las modificaciones en clasificaci~n del suelo y

LAS MODIFICACIONES EN CLASIFICACI~NDEL SUELO Y
GESTIÓN URBANISTICA DE LA LEY 112001, DE 24 DE ABRIL,
DEL SUELO DE LA REGIÓN DE MURCIA, POR LA LEY 212004,
DE 24 DE MAYO*
Baldomero Ruiz Cuadrado
Cuerpo Superior de Administradores de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia
Profesor Asociado de Derecho Administrativo de la Universidad de Murcia
SUMARIO
1. PLANTEAMIENTO. OBJETIVOS DE LA LEY EN ESTAS MATERIAS
2. UNA NUEVA CATEGORÍA DE SUELO NO URBANIZABLE: EL SUELO NO URBANIZABLE INADECUADO PARA EL DESARROLLO URBANO
SIGLAS EMPLEADAS
BORM: Boletín Oficial de la Región de Murcia
CE: Constitución Española
LEF: Ley 16 diciembre 1954, de Expropiación Forzosa
LBRL: Ley 711955, de 7 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local
LRJAP-PAC: Ley 3011992, de 20 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 411999, de 13 de enero
LSRM: Ley 112001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, modificada por la Ley 212002, de 10 de mayo
y por la Ley 212004, de 24 de mayo
LRSV: Ley 611998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones
LS76: Ley del Suelo de 1976 (RD 134611976, de 9 de abril, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre
Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Derogado)
LS92: Ley del Suelo de 1992 (Real Decreto Legislativo 111992, de 26 de junio, que aprueba el Texto Refundido de
la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana), parcialmente vigente.
RD: Real Decreto
RGU: Reglamento de Gestión Urbanística (Real Decreto 328811978, de 25 de agosto)
SNU: Suelo No Urbanizable
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional
STS: Sentencia del Tribunal Supremo
TRRL: Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Loca (Real Decreto
Legislativo 78111986, de 18 de abril)
3. NUEVA R E G U L A C I ~ NDE LOS USOS EXCEPCIONALES EN EL SUELO NO
URBANIZABLE PROTEGIDO POR EL PLANEAMIENTO Y EN EL INADECUADO
PARA EL DESARROLLO URBANO
A) Usos y construcciones permitidas por el Plan que sean estrictamente necesarias para el
normal funcionamiento de las actividades propias de cada una de las zonas delimitadas
B) Usos provisionales
C) Vivienda unifamiliar
D) Actuaciones específicas de interés público
E) Suelos reservados por el Plan General para sistemas generales de infraestructuras o
servicios públicos
4. MODIFICACIONES EN MATERIA DE GESTIÓN URBANÍSTICA
5. CUESTIONES NECESITADAS DE R E V I S I ~ N
A) En clasificación del suelo y sus usos excepcionales
1. Los usos provisionales
2. Carácter del suelo urbanizable especial
3. La vivienda unifamiliar en suelo urbanizable especial
4. Las construcciones aisladas destinadas a industrias, actividades terciarias o dotaciones
5 . La edificación en suelo urbano de núcleo rural del art. 72
6. Los terrenos destinados a sistemas generales
7. Los terrenos de la Huerta Tradicional de la Región de Murcia
8. El incongruente art. 76.2
B) En gestión urbanística
l . Redacción confusa del art. 173.3.c), relativo a la aprobación de los Programas de
Actuación
2. Tramitación conjunta del Proyecto de Reparcelación y el Programa de Actuación
3. Deslavazada regulación de la figura del urbanizador
4. Silencio respecto de la participación en los gastos de urbanización en relación al
valor de las parcelas edificables adjudicadas
5. Participación de la Administración en los gastos de urbanización en los planes de
iniciativa particular
6. La innecesariedad de reparcelación en el sistema de concertación directa
7. Aprobación definitiva de los Estatutos y Programa de Actuación en el sistema de
compensación
8. Las Bases de Actuación en el sistema de compensación
9. Silencio sobre el Programa de Actuación en el sistema de cooperación
10. Imprecisiones en la gestión por el sistema de concurrencia
11. La retribución al urbanizador mediante la adjudicación de solares o mediante cuotas de urbanización en el sistema de concurrencia
12. La expropiación en el sistema de concurrencia
13. La utilización del sistema de expropiación
14. La omisión del Proyecto de Reparcelación en el sistema de expropiación
15. La ocupación directa como sistema de gestión integrada de iniciativa pública
16. La ocupación directa, ¿sistema para la obtención solo de sistemas generales o también locales?
1. PLANTEAMIENTO. OBJETIVOS DE LA LEY EN ESTAS MATERIAS
La Ley 212004, de 24 de mayo (BORM no 135, de 14 de junio), realiza la segunda y mas
importante modificación, cuantitativa y cualitativa, de la Ley 112001, de 24 de abril, del
Suelo de la Región de Murcia', cuyo texto, redactado por las Consejerías implicadas, fue
entregado directamente al grupo parlamentario popular de la Asamblea Regional para su tramitación como proposición de ley, soslayando así el preceptivo dictamen del Consejo
Jurídico de la Región de Murcia, de tramitarse como proyecto de ley.
Las modificaciones de la LSRM afectan en su mayor parte a preceptos relativos a la
ordenación del territorio y del litoral2(para este último se adiciona a la Ley 112001 un nuevo
Título, el VII, con los nuevos artículos 254 a 259), y de planeamiento urbanístico, y en este,
principalmente en lo relativo a las determinaciones del planearniento general y de desarrollo,
en donde merece especial mención la nueva redacción3del art. 149.1, sobre modificación de
los Planes, que llega así a su tercera redacción en la búsqueda de unos criterios claros y precisos que permitan diferenciar las modificaciones que llama estructurales y no estructurales
del planeamiento. Este trabajo, sin embargo, va a limitarse a analizar las modificaciones
introducidas en materia de clasificación del suelo y usos excepcionales y en materia de gestión urbanística, actualizando así anteriores trabajos sobre ellas4.
Los objetivos que la Ley de modificación se plantea en estas materias son puestos de
manifiesto en su Exposición de Motivos, que podemos sintetizar en los siguientes:
a) La adaptación de la Ley regional a la Ley 611998, de 13 de abril, sobre Régimen del
Suelo y Valoraciones, tras su modificación por la Ley 1012003, de 20 de mayo, de medidas
urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes, introduciendo al efecto una
nueva categoría de suelo no urbanizable, al que se denomina inadecuado para el desarrollo
urbano.
b) Contribuir a la estabilización del precio de la vivienda mediante el fomento de la construcción de viviendas de protección publica, a cuyo fin el planeamiento «podrá» calificar
suelo con destino a este uso específico, además de establecerse una reserva obligatoria del
10% de la edificabilidad residencial en suelo urbanizable, excepto para los desarrollos de
mínima densidad (hasta 0,25 m2/m2,inclusive, art. 101.l .b) LSRM).
c) Dar mayor participación a los propietarios en la tramitación y aprobación del Proyecto de
Reparcelación en el sistema de compensación, restaurando su tradicional mecanismo operativo.
d) Clarificar la competencia de los Municipios en las autorizaciones de usos provisionales y de viviendas unifamiliares en el suelo no urbanizable protegido por el planeamiento y en
1 La primera modificación la realizó la Ley 212002, de 10 de mayo (BORM no 128, de 4 de junio), de menor
importancia cualitativa y cuantitativa que la actual. Alguno de los preceptos modificados por aquella ha vuelto a ser
modificado por esta.
2 Para la LSRM, la ordenación del litoral consiste en la ordenación y tutela de las zonas contiguas a la ribera
del mar y sus zonas de protección e influencia, así como la regulación de su régimen de usos con la finalidad de proporcionar una respuesta integrada para la planificación y gestión del litoral.
3 Una primera modificación la realizó la citada Ley 212002, de 10 de mayo.
4 Publicados en la Revista Jurídica de la Región de Murcia, números 132 (clasificaciones del suelo) y 133
(gestión urbanística).
el inadecuado para el desarrollo urbano, que se atribuyen sin ambages a los mismos, siempre
que el planeamiento general estuviese adaptado a la Ley.
2. UNA NUEVA CATEGORIA DE SUELO NO URBANIZABLE: EL SNU INADECUADO PARA EL DESARROLLO URBANO
Junto a las dos categorías de SNU hasta ahora existentes, el de protección específica y
el protegido por el planeamiento, la Ley 212004, pretextando amparo en la Ley estatal
1012003, de 20 de mayo, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y
transportes, introduce una tercera categoría a la que denomina inadecuado para el desarrollo urbano. Este nuevo SNU estará constituido por «los terrenos que el plan general
considere justificadamente como tales por imperativos del principio de utilización racional
de los recursos naturales o por la necesidad de garantizar un desarrollo sostenible del
territorio, de acuerdo con el modelo de desarrollo urbano y territorial definido por el planeamiento».
No se entiende muy bien, empero, la creación por la Ley regional de esta tercera categoría de SNU, cuando para la Ley estatal no es si no una posibilidad o variante del protegido por el planeamiento, y así resulta de su inclusión en la nueva redacción dada al art. 9.2
de la Ley 611998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, por la citada Ley
1012003, según el cual, también tienen la condición de SNU (además de los especialmente
protegidos del art. 9.1), aquellos «que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior, por su valor
agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que
considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativos del principio de
utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de
carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística». Así pues,
tanto los que poseen valores dignos de ser conservados como «aquellos otros...», son protegidos (preservados) por el planeamiento general. Lo que hace la Ley 1012003 es ampliar
los supuestos de SNU que puede el planeamiento proteger, completando la redacción del
citado art. 9.2 LRSV, no añadirle otro punto a este para configurar una nueva categoría de
suelo no urbanizable, diferente del que es objeto de especial protección y del que protege
el planeamiento.
Curiosamente, también el nuevo art. 65.3 LSRM apela al plan general para proteger los
terrenos a que se refiere, aunque bajo el marchamo de una nueva y diferente categoría de
SNU, por lo que resulta obligado detenerse a considerar si esta nueva categoría aporta algo
nuevo que no estuviese ya en las dos iniciales. En lo que se refiere a la «utilización racional
de los recursos naturales», entendemos que ya está contenida en el protegido por el planeamiento. Si recursos naturales son los agrícolas, forestales, ganaderos, mineros, paisajísticos,
etc, su «preservación» no está reñida con su «utilización racional». ¿Acaso un bosque ha de
ser cerrado a cal y canto o, por el contrario, regulado su uso y disfrute racional de forma que
conserve sus valores? En cuanto al «desarrollo sostenible del territorio conforme al modelo
definido por el planeamiento» (concepto ambiguo y genérico en el que todo cabe), no podemos olvidar el carácter reglado del SNU, bien a resultas de la legislación sectorial e instrumentos de ordenación del territorio, bien porque «justificadamente» (motivadamente) el
planeamiento ha considerado incluirlo en esa clase de suelo para la conservación de dichos
valores, frente al carácter residual del suelo urbanizable5.Esta situación, que facilita que la
mayor parte del término municipal pueda ser urbanizable, permite al planeamiento establecer
cualquier modelo de desarrollo urbano y territorial con el solo requisito de que respete el
suelo no urbanizable, tanto el específicamente protegido como el justificadamente reservado
por el propio plan, y se acomode a las características del suelo y su entorno. En suma, poco o
nada aporta la nueva categoría de SNU. Como tampoco la aporta la denominación empleada,
inadecuado para el desarrollo urbano, porque todo SNU es inadecuado (inapropiado) para
el desarrollo urbano, y no parece que este lo sea mas que los otros (mas bien diríamos que al
contrario, considerando sus posibles usos excepcionales). La razón del término hay que buscarla en el modificado art. 9.2 LRSV, que lo utiliza en el contexto de un precepto para el que
la expresión «inadecuados» es extensiva a todos los terrenos que el planeamiento general
considere necesario preservar, en tanto que en la LSRM el término se ha descontextualizado,
llevándolo a una nueva categoría de SNU, como si las demás, a pesar de su condición de no
urbanizable, si fuesen adecuadas para el desarrollo urbano6.
Si en este nuestro parecer, los objetivos de este novedoso SNU ya estaban en los anteriores, ello nos encamina a tratar de averiguar que hay en la «mens legislatoris» que le ha llevado a apartarse del planteamiento de la legislación básica estatal (para la que, lo repetimos, los
nuevos criterios se mantienen bajo la protección del planeamiento general), creando esta
nueva categoría, a la que también reconoce protegida por el plan. Inicialmente podría pensarse que se pretende facilitar a los Ayuntamientos una categoría de SNU que, definida en términos tan vaporosos, puedan con liviana justificación atribuir a amplios sectores de su
territorio, para ser posteriormente reclasificados con rebaja de los requisitos y trámites procedimentales para ello. Si esto es así, se ha olvidado la paralela y necesaria modificación al
efecto de otros preceptos de la Ley.
No hay, pues, razón alguna que justifique el parto de esta nueva categoría de SNU, porque no es una categoría de la legislación básica estatal y pretextarlo es engañoso (ahí está
la mas reciente Ley valenciana del suelo no urbanizable), con ella no se va a preservar
mejor esta clase de suelo ni los terrenos que ampare van a poder ser reclasificados mas
fácilmente.
Lo que sin duda subyace en el fondo de esta nueva categoría es un sofisma para mantenerse frente a las críticas que ha recibido por la excesiva superficie (20.000m2)que, a juicio
de algunos con mas de vocación de servidores de la especulación que de servicio y ningún
interés por la preservación del medio ambiente, exige para la construcción de viviendas unifamiliares en el protegido por el planeamiento, ofreciendo a cambio un nuevo SNU en el que,
como veremos, tal exigencia se seduce sobremanera.
5 Para la LSRM, art. 66.1 «constituirán el suelo urbanizable los terrenos que no tengan reconocido por el planeamiento la condición de suelo urbano o de suelo no urbanizable~.
6 La Ley 1012004, de 9 de diciembre, del Suelo no Urbanizable de la Comunidad Valenciana, de notable claridad y buena técnica jurídica en su conjunto, solo establece dos categorías de suelo no urbanizable, el no urbanizable protegido y el no urbanizable común (correspondientes al especialmente protegido y al protegido por el
planeamiento de la LSRM), incluyendo dentro de la última a los terrenos inadecuados para el desarrollo urbano, cuidando, además, de establecer que el plan «justificará detalladamenten la procedencia de incluir suelo en una u otra
categoría. En suma, la Ley valenciana no entiende, con buen criterio, que los terrenos inadecuados para el desarrollo urbano constituyan una categoría diferente del no urbanizable protegido y del no urbanizable común, sino que lo
tiene como una forma o situación de este último.
Esta innecesaria e injustificada nueva categoría de SNU va a producir, además, situaciones
de discriminación entre propietarios colindantes, según que sus terrenos se califiquen como inadecuados para el desarrollo urbano o protegidos por el planeamiento, pues mientras los primeros van a necesitar parcelas de 5.000 o 10.000 m2para construir viviendas unifamiliares, los
segundos van a necesitar parcelas de 20.000 m2,cuando en realidad una u otra calificación (que
en poco o nada se diferencian), va a depender de la decisión discrecional, si no arbitraria, del
planificador, que al trazar una línea artificial sobre el plano va a beneficiar o a perjudicar según
se quede a un lado o a otro de la misma, en fincas colindantes y de iguales características.
3. NUEVA REGULACI~NDE LOS USOS EXCEPCIONALES EN EL SUELO NO
URBANIZABLE PROTEGIDO POR EL PLANEAMIENTO Y EN EL INADECUADO PARA EL DESARROLLO URBANO
La Ley 212004 da nueva redacción completa al art. 77 de la LSRM, que regula el régimen
excepcional de edificación en el SNU protegido por el planeamiento, en el que ahora incluye
al inadecuado para el desarrollo urbano. Tales usos excepcionales quedan así:
A) Usos y construcciones permitidos por el Plan que sean estrictamente necesarios
para el normal funcionamiento de las actividades propias de cada una de las zonas delimitadas. Solamente necesitarán licencia municipal a partir de la adaptación del planeamiento general a la Ley 212004.
Exceptuado algún matiz poco significativo en la redacción, no supone cambios respecto
de la regulación anterior, salvo la posibilidad de que estos usos y construcciones puedan
también ser autorizados ahora en el suelo inadecuado para el desarrollo urbano.
B) Usos provisionales. Corrigiendo la desafortunada redacción inicial a la que nos referíamos en anterior trabajo7,estos usos, en línea con lo que defendíamos, pasan a ser de exclusiva competencia municipal, y ello en ambas categorías de SNU, si bien esta entrega
competencia1 a la Admón. municipal se hará efectiva, de acuerdo con lo que establece su
Disposición Transitoria Tercera, cuando se produzca la adaptación a la misma del planeamiento general, reservándose la Admón. regional la emisión de previo informe al respecto,
preceptivo pero no vinculante, por parte de la Dirección General competente en materia de
urbanismo. Continúa manteniéndose, por tanto, la posibilidad de estos usos en el suelo no
urbanizable, cuestión sobre la que volveremos mas adelante.
C) Vivienda unifamiliar. Antes de la reforma legal que comentamos, la LSRM establecía la concurrencia de dos requisitos para la autorización autonómica de viviendas unifamiliares en el SNU protegido por el planeamiento: a) Que se acreditase de modo fehaciente la
vinculación de la actividad principal del titular a la explotación; b) Que la superficie mínima
de la explotación, entendida como agrupación de predios que constituya una unidad funcional, sea al menos de 20.000 m2.8
7 B. Ruíz Cuadrado. «La clasificación del suelo y sus usos excepcionales en la Ley 112001, de 24 de abril, del
Suelo de la Región de Murcia». Revista Jurídica de la Región de Murcia, no 32, pag. 26.
8 El concepto de agrupación de predios constitutivos de una unidad funcional significa la posibilidad de
alcanzar la superficie necesaria mediante la propiedad de varias parcelas, incluso no colindantes entre sí, aunque formando esa «unidadfuncional» a que se refiere la Ley Hipotecaria en su art. 8.2, segun el cual, se inscribirán como
una sola finca bajo un mismo número «toda explotación agrícola, con o sin casa de labor, que forme una unidad
La Ley 212004, manteniendo la exigencia de la superficie de 20.000 m? para el no urbanizable protegido por el planeamiento, introduce dos novedades significativas:
a) Que el uso de la vivienda unifamiliar se encuentre ligado a la actividad productiva de
la explotación. Se opera un cambio significativo en el registro de la vinculación, cuya
redacción anterior (vinculación de la actividad principal del titular a la explotación), conducía a un callejón sin salida, que dejaba reducida la posibilidad de autorización de estas
viviendas a personas dedicadas principalmente a la explotación del predio. La cuestión está
en determinar si eliminado un obstáculo, no ha sido puesto otro igualmente difícil de sortear.
Lo que la Ley demanda ahora es que el uso de la vivienda esté ligado a la actividad productiva de la explotación, y aunque lo deja abierto a cualquier clase de explotación, tratándose de suelo no urbanizable protegido por el planeamiento por sus valores o riquezas
naturales (art. 65.2), nos conduce a entender que se trata de explotaciones agrícolas, ganaderas, etc, en suma, explotaciones del sector primario, para las que la vivienda ha de estar
necesariamente vinculada al concreto y específico tipo de explotación de que se trate, lo
que, si bien la independiza de la actividad principal de su titular, no así de la clase de actividad productiva de la finca, lo que de nuevo genera la incertidumbre de no saber si lo que
la Ley quiere es posibilitar la construcción de viviendas unifamiliares en cualquier unidad
funcional con superficie superior a 20.000 m2.lo que, en principio, no parece, dado el
carácter excepcional de estas autorizaciones («Excepcionalmente podrá autorizarse....»,
art. 77.2), o, por el contrario, pretende limitarlas a los casos en que la vivienda resulte necesaria o, al menos, útil y ventajosa para la explotación. De ser así, el interesado habrá de
acreditar la necesidad o la real utilidad de la vivienda a la explotación, de suerte que incluso las características de la vivienda habrán de acomodarse al tipo de explotación. Si así
fuere, jserían autorizables viviendas claramente destinadas y con características de segunda residencia, alquiler turístico, venta posterior, etc, cuyo uso en nada las ligase ni fuesen
necesarias para la actividad productiva de la explotación? Todo esto parece complejo, pero
es que resulta difícil interpretar el sentido de la norma y ningún indicio nos facilita la
Exposición de Motivos ni que bullía por la «mens legislatoris». Antes hemos descartado
que esté en la intención de la Ley que se autorice la construcción de estas viviendas en esta
categoría de suelo sobre cualquier finca superior a 20.000 m2.sin otras exigencias, mas si
así fuere, ahórrese lo de «excepcionalmente» y lo del uso «ligado a la actividad productiorgánica, aunque esté constituida por predios no colindantes, y las explotaciones industriales que formen un cuerpo
de bienes unidos o dependientes entre sí». Este precepto es objeto de desarrollo en el art. 44 del Reglamento
Hipotecario que, a su vez, establece: «Se inscribirán bajo un solo número, si los interesados lo solicitaren, considerándose como una sola finca con arreglo al art. 8 de la Ley y para los efectos que el mismo expresa, siempre que pertenezcan a un solo dueño o a varios pro indiviso:
1. Las fincas rústicas o solares colindantes, aunque no tengan edificación alguna, y las urbanas, también colindantes, que físicamente constituyan un solo edificio o casa-habitación.
2. Los cortijos, haciendas, labores, masías, dehesas, cercados, torres, caseríos, granjas, lugares, casales, cabañas
y otras propiedades análogas que formen un cuerpo de bienes dependientes o unidos con uno o mas edificios y una
o varias piezas de terreno, con arbolado o sin él, aunque no linden entre sí ni con el edificio, y con tal de que, en esta
caso haya una unidad orgánica de explotación o se trate de un edificio de importancia al cual estén subordinados las
fincas y construcciones.
3. Las explotaciones agrícolas, aunque no tengan casa de labor y están constituidas por predios no colindantes,
siempre que formen una unidad orgánica, con nombre propio, que sirva para diferenciarlos y una organización económica que no sea puramente individual, así como las explotaciones familiares agrarias*.
va de la explotación», y dígase claramente y sin subterfugios gramaticales, que solo a la
confusión conducen9.
Como igual claridad demanda la autorización referida al «uso de vivienda mifamiliar»,
expresión que plantea la duda sobre que es lo que precisa de autorización si la construcción,
su uso o ambas cosas. Ciertamente, difícil se hace pensar que si se construye sea para no usarla, como que si se usa es porque antes se ha construido. Sin embargo, la gramática empleada
permite interpretar que la construcción no precisa de autorización, sino solo de licencia de
obras previa o, en su caso, simultánea a la autorización de uso, cosa esta última distinta de la
cédula de habitabilidad del inmueble, licencia de construcción que únicamente requiere cumplir los requisitos del planeamiento (altura, porcentaje de ocupación, retranqueo a linderos,
etc), diferentes de los que la Ley establece para autorizar su uso (obsérvese que la superficie
mínima exigible lo es «a los efectos» de la autorización de uso), lo que puede llevar al absurdo de que sería posible otorgar licencia de obras para la construcción de una vivienda cuyo
uso no podría autorizarse.
¿Y en cuanto a las constmcciones inmemoriales existentes? Si lo que se autoriza es el uso,
también precisarían de autorización, que habría que denegar si la finca no tuviese la superficie mínima exigida.
Entendemos que quedaría mucho mas claro si dijese «la construcción y el uso de vivienda familiar».
b) La segunda novedad es atribuir a los Ayuntamientos la competencia para autorizar la
construcción de estas viviendas, si bien tal atribución no se hará efectiva (como en el caso de
los usos provisionales), hasta tanto se produzca la adaptación del planeamiento general a la
Ley 212004, conforme establece la Disposición Transitoria Tercera de estalo.
Para el SNU inadecuado para el desarrollo urbano vale todo lo que acabamos de exponer respecto del protegido por el planeamiento, con la salvedad de que para aquél se reduce
notablemente la superficie mínima necesaria, que será de 10.000 m2o de 5.000 m2si la finca
9 La referida Ley valenciana del suelo no urbanizable, y para su suelo no urbanizable común, diferencia la
vivienda aislada y familiar (que posibilita atendiendo a la aptitud del territorio para albergarla y su compatibilidad
con los valores propios del suelo que han determinado esta clasificación, ponderando su capacidad y, en especial,
su vulnerabilidad e impacto sobre el medio físico), de la vivienda rural vinculada a la explotación agrícola (para
las que requiere que el Plan General o, en su caso, el Plan Especial, haya delimitado justificadamente las zonas en
las que sea posible la realización de estas edificaciones), disponiendo que el planeamiento diferenciará zonas en
que sea posible una u otra. Para su construcción establece unos requisitos, en gran parte comunes, que en lo relativo a la parcela mínima exigible será la establecida por el respectivo planeamiento, que en ningún caso puede ser
inferior a una hectárea por vivienda, si bien en el caso de la rural vinculada, previo informe favorable de la
Consejería competente en materia de agricultura, podría eximirse justificadamente del cumplimiento de este y
otros requisitos.
10 La loable aspiración municipal de alcanzar altas cotas de autonomía, de la que esta atribución competencia1
es un paso más, queda en entredicho, justifica las deudas que se le plantean y da la razón a quienes piensan que se
quiere para realizar sin control actuaciones como la siguiente, en absoluto teórica ni única: propietario de terrenos en
suelo no urbanizable que antes del 17 de junio de 2004 agrupa varias fincas colindantes para constituir otra nueva
con una superficie de 40.000 m2, que a renglón seguido divide en ocho parcelas de 5.000 m2 cada una para la construcción de viviendas unifamiliares, y solicitada la preceptiva licencia municipal de parcelación al Ayuntamiento,
éste, haciendo oídos sordos al sentido común y, sobre todo, a lo que establecen al efecto los artículos 87-89 LSRM
y artículo 20.1 LRSV, declara innecesaria la licencia solicitada. Que cada uno califique y saque sus propias conclusiones.
hubiera surgido en escritura pública de fecha anterior al 17 de junio de 2001 (fecha de entrada en vigor de la LSRM). Esta notable reducción de la superficie mínima necesaria, agrava
aún mas la forma en que pueda justificarse de forma creíble (si tal justificación se demanda),
la vinculación de la vivienda unifamiliar a la actividad productiva de una explotación en
minifundios de 1000 m2, o más aún de 5000 m2.
El empleo de frases ambiguas e imprecisas, que tanto valen para un roto como para un
descosido (en el dicho popular), de las que tan devota es la LSRM, se pone de manifiesto una
vez mas cuando permite la construcción de viviendas unifamiliares en esta categoría de SNU,
en fincas con una superficie mínima de 5000 m2 si «la finca hubiera surgido en escritura
publica de fecha anterior al 17 de junio de 2001». ¿Qué quiere decir esto realmente? ¿Se
trata de que el título de constitución de la finca sea anterior a esa fecha o de que lo sea el último título de propiedad de la misma? Porque si consiste en lo primero, mantenida su integridad superficial mínima, nada impide que pueda ser objeto de posteriores tractos de
titularidad. Si en lo segundo consistiera, la titularidad de la finca habría de detentarse con
anterioridad a la indicada fecha, de suerte que su enajenación posterior haría perder dichas
posibilidades edificatorias. Aunque ninguna ayuda nos presta la Exposición de Motivos, queremos entender que la «mens legis» va encaminada por la primera interpretación, aunque
también resulta perfectamente defendible la segunda.
Mas aún: si continuamos analizando dicha expresión «finca surgida en escritura publica», parece que nada impide que sea autorizada la construcción en la matriz de una finca
surgida antes del 17 de junio de 2001, aunque haya sido objeto de una o varias segregaciones posteriores, siempre que conserve esa superficie mínima de 5000 m2, ya que la Ley no
dice «adquirida», sino «surgida», esto es, nacida como nueva finca, y tal resto es lo que
queda de la finca matriz, o mejor dicho, es la misma finca matriz, aunque con menos superficie, que surgió en ese momento anterior y la que mantiene el título constitutivo y número
registral. E incluso podríamos plantearnos la posibilidad de que sea objeto de sucesivos tractos de titularidad posteriores, aunque el título de propiedad no sea el mismo que el de la
matriz, pero mantiene su número registra1 (no ha surgido, sino que se ha adquirido después
de la fecha de referencia).
Y esto es lo malo de la norma, que su poca claridad favorezca gratuitas controversias,
incluso judiciales, y lo que es peor, que propicie la falta de unidad en su aplicación por los
distintos Ayuntamientos.
Mas arriba manifestábamos nuestras dudas sobre la autonomía y necesidad de esta nueva
categoría de suelo no urbanizable y apuntábamos lo que ahora recogemos a modo de interrogante: ¿tiene en realidad el inadecuado para el desarrollo urbano unas características propias
y un fin que no pueden ser satisfechos por las dos categorías iniciales o, por el contrario, su
objetivo es reducir la exigencia de superficie para la construcción de viviendas unifamiliares,
manteniendo la requerida para el protegido por el planeamiento? Si tal fuere, y aún no siéndolo, es lo cierto que ha sido puesto en manos del planificador un medio de favorecer la construcción de estas viviendas, particularmente en Municipios minifundistas, y raro será que en
los nuevos planes generales y los adaptados, la mayor parte del suelo no urbanizable, aparte
del ineludible de protección específica, no sea inadecuado. Un paso mas, junto con el de las
viviendas unifamiliares en suelo urbanizable especial, en pos de la edificación sin planificación ni límite y, lo que es peor, sin contar previamente con dotaciones suficientes, que además
de poner los medios para la desaparición de la huerta tradicional de la Región de Murcia,
habrá de ser vivero de problemas y reivindicaciones vecinales a no largo plazo. ¿Qué razón
no explicada existe para reducir su superficie respecto del protegido por el planeamiento?
D) Actuaciones específicas de interés público. Remitiéndonos a lo dicho en anterior trala reforma ha mejorado la sintética llamada al
bajo sobre el concepto de «interés
mismo de la norma en su versión inicial, fijando las condiciones de la autorización, para lo
que se remite al art. 85 LSRM, «en lo que resulte aplicable a esta clase de suelo, justificando su ubicación y siempre que se respeten los valores y criterios señalados en el planeamiento general, debiendo resolverse adecuadamente las estructuras precisas para su
fun~ionamiento»'~.
Actuaciones específicas de interés público que, aunque el epígrafe no lo indica (art. 77.3),
son posibles, bien que excepcionalmente, tanto en el protegido por el planeamiento como en
el inadecuado para el desarrollo urbano.
La autorización para estas actuaciones continua en sede autonómica.
E) Suelos reservados por el Plan General para sistemas generales de infraestructuras o servicios públicos. En su primitiva redacción, el entonces art. 77.3 LSRM prevenía
como un supuesto excepcional de edificación en suelos que el Plan General reservase para
sistemas generales de infraestructuras o servicios públicos (suelos que el art. 65.2 sigue considerando como SNU protegido por el planeamiento), las construcciones estrictamente necesarias para el normal funcionamiento de las explotaciones existentes con anterioridad a la
aprobación del Plan, así como los usos provisionales previstos en la Ley.
Como decíamos en otro lugarL3,atendido el carácter de estas actuaciones, amen de que el
precepto no confería atribuciones competenciales a la Administración regional para su auto11 B. Ruíz Cuadrado. Op. citada. pag. 26
Para J.A. López Pellicer, «La Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia. Comentarios a la
Ley 112001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia». Edit. D.M., pag. 127, «el interés público admite aquellas actuaciones-construcciones, instalaciones y usos vinculados a la ejecución, conservación y servicio de las obras
públicas (caso prototipo, el de las carreteras, art. 15 de la Ley 2511998), pero, en cuanto contrapunto al interés privado y distinto «sensu stricto» del interés social (tampoco admitido básicamente), parece evidente que no puede
incluir construcciones e instalaciones que respondan a otros tipos de intereses (industriales. turísticos, comerciales)».
12 El art. 85 LSRM establece las condiciones comunes de los usos autorizables excepcionalmente en suelo
urbanizable sin sectorizar, a saber:
1. Las construcciones e instalaciones deberán tener la superficie adecuada a sus requerimientos funcionales y las
características exigidas por la legislación sectorial correspondiente.
2. La construcción tendrá carácter aislado y se ubicará minimizando su impacto paisajístico, con observancia de
las distancias señaladas en el planeamiento o en las legislaciones sectoriales que fueran de aplicación por colindancia a bienes de dominio público.
3. La propiedad llevará a efecto satisfactoriamente la ordenación interior de la parcela, previendo los aparcamientos necesarios y el tratamiento del resto de la parcela con arbolado, cultivos o jardinería y asumirá el compromiso de contribuir a las cargas que conlleve el futuro desarrollo urbanístico, con las garantías económicas que se
fijan en el artículo 162, salvo las que sean de titularidad pública o estén declaradas de utilidad pública por su carácter no lucrativo.
4. Cuando las actuaciones, por su carácter extensivo o complejidad, requieran una ordenación integral, se señalará expresamente en la autorización la necesidad de formular un Plan Especial, tramitado conforme al procedimiento abreviado señalado en el artículo 141.
5. En todo caso deberá justificarse la adecuación de las construcciones e instalaciones a la legislación sectorial
correspondiente.
13 B. Ruíz Cuadrado. Op. citada, pag. 29
rización, como si las incluía, por el contrario, respecto de las actuaciones del (entonces) art.
77.2 (actuaciones específicas de interés público y vivienda unifamiliar), nos inclinaba a pensar que no precisaban de autorización autonómica, que quedaba reservada a los
Ayuntamientos, lo que, de otra parte, confirmaba la cláusula de distribución de competencias
del art. 814.
La nueva redacción del art. 77 LSRM omite estos supuestos excepcionales de edificación,
limitándose a establecer que los suelos reservados por el Plan para los indicados fines, «que
no resulten afectados una vez ejecutados los mismos, quedarán sujetos al régimen correspondiente a la categoría del suelo colindante o a la que el planeamiento prevea)).
La desaparición de dichas construcciones y usos para los referidos suelos reservados, no
parece que quepa atribuirla a un olvido del legislador ni tampoco a la aceptación por el
mismo de que son actuaciones exentas de previa autorización autonómica, reservada en
exclusiva a los Ayuntamientos, ya que, aún en este caso, sería necesaria la previsión legal
habilitante de su realización en virtud del principio de legalidad en su manifestación de la
«positive bindung» que informa nuestro ordenamiento jurídico.
La explicación puede estar en que, atendida la mas genérica redacción del nuevo art.
77.1, entender incluidas en él las dichas construcciones estrictamente necesarias para el normal funcionamiento de las explotaciones existentes con anterioridad a la aprobación del Plan
(además de los «usos provisionales permitidos por esta Ley», que literalmente se repiten en
este artículo y en la referencia suprimida), sin necesidad de una explicita alusión a los suelos
reservados para sistemas generales de infraestructuras o servicios públicos, ya que, como se
ha dicho, el suelo con esta reserva se considera SNU protegido por el planeamiento, aunque
en modo alguno resulta claro, por las diferencias que se aprecian en los usos y construcciones
de uno y otro caso.
Si, no obstante, esto es así, recordemos que las posibilidades edificatorias excepcionales
del art. 77.1 se extienden también a SNU inadecuado para el desarrollo urbano, y podrán ser
autorizadas solamente con licencia municipal cuando se produzca la adaptación del planeamiento general a la Ley 212004.
Mínima ha sido la modificación operada en el Título V de la LSRM (Gestión Urbanística
y Patrimonios Públicos del Suelo), que se ha limitado al art. 182, «Peculiaridades del
Proyecto de Reparcelación~en el sistema de iniciativa privada de Compensación.
Conforme a su primera redacción, el art. 182.1 establecía que elaborado el Proyecto de
Reparcelación por la Junta de Compensación, se presentaría en el Ayuntamiento antes de seis
meses para su tramitación. En anterior publicación1j, mostrábamos nuestra sorpresa por el
nuevo procedimiento aprobatorio que, apartándose del tradicional en nuestro derecho urba-
14 Art. 8, segundo párrafo, LSRM: «Los Ayuntamientos ostentan las competencias en materia de urbanismo,
salvo las expresamente atribuidas en esta Ley a la Administración regional».
15 B. Ruíz Cuadrado, «La Gestión Urbanística en la Ley 112001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de
Murcia, Revista Jurídica de la Región de Murcia, n" 33, pag. 132.
nístico, parecía sustraer a los propietarios el derecho a su previa aprobación en el seno de la
Junta de Compensación, antes de su elevación a la Administración urbanística actuante para
aprobación definitiva, abogando por el mantenimiento de dicha aprobación inicial como un
derecho de los propietarios en este sistema de gestión.
La modificación ha consistido en corregir los trámites del mecanismo procedimental,
acomodándolo al establecido en el RGU, si bien revisando el porcentaje de cuotas de participación necesarias para la aprobación inicial del Proyecto de Reparcelación en el seno de la
Junta de Compensación.
En efecto, el art. 174.1 RGU establece que el Proyecto de Compensación (Reparcelación)
se someta, previa audiencia de todos los afectados por plazo de un mes, a aprobación de la
Junta, debiendo adoptarse el acuerdo correspondiente por mayoría de sus miembros que a su
vez representen los dos tercios de las cuotas de participación. El Proyecto así tramitado se
elevará a la aprobación definitiva de la Administración actuante.
Esto es lo mismo que ahora se establece en el art. 182.1 y 2, con una diferencia, y es que
para la aprobación inicial del Proyecto por la Junta, las cuotas de participación se reducen a
«mas del 50%», manteniéndose el necesario voto favorable de la mayoría de sus miembros.
Tal modificación porcentual se encuentra en línea con lo que establece el art. 180.1, en orden
a la utilización de este sistema a iniciativa del propietario o los propietarios que representen
al menos el 50% de la superficie de la Unidad de Actuación, descontando los terrenos de uso
y dominio publico, en su caso.
Se mantiene como punto 3 del art. 182, la posibilidad de que, en este sistema, pueda la
Junta de Compensación, por acuerdo unánime de sus miembros, fijar criterios de reparcelación distintos de los establecidos en el art. 175.2, siempre que no sean contrarios a la ley o al
planeamiento, ni lesivos para los intereses públicos o de terceros16.
Se ha desaprovechado una nueva oportunidad de racionalizar la LSRM en los temas objeto de consideración para, sin romper con la mejor tradición de nuestro derecho urbanístico,
sentar con claridad las bases que permitan hacer efectivos los derechos reconocidos a los
españoles, en lo que a este sector de la actividad publica se refiere. Queremos creer que, antes
que después, la Ley recibirá el impulso gandhiano necesario para cumplir plenamente el
objetivo que de toda norma se espera, cual es la satisfacción de los intereses verdaderamente
generales, impulso también necesario para algo tan elemental y ajeno a cualquier planteamiento político (sin duda presente en toda norma), como es la coordinación de preceptos, su
encuadramiento sistemático y su correcta redacción.
Las críticas que hemos formulado en la LSRM en anteriores trabajo, siempre motivadas y
dentro de la mas estricta hermenéutica jurídica, no pueden si no mantenerse y aumentarse con
lo expuesto en este trabajo.
16 Se retorna con esta determinación lo que establecía el art. 157.3 del R.D. Legislativo 111992,de 26 de junio,
por el que se aprobaba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, precepto que
por su carácter de legislación supletoria, fue declarado inconstitucional y nulo por la STC 6111997, de 20 de marzo.
A) EN LO QUE SE REFIERE A LA CLASIFICACI~NDEL SUELO Y SUS USOS
EXCEPCIONALES, la LSRM se manifiesta contumaz en cuestiones tan necesitadas de
revisión como son las siguientes:
1. Los usos provisionales
La ley regional contempla la posibilidad de autorizar usos y obras provisionales en todas
las clases de suelo y en casi todas las categorías de cada una de ellas, lo que excede con
mucho la regulación contenida en la LRSV, art. 17, precepto de carácter básico, que limita
tales usos y obras provisionales al «suelo comprendido en sectores o ámbitos ya delimitados
con vistas a su desarrollo inmediato» (el sectorizado de la LSRM), exceso por el que aquella
podría estar incursa en «ultra vires», ya que el desarrollo autonómico de una norma básica
estatal permite ampliaciones dentro del campo o sector concreto, pero no extenderlas a otros
sectores (clases de suelo) diferentes17.Esta limitación de los usos y obras provisionales al
suelo urbanizable (sectorizado) la confirma el Tribunal Constitucional en su Sentencia
16412001, FJ 29, que en el análisis del art. 17 LRSV establece: «y precisamente porque la
propiedad urbana se condiciona a la ordenación urbanística se puede explicar que los usos
privados en el suelo urbanizable -entre tanto no se proceda a la transformación conforme
al planeamiento urbanístico- deban ser sólo provisionales».
Más aún: los usos y obras provisionales en Suelo No Urbanizable resultan contradictorios e improcedentes en un suelo que ya no es residual, en el que su exclusión de los procesos urbanizatorios y edificatorios viene justificada por los valores concretos que se pretenden
proteger, valores que se verán afectados si tenemos en cuenta que, pese a su definición de
«provisionales», los usos y obras pueden mantenerse indefinidamente en el tiempo, pues no
va a urgir su levantamiento por necesidades de urbanización y el Ayuntamiento necesita
motivar una acción en tal sentido, como establece la propia Ley (art. 93.2) y la jurisprudencia viene exigiendo de forma pacíficaL8.
Los usos y obras provisionales son, por definición, actuaciones interinas, esto es «en
tanto que», «mientras que», y en el suelo no urbanizable carecen de esa interinidad que conlleva su existencia hasta que se produzca el desarrollo urbanístico del suelo, que en esta clase
de suelo no se va a producir. Esta provisionalidad determina el criterio restrictivo que debe
17 La ley regional previene la autorización de usos y obras provisionales en los casos siguientes:
- art. 71.3. Suelo urbano sin ordenación totalmente definida.
- art. 73. Suelo urbano especial.
- art. 76.2. Suelo no urbanizable de protección especifica, en defecto de planeamiento específico de protección.
- art. 77.1. Suelo no urbanizable protegido por el planeamiento e inadecuado para el desarrollo urbano
- art. 77.4. Suelo no urbanizable protegido por el planeamiento en suelos reservados a sistemas generales.
- art. 82.1. Suelo urbanizable sectorizado.
- art. 83.1. Suelo urbanizable sin sectorizar.
18 STS de 1 de diciembre de 1999 (Ar.8556): «... lo que si ha declarado este Tribunal Supremo.. . es que una
vez concedida la licencia para uso u obra provisional, no es conforme a Derecho imponer su cese o la demolición
mientras no se vaya en efecto a ejecutar el Plan (Sentencias de 14 de abril de 1992 (RJ 3428) y 3 de marzo de
1999(RJ 2156)~.Esta última Sentencia citada, tomando un párrafo de la anterior, en orden a la necesidad de que
existan justificadas razones para disponer la desaparición de los usos y construcciones autorizadas provisionalmente, establece que «no aparecen de dichas circunstancias razones de interés piiblico en apoyo de la demolición en
cuestión para que esta,fuese acordada».
ser aplicado en su autorización, como establece una consolidada jurisprudencia (que choca
con la desbordada regulación de la LSRM), que incluso considera improcedente que sean
autorizadas en SNUI9".
No nos engañemos, aunque nadie lo está. Los usos provisionales pocas veces son actuaciones livianas que no dañan, o muy poco, el suelo no urbanizable en el que se sitúan y su
entorno, permitiendo su recuperación a los niveles iniciales. Por el contrario, son en su mayoría instalaciones cuya acción sobre el suelo es muy grave y cada vez mayor, haciendo muy
difícil, si no imposible, su recuperación, que pasa por el levantamiento de las mismas y esto
no lo va a demandar la urbanización de un suelo que no es urbanizable. Al final, perdidos por
este camino los valores que llevaron al planeamiento general a prevenir motivadamente su
conservación, el destino que les aguarda es su reclasificación.
La razón de la regulación que comentamos, al menos una de ellas, es clara: resulta mas
barato comprar suelo rústico en donde instalarse, que suelo urbanizable o parcelas dotadas de
servicios en un polígono industrial. Y si esto es comprensible desde la posición del interesado, no lo es desde la posición de una Ley que dice enarbolar la bandera de la protección
medioambiental (Exposición de Motivos, punto cinco).
2. Carácter del suelo urbanizable especial
La duda que aquí nos planteamos es si este suelo constituye una categoría propia y diferenciada dentro del urbanizable o, por el contrario, es una subespecie tanto del urbanizable
sectorizado como del no sectorizado, duda que surge por la inclusión de la regulación de sus
construcciones y usos excepcionales tanto en el art. 82 (régimen transitorio de edificación y
uso en suelo urbanizable sectorizado), como en el 84 (condiciones particulares de los usos
permitidos en suelo urbanizable sin sectorizar).
El art. 66 LSRM, que define al suelo urbanizable, establece en su paf. 2 que «en esta clase
de suelo se podrd establecer la categoría de suelo urbanizable especial para aquellos terrenos especl;ficos, incluidos los de la Huerta tradicional de la Región de Murcia, con peculia-
19 SSTS de 23 de diciembre de 1999 (Ar. 9637) y 19 de julio de 2000 (Ar. 7431): «... como principio cardinal ha de tenerse en cuenta que las licencias provisionales constituyen una excepción al principio general de ejecución del planeamiento conforme a sus determinaciones, y ello comporta que en su concesión y otorgamiento ha de
seguirse un criterio restrictivo a fin de no convertir lo que es y debe ser excepcional en la regla general . . . Por consiguiente, se impone una interpretación estricta para el otorgamiento de autorizaciones a precario, exigiéndose, además de que el uso o la obra no dificulte la ejecución del planeamiento, que se refiera a usos y obras justificadas y de
carácter provisional y que se acredite que el planeamiento va a ser objeto o está pendiente de alguna ejecución o
desenvolvimiento» (FJ 2")
¿Qué ejecución del planeamiento va a realizarse en suelo no urbanizable?
STS de 24 de abril de 2000 (Ar. 4949): «El carácter excepcional del supuesto lleva a una interpretación estricta
de los supuestos de hecho en los que pueden concederse estas autorizaciones en precario (sentencias de 3 de abril de
1993 y 2 de enero de 1990), exigiéndose siempre que no se dificulte la ejecución del planeamiento y que se refiera
a obras justificadas y de carácter provisional. Ninguno de los requisitos citados concurre en el presente caso, toda vez
que en el suelo r~isticoel planeamiento no va a ser objeto de izing~lnaejecución o desei?volvimiento, salvo lo que
resulta de la acción de la propia naturaleza (sentencia de 16 de octubre de 1989 y de 24 de enero de 1990) ...».
20 Ni la Ley castellano-leonesa, a la que tanto debe la murciana, ni la andaluza, ni la aragonesa, de la que también es en parte tributaria la nuestra, etc, ni la mas reciente valenciana del suelo no urbanizable, previenen usos provisionales en esta clase de suelo.
res características de asentamientos existentes, con urbanización parcial y especial entorno
ambiental, que tendrán al régimen legalmente previsto para su protección ambiental». Tres
datos a tener en cuenta: a) su existencia potestativa y no preceptiva; b) la calidad de «categoría» que expresamente se le atribuye; c) su carácter que podríamos calificar de reglado, en
cuanto requiere la concurrencia de unos requisitos para su categorización, y el que se previene de protección ambiental.
Al urbanizable sectorizado y sin sectorizar, por el contrario, no se refiere la Ley en términos de «categoría», sino de «condición», y aunque definido el primero de forma harto genérica («terrenos que así se delimiten para su urbanización, según el modelo y estrategia de
desarrollo del planeamiento urbanístico», art. 67.3), no parece que por su configuración
pueda encuadrar al especial, con unas características bastante perfiladas. El sin sectorizar, por
su parte, es la máxima expresión de la naturaleza residual del urbanizable («el resto del suelo
urbanizable tendrá la condición de suelo urbanizable sin sectorizar», art. 67.4). La propia
distribución en el art. 67 lleva a entender que el resto a que se refiere es al que no sea especial ni sectorizado. Y por si algún rastro de duda aún queda sobre la condición del suelo urbanizable especial como categoría autónoma, véase la voluntad del legislador expresada en la
Exposición de Motivos de la Ley, punto noveno: «Para la adecuación a las necesidades y
realidad regionales, se fija la categoría del suelo urbanizable especial ...B.
La inclusión, por tanto, de la regulación de sus construcciones y usos excepcionales en los
referidos preceptos, no puede ser entendida sino como una falta de técnica jurídica, no dispensable por razones de economía o comodidad, por ser mayores los inconvenientes que
genera la incertidumbre.
3. La vivienda unifamiliar en suelo urbanizable especial
Acabamos de referimos a la improcedente ubicación sistemática de este suelo en la Ley a
efectos de regular los usos y construcciones excepcionales en el mismo, que llevará a los no
iniciados a la confusión de no saber si se trata de una categoría autónoma dentro del suelo
urbanizable o de una subcategoría que, con igual denominación, existe tanto en el urbanizable sectorizado como en el urbanizable sin sectorizar.
Mas no es solamente lo anterior. Unir en la Ley regional la posibilidad de vivienda unifamiliar en suelo urbanizable especial a la regulación de los usos excepcionales en los suelos
urbanizables sectorizado y sin sectorizar no va a santificar su, a nuestro juicio, improcedencia. Ciertamente, en el caso del urbanizable sin sectorizar, aparte de su precedente en la legislación estatal anterior2', aunque no se prevenga expresamente en la vigente normativa básica
estatal, como tampoco se previene para el suelo no urbanizable, en uno y otro caso puede
fácilmente entenderse una previsión implícita, en cuanto que el uso y disfrute de los terrenos
con arreglo a su naturaleza puede precisar de una vivienda vinculada a los mismos. En este
sentido, cuando tras su última modificación la Ley regional regula la vivienda unifamiliar en
el suelo no urbanizable protegido por el planeamiento y en el inadecuado, art. 77.2, va a exi21 La ley del Suelo de 1976, art. 85.1. 2" y el Reglamento de Gestión Urbanística de 1978, art. 44.1.ZA,previenen la posibilidad en terrenos clasificados como suelo urbanizable no programado, de que puedan autorizarse
«edificios aislados destinados a vivienda unifamiliar en lugares en los que no exista posibilidad de formación de un
núcleo de población».
gir que su uso esté vinculado a la actividad productiva de la explotación, y en el suelo urbanizable sin sectorizar (arts. 83.3 d) y 84.D. l), que esté ligada a las actividades que le anteceden (explotaciones agrícolas o ganaderas, instalaciones para el establecimiento,
funcionamiento y conservación de las infraestructuras y servicios públicos, y áreas e instalaciones de servicio vinculadas funcionalmente a las carreteras).
Esto no ocurre en el urbanizable especial. Definido por el art. 66.2 LSRM de forma que
facilite su transposición a amplias zonas del territorioz2,su reflejo en el planeamiento general
va a depender casi exclusivamente de la interesada discrecionalidad del planificador, que al
clasificar así unas zonas y no otras similares, va a intentar dar satisfacción a las presiones ciudadanas que demandan la posibilidad de poder construir una vivienda unifamiliar sin disponer de mucho terreno (parcela mínima de 2500 m2. que podrá obtenerse mediante la
agrupación con otras). El requisito de que exista constancia oficial de la parcela antes de la
entrada en vigor de la Ley 611998, no va a suponer mayor dificultad, ya que dicha superficie
viene a ser la media del minifundio rústico murciano, fácilmente reconvertible en suelo urbanizable especial. La desaparición por esta vía de lo que queda de la huerta tradicional está servida, no nos rasguemos después las vestiduras. Mas no solo es esto, sino que, además, va a
dar lugar a la aparición desordenada de verdaderas urbanizaciones sin infraestructuras, que
los propietarios demandarán a no mucho tardar con cargo a fondos públicos, amén de la pérdida para la Admón. municipal de cesiones gratuitas dotacionales y de aprovechamiento
urbanístico, que por el contrario recibiría con su desarrollo ordenado e integral como suelo
urbanizable sectorizado (o sin sectorizar, según la inmediatez de su gestión conforme al
modelo de desarrollo que prevenga el planeamiento general), sin que nada impida a este que
demande solares de igual superficie que la referida y determinadas tipologías edificatorias
acordes con su entorno.
A la aparición de verdaderas urbanizaciones sin obras de urbanización va a contribuir,
además, no solo la falta de referencia en la antigüedad del título de la parcela y del número de
segregaciones posibles a una finca matriz, sino también que las parcelaciones urbanísticas
solo están prohibidas en suelo no urbanizable (art. 20.2 LRSV y art. 89.1 LSRM), lo que permite segregaciones-parcelaciones múltiples en suelo que se clasifique como urbanizable
especial sin respetar la superficie de las unidades mínimas de cultivo en secano que se fija
para los diferentes Municipios de esta Comunidad Autónoma por el Decreto Regional
4011997, de 6 de junio (20.000 m2o 25.000 m2, según Municipios, pues en regadío son 2.000
m2para todos ellos), ya que una de las excepciones a la indivisión de las unidades mínimas de
cultivo que establece la Ley 1911995. de 4 de julio, de Modernización de Explotaciones
Agrarias, es «que la posición segregada se destine de modo efectivo, dentro del año siguiente a cualquier tipo de edificación o construcción permanente, afines industriales o a otros de
carácter no agrario, siempre que se haya obtenido la licencia prevista en la legislación
urbanística o posteriormente se acredite la finalización de la edificación o construcción, en
el plazo que se establezca en la correspondiente licencia, de conformidad con dicha legislación», señalando mas adelante que «no se entenderá vulnerada la legislación agraria, cuando la transmisión de la propiedad, división o segregación tenga el destino previsto en este
22 El art. 66.2 LSRM establece que «se podrá establecer la categoría de suelo urbanizable especial para aquellos terrenos específicos, incluidos los de la Huerta tradicional de la Región de Murcia, con peculiares características de asentamiento existentes, con urbanización parcial y especial entorno ambiental, que tendrán el régimen
legalmente previsto para su protección ambiental.
apartado» (art. 25.b, que tiene el carácter de legislación de aplicación plena, a tenor de la
Disposición Adicional Segunda de dicha Ley).
Asimismo, entendemos que el párrafo sobre el suelo urbanizable especial del art. 82.2 es
superfluo y prescindible, pues si esta categoría tiene su propia definición, distinta de las definiciones del sectorizado y sin sectorizar, la previsión de vivienda unifamiliar del art. 84. D) 2.
es suficiente, ya que este precepto, a diferencia del art. 82.2, no las limita a que estén ligadas
al sector primario, sino que posibilita su construcción cuando estén vinculadas a cualquiera
de las actividades a que se refiere el art. 84, entre ellas, las «construcciones e instalaciones
vinculadas a explotaciones de naturaleza agrícola, ganadera o del sector primario». Las previsiones respecto de estas viviendas del art. 82.2 están, por tanto, comprendidas y ampliadas
en el art. 84.D)2, cuando, además, pese a esa doble ubicación, se trata de una propia y específica categoría de suelo urbanizable.
Cuestión pareja es la de si estas viviendas unifamiliares van a necesitar o no de previa
autorización autonómica o solamente de licencia municipal. A la vista del art. 222.1 LRRM,
según el cual solo los usos excepcionales en suelo no urbanizable y urbanizable sin sectorizar
necesitan autorización del Consejero competente en materia de urbanismo y el silencio que la
Ley guarda al respecto, nos inclinan a entender que no la precisan y aunque la Ley no contiene una expresa referencia a la adaptación a la misma del planeamiento general para su aplicación, sin embargo, así habrá de ser para los Municipios que aún no cuenten con Plan
General o no lo tengan adaptado, ya que el actual carece de esta nueva categoría de suelo
urbanizable, que tampoco figura en las equivalencias de la Disposición Transitoria Sexta de
la LSRM.
4. Las construcciones aisladas destinadas a industrias, actividades terciarias o dotaciones,
previstas en el art. 82.2 LSRM en Suelo Urbanizable Sectorizado
Van también más allá de lo previsto en la legislación básica estatal para esta clase y categoría de suelo, amen de poner en peligro dificultando grandemente, sino impidiendo, la gestión integral del suelo a efectos de la equidistribución de beneficios y cargas entre todos los
propietarios de las unidades de actuación23.Este exceso de la Ley regional ha sido resaltado
por la doctrina, que entiende que la ha hecho incurrir en «ultra vires», amen de hacer peligrar,
como se ha indicado, lo que realmente corresponde a esta clase y categoría de suelo, cual es
su gestión integralz4.
23 En el suelo urbanizable, la urbanización se realizará mediante actuaciones integradas sobre unidades de
actuación completas (art. 170 LSRM).
24 Para el profesor José A. López Pellicer, obra citada, la regulación del art. 82.2 sobre el suelo urbanizable
incurre en <<ultravires»: «Permitir, aunque sean aisladas, construcciones para actividades económicas, servicios,
viviendas (en suelo urbanizable especial, estas, en parcela mínima de 0,25 has). .., sin esperar a que el suelo se urbanice en ejecución del planeamiento de desarrollo y con todas las garantías que la propia LSRM establece mediante
<<actuaciones integradas», no sólo incumple, por «ultra vires» la legislación estatal, sino que además genera el
riesgo o peligro de que después la transformación urbanística sistemática ordenada no pueda efectuarse como es
debido, por haberse anticipado la realización de tales construcciones». Pag. 134.
5. La edificación en suelo urbano de núcleo rural del art. 72
Pese a que la Ley regional titula dicho artículo como «régimen especial de edificación en
suelo urbano de núcleo rural», las posibilidades edificatorias que dicho precepto contempla
«hasta tanto se apruebe el correspondiente planeamiento especllficoa, tienen todos los visos
de un exceso legislativo que puede conducir a hacer inútil el planeamiento específico de desarrollo y a una anarquía edificatoria en estos núcleos de población, privándoles de ineludibles
dotaciones públicas. Estos núcleos rurales (nuestras tradicionales Pedanías), son en muchos
Municipios de esta Comunidad Autónoma, importantes agrupaciones de edificaciones, familias y bienes, que pese a no constituir siquiera una entidad inframunicipalz5,son mayores en
esos elementos que muchos municipios. Prevenir la posibilidad de edificar en estos núcleos
de población en terrenos que no tengan la condición de solar, resulta tan improcedente para
una adecuada ordenación urbana, que hacerlo en igual situación en el suelo urbano consolidado2? La Ley 212004 ha añadido un párrafo al art. 72.1, según el cual, los propietarios
habrán de asumir las obligaciones establecidas en el plan general para este régimen, que no
subsana los reparos formulados.
6. Los terrenos destinados a sistemas generales
El art. 61.2 LSRM dispone que «los terrenos destinados a sistemas generales, podrdn o
no ser objeto de clasificación, sin perjuicio de que se adscriban a las diferentes clases de
suelo a efectos de su valoración y obtención». Esto implica el otorgamiento por la Ley al planificador de amplias facultades discrecionales que van a permitir al planeamiento general
reservar dichos terrenos sin incluirlos materialmente en una de las tres clases de suelo en que
el Plan General ha de clasificar el territorio municipal. En suma, una excepción a la necesaria división tripartita del término municipal, sin perjuicio de que se realice una adscripción
puramente formal a alguna de las clases, más sólo a efectos de su obtención y valoración.
Esta previsión, empero, aparece enfrentada (y parcialmente anulada) en el art. 65.2, que
sin facultades de opción clasifica como SNU protegido por el planeamiento los terrenos «que
se reserven para la implantación de infraestructuras o servicios públicos», contradicción que
ratifica el art. 77, que regula el régimen excepcional de edificación en dicha categoría del
SNU y en el inadecuado para el desarrollo urbano, cuando en su paf. 4, tras la modificación
por la Ley 212004, previene que los suelos reservados por el Plan General para sistemas
generales de ínfraestructuras o servicios públicos, que no resulten afectados una vez ejecuta25 La Ley 711985, de Bases del Régimen Local, art. 3.1, establece que son entidades locales territoriales: el
Municipio, la Provincia y la Isla en los archipiélagos canario y balear. Igualmente, el art. 3.2, atribuye el carácter de
Entidades locales (omite calificarlas de territoriales) a las Entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas, conforme al art.45 de esta Ley, las Comarcas u otras entidades que agrupen a varios municipios, las Áreas metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios.
En relación con el carácter, organización y funcionamiento de las entidades inframunieipales, pueden verse el
art. 45 de dicha Ley y los arts. 38 a 45 del R.D.Legislativo 78111986, que aprueba el Texto Refundido de las
Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local.
26 Para el profesor J.A. López Pellicer, ob. citada, permitir la edificación en esta clase de suelo sin que se haya
completado su ordenación global «pues sólo se exige que tenga acceso a la vía pcíblica, pero no que esté urbanizado, pueden convertir en papel mojado dicho tipo de plan especial (el de ordenación de núcleos rurales, art. 1161, y
permitir que, de hecho, se edifique en los núcleos rurales de la huerta sin una orderzación nzírzinzamente detallada».
Pag. 121.
dos los mismo, quedarán sujetos al régimen correspondiente a la categoría de suelo colindante o a la que el planeamiento prevea, lo que nada cambia en cuanto a mantener su calificación de no urbanizables protegidos por el planeamiento hasta tanto se proceda a dicha
ejecución, y solo después podría variar su régimen (que no su categoría), para aplicarles el del
suelo colindante o el que el planeamiento prevea, en su caso. Aunque la Ley no lo aclara, lo
que parece entenderse es que el suelo a que se refiere es el resto que pudiera quedar una vez
ejecutados los sistemas generales de infraestructuras o servicios públicos.
El citado art. 6 1.2 formula una referencia genérica a «sistemas generales», siendo así que
bajo este concepto se amparan todos y cada uno de los diferentes sistemas generales que enumera el art. 98.b) LSRM27,entre los que se encuentra el sistema general de infraestructuras
que «incluirá las diferentes redes de servicios públicos».
Resulta, además, que en su literalidad, el art. 65.2 separa el término «infraestructuras»
(en plural y no «sistema general de infraestructuras») del de «serviciospúblicos» mediante la
conjunción disyuntiva «o», lo que conduce a considerar que bajo la primera se incluye también el sistema general de comunicaciones, que el referido art. 98 b) establece que comprende «las infraestructuras viarias y de transporte público integrado, en sus distintas
modalidades, incluidas las previsiones, en su caso, para la implantación de carriles bici».
En definitiva, pues, las absolutas facultades discrecionales que el art. 61.2 atribuye al planificador para la clasificación o no de los terrenos destinados a sistemas generales, sólo son
aparentes, ya que le son indisponibles los destinados a infraestructuras, tanto las de servicios
público como las del sistema general de comunicaciones, que son clasificado «imperio legis»
como SNU protegido por el planeamiento. La Ley regional adolece en esto, por tanto, de una
imprecisión más que procede subsanar.
7. Los terrenos de la Huerta Tradicional de la Región de Murcia
En todas las clases de suelo y en la mayor parte de sus categorías, la Ley regional, al definirlas, incluye a modo de cuña la expresión que hace cabecera a este punto28, lo que nos
impulsa a buscar el sentido que pueda aportarles.
Las razones que condujeron a la inclusión de dicha expresión no fueron otras que dar
algún tipo de satisfacción a las pretensiones de algunos municipios, expresadas a través de la
Federación de Municipios de la Región de Murcia, de incluir en el entonces Anteproyecto de
la Ley del Suelo regional, una cuarta clase que comprendiese las zonas de sus términos muni27 El art. 98 LSRM, que establece las determinaciones generales de los Planes Generales Municipales de
Ordenación, recoge en su paf. b), como parte de las mismas, la «estructura general y orgánica del territorio integrada por los sistemas generales determinantes del desarrollo previsto: comunicaciones, infraestructuras. espacios libres
y equipamiento comunitario». A renglón seguido establece el contenido de cada uno de tales sistemas generales.
Aunque el art. 98.b) ha recibido nueva redacción por la Ley 212004, las modificaciones introducidas no afectan para
nada a lo aquí expuesto.
28 Los preceptos de la LRSM que contienen esta expresión son los siguientes:
art. 63.4: Suelo Urbano de núcleo rural.
- art. 63.5: Suelo Urbano especial.
- art. 65.1: Suelo No Urbanizable de protección específica.
- art. 65.2: Suelo No Urbanizable protegido por el planeamiento
- art. 66.2: Suelo Urbanizable especial.
-
cipales con cultivos tradicionales de huerta, pretensión que, sin embargo, no había encontrado acogida en el Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
No obstante, y ya que la frase está ahí, habrá que ver si supone alguna aportación a las
respectivas definiciones en que aparece o no va más allá de una simple operación de maquillaje sin mayor alcance.
En principio, la misma profusión con que se «incrusta» en todas las clases y en casi todas
las categorías de suelo, hace que se pierda y anule algún sentido de especial significado, que
podría ser apreciado si se hubiese limitado a alguna clase y categoría desde la que dar algún
consuelo, aunque fuese indirecto, a la aspiración municipalista. Como acertadamente apunta
J. A. López Pellicer en su obra citada (pag. 144), <<iquéhecho diferencial constituye la huerta si viene incluida en todas las clases de suelo?». En efecto, ¿cómo es posible explicar que en
un Plan General los terrenos de la huerta tradicional pudieran estar clasificados al mismo
tiempo como suelo urbano de núcleo rural, especial, no urbanizable de protección específica
y protegido por el planeamiento y urbanizable especial? Quienes no creen que se pueda repicar e ir en la procesión al mismo tiempo, aquí tienen una prueba de su error.
9. El incongruente art. 76.2
Regula el art. 76 LSRM el régimen excepcional de edificación en suelo no urbanizable de
protección específica, categoría que el art. 65.1 otorga a «los terrenos, incluidos los de la
Huerta tradicional de la Región de Murcia, que deben preservarse del proceso urbanizador,
por estar sujetos a algún régimen especllfico de protección incompatible con su transformación urbanística, de conformidad con los instrumentos de ordenación territorial, los instrumentos de ordenación de recursos naturales y la legislación sectorial, en razón de sus
valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, cientllficos, ambientales o culturales, para la
prevención de riesgos naturales o acreditados en el planeamiento sectorial, o en finción de
su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público».
Si lo que define a dicha categoría de suelo no urbanizable es, por tanto, contar con un planeamiento específico, un instrumento de ordenación del territorio e incluso una norma sectorial que le otorguen una mayor protección por los valores que posee y que han de ser
conservados, preservándolo del desarrollo urbanístico, no se entiende bien (diríamos que no
se entiende de forma alguna), el alcance del paf. 2 del dicho art. 76 cuando establece que «en
defecto de planeamiento espec@co o instvumentos de ordenación del territorio, solo se
podrán autorizar ...B. Esto es una contradicción, ya que si no existen instrumentos específicos de protección no existe Suelo No Urbanizable de Protección Específica. Nos inclinamos
a pensar que lo que la Ley quería decir (pero no dice), es «en defecto de construcciones e instalaciones previstas en el planeamiento específico o instrumentos de ordenación del territorio
...», lo que da sentido al resto de la norma. Tal como está redactada resulta incongruente, y ya
se han desaprovechado dos ocasiones de redactarla correctamente.
B) EN LO QUE SE REFIERE A LA GESTIÓN URBANISTICA, nos detenemos en
las siguientes cuestiones, igualmente necesitadas de revisión:
1. Redacción confusa del art. 173.3.c) LSRM, relativo a la aprobación de los
Programas de Actuación elaborados por particulares u otras Administraciones Públicas, en
los casos de tramitación separada de los instrumentos de planeamiento u r b a n í s t i c ~ Copia
~~.
casi literal del ast. 76.3.c) de la Ley 511999, de 8 de abril, de Urbanismo de la Comunidad de
Castilla y León, hace con ello propias las dudas que este plantea.
En efecto, cuando posibilita que los promotores privados de un Programa lo sometan a
información pública y notificación a los propietarios si el Ayuntamiento no ha resuelto sobre
su aprobación inicial en el plazo de dos meses desde su presentación, no deja en absoluto
claro si el transcurso de ese plazo supone una presunta aprobación inicial, por lo que se abren
dos interpretaciones:
a) Presumir que se ha producido la aprobación inicial por silencio, en cuyo caso, si la iniciativa privada procede a someterlo a información pública y notificación a los propietarios y
en ello transcurren cuatro meses, se habrá cumplido el plazo previsto desde esa hipotética y
no acordada expresamente aprobación inicial, lo que producirá la automática aprobación
definitiva del Programa por silencio administrativo, cuando aún podría estarse en plazo de
alegaciones y, por tanto, sin que el Ayuntamiento pudiera pronunciarse sobre su aprobación
definitiva (que de hacerlo posteriormente, tendría que ser en el sentido del silencio positivo,
ast. 43.4 a) LRJAP-PAC).
b) Considerar que no se ha producido por silencio la aprobación inicial, en cuyo caso, aún
sometido a información pública y notificación a los propietarios por la iniciativa privada,
nunca podría quedar aprobado definitivamente por silencio administrativo, ya que no existe
aprobación inicial desde la que computar el plazo de cuatro meses requerido para la resolución administrativa expresa o el silencio administrativo positivo. Según esto, entonces, el
Programa solamente quedaría aprobado por silencio si cuenta con una previa aprobación inicial expresa, lo que impide la aprobación definitiva por silencio al dejar en manos del
Ayuntamiento la decisión sobre la previa y preceptiva aprobación inicial.
La cuestión precisa, por tanto, ser aclarada por elementales razones de seguridad jurídica.
Mucho mas razonable y claro sería, a nuestro juicio, que el plazo para la aprobación definitiva por silencio administrativo se computase a partir del sometimiento del Programa a información pública, cualquiera que fuese la forma en que esta se haya producido, si el
Ayuntamiento no resuelve expresamente durante el mismo.
2. Tramitación conjunta del Proyecto de Reparcelación y el Programa de Actuación
El art. 176.1 establece que el Proyecto de Reparcelación podrá tramitarse y aprobarse
junto con el Programa de Actuación. En tal caso, se plantea la duda de si, transcurrido dos
meses desde su presentación por la iniciativa privada sin que se haya resuelto sobre su aprobación inicial, podrá aquella someterlo a información publica y notificación a los propietasios
(corno hemos visto que ocurre con el Programa cuando se tramita separadamente del instrumento de planeamiento urbanístico).
29 El art. 173.3 c) LSRM establece al efecto que «cuando se trate de Programas elaborados por particulares u
otras Administraciones públicas, el Ayuntamiento deberá resolver sobre su aprobación inicial antes de dos meses
desde su presentación, transcurridos los cuales podrá promoverse la información publica y notificación a propietarios por iniciativa privada. Asimismo, siempre que se hubiere realizado la información publica, el Ayuntamiento
deberá resolver sobre la aprobación definitiva antes de cuatro meses desde la aprobación inicial, transcurridos los
cuales sin notificación expresa podrá entenderse aprobado el Programa por silencio administrativo».
No se regulan en la Ley los trámites para la aprobación conjunta del Proyecto de
Reparcelación y del Programa de Actuación, lo que conduce sin remedio, pese a la dicha previsión legal, a seguir los trámites para la aprobación independiente de cada uno de ellos.
¿Será esto consecuencia de una indiscriminada traslación de la Ley castellano-leonesa, para
la que su Proyecto de Actuación contiene la Reparcelación de las fincas, y cuando no es así
la aprobación del Proyecto de Reparcelación se realiza conforme a un procedimiento que
específicamente establece?
Además, la aprobación definitiva «deberá» producirse en el plazo de tres meses desde la
aprobación inicial (art. 176.4). ¿Y qué ocurre si no se produce en dicho plazo, ya que la Ley
nada dice sobre su aprobación por silencio administrativo? Si se trata de actuaciones por iniciativa privada (art. 176.5), el transcurso de dicho plazo desde la aprobación inicial (que
siempre debe ser expresa), produce la aprobación definitiva por silencio administrativo, y
todo parece indicar que aún en el caso de que no haya concluido el plazo de alegaciones, lo
que no tiene sentido.
3. Deslavazada regulación de la figura del urbanizador
Para la LSRM, el urbanizador es, simplemente, el que urbaniza, y esto pueden hacerlo los
propietarios del suelo, la Administración o terceros no propietarios del suelo. Sin embargo, la
regulación general del urbanizador aparece desengarzada de la que luego va a ser su posición
en cada uno de los sistemas de gestión integrada30,ya que ofrecen un perfil del mismo que
luego no va a verse exactamente reflejada en estos, como resulta del análisis de tres preceptos de la LSRM: el art. 157.3, que define al urbanizador como «la personafisica o jurídica,
pública o privada que, sin necesidad de ser propietaria de los terrenos, realice las actuaciones urbanísticas tendentes a la urbanización y edificación en los términos definidos en la
presente Ley»; el art. 173.1, que posibilita que los Programas de Actuación sean elaborados
por los particulares, por el Ayuntamiento o por cualquier otra Administración Publica; y el
art. 174, según el cual, la aprobación del Programa de Actuación otorga la condición de urbanizador a su promotor.
Sin embargo, la Ley regional no regula ningún sistema de gestión integrada de los que
precisan Programa de Actuación3', en el que el urbanizador, cuando es persona física o jurídica privada no propietaria de terrenos en la Unidad de Actuación, lo promueva. En los sistemas de iniciativa privada (concertación directa e indirecta y compensación), el urbanizador es
siempre propietario. En cuanto a los de iniciativa publica, en el de cooperación, es el
Ayuntamiento (art. 183.2), y en el de concurrencia, el Programa se elabora y aprueba por el
Ayuntamiento, aunque después o simultáneamente a su aprobación convoque un concurso
para seleccionar al urbanizador. En cuanto a la expropiación, no precisa Programa, y aunque
pueda considerarse urbanizador a un tercero beneficiario de la expropiación, distinto de la
Administración expropiante, realmente, adquiridos por aquél los terrenos de la Unidad de
Actuación, en su posterior urbanización ya es propietario. Finalmente, la ocupación directa,
30 Los sistemas de gestión integrada que la LSRM acoge (art. 171) son de iniciativa privada (concertación
directa, concertación indirecta y compensación), y de iniciativa publica (cooperación, concurrencia, expropiación y
ocupación directa).
31 A tenor del art. 172.1, únicamente los de concertación, compensación, cooperación y concurrencia.
pese al marchamo legal, difícil es tenerla como un verdadero sistema de gestión urbanística,
sin Programa ni urbanizador ni Proyecto de Reparcelación ni de Urbanización, cuyo único
objetivo es la obtención de terrenos dotacionales mediante el reconocimiento a sus propietarios del aprovechamiento urbanístico que les corresponda en una Unidad de Actuación a la
que se vinculan, Unidad que será objeto de gestión por alguno de los otros sistemas considerado~~~.
4. Silencio respecto de la participación en los gastos de urbanización en relaciód al
valor de las parcelas edificables adjudicadas
Los gastos (costes) de urbanización comprenden todos los necesarios para la ejecución
del planeamiento hasta ultimar la fase de gestión. Tales gastos corresponden a los propietarios
de los terrenos incluidos en la Unidad de Actuación y a aquellos otros que, sin tener la condición de propietarios, hayan de hacer efectivos sus derechos en ella, así como al
Ayuntamiento por el aprovechamiento urbanístico que, en su caso, le sea cedido, y a las
empresas de servicios.
A este respecto, la LSRM se manifiesta en términos muy generales, tanto en su art. 160.2
(«Los gastos de urbanización corresponden a los propietarios o titulares de derechos patrinzoniales»), como en los artículos que establecen los derechos y obligaciones de los propietarios en cada clase de suelo (artículos 69.1. c), 70 y 80.0, e incluso su art. 175.2, relativo a
los criterios a tener en cuenta en el Proyecto de Reparcelación, cuando establece que «la
valoración de las parcelas resultantes tendrá en cuenta el volumen edificable, el uso asignado por el Plan, la situación y cualquier otra característica diferencial de conformidad covz lo
establecido en la legislación estatal», no indica la finalidad de esa valoración.
No se pronuncia, por tanto, la Ley regional con la claridad necesaria sobre una cuestión de
tanta importancia, cual es si la participación en los gastos de urbanización ha de hacerse en el
mismo porcentaje de aprovechamiento urbanístico recibido o en atención al valor de la parcela o parcelas edificables adjudicadas, que resulta de aplicarle unos índices correctores,
como los señalados por el citado art. 175.2 o cualesquiera otros venidos al caso, que pueden
determinar que dos parcelas iguales en superficie y edificabilidad, tengan un valor de mercado distinto, ya que, de no hacerlo así, daría lugar a un beneficio injustificado para el propietario de una de ellas en perjuicio del de la otra.
A diferencia de la LSRM, el RGU sí regula la cuestión con bastante claridad, estableciendo en su art. 100.5 que «los gastos de urbanización y de Proyectos se distribuirán aprorrata entre todos los adjudicatarios de las fincas resultantes, con arreglo al valor de estas»,
y en su art. 188.1 que «los costes de urbanización se distribuirán entre los propietarios en
proporción al valor de las fincas que les sean adjudicadas en la reparcelación», regulando el
art. 88, a su vez, las circunstancias a tener en cuenta para la valoración de la superficie susceptible de edificación o aprovechamiento privado, a saber: a) Volumen edificable, expresado en metros cuadrados; b) Uso asignado por el plan; c) Situación; d) Características, clase,
calidad y destino de las edificaciones permitidas o previstas en el plan; e) Grado de urbani-
32 Para la Ley castellano-leonesa, la ocupación directa no es un sistema de gestión, sino simplemente una
«forma complementaria de la gestión urbanística».
zación, cuando represente un dato diferencial, de beneficio o carga para determinados adjudicatario~.
Resulta ineludible, por tanto, que la Ley regional se manifieste de forma clara e indubitada sobre una cuestión de tan importante para los propietarios como esta, sin que pueda servir
de justificación para no hacerlo la acogida que la LSRM hace al RGU como norma de desarrollo reglamentario hasta que no disponga de la propia y en cuanto no se oponga a aquella
(Disposición Final Tercera).
5. Participacióii de la Administración en los gastos de urbanización en los planes de iniciativa particular
Aparte del aprovechamiento urbanístico que la Administración urbanística actuante (la
municipal) reciba por la posible aportación de terrenos de su titularidad en una Unidad de
Actuación, por el que, como cualquier propietario, habrá de hacer frente a los gastos de urbanización que porcentualmente le correspondan, también recibe ese aprovechamiento que, en
porcentaje máximo del 10% del de la Unidad de Actuación, hay que ceder a la
Administración como concreción de su derecho a participar en las plusvalías generadas por la
actuación urbanística de los entes públicos (artículos 47 CE, 3 LRSV y 14.l.c) y 18.4
LSRM).
Este último es el que nos interesa, respecto del cual, el art. 161 LSRM que regula la participación de la Administración en los gastos de urbanización, en su paf. 1 establece que «la
Administración participará en los gastos de urbanización en la proporción de aprovechamiento que les corresponda por cesidn obligatoria», si bien con la salvedad de que «en los
sistemas de conc~lrrenciay concertación indirecta, se podrá fijar como elemento del concurso el grado de participación en dichas cargas».
Pues bien, frente a este deber general del art. 161.1 (precepto incluido en el Título V (gestión urbanística y patrimonios públicos del suelo), Capítulo 1(Disposiciones generales) de la
LSRM), el art. 80 (Título 111, Capítulo V -Régimen del suelo urbanizable), en su paf. d), después de establecer como deber de los propietarios de suelo urbanizable sectorizado «ceder al
Ayuntamiento los terrenos en que se localice el 10% del aprovechamiento del sector o adquirir, a requerimiento de la Admón. actuante, dicho aprovechamiento por el valor establecido
en la legislación vigente», continúa en un segundo parágrafo: «La Administración asumirá
las cargas de urbanización que corresponda a dicho aprovechamiento, salvo en los planes de
iniciativa particular, en que corresponde al urbanizador». ¿Qué quiere decir esto, que parece totalmente fuera de lugar, ya que una cosa es la iniciativa para la tramitación y aprobación
de los instrumentos de planeamiento y otra los sistemas para la gestión del planeamiento? Un
plan puede ser de iniciativa privada, pero nada impide que su gestión sea publica, y en el caso
de la cooperación en la que el urbanizador es la Administración, ¿asumirá entonces ésta los
costes de urbanización? ¿Significa que en donde dice «planes de iniciativa particular», quiere decir «sistemas de gestión de iniciativa particular»? Y aún si fuera esto último, ¿en la concertación directa- en la indirecta se puede fijar como elemento del concurso- y en la
compensación no ha de participar la Administración en los costes de urbanización por ese
porcentaje de cesión obligatoria? ¿Prevalece el art. 80.d) o el art. 161.1? La cuestión es lo
suficiente importante para que sea definida con claridad no solo en orden a determinar de
forma indubitada los derechos y deberes de propietarios y Administración en la gestión del
suelo, evitando controversias entre unos y otra que la obstaculicen, sino también por el montante económico que puede alcanzar.
6. La innecesariedad de Reparcelación en el sistema de concertación directa
En la regulación del sistema de gestión de concertación directa (que podrá utilizarse cuando todos los terrenos de la Unidad de Actuación, excepto los de uso y dominio publico, en su
caso, pertenezcan a un único propietario, o bien cuando todos los propietarios de la Unidad
garanticen solidariamente la actuación), el art. 178.3 establece que puede declararse innecesariamente la Reparcelación.
De nuevo la incoherencia vuelve a sentar sus reales en la LSRM, que confunde la reparcelación como técnica equidistributiva de beneficios y cargas, con el Proyecto de
Reparcelación como documento que contiene la actuación reparcelatoria. La Reparcelación
no puede obviarse porque de ser así, ¿qué documento va a establecer la equivalencia entre las
fincas originales y las resultantes y de ser mas de un propietario la equidistribución de beneficios y cargas?, ¿qué documentación sustituta iba a tener acceso al Registro de la Propiedad
para cerrar las hojas registrales de las fincas originales y abrir nuevas hojas a las fincas edificables resultantes?
Quizá a lo que la Ley regional quiere referirse es a la posible innecesariedad de un formal
Proyecto de Reparcelación, tal como se regula en el art. 175, mas no a la actuación reparcelatoria, aunque se realice con criterios distintos de los que establece el art. 175.2, que habrá de
estar contenida en algún documento (Programa o Convenio), que pueda tener acceso al
Registro de la Propiedad. Parece que la expresión de referencia está tomada sin aquilatar de
la Ley castellano-leonesa, la cual, al regular al que denomina «sistema de concierto», lo que
dice es que en el mismo no serán de obligado cumplimiento las reglas sobre reparcelación, es
decir, lo que la Ley murciana denomina «criterios» a tener en cuenta en el Proyecto de
Reparcelación, cosa diferente de que no se reparcele. Además, en aquella, como se ha dicho,
el Proyecto de Actuación incluye de ordinario la Reparcelación de las fincas, lo que no ocurre con el Programa de Actuación murciano.
7. Aprobación definitiva de los Estatutos y Programa de Actuación en el sistema de
compensación
Nos enfrentamos aquí a una nueva incrustación no depurada de la Ley castellano-leonesa, concretamente de su art. 8 1.1.c), en la LSRM, dando lugar con ello a lo que será con frecuencia una incongruencia jurídica. En efecto, el art. 181.l.c) LSRM, después de disponer
que la aprobación provisional de los Estatutos y Programa deberá efectuarse antes de dos
meses desde su presentación, transcurridos los cuales podrá promoverse la notificación a los
propietarios por iniciativa privada, continúa: «Asimismo, siempre que se hubiera efectuado la
notificación a los propietarios, el Ayuntamiento deberá resolver sobre la aprobación definitiva antes de tres meses desde su presentación, transcurridos los cuales sin que se hubiera
notificado resolución expresa podrán entenderse aprobados por silencio administrativo».
Entonces, si la aprobación inicial se produce al filo del transcurso de dos meses desde su presentación (o antes, pero no se realiza inmediatamente la publicación y notificación), y a renglón seguido se prepara el sometimiento a información publica (20 días) y notificación a los
propietarios (15 días hábiles), con e1 tiempo de la efectiva publicación en el BORM y diarios,
así como el de la notificación fehaciente a los propietarios (que pudiera precisar de notificación edictal), fácilmente transcurrirá el plazo de tres meses para entenderlos aprobados por
silencio administrativo cuando aún no hayan transcurrido los plazos anteriores, y si es así,
¿para que van a servir las posibles alegaciones, por fundadas y merecedoras de estimación
que sean, si no van a poder modificar el contenido inicial de los Estatutos y Programa porque
ya están aprobados por silencio administrativo, habida cuenta, además, de los efectos del
silencio administrativo positivo que establece el art. 43.3 LRJAP-PAC? Porque lo que la Ley
dice es «siempre que se hubiera efectuado la notificación», no que también haya transcurrido el plazo para alegaciones. Mas aún (y esto es acorde con el binomio resolución-notificación del art. 42 LRJAP-PAC, en su redacción por la Ley 411999), aunque se hubiera adoptado
un acuerdo de aprobación definitiva de los Estatutos y Programa que introdujese modificaciones respecto de los aprobados inicialmente, si el acuerdo es posterior al transcurso de tres
meses referidos o anterior, pero notificado después de transcurrir dicho plazo, habría que
entenderlos definitivamente aprobados en su contenido inicial. Lo mismo puede ocurrir si la
notificación a los propietarios se promueve por iniciativa privada transcunidos dos meses
desde su presentación, sin que el Ayuntamiento se haya pronunciado sobre la aprobación inicial.
Y todo esto por no advertir que el citado precepto de la Ley castellano-leonesa no previene aprobación inicial de los Estatutos, sino solo su notificación a los propietarios una vez presentados (el Programa se presenta con posterioridad por la Junta una vez constituida, lo que
parece mas lógico que forzar su presentación a un grupo de propietarios, ni siquiera la totalidad, sin constituirse en Junta de Compensación).
8. Las Bases de Actuación en el sistema de Compensación
Frente a la legislación anterior (LS 76, LS 92, RGU), que prevenían que las Juntas de
Compensación habían de dotarse de unos Estatutos y unas Bases de Actuación, la LSRM solo
previene los Estatutos y el Programa de Actuación, sin referencia alguna a las Bases de
Actuación, lo que plantea la duda de si son o no necesarias.
Diferente es el contenido de los Estatutos (que se detalla en el art. 166 RGU), del de las
Bases de Actuación (art. 167 RGU), en cuanto que los primeros regulan la estructura organizativa de la Junta y su funcionamiento, sin afectar al contenido del Proyecto de
Reparcelación, mientras que las segundas son las reglas de incorporación y valoración de
aportaciones, ejecución de la urbanización y liquidación de los efectos de la actuación urbanística de la Junta. Como igualmente es diferente del contenido del Programa de Actuación
(art. 172.2 LSRM), y aunque este último precepto contiene la salvedad de «sin perjuicio de
las especialidades que se determinen para cada sistema de actuación», es lo cierto que esas
especialidades no se han determinado en el sistema que nos ocupa, lo que implica dejar al sistema de compensación sin criterios preestablecidos para actuar en los aspectos a que las
Bases se refieren, ineludibles para la redacción del Proyecto de Reparcelación.
Todo nos lleva, una vez mas, a que este olvido de las Bases de Actuación no es sino la
consecuencia del traslado indiscernido de la Ley castellano-leonesa. En ésta, como se ha
dicho, el Programa de Actuación se presenta por la Junta de Compensación una vez constituida, Programa que contiene la reparcelación de las fincas, con determinación de las cesio-
nes al Ayuntamiento y adjudicación de las parcelas resultantes a los propietarios, conforme a
las reglas (criterios) que se establecen. Esto no ocurre en la Ley murciana, en la que los propietarios-promotores del sistema han de presentar los Proyectos de Estatutos y de Programa
de Actuación, Programa que no se previene que contenga la reparcelación del suelo, por lo
que la Junta de Compensación, una vez constituida, habrá de elaborar y aprobar inicialmente el Proyecto de Reparcelación y presentarlo a la Administración actuante (Ayuntamiento)
para su aprobación definitiva.
9. Silencio sobre el Programa de Actuación en el sistema de cooperación
De los preceptos de la LSRM que regulan este sistema de gestión (arts. 183-185), excepto el 183.3 (que previene la posibilidad de que el Ayuntamiento delegue la elaboración de un
Programa de Actuación en las asociaciones de propietarios), ningún otro menciona al
Programa. Y aunque el art. 173 posibilita que este pueda tramitarse conjunta o separadamente del instrumento urbanístico que establezca la ordenación de los terrenos y el art. 176 contiene igual previsión del Proyecto de Reparcelación respecto del Programa de Actuación, sin
embargo, la Ley regional guarda silencio respecto de la forma y momento en que ha de tramitarse el Programa en este sistema, cuando resulta que, a tenor del art. 172.1, es un instrumento de gestión urbanística preceptivo en el mismo.
Los citados artículos de la LSRM reguladores del sistema de cooperación son copia de los
arts. 83-85 de la Ley castellano-leonesa, si bien en ésta sí se previene la elaboración del
Proyecto (Programa) de Actuación, en el que la Ley foránea incluye la reparcelación de las
fincas (aunque también puede tramitarse y aprobarse separadamente un Proyecto de
Reparcelación conforme al procedimiento que establece).
10. Imprecisiones en la gestión por el sistema de concurrencia
El art. 188.2 LSRM establece que «al urbanizador corresponde ejecutar la actuación,
elaborando y tramitando, en su caso, el planeamiento de desarrollo y los proyectos de reparcelación y urbanización, cuando no se contuvieran en el Programa de Actuación....)). Dos
cuestiones a resaltar:
a) De una parte, se atribuye al urbanizador la elaboración y tramitación del planeamiento
de desarrollo y los proyectos de reparcelación y urbanización. A este respecto nos remitimos
a lo señalado por José A. López Pellicer, en su obra, «La ordenación territorial y urbanística
de la Región de Murcia. Comentarios a la Ley 112001, de 24 de abril, del Suelo de la Región
de Murcia, cuando observa que resulta llamativo que, en relación con el planeamiento de
desarrollo, la Ley atribuya al urbanizador su «elaboración y tramitación», siendo así que los
sucesivos trámites de aprobación competen exclusivamente a los correspondientes órganos
municipales, a tenor de la misma LSRM y LBRL. Interpreta, por tanto, que lo que la Ley
quiere decir aquí es que «el urbanizador pudiera promover determinadas actuaciones de trámite, como las de información pública y notificación a los propietarios, de modo similar a
como se prevé en el art. 181.c)».
A lo que parece, no se trasladó adecuadamente el art. 88.3 de la Ley castellano-leonesa,
que se limita a asignar al urbanizador la elaboración de los proyectos, pero no su tramitación.
b) De otra, se asignan al urbanizador la elaboración de dichos proyectos «cuando no se
contuvieran en el Programa deilctuación». Esta indicación de que el Programa de Actuación
pudiera contener el Proyecto de Reparcelación y Urbanización es fruto igualmente del traslado literal sin adaptación del citado precepto de la Ley castellano-leonesa, que en ella tiene
sentido, del que carece en la murciana, ya que en aquella, como se viene repitiendo, en el
Proyecto de Actuación (art. 75) se incluye la «reparcelación de las fincas» (aunque también
puede realizarse por medio de un Proyecto de Reparcelación independiente), en tanto que en
esta, el Proyecto reparcelatorio se define y configura como un instrumento distinto del
Programa, sin que en éste se prevenga incluir la reparcelación de los terrenos33.
11. La retribución al urbanizador mediante la adjudicación de solares o mediante
cuotas de urbanización en el sistema de con~urrencia~~
Corresponde al urbanizador en este sistema la ejecución de la actuación, así como financiar los gastos de urbanización, «que le serán retribuidos por los propietarios mediante la
cesión de solares urbanizados, o bien en metálico mediante cuotas de urbanización».
a) La retribución mediante solares se efectuará al término de la actuación, c..
si bien cada
propietario deberá decidir este modo de retribución en el periodo de información publica del
Proyecto de Reparcelación» (art. 188.2."). Mas adelante, el art. 189.6 reconoce como derecho
de los propietarios «oponerse a la retribución al urbanizador en solares, antes de la aprobación del Proyecto de Reparcelación, solicitando retribuirle en metálico...». Finalmente el art.
188.3 establece que «ejecutada la actuación, los propietarios recibirán solares en proporción
al aprovechamiento que les corresponda, y retribuirán al urbanizador cediéndole una parte
de los mismos...».
La redacción de estos preceptos (no trasladados adecuadamente del art. 88 de la Ley castellano-leonesa), resulta confusa y aún contradictoria y muchas las dudas a las que conduce.
Si cada propietario deberá (imperativo) decidir este modo de retribución en el periodo de
información publica del Proyecto de Revarcelación, no puede, al mismo tiempo, reconocérsele el derecho a que se oponga a esta forma de retribución antes de la aprobación del
Proyecto de Reparcelación, porque ello posibilita que primero lo acepte y después se oponga,
esto es, que en periodo de información publica opte por esta forma de retribución y mas adelante, ya finalizado aquél pero sin que el Proyecto de Reparcelación haya alcanzado su definitiva aprobación, se oponga a ella, lo que no solo es contrario al principio de respeto a los
propios actos, sino al de seguridad jurídica. Además, si como consecuencia de la opción en
fase de información publica se hace necesario realizar cambios al Proyecto de Reparcelación
y una vez realizados y en disposición de ser aprobado definitivamente, una serie de propietarios cambia de opinión y se opone a la retribución en solares, podría conducir a una paralización de la actuación.
33 El art. 88.3 de la Ley castellano-leonesa dice así: «Al urbanizador corresponde ejecutar la actuación, elaborando los Proyectos de Reparcelación y Urbanización, cuando no se contuvieran en el Programa de Actuación ...S
34 El sistema de concurrencia, novedoso en esta Comunidad Autónoma, opera a iniciativa del Ayuntamiento
cuando existan razones de urgencia, demanda de suelo o falta de iniciativa privada, mediante la elaboración y aprobación de un Programa de Actuación y la convocatoria de un concurso para la elección del urbanizador, no limitado a los propietarios de terrenos en la Unidad de actuación, sino abierto a cualquier persona, física o jurídica,
interesada.
También queda en nebulosa cual tendría que ser la decisión del Ayuntamiento, a quien
compete la aprobación definitiva del Proyecto de Reparcelación, si una parte de los propietarios opta por la retribución al urbanizador mediante la cesión de solares y otra parte mediante giro de cuotas. ¿Queda a su discrecional consideración? ¿Habrá de inclinarse por la opción
de la mayoría? ¿Mayoría de solicitantes, de cuotas de participación o de ambas? También
podría el Proyecto de Reparcelación dar satisfacción a ambas opciones, lo que parece abonar
la expresión (autóctona) «cada propietario deberá decidir este modo de retribución)),pero no
parece que sea esto lo que la Ley pretende, mas bien inclinada a que la retribución al urbanizador se realice en su totalidad de una u otra forma. Amén del laberinto en que se metería un
Proyecto de Reparcelación que pretendiera recoger ambas opciones.
En lo que se refiere a que la retribución en solares se efectúe al término de la actuación, en
que los propietarios cederán al urbanizador parte de los recibidos, puede ser interpretado en el
sentido de que, adjudicados los solares edificables resultantes a los propietarios en razón a sus
cuotas de participación respectivas, estos, a su vez, ceden al urbanizador los solares correspondientes mediante un nuevo acto jurídico traslativo de la propiedad. De ser así, y así resulta de la literalidad de la norma (art. 188.2.2a y 188.3), la operación se hace mas compleja, ya
que obliga al Proyecto de Reparcelación a reservar unos solares que se adjudicarían en proindiviso al conjunto de los propietarios para que estos posteriormente los cediesen al urbanizador. Mas como esta cesión requiere el acuerdo de todos ellos, ¿qué ocurriría si alguno o
algunos se niegan o se muestran reticentes, por la razón que fuere, a realizar la cesión? Sería
mas sencillo que el Proyecto de Reparcelación contuviese la adjudicación al urbanizador de
tales solares, cuya aprobación definitiva le haría titular de los mismos, aún cuando la urbanización no estuviese terminada, que queda asegurada con las garantías que ha de prestar al serle
adjudicado el Programa (art. 188.l), así como con la afección real de tales solares al total cumplimiento de sus deberes. E incluso que el Proyecto de Reparcelación contuviese una cláusula
suspensiva de adjudicación de dichos solares a la terminación de la actuación.
b) La retribución en metálico al urbanizador se hará mediante giro a los propietarios de
cuotas de urbanización, en la forma prevista en el Programa de Actuación, en el Proyecto de
Reparcelación o, en su defecto, mediante un plan de cuotas que aprueba el Ayuntamiento con
audiencia a los propietarios (art. 188.2.3a).Sin embargo, del art. 188.3 se deduce que la compensación en metálico al urbanizador habrá de realizarse al término de la actuación, << ejecutada la actuación», lo que no guarda correlación con cualquiera de las formas consideradas
del citado art. 188.2.3', que permite establecer el giro de cuotas periódicas a los propietarios
a lo largo de la actuación para su entrega al urbanizador. A no ser que la Ley pretenda que las
cuotas recaudadas periódicamente queden depositadas en una cuenta para un pago único al
urbanizador al terminar la actuación, e incluso un solo giro al final de la actuación por el total
que corresponda a cada propietario (fórmula esta última poco aconsejable por las morosidades que puede originar el pago de una fuerte suma). En cualquier caso, la Ley tendría que ser
mas precisa para evitar interpretaciones diferentes por parte de los distintos Ayuntamientos,e
incluso la aplicación de fórmulas distintas por un mismo Ayuntamiento.
12. La expropiación en el sistema de concurrencia
La expropiación puede operar respecto de los bienes y derechos existentes en la Unidad
de Actuación cuyos propietarios no deseen incorporarse a su gestión, así como frente a «los
propietarios que incumplan sus obligaciones» (art. 188.3), siendo en ambos supuestos el
~ ~ . vamos a ocuparnos solaniente del
urbanizador el beneficiario de la e ~ p r o p i a c i ó nAquí
segundo supuesto.
Las dos principales obligaciones de los propietarios en este sistema son la aportación de
los terrenos de su propiedad existentes en la Unidad (con sus bienes y derechos anexos), y la
retribución al urbanizador, en solares edificables resultantes o en metálico.
En caso de retribución en metálico (cuotas de urbanización), su impago faculta al
Ayuntamiento para proceder a su recaudación forzosa por la vía del apremio (art. 97 LRJAPPAC y arts. 91 a 157 RD 168411985, de 24 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento
General de Recaudación), o mediante la ejecución del canon o garantía que, en su caso y a
instancia del urbanizador haya podido imponerse a los propietarios para asegurar el abono de
las cuotas (art. 188.2.3°). Sin embargo, el art. 188.3 faculta también al urbanizador para que
inste al Ayuntamiento la expropiación de los bienes y derechos de los propietarios cuando
estos «incumplan sus obligaciones», una de las cuales, como hemos visto, es el pago de las
cuotas de urbanización, en el caso de retribución al urbanizador por esta modalidad. Todo ello
plantea la incertidumbre de si cualquier clase de incumplimiento por parte de los propietarios
faculta al urbanizador para instar la vía expropiatoria o si, por el contrario, la única vía coactiva en el caso de impago de cuotas es el apremio. Las características de este sistema, en el
que aparece la figura de un urbanizador interpuesto entre la Administración urbanística (el
Ayuntamiento) y los propietarios, y los términos amplios con que se expresa el precepto citado («... el urbanizador podrá instar la expropiación cuando los propietarios incumplan sus
obligaciones»), nos lleva a entender que la expropiación es una posibilidad ante cualquier
clase de incumplimiento por los propietarios de sus deberes, incluido el impago de las cuotas
de urbanización, si bien en el caso de que tuviesen presentado aval o garantía suficiente al
efecto, procedería actuar prioritariamente sobre esta. La Ley regional tendría que ser mas precisa al efecto y no limitarse a transponer la foránea.
13. La utilización del sistema de expropiación
El art. 191.1 LSRM establece que «el sistema de expropiación podrá utilizarse a iniciativa del Ayuntamiento o de otra Administración Publica que ejerza la potestad expropiatovia,
y especialmente cuando...». Tan corto párrafo (copia literal del art. 89.1 de la Ley castellanoleonesa), se hace merecedor de dos consideraciones:
a) La utilización del adverbio «especialmente», que sugiere la posibilidad del empleo de
este sistema de gestión integrada de iniciativa publica en otros supuestos distintos de los que,
a continuación, se regulan36,lo que, a nuestro juicio, resulta incorrecto, no solo por los lími-
35 Para la Ley castellano-leonesa, en el primer caso los propietarios pueden solicitar la expropiación en beneficio del urbanizador o del Ayuntamiento.
36 Para el art. 191.1 LSRM, la expropiación como sistema podrá utilizarse, especialmente cuando: a) Lo justifiquen especiales razones de urgencia, necesidad o dificultad en la gestión urbanística mediante los demás sistemas,
a causa de la existencia de propietarios con intereses contradictorios, excesiva fragmentación de la propiedad o circunstancias análogas; b) Se incumplan los plazos señalados en los instrumentos de planeamiento y gestión urbanísticos para el desarrollo de actuaciones integradas mediante otros sistemas de actuación, o cuando en cualquiera de
ellos el urbanizador perdiera las condiciones que le habilitaban para serlo.
tes jurisprudenciales establecidos a su empleo como sistema de gestión, sino también porque
la expropiación para la obtención de dotaciones públicas sería una expropiación asistemática,
a la que se refieren los arts. 165.2.a) LSRM, 194 a) RGU («para la ejecución de los sistemas
generales o de algunos de sus elementos o para llevar a efecto actuaciones aisladas en suelo
urbano») y 197 de este último.
b) La segunda se refiere a la utilización de la expropiación a iniciativa de otra
Administración Publica que ejerza la potestad expropiatoria.
La expropiación como sistema solo puede ser empleada por los Ayuntamientos, conforme
establece el art. 8 LSRM («Los Ayuntamientos ostentan las competencias en materia de
urbanismo, salvo las expresamente atribuidas en esta Ley a la Administración Regional ...Las
competencias de la Administración Regional en materia de urbanismo se extienden ...en
materia de gestión, a las actuaciones demandadas por los Ayuntamientos...»).
No obstante, la iniciativa para su utilización se reconoce, Ayuntamiento aparte, a cualquier
otra Administración que ejerza la potestad expropiatoria. El art. 2.1 LEF, establece que «la
expropiación forzosa solo podrá ser acordada por el Estado, la Provincia y el Municipio», y
también hoy, obviamente, por las Comunidades Autónomas, como Administraciones Públicas
de base territorial, si bien el art. 4.2 de la Ley 711985, Reguladora de las Bases de Régimen
Local, establece que las potestades que el art. 4.1 de la misma reconoce a los que denomina
«entes locales territoriales» (Municipio, Provincia e Isla), entre las que se encuentra la potestad expropiatoria, «podrán ser de aplicación a las Entidades territoriales de ámbito inferior al
municipal, y, asimismo, a las Comarcas, Áreas Metropolitanas y demás Entidades locales,
debiendo las leyes de las Comunidades Autónomas concretar cuales de aquellas potestades
serán de aplicación». En suma, pues, la potestad expropiatoria está reconocida al Estado,
Provincia, Municipio y Comunidades Autónomas, así como también a la Isla (peculiar forma
de organización propia de los archipiélagos canario y balear), y puede ser atribuidas a los entes
locales supra e inframunicipales, si bien su empleo como sistema de gestión urbanística es de
exclusiva competencia municipal.
14. La omisión del Proyecto de Reparcelación en el sistema de expropiación
La regulación de este sistema de gestión integrada en la LSRM se encuentra incompleta,
ya que de su lectura puede parecer que con la expropiación de las fincas y demás bienes y
derechos incluidos en una Unidad de Actuación, se da por concluida la actuación urbanística,
cuando ello no sería mas que una primera fase, que es necesario completar con la actuación
reparcelatoria por parte del urbanizador. La expropiación como tal, cualquiera que sea el procedimiento que se utilice (expropiación individual o tasación conjunta), solo va a producir el
efecto traslativo forzoso de la propiedad de bienes y derechos de sus titulares originales a
favor del beneficiario de la expropiación (el urbanizador), pero no va a producir el proceso de
agrupación de fincas para su nueva división ajustada al planeamiento, con adjudicación de las
fincas resultantes al primitivo propietario (ahora el beneficiario de la expropiación), y a la
Administración en la parte que le corresponda, en que la reparcelación consiste (art. 71.1
RGU), operación inexcusable aún en el supuesto de que la Administración expropiante sea
también beneficiaria de la expropiación.
Esta situación viene causada porque al transponer la Ley castellano-leonesa, la LSRM no
ha tenido en cuenta un articulo de aquella relativo al Proyecto de Actuación (instrumento
correlativo al Programa de Actuación de la ley murciana), que a diferencia de esta en que no
es necesario en este sistema de gestión (art. 172.1 LSRM), si lo es en aquella, Proyecto de
Actuación que, tenemos que repetirlo una vez mas, incluye la reparcelación de las fincas,
aunque admitiendo la posibilidad de que solo contenga las bases de la misma, en cuyo caso
habrá de aprobarse mas adelante un Proyecto de Reparcelación.
15. La ocupación directa como sistema de gestión integrada de iniciativa pública
Pese a ser así considerada por la LSRM, la ocupación directa no es realmente un sistema
de actuación integrada que se desarrolle sobre Unidades de Actuación completas, utilizando
como instrumento el Proyecto de Reparcelación o, en su caso, el de Expropiación (como
demanda el art. 169.2), sino un sistema para obtener por adelantado y sin acudir al instituto
expropiatorio (de cuya naturaleza, sin embargo, participa), los terrenos destinados a sistemas
generales, reconociendo a sus propietarios el derecho al aprovechamiento urbanístico de los
mismos, a materializar en la Unidad de Actuación a que se vinculan, Unidad que, en su
momento, habrá de ser objeto de gestión por alguno de los otros sistemas que se regulan. Por
esto, su inclusión como un sistema de gestión integrada no parece que sea sino un desafortunado intento de originalidad, cuando en otras Leyes foráneas, en un tratamiento a nuestro juicio mas correcto, no se configura como un propio sistema de gestión, sino como una «forma
complementaria de la gestión urbanística», cuya regulación autonómica plantea dudas sobre
su constit~cionalidad~~.
16. La ocupación directa, jsistema para la obtención de sistemas generales o también
locales?
Los sistemas generales comprenden aquellos elementos de la ordenación urbanística que
hacen referencia a los equipamientos colectivos, elementos de articulación y enlace del territorio para la conexión de espacios y la ubicación de equipamientos comunitarios, en definitiva, dotaciones que están al servicio de la generalidad de los ciudadanos. Los sistemas locales,
por el contrario, son aquellas dotaciones al servicio de la Unidad de Actuación en las que los
terrenos han de ser cedidos por los propietarios, en cuanto especialmente beneficiados,
mediante las técnicas de equidistribución de beneficios y cargas38.
Conforme al art. 194. 1 LSRM, la ocupación directa queda limitada a la obtención de
terrenos reservados por el planeamiento para sistemas generales. Sin embargo, este precepto
entra en colisión con el art. 156 de la misma, relativo a la obtención de dotaciones urbanísticas, según el cual, los terrenos reservados en el planeamiento para sistemas generales y
37 Para J.ALópez Pellicer, ob. citada, la ocupación directa no es propiamente un sistema de gestión, ya que no
hay actuación integrada, sino aislada, para la obtención de terrenos dotacionales, y constituye, como dice la STS
6111997, una singular modalidad expropiatoria, que consiste en trasladar coactivamente la titularidad dominical y
por la que unilateralmente la Admón. expropiante puede satisfacer el justiprecio mediante la adjudicación de terrenos equivalentes. Este carácter le lleva a plantear las dudas sobre la constitucionalidad de su regulación autonómica
sin una normativa estatal básica, al estar reservada al Estado por el art. 149.1.18 CE, la competencia sobre las bases
del régimen jurídico de la expropiación forzosa (pag. 353).
38 A. Fernández Cano: «La ocupación directa de terrenos para dotaciones urbanísticas». RDU, no 140. 1994.
Pag. 133.
demás dotaciones urbanísticas públicas, podrán ser adquiridos: «c) mediante ocupación
directa, en el caso de sistemas y dotaciones urbanísticas generales o locales, conforme a lo
expuesto en esta Ley».
Y bien, jsolamente sistemas generales o también locales? Ante esta nueva descoordinación de la LSRM, nos inclinamos a pensar que solamente sistemas generales, ya que los terrenos para dotaciones públicas locales son cedidos con carácter obligatorio y gratuito a través
de los instrumentos de equidistribución de beneficios y cargas, y si fuese necesaria la obtención de sistemas locales, bastaría con poner en marcha la gestión de la unidad o unidades de
actuación correspondientes. Amen de que no se requiere reconocimiento formal a sus propietarios de un «derecho de aprovechamiento en la Unidad de Actuación a la que se vinculan», que es el de la unidad en que se encuentran, por lo que tampoco ha lugar a vinculación
alguna3.
39 Para la Ley castellano-leonesa, la ocupación directa, que solo es una <forma complementaria de la gestión
urbanística», tiene un alcance mas amplio e indubitado, ya que permite la obtención de terrenos reservados por el
planeamiento para «dotaciones urbanísticas públicas», omnicomprensiva por tanto de cualquier dotación publica,
general o local, además de requerir que la unidad de actuación en que se integra el propietario de los terrenos ocupados, tenga un aprovechamiento lucrativo total permitido por el planeamiento que exceda del aprovechamiento que
corresponda a los propietarios de aquella, requisito este último necesario y sobre el que, sin embargo, la ley regional
murciana guarda silencio.