Conpes - DNP Departamento Nacional de Planeación

Documento
Conpes
3274
Consejo Nacional de Política Económica y Social
República de Colombia
Departamento Nacional de Planeación
AUTORIZACIÓN A LA NACIÓN PARA CONTRATAR UNA
OPERACIÓN DE CRÉDITO EXTERNO CON LA BANCA
MULTILATERAL HASTA POR US $ 20 MILLONES PARA
FINANCIAR EL PROGRAMA DE APOYO AL SISTEMA NACIONAL
AMBIENTAL – SINA II
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
DNP: DDUPA - SC
Versión aprobada
Bogotá, D.C., 1 de marzo de 2004
INTRODUCCIÓN
Este documento somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social
CONPES, la autorización a la Nación para contratar un empréstito externo con la Banca Multilateral por
US$ 20 millones, o su equivalente en otras monedas, destinado a financiar parcialmente el Programa de
Apoyo al Sistema Nacional Ambiental – SINA II.
I.
ANTECEDENTES
El Gobierno Colombiano suscribió en 1994 operaciones de crédito con la Banca Multilateral,
orientadas a la ejecución de acciones de manejo y conservación ambiental a través del Programa de
Manejo de Recursos Naturales (PMRN) y del Programa Ambiental (PA).
El Programa de Manejo de Recursos Naturales finalizó su ejecución el año 2001 y el Programa
Ambiental en Julio de 2003. La ejecución de los Programas mencionados ha constituido una experiencia
positiva para el Gobierno y la Banca Multilateral, en la aplicación de recursos orientados a revertir la
tendencia de degradación de los recursos naturales y en la creación de una capacidad de gestión de las
entidades que hacen parte del Sistema Nacional Ambiental (SINA).
Desde el punto de vista ambiental, social y económico se señalan algunos impactos que conducen a
valorar las acciones realizadas. En cuanto a los aspectos ambientales el Programa permitió: i) la
reforestación de 70.219 hectáreas en 1.336 micro cuencas beneficiando 601 municipios; ii) capacitar
1.650 funcionarios profesionales de las entidades del SINA, 3.383 extensionistas, 2.463 líderes
comunitarios y beneficiar 277.244 escolares en la formulación y promoción de proyectos escolares, y iii)
asesorar permanentemente 289 Programas Ambientales Educativos –PRAES. Respecto a las acciones
sociales se generaron: i) 18.102 empleos directos, 94% principalmente en mano de obra no calificada; ii)
fortalecer organizaciones comunitarias iii) fomentar la creación de empresas asociativas comunitarias; e
iv) impulsar el trabajo colectivo y la articulación de los distintos actores regionales entre otros.
La cofinanciación del Programa Ambiental a través de recursos del crédito BID 774/OC-CO y
910/SF - CO se constituyó para el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT,
el sector ambiental y el SINA en un invaluable aporte a la inversión y a los avances alcanzados en la
consolidación del Sistema Nacional Ambiental. El Programa logró consolidar un espacio importante de
negociación entre diferentes entidades del sector para articular fuentes de financiación con vocación
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ambiental, permitiendo la concurrencia de actores institucionales y locales alrededor de intereses
comunes.
A pesar de las dificultades en el proceso de planificación del presupuesto, la ejecución del
programa atrajo importantes recursos para las regiones, permitiendo la puesta en marcha de procesos que
dinamizaron la política nacional ambiental, en pro del adecuado manejo de los recursos naturales y del
medio ambiente. Igualmente, la inversión en el programa se constituyó en un importante activo para las
comunidades que participaron como aportantes y ejecutoras, garantizando la sostenibilidad de las
acciones. Los proyectos financiados a través del programa han sido una oportunidad para las
corporaciones de promover y fomentar la participación comunitaria.
II.
JUSTIFICACION
En el contexto de la estrategia de planificación y administración del medio ambiente de la política
de sostenibilidad ambiental del Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006, se busca adelantar acciones
para fortalecer la capacidad de gestión de los diferentes actores que integran el Sistema Nacional
Ambiental - SINA.
En este sentido, el Programa apoyará al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial como rector del SINA y a las Corporaciones Autónomas Regionales, CAR, como
ejecutoras de la política ambiental, con la finalidad de impulsar el crecimiento económico sostenible y la
generación de empleo.
Igualmente, a partir de las lecciones y aprendizajes de la implementación de este programa
sectorial, la nueva operación buscará multiplicar los beneficios alcanzados durante el primer tramo de la
operación del programa (SINAI) y corregir las deficiencias en su etapa de ejecución, con el propósito de
potenciar el impacto de la operación de programa y la eficacia de sus acciones.
Bajo este marco de acción, el Gobierno Nacional programó una nueva operación de crédito
sectorial para consolidar el proceso de fortalecimiento institucional de las autoridades del SINA y
contribuir con el proceso de apalancamiento de nuevos recursos para inversiones ambientales. En este
sentido, para promover la continuidad de los proyectos y cumplir con los propósitos del Programa
Ambiental (SINA I), los recursos de esta operación se centrarán exclusivamente en el desarrollo de
proyectos prioritarios establecidos por el Viceministerio de Ambiente del MAVDT, dentro del marco de la
Política Ambiental y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo, teniendo en cuenta problemáticas
ambientales previamente identificadas, valoradas y concertadas.
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III. EL PROGRAMA
A. Objetivo General
El Programa tiene como objetivo mejorar la gestión ambiental de las entidades del SINA a través de:
i) el apoyo en la formulación, implementación y seguimiento de políticas ambientales o estratégicas para
la gestión ambiental y ii) la promoción de desarrollo sostenible, a partir de la ejecución de programas y
proyectos de recuperación, conservación, protección, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos
naturales renovables y del medio ambiente en un contexto participativo y de concertación.
B. Objetivos específicos
1) Financiar inversiones ambientales con el apoyo de entidades regionales y locales e instituciones
del SINA que respondan a las prioridades reflejadas en el Plan Nacional de Desarrollo y a la política
nacional ambiental. Lo anterior incluye el desarrollo de proyectos estratégicos relacionados con
conservación, restauración y manejo sostenible de bosques y cuencas, producción más limpia y manejo
integral de residuos.
2) Avanzar en la implementación y articulación de políticas ambientales a partir del desarrollo de
instrumentos necesarios en el marco de la descentralización y procesos de participación de diferentes
sectores y actores de la temática ambiental.
3) Promover el conocimiento y la difusión de la información especializada generada por las
instituciones SINA para la toma de decisiones.
4) Promover y ejecutar programas de capacitación, divulgación y concientización en los niveles
sectorial, territorial y local que conduzcan al mejoramiento de los procesos de planificación.
C. Componentes del Programa
El Programa consta de dos componentes: i) Financiamiento de Inversiones Ambientales; y ii)
Fortalecimiento Institucional.
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1.
Componente de Financiamiento de Inversiones Ambientales
Este componente tiene como objetivo cofinanciar proyectos ambientales prioritarios, enmarcados
en la Política Nacional Ambiental; que generen beneficio regional y nacional; que sean iniciativas
regionales o locales y que su impacto ambiental, social y económico justifique la financiación del
Gobierno Nacional. Este componente funciona como un instrumento de apalancamiento de inversiones a
través del Fondo de Inversiones Ambientales –FIA por medio del cual se financian proyectos que
cumplen criterios de elegibilidad definidos en el Reglamento Operativo del Programa. Para su desarrollo
se ha definido las siguientes áreas temáticas:
•
Conservación, restauración y manejo sostenible de bosques y cuencas: Se cofinanciarán proyectos de
rehabilitación de ecosistemas estratégicos degradados, mediante el establecimiento de bosques
protectores, protectores-productores, cercas vivas, sucesión natural (rastrojeras) y sistemas
agroforestales, para garantizar el abastecimiento del recurso hídrico de acueductos municipales y
veredales.
•
Producción más limpia: Se cofinanciarán proyectos pilotos y de preinversión, en el marco de la
Política Nacional de Producción más Limpia, orientados a la consolidación y apoyo de la Red de
Nodos Regionales que promuevan el mejoramiento de la gestión ambiental e implementación de
buenas prácticas ambientales en MIPYMES orientados al ahorro y uso eficiente del agua y la energía,
la reconversión a combustibles más limpios, la sustitución de materiales menos contaminantes y la
consolidación de cadenas de aprovechamiento de subproductos.
•
Manejo integral de residuos: Se impulsarán proyectos de cooperación y asistencia técnica para: i) la
planificación regional o local relacionada con el manejo integral de los residuos sólidos a Planes de
Gestión Integral de Residuos Sólidos-PGIRS y ii) el fortalecimiento de la gestión integral de residuos
urbanos, industriales, hospitalarios y peligrosos, así como para el aprovechamiento y valorización de
residuos. La cofinanciación se otorgará a partir del diseño de proyectos pilotos, la consolidación y
fortalecimiento de cadenas de aprovechamiento de residuos, la divulgación y capacitación del manejo
integral y el diseño, la validación y aplicación de instrumentos técnicos económicos y normativos.
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2.
Componente de Fortalecimiento Institucional
El objetivo de este componente es apoyar y fortalecer a las entidades del SINA para mejorar el
cumplimiento de las funciones relacionadas con la implementación de políticas ambientales prioritarias y
mejorar procesos de gestión de estas entidades. Comprende las siguientes áreas temáticas:
Desarrollo del sistema de información especializado generado por las instituciones SINA que sirva de
base para la toma de decisiones y para la evaluación de la gestión ambiental y apoyo a la consolidación
del soporte tecnológico del MAVDT.
•
Implementación y articulación de políticas ambientales prioritarias y sus instrumentos, en el marco de
la descentralización y la participación, relacionados con las temáticas de bosques, producción más
limpia y manejo integral de residuos sólidos.
•
Promoción y ejecución de programas de divulgación y concientización ambiental a nivel sectorial y
territorial, que conduzcan al mejoramiento de la gestión ambiental, y desarrollo de estudios
conducentes a la estructuración de proyectos de inversión y preinversión tendientes a solucionar
problemas ambientales de gran relevancia.
•
Fortalecimiento de la capacidad técnica de los funcionarios del Ministerio y el Sistema Nacional
Ambiental a través de procesos de capacitación y formación.
•
Fortalecimiento de las autoridades indígenas y de las comunidades negras para el manejo de áreas
protegidas traslapadas con resguardos y territorios colectivos de comunidades negras.
•
Soporte tecnológico administrativo y financiero para el programa.
IV.
ESQUEMA INSTITUCIONAL
El Programa será ejecutado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –
MAVDT a través del Viceministerio de Ambiente. La máxima autoridad del programa es el Consejo de
Gabinete – CG, el cual está integrado por los miembros directivos del MAVDT, y tendrá a su cargo
asegurar el cumplimiento de las políticas del país en materia ambiental y los acuerdos establecidos con el
BID.
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Para la implementación y funcionamiento del programa, el MAVDT cuenta con el Grupo de
Planeación Financiera – GPF, que se encarga de dirigir, orientar y adelantar todos procesos técnicos y
administrativos necesarios para la ejecución de todos los programas de crédito externo. Además de velar
por el cumplimiento de los acuerdos del CG, tiene la responsabilidad de: i) ser el enlace entre el gobierno
nacional y la Banca Multilateral; ii) preparar los Planes Operativos Anuales- POAs; iii) apoyar en la
elaboración términos de referencia, evaluación de propuestas y contrataciones; iv) presentar informes
periódicos y estados financieros requeridos por el Banco; v) gestionar la consecución oportuna de los
aportes locales y solicitudes de desembolso, vi) preparar los informes administrativos, técnicos y
financieros requeridos por los organismos nacionales de control, el DNP, el MAVDT y el Banco y vii)
realizar el seguimiento y monitoreo de la ejecución del programa.
Adicionalmente, el Ministerio cuenta con el Grupo de Gestión Forestal GGF, que tiene bajo su
responsabilidad la orientación, evaluación y conceptualización técnica y ambiental de las acciones que
permitan el cumplimiento de los compromisos del Programa adquiridos en materia de conservación,
restauración y manejo sostenible de bosque. En este sentido, el grupo prestará su apoyo en la elaboración
e implementación de instrumentos y estrategias de aplicación de los coejecutores, con el fin de garantizar
que los recursos demandados y asignados correspondan a las políticas nacionales y a los planes y
programas regionales previamente definidos.
Para la ejecución del componente Inversiones Ambientales, las Corporaciones Autónomas
Regionales y las autoridades ambientales urbanas serán coejecutores, quienes se podrán asociar entre sí,
con los entes territoriales incluyendo juntas comunales, comunidades de base organizadas, resguardos
indígenas y comunidades afrodescendientes, así como también con otras entidades públicas y privadas
con competencias ambientales, tales como ministerios, universidades y ONG.
De otra parte,
la ejecución del componente de Fortalecimiento Institucional del SINA será
responsabilidad del Viceministerio de Ambiente y contará con el apoyo del IDEAM, como organismo
coejecutor mediante un convenio suscrito con el MAVDT, a través del cual se mejorará el Sistema de
Información Ambiental para Colombia (SIAC).
V.
ESQUEMA DE EJECUCIÓN
El ciclo operativo se inicia con la presentación de los proyectos por parte de las entidades
coejecutoras al Viceministerio de Ambiente y al Grupo de Planeación Financiera del MAVDT. Estas dos
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instancias paralelamente revisan las propuestas desde el punto de vista del cumplimiento de elegibilidad
de acuerdo con los parámetros estipulados en el Reglamento Operativo del Programa.
Aquellos proyectos elegibles son analizados por la Dirección Técnica del Viceministerio de
Ambiente que emiten el correspondiente concepto de viabilidad técnica. Los proyectos viables se
presentarán a consideración del Comité de Inversiones Ambientales para la aprobación de su financiación.
El Comité de Inversiones lo preside el Viceministro de Ambiente y estará conformado por representantes
del Gobierno Central, las CARs, Institutos de Investigación y Sociedad Civil.
Los criterios de elegibilidad de los proyectos ambientales incluyen aquellos de preinversión y/o
inversión enmarcados dentro de las políticas ambientales que tiendan a la conservación, recuperación,
protección, conocimiento y uso de recursos naturales y al mejoramiento del medio ambiente; así como
de sostenibilidad y de generación de beneficios reales cuantificables.
Además de los criterios de
elegibilidad cada proyecto se someterá a una evaluación técnica, económica y social. La focalización de
los proyectos se definirá con base en el marco geográfico de acción y los planes operativos de las CARs y
las autoridades ambientales urbanas, como los coejecutores de los proyectos ambientales.
Una vez aprobado el proyecto o los servicios, el MAVDT procede a firmar el respectivo contrato o
convenio y a ordenar el primer desembolso de los recursos del Fondo de Inversiones Ambientales –FIA.
Los desembolsos se efectúan en función de un plan de inversión, que incluye el aporte del coejecutor y
contra comprobantes de gasto acreditados por el supervisor del proyecto.
VI.
SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
Se contará con una evaluación de término medio financiada con recursos del Banco, dentro de los
180 días siguientes a la terminación del segundo año de implementación del programa, la cual
determinará el grado de cumplimiento de los objetivos y metas del programa. Lo anterior permitirá
realizar recomendaciones para la eficiente ejecución del Programa las cuales serán acogidas por el
Ministerio. También se realizará una evaluación externa del programa en la que se analizarán los
resultados de acuerdo con los indicadores establecidos en el Marco Lógico del Programa.
El Banco realizará visitas de supervisión, por lo menos una vez al año, para verificar el grado de
avance en la ejecución del programa y dará las recomendaciones que considere necesarias.
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VII. IMPACTO DE LAS INVERSIONES
Con el desarrollo del Programa se espera incrementar la cobertura vegetal mediante el
establecimiento y mantenimiento de al menos 20.000 hectáreas, mejorar los sistemas de planificación en
por lo menos 15 CAR, la capacitación de aproximadamente 150 funcionarios de las entidades del SINA
por año, financiar proyectos piloto y de preinversión orientados a la consolidación y apoyo a la Red de
Nodos Regionales relacionados con la promoción de la gestión ambiental e implementación de buenas
prácticas ambientales en MIPYMES, financiar proyectos de cooperación y asistencia técnica regional o
local para soluciones integrales de manejo de residuos sólidos y promover el fortalecimiento de la gestión
integral de residuos urbanos, industriales, hospitalarios y peligrosos.
VIII. DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA DE CRÉDITO
El crédito para el cual se pide autorización en este documento sigue los lineamientos definidos por
el CONPES No. 3119 “Estrategia de endeudamiento con la Banca Multilateral y Bilateral” del 4 de junio
de 2001, y se enmarca dentro del cupo de endeudamiento que permite la Ley 781 de Diciembre de 2002.
La operación se ajusta a la programación del Gobierno Nacional con las entidades multilaterales de
préstamo y cuenta con espacio presupuestal asegurado en el marco de las metas de déficit fiscal definidas
en el acuerdo extendido con el Fondo Monetario Internacional. Adicionalmente, el proyecto hace parte de
los programas de apoyo crediticio ofrecidos por el BID en el marco de la estrategia del Banco con el País.
El costo total del programa se estima en US $ 28.6 millones distribuidos por fuente de la siguiente
forma:
Tabla 1, Cifras en millones de US $
Recursos del Crédito
Recursos de Contrapartida
Total
US$ 20 (70%)
US $8.6 (30%)
US $28.6
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La contrapartida local será cubierta con rentas propias de las entidades del SINA, recursos de
aporte nacional y otros recursos, representados en dinero o especie de las entidades ejecutoras,
coejecutoras, o de las comunidades beneficiarias de los proyectos, con el fin de garantizar principalmente
los gastos no elegibles de financiar con recursos del crédito.
En la tabla 2 se ilustra los costos del programa según los diferentes componentes de la operación
de crédito descritos en sección anterior y las fuentes de recursos:
Tabla 2. Costos del Programa de Apoyo al sistema Nacional Ambiental
(US$ Miles)
COSTO TOTAL Y FINANCIAMIENTO ESTIMADOS
COMPONENTE / Áreas Tematicas
I- COMPONENTES DEL PROGRAMA
INVERSIONES AMBIENTALES
Proyectos de preinversión e inversión financiados
- Conservación, restauración y manejo sostenible
de bosques
- Manejo integral de residuos sólidos
- Producción mas limpia
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
Sistemas de información
Politicas ambientales, estudios, capacitación,
BID
LOCAL
TOTAL
18.996
17.796
7.354
7.112
26.350
24.908
17.796
7.112
24.908
1.200
900
242
49
1.442
949
300
193
493
384
1.218
1.602
384
1.218
1.602
19.380
8.572
27.952
420
200
0
28
420
228
20.000
8.600
28.600
divulgacion y soporte tecnológico
II. ADMINISTRACION
Soporte administrativo, financiero y técnico del
Programa
Personal profesional y especializado del MAVDT
SUB TOTAL (I + II)
III. AUDITORIA EXTERNA Y EVALUACION
IV. RECURSOS SIN AGISNACION ESPECIFICA
TOTAL(I+II+II+IV)
Tabla 3. Cronograma de desembolsos
US$ millones
Fuente
BID
Contrapartida
TOTAL
Año 1
2.619
1.553
4.172
Año 2
6.175
2.443
8.618
Año 3
5.604
2.325
7.929
9
Año 4
5.602
2.279
7.881
TOTAL
20.000
8.600
28.600
X.
RECOMENDACIONES
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Departamento Nacional de
Planeación, recomiendan al CONPES:
1. Autorizar al Gobierno Nacional para contratar un crédito externo con la banca multilateral hasta por
US$ 20 millones o su equivalente en otras monedas, destinados a financiar parcialmente el Programa
de Apoyo al Sistema Nacional Ambiental -SINA II, descrito en el presente documento y de acuerdo a
las condiciones financieras que defina la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
2. Solicitar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Departamento Nacional de
Planeación y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público adelantar los trámites necesarios para la
ejecución de la operación de crédito.
3. Solicitar al Departamento Nacional de Planeación:
ƒ
Apoyar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en la formulación, seguimiento
y acompañamiento del Programa.
ƒ
Velar por que el programa se ajuste y cumpla las metas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo
2002 – 2006.
4. Solicitar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial:
ƒ
Destinar los recursos necesarios para la preparación de esta solicitud de crédito.
ƒ
Designar a los profesionales de la entidad que tendrán relación directa con el Programa.
ƒ
Programar, en el presupuesto los recursos de crédito y de contrapartida necesarios para la adecuada
ejecución de este Programa.
ƒ
Acordar y firmar los términos de los convenios ínteradministrativos mediante los cuales se prestará
asistencia técnica al MAVDT en la ejecución de este Programa.
ƒ
Promover, además de los cambios legales e institucionales existentes, los instrumentos necesarios que
incentiven la restauración de áreas estratégicas a través de la revegetalización natural.
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