Conceptualización y Formas de Financiamiento

Seminario Internacional
Asociación Público-Privada para la
Provisión de Servicios de Infraestructura
Rio de Janeiro, 13 y 14 de noviembre, 2003
Conceptualización y Formas de Financiamiento
Luis A. Rubio
Rubio and Associates Inc.
Washington, D.C.
Seminario Internacional
Asociación Público-Privada para la Provisión de
Servicios de Infraestructura
Conceptualización y Formas de Financiamiento
Indice
I.
II.
III.
Definición de Asociación Público-Privada
3
Características de Proyectos APP
6
A.
Estabilidad Económica, Política y Social
6
B.
Marco Legal y Regulatorio
6
C.
Aspectos Institucionales
7
D.
Licitación y Contratación de Proyectos APP
8
E.
Consulta a la Comunidad Afectada con el Proyecto
10
Financiamiento de Proyectos Bajo la Forma de APP
10
A.
Acceso a los Mercados Financieros Local e Internacional
1. Mercado Financiero Local
(a) Afectación de Ingresos del Gobierno
(b) Fondos de Infraestructura
2. Mercado Financiero Internacional
10
11
11
12
14
B.
Uso de Mecanismos de Competencia para Financiamiento
de Inversiones
15
Financiamiento por parte de los Bancos Multilaterales
de Desarrollo
16
C.
2
Asociación Público-Privada en la Provisión de Servicios de
Infraestructura
Conceptualización y Formas de Financiamiento
I. Definición de Asociación Público-Privada
En los países en desarrollo las inversiones en infraestructura son fundamentales para
proporcionar a la población niveles de bienestar mínimos y para que las economías
puedan participar en forma competitiva en el mercado internacional. La disponibilidad de
estos servicios permite que los gobiernos proporcionen a su población la oportunidad de
mejoramiento de la calidad de vida, establecer las bases para el crecimiento económico
sostenido y lograr el mejor aprovechamiento de las capacidades internas.
La financiación de estas inversiones, no sólo para la expansión de cobertura de servicios
públicos, sino también para el mantenimiento de la infraestructura existente, se ha visto
afectada fuertemente por las restricciones fiscales que en general enfrentan los países.
Con el objeto de reducir el impacto negativo de la falta de financiación pública, en los
últimos veinte años se adoptaron políticas tendientes a la reestructuración de la función
del Estado, invitando al sector privado para que participe en actividades que estaban
reservadas a los gobiernos. Esta tendencia ha sido acompañada por la búsqueda de
mecanismos de financiamiento que hagan posible la incorporación de fuentes no
tradicionales para retomar la inversión en infraestructura, al mismo tiempo que se
diseñan mecanismos que facilitan la obtención de los recursos por parte del sector
privado en condiciones que sean compatibles con las necesidades de los proyectos.
Los países desarrollados no han estado ajenos a este fenómeno. La necesidad de
mejorar la calidad de los servicios y cumplir con las nuevas regulaciones, principalmente
ambientales, ha requerido que se hagan altas inversiones que no podrían ser financiadas
sin la participación privada. En el caso del Reino Unido, en donde se encuentra la mayor
cantidad de ejemplos relacionados con Asociación Público-Privada (APP) y con la
Iniciativa para la Inversión Privada (PFI- Private Finance Initiative), la participación del
sector privado en el financiamiento de proyectos de inversión en infraestructura de
servicios públicos (excluidos los sectores privatizados o concesionados), se ha
mantenido en aproximadamente el 15% del total de la inversión desde el año 1998 y se
estima que dicha participación continuará en ese nivel en el futuro.
Este contribución privada ha significado la movilización de importantes recursos que de
otra forma no habrían estado disponibles; ha permitido la ejecución de proyectos de
inversión pública que en caso contrario no habrían sido financiados; se ha podido
incorporar en las distintas etapas del proyecto lcapacidad gerencial y tecnológica que es
propia del sector privado. Con ello, se han alcanzado ahorros importantes en el diseño,
construcción y operación y mantenimiento de los servicios públicos en los cuales
participa el sector privado.
En un sentido amplio, la APP es cualquier forma de participación del sector privado en
actividades que tradicionalmente están bajo el ámbito de los gobiernos. El espectro de
3
esta definición va desde aquellas actividades que pueden ser transferidas en su totalidad
al sector privado mediante los ejercicios de privatización o mediante concesiones, en las
cuales los usuarios pagan por los servicios, hasta los contratos que hace el gobierno
para que el sector privado cumpla una función muy específica en el diseño, construcción,
operación, mantenimiento o financiamiento de una obra pública con una compensación
a ser pagada directamente por el sector público.
Para los efectos de este trabajo, se define como Asociación Público-Privada (APP)
aquella en la cual el gobierno (nacional o local) suscribe un contrato con el sector
privado para que éste le provea servicios en un proyecto de infraestructura con una
adecuada distribución de riesgos y beneficios entre las partes asociadas. Esta definición
permite concentrar el análisis de esta forma de asociación exclusivamente en las
actividades que normalmente son realizadas por el Gobierno ya que el retorno social
excede al retorno privado. En otras palabras, los proyectos APP no tienen una
rentabilidad privada que permita la operación comercial de las mismas y, por ende, no
tienen un retorno financiero para el operador con base en el cual se justifique la
inversión. Como consecuencia de los elementos de la definición, en este concepto no se
incluyen las privatizaciones ni las concesiones, las cuales están sujetas a un esquema
diferente y en el cual tanto las ventajas como sus dificultades son objeto de un análisis
sustancialmente diferente al que se presenta en este estudio para las APPs.
Hasta la fecha, las transacciones APP se han realizado con bastante éxito en países
miembros de la OECD. Estos son países que cuentan con los requisitos básicos para que
el sector privado pueda alcanzar el adecuado nivel de confort en relación a los riesgos
políticos, económicos y financieros asociados con operaciones en las cuales las
obligaciones asumidas por el Estado se extienden en el largo plazo. Su importancia
reside en que es parte de la naturaleza de estas operaciones que haya una transferencia
de riesgos del sector público al sector privado, por medio de la cual se deben combinar
en forma satisfactoria las capacidades de los sectores público y privado para administrar
los riesgos que les son propios, de manera que se obtengan beneficios recíprocos.
Entre los elementos que normalmente se mencionan como parte integral de los
contratos de asociación público-privada se encuentran la presencia de uno o más
actores públicos que junto a uno o más actores privados acuerdan cooperar para el
logro de objetivos comunes en una organización institucional dada, que proporciona los
medios para el logro de los objetivos, aceptando ambas partes los riesgos de la
transacción y los beneficios que se esperan de ella.
Para los efectos de alcanzar el adecuado resultado en la implantación de mecanismos de
asociación público-privada, es necesario que los gobiernos cumplan con una secuencia
de acciones que van desde la identificación de las oportunidades para la creación de un
proyecto APP, hasta la evaluación de los resultados que se obtendrán en períodos que
normalmente exceden los veinte años. El ejercicio de priorización de proyectos APP
requiere de la aplicación de metodologías especialmente diseñadas para tal efecto y de
la disponibilidad de estructuras institucionales y legales que proporcionen las bases
jurídicas, económicas y sociales para el adecuado funcionamiento de esta opción.
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La experiencia internacional adquirida demuestra que esta modalidad de ejecución de
obras de infraestructura pública obtiene mejores resultados con cierto tipo de proyectos
y que por tanto es necesario hacer un esfuerzo de selección entre ellos para seleccionar
en los cuales claramente se vean las oportunidades para la participación privada.
Adicionalmente, en este proceso de selección es necesario recordar que los costos
asociados con operaciones APP pueden ser altos y y sus procesos de desarrollo muy
demorados.
También es necesario que junto a las medidas que se hayan adoptado para asegurar
que los proyectos seleccionados sean los más prioritarios, se revisen cuidadosamente las
reglas para su licitación, contratación y financiamiento. Se debe tener en cuenta que
uno de los aspectos de mayor trascendencia para la futura adjudicación del proyecto al
sector privado, puede ser la capacidad que tenga el adjudicatario de captar los recursos
financieros necesarios para la inversión en términos y condiciones que sean adecuados
para la naturaleza de la inversión y compatibles con los que habría obtenido
directamente el gobierno.
A diferencia de las privatizaciones y las concesiones, en las cuales el factor comercial
tiene un papel preponderante, los servicios públicos que se conciben a través de la APP
tienen una directa relación con la obligación que asume el Estado de proveerlos a la
población en cantidad, calidad y oportunidad compatibles con las necesidades de la
población, pagando al sector privado por los servicios que éste proporcione en el
respectivo contrato de APP. Entre los ejemplos de asociación público-privada se pueden
mencionar iniciativas vinculadas a la construcción de escuelas, servicios de salud y obras
viales. En todos estos casos, el gobierno define el proyecto y lo licita para que el sector
privado asuma las obligaciones de diseño, construcción y operación y mantenimiento. El
período que normalmente se incorpora en estos contratos es superior a los veinte años.
La experiencia adquirida con la implantación del sistema PFI demuestra la conveniencia
de que en la preparación de los documentos de licitación se tengan en cuenta ciertos
modelos preestablecidos, con lo cual se tiende a reducir los costos de preparación de los
documentos de licitación y los costos por parte de los futuros oferentes. También el
proceso se simplifica de manera que la preselección de oferentes sea realizada en forma
más expedita, cuidando de que la transparencia, economía, eficiencia y equidad del
sistema de licitación sea preservado integralmente.
Otro elemento importante en el proceso de licitación es la disponibilidad de contratos
tipo, que se acompañan a los documentos de licitación y que tienen por objeto crear las
condiciones de certeza en la percepción del privado y sus financiadores con respecto a
las obligaciones financieras a ser asumidas por el gobierno.
Los proyectos que se ejecutan en países que no cuentan con una clasificación de riesgo
que les proporcione grado de inversión, es probable que el financiamiento sea más
complejo de obtener, en cuyo caso existen mecanismos especiales que le facilitan al
oferente seleccionado formas de negociar disminuyendo las percepciones de riesgo
asociadas con la participación del gobierno. Tanto el llamado a concurso de
financiadores, como la estructuración de fondos de infraestructura, entre otros, pueden
ser instrumentos apropiados.
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Los sectores en los cuales se aplica este instrumento son aquellos en los cuales el
Estado mantiene la responsabilidad de su financiamiento y usualmente también es el
responsable del diseño y de la operación y mantenimiento. La etapa de construcción
usualmente la contrata con el sector privado, aún cuando hay casos en los cuales
también ejecuta las obras. En la experiencia de los países desarrollados, la APP está
directamente vinculada a este tipo de operaciones, pero en países en vías de desarrollo
se identifican numerosos proyectos en infraestructura en que los gobiernos utilizan o
permiten la utilización parcial del mercado y compensan los faltantes ofreciendo
garantías sobe ingreso mínimo. Esta última figura se asemeja mucho a las concesiones
por la participación de las tarifas o pagos de los usuarios en el total del financiamiento.
II. Características de Proyectos APP
En las secciones siguientes se discuten más en detalle ls características de los proyectos
sometidos a la utilización del mecanismo de APP.
A. Estabilidad Económica, Política y Social
Normalmente los proyectos que se incluyen en programas de APP corresponden a
iniciativas en las cuales la percepción sobre estabilidad en el país en el cual se harán las
inversiones debe ser positiva en el mediano y largo plazos. La naturaleza de estas
inversiones cae en el ámbito de los “bienes públicos puros” y en ese contexto el
financiamiento debe ser proporcionado por el sector público. Si la capacidad financiera
de los gobiernos no es suficiente como para hacer las inversiones, se recurre al
financiamiento de los organismos multilaterales. En la medida de que estos conceptos
estén claramente analizados en el proceso de priorización de los proyectos y el sector
público haya tomado las medidas necesarias para mitigar los riesgos identificados, las
posibilidades de obtener participación privada son altas.
En efecto, uno de los aspectos de mayor importancia en la implantación de un
mecanismo de contratación de largo plazo para inversiones privadas en infraestructura
de servicio público bajo la forma de APP es la percepción sobre la estabilidad
macroeconómica, política y financiera de largo plazo para el país. Los flujos de
financiamiento privado para los proyectos de APP dependerán principalmente de dicha
percepción, la cual tendrá una importante influencia en el costo y en los plazos de
amortización. Por ejemplo, la percepción sobre un incremento de los riesgos sobre la
situación fiscal de un país, probablemente resultará en un incremento de las tasas de
interés y una disminución de los plazos de amortización disponibles para financiar al
sector privado.
B. Marco Legal y Regulatorio
Al igual que en el caso de las privatizaciones y concesiones, para los proyectos de APP
se requiere un marco legal que proporcione el adecuado confort al sector privado en
relación a las percepciones de riesgo sobre las obligaciones que se asumen por Estado.
Es necesario que en este contexto se proporcione a los inversionistas privados formas
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explícitas de compensación en la medida que el Estado no cumpla con sus obligaciones,
al mismo tiempo que se deben establecer los mecanismos que le permitan al sector
público ejercer la supervisión y aplicar las medidas de protección respecto del privado
que no cumple con sus obligaciones contractuales.
Desde el punto de vista legal, la tradicional relación de contratación de obra que ha
existido entre el Estado y el contratista no es la forma más apropiada para la ejecución
de proyectos APP con el confort necesario para el sector privado contratante. Para
mitigar la percepción de riesgo de pago del sector público, se requiere que el Estado
otorgue carácter preferencial a las obligaciones financieras que sume con el sector
privado, lo cual normalmente requiere de normativa especial que no está disponible en
el sistema jurídico vigente y que no es aplicable a las operaciones de concesión de obra
pública. Esta solución es una de varias posibles de adoptar para compensar el riesgo
que asume el privado con el eventual incumplimiento de las obligaciones financieras
contractualmente asumidas por parte del Estado.
Más adelante se discute el tema de las licitaciones, que también requieren de tratativa
legal que las haga eficientes en el contexto de lo que significa hacer inversiones públicas
con el financiamiento de un privado.
C. Aspectos Institucionales
Las justificaciones que existen para la estructuración de organismos independientes bajo
cuya responsabilidad se llevan a cabo los procesos de privatizaciones y de concesiones y
la necesidad de que estas agencias tengan una alta calidad técnica para asegurar que
los servicios públicos están siendo proporcionados de acuerdo a los estándares que
fueron establecidos en los contratos, son también aplicables en este caso. Más aún,
teniendo en cuenta que en ningún momento la responsabilidad de la calidad del servicio
prestado es transferida de parte del gobierno al sector privado, las agencias
supervisoras tienen un papel fundamental para resguardar el interés de la sociedad en
el fiel cumplimiento de las obligaciones contractuales asumidas por el sector privado.
La parte reguladora de las agencias pasa a ser menos importante que la supervisión del
adecuado cumplimiento contractual. El adecuado seguimiento de las obligaciones
asumidas por el gobierno en cuanto a los pagos a ser realizados al sector privado por la
inversión efectuada y en relación al mantenimiento de la ecuación económico-financiera,
requiere de objetividad por parte del órgano supervisor. Desde el punto de vista de las
obligaciones del privado, también es indispensable que se cuente con la calidad técnica
que permita asegurar el adecuado cumplimiento de los niveles de calidad establecidos
en el contrato de APP para la etapa de operación y mantenimiento. La regulación se
encuentra establecida principalmente en el contrato correspondiente entre el gobierno y
el privado, mientras que el seguimiento del cumplimiento del contrato sólo puede
realizarse a través de agencias especializadas con calidad técnica e independencia que
resguarde los intereses públicos.
Es evidente que la participación del Estado en la determinación del cumplimiento del
contrato lleva a percepciones de riesgos que resulta necesario mitigar con la definición
de un marco institucional independiente y altamente calificado. Este aspecto resulta aún
7
más importante cuando se tiene en cuenta la experiencia reciente de algunos países en
materia de concesiones, o la falta de precedentes en el respectivo país, el cual a su vez
no tiene una clasificación internacional de riesgo compatible con los riesgos que toma el
sector privado.
Nuevamente dentro de los aspectos institucionales que deben tener una base adecuada
de tipo legal surge la necesidad de establecer mecanismos de contratación que sean
previsibles, simples y transparentes. El concepto de “valor por el dinero” debe quedar
claramente establecido como un elemento sustancial de la decisión que adopta hace el
sector público para seleccionar la opción de asociación con el sector privado. Es evidente
que este concepto altera algunos de los principios con los cuales opera el sector público
en el ejercicio normal de sus funciones de inversión en infraestructura de servicio
público y por lo tanto también en la pare preparatoria de los proyectos y su licitación es
necesario contar con entidades gubernamentales de alta probidad y calidad técnica.
Por su parte, no sólo el inversionista privado requiere de la transparencia e
independencia de funciones. También es imprescindible que la población beneficiaria
sienta que existe la institucionalidad que protege sus intereses y recursos. Al mismo
tiempo, estas agencias deben tener la madurez necesaria como para mantener la
relación público-privada, con sus respectivas interdependencias, al margen de las
presiones políticas y con una adecuada interpretación del impacto que tendrán los
futuros cambios de políticas de gobierno en la ecuación económico-financiera del
contrato.
Un componente importante de esta institucionalidad, es la capacidad que tengan las
agencias para asegurar que las inversiones dentro del esquema de APP pueda funcionar
en el marco de mercados total o parcialmente competitivos. Está claro que la orientación
de este tipo de proyectos comprende servicios públicos con un alto contenido social. Es
por ello que en algunos de los servicios públicos en que participa activamente el sector
público a través de privatizaciones o concesiones, subsisten necesidades tales como las
de transporte en zonas apartadas, con bajo tráfico pero alta importancia social, u
operaciones de electrificación rural, en las cuales se deben hacer inversiones que si bien
no presentan una alta importancia financiera son parte fundamental de la incorporación
social. En estos casos, el sector público debe cuidar no sólo de la forma en que se hace
la nueva inversión para esas áreas, sino también de las obligaciones contractuales
asumidas por el sector público en concesiones existentes.
D. Licitación y Contratación de Proyectos APP
La complejidad que es propia de este tipo de operaciones requiere la adopción de
medidas que tiendan a simplificar tanto la selección de los proyectos como su posterior
licitación, adjudicación, contratación y supervisión, con organismos especializados en
cada una de esas etapas. En este sentido, la selección de proyectos a que se hizo
referencia anteriormente, debe estar acompañada de la preparación de documentos tipo
de licitación, en los cuales los temas relacionados con las obligaciones a ser asumidas
por el sector público y las del contratista privado deben estar claramente establecidas. El
objetivo de la uniformidad de documentos tiene varias justificaciones. La eficiencia,
economía, transparencia y equidad de las licitaciones debe reflejarse en cada una de las
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transacciones que realice el Estado, ya que el éxito del programa está basado en la más
completa publicidad de cada una de las acciones que lleva a la contratación y a su
posterior ejecución y operación.
Para alcanzar los objetivos de la licitación, también es necesario que el proceso de
evaluación de ofertas tenga las reglas predefinidas y adecuadamente difundidas. Esta
etapa puede ser significativa en la medida que se decida utilizar el mecanismo de
financiamiento una vez que haya una oferta evaluada como la mejor. En ese caso, se
puede solicitar de posibles financiadores una competencia entre ellos para lograr las
mejores condiciones posibles del mercado. Esta opción sólo es viable en la medida que
no se tenga que volver a discutir con los eventuales acreedores las condiciones básicas
que dieron origen al contrato de APP.
Desde el punto de vista contractual, es necesario desde un inicio tener claramente
establecidos los mecanismos de financiamiento que podrían ser utilizados, borradores de
contrato de APP debidamente estudiados y simplificados; se deben considerar los
mecanismos destinados a evitar que condicionalidades de futuros financiadores
requieran la intervención puntual del gobierno y la eventual modificación de condiciones
que fueron parte de los documentos de licitación y de la evaluación de ofertas. De esta
forma se da mayor seguridad jurídica a los contratos, se permite la consulta anticipada
por parte de los eventuales oferentes y sus financiadores, al mismo tiempo que el
gobierno adquiere compromisos que son adecuadamente cuantificados, debidamente
respaldados financieramente y ampliamente difundidos.
Otro aspecto que debe ser considerado en forma especial es el relacionado con la
eventual bancarrota de la empresa de propósito específico (SPC) que fue creada para
asumir las obligaciones del proyecto licitado bajo la forma de APP. Algunas de las
soluciones que han sido adoptadas para los contratos de concesión de obra pública
podrían ser utilizados en el esquema APP, así como también las experiencias adquiridas
en los países europeos pueden ser una importante fuente de alternativas. En el caso de
las concesiones, Chile ha establecido fórmulas para la licitación del período restante de
una concesión en caso de que haya terminación anticipada. La experiencia de ese
mecanismo y posibles ajustes para resolver dudas que han surgido por parte de
financiadores, también pueden servir para dar estabilidad contractual a estas inversiones
Los contratos también deben incluir mecanismos de solución alternativa de conflictos,
evitando que los casos tengan que ser presentados a la justicia ordinaria, con los
correspondientes riesgos de dilatación de los procesos judiciales. Este requisito ha sido
parte importante de las nuevas normas legales, pero su inclusión en los contratos ha
enfrentado interpretaciones opuestas sobre la validez constitucional, lo cual ha
disminuido la seguridad de implantación de estas normas contractuales en caso de
conflicto entre las partes.
Desde el punto de vista de la estructuración de los contratos, otro tema a ser revisado
es el que se refiere a la necesidad de que la relación contractual a ser establecida entre
el gobierno y la empresa privada sea equiparada a las obligaciones que asume el sector
público en el servicio de su deuda pública, con lo cual algunas de las características
propias de la contratación con el Gobierno y los derechos que tiene en ese carácter no
9
pueden ser ejercidos en este tipo de contratos. Las solemnidades específicas que se
requieren para lograr este objetivo deben ser adecuadamente estudiadas para mantener
la fortaleza legal del contrato. Es probable que en la mayoría de los países se requieran
ajustes de la legislación para que se pueda dar esta protección al sector privado.
E. Consulta a la Comunidad Afectada con el Proyecto
Es evidente que la situación económica de los países de la región ha tenido un impacto
muy negativo en las inversiones que deben llevar a cabo los gobiernos en la
infraestructura de servicio público. Las opciones para superar esta situación fiscal deben
ser parte de las políticas de gobierno y se debe contar con una clara percepción de los
riesgos que significa la no inclusión del sector privado. La discusión pública del tema es
fundamental para implantar un programa de APP.
De la misma forma que se han establecido mecanismos de consulta para discutir los
problemas medioambientales, en el caso de la aprobación de un proyecto APP, el Estado
asume un compromiso con el sector privado que puede tener consecuencias en relación
a numerosos grupos de interés. Normalmente, las reacciones de los sindicatos deben ser
estudiadas para evitar las consecuencias de acontecimientos políticos que pueden
afectar la viabilidad de la participación privada o su estabilidad en el largo plazo. Las
experiencias internacionales son numerosas y deben ser tenidas en consideración para
el diseño de este tipo de operaciones. Además de las consultas a las organizaciones
sindicales, es necesario tener en cuenta la posición de los futuros usuarios del servicio
público, ya que su aceptabilidad en el largo plazo también tendrá importancia en la
evaluación crediticia que se efectúe de la operación.
III. Financiamiento de Proyectos bajo la forma de APP
Si bien los procesos para llegar a la identificación de un proyecto APP y su posterior
licitación requieren de un conjunto de actividades que difieren de las que normalmente
lleva a cabo el sector público en los proyectos en que hace contratación de obra o de
servicio con el sector privado, probablemente la estructura de financiamiento y su costo
son el obstáculo de mayor envergadura que debe enfrentar una iniciativa públicoprivada para justificar su viabilidad económica y financiera. En esta sección del
documento se efectúa una revisión de posibles opciones que podrían ser utilizadas por
los gobiernos nacionales y locales en el proceso de facilitar el acceso a financiamiento
por parte del sector privado.
A. Acceso a los Mercados Financieros Local e Internacional
Los proyectos APP, que son una combinación de actividades propias de bienes públicos
puros, con participación privada que asume riesgos también privados, presentan una
mezcla de características que van desde la contratación exclusivamente pública hasta el
esquema de “project finance” (con recurso limitado). En este espectro, es necesario
tener en consideración que la viabilidad financiera última descansa en la percepción del
mercado sobre los pagos que hará el gobierno al inversionista privado. Mientras
mayores seguridades se dan al cumplimiento de las obligaciones del gobierno, mejor
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será la percepción sobre los riesgos políticos y comerciales que están asociados al pago
oportuno y suficiente de las obligaciones asumidas por parte de los gobiernos
contratantes.
Otro aspecto que debe ser considerado en la matriz de riesgos, es el relacionado con el
tiempo de duración del contrato, período en el cual las percepciones sobre estabilidad
política, económica y social, son las que motivarán a un financiador a participar o
excluirse de este tipo de operaciones, según se indicó anteriormente.
Si el primer aspecto que debe ser resuelto se refiere a la percepción del sector público
en el mercado financiero, es entonces necesario que se diferencien los mercados
externos del local, ya que las opciones para proporcionar confort al financiador y a los
tomadores de los créditos pueden ser diferentes.
1. Mercado Financiero Local
La mayoría de los proyectos que se encuadran en la definición de APP son operaciones
en las cuales las inversiones y la recuperación de costos (en los casos en que se
establecen mecanismos para dicho efecto) se hacen fundamentalmente en moneda local
y corresponden a gastos que se efectúan en propiedad pública. En la medida que se
establezcan mecanismos y estructuras que permitan al inversionista privado la captación
de recursos en el mercado nacional, en condiciones que sean comparables a las que
podría obtener el sector público directamente, los riesgos que usualmente van asociados
a la obtención de un eventual financiamiento externo, son eliminados. Sólo se
mantienen para el inversionista extranjero los riesgos sobre la porción de financiamiento
que se efectúa en moneda extranjera como parte de la contribución de capital.
Para la captación de recursos en el mercado interno, se pueden adoptar varios
mecanismos, los cuales dependerán de las características del país y de la voluntad y
capacidad crediticia del sector público para recurrir al ahorro doméstico. A continuación
se discuten algunos de estos mecanismos, sin que el orden en que son presentados
reflejen ninguna preferencia en su utilización, lo cual dependerá principalmente de las
características de la operación, de las opciones que ofrece el mercado interno y de la
voluntad de los sectores público y privado para usar dichos mecanismos.
(a) Afectación de Ingresos del Gobierno
Una forma de asegurar al inversionista privado sobre el pago oportuno y suficiente de
las obligaciones financieras asumidas por el Gobierno contratante es atando ciertos
ingresos fiscales al respectivo contrato del proyecto APP. La importancia de este
mecanismo, es que el sector privado puede acceder al mercado financiero utilizando las
obligaciones del Estado como parte del paquete de garantías que sería estructurado
conjuntamente con los financiadores. Este paquete a su vez probablemente incluirá
ciertas obligaciones adicionales de los accionistas durante el período en que subsista la
deuda o requerirá de aportes sustanciales de capital propio de los patrocinadores a la
empresa de propósito específico.
11
La solución de afectar recursos específicos también tiene la ventaja de evitar que hayan
aprobaciones anuales a través del presupuesto nacional para cubrir las obligaciones
financieras del Estado. Sin embargo, en la mayoría de los países hay problemas de tipo
legal para hacer esta vinculación, especialmente en relación al producto de los
impuestos.
Otro beneficio que se puede apreciar con este mecanismo es la posibilidad de hacer
securitización con los ingresos previstos y de esta forma beneficiarse de las condiciones
que serían aplicables al gobierno en caso de que éste contratara el financiamiento en
forma directa. Sin embargo, las críticas que se hacen a este tipo de operaciones para
que puedan ser objeto de securitización son importantes y pueden en definitiva impedir
que el inversionista pueda acceder a este mercado. La posibilidad de usar securitización
en efecto puede no ser posible ya que usualmente la fuente de repago de la deuda
proviene de transferencias del gobierno, en lugar de numerosos usuarios como es el
caso de las concesiones; las posibilidades de cambios de política sobre servicios públicos
es altamente probable durante la vida del proyecto; las garantías que pueden ser
establecidas sobre los bienes públicos son limitadas (la experiencia de Chile en este
sentido es una posible solución); no hay suficientes precedentes que permitan proyectar
hacia el futuro el comportamiento del Estado.1
(b). Fondos de Infraestructura
En aquellos casos en los cuales el sector público por razones de tipo legal o financiero
no esté en condiciones de relacionar sus obligaciones financieras con algún ingreso
específico, se puede estructurar un fondo de infraestructura al cual puede tener acceso
la empresa de propósito específico para parte de su financiamiento total. Este fondo
podría ser utilizado tanto para obtener deuda como para obtener garantías que le
permitan obtener acceder a fuentes no tradicionales de deuda. Este fondo actúa como
catalizador de financiamiento adicional y no debería ser la única fuente de
financiamiento de la empresa. Sin embargo, pueden existir oportunidades en las cuales
sin la cobertura total por parte de este fondo no se obtenga financiamiento para la
inversión, motivo por el cual estas regulaciones deben aplicarse con la flexibilidad
suficiente para adaptarse a las características y apetito del mercado.
La constitución de estos fondos de infraestructura para el otorgamiento de garantías
tiene como objetivo principal desvincular el riesgo del proyecto de su financiador. Su uso
puede ser para la captación de recursos en el mercado de capitales o para garantizar
operaciones de tipo bancario que sin este instrumento no sería posible obtener por parte
del inversionista privado. La forma en que el fondo podría contratar puede revestir
diversas modalidades entre las cuales se pueden mencionar las operaciones que se
realizan exclusivamente entre los participantes públicos y que tienden a dar seguridades
al privado encargado del proyecto sobre la seguridad de los pagos del gobierno, o a las
garantías que se pueden otorgar por el fondo a los instrumentos que emita el proyecto a
los tomadores de la deuda (por ejemplo, en la emisión de bonos se pueden dar
1
Fitch Ratings, Internacional Public Finance, Special Report, Enero, 2003
12
garantían similares a la proporcionadas por agencias de seguro “monoliners”), o
simplemente actuar como financiador directo mediante el otorgamiento de préstamos.
En el caso que solamente se decida proporcionar la garantía de las obligaciones de pago
al gobierno, surgen numerosos temas de tipo legal que en definitiva pueden llegar a
determinar que no se logre una desvinculación del riesgo de pago del gobierno al
inversionista privado ni se logre mitigar el riesgo del proyecto que en esa circunstancia
se traspasa en su totalidad al tomador del crédito. Si por el contrario, se hace una
operación directamente con el inversionista privado al cual se adjudicó el proyecto APP,
y éste emite obligaciones que son garantizadas por el fondo, la falta de pago del
gobierno contratante determina que el fondo cubra la diferencia para lograr el pleno
pago a los tomadores de los créditos emitidos por la SPC. De esta forma se separan los
riesgos de pago del gobierno y eso permite que la evaluación que se haga del crédito
del inversionista sea adecuado para aumentar la capacidad de captación en el mercado
con términos y condiciones que sean compatibles con las necesidades de inversión en el
proyecto.
Desde el punto de vista del financiamiento del fondo de infraestructura, la forma que se
adopte para la estructuración de su capital suscrito y pagado va a determinar en gran
medida la clasificación de riesgo de crédito que le sea otorgada y, en consecuencia, el
acceso del fondo a los mercados locales e internacionales. También son importantes los
mecanismos operativos que adopte el fondo para asignar los recursos a operaciones
específicas, la forma en que se hará el “scoring” de los recursos comprometidos, la
definición de los riesgos a ser asumidos y la magnitud de las cuentas de reserva
destinadas a mitigar los riesgos de posibles faltantes en el cumplimiento de las
obligaciones financieras durante los períodos críticos en que se puedan ejecutar varias
de las garantías o créditos otorgados.
Además de los aportes en capital y financiamiento de terceros, la financiación de los
fondos de infraestructura también puede incluir la asignación de bienes (usualmente
bienes raíces) de propiedad del Estado que podrían liquidarse en los momentos en que
sea necesario aumentar la liquidez del fondo para cumplir con las obligaciones
financieras asumidas o para recuperar índices financieros que se consideran mínimos
para su viabilidad como financiador. Los problemas asociados con este tipo de
contribuciones al capital del fondo, se refieren principalmente al avalúo que se les da a
esos bienes en el momento de su aportación, normalmente por encima de los precios
posibles de obtener, y que usualmente estos bienes no son fácilmente liquidables en los
momentos que se necesita, usualmente durante situaciones económicas recesivas. En
general, cualquiera contribución que no sea de bienes fácilmente liquidables o en
efectivo, o no se afecten ingresos con comportamiento histórico probado (track record),
tendrán un impacto negativo en la percepción crediticia del fondo y en su eventual
clasificación de riesgo, colocando este instrumento en situación de ineficacia frente al
propósito que se tiene con su creación.
También es necesario tener en cuenta que la naturaleza de las inversiones en
operaciones de APP requiere la presencia de financiadores de largo plazo, con períodos
que normalmente exceden a los disponibles en el mercado. El diseño de estrategias de
financiamiento que se dirijan a la captación de recursos de financiadores locales
13
institucionales resulta fundamental para cumplir con los objetivos de inversión y con la
capacidad de repago del inversionista privado, cuyo ingreso es la remuneración
acordada con el gobierno. Si entre los inversionistas institucionales se encuentran
fondos de pensiones, es posible que la legislación prudencial imponga condiciones que
no puede cumplir la SPC y por lo tanto se requiere de financiadores o garantes que
aislen en forma completa el riesgo proyecto/SPC de la transacción financiera. Esto
puede ser alcanzado con la participación de organismos multilaterales de financiamiento
que pueden entrar con recursos de préstamo, con operaciones “stand-by” o con
garantías a los fondos o a las SPCs y tener un impacto altamente favorable en los
términos y condiciones a ser proporcionados por el mercado al inversionista privado.
De lo dicho anteriormente es evidente que la capacidad del fondo para facilitar la
captación de recursos tendrá un impacto directo en las condiciones que el mercado
otorgará a los recursos que reciban su garantía. Si el costo del dinero al privado resulta
sustancialmente más caro del que podría obtener el gobierno directamente, es posible
que los beneficios esperados de la participación privada, especialmente en el concepto
de “mayor valor por el dinero” (“value for money”) desaparezcan y sea entonces más
conveniente que el sector público lleve a cabo la inversión sin participación privada o se
revise la asignación de las prioridades al proyecto.
Por último, si bien la constitución de un fondo de infraestructura como parte de las
responsabilidades sector público, puede resultar altamente conveniente para la
implantación de un sistema de APPs, también es necesario tener en cuenta que la
independencia del fondo es parte sustancial de la viabilidad financiera del instrumento y
de la percepción que tendrá en el mercado, especialmente en las actividades destinadas
a la captación de recursos o en la provisión de garantías a tomadoras de instrumentos
que se comercien en el mercado de capitales. La administración del fondo debe hacerse
con estrictos criterios de eficiencia y prudencia financiera. En caso contrario, la solución
a través de los proyectos APP puede resultar en un pasivo muy alto para el sector
público, eliminando los beneficios que podría haber traído la presencia del sector privado
tanto en el diseño, como en la construcción y operación y mantenimiento de la
infraestructura de servicio público correspondiente.
2. Mercado Financiero Internacional
En general el mercado financiero internacional es de difícil acceso para proyectos APP en
los países que no cuentan con clasificación de riesgo con nivel de grado de inversión.
Los riesgos asociados con los tipos de cambio, con las modificaciones de políticas
económicas y con los costos del dinero, además de la falta de precedentes en proyectos
con estas características, hacen que el inversionista deba colocar montos muy
importantes de recursos propios con limitada capacidad para movilizar deuda. En este
sentido los inversionistas extranjeros tendrán serias dificultades para convencer a sus
respectivas empresas sobre las ventajas que tiene participar en un proyecto APP.
Al igual que en el caso de la movilización de recursos internos, la creación de fondos de
garantía es un buen instrumento para mitigar los riesgos asociados a estos proyectos,
aún cuando en el caso de operaciones internacionales, el mercado normalmente exigirá
condiciones más estrictas que sólo pueden ser cumplidas en la medida que se logre la
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participación de organismos multilaterales de financiamiento. Se debe tener en cuenta
también que el financiamiento internacional puede darse a los fondos de infraestructura
que se crean en los países para financiamiento en moneda nacional y a los cuales se
hizo referencia en la sección anterior.
Es evidente que en el caso de América Latina contar con la participación de los
organismos multilaterales de financiamiento tiene una fuerte incidencia en la
clasificación de riesgo de los proyectos y de los fondos nacionales que sean utilizados.
Su presencia proporciona seguridades a posibles financiadores, pueden permitir el
acceso a fuentes no tradicionales y si las operaciones se hacen en el contexto del sector
público se obtiene la contragarantía del gobierno que a su vez constituye una
importante señal sobre la mitigación de los riesgos políticos que normalmente
acompañan a las operaciones de APP.
B.
Uso de Mecanismos de Competencia para Financiamiento de
Inversiones
Usualmente el licitante o dueño del proyecto requiere que durante el proceso de
licitación el oferente proporcione evidencias de que se contará con el financiamiento
para llevar a cabo la inversión. Este requisito es muy difícil de cumplir ya que los
financiadores normalmente no se comprometen con las empresas a proporcionar
recursos sin que primero haya habido un análisis técnico, legal, económico, financiero y
medioambiental con base en el cual decide si participa y la forma que podría revestir esa
participación. Aún más, la mayor parte de los organismos multilaterales adoptan esta
política y lo normal es que estas instituciones sólo entreguen cartas de intención que en
realidad no significan un compromiso de financiar.
Dada la importancia de la disponibilidad de financiamiento antes de hacer la
adjudicación del proyecto APP y la necesidad de incorporar los costos del financiamiento
en la adjudicación del proyecto, en algunos casos puede resultar conveniente considerar
la realización de un proceso de competencia entre eventuales financiadores después de
haberse hecho la licitación para la selección del privado que asumirá la obligación de
inversión, pero con anterioridad a la firma del contrato respectivo. Este mecanismo
permite hacer adaptaciones a las demandas del mercado y al mismo tiempo aprovechar
las fortalezas del proyecto y de sus patrocinadores en beneficio del proyecto. También le
indicará al gobierno las posibilidades que realmente tiene el proyecto en el mercado
disminuyendo los riesgos de que en el futuro no se cuente con los recursos
correspondientes.
Si bien la licitación para obtener financiamiento puede ser un instrumento muy
beneficioso en muchos casos, hay también oportunidades en las cuales no es
recomendable. La autoridad de gobierno debe tener la capacidad de determinar las
circunstancias en que esto es necesario o conveniente y proceder de acuerdo a ese
análisis. Operaciones en las cuales se requieren inversiones importantes o proyectos que
no tienen precedentes son usualmente los más aptos para este mecanismo. Este es un
aspecto que deberá tenerse presente en la mayoría de los casos en que se inicia la
ejecución de un programa de APP.
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C. Financiamiento por parte de los Bancos Multilaterales de Desarrollo
Como se ha indicado en los párrafos anteriores, la participación de los bancos
multilaterales de desarrollo puede ser fundamental para obtener los montos y los
términos y condiciones requeridos por este tipo de operaciones en su financiamiento.
Los bancos multilaterales no han tenido experiencia importante en la financiación de
proyectos APP con el alcance que se proporciona en este documento. En general, se han
limitado al financiamiento del sector privado en operaciones de concesión, en las cuales
se adopta principalmente el esquema de “project finance”. A continuación se hace una
enumeración de las principales características que están presentes en los proyectos APP
y su relación, cuando corresponda, con los esquemas de financiamiento de concesiones.
1.
La financiación de la infraestructura de servicio público en proyectos privados o
en concesión se ha efectuado principalmente a través de mecanismos de “project
finance”, con recurso limitado hacia los accionistas y patrocinadores. En los casos en
que las características de la operación lo ha requerido, se ha solicitado la garantía
solidaria de los accionistas de la empresa de propósito específico, resultando
fundamentalmente en un financiamiento corporativo.
2.
La participación de la autoridad concedente, además de su papel de regulador y
supervisor, no asume en general obligaciones de tipo financiero, excepto en cuanto se
refiere al restablecimiento de la ecuación económico-financiera en los casos en que por
razones de interés público deba modificar las bases con las cuales se efectuó la
concesión. Sin embargo, hay proyectos en los cuales el Estado también ofreció subsidios
o la opción de un ingreso mínimo, pero todo esto dentro de un contexto de retorno
financiero para el sector privado con ingresos provenientes por tarifas a los usuarios de
los servicios públicos concesionados.
3.
Si bien la disponibilidad de un marco regulatorio resulta muy importante en la
participación de los organismos multilaterales, ha sido la fortaleza financiera de los
accionistas la que determina la calidad crediticia de la operación. Desde ese punto de
vista, no ha diferencias con los financiamientos comerciales.
4.
La participación de los organismos multilaterales en estas operaciones con alto
contenido comercial ha sido diseñada para movilizar recursos adicionales y actuar como
catalizador de otras fuentes.
5.
En los casos en que las agencias han participado como garantes (por ejemplo,
Banco Interamericano de Desarrollo), no se ha requerido una contragarantía del
gobierno ya que las seguridades crediticias de la operación descansan principalmente en
la fortaleza comercial del proyecto y en las garantías de los patrocinadores y accionistas
de la empresa de propósito específico.
6.
En los esquemas de América Latina y el Caribe, algunos gobiernos han
establecido subsidios o contribuciones en efectivo para el financiamiento de los
proyectos y en pocos casos han habido seguros contra ingresos por debajo de los
proyectados, reduciendo la presencia del gobierno a eventos precisos y debidamente
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cuantificados. En estos casos en que hay contribuciones financieras de los gobiernos,
usualmente los financiadores han requerido que dichas contribuciones se efectúen con
anterioridad a los desembolsos de ellos.
7.
En caso de entrar en el financiamiento de APP, estas mismas agencias deberán
tener una relación más estrecha con los gobiernos ya que la justificación financiera del
proyecto se dará con base en los flujos de fondos a ser proporcionados por los
gobiernos de acuerdo a los respectivos contratos que se suscriban con el inversionista
privado.
8.
Ya sea para prestar directamente al dueño del la empresa o para traspasar
recursos mediante mecanismos de intermediación (fondos de infraestructura o
préstamos al sector público), es posible suponer que los bancos multilaterales requerirán
que los gobiernos demuestren su capacidad financiera para responder a las obligaciones
asumidas y es posible prever que esos mismos gobiernos deberán tener la capacidad
financiera y legal para proporcionar contragarantías a estas agencias.
9.
Las metodologías de análisis, negociación y supervisión de proyectos APP corren
el riesgo de acumular todas las obligaciones que se exigen a un prestatario privado, más
todas las que se exigen al prestatario público, con motivo de lo cual será necesario que
las instituciones multilaterales hagan una revisión interna de sus políticas y
procedimientos e indiquen la forma en que se podría proporcionar el confort adecuado
para considerar estas operaciones con tiempos y costos de procesamiento razonables.
10.
Finalmente, los organismos multilaterales deberían considerar la posibilidad de
que a través de operaciones de cooperación técnica se hagan los preparativos
necesarios desde el punto de vista legal, institucional, y financiero, y de identificación y
preparación de proyectos con participación público-privada, cumplan con los requisitos
que usualmente se solicitarán para proporcionar el contractual financiamiento.
En resumen, las características que tendrían las operaciones que componen los
programas APP son muy diferentes de las concesiones y las privatizaciones y tienen
como objeto del análisis crediticio al gobierno. Teniendo en cuenta la misión de
desarrollo de los organismos multilaterales, es posible suponer que habrán esfuerzos de
colaboración con los países para que lleven a cabo una adecuada selección de
proyectos; las licitaciones se realicen de manera que resulten eficientes, económicas,
transparentes y equitativas; se establezcan o fortalezcan los regímenes legales y
regulatorios; se creen o fortalezcan las entidades que tendrán a cargo la supervisión de
los contratos de APP; se establezcan mecanismos de financiamiento local a los cuales
pueda tener acceso el sector privado y el gobierno adopte medidas para asegurar el
cumplimiento de sus obligaciones tanto financieras como regulatorias; se definan
mecanismos de compensación con los respectivos sistemas alternativos de resolución de
conflictos.
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