Diagnosticando el Fondo Común Municipal

C entro de Sistemas Públicos
Ingeniería Industrial|Universidad de Chile
Fondo Común Municipal
Diagnosticando el Fondo Común Municipal
Objetivo: El presente documento tiene por objetivo entregar una síntesis de elementos de diagnóstico de la
situación actual del Fondo Común Municipal, y motivar el trabajo de los participantes de la Escuela de
Temporada de Finanzas Municipales 2011, en grupos de discusión sobre los aspectos de diseño, operación y
desempeño del FCM.
1.
Sistema de Financiamiento Municipal
El sistema de financiamiento municipal está definido en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y
en el Decreto Ley 2.385 del 2010 de Rentas Municipales, incluyendo el reglamento del FCM.
Las dos grandes fuentes de ingresos para el sistema de financiamiento municipal son los ingresos propios y
las transferencias desde el resto del Sector Público. Las principales fuentes de financiamiento propios son los
impuestos, patentes, derechos y permisos, a actividades empresariales, uso de bienes públicos y por la
entrega de servicios municipales, por ejemplo, el impuesto territorial, los permisos de circulación, las
patentes comerciales y los derechos de aseo. A partir de estas fuentes también se obtienen los recursos
para el Fondo Común Municipal, que luego es redistribuido y se considera como otra fuente de ingreso para
los municipios. Para muchos municipios es la principal.
Para el año 2009, el 42% de la recaudación fue por ingresos propios, y 31% por FCM, en promedio. El
principal componente de los ingresos propios son los impuestos territoriales y las patentes, aportando el
56% del total de los ingresos propios.
Las transferencias son recursos que provienen para financiar directamente programas sectoriales. Los
principales son los de educación y salud, además de vivienda, protección social, seguridad, urbanismo, y los
proyectos de inversión obtenidos a través del Fondo Nacional de Desarrollo Regional.
En específico, los ingresos municipales están compuestos por:
1
1) Ingresos Propios Permanentes
a. Rentas de la propiedad municipal
b. El excedente del impuesto territorial recaudado una vez descontado el aporte al FCM
c. 37,5% de lo recaudado por permisos de circulación
d. Los ingresos por recaudación de patentes municipales de beneficio directo
e. Los ingresos por patentes mineras y acuícolas
f. Derechos de aseo
g. Ingresos por licencias de conducir y similares.
h. Derechos varios
i. Ingresos por concesiones
j. Ingresos por el impuesto a las sociedades operadoras de casino
k. Ingresos por multas de beneficio directo y sanciones pecuniarias
2) Fondo Común Municipal
3) Transferencias (Programas sectoriales y fondos concursables para la inversión)
4) Otros:
1
A partir de 2008, luego de introducida estandarización de clasificador presupuestario, de acuerdo al Manual de
Estadísticas Fiscales del FMI. Antes era casi lo mismo pero con otras denominaciones y no incluían patentes acuícolas ni
de casino.
1
C entro de Sistemas Públicos
Ingeniería Industrial|Universidad de Chile
Fondo Común Municipal
a. Donaciones municipales
b. Gestión propia municipal (Bernstein e Inostroza, 2009; 275)
c. Endeudamiento
Consideraciones en cuanto a las características de las fuentes de financiamiento.
i) Los impuestos, permisos, patentes y derechos son establecidos por ley a nivel nacional. Tanto
la base como la tasa son fijados a nivel central, es decir, no son reflejo ni de las necesidades ni
de la estructura económica local.
Graban el valor patrimonial de los bienes y no considera el costo de los servicios entregados o a financiar
con la recaudación municipal, lo que lleva a acentuar problemas de distribución del ingreso.
2.
2.1
Origen y evolución del Fondo Común Municipal
El origen del Fondo Común Municipal
El Fondo Común Municipal fue instaurado legalmente en el artículo 38º de la Ley Nº 3.033 publicada en
1979, la cual establece normas sobre las rentas municipales. En ella se establece que el 50% de la
participación municipal en el impuesto territorial constituirá un fondo común que se distribuirá entre todos
los municipios del país. La normativa también sienta bases para uso de los fondos así adquiridos,
indicándose que los municipios deberán indicar preferentemente los recursos a crear, mantener y prestar
servicios a la comunidad local; tomar a su cargo servicios que estén siendo atendidos por organismos del
sector público o privado (ateniéndose en este último caso a la lógica de subsidariedad); y financiar obras de
carácter local. El Fondo Común Municipal reunido en cada periodo sería distribuido en cada periodo
siguiendo la misma fórmula con que se asigna el aporte fiscal a los municipios, establecida en el artículo 36º
de la misma ley:
25% en proporción directa al número de habitantes de cada comuna.
25% en proporción directa al número de predios exentos de impuesto territorial en cada comuna.
50% en proporción inversa al ingreso de cada municipio.
Los coeficientes de distribución de cada comuna y el ajuste por la población flotante correspondiente a las
comunas balneario serían calculados cada tres años y publicadas por el Ministerio del Interior mediante
decretos supremos. El año 1980 se publica el decreto 580, que aprueba un reglamento para la aplicación y
funcionamiento del Fondo Común Municipal. La normativa establece los procedimientos de cálculo para
calcular los coeficientes de distribución, y los procedimientos de cálculo para ajustar la población de las
comunas-balneario.
2.2
Evolución normativa del Fondo Común Municipal
A lo largo de los años el Fondo Común Municipal ha sufrido modificaciones, principalmente mediante
cambios en la ley de rentas municipales, la ley orgánica constitucional de municipalidades y los decretos
emitidos por el Ministerio del Interior, que regulan aspectos específicos del funcionamiento del fondo. La
evolución del fondo común municipal puede seguirse, analizando las principales modificaciones legales
aplicadas entre los años 1979 y 2009. Para sintetizar los hallazgos, se identifican los cambios en torno a tres
componentes principales de este instrumento: recaudación, distribución y estabilización.
Recaudación:
1. En sus inicios, el fondo se constituyó íntegramente por el 50% correspondiente a la recaudación del
impuesto territorial
2. En 1984 este porcentaje aumentó a 60% y once años más tarde se estableció un porcentaje de 65%
para las comunas de Santiago, Providencia, Vitacura y Las Condes.
2
C entro de Sistemas Públicos
Ingeniería Industrial|Universidad de Chile
Fondo Común Municipal
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Derechos de permisos de circulación, establecido en 50% el año 1984 y luego aumentado a 62,5%
el año 2000.
Patentes comerciales de las comunas con mayores recursos (1984).
Transferencias de vehículos (1995).
Multas de las normas del tránsito detectadas cursadas por tele radares (2002).
Municipios de Providencia, Vitacura y Las Condes deben realizar un aporte adicional de 70.000 UTM
(2005).
Aportes Fiscales (1984)
Distribución:
1. Desde su creación en 1979 hasta el año 1984 la lógica de asignación obedeció principalmente a la
redistribución de recursos, distribuyendo a cada comuna de manera proporcional al número de
habitantes, número de predios exentos y en proporción inversa al ingreso municipal.
2. El año 1987 la formula de distribución fue modificada, estableciendo que un 10% se distribuiría por
partes iguales entre todas las comunas. Aumenta a un 25% en última modificación.
3. En legislación del año 1995, se establece que un 10% del fondo común municipal se asignará según
indicadores de gestión y de desarrollo de proyectos. Desaparece en normativas posteriores.
4. Para asignar el 90% restante del fondo, el decreto de 1995 innovó al incorporar en los criterios de
asignación un indicador de pobreza comunal.
5. La reforma realizada el año 2007 a través de la ley 20.237 incorporó un mecanismo de
estabilización al sistema, con el objetivo de compensar a las comunas que pudieran verse
perjudicadas por los nuevos criterios de distribución.
2.3
Normativa vigente
La configuración actual del Fondo Común Municipal y sus mecanismos de funcionamientos se determinan
principalmente a través de la ley 20.037, promulgada el año 2007, la cual establece el marco general del
FCM en la ley sobre rentas municipales y la orgánica constitucional de municipalidad, y por el decreto 1293
del Ministerio del Interior, promulgado el año 2009, que establece aspectos procesales y formulas de cálculo
de los coeficientes utilizados.
El Fondo Común Municipal se define como un mecanismo de redistribución solidaria de recursos financieros
entre las municipalidades del país, cuyo objetivo principal es garantizar el adecuado funcionamiento y
cumplimiento de los fines propios de los municipios. La normativa vigente define tres componentes
principales del fondo: recaudación, distribución y estabilización.
2.3.1
Mecanismo de recaudación
El Fondo Común Municipal integra fondos provenientes del gobierno central y de los municipios, siendo
estos últimos el principal ingreso del instrumento.
N°
ITEM
1
Impuesto Territorial
60 %
2
Patentes Comerciales
0%
3
Permisos de Circulación
PORCENTAJE
Santiago
Providencia
Vitacura
Las Condes
Santiago
Providencia
Vitacura
Las Condes
62,5%
65%
65%
65%
65%
55%
65%
65%
65%
3
C entro de Sistemas Públicos
Ingeniería Industrial|Universidad de Chile
Fondo Común Municipal
4
5
2.3.2
Transferencia de vehículos
Multas tránsito detectada por equipos
electrónicos
6
Aporte Fiscal
7
Aporte adicional
50%
50%
218.000 UTM
Imp. Terr. Inmuebes fiscales
Providencia, Vitacura y Las Condes realizan un
aporte anual adicional de 70.000 UTM, Los
municipios afectados pueden eximir un monto
de este pago equivalente al aporte efectuado en
el mismo año a la Corporación Cultural de la
Municipalidad de Santiago
Mecanismo de Distribución
Para asignar los montos correspondientes a cada municipio se calcula un coeficiente de participación en el
fondo común municipal (CFCM) para cada comuna. El coeficiente se calcula anualmente y debe publicarse
mediante un decreto del Ministerio de Hacienda en diciembre de cada año. El CFCM se construye a partir de
2
cuatro indicadores a los que se asignan diferentes pesos relativos :
1.
2.
3.
4.
Indicador de partes iguales entre comunas del país (IPI), 25% del CFCM.
Indicador de número de pobres de la comuna (IPC), 10% del CFCM. Se basa en la proporción de
pobres de la comuna, estimado según la encuesta CASEN. Se pondera en relación a la población de
pobres del país.
Indicador del número de predios exentos de impuestos en la comuna (IXC), 30% del CFCM. Se calcula
la proporción de predios exentos de impuestos en relación al total de predios de la comuna. Se
pondera por la proporción de predios exentos de la comuna en relación al total de predios exentos
del país.
Indicador de menores ingresos propios por habitante (IPP), 35% del CFCM.
Si los ingresos por FCM resultan ser menores que la participación estimada para el mismo año mediante el
CFCM, la diferencia podrá ser compensada total o parcialmente de acuerdo al mecanismo de estabilización.
Los montos asignados por el fondo común municipal se entregan en dos remesas mensuales: un anticipo de
80% de los recursos en los primeros 15 días del mes y el remanente en los últimos días de cada mes.
2
Las fórmulas de cálculo de cada indicador se encuentran en el “reglamento para la aplicación del articulo 38 del
decreto ley n° 3.063, de 1979, modificado por el articulo 1° de la ley n° 20.237”, publicado en el diario oficial con fecha 2
de Enero de 2009.
4
C entro de Sistemas Públicos
Ingeniería Industrial|Universidad de Chile
Fondo Común Municipal
3.
Diagrama Operativo del FCM
En este apartado de la presentación se muestra el diagrama con el modelo del fondo común
municipal.
4.
4.1
Panorama General del FCM3
Análisis Agregado
La figura 1 presenta la evolución total de ingresos municipales, la cual claramente muestra una tendencia de
crecimiento sostenido en el periodo estudiado. Desde el año 2001 al año 2009, los ingresos municipales
totales han aumentado en un 51,6% respecto el 2001, pasando de 1.344.839 a 2.039095 (MM$2009). Esta
tendencia de crecimiento fue sostenida en el tiempo, y sólo en el año 2005 se observó un decrecimiento
leve en el ingreso total, correspondiente a una variación porcentual interanual de -0,44%. El periodo
comprendido entre los años 2003 y 2004 se destaca tasas superiores al 6% de crecimiento; de la misma
forma, el año 2009 se destaca al presentar la variación interanual más alta (11,03%).
3
Todos los gráficos presentados en estas secciones, son de elaboración propia en base a datos proporcionados por el
SINIM, a excepción del gráfico de composición del fondo.
5
C entro de Sistemas Públicos
Ingeniería Industrial|Universidad de Chile
Fondo Común Municipal
Figura 1
La figura 2, presenta la evolución del FCM entre los años 2001 y 2009, indica un aumento considerable en
los montos a redistribuir por el FCM, partiendo en casi 400.00 (MM$ 2009) el 2001 y llegando a más de
600.000 (MM$ 2009) el 2009, con un crecimiento promedio más de un 6%. Al comienzo del periodo (2001)
el fondo común municipal representaba alrededor del 28% de los ingresos totales, para luego aumentar al
30% y estabilizarse alrededor de esa cifra hasta 2009.
Figura 2
La evolución de los ingresos propios permanentes entre los años 2001 y 2009 se presenta en la figura 3. Es
importante notar que a diferencia de los indicadores ya analizados, los ingresos propios permanentes siguen
una tendencia general distinta. Si bien se comparte la característica de crecimiento general de los ingresos,
pasando de MM$ 580.302 en el año 2001 hasta MM$ 848.017 el año 2009, el periodo de menor crecimiento
radica en los años 2007-2008 (variaciones interanuales de 1,19% y -1,12%, respectivamente).
Figura 3
6
C entro de Sistemas Públicos
Ingeniería Industrial|Universidad de Chile
Fondo Común Municipal
Resulta interesante observar la evolución de los ingresos propios permanentes sobre los ingresos totales,
dónde se puede apreciar una leve disminución de la importancia de los IPP en el total. Los ingresos relativos
correspondientes al IPP disminuyeron sostenidamente en el periodo analizado, pasando de representar el
43,15% en el año 2001, a representar el 41,59% el año 2009 del total de ingresos. La tendencia de la
participación de los IPP en los ingresos totales es inversa a la del FCM.
4.2
Aportes al FCM
La figura 4 muestra la evolución de los montos totales trasferidos por los municipios hacia el FCM. Durante
los años 2001 a 2003 se nota un crecimiento constante en las transferencias al FCM, quedando estas
estancadas durante el 2004, para nuevamente incrementarse durante el 2005 y 2006. Durante el 2007 los
aportes al FCM se mantuvieron relativamente similares a los del año 2006. Es importante destacar la notoria
alza mostrada durante el 2008, debida a las modificaciones establecidas en 2007, que alcanzó al 23,4%.
Finalmente el año 2009, se observa una caída -7,14%, atribuible a la crisis económica.
Figura 4
La figura 5 muestra la composición del FCM para el año 2009, en cuanto sus fuentes de recaudación. Se
aprecia que la principal fuente corresponde a los ingresos recibidos por impuesto territorial, el que
representa casi el 60% de los montos totales del FCM. En segundo y tercer lugar se encuentran los ingresos
asociados a permisos de circulación (19%) y patentes comerciales (13%), respectivamente. Finalmente, en
un porcentaje menor, se ubica el aporte fiscal (5%), multas por infracciones cursadas por medios
electrónicos (foto radares) (3%), y los ingresos derivados por transferencias de vehículos.
Figura 5
Fuente: Frei Toledo, Gonzalo (2010)
“Fondo Común Municipal: Situación Actual y Proyecciones”
7
C entro de Sistemas Públicos
Ingeniería Industrial|Universidad de Chile
Fondo Común Municipal
5.
5.1
Distribución de Ingresos Municipales
Diferencias de Ingreso Municipal
El FCM se define como un fondo redistributivo solidario entre municipios, que busca garantizar a estos la
4
realización de las tareas que le son pertinentes . Es decir, establece un flujo de fondos entre municipios,
desde aquellos que poseen (recaudan) más recursos hacia aquellos municipios que, debido ciertos factores
específicos (ubicación geográfica, tipo de población, número de habitantes etc.) no tienen esa misma
capacidad. En este sentido, la figura 5 muestra cómo ha evolucionado la brecha entre los municipios del
quintil “más pobre” en términos de ingresos municipales totales per cápita (percibidos en 2001), y aquellos
del quintil “más rico”, una vez que se han distribuido los montos del FCM. Se observa que la brecha entre
quintiles disminuyó el año 2002, y a partir del año 2007 mostró un leve aumento.
Figura 5
5.2
Una tipología de Municipios según participación en el FCM
Gran Aportador
Aportador
Receptor-Aportador
Receptor
Receptor Neto
Frecuencia
Porcentaje
4
9
15
140
177
1,1
2,6
4,3
40,6
51,3
345
100
Gran Aportador
Se les denomina Gran Aportador dado que sus aportes al FCM en relación a los ingresos recibidos por él,
están en una relación entre 8.79 y 25.01, es decir, el máximo valor de este grupo aporta hasta 25 veces los
ingresos que recibe del FCM. Este es un grupo homogéneo de comunas pertenecientes a la Región
Metropolitana, con alto ingresos propios permanentes en leve ascenso cada año, y escasa recepción de
ingresos por el FCM. Incluye a Santiago, Las Condes, Providencia y Vitacura.
4
D.L. Nº 3.063 (1979)
8
C entro de Sistemas Públicos
Ingeniería Industrial|Universidad de Chile
Fondo Común Municipal
Aportador
Este grupo se caracteriza por que la relación entre aportes y beneficios es mayor a 1, es decir, que al igual
que el grupo anterior los aportes realizado al FCM son mayores que los ingresos recibidos de él, pero esta
relación se da en una menor magnitud que el grupo anterior (1.13 - 4.81). Dado que son comunas
aportadoras, se espera que los ingresos recibidos por el fondo sean más bien bajos. Para todas las comunas
de este segmento, las cuales se ubican en la RM y V región, los ingresos por FCM se mantienen
relativamente constantes durante el periodo 2001-2009.
Receptor-Aportador
Este grupo presenta una relación entre aportes y beneficios dentro del rango de 0.53-0.96, es decir, sus
aportes representan entre un 50% y un 90% de sus ingresos por el FCM. En este grupo resulta interesante,
ya que se encuentran algunas comunas con montos significativos de IPP, aunque su beneficio por el FCM es
mayor.
Receptor
La relación entre aportes y beneficios para este grupo se ubica en el rango 0.1-0.49, es decir, sus aportes al
FCM, representan entre el 10% y el 50% de los ingresos recibidos por dicho concepto.
Receptor Neto
Este grupo corresponde a municipios cuya capacidad de aportar al FCM es escasa (menor al 10% de los
ingresos que reciben de él). En este grupo los IPP no muestra variaciones significativas, siempre por debajo
de los ingresos recibidos por el FCM.
6.
Preguntas
El FCM se define como un fondo de “redistribución solidaria” para destinar recursos preferentemente a
crear, mantener y prestar servicios a la comunidad local. Sin embargo. Una primera mirada a los datos
agregados del FCM destaca su carácter redistributivo, toda vez que la recaudación de los montos,
posteriormente reasignada según criterios de vulnerabilidad, beneficia a la mayoría de los municipios. Sin
embargo, un diagnóstico del FCM requiere plantearse preguntas acerca del diseño y el desempeño de este
instrumento a la luz de las situación actual de los municipios y su futuro: ¿cuán “redistributivo” y “solidario”
es el FCM en la actualidad?, ¿qué componentes de su diseño y operación podrían mejorar? Para
aproximarse a respuestas a estas interrogantes (bastante generales, por cierto), es esencial conocer la
opinión, experiencia y visión de actores municipales. Por ello, a continuación se propone un trabajo en
grupo para abordar distintos aspectos del FCM.
7.
Trabajo Grupal
A continuación, se presenta una guía para trabajo grupal.
Dimensión
Contextualización
Sub-dimensión
Diseño del instrumento y
procesos asociados
Recaudación
Tópicos
-Compartir la experiencia general de su municipio, en
relación con el FCM
- Proceso de entrega de información.
- Fuentes de recaudación de FCM (¿suficientes?).
- Competencia entre municipios: permisos de circulación y
patentes.
- Logística de pago a la tesorería general de la república.
- Atrasos en pagos. Razones de atrasos. Aplicación de
9
C entro de Sistemas Públicos
Ingeniería Industrial|Universidad de Chile
Fondo Común Municipal
Distribución
Estabilización
Resultados del
instrumento
Entidades
administradoras
Resultados
globales
Evaluación general
Sentido de la
política
Rediseño del fondo
Cambios históricos
del FCM.
Ideas para mejorar
FCM
intereses respectivos.
- Proactividad en recaudación, disponibilidad de capital
humano para realizar recaudaciones.
- Potenciales ítems a añadir a fuentes de financiamiento.
- Proceso de pago
- Formulación del CFCM
 Criterios de asignación
 Periodicidad del cálculo de los coeficientes.
 Proceso de pagos
 - Uso de los anticipos
- Evaluación del mecanismo de estabilización
- Evaluación de rol de SUBDERE
- Evaluación de rol de TGR
- Tipos de usuarios del FCM
- Evolución histórica de los tipos de usuarios
- Red de incentivos que implementa el FCM.
“mecanismo de redistribución solidario para apoyar y
garantizar el desempeño de los servicios propios de las
municipalidades”.
- ¿Se cumple el rol redistributivo del FCM?
- evaluación de reformas previas.
Reforma del 2007:
- simplificación de los cálculos de coeficiente.
- aumento del porcentaje de asignación de partes iguales.
- eliminación del 10% dedicado a gestión y proyectos de
emergencia.
- Aportes al FCM
- Herramientas de recaudación local
- Apoyo Fiscal
- Cálculo de coeficiente y mecanismos de pago.
10