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REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA
Popayán, veintitrés de noviembre de dos mil diez
Magistrado Ponente: CARLOS HERNANDO JARAMILLO DELGADO.
Expediente
Actor
Demandado
Acción
2006 00006 01
NACIÓN – MINAGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
MUNICIPIO DE TIMBIQUÍ
EJECUTIVO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 20 de Mayo de
2010, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán.
I. ANTECEDENTES
1. La Demanda
LA NACION – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, por
intermedio de apoderado judicial, solicitó que se ordene librar mandamiento de pago en
contra del Municipio de Timbiquí, por la suma de 110´718.677,24 pesos, contenida en el
acta de liquidación bilateral del convenio 1706-19-05170-0-2001.
2. La Sentencia Apelada
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán, en sentencia de 20 de Mayo de
2010 consideró que la liquidación del convenio se hizo por fuera de los términos en los que la
ley autorizaba a las partes hacerla, es decir, que la liquidación se hizo sin competencia para el
efecto, por lo que ordenó no seguir con la ejecución.
3. El Recurso De Apelación
El ejecutante apeló la anterior decisión, con los siguientes argumentos:
Los contratos pueden liquidarse hasta antes del vencimiento del término de caducidad de la
acción contractual o antes de la notificación del auto admisorio de la demanda que se
interponga para obtener la liquidación por vía judicial. Por lo que el convenio referido en la
demanda, fue liquidado dentro del término legal.
Expediente
Actor
Demandado
Acción
2006 00006 01
NACIÓN – MINAGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
MUNICIPIO DE TIMBIQUÍ
EJECUTIVO
Conforme al artículo 507 del CPC, no puede declararse excepciones de oficio, por lo que el
juez no podía declarar no seguir adelante con la ejecución, lo que, además, configura un fallo
extra petita.
II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL
1. De la obligación del juez administrativo de declarar excepciones
La Sala encuentra impróspero el cargo de la apelación referente a la imposibilidad del juez de
decretar excepciones de oficio.
Según el artículo 164 del CCA, en la sentencia debe definirse sobre las excepciones
propuestas y “cualquiera otra que el fallador encuentre probada”. El mismo artículo especifica
que, incluso “El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las
excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la reformatio in pejus”.
Por su parte, el Consejo de Estado, en providencia de 27 de marzo de 2003, radicación 22900,
Sección Tercera, dijo: “En esta jurisdicción contencioso administrativa se destaca,
especialmente, que nada impide que el superior estudie todos los hechos probados en el
juicio ejecutivo, constitutivos de excepciones, pese a la no proposición del hecho y a la no
declaración de la excepción por el A quo.”.
En providencia de 4 de marzo de 2010, radicado 2007 00127 01, MP: ANDRADE RINCÓN, esta
Corporación explicó que era diferente el tratamiento de la declaración de excepciones en el
procesal civil y en el contencioso administrativo. Se dijo:
“De lo anterior, se tiene que en materia civil, ciertamente, el Juez no se encuentra facultado por el
ordenamiento para declarar de oficio probada la excepción de prescripción. En sentido contrario,
en materia contenciosa administrativa el Juez deberá decidir sobre las excepciones, tanto de las
propuestas en la contestación de la demanda como de las que oficiosamente encuentre probadas.
Así las cosas, mientras que el estatuto de procedimiento civil impide la declaración
oficiosa de la excepción de prescripción, el Código Contencioso Administrativo obliga al
fallador a pronunciarse oficiosamente sobre las excepciones que encuentre probadas,
incluida la de prescripción, como quiera que el texto de la disposición reseñada alude a cualquiera.”
Resaltado y subrayado añadidos.
De manera que no es de recibo el argumento del apelante, en lo referido a la posibilidad del
juez administrativo de declarar de oficio las excepciones que halle configuradas, pues dicho
juez, a diferencia del juez civil, está en la obligación de resolver sobre aquellas excepciones
propuestas o que encuentre probadas.
2. De la falta de competencia para la liquidación del convenio y la confirmación
de la sentencia
2.1.
A efectos del sub judice, debe tenerse en cuenta la aplicación de la ley 80 de 1993
y la reforma introducida por la ley 1150 de 2007, en particular, en lo referente a la liquidación
de los contratos estatales.
La ley 80 de 1993 dispuso en sus artículos 60 y 61 sobre la liquidación de los contratos:
Artículo 60. DE SU OCURRENCIA Y CONTENIDO. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya
ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación
de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el
pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los
cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene
la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.
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Expediente
Actor
Demandado
Acción
2006 00006 01
NACIÓN – MINAGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
MUNICIPIO DE TIMBIQUÍ
EJECUTIVO
También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.
En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para
poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.
Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato
a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y
accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para
avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.
ARTÍCULO 61. DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL. Si el contratista no se presenta a la liquidación o
las partes no llegan a acuerdo sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por la
entidad y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición.
Por su parte, la ley 1150 de 2007, publicada en el Diario Oficial No. 46.691 de 16 de julio de
2007, derogó el inciso 1 del artículo 60, salvo la expresión que va desde “los contratos…” hasta
“…serán objeto de liquidación”, y derogó completamente el artículo 61 de la ley 80. Consagró en
los artículos 32 y 33:
ARTÍCULO 32. DEROGATORIA. A partir de la vigencia de la presente ley, quedan derogados los siguientes
artículos de la Ley 80 de 1993: (…) el inciso 1o del artículo 60, con excepción de la expresión “Los contratos
de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolonguen en el tiempo y los demás que lo
requieran serán objeto de liquidación” el artículo 61 (…)”
ARTÍCULO 33. VIGENCIA. La presente ley empieza a regir seis (6) meses después de su promulgación, con
excepción del artículo 6o que entrará a regir a los dieciocho (18) meses de su promulgación.
Es decir, salvo las excepciones consagradas en el artículo 33, la ley 1150 de 2007 rigió desde el
16 de enero de 2008.
Como el convenio se suscribió el 7 de diciembre de 2001, y estuvo vigente hasta el 31 de
diciembre de 2002, se rigió completamente por las disposiciones de la ley 80 de 1993, sin haber
sido amparado en ningún momento por la ley 11501.
2.2.
En consecuencia, los términos para realizar la liquidación del convenio corrían de
la siguiente manera: la liquidación de común acuerdo, dentro del término fijado en el pliego de
condiciones, o dentro de los 4 meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición
del acto administrativo que ordene su terminación. La liquidación unilateral, procedía si el
contratista no se presentaba o si las partes no llegaban a un acuerdo. Conforme al artículo 136,
numeral 10, literal d, del CCA, esta liquidación unilateral debía hacerse dentro de los 2 meses
siguientes al vencimiento del plazo para la liquidación bilateral.
2.3.
Aplicado esto al sub judice, se tiene:
El término de duración del Convenio 1706-19-05170-0-2001 –fls. 4-16-, de acuerdo a lo
establecido en su cláusula tercera, y las modificaciones introducidas por los adicionales de 25
de octubre de 2002 –fls. 17- y de 19 de diciembre de 2002 –fls. 19-, fue hasta el 31 de
diciembre de 2003.
2.3.1.
Como no se acordó un plazo para la liquidación bilateral en los términos de
referencia, el término inició desde la finalización del convenio, hasta el 30 de abril de 2004.
Sin embargo, el acta de liquidación bilateral del convenio se elevó el 21 de agosto de 2004.
2.4.
Para la Sala, esto no conlleva la nulidad del acta de liquidación por falta de
competencia, pues en este caso en particular, la liquidación se efectuó por mutuo acuerdo,
operación que podía realizarse hasta antes de la notificación del auto admisorio de la
1
Esta ley regló sobre la liquidación de los contratos en el artículo 11.
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Expediente
Actor
Demandado
Acción
2006 00006 01
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MUNICIPIO DE TIMBIQUÍ
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demanda que radicara la competencia para la liquidación en el juez o antes del vencimiento
del término de caducidad de la acción contractual.
2.4.1.
Debe precisar la Sala que el término para la liquidación unilateral del contrato
es preclusivo, pues la administración pierde su competencia y abre la posibilidad de que sea
el juez quien liquide el contrato a solicitud del interesado, que puede ser la misma
administración o el contratista.
Sobre el punto, en sentencia 15239 de 4 de diciembre de 2006 se consideró por el Consejo
de Estado:
“Ahora bien, si la entidad estatal contratante no efectúa la liquidación unilateral dentro del
mencionado término de dos (2) meses, siguientes al vencimiento del plazo acordado o legalmente
establecido para la procedencia de la liquidación conjunta, ha de concluirse que aquella pierde su
competencia por razón del factor temporal -ratione témporis-, puesto que el aludido plazo legal de
dos (2) meses es preclusivo en la medida en que la propia ley consagra una consecuencia en
relación con su vencimiento, consistente en trasladar dicha competencia al juez del contrato y
autorizar entonces al respectivo interesado -que podrá ser la propia entidad contratante o el
particular contratista-, para que a partir del vencimiento de dicho plazo pueda demandar la
realización de la liquidación ante el juez del contrato, de conformidad con el texto la norma en cita
[parte final de la letra d) del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A.], que a la letra reza: (…)”
Subrayado fuera de texto.
2.4.2.
Sin embargo, la liquidación bilateral de los contratos procede en cualquier
momento, siempre y cuando esté corriendo el término de caducidad de la acción o no se
haya notificado de la demanda. Ello, en virtud del principio de autonomía de la voluntad, la
posibilidad de que un contrato sea liquidado y se conozca la realidad económica de los
extremos contratantes.
Así, por ejemplo, Expósito Vélez ha concluido, previo recuento de la jurisprudencia
contencioso administrativa:
“Podemos concluir, entonces, que no cabe duda de que la liquidación bilateral o de común acuerdo
de los contratos estatales puede ser realizada en cualquier momento antes del vencimiento del
término de caducidad de la acción contractual respectiva, siempre y cuando no se haya notificado a
ninguna de las partes demanda judicial con la pretensión de que se declare judicialmente el
contrato.
Respecto de la liquidación unilateral, la jurisprudencia del Consejo de Estado parece haber arribado
a similar conclusión, aunque, como vimos, la doctrina ha tratado de oponerse a esta solución.
El legislador ha intentado zanjar esta discusión sobre la oportunidad para liquidar los contratos
estatales tomando partido por la posición que ha sido defendida por la propia jurisprudencia. Es así
como en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 dispone lo siguiente: (…)”2 Subrayado fuera de
texto.
Y Betancourt Jaramillo expone:
“En primer lugar, si la administración, pese al vencimiento de aquél término, dicta el acto de
liquidación unilateral, éste estará afectado de nulidad por incompetencia y podrá el contratista
impugnarlo dentro de los dos años siguientes (…)
En segundo lugar, si pese al vencimiento de los términos se lograre acuerdo entre las partes para la
liquidación del contrato, ésta tendrá plena validez. Aquí la voluntad de las partes, manifestada
libremente, será prevalente.”3 Subrayado fuera de texto.
2
3
En “La liquidación bilateral de los contratos estatales: un mecanismo alternativo de solución de conflictos.”
Carlos Betancourt Jaramillo, Derecho Procesal Administrativo, Sexta Edición, Señal Editora.
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Expediente
Actor
Demandado
Acción
2006 00006 01
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MUNICIPIO DE TIMBIQUÍ
EJECUTIVO
2.5.
En consecuencia, la decisión apelada debe ser revocada, pues la liquidación del
convenio fue bilateral y ocurrió antes del vencimiento del término de caducidad de la acción
contractual y no hubo demanda alguna que buscara que tal operación la hiciera el juez.
3. Además, observa la Sala que la ejecución se realiza con base en el acta de liquidación
del convenio 1706-19-05170-0-2001, la cual obra en original a folios 21 a 29 del expediente,
y que fue suscrita por el representante legal del Fondo DRI y por el representante legal del
municipio de Timbiquí. Es decir, que el documento que da cuenta de la obligación que se
ejecuta reposa en copia auténtica y emana del deudor.
La obligación allí contenida es expresa, clara y exigible, pues fácilmente se advierte que
existen unos recursos a favor del Fondo DRI, por valor de 110´718.677,24 pesos, los cuales
fueron aceptados por el representante legal de la entidad territorial. De manera que se
cumple con las condiciones sustanciales del título que se ejecuta. –Apartes 4 y 4.1.1 del acta
de liquidación-.
4. En atención a lo expuesto, se ordenará al A quo continuar adelante con la ejecución.
III. DECISION
Por las razones expuestas, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA,
administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
1º. REVOCAR la sentencia de 20 de Mayo de 2010 proferida por el Juzgado Primero
Administrativo del Circuito Popayán. En su lugar, se ordena al Juzgado Primero continuar con la
ejecución.
2°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE.
Se hace constar que el proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por el
Tribunal en sesión de la fecha, según consta en Acta No.
Los Magistrados,
CARLOS JARAMILLO DELGADO
HILDA CALVACHE ROJAS
PRESIDENTA
HILDA CALVACHE ROJAS
Encargada del despacho del que era titular el Dr. Andrade Rincón.
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