situaciones más graves. Los países donantes
también tienen responsabilidades específicas en el plano nacional en lo
referido a hacer frente a la corrupción en ámbitos como la recuperación de
activos, medidas contra el blanqueo de dinero y la transparencia de las
actividades bancarias. La mejora de la transparencia de las transacciones
entre los gobiernos socios y las empresas, a menudo con sede en los países
de la OCDE, del sector de las industrias extractivas es prioritaria.
43
3. Centrarse en la construcción del Estado como objetivo principal. Los
Estados son frágiles cuando las estructuras estatales carecen de voluntad
política y/o de la capacidad para proporcionar las funciones básicas
necesarias para la reducción de la pobreza, el desarrollo y proteger la
seguridad y los derechos humanos de sus habitantes. El compromiso
internacional
deberá
ser
concertado,
sostenible
y
centrado
en
el
fortalecimiento de las relaciones entre el Estado y la sociedad a través del
compromiso en dos ámbitos fundamentales. En primer lugar, apoyando la
legitimidad y la responsabilidad de los Estados haciendo frente a cuestiones
como la gobernanza democrática, los derechos humanos, el compromiso de
la sociedad civil y la construcción de la paz. En segundo lugar, fortaleciendo la
capacidad de los Estados para llevar a cabo sus principales funciones
esenciales para reducir la pobreza. Las funciones prioritarias son las
siguientes: asegurar la seguridad y la justicia; movilizar los ingresos;
establecer un ambiente favorable para proporcionar servicios básicos, un
fuerte rendimiento económico y la generación de empleo. El apoyo a estos
ámbitos fortalecerá a su vez la confianza de los ciudadanos, la
responsabilidad y el compromiso con las instituciones estatales. La sociedad
civil tiene un papel clave tanto al exigir una buena gobernanza como en la
proporción de servicios.
4. Priorizar la prevención. Las acciones en la actualidad pueden reducir la
fragilidad, atenuar el riesgo de futuros conflictos y otros tipos de crisis, y
contribuir así al desarrollo y a la seguridad global a largo plazo. Los actores
internacionales deben estar preparados para tomar medidas con rapidez en
los lugares donde el riesgo de conflicto o de inestabilidad es mayor. Un mayor
énfasis en la prevención también incluirá compartir el análisis de los riesgos,
no limitarse a soluciones rápidas para hacer frente a las causas
fundamentales de la fragilidad del Estado; fortalecer las capacidades locales,
especialmente las de las mujeres, para prevenir y resolver los conflictos,
apoyar las capacidades de las organizaciones regionales en materia de
44
construcción de la paz y emprender misiones conjuntas para tener en cuenta
las medidas que hay que tomar para prevenir las crisis. .
5. Reconocer los vínculos entre los objetivos políticos, de seguridad y
de desarrollo. Los retos a los que los Estados frágiles hacen frente son
multidimensionales. El ámbito político, económico y social y el de la seguridad
son interdependientes. Lo más importante es que pueden existir tensiones y
arbitrajes entre los objetivos, especialmente a corto plazo, a los que se debe
hacer frente cuando se llegue a un consenso sobre la Estrategia y las
prioridades. Por ejemplo, los objetivos internacionales en algunos de los
Estados frágiles necesitan centrarse en la construcción de la paz a corto plazo
para poder poner los cimientos para avanzar hacia los ODM en un plazo más
largo. Esto pone de relieve la necesidad para los actores internacionales de
definir medidas claras de avance en los Estados frágiles. Entre los gobiernos
donantes es necesaria una perspectiva del gobierno en su conjunto,
involucrando a aquellos responsables de la seguridad, de los asuntos
económicos y políticos así como de aquellos responsables de la ayuda al
desarrollo y de la ayuda humanitaria. Debería estar dirigido a la coherencia de
políticas y a las estrategias conjuntas donde sea posible, siempre que se
preserve al mismo tiempo la independencia, la neutralidad y la imparcialidad
de la ayuda humanitaria. Los gobiernos socios también necesitan asegurar la
coherencia entre los Ministerios dentro de las prioridades que anuncien a la
comunidad internacional.
6. Promover la no discriminación como fundamento para las sociedades
estables e inclusivas. La discriminación real o percibida está relacionada
con la fragilidad y con los conflictos, y puede conducir a fallos en la proporción
de servicios. Las intervenciones internacionales en los Estados frágiles deben
promover consecuentemente la igualdad entre el hombre y la mujer, la
integración social y los derechos humanos. Se trata de elementos importantes
que sostienen las relaciones entre el Estado y el ciudadano, y forman parte de
45
las estrategias a largo plazo de cara a prevenir la fragilidad. Las medidas para
promover la voz y la participación de las mujeres, los jóvenes, las minorías y
otros grupos excluidos deberían integrarse desde el principio dentro de las
estrategias de construcción del Estado y del suministro de servicios.
7. Alinearse con las prioridades locales de forma diferente en contextos
diferentes. Cuando los gobiernos manifiestan su voluntad política de
promover el desarrollo, pero no tiene la capacidad para hacerlo, los actores
internacionales deberán intentar alinear su ayuda respaldando las estrategias
del Gobierno. Donde las capacidades sean limitadas, el uso de instrumentos
de ayuda alternativos – como los acuerdos internacionales o los fondos
fiduciarios multidonante – pueden facilitar las prioridades compartidas y la
responsabilidad para su cumplimiento entre las instituciones nacionales e
internacionales. Cuando el alineamiento con respecto a las estrategias del
Gobierno no es posible debido, especialmente, a la gobernanza débil o a un
conflicto violento, los actores internacionales deben consultar con las partes
nacionales interesadas en el país socio, y buscar las oportunidades para un
alineamiento parcial a nivel sectorial o regional. Donde sea posible, los
actores internacionales deben intentar evitar aquellas actividades que
debiliten la construcción de las instituciones nacionales, como el desarrollo de
sistemas paralelos sin preocuparse de los mecanismos de transición y sin
preocuparse del desarrollo de las capacidades a largo plazo. Es importante
identificar los sistemas que funcionan en el seno de las instituciones locales
existentes y trabajar para fortalecerlas.
8. Acuerdo sobre los mecanismos prácticos de coordinación entre los
actores internacionales. Este procedimiento es posible incluso cuando no
hay un fuerte liderazgo del Estado. En la medida de lo posible, es importante
trabajar juntos en: el análisis, en las evaluaciones conjuntas, en las
estrategias comunes y en la coordinación del compromiso político. Las
iniciativas prácticas pueden tomar la forma de mediación de donantes
46
conjunta, un acuerdo entre donantes de la división del trabajo, acuerdos de
cooperación delegada, fondos fiduciarios multidonante y cobertura común y
necesidades financieras. En la medida de lo posible, los actores
internacionales deben trabajar de manera conjunta de forma concertada con
los reformadores nacionales del gobierno y de la sociedad civil para
desarrollar un análisis compartido de los retos y de las prioridades. En el caso
de los países en transición que salen de un conflicto o con respecto a
aquellos a los que la comunidad internacional les retira sus compromisos, el
uso de simples herramientas de planificación integrada, como la matriz de
resultados de transición, puede facilitar a establecer y a seguir las prioridades
realistas.
9. Actuar rápido… pero permanecer comprometido lo suficiente para
tener posibilidades de éxito. La ayuda a los Estados frágiles debe ser lo
suficientemente flexible para aprovechar las oportunidades y reaccionar a las
condiciones variables en el terreno. Al mismo tiempo, dada la escasa
capacidad y a la cantidad de retos a los que hacen frente los Estados frágiles,
el compromiso internacional puede necesitar de más tiempo que en otros
países de renta baja. El desarrollo de las capacidades de las principales
instituciones exigirá normalmente un compromiso de al menos 10 años.
Puesto que la volatilidad del compromiso (no sólo el volumen de ayuda sino
también el compromiso diplomático y la presencia en el terreno) es
potencialmente desestabilizadora para los Estados frágiles, los actores
internacionales deben mejorar la previsibilidad de su ayuda en estos países, y
asegurar consultas comunes y la coordinación previa a cualquier cambio
importante en la programación de la ayuda.
10. Evitar las bolsas de exclusión. Los actores internacionales necesitan
hacer frente al problema de los “huérfanos de ayuda” (aid orphans), Estados
dónde no hay obstáculos políticos importantes para el compromiso, pero
donde pocos actores internacionales están comprometidos y donde los
47
volúmenes de ayuda son bajos. Lo mismo ocurre con las regiones geográficas
olvidadas dentro de un país, así como a los sectores y grupos abandonados
dentro de las sociedades. Cuando los actores internacionales toman
decisiones sobre la asignación de la ayuda en los países socios y centran las
áreas para sus programas de ayuda, deben intentar evitar que tengan efectos
de exclusión
Como podemos ver, en todos estos puntos subyace un reconocimiento
implícito de una autoridad de algún tipo al que los donantes reconocen el
“derecho” a gobernar. Cabría aquí plantearse si existen en ocasiones (el caso
concreto de Afganistán podría ser paradigmático) dos niveles de legitimidad:
el internacional y el nacional y como ambos interactúan.
Lo que queda explícitamente reconocido en el documento es que el Comité
de Ayuda al Desarrollo, que representa a los principales donantes bilaterales
del mundo, tomarán en su compromiso con estados frágiles la posición de
apoyar abiertamente un gobierno establecido. Este principio, que es negado
bajo los principios de la acción humanitaria que hemos considerado en el
apartado anterior, es sin embargo aceptado abiertamente para la ayuda al
desarrollo y en concreto para la construcción de la paz.
Por tanto, una intervención basada en la legitimidad se basaría en el siguiente
esquema:
48
Esquema 1
LEGITIMIDAD
Acción humanitaria
Principios de
carácter
humanitario
Actores
•Neutralidad
•Independencia
•Humanidad
•Imparcialidad
ONGs humanitarias:
Cruz Roja, CICR, MSF…
Ejército como garante
del Espacio
Humanitario
Construcción de Paz
Principios
de carácter
político
Actores
•Tener en cuenta
el contexto
•No hacer daño
•Construcción de
Estado
•Prevención
•…
•ONGDs de
desarrollo
•Funcionarios
civiles de
Estados
donantes
•Ejército
Fuente: elaboración propia
Estos dos elementos de la intervención de los Estados coexistirán
posiblemente a lo largo de la misión. Sin embargo, su coexistencia no debe
contaminar los ámbitos de actuación respectivos.
Bajo la idea de no contaminar los principios de la ayuda humanitaria frente la
injerencia de carácter político de los principios de la construcción de paz
subyacen no sólo cuestiones éticas y morales. Subyace un principio operativo
básico. Los actores humanitarios trabajan allí donde no tiene alcance el
gobierno establecido. Si los principios humanitarios son socavados, el acceso
ganado gracias a ellos se perderá en caso de que las tornas de un conflicto
cambien y se pierda el control de un territorio en beneficio de la insurgencia.
49
En caso de que esto se produzca podemos encontrarnos sin mecanismos de
actuación de ningún tipo.
Por otro lado, si bien los medios militares deben abstenerse totalmente de
trabajar en actividades de ayuda humanitaria en virtud de los principios
recogidos en las Directrices de Oslo 31 . Estas reglas tan estrictas no se aplican
como podemos ver cuando la herramienta a utilizar es la de la ayuda al
desarrollo. La ayuda al desarrollo parte de una decisión ideológica previa de
apoyo a un gobierno, por lo que sus normas cumplen otros requisitos muchos
de ellos de carácter directamente político como analizamos a continuación:
Principio 1: Tomar el contexto como punto de partida
Según el principio 1 los estados se comprometen a “adaptar las
respuestas internacionales al contexto nacional y regional”. Esta idea
contradice el principio de humanidad, según el cual las decisiones han de
estar únicamente amparadas por un análisis de las necesidades en
función de la vulnerabilidad de las víctimas.
Principio 3. Centrarse en la construcción del Estado como objetivo
principal. Legitimidad y fortalecimiento institucional.
La construcción del Estado, según el objetivo 3, se obtiene al “apoyar la
legitimidad”. Esto presupone que hay una legitimidad prexistente que se
juzga lícita y por tanto asume una posición ideológica respecto al Estado
que se pretende apoyar y respecto a los contendientes que se disputan el
poder. Por otro lado el principio 3 hace mención al fortalecimiento
institucional, que no puede llevarse a cabo de nuevo sin una opción
política evidente.
31
Las Directrices de Oslo fueron originalmente preparadas durante un periodo de dos años
desde 1992. Fueron el resultado de la cooperación entre múltiples actores humanitarios y
concluyó con una Conferencia Internacional en Oslo en Enero 1994. Las Directrices de Oslo
establecen el criterio de colaboración entre civiles y militares en la respuesta ante crisis
producidas por desastres naturales.
50
Principio 5. Reconocer los vínculos entre los objetivos políticos, de
seguridad y de desarrollo.
El reconocimiento de los vínculos políticos, de seguridad y desarrollo ha
sido visto desde su origen con gran escepticismo desde el ámbito de la
ayuda humanitaria. Cualquier enfoque que subordine las decisiones
humanitarias a perspectivas de seguridad, políticas y de desarrollo
contamina la acción humanitaria. En el ámbito de la construcción de paz
no será del todo ajeno el hecho de que se adopten decisiones parciales
con el fin de alcanzar objetivos políticos.
Principio 7. Alinearse con las prioridades locales de forma diferente en
contextos diferentes.
El alineamiento con las prioridades locales supone de nuevo la selección
de quién prioriza y quién no. La alineación con las políticas de desarrollo
de un gobierno suponen el reconocimiento implícito de la legitimidad (por
lo menos internacional) de dicho gobierno.
División de trabajo entre actores humanitarios, de desarrollo y militares
en la estabilización de estados fallidos.
Siguiendo los principios enumerados hasta el momento, cabría plantear una
división de trabajo en función de las áreas tradicionales de trabajo en el
ámbito del post-conflicto y la estabilización de estados fallidos.
Por un lado tendríamos una serie de funciones que podrían ser estrictamente
militares:
-
Seguridad
-
Desarme, desmovilización
-
Desminado humanitario
-
Contro de armas pequeñas y ligeras y reducción de la violencia
armada
51
-
Reforma del sector de seguridad
Las responsabilidades civiles podrían ser:
-
Reintegración de excombatientes en apoyo a las actividades de
desarme y desmovilización
-
Atención social a las víctimas del conflicto
-
Atención a la infancia
-
Reconstrucción de infraestructuras civiles
-
Desarrollo social básico: sanidad y educación
-
Desarrollo del sector privado y medios de vida alternativos
-
Apoyo a las estructuras administrativas y estructuras políticas
-
Refuerzo de la administración de justicia
-
Gobernabilidad democrática
-
Negociación y mediación de conflictos
-
Reconciliación
No obstante quedaría por definir, dentro del reparto de trabajo de las tareas
civiles, cuáles caerían en el ámbito de la ayuda al desarrollo y cuales en el
ámbito de la acción humanitaria.
Este reparto no sólo tendrá una implicación práctica sobre los actores que
deberán llevar a cabo la tarea concreta, sino al mismo tiempo tendrá un
impacto en los principios a tener en cuenta y respetar en cada actividad. Por
tanto, los criterios han de ser estrictamente establecidos con el fin de darles
una cierta objetividad para evitar su manipulación. Mucho se ha discutido en
los últimos tiempos entre lo que es humanitario y lo que no, especialmente
desde que se ha abierto el debate doctrinal y práctico sobre la necesidad de
vincular la asistencia, la rehabilitación y la reconstrucción con el desarrollo
52
(VARD). No obstante, en mi opinión el criterio más adecuado podemos
encontrarlo en los criterios para la Inclusión de las contribuciones reportadas
en la Base de Datos del Sistema de Rastreo de Financiero de la OCHA que
establece que los siguientes sub-sectores podrán ser considerados
humanitarios cuando se produzcan durante o en los 6 meses inmediatos a la
crisis y aquellos que se considerarán siempre humanitarios:
Tabla 3
Sector
Sub-sector
Agricultura
Durante o inmediatamente después de la crisis:
•
•
•
•
•
•
•
•
Reparto de semillas y herramientas
Reposición de animales de granja
Extensión agrícola y formación
Servicios veterinarios
Control de plagas
Gestión medioambiental
Piscicultura
Coordinación/información/alerta temprana
Coordinación, y servicios Siempre humanitarios:
de apoyo
•
Fondos de respuesta a emergencia
Durante o inmediatamente después de la crisis:
•
•
•
•
•
Apoyo a las instituciones de coordinación
Preparación/planeamiento/refuerzo de la
capacidad
Información humanitaria
Telecomunicaciones
Servios de cargo aéreo y transporte de
53
•
Recuperación
económica
Durante o inmediatamente después de la crisis:
e
infraestructuras
Educación
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
y
alimentarios
Trabajo por comida
Microcréditos y desarrollo de micronegocios
Rehabilitación de infraestructuras
Medios de vida
Formación de capacidades productivas
Gestión de recursos naturales
Apoyo
a
la
desmovilización
de
excombatientes
Durante o inmediatamente después de la crisis:
•
Refugio
pasageros
Centros logísticos conjuntos
bienes
Trabajo por comida (para reconstrucción de
escuelas y a los maestros)
Construcción de escuelas
Entrega de material escolar
Apoyo a profesores
Formación de profesores
Escuelas temporales
Educación para la paz
no Siempre humanitario:
•
Refugios temporales junto con su transporte
y logística
Durante o inmediatamente después de la crisis:
•
•
Distribución de bienes no-alimentarios y
material para el reasentamiento y logística
asociada
Refugio semi-permanente
54
Comida
Durante o inmediatamente después de la crisis:
•
•
•
•
•
•
Salud
Distribución de alimentos
Trabajo por comida
Monitorización de la situación alimentaria
Apoyo nutricional escolar
Apoyo logístico a la distribución de comida
Stocks de contingencia
Siempre humanitaria:
•
Provisión temporal y directa de asistencia
sanitaria
Durante o inmediatamente después de la crisis:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Lucha contra minas
Apoyo al restablecimiento de los servicios
médicos primarios
Prestación directa o indirecta de servicios
de salud de atención secundaria
Alimentación suplementaria o terapéutica
Extensión y educación de la salud/medicina
preventiva
Salud medioambiental
Formación
Salud nutricional
Salud reproductiva
ETS y HIV prevención y tratamiento
Apoyo médico y psicosocial a la violencia
basada en género
Intervenciones sobre la salud psico-social y
mental
Control de enfermedades vectoriales y
respuesta a epidemias
Apoyo a personas disminuidas
Transfusiones de sangre
Durante o inmediatamente después de la crisis:
55
•
•
•
•
•
•
•
Multisectorial
Educación contra las minas, prevención
Asistencia a víctimas
Vigilancia
Limpieza de minas
Formación,
capacitación
y
apoyo
institucional
Coordinación
Fondos de respuesta
Siempre humanitaria:
•
•
Asistencia a refugiados y desplazados
Preparación para la emergencia
Durante o inmediatamente después de la crisis:
•
•
•
Protección/Derechos
humanos/Gobernabilidad
Repatriación/reasentamiento/reintegración
Apoyo a medios de vida
Otros
Durante o inmediatamente después de la crisis:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Protección
de
civiles/
desplazados/
refugiados / repatriados
Prevención y tratamiento de la violencia
Protección de menores
Denuncia y control sobre los abusos contra
los
derechos
humanos
/
Derecho
Internacional Humanitario… incluyendo
formación y capacitación
Asistencia legal
Derechos de propiedad sobre la tierra e
inmuebles
Educación y formación en cultura de paz y
prevención de conflictos
Prevención y lucha contra la impunidad para
la violencia de genero y sexual
Medios de comunicación
Registro de nacimientos
Educación civil
56
•
•
•
•
Seguridad
Durante o inmediatamente después de la crisis:
•
Agua y saneamiento
Apoyo a la aplicación de la ley, policía y
justicia
Rastreo de familiares y reunificación
Reconciliación / construcción de paz /
prevención de conflictos
Control de las condiciones de detención
Seguridad del personal humanitario y sus
operaciones
Siempre humanitario:
•
•
Suministro de emergencia / temporal de
agua y saneamiento
Tratamiento de agua
Durante o inmediatamente después de la crisis:
•
•
•
•
Suministro de servicios de agua y
saneamiento para zonas de reasentamiento
de larga duración
Fortalecimiento de la capacidad y apoyo
institucional
Control y chequeo de la calidad del agua
Preparación ante la sequía
Fondos sin marcar para No aplica para las razones de este documento
actividades humanitarias
Como podemos observar existen una serie de sub-sectores (pocos) que serán
siempre considerados humanitarios independientemente del contexto en el
57
que se apliquen. Y sin embargo hay otros que sólo tendrán carácter
humanitario en función de que se produzcan de forma inmediata al momento
en el que se produzca la crisis. Según la propia normativa de seguimiento
financiero mencionada deberán pasar 6 meses (desde el último informe del
CICR, OCHA o ACNUR reconociendo necesidades humanitarias) para que
un contexto pase de humanitario a de desarrollo. El inconveniente de este
criterio propuesto es que no se puede aplicar en puridad al contexto
seleccionado de un estado fallido o sin condiciones efectivas de trabajo. Por
tanto, podría cumplir con más eficacia, aunque seguiría el espíritu de lo
propuesto el determinar las siguientes reglas:
1.
Todas aquellas actividades de tipo indiscutiblemente humanitario
independientemente del contexto en el que se produzcan se regirán
por los principios humanitarios y se llevarán a cabo por actores
humanitarios
2.
En aquellas actividades que sólo se consideran humanitarias en
función del momento de su realización, se aplicarán las normas de la
ayuda humanitaria en las ocasiones cuya finalidad sea estrictamente
la asistencia a la población en zonas donde no existe control suficiente
del territorio Se entiende que se tiene suficiente control sobre una
zona cuando existe la posibilidad de actuar mediante los mecanismos
del gobierno manteniendo una presencia efectiva por lo menos
semanal.
3.
En las zonas de control estable del gobierno se actuará con los
medios y principios de la construcción de paz que incluyen el apoyo
directo a las autoridades gubernamentales, la asistencia directa de
estado a estado mediante el despliegue de funcionarios civiles y
militares en apoyo a las labores de reconstrucción, el uso de
organizaciones no gubernamentales de desarrollo…
58
En función de esos parámetro y volviendo al modelo teórico generado para la
actuación del PRT español en Qala-i-nao esto implicaría un nivel de actividad
(humanitario vs. Desarrollo) determinado por el control del territorio.
Denominaremos, a los efectos de la comprensión del cuadro 3, ayuda
humanitaria
I
como
aquella
que
siempre
es
ayuda
humanitaria
independientemente de cuando se realice y ayuda humanitaria II como
aquella que depende de la fase en la que se aplique. De este modo, el
concepto de ayuda humanitaria I se restringiría a:
•
Respuesta a emergencias
•
Refugio temporal para población desplazada o refugiada
•
Asistencia sanitaria directa de emergencia
•
Asistencia a refugiados
•
Preparación para la emergencia
•
Seguridad del personal humanitario
•
Suministro y tratamiento de agua de emergencia
Tabla 4
Zona verde
Tipo de
intervención
Tipo de actividad
Seguridad Nivel de
presencia del
Gobierno
Ayuda al
desarrollo:
Construcción
de Paz
Las actividades se Alta
centran en el refuerzo
institucional y en la
transferencia de la
legitimidad
a
los
actores estatales. Se
aplican los principios
de la Construcción de
Constante
59
Paz
Zona amarilla
Ayuda al
desarrollo:
construcción
de paz
Las actividades se
centran en el refuerzo
institucional y en la
transferencia de la
legitimidad a los
actores estatales. Se
aplican los principios
de la Construcción de
Paz
Media
Regular pero
no constante
Zona naranja
Ayuda al
desarrollo y
Ayuda
Humanitaria
II
Se fortalecen
capacidades, sin
embargo en el nivel
inferior de la
administración y con
un carácter muy
técnico de manera
que no se
comprometa la
seguridad de los
individuos que
colaboren. Ej: apoyo
al tratamiento de
aguas a los líderes
comunales. La
asistencia no supone
una ruptura del la
imparcialidad por no
basarse en
instituciones
nacionales sino en
entes locales y
comunales no
adscritos al estado.
Podrían realizarse
QUIPs en estas zonas
Baja
Baja e
irregular
Zona roja
Ayuda
Sólo se realizarían
actividades de
Muy baja
Nula o
prácticamente
60
humanitaria I carácter humanitario
puro
o nula
nula
Este cuadro refleja en definitiva las posibilidades de actuación. En aquellos
lugares donde se lleven a cabo actividades de Construcción de Paz la opción
política es clara. Sin embargo, en aquellos lugares mixtos habrá que decidir
en función de la situación local su aplicar medios y principios humanitarios o
utilizar medios y principios de Construcción de Paz. Favoreciendo estos
últimos en caso de que las posibilidades de que estos lugares evolucionen en
positivo sean más realistas y utilizando estrategias humanitarias allí donde se
prevea una posibilidad de que no sea así.
Esto tiene una ventaja operativa clara y es que si se han seguido los
principios humanitarios, se podría seguir actuando en la zona por estos
instrumentos aunque se pierda el control de la situación.
9. Conclusiones.
Esperamos haber ofrecido con este documento un marco legal, operativo y
teórico adecuado para proyectar las capacidades de un estado en ayuda de
otro que está debilitado o en formación. El marco teórico pretende combinar el
enfoque militar y operativo puro de la lucha contra la insurgencia con el
enfoque normativo de los principios humanitarios y el marco teórico del
mundo de la cooperación. Todo ello en aras de generar un modelo para la
estabilización de estados, actividad que contribuye finalmente a la seguridad
humana de las poblaciones, la seguridad internacional y la buena gobernanza
democrática.
El modelo de contrainsurgencia ha de ser superado a favor de un modelo de
construcción de Estado como única solución sostenible para los retos que
representan los Estados fallidos en el nuevo entorno de seguridad
61
internacional fruto de la globalización y de un nuevo orden mundial más
complejo que el anterior a la caída del mudo.
España debe integrar y explotar su ventaja comparativa como puente entre
culturas desarrollando también su propio enfoque en los procesos de
estabilización de Estados. El papel de puente entre culturas ha sido jugado
por nuestro país en la vertiente diplomática y puede ser ahora jugado en la
nueva dimensión de la estabilización de Estados. En este sentido, el modelo
de PRT español que es el más cercano al enfoque propuesto en este trabajo
ha sido reconocido en varias ocasiones como el PRT más exitoso de
Afganistán. La nueva política de Obama de acercamiento al mundo islámico
puede favorecer que el resto de países aliados se interesen por el enfoque
español.
El enfoque basado en la legitimidad favorece las interacciones entre los
elementos civiles y militares de las misiones de estabilización, rompiendo las
dinámicas de pugna por el mando. Con una misión compartida y dentro de un
estado final deseado compartido, la delimitación de funciones queda más
clara a todos los componentes de la misión favoreciendo su operatividad.
El enfoque basado en la legitimidad permitirá además sumar los esfuerzos de
elementos ajenos a la misión. ONGs, partidos políticos locales, sociedad
civil… convirtiendo con sus actividades en parte activa en línea con el estado
final deseado.
Las misiones de estabilización de estados son largas. En general no se
mueven en los plazos, normalmente cortos, de la estrategia militar. Si no más
bien en los largos plazos propios de la ayuda al desarrollo. No se pueden
esperar desenlaces rápidos, por lo que cualquier decisión política al respecto
ha de tomarse con esta perspectiva en mente o tendrá el riesgo de fracasar.
En este sentido es esencial explicar a la población la pertinencia de este tipo
de acciones y la necesidad de incurrir en sus costes.
62
En el futuro, y estás serían las líneas fundamentales de una futura tesis en la
materia, podrían explorarse conceptos que se han perfilado en este trabajo
pero que requerirían una análisis más profundo de los mismos:
-
Se ha planteado la posibilidad de que exista una legitimidad interna y
otra internacional. La globalización ha provocado ha aumentado en
gran medida que se desvirtué en enfoque de legitimidad tradicional
basado en la relación directa entre la autoridad local y sus ciudadanos.
El hecho de que gobiernos ilegítimos, débiles o ambas cosas a la vez
puedan
desencadenar
efectos
negativos
sobre
la
seguridad
internacional favorece la injerencia de otros estados en los asuntos
internos de otros países. Por otro lado, el concepto de la
responsabilidad de proteger, que determina la obligación de la
sociedad internacional ante fragrantes vulneraciones contra los
derechos humanos plantea una dimensión adicional a la legitimidad
internacional frente a la interna.
-
Tal y como se formula a lo largo del texto, el hecho de que los
gobernantes sean percibidos como legítimos es un hecho clave para la
estabilización de un estado bajo un gobierno aceptado o legitimado por
la comunidad internacional. Sin embargo, el concepto de legitimidad
como prácticamente cualquier concepto deriva de una mentalidad
política previa basada en un puro aspecto cultural. El hecho de llenar
urnas con una serie de reglas es lo que legitima a un gobierno
occidental. Mientras, en muchas culturas la legitimidad la proporciona
la edad, la fuerza… o cualquier otro aspecto relevante para dicha
cultura en cuestión. El estudio de la percepción cultural de la
legitimidad es un aspecto importante a tener en cuenta en el futuro.
-
La interacción entre medios civiles y militares es un punto de fricción
constante en todos los gobiernos que han adoptado el enfoque
integral. Existe ya una larga lista de países que han adoptado modelos
63
de relación subordinados o coordinados en mayor o menor medida
cada uno con sus puntos fuertes y débiles. Continúa siendo un reto
establecer un equilibrio en los modelos de trabajo que evite conflictos y
permita que la suma del todo sea superior a la suma de las partes.
Este modelo debería permitir la coherencia de políticas en la actuación
exterior del Estado.
64
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