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T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.2
002 - ALBACETE
N40010
N.I.G: 02003 33 3 2007 0200074
Procedimiento: EJECUCION DEFINITIVA 0000016 /2013 PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000057 /2007
Sobre EXPROPIACION FORZOSA
De D/ña. FAUSTINO OROZCO MARTIN, JULIO OROZCO MARTIN ,
Procurador: MANUEL SERNA ESPINOSA, MANUEL SERNA ESPINOSA
Contra D/ña. JURADO PROVINCIAL DE EXPROPIACION FORZOSA DE TOLEDO, AUTOPISTA MADRID TOLEDO S.A.
Letrado: ABOGADO DEL ESTADO,
Procurador: , GERARDO GOMEZ IBAÑEZ
Cliente: Sres. Orozco Martín.
NOTIFICADO 23 DE JULIO DE 2013. Ldo. Sr. Martínez Martínez.
AUTO
Iltmos. Sres.:
Presidenta:
Dª. Raquel Iranzo Prades
Magistrados:
D. Jaime Lozano Ibáñez
D. Miguel Ángel Pérez Yuste
D. Miguel Ángel Narváez Bermejo
D. Ricardo Estévez Goytre
En Albacete, a nueve de julio de 2013.
Dada cuenta; el anterior escrito del Sr. Abogado del Estado, únanse al
procedimiento de su razón, entréguese copia a las partes y,
ANTECEDENTES DE HECHO
ÚNICO.- En la presente ejecutoria, y en atención a lo solicitado por el demandante
expropiado, que interesa despacho de la ejecución de la sentencia frente al responsable
subsidiario como Administración expropiante, Ministerio de Fomento, mediante
providencia de 10 de abril de 2013 se dio traslado de dicho escrito al Abogado del Estado
para que formulase alegaciones en el plazo de diez días, habiéndose evacuado el trámite
en el sentido que consta.
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RAZONAMIENTOS
JURIDICOS
PRIMERO.- Sobre la determinación de la responsabilidad del Estado en estos
autos, a la vista de la situación de insolvencia actual o como mínimo inminente que
implica el concurso declarado de la beneficiaria de la expropiación conforme a lo previsto
en el art. 2.3 de la Ley Concursal, las cuestiones sobre las que inquiríamos a las partes se
referían, de una parte, a si la Administración General del Estado tenía responsabilidad en
el pago de los justiprecios, ya fuera de carácter patrimonial o de tipo propiamente
expropiatorio y si esa responsabilidad
era directa o subsidiaria; y, de otra, a si la
responsabilidad de la Administración, en caso de concurrir, pudiera ser ejecutada en la
presente ejecutoria. Al hilo de este tipo de consideraciones la Abogacía del Estado, en
escrito presentado al efecto, se opone a la asunción de todo tipo de responsabilidad,
formulando las siguientes alegaciones: 1º Improcedencia de entrar en vía de ejecución en
el examen de cuestiones no decididas, directa o indirectamente en la sentencia, vulnerando
el derecho a la tutela judicial efectiva de la Administración demandada (artículo 24 de la
CE); 2º Infracción de los art. 53,49.1,85.1, 86.2 y 87.3 de la Ley 22/2003, de 9 de julio, en
cuanto la situación de concurso de la concesionaria implica que los créditos de los
expropiados deban encauzarse a través del concurso. Incompetencia de jurisdicción e
inadecuación de procedimiento; 3º Infracción de los arts. 17.2 de la Ley de Autopistas,
5.2.5 y 48.2 del Reglamento de Expropiación Forzosa y 1911 del C. civil en cuanto que la
situación de concurso de la concesionaria no sustituye al obligado al pago ( la propia
concesionaria); 4º Incumplimiento de los requisitos de la responsabilidad patrimonial de la
Administración; 5º Interpretación incorrecta del derecho a la tutela judicial efectiva del
art. 24 de la CE, con vulneración de dicho derecho en caso de ejecutarse la
responsabilidad en esta ejecutoria.
SEGUNDO.- Sobre la cuestión nuclear de fondo, esto es, la relativa a la
responsabilidad del Estado en un caso como el de autos, en el que la beneficiaria de la
expropiación se encuentra en situación concurso, la Sala tiene ya asumido un
planteamiento claro y de carácter positivo en las sentencias de 11 y 12 de febrero de 2013,
recursos 320 y 321 de 2012, que versaban sobre la responsabilidad del Estado por
inactividad de la Administración al amparo de lo previsto en el art. 29, nº 1 y 2 de la
LJCA; como también lo tiene la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Madrid
según auto de 15 de febrero de 2013, que ha aportado el expropiado con su escrito, y otros
que dicha Sala ha dictado, con algún voto particular en determinados casos.
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La Ley de Expropiación Forzosa no se pronuncia sobre quién debe pagar el
justiprecio en caso de expropiación con beneficiario; es la norma reglamentaria (art. 5 del
REF) la que dice que será el beneficiario. Sí es cierto, en cualquier caso, que la Ley de
Autopistas en régimen de concesión, Ley 8/1972, de 10 de mayo, establece en su art. 17
que el concesionario asumirá el pago de las indemnizaciones. Se trata de saber pues si esa
asunción es exclusiva y excluyente de la posible corresponsabilidad de la Administración,
o no. Para ello es claro que habrá que tener en cuenta que tras la Ley de 1972 se dictó la
Constitución Española de 1978, con su art. 33.3, norma hábil, obviamente, para enmendar,
o como mínimo interpretar, a la Ley de 1972; así como que el Tribunal Constitucional ha
declarado, interpretando dicha norma constitucional, que el pago del justiprecio tiene el
rango y tratamiento de garantía constitucional (Sentencias 37/1987, 48/2005, entre otras
muchas).
A nuestro juicio, la responsabilidad de la Administración -o cuando menos
corresponsabilidad-en el pago del justiprecio, aun cuando exista beneficiario, deriva
inexcusablemente de la naturaleza del justiprecio como garantía constitucional (art 33.3
CE, STC 37/1987, 48/2005 y otras). Garantía de cuya verificación y respeto, por su propia
naturaleza, debe responsabilizarse plenamente el Estado, sin que pueda atribuirse a un
particular (beneficiario) la responsabilidad del cumplimiento de dicha garantía sino de
forma puramente inicial, ni mucho menos someter al expropiado al peregrinaje concursal
(incluidas posibles quitas y esperas) para que dicha garantía sea efectiva. Como dice la
sentencia del T.S. de 23-11-2010 (Rec. 2150/2007) "el puntual pago del justiprecio de los
bienes expropiados es de innegable interés general pues sin una adecuada salvaguarda
de la propiedad privada no existiría el Estado de Derecho". Por su parte, la sentencia del
Tribunal Constitucional 37/1987 dice que “En tanto que institución de garantía de los
intereses económicos privados, la expropiación forzosa implica la obligación de los
poderes públicos de indemnizar a quien resulta privado de sus bienes o derechos por
legítimas razones de interés general con un equivalente económico”. Parece poco menos
que ridícula la idea de que pueda delegarse en un particular, con carácter definitivo, único
y excluyente de la Administración, la responsabilidad de la verificación y respeto a lo que
es nada menos que una garantía pública constitucional. Y garantía no precisamente de
reciente importación, pues ya en la en la Segunda Partida, Título I, Ley 22, se afirmaba
que nadie podía ser privado de su propiedad y “Si por ventura se lo hubiese de tomar, por
causa o razón de que el Rey tuviese menester de hacer alguna cosa en él, que fuera
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beneficiosa para el bien común, sea obligado por derecho a dar a cambio cosa que valga
tanto o más, de modo que resulte bien pagado a la buena vista de los hombres buenos”.
Dicha responsabilidad del Estado es, obsérvese bien, a título expropiatorio, y no de
responsabilidad patrimonial, pues la Administración debe garantizar el pago en la primera
línea de defensa del derecho constitucional, sin necesidad de recurrir a títulos subsidiarios
como el de la responsabilidad patrimonial (que en cualquier caso también concurriría) y
sin poderla delegar a un particular más que prima facie. En este sentido, pues, la
atribución al beneficiario del pago del justiprecio puede tomarse a lo sumo como una
atribución de responsabilidad inicial, que no puede excluir la corresponsabilidad de la
Administración derivada de la naturaleza de garantía constitucional de este pago. También
el art. 5 REF indica que es el beneficiario quien ejerce las obligaciones y derechos
derivados de la reversión, y sin embargo ello no parece ser obstáculo para que el Tribunal
Supremo diga que es la Administración expropiante la que debe responder si así procede
(sentencia del Tribunal Supremo de 26 de noviembre de 1979, 21 de diciembre de 1979,
citadas por la de 21 de noviembre de 2005).
Descendiendo del nivel constitucional, en cualquier caso hay más argumentos para
afirmar la responsabilidad administrativa. Según ya adelantábamos en la providencia
planteando la tesis, entendemos que la responsabilidad de la Administración deriva
también de los siguientes elementos:
1º La Administración es quien decidió la ejecución de la obra.
2º La Administración es quien seleccionó al contratista que ahora no paga.
3º La Administración es quien ejercitó la potestad expropiatoria a favor de tal
contratista y privó de sus bienes a los expropiados.
4º La Administración es quien decidió aplicar el procedimiento de urgencia que
provocó que la ocupación y la ejecución de la obra fuesen previas a la fijación y pago del
justiprecio, generándose así la actual situación.
5º La Administración es quien, en el caso de los procedimientos nulos, provocó tal
nulidad.
6º La Administración es quien resulta titular de los bienes expropiados.
7º La Administración es quien fijó los justiprecios que ahora no se pagan.
8º La Administración no agotó todas las medidas coercitivas y ejecutivas que
estaban en su mano para conseguir que la beneficiaria de la expropiación pagase a los
propietarios afectados.
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Los anteriores elementos de hecho generan una posición particular de la
Administración, derivada directamente del instituto expropiatorio que la hace
corresponsable con la beneficiaria del pago de los justiprecios, sobre la base de la
aplicación de principios generales del derecho tales como el de responsabilidad por los
propios actos, el de prohibición del enriquecimiento sin causa y el deber de respetar las
apariencias generadas que provocan la confianza legítima en terceros de buena fe. Si los
principios generales del derecho son fuente del mismo (art. 1 del Cc) también puede
derivarse de ellos una obligación del poder público.
Por otro lado, el art. 1089 del Cc, establece que las obligaciones nacen de la Ley,
los contratos, los cuasicontratos y los actos ilícitos dañosos; pues bien, no es necesario
siquiera acudir a la teoría de los actos ilícitos dañosos (título subsidiario y último de
imputación, que desde luego también concurriría de no aceptarse otros prevalentes), pues,
como veremos, a través del propio instituto expropiatorio (equiparable a un cuasicontrato
si tuviésemos el prurito de incardinar la institución en algunas de las que menciona, con la
vista puesta en la vida civil, el art. 1089 del Cc) se llega a una responsabilidad puramente
expropiatoria en el pago del justiprecio. Cuando la expropiación haya sido declarada nula
se llega en cualquier caso a semejante conclusión sobre la base de la evidente idea de que
no hay que hacer de peor condición al expropiado ilegal que al legal.
En suma pues, afirmamos que la Administración, aun cuando haya beneficiario
expropiatorio, y con más motivo en los casos, como este, el que pasa a ser titular del bien
expropiado, posee una responsabilidad compartida con el beneficiario en el pago del
justiprecio.
TERCERO.- Como un aspecto accesorio de las anteriores argumentaciones hemos
utilizado el de que la Administración es actual titular de los bienes. Pues bien, la Abogacía
del Estado rechaza en cualquier caso que la Administración sea propietaria de los bienes,
ya que, dice, aún no se ha pagado el justiprecio; y se apoya en el art. 17.1 de la Ley 8/72,
de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, que
señala que “Los bienes y derechos expropiados que queden afectos a la concesión se
incorporarán al dominio público del Estado desde su ocupación y pago".
Ahora bien, estando como estamos en procedimiento expropiatorio de carácter
urgente, se hace necesario con carácter previo a la ocupación el pago del depósito previo y
el abono de la indemnización de perjuicios por rápida ocupación (art. 52. 4 al 6 de la
L.E.F.), aun cuando con posterioridad se tramite la pieza de fijación del justiprecio; pago
del depósito cuya omisión determina la nulidad de la ocupación con arreglo a lo previsto
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en el art. 125 de la Ley de Expropiación Forzosa, en los mismos términos que la omisión
del justiprecio en el caso de la expropiación ordinaria; de modo que el art. 17.1
mencionado debe entenderse en el sentido de que se refiere al pago del depósito previo.
De modo que no cabe negar sobre su base la falta de titularidad actual de los bienes por
parte del Estado. Como señala la sentencia del Tribunal Constitucional 166/1986, de 19 de
diciembre, “…En esta clase de expropiaciones, de las que son prototipo las llamadas
urgentes, el momento en que se produce el efecto traslativo de la propiedad o titularidad
de los bienes y derechos expropiados, no depende del previo pago de la
indemnización...”.
Así pues, el Estado sería el titular y propietario de los bienes
expropiados.
En cualquier caso, el planteamiento contrario –esto es, la propiedad no se ha
transmitido porque no se ha pagado el justiprecio-, que la Administración utiliza como
argumento a su favor, en realidad poco favorece la posición de la misma, por dos razones:
1º) este planteamiento deja aún más en evidencia –si cabe- el carácter puramente vicario e
instrumental de la posición de la beneficiaria respecto del Estado, pues resultaría que la
adquisición del dominio público viario por el Estado depende del cumplimiento por un
particular de una obligación pública, lo cual mostraría a las claras la necesaria
corresponsabilidad del Estado en dicho pago; y 2º) si el Estado no es aún titular, ni por
supuesto lo es la beneficiaria, sino que sigue siéndolo el expropiado, y nadie responde del
justiprecio, pues el Estado dice no tener responsabilidad y la beneficiaria es insolvente,
entonces la situación es de explícita, franca y dolosa retención de los bienes ajenos por la
pura fuerza.
El Estado pues pretende mantener una situación a nuestro juicio inasumible desde
todo punto de vista jurídico.
CUARTO.- La Abogacía del Estado señala que la ejecución de sentencia no puede
ir más allá de los estrictos términos del contenido del fallo, so pena de incurrir en una
vulneración del principio de "intangibilidad del fallo" que forma parte del derecho a la
tutela judicial efectiva (por todas la STC 332/2006, y las que en ellas se citan), puesto que
las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en ellas se
consignen (art. 103.2 LJCA); y señala que la declaración de responsabilidad de la
Administración ni se pretendió en la demanda ni se contempló en el fallo. Esa eventual
declaración de responsabilidad debería dar lugar, en su caso, a un procedimiento distinto,
cuya reclamación debería resolverla el Ministro de Fomento (art. 142.3 de la Ley 30/92),
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y para el caso de recurso contencioso administrativo la competencia sería, o bien del
Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo o bien de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Audiencia Nacional ( art. 9.1.b) y 11.1 de la LJCA).
Este alegato debe ser rechazado sobre la base de los siguientes razonamientos:
1º.- Atendiendo al fallo de las sentencias que esta Sala viene tratando de ejecutar,
debemos distinguir dos situaciones. En los casos en que la sentencia se limita a anular la
resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa y establecer un justiprecio
superior, la condena al pago del mismo está puramente implícita en el fallo, sin
discernimiento expreso de personas concretamente condenadas a ello. De la misma
manera, en tales casos, el actor, como es propio del recurso contencioso-administrativo,
no dirigió una acción específicamente contra persona concreta, sino que se limitó a
impugnar un acto administrativo para que se elevase el justiprecio, sin que le
correspondiera a él aclarar quién debía abonarlo. En estos casos el fallo no es en absoluto
excluyente de la Administración como condenada, de modo que la cuestión únicamente
dependerá no del contenido del fallo (que se limita a anular el acto y elevar el justiprecio)
sino de la opinión que se tenga sobre la cuestión meramente sustantiva de si la
Administración es corresponsable del pago del justiprecio en estos casos; opinión que,
como ya hemos adelantado, es positiva para esta Sala. En estos casos, pues, no vemos que
haya más cuestión fuera de la puramente sustantiva ya resuelta en el anterior fundamento
jurídico, y ninguna de tipo procesal.
Más fundadamente puede la Administración oponer que no ha sido condenada en
los casos en que, declarada la nulidad de la expropiación, la Sala condenó al pago de la
indemnización sustitutoria del justiprecio a la beneficiaria, y a la Administración del
Estado al 25 %. A este respecto cabe decir de primeras que desde luego sería paradójico
que la nulidad de la expropiación se utilizase por quien la ha provocado con su incorrecto
actuar, para en definitiva sacar ventaja y provecho de la misma, de modo que finalmente
el expropiado ilegal estuviera en situación de desventaja respecto del legal a que nos
hemos referido en el párrafo anterior. En cualquier caso, cabe señalar que dicha condena
explícitamente separada (a la beneficiaria una parte, a la Administración otra) no la venía
haciendo la Sala hasta que el Abogado del Estado planteó expresamente que no debía
pagar la Administración ese 25 %; en respuesta al alegato la Sala concluyó que sí le
correspondía, de modo que la especificación de condenas en el fallo se debió a una
voluntad de clarificar dicho punto negando que a la beneficiaria le tocase abonar esa
cantidad. Ahora bien, la indemnización principal debe seguir, a todos los efectos
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favorables al expropiado, al régimen propio del justiprecio (pues no cabe hacer de peor
condición al expropiado ilegal que al legal, como ya se ha dicho); y siendo así, la
distinción de condenas no tenía más valor que la inicial distribución de las mismas, sin
que prejuzgase en absoluto una situación como la de que la beneficiaria e inicial
responsable del pago no hiciera frente a los justiprecios por insolvencia.
2º.- Por otro lado, debemos partir del presupuesto básico, ya expresado en el
fundamento anterior, de que el tipo de responsabilidad que aquí se dilucida es una
responsabilidad de carácter expropiatorio previo incluso al título de la responsabilidad
patrimonial del Estado del art. 139 Ley 30/1992, de 26 de noviembre (sin perjuicio de que
entendamos que en cualquier caso concurriría este último si no se aceptase la concurrencia
del primero). Tanto en el proceso declarativo ordinario como en su ejecución nos
encontramos con una misma "causa petendi", relativa a un mismo tipo de responsabilidad
expropiatoria que no se muta en la ejecución, trayendo al amparo del título dictado a quien
fue parte y asume responsabilidad expropiatoria, de acuerdo con los hechos relatados de
los que partimos que ya estuvieron presentes y a su vista en el proceso principal del que
dimana la ejecución, de los que ya se pudo defender con sus alegatos y medios
probatorios. No hay necesidad de abrir un nuevo procedimiento para determinar las
posibles responsabilidades de tipo patrimonial en que haya podido incurrir la
Administración cuando el hilo conductor que desencadena las responsabilidades tanto en
la fase declarativa como ejecutiva es el mismo sin que la "causa petendi" que informa la
reclamación requiera un nuevo enjuiciamiento a la vista de los hechos y fundamentos de
derecho en los que se apoya la pretensión indemnizatoria, sirviendo aquel enjuiciamiento
que se hizo en el título ejecutivo como razón bastante para que la ejecución se oriente
también hacia el lado de la Administración del Estado, quien ya desarrolló en aquel
proceso una actuación tendente a exculparse y librarse de las imputaciones que ahora se
vierten en la ejecución con origen y fuente, insistimos, en una misma "causa petendi" y no
otra distinta. Aun cuando se trate de un supuesto diferente al presente traemos a colación
la Sentencia del T.C. 53/2010, de 4 de octubre, que puede servirnos para ilustración del
caso, en que se apreció desviación por despachar la ejecución contra los administradores
que no habían sido partes en el procedimiento principal por deudas contra la sociedad que
administraban, y cuyo título de responsabilidad se basaba en unos hechos como el
incumplimiento de los deberes legales de promoción de la disolución de la sociedad
dispuestos por el art. 105.5 de la LSRL, que no habían podido ser discutidos en el
procedimiento principal; los parámetros que manejamos en este caso son diametralmente
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opuestos a los de la sentencia comentada del Tribunal Constitucional, puesto que aquí no
existe ruptura en la interlocución de los hechos ni en la causa de pedir que son
sustancialmente idénticos, lo que permite traer a la ejecutoria a sujetos libres de condena,
pero afectos a la responsabilidad discernida en función de su singular naturaleza, sin que
por ello se rompa la llamada "intangibilidad del fallo" invocada.
3º.- Por otro lado, la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la intangibilidad
del fallo ha de contemplarse en su justa medida, pues las leyes conocen con naturalidad
supuestos en los que personas mucho más ajenas al fallo de lo que lo es la Administración
en nuestro caso acceden como ejecutados a la ejecutoria. Así por ejemplo el art. 538.2.2º
de la LEC permite que sea ejecutado “Quien, sin figurar como deudor en el título
ejecutivo, responda personalmente de la deuda por disposición legal o en virtud de
afianzamiento acreditado mediante documento público”. Por su parte, el art. 538.2.3º
indica que puede ser ejecutado "Quien, sin figurar como deudor en el título ejecutivo,
resulte ser propietario de los bienes especialmente afectos al pago de la deuda en cuya
virtud se procede, siempre que tal afección derive de la Ley o se acredite mediante
documento fehaciente. La ejecución se concretará, respecto de estas personas, a los
bienes especialmente afectos".
Es cierto que el art. 538.2.3 requiere la especial afectación de los bienes al pago de
la deuda y que dicha afectación esté declarada por ley o se acredite mediante documento
fehaciente. No decimos que el artículo sea directa y literalmente de aplicación, pero sí que
dicho artículo inspira y apoya la interpretación que la Sala preconiza. El Estado adquirió
por disposición legal la propiedad de los bienes. Dichos bienes están afectos al
cumplimiento de la obligación debida ya que resulta de todo punto lógico que para el caso
de que no pagar el justiprecio debiera el Estado devolver los bienes a sus legítimos
propietarios por múltiples razones, como sería la necesidad de evitar en caso contrario un
enriquecimiento injusto, bien por razón de la declaración de nulidad del expediente
expropiatorio que hemos pronunciado por incurrirse en vía de hecho debido a la falta de
información pública que obligaría a la Administración a la restitución " in natura" del
suelo expropiado, o bien desde la perspectiva de la ruptura del sinalagma contractual al
amparo del art. 1.124 del C. Civil, o bien , por último, desde el punto de vista de que en
caso de reversión sería el Estado el que percibiera el justiprecio para poder ejercitar tal
derecho reversional ya que los bienes han pasado a la titularidad del Estado ( STS 29-22012, recurso 2625/2009). De no ser así sería un abuso de derecho desconcertante dejar el
cumplimiento de una obligación a la voluntad caprichosa del deudor compelido a dicho
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fin (art. 1.115 del C. Civil). Luego no hay una afección legal, inscribible en un registro,
pero sí una situación muy pareja. Para el caso de imposibilidad de ejecución al amparo del
art. 105 de la LJCA, dada la condición de dominio público de los bienes, debiera la
Administración compensar la pérdida en debida forma a través de la oportuna
indemnización. Incluso esa responsabilidad de la Administración se ha admitido por la
jurisprudencia (sentencias del T.S. de 21-11-2005, 6-4-2005, 12-2-1996 y 3-5-1990) en
los casos de reversión en los casos en que el beneficiario ha transmitido los terrenos a un
tercero, admitiendo en estos caso que el pago de la indemnización sustitutoria ha de
corresponder a la Administración expropiante.
Incluso para un supuesto más radical que el presente pero también referido al
propietario de los bienes afectos el art. 538.3 de la LEC contempla la posibilidad de
ampliar la ejecución en el siguiente supuesto: "3. También podrán utilizar los medios de
defensa que la ley concede al ejecutado aquellas personas frente a las que no se haya
despachado la ejecución, pero a cuyos bienes haya dispuesto el tribunal que ésta se
extienda por entender que, pese a no pertenecer dichos bienes al ejecutado, están afectos
los mismos al cumplimiento de la obligación por la que se proceda".
4º.- Por último, debe rechazarse que el contenido del fallo impida la ejecución
contra la Administración todavía desde un último punto de vista.
Como vemos, concurren en el presente caso dos problemas perfectamente
deslindables: a) Si la Administración es corresponsable en el pago del justiprecio,
problema material y sustantivo que ha sido resuelto en el fundamento segundo en sentido
favorable a al responsabilidad; b) Si el contenido del fallo impide la ejecución, que es de
lo que se está tratando ahora. Pues bien, si concluimos positivamente en cuanto a la
cuestión material y sustantiva, habrá que admitir que no sólo los expropiados que han
obtenido sentencia, sino también los que no recurrieron en vía contenciosa y no han
cobrado aún su justiprecio pueden dirigirse, a título de responsabilidad expropiatoria, al
Estado, para que verifique el pago. Si esto es así, resultaría ciertamente paradójico que
quien ha recurrido y ha obtenido bien una elevación del justiprecio, bien la anulación de la
expropiación y el reconocimiento de una indemnización, no pueda sin embargo dirigirse
contra el Estado entendiendo que el fallo que reconoce aquél derecho es un obstáculo para
ello en lugar de un añadido y garantía de ello; y el Estado sacaría partido y premio por el
hecho de haber llevado a cabo una actividad anulable.
QUINTO.- El Abogado del Estado opone también la infracción de la normativa
concursal, en cuanto que, dice, la situación de concurso de la concesionaria implica que
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los créditos de los expropiados deban encauzarse a través del mismo, concurriendo en otro
caso incompetencia de jurisdicción e inadecuación de procedimiento.
La respuesta a esta cuestión se debe abordar desde una triple perspectiva
constitucional: en cuanto que la Constitución Española establece, como ya vimos, que
"Nadie puede ser privado de sus bienes y derecho sino por causa justificada de utilidad
pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad
con lo dispuesto en las Leyes" (art. 33.3); desde el punto de vista de la efectividad del
derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y, por último desde la visión del
derecho a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 CE). En cualquiera de los casos la
panorámica contemplada nos debe llevar siempre a la misma solución de priorizar los
derechos fundamentales y principios constitucionales en liza.
La perspectiva constitucional del derecho a la propiedad privada la hemos
abordado en las sentencias de 11 y 12/2/20013 (recursos 320 y 321/2012) y en el
fundamento segundo de la presente resolución. La indemnización que debe percibir el
expropiado, en sustitución del bien que le es arrebatado por razón de interés publico o
utilidad social, se convierte en una garantía constitucional del contenido esencial del
derecho de propiedad, en un derecho sin el cual no se justifica la intromisión de los
poderes públicos; lo cual la hace ajena a cualesquiera avatares derivados del
procedimiento elegido por la Administración para la llevar a cabo la expropiación, de la
intervención de una Concesionaria o de la insolvencia de ésta. Esta garantía constitucional
se ve negada y laminada desde el momento en que el expropiado no recibe la
indemnización establecida, y el expropiado no ha recibido la indemnización relativa a
unos bienes de los que fue privado, repárese, a inicios del año 2005, negando dicha
Administración cualquier responsabilidad propia y estando la persona que según la
Administración es única responsable en situación actual de concurso. No parece un
panorama muy acorde con la garantía a que se refiere el art. 33.3 CE y que según el
Tribunal Supremo es salvaguarda del Estado de Derecho (sentencia de 23-11-2010, ya
citada).
Si ya en el momento actual debemos entender que existe vulneración de un
mandato constitucional, el incumplimiento se agravaría más si se entiende que los
propietarios, como único camino para percibir el justiprecio (o una parte de él, tras la
oportuna “quita”), deben esperar al desenlace del concurso; teniéndose en cuenta además
que se ignora la duración de aquél procedimiento, siendo presumiblemente largo en
atención a la dificultad para concretar la masa patrimonial del pasivo, ya que algunos
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justiprecios por cantidades importantes están pendientes al día de hoy del
pronunciamiento del Tribunal Supremo. Por supuesto, rechazamos explícitamente que el
expropiado tenga que someter su garantía constitucional del justiprecio a una posible
“quita” para poder percibirlo, a lo que lo estamos abocando en caso de remitirlo a un
concurso, pues ello supone la negación absoluta y burla de la garantía misma. Sin que esté
nada claro que en caso de quita pueda el interesado reclamar del Estado por la parte
quitada, pues precisamente la quita supone la extinción de la deuda en dicha parte (art
136 de la Ley Concursal).
La relevancia constitucional del derecho a la indemnización por la privación del
derecho de propiedad conduce a calificar la indemnización o justiprecio no como un
simple derecho de crédito derivado de la expropiación, sino justamente como todo lo
contrario, como un presupuesto de legitimidad para el ejercicio de la potestad
expropiatoria. Las garantías del justiciable obligan a la Administración expropiante, como
contrapartida al ejercicio de la potestad que ejercita, a respetar sus derechos: evitar
situaciones y vías de hecho, prestación de garantías por parte del concesionario que
aseguren el cumplimiento de sus obligaciones, retención del crédito necesario que facilite
el pago, evitación de situaciones de demora que dan lugar a la responsabilidad en forma
del pago de intereses... Si estas obligaciones son de ineludible observancia, es obvio que
también lo será ser la principal, que es el derecho del expropiado a que le abone el valor
de su bien como contenido esencial de su derecho de propiedad sin el cual sería
irreconocible (sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987). La Ley de expropiación
Forzosa no contempla la posibilidad de que el expropiado se pueda quedar sin
compensación económica (Art. 48: una vez determinado el justiprecio se procederá a su
pago en seis meses), e incluso transcurridos dos años desde la fijación del justiprecio en
vía administrativa se produce la retasación porque se considera que a los dos años ha
caducado el justiprecio, es decir, los dos años son un plazo de garantía o de fecha límite
para que el justiprecio esté pagado, y si en ese plazo la beneficiaria no lo abona puede
considerarse completamente incumplida su obligación, cabiendo pensar en otros obligados
al margen de si la beneficiaria está en concurso o no.
Resulta meridianamente clara la distinta naturaleza del derecho de los propietarios
al cobro de los justiprecios, del que tienen otros acreedores de la sociedad concesionaria
de la autopista. La diferencia básica entre unos y otros, es que el derecho de los primeros
es una garantía constitucional, y su calificación en el Concurso como acreedores
ordinarios o privilegiados es indiferente a estos efectos: los efectos del concurso de
12
acreedores no pueden afectar a este derecho reconocido en la Carta Magna; si para el resto
de acreedores la declaración del concurso suspende el devengo de intereses conforme al
artículo 59 de la Ley Concursal, y quedan afectados por lo que puedan acordar otros
acreedores en un hipotético convenio, o termine el concurso en liquidación de la empresa (
Art. 123 y 124 de la Ley Concursal), para los expropiados no; éstos, en el caso de que
tuvieran que esperar al desenlace del concurso, en ningún caso podrían ver mermado su
derecho ni por el principal ni por los intereses devengados; por las reglas del concurso se
privaría al propietario del derecho a los intereses que le pertenecen, previstos por la Ley
de Expropiación Forzosa, enervándose de este modo lo que es, repetimos, una garantía
constitucional; tampoco creemos que el concurso impidiese el ejercicio del derecho a la
retasación transcurridos dos años sin pagar, ni que perjudicase al derecho de reversión por
falta de ejecución de la obra o por desafectación al servicio público; y por supuesto como
hemos dicho, no cabe sujetar el justiprecio a una quita ni a una espera; consideraciones
éstas que se apuntan como dudas más que razonables sobre el sometimiento del derecho
de crédito del expropiado a las reglas del concurso, que abocaría por lo demás a los
afectados a nuevas, costosas y largas reclamaciones.
En suma, la sujeción del expropiado a un régimen de concurso supondría la directa
vulneración del artículo 33.3 de la CE.
Desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva y del derecho a un
procedimiento sin dilaciones indebidas, debemos recordar que la sentencia del T.C.
136/1995 insiste en interpretar la legalidad ordinaria en el sentido más favorable al acceso
a la jurisdicción y, por tanto, a la efectividad del derecho a dicha la tutela que, como
derecho fundamental, reconoce el art. 24 de la Constitución Española, a fin de evitar la
indebida demora en la efectividad del derecho a la indemnización del expropiado que
reconoce el art. 33.3 de la Constitución Española, que no puede verse favorecida y
premiada mediante una interpretación de la legalidad que impide la defensa judicial del
administrado ante la pasividad de la Administración.
El derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.2 de la CE exige de los órganos
jurisdiccionales que interpretan las normas procesales que condicionan ese acceso en el
sentido más favorable a la eficacia del mencionado derecho fundamental ( STC 159/90,
fundamento jurídico 1º) siendo de obligada observación el principio hermenéutico "pro
actione". Tal y como señala el auto de 15-2-2013 del T.S.J. de Madrid, aportado por el
expropiado con su escrito de alegaciones, "Si como pretende el Abogado del Estado
obligáramos al expropiado que ha perdido su propiedad, que ha pasado al Estado, y
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después de largo periodo de tiempo ha obtenido un justiprecio, el cual no ha sido pagado
por la concesionaria, al haber incurrido en una situación de insolvencia, que es lo que
implica la declaración de concurso de acreedores, le obligáramos, se reitera, a, en vez de
declara la responsabilidad patrimonial de la Administración en la ejecución de la
sentencia que fijó el justiprecio, iniciar un procedimiento administrativo y judicial
independiente, entendemos que ello implicaría una lacerante y clara vulneración del
principio de tutela judicial efectiva, siendo así que en este procedimiento de ejecución de
sentencia la Administración ha sido parte y se le ha oído para evitar un supuesto de
indefensión.
No se pueden compartir en absoluto las alegaciones del Abogado del Estado, que
pretende, con total olvido de la responsabilidad de la Administración, que el expropiado
se someta a todas las vicisitudes e incertidumbres del concurso y luego se deduzca la
eventual lesión al patrimonio del expropiado en otro procedimiento independiente.
En relación al momento de hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la
Administración, el Tribunal Supremo en la sentencia a la que ya antes hemos hecho
referencia de 21-11-2005, recurso nº 6048/2002 establece que " por lo que a la
indemnización procedente se refiere ésta se fijará en ejecución de sentencia, conforme al
criterio que ha venido manteniendo esta Sala en anteriores sentencias, entre las ya
citadas de 6 de abril de 2005, recurso de casación 3548/2001", criterio perfectamente
aplicable al caso, en tanto que la declaración de responsabilidad patrimonial,
entendemos que debe y puede hacerse en la ejecución de la sentencia que estableció el
justiprecio de la finca expropiada.
Decir, por el contrario, que la expropiación se cobrará tras el resultado de varios
pleitos de más que incierto resultado, es como vincular el derecho constitucional a la
suerte mercantil de una empresa que ni es el ente expropiante, ni ha sido escogido por la
voluntad del expropiado, supuestos que podrían estar presentes en una compraventa,
negocio jurídico por completo ajeno al instituto de la expropiación forzosa. Por todo ello
la no ejecución de la sentencia sobre un patrimonio sometido a concurso no puede ser
sino el antecedente necesario de declarar la responsabilidad de quien ejercitó la facultad
pública de expropiar."
En el mismo sentido, la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos,
caso Kart y Firat contra Turquía, sentencia de 21-4-2009, TEDH, 2009, trata la
problemática de los retrasos excesivos en el cobro del justiprecio como vulneración de la
normativa europea, considerando que el retraso en el abono de la indemnización adicional
14
concedida por los tribunales internos era atribuible a las autoridades responsables de la
expropiación y que ocasionó a las propietarias pérdidas adicionales a las propias de la
expropiación del terreno. Como consecuencia del retraso y de la duración del
procedimiento en su conjunto, el Tribunal considera que las demandantes han tenido que
soportar una carga individual excesiva que ha alterado el equilibrio que debe mantenerse
entre las exigencias del interés general y la protección del derecho al respeto de los bienes.
SEXTO.- Los razonamientos vertidos hasta este momento creemos que responden
a los alegatos del Abogado del Estado según los cuales se produce infracción de los arts.
17.2 de la Ley de Autopistas, 5.2.5 y 48.2 del Reglamento de Expropiación Forzosa y
1911 del C. Civil, en cuanto que, dice, la situación de concurso de la Concesionaria no
sustituye al obligado al pago. A modo de resumen de todo lo hasta aquí expuesto puede
ser interesante la cita literal de lo manifestado en las sentencia de la Sal, ya citadas, de 11
y 12 de febrero de 2013:
"Aunque partamos de la condición de beneficiario del concesionario, se trata de
una cualidad compartida con la Administración de los bienes en cuanto propietaria de los
mismos. Sin haber pagado el precio de los bienes que adquiere ....incurre en
enriquecimiento injusto ya que el despojo del propietario se traduce en un lucro sin
derecho alguno que lo justifique. La acción de responsabilidad para exigir la reparación
del daño causado por dicho enriquecimiento no tiene porqué sufrir los avatares del
procedimiento concursal ya que es una acción personal y de ella es responsable la
Administración que es a quien le compete responder, sin que en esa situación tenga nada
que ver el concesionario y sin que por esta razón dicha acción se someta a las vicisitudes
del procedimiento concursal que no se dirige contra la Administración causante.
... Porque no debemos olvidar que es la Administración la que expropia y la que se
queda con el bien expropiado; la Concesionaria es efectivamente un "vicario", un
mandado elegido por la Administración; y los propietarios expropiados ante el
incumplimiento del mandado en el pago de los justiprecios, se dirigen al mandante , sin
que éste pueda rehuir su obligación de pagar en defecto de aquél justificándolo al
amparo de una situación concursal, que como hemos visto, cualquiera que sea su futuro,
nulo efecto debe producir para los afectados, más allá del retraso evidente en el cobro del
justiprecio.
De lo dicho hasta aquí ya podemos concluir que el justiprecio no puede verse
afectado por el concurso de acreedores, ni puede devenir ineficaz una vez determinado de
modo firme de acuerdo con lo establecido por las Leyes, pues de hecho la Administración
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ha ocupado un bien sin pagar una vez fijado el precio por procedimiento legal, y la
situación real y actual es que el propietario ni tiene el bien ni ha recibido la
indemnización. Han pasado muchos años desde la ocupación y se ignora cuánto tiempo
más tendrá que esperar hasta recibir el justiprecio determinado.
Conforme al Art. 4º del Reglamento de Expropiación Forzosa , corresponde a la
Administración expropiante " decidir ejecutoriamente en cuanto a la procedencia y
extensión de las obligaciones del beneficiario respecto al expropiado y adoptar todas las
demás resoluciones que impliquen el ejercicio de dicha potestad ", utilizando los medios
de ejecución previstos en la LRJ-PAC, y señaladamente el de la ejecución subsidiaria
prevista en el Art. 98 , y ello directamente sin obligar al expropiado a superar toda una
suerte de obstáculos de la Ley Concursal (entre los que se encontraría el tener que
aceptar quitas o esperas y, en todo caso, renunciar al pago de la cantidad que no consiga
cobrar por esa vía) cuyos postulados no están pensados para créditos de esta naturaleza,
derivados de adquisiciones coactivas de la propiedad.
Si alguien debe sufrir perjuicio por la situación creada, insolvencia de la
beneficiaria de la expropiación, concesionaria de autopistas, no puede ser el expropiado;
aunque de hecho ya se le han causado ante el impago y la necesidad de iniciar
actuaciones administrativas y judiciales con el fin de obtener el derecho que la CE le
otorga. Por ello a la Administración le competía dar una respuesta a esta situación,
satisfacer el justiprecio y reclamar a su "vicaria" lo que corresponda, como consecuencia
de la relación de Concesión administrativa o en el Concurso de acreedores si se subroga.
Los justiprecios firmes, en tanto devienen de actos administrativos igualmente
firmes, deben ser ejecutados, y la evolución del concurso de acreedores no puede cambiar
este destino por contrario al mandato constitucional".
SÉPTIMO.- En cualquier caso, la Abogacía del Estado considera prematuro
pronunciarse sobre la responsabilidad subsidiaria del Estado en consideración a que la
situación de insolvencia de la concesionaria-beneficiaria no está clara.
La Sala debe rechazar tal opinión de acuerdo con el informe de los administradores
concursales de la mercantil suspensa y del entendimiento que se hace de lo que significa
la declaración del concurso y su implicación en cuanto a la situación de insolvencia de la
concursada. Efectivamente, el informe de los administradores concursales existe y pone
de manifiesto una situación de insolvencia actual, sólo superable a través de meras
hipótesis acerca de la eficacia del ejercicio de determinadas medidas legales cuyo
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protagonista es o bien al Administración o bien terceros. Así, en la parte relativa a la masa
activa, se alude a:
- Las cantidades aún indeterminadas que puedan pagarse derivadas de la sentencia
del Tribunal Supremo de 15/05/2011;
- La posible eficacia de las medidas legislativas contenidas en la DA 41 de la Ley
de Presupuestos Generales del Estado 26/2007: préstamo participativo, ampliación del
plazo de las concesiones y aumento de los peajes, compensación por obras adicionales,
otras que puedan pactarse.
- La posible eficacia de las medidas legislativas contenidas en la DA 8 de la Ley
43/2010, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado
postal: cuenta de compensación y otras.
- Contrato de compromisos y garantías de accionistas y prenda de acciones en
relación con la financiación a largo plazo, del que ya se ha hablado más arriba.
Y más adelante fía el resultado del concurso a la actitud de la Administración en la
asunción su responsabilidad institucional en la expropiación.
Puede verse pues el grado de indeterminación que actualmente sufre el citado
concurso; lo que no es indeterminado, sin embargo, es que el concurso implica ya de por
sí una insolvencia actual o como mínimo inminente (art. 2.3 de la Ley Concursal).
El primer obligado al pago del justiprecio es la Concesionaria porque así lo
establece la Ley (Art. 17.2 de la 8/1972, 10 mayo, de construcción, conservación y
explotación de autopistas en régimen de concesión); pero constatado que dicha
Concesionaria no puede hacer frente al pago de los justiprecios, pues por este motivo se
declaró en concurso voluntario, es decir, siendo notoria la insolvencia de esta mercantil,
debe ser la Administración expropiante la que asuma el pago del justiprecio para cumplir
con el mandato constitucional, en lugar de remitir al expropiado a un procedimiento
concursal y sus consecuencias, y sin perjuicio de los derechos que la Administración
adquiera respecto de la beneficiaria si paga.
Como ya hemos repetido, una vez declarado el concurso, no es posible someter una
garantía constitucional como es el justiprecio a la necesidad de ceder con una quita y/o
espera para poder cobrar una parte; quita que provocaría la extinción del crédito y por
tanto, en principio, la imposibilidad de reclamar tampoco de la Administración un crédito
extinto. No tendría sentido, pues, someter este tipo de créditos a un trato equivalente al de
quien contrató libremente con la beneficiaria.
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La Abogacía del Estado niega en su escrito que se den los presupuestos para que se
pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración en cuanto a la
existencia del daño, que está por ver a resultas de lo que los expropiados puedan obtener y
conseguir en el procedimiento concursal, no bastando la expectativa de un daño futuro,
eventual o hipotético; y en lo que hace al nexo causal entre el eventual daño y la
actuación o falta de actividad administrativo. Ahora bien, ya hemos dicho que no se trata
prima facie de una responsabilidad patrimonial por actuación ilícita, sino de una
responsabilidad propiamente expropiatoria derivada de dicha institución, siendo suficiente
la suma del transcurso del plazo de dos años, más la situación actual de insolvencia, y la
imposibilidad de someter al expropiado a un procedimiento concursal para ver en todo o
en parte satisfecha la garantía constitucional, lo que hace que sea ya declarable tal
responsabilidad. Lo que es incierto no es lo que el Abogado del Estado dice, sino, como
ya dijimos más arriba, que si se obliga al expropiado a someterse a un régimen de
concurso vaya realmente a percibir su justiprecio, pues puede verse obligado a una quita,
y es dudoso que luego pueda reclamar de nadie la parte (art. 136 Ley Concurso).
En fin, “…no puede privarse al particular de la posibilidad de obtener la
indemnización prevista en el art. 33.3 de la Norma Suprema por el mero hecho de que
dicho organismo no emita su resolución no ya dentro de los plazos legalmente fijados,
sino incluso en el supuesto, como el de autos, en que tras varios años tal decisión no se ha
producido. El ciudadano se vería así sometido a una situación de desamparo que no se ve
paliada por la posibilidad de exigir responsabilidad a los miembros del Jurado de
Expropiación Forzosa o, incluso, por la vía señalada en el art. 121 de la CE. Sin
perjuicio de tales acciones, el derecho a la indemnización "ex constitutione" exige la
posibilidad de que se acuda a la vía contencioso administrativa para poder establecer su
importe y obtenerla." (Sentencia del Tribunal Constitucional 135/1995). Como señala el
auto del T.S.J. de Madrid de 15-2-2013 " No se concilia ni con el principio de legalidad ni
con el principio de responsabilidad jurídica...el abocar al propietario de la finca
expropiada y ocupada pero cuyo precio no se ha satisfecho a someterse a la
incertidumbre de un procedimiento concursal, ya que esto implicaría que la
Administración ha eludido con éxito su responsabilidad".
De acuerdo con la anterior premisa y doctrina, para la Sala ya supone un daño
evidente la sumisión del expropiado a un procedimiento concursal de dudoso resultado
como instrumento de obtención y satisfacción del justiprecio al que tiene derecho por
haberse obtenido con todas las bendiciones legales cuando la Administración como
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garante del procedimiento dirigido a tal fin y titular de la facultad expropiatoria no actuó
con la debida diligencia y prontitud para la satisfacción de un crédito de indudable
proyección constitucional como garantía de la protección que el ordenamiento jurídico
debe dispensar al derecho a la propiedad, máxime cuando dicha obligación de satisfacción
resulta reforzada por titularidad del bien a su favor.
En ningún caso sería aceptable que la responsabilidad puramente expropiatoria de
la Administración tuviera que dilucidarse en un procedimiento aparte, distinto y separado,
sometiendo al expropiado a un verdadero calvario judicial de tipo procedimental, cuando
se dan en el caso todos los requisitos y presupuestos para que aquí pueda ser declarada sin
necesidad de nuevas dilaciones no justificadas, cuando resulta que el Tribunal Supremo ha
admitido que se incluyan dentro del mismo recurso contencioso-administrativo relativo a
la expropiación cuestiones tales como la determinación de intereses de demora por retraso
en la fijación del justiprecio y su pago (arts. 52,8, 56 y 57 de la LEF), o los casos de
incremento de la indemnización en un 25% por nulidad del expediente expropiatorio al
haberse incurrido en vía de hecho legalmente proscrita.
OCTAVO.- Como colofón final de toda su argumentación la Abogacía del Estado
trata de contraponer el derecho a la tutela judicial efectiva del expropiado con la que
merece la Institución a la que representa y a la que desde luego es también acreedora.
Parece desprenderse de su escrito que por darle la razón a los expropiados se estaría
vulnerando el derecho que invoca. Ahora bien, el derecho citado juega al margen de los
parámetros que señala la Administración, moviéndose por otros derroteros como pueden
ser la racionalidad de la decisión adoptada o que en el procedimiento por el que se
desenvolvió se respeten todas las garantías legales que eviten cualquier tipo de
indefensión en la que pudiera pensarse. Desde este punto de vista la Sala no aprecia que se
hubiera vulnerado el derecho de defensa de la parte, ni que la decisión adoptada sea
arbitraria o caprichosa, habiéndose intentado razonar y dar respuesta a todas cuantas
objeciones, dudas e interrogaciones le han sido planteadas.
Tampoco podemos aceptar la vulneración que se sostiene del derecho al juez
ordinario predeterminado por la Ley ni en cuanto a la irregularidad del procedimiento
seguido que, a su juicio, debería ventilarse previamente en vía administrativa y
posteriormente a través del correspondiente proceso contencioso administrativo
declarativo, en principio, ante la Audiencia Nacional, pues ya hemos dicho que no
estamos ante un caso de “responsabilidad patrimonial”, sino ante una responsabilidad
propiamente expropiatoria. Nos encontramos simplemente ante la ejecución de una
19
sentencia dictada por un Tribunal
perteneciente al orden jurisdiccional contencioso
administrativo donde se plantea como incidente que pueda dirigirse la ejecución contra
quien fue parte en el procedimiento y además propietario de los bienes afectos a la deuda,
cuestiones éstas que deben residenciarse en esta Sala, y nuestro orden, y no el civil o más
concretamente ante los tribunales de lo mercantil ( art. 74 de la LOPJ en relación con el
art. 10 de la LJCA).
NOVENO.- En fin, la pretensión de la Administración de evitar la ejecución de su
responsabilidad en la presente ejecutoria resulta contraria a los principios de buena fe y de
interdicción del abuso de derecho o ejercicio antisocial del mismo (art. 7 del Cc), pues con
invocación de preceptos positivos sin atender a la sustancia de las instituciones necesaria
para interpretar aquéllos, y con invocación de una indefensión que es puramente formal y
no real, pretende sujetar a los ciudadanos expropiados a costosos y largos procesos para la
declaración y ejecución de una responsabilidad respecto de la que ha tenido plena
posibilidad de defenderse y argumentar.
DÉCIMO.- De conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso-administrativa, no se hace pronunciamiento en cuanto al pago
de las costas procesales causadas en este incidente, por tratar el asunto sobre una cuestión
controvertida, con pretensiones defendidas con lógica y argumentación jurídica y fáctica
de peso, que origina incluso división de opiniones dentro de las Salas que se han
enfrentado a ella.
Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, asumiendo
la Ponencia la Iltma. Sra. Presidenta Dº Jaime Lozano Ibánez, al ser el Iltmo. Sr.
Magistrado D. Ricardo Estévez Goytre autor del voto particular unido a la presente
resolución,
LA SALA ACUERDA:
1º.- Declarar la responsabilidad de la Administración del Estado en el pago del
justiprecio.
2º- Requiérase a la Administración a fin de que efectúe dicho pago, con sus
intereses legales, en el plazo de dos meses desde la recepción del requerimiento.
3º No se hace pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales causadas
en este incidente.
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Contra esta resolución puede interponerse recurso de reposición, ante esta
Sala, en el término de CINCO DÍAS, a contar desde el siguiente a su notificación, previa
consignación de 25’00 euros en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sala.
Lo mandan y firman los Iltmos. Sres. Magistrados designados en el encabezamiento;
doy fe.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO D. RICARDO
ESTÉVEZ GOYTRE AL AUTO DE 30 DE ABRIL DE 2013. INCIDENTE DE
EJECCIÓN 36/2012 (P.O. 246/2006)
Haciendo uso del derecho que me confiere el art. 260 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial, y con el debido respeto al criterio de la mayoría de los miembros de la Sección,
emito el presente voto particular para manifestar mi parecer en relación con la respuesta
que se da en el aludido auto a las alegaciones planteadas el Abogado del Estado
evacuando el trámite conferido por la Sala.
El presente voto particular se va a referir únicamente a la alegación primera del
mencionado escrito, pues entiendo que la misma debió ser estimada. Deviniendo entonces
innecesario el análisis de las restantes que, por otra parte, vienen a ser reproducción, en lo
esencial, de las fundamentaciones jurídicas de las sentencias de 11 de febrero de 2013,
dictadas en los procedimientos 320 y 321 de 2012, que versaban sobre la responsabilidad
del Estado por inactividad de la Administración al amparo de lo previsto en el art. 29 de la
21
Ley Jurisdiccional. Adelantando desde este momento que la discrepancia con el parecer de
la mayoría reside en que las cuestiones que plantea el incidente de ejecución exceden, en
lo que se refiere a la responsabilidad del Estado, en mucho de lo que puede acordarse, a
mi modesto entender, en un incidente de ejecución de una sentencia que delimita y
concreta con toda claridad a quién corresponde pagar el justiprecio en el procedimiento
expropiatorio a que se refiere la presente ejecutoria.
Pues bien, en dicha alegación, el Abogado del Estado plantea la “Improcedencia de
entrar en vía de ejecución en el examen de cuestiones no decididas, directa o
indirectamente en la sentencia, vulnerando el derecho a la tutela judicial efectiva de
la Administración demandada (artículo 24 CE)”, que fundamenta, en síntesis, en que la
ejecución no puede ir más allá de los estrictos términos del contenido del fallo, so pena de
incurrir en una vulneración del principio de “intangibilidad del fallo” que forma parte del
derecho a la tutela judicial efectiva (por todas la STC 332/2006, y las que en ellas se
citan), puesto que las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y
términos que en ellas se consignen (art. 103.2 LJCA). Se postula en este caso una
declaración de responsabilidad de la Administración que ni se pretendió en la demanda ni
se contempló en el fallo. Esa eventual declaración de responsabilidad debería dar lugar
aun procedimiento distinto, cuya reclamación debería resolverla el Ministro de Fomento
(art. 142.3 de la Ley 30/92), y para el caso de recurso contencioso administrativo la
competencia sería, o bien del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo o bien de
la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (art. 9.1.b) y 11.1 de la
LJCA).
Conviene precisar, antes de entrar en el análisis de la mencionada cuestión, que la
presente ejecutoria se refiere a una sentencia dictada en un procedimiento contenciosoadministrativo que tenía por objeto impugnar el acuerdo del Jurado Provincial de
Expropiación Forzosa de Toledo por el que se fijaba el justiprecio de la finca expropiada
para la ejecución de las obras relativas al proyecto de construcción de la Autopista de
peaje.
El problema que ahora se plantea en esta ejecutoria, y que el auto resuelve en
sentido desestimatorio, es si, con ese pronunciamiento de condena, la responsabilidad del
Estado puede alcanzar al pago del justiprecio ante la eventualidad de que la beneficiaria
no haga frente a sus obligaciones al estar incursa en un procedimiento de concurso de
acreedores.
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El auto toma como punto de partida que la responsabilidad del Estado lo es a título
expropiatorio y no de responsabilidad patrimonial, lo que es totalmente cierto. Ahora
bien, de lo que se trata es de que lo dispuesto en la sentencia, la responsabilidad
expropiatoria, se lleve a cabo de conformidad con lo dispuesto en el fallo, y que ello se
haga en sus estrictos términos, es decir, sin extender la obligación de pagar el justiprecio a
una parte que no fue condenada por la sentencia de cuya ejecución se trata. Por eso, si en
el incidente de ejecución se llegase a declarar la imposibilidad parcial del cumplimento
del fallo, ello no impediría a los propietarios dirigir frente a la Administración, si
entienden que se dan los presupuestos legales para ello, la correspondiente reclamación de
responsabilidad patrimonial, ya que, en definitiva, es ésta la responsable del
funcionamiento del servicio público. Responsabilidad que entiendo en modo alguno puede
ser directa, y de hecho no se menciona en el auto precepto jurídico alguno que así lo
establezca.
El argumento de mayor peso del auto a que se refiere este voto particular se concreta
en que la Ley de Expropiación Forzosa no se pronuncia sobre quién debe pagar el
justiprecio en caso de expropiación con beneficiario, sino que es la norma reglamentaria
(art. 5 REF) la que así lo establece, y que, si bien es cierto que la Ley de Autopistas en
régimen de concesión (Ley 8/1972, de 10 de mayo), establece en su art. 17 que el
concesionario asumirá el pago de las indemnizaciones, se trata de saber si esa obligación
no es exclusiva ni excluyente de la posible responsabilidad de la Administración, o no,
para cuya solución ha de tenerse en cuenta que tras la Ley de 1972 se dictó la
Constitución Española de 1978, con su art. 33.
Pero la atenta lectura del art. 33 de la Constitución no alimenta, a mi modo de ver, la
conclusión a que llega el auto por vía interpretativa, pues su párrafo 3º, referente al
instituto expropiatorio, lo que dice es que “Nadie podrá ser privado de sus bienes y
derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la
correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”. No se
exige, como ha destacado el Tribunal constitucional, precisamente en la sentencia que se
cita en el auto a que este voto particular se refiere (STC 166/1986, de 19 de diciembre) el
previo pago de la indemnización, lo que, unido a la garantía de que la expropiación se
realice “de conformidad con lo dispuesto por las Leyes”, hace que dicho artículo consienta
tanto las expropiaciones en que la Ley impone el previo pago de la indemnización como
las que no lo exigen, no siendo por tanto inconstitucional la Ley que relega el pago de la
indemnización a la última fase del procedimiento expropiatorio; es decir, no se exige, y
23
esto fue criticado por la doctrina, que la indemnización haya de ser previa a la ocupación,
ni se dicta directriz o regla alguna, aparte del requisito de que la misma esté justificada
por la utilidad pública o el interés social,
que condicione la ulterior actividad del
legislador. Se trata, por tanto, de un derecho de contenido legal, y en nuestro
ordenamiento jurídico existe una Ley especial, la Ley 8/1972, que regula la cuestión que
nos ocupa, sin que, hasta la fecha, se conozca pronunciamiento alguno del Tribunal
Constitucional sobre su posible oposición a alguno los principio o postulados
constitucionales. Es cierto que la Ley 8/1972 deja en manos de la beneficiaria de la
expropiación, es decir, en manos de un particular, cuestiones tan fundamentales como el
pago del justiprecio; pero no se trata de un particular cualquiera sino de un concesionario,
es decir, de una empresa que ha sido seleccionada para ejecutar una obra pública, como lo
es una autopista de peaje, mediante un procedimiento legalmente establecido y que ha
prestado una garantía para responder del cumplimiento del contrato. De ahí que el art.
32.2 de la Ley contemplase, entre las causas de extinción de la concesión, el
incumplimiento de las obligaciones impuestas al concesionario, aunque dicho precepto
fue posteriormente derogado por la por disposición derogatoria única.b) de Ley 13/2003,
de 23 de mayo, que incluyó entre las causas de resolución de la concesión
el
incumplimiento por el concesionario de sus obligaciones contractuales esenciales (art.
264.i de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, redacción dada por la
aludida Ley 13/2003). Y no olvidemos que una de las principales obligaciones del
concesionario en el procedimiento expropiatorio consiste en asumir los derechos y
obligaciones del beneficiario y, en consecuencia, satisfacer las indemnizaciones de toda
índole que procedan por razón de las expropiaciones y ocupaciones temporales necesarias
para la ejecución del proyecto (art. 17.2 de la Ley 8/1972).
El deber de la beneficiaria de hacer frente al pago de los bienes y derechos
expropiados no solo se contiene, como dice el auto, en el Reglamento de Expropiación
Forzosa, sino que subyace a lo largo del articulado de la propia Ley de Expropiación
Forzosa. La Ley contempla la figura del beneficiario de la expropiación explícitamente tan
solo en el aludido art. 2 (cuyo apartado 2º se refiere expresamente, en los casos de
expropiación por causa de utilidad pública, a las entidades y concesionarios a los que se
reconozca legalmente esa condición) y en el 17, al referirse a la relación concreta e
individualizada de los bienes y derechos que considere de necesaria expropiación, y,
efectivamente, al ser una Ley expropiatoria general, solo menciona a la Administración a
la hora de regular el pago del justiprecio. Pero va de suyo, y esto nunca ha sido
24
cuestionado ni por la jurisprudencia ni por la doctrina, que cuando exista beneficiario de
la expropiación la obligación del pago del justiprecio corresponde a dicho sujeto y no a la
Administración territorial expropiante. En el caso de la construcción de autopistas
mediante concesión, la cuestión está regulada por el art. 17.2 de la Ley 7/1972 que, como
ya se ha señalado, dispone que “En el procedimiento expropiatorio, el concesionario
asumirá los derechos y obligaciones del beneficiario y, en consecuencia, satisfará las
indemnizaciones de toda índole que procedan por razón de las expropiaciones y
ocupaciones temporales necesarias para la ejecución del proyecto”.
Ahora bien, presupuesto ese deber de la concesionaria y que no existe una
correlativa responsabilidad del Estado en lo que al pago del justiprecio se refiere, de ello
no puede inferirse, claro está, que la Administración del Estado pueda desentenderse de
las obligaciones que, en última instancia, le pudieran corresponder como garante de los
derechos de los expropiados, sino simplemente que no está sujeto a esa responsabilidad
directa que se le está imputando. Y ello, siguiendo el hilo argumental del propio auto, no
solo porque, como también se ha apuntado ya, no existe ningún precepto legal que
establezca esa
responsabilidad, sino también por el hecho de que, como señala el
Abogado del Estado en su escrito de alegaciones, la Administración del Estado, como
parte expropiante, no será propietaria de los terrenos y demás bienes y derechos de
necesaria ocupación hasta que se proceda a la ocupación y al pago. Así lo establece con
claridad meridiana el art. 17.1 de la Ley 8/1972, a cuyo tenor “Los bienes y derechos
expropiados que queden afectos a la concesión se incorporarán al dominio público del
Estado desde su ocupación y pago”, y ello pese a que se trata de una expropiación
urgente, pues no podemos ignorar que la Ley se está refiriendo explícitamente a dicha
modalidad expropiatoria (art. 16.4). Es cierto que, como dice la STC 166/1986, ya citada,
en las expropiaciones denominadas urgentes, “el momento en que se produzca el efecto
traslativo de la propiedad o titularidad de los bienes y derechos expropiados no dependen
del previo pago de la indemnización, careciendo por tanto de relevancia constitucional el
momento en que se opere dicha transmisión de propiedad y, en su consecuencia, que ésta
se produzca de manera inmediata en el mismo momento en que se acuerda la
expropiación”; pero, como acabamos de señalar, la Ley 8/1972, Ley especial con respecto
a la Ley de Expropiación Forzosa, hace expresa alusión, como queda dicho, a que los
bienes y derechos expropiados que queden afectos a la concesión se incorporarán al
dominio público del Estado desde su ocupación y pago.
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Desde otra perspectiva, el art. 60.3 del Reglamento prevé un régimen especial para
la inscripción de las expropiaciones urgentes en el Registro de la Propiedad, disponiendo
que “En los supuestos excepcionales de urgencia a que se refiere el artículo 52 de la Ley
de Expropiación Forzosa, se suspenderá la inscripción hasta que, fijado definitivamente
el justo precio, se haya verificado el pago o su consignación, sin perjuicio de que pueda
practicarse en el Registro de la Propiedad anotación preventiva mediante la presentación
del acta previa de ocupación y el resguardo de depósito provisional, cuya anotación se
convertirá en inscripción cuando se acredite el pago o la consignación del justo precio”.
De lo que se infiere que en las expropiaciones urgentes se contempla la anotación
preventiva en el Registro de la Propiedad pero no la inscripción, que exige el previo pago
o consignación del justiprecio. En esa dirección se ha pronunciado en Tribunal Supremo
en una de las escasas ocasiones en que ha tenido ocasión de hacerlo (sentencia de 8 de
febrero de 1982, Sala de lo Civil), donde se concluye, con cita de dicho precepto del REF,
que hasta el momento del pago o de la consignación del justo precio, el derecho de
propiedad correspondía al expropiado.
Dicho conjunto normativo permite colegir, como lo hace el Abogado del Estado, que
la Administración expropiante todavía no es titular de los bienes expropiados.
En el auto se dan, además otros argumentos para concluir que el tipo de
responsabilidad que aquí se dilucida es una responsabilidad de carácter expropiatorio al
margen de la responsabilidad patrimonial del Estado. Tales argumentos son los siguientes:
1º La Administración es quien decidió la ejecución de la obra. 2º La Administración es
quien seleccionó al contratista que ahora no paga. 3º La Administración es quien ejercitó
la potestad expropiatoria a favor de tal contratista y privó de sus bienes a los expropiados.
4º La Administración es quien decidió aplicar el procedimiento de urgencia que provocó
que la ocupación y la ejecución de la obra fuesen previas a la fijación y pago del
justiprecio, generándose así la actual situación. 5º La Administración es quien, en el caso
de los procedimientos nulos, provocó tal nulidad. 6º La Administración es quien resulta
titular de los bienes expropiados. 7º La Administración es quien fijó los justiprecios que
ahora no se pagan. 8º La Administración no agotó todas las medidas coercitivas y
ejecutivas que estaban en su mano para conseguir que la beneficiaria de la expropiación
pagase a los propietarios afectados. Pero de dichos argumentos no cabe colegir, a mi
entender, que el Estado sea responsable directo del pago del justiprecio, sino, en todo
caso, que se aprecian elementos para la exigencia de responsabilidad como garante del
cobro del justiprecio por los respectivos propietarios. Así, abstracción hecha del supuesto
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ya aludido de incumplimiento de sus obligaciones por parte de la concesionaria, o la
misma situación de concurso en que esta se encuentra, causas legales, en su caso, de la
revocación de la concesión, con las consecuencias legales que ello comportaría, el
supuesto típico de responsabilidad administrativa en la materia que analizamos sería el del
incumplimiento de las obligaciones legales que incumben a la propia Administración en
orden a exigir a la concesionaria el pago del justiprecio, en los términos prevenidos por las
legislación expropiatoria, como es el caso resuelto por las sentencias de esta Sala de 11
de febrero de 2013, ya mencionadas. En tales supuestos, entre los que no se encontraría
desde luego el que se contempla en esta ejecutoria (entre otras cosas porque aquí no nos
encontramos en un incidente de ejecución administrativo sino jurisdiccional), la
responsabilidad habría de reclamarse previamente en vía administrativa para que el órgano
competente según nuestro ordenamiento jurídico, una vez tramitado el procedimiento, con
los trámites y garantías legales, se pronuncie al respecto. No nos hallaríamos entonces
ante una responsabilidad expropiatoria sino ante la responsabilidad patrimonial de la
Administración.
Sentado lo anterior, en este voto particular se sostiene, como decía al principio, que
la condena a la Administración del Estado al pago del justiprecio excede claramente del
contenido del fallo, pues, de acuerdo con el art. 117.2 de la Constitución Española, la
esencia de la potestad jurisdiccional se concentra en las funciones de juzgar y hacer
ejecutar lo juzgado, y nuestro sistema procesal está basado, en lo que aquí interesa
señalar, en dos pilares básicos: la intangibilidad del fallo (214 LEC), que, como dice el
Abogado del Estado (con cita de la STC 332/2006) forma parte de la tutela judicial
efectiva, y el deber de colaboración para la debida y completa ejecución del fallo (103.2
LJCA).
En ese sentido, es muy oportuna la mención que el Abogado del Estado hace a la
posibilidad de interponer recurso de casación contra los autos, que el art. 87.1.c) de la
LJCA limita a los supuestos en que en mismos “resuelvan cuestiones no decididas,
directa o indirectamente, en aquélla o que contradigan los términos del fallo que se
ejecuta”.
Como nos recuerda la jurisprudencia (STS de 4 de mayo de 2010), en los autos
recaídos en ejecución de sentencia han de ser congruentes con las sentencias ya que no
pueden resolver "más", "menos", ni cosa distinta con la sentencia que se ejecuta. La única
finalidad que persigue este tipo de recursos de casación radica estrictamente, dicen las
sentencias de 29 de febrero de 2004, 27 de mayo de 2008, 4 de mayo y 12 de noviembre
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de 2008, en el aseguramiento de la inmutabilidad del contenido de la parte dispositiva del
título objeto de la ejecución, evitando, de este modo, que una actividad jurisdiccional
ejecutiva inadecuada pueda adicionar, contradecir o desconocer aquello que, con carácter
firme, haya sido decidido con fuerza de cosa juzgada en el proceso previo de declaración.
A lo anterior debe añadirse que el art. 517 de la LEC establece, en su apartado
primero, que la acción ejecutiva deberá fundarse en un título que tenga aparejada
ejecución, y añade, en el segundo, los títulos que tendrán aparejada ejecución,
mencionándose, en primer término, la sentencia de condena firme.
A propósito de la cita que en el auto se hace al art. 538.2.2º y 3º de la LEC.,
conviene recordar que el aludido precepto dispone lo siguiente:
“2.- Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 540 a 544, a instancia de quien
aparezca como acreedor en el título ejecutivo, sólo podrá despacharse ejecución frente a
los siguientes sujetos:
1º Quien aparezca como deudor en el mismo título.
2º Quien, sin figurar como deudor en el título ejecutivo, responda personalmente de
la deuda por disposición legal o en virtud de afianzamiento acreditado mediante
documento público.
3º Quien, sin figurar como deudor en el título ejecutivo, resulte ser propietario de
los bienes especialmente afectos al pago de la deuda en cuya virtud se procede, siempre
que tal afección derive de la Ley o se acredite mediante documento fehaciente. La
ejecución se concretará, respecto de estas personas, a los bienes especialmente afectos.”
(…).
Entiendo que no nos encontraríamos aquí ante el supuesto de un propietario de
bienes que estén especialmente afectos al pago de la deuda (supuesto del 538.2.3º), pues,
aparte de la peculiar situación en que se encuentran los bienes objeto de expropiación
hasta el momento del pago, no existe precepto legal alguno que establezca dicha especial
afección, ni la misma se deriva de documento alguno del que esta Sala tenga
conocimiento. En todo caso cabría la posibilidad de que nos encontrásemos ante un sujeto
responsable personal de la deuda, supuesto contemplado por el art. 538.2.2º LEC. Pero
para despachar ejecución contra la Administración del Estado tendría que existir una
disposición que expresamente así lo establezca, que no se encuentra en nuestro
ordenamiento jurídico, o haberse afianzado el pago de la deuda, circunstancia que no
parece probable pueda darse en una relación jurídica como
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la existente entre la
Administración expropiante y la beneficiaria, y que, desde luego, en nuestro caso nadie ha
alegado ni acreditado.
Por todo lo expuesto, considero que el incidente de ejecución debió haberse
desestimado.
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