la oficina nacional del servicio civil - FCEA

LA OFICINA NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL
Br. EMILIO BIASCO
Aspirante a Adscripto a la Cátedra de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales
SUMARIO
1. INTRODUCCION.
1.1. PUNTO DE PARTIDA.
1.2. Principales problemas planteados.
1.3. LA ADMINISTRACION CONSULTIVA.
2. ANTECEDENTES NACIONALES.
2.1. Nuestro Derecho Positivo.
2.1.1. Dispositivos Constitucionales.
2.1.2. Disposiciones legales y reglamentarias.
2.1.3. Estatuto del Funcionario. D.L. Nº 10.388.
2.2. Estudios sobre el Servicio Civil y racionalización administrativa.
2.3. Comisión de Inversiones y. Desarrollo Económico.
3. EL SERVICIO CIVIL EN EL PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL.
4. EL ARTICULO 60, inc. 1º DE LA CONSTITUCION.
4.1. Concepto de Servicio Civil. 4.2. Aproximaciones sobre el alcance del texto constitucional.
5. LA LEY DE CREACION DE LA OFICINA NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL.
6. OFICINA NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL.
6 .1. Naturaleza jurídica.
6.2. Organización.
6.2.1. Comisión Nacional del Servicio Civil.
6.2.2. Director de la Oficina Nacional del Servicio Civil.
6.3. Cometidos.
6.3.1. Cometidos de la Oficina Nacional del Servicio Civil.
6.3.2. Cometidos de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
6.3.3. Cometidos del Director de la Oficina.
6.3.4. Cometidos y atribuciones del Sub-Director de la Oficina.
6.3.5. Cometidos del Sub-Director Técnico de la Oficina.
6.4. Presupuesto.
6.5. Recursos contra los actos dictados por la ONSC.
6.6. Personal de la Oficina.
6.7 . Relaciones de la Oficina con otros órganos.
6.8. Diferencias con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
1. INTRODUCCION
La humanidad asistió, durante el transcurso del siglo pasado y lo que va del presente, al
desarrollo vertiginoso del número de funcionarios públicos.
A lo largo de la historia de la organización social, existieron personas que cumplían las
diversas funciones que el nivel de desarrollo de las civilizaciones requería para el mantenimiento
del poder constituido.
A partir de la Revolución Industrial y del consecuente ascenso de la burguesía al poder,
comienza el desarrollo incesante de la gran industria y del comercio - internacional, como nunca se
había conocido hasta entonces; todo lo cual requiere un perfeccionamiento correspondiente de la
maquinaria estatal, al servicio de ese desarrollo.
Pero, es con la concentración de la producción y del capital, a un grado tal, que permite elcrecimiento de los monopolios, quienes pasan a jugar un papel decisivo en la vida económica de
las naciones, uniendo su propia fuerza a la del Estado, cuando se desarrolla de manera casi incontenible, el ejército de funcionarios públicos.
El Estado contemporáneo, asume actividades que se consideraban reducto inexpugnable
de la iniciativa individual.Y es en el preciso momento en que el número de funcionarios adquiere un volumen considerable , cuando se hace patente la necesidad de poner coto al régimen jurídico caótico e insuficiente que regulaba su estatuto.
1
1.1. PUNTO DE PARTIDA.
Puede afirmarse con - propiedad, que el comienzo de la organización metódica del Servicio
Civil, lo constituyó la publicación del.
Informe Northcote-Trevelyan en Gran Bretaña, en el año 1854, tendiente a enfrentar los
graves problemas que se planteaban con los funcionarios públicos británicos.
Constituye la culminación de un proceso destinado a combatir la corrupción. y venta de
empleos, la incompetencia e ignorancia de los funcionarios, la venalidad y la negociación política
de los cargos públicos, etc..
En el mencionado informe, se señala:
a) la necesidad de certificación de conducta, de salud y el examen de las condiciones intelectuales de los candidatos a empleos públicos;
b) deben reglamentarse los ascensos, nombrándose a personas calificadas, las que tendrán mayor aliciente para desempeñar sus tareas;
c) los frecuentes cambios de personas que ocupan los cargos de dirección, son inconvenientes, requiriéndose la existencia de funcionarios permanentes que posean suficiente independencia, carácter, capacidad y experiencia para asesorar, asistir e influir a los políticos;
d) el empleo público es buscado por los faltos de ambición, indolentes o incapaces, para
asegurarse una existencia honorable con poco trabajo y sin riesgo, alcanzando con evitar cualquier
1
HERMANN FINER, "Teoría y
Práctica del Gobierno Moderno", p. 859; establece un cuadro aproximativo del
desarrollo de los servicios administrativos centrales y locales en Gran Bretaña, Francia, Prusia, Alemania y Estados Unidos,
entre los años 1821 y 1946.
flagrante Inconducta y asistir con regularidad al desempeño de tareas de rutina, estando protegidos
contra los riesgos de la vejez y los quebrantos de la salud;
e) el carácter de los individuos pesa sobre el público, que se queja de las demoras, el deseo de evitar lo difícil y la falta de ánimo para mejorar;
f) generalmente se nombra al hijo o familiar de quien tenga alguna conexión amistosa o
política, sin averiguar sobre sus méritos, es empleado en tareas de rutina y el sueldo le aumenta
por antigüedad, y una vez nombrado, el público lo tiene para siempre, ya que los ascensos se producen sin tener en cuenta los servicios y calificaciones anteriores.
Para enfrentar esos problemas, el referido informe, propone:
a) que los cargos de dirección deben llenarse con personas que se han distinguido fuera
de la función pública, sin desmedro del ascenso de los funcionarios existentes;
b) es necesaria la circunscripción única a los efectos de evitar los prejuicios sectoriales,
para permitir la adquisición de experiencia en otros lugares y alentar· el espíritu de emulación y
competencia;
c) es conveniente entrenar a jóvenes para el ingreso, debido a su mayor flexibilidad, facilitando la disciplina y la imposición de costumbres metódicas, y haciéndoles sentir que su ascenso y
su futuro dependerán por completo de su laboriosidad y habilidad;
d) debe crearse un sistema de exámenes periódicos, con pruebas de naturaleza competitiva, teniendo en cuenta previamente las condiciones de edad, salud y moral, estableciéndose tantos
temas como sea posible y realizándose en diversas zonas del país simultáneamente, para dar
posibilidades a todos los ciudadanos;
e) la edad de ingreso para los puestos subalternos debe ubicarse entre los 17 y 21 años;
f) hay que distinguir las labores intelectuales de las mecánicas;
g) debe establecerse un sueldo mínimo que se incrementará anualmente hasta llegar a un
sueldo final, mediante el informe del superior sobre asistencia y cumplimiento de las tareas. (Boero
– Zabaleta, 1955: "Informe sobre la organización del Civil Service permanente" por S. H. Northocote y C. E. Trevelyan). 1.2 PRINCIPALES PROBLEMAS PLANTEADOS.
Haciendo una breve síntesis de los problemas surgidos en el derecho comparado, muchos
de los cuales poseen perfecta simetría con los problemas planteados en nuestro país, es posible
señalarlos siguientes:
a) Preparación previa al ingreso.La preparación previa al ingreso a la función pública data de época muy reciente.
Durante mucho tiempo, los cargos públicos se proveyeron por razones políticas, por compra, herencia o de acuerdo a la clase social a la que se pertenecía.
En la actualidad, en muchos países se están organizando escuelas o centros de estudios
que preparan a los futuros funcionarios, así como a los que ya están en funciones.
Esta preparación previa tiene la importancia de mejorar el nivel de conocimientos de los
postulantes, pero más que eso, los prepara para el ingreso por pruebas o concurso, tratando de
alejar, uno de los males más notorios de la administración pública. (2)
b) Requisitos del ingreso. –
El establecimiento de requisitos para el ingreso a la función pública es de suma importancia, a los efectos de evitar el ingreso exclusivo de determinadas capas sociales y por otro lado,
poder establecer condiciones mínimas de preparación para los cargos a ocupar.
De tal modo, debe combinarse la democratización con la eficiencia de la prestación del
servicio.
c) Reclutamiento. –
Todos los países, en mayor o menor grado, padecieron las lacras de la utilización de los
cargos públicos, para favorecer a determinadas personas o grupos sociales, en virtud de sus afinidades políticas; independientemente de las necesidades de los servicios y de las condiciones técnicas y morales de los postulantes.
Así fueron sucediéndose: la compra del empleo, la adquisición por herencia y las diversas
formas del patrocinio político. Un ejemplo ilustrativo, aunque no el único, es el proceso del servicio
civil en los Estados Unidos. (3)
d) Período de prueba. –
Una vez ingresado al cargo, el funcionario es sometido a un período de prueba, más o
menos extenso.
Dicho período debe regularse, de acuerdo al sistema de ingreso; haciéndose más breve
para los casos de ingreso por concurso de oposición, que para los casos de ingresos por mérito o
por designación directa.
(2) En Francia, la Escuela Nacional de Administración (ENA), recluta y prepara a los aspirantes a empleos públicos. El Centro de Estudios Administrativos Superiores, prepara a los funcionarios en Servicio y a los particulares que no
pueden concurrir a la ENA. En EE.UU., varias Universidades realizan una preparación especial en materia de Administración. En Uruguay, la Escuela de Administración Pública funciona en la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración; prepara para actuar en toda clase de organismos públicos; proporcionando conocimientos de las técnicas aplicables
en el cumplimiento de las funciones de un nivel medio; el curso dura tres años; para ingresar será necesario la aprobación
del primer ciclo de Secundaria o rendir un examen de ingreso.
(3) Durante la presidencia de Adams, se estableció el "sistema del patronato poIítico", por el cual, se entendió que
los cargos públicos debían llenarse con los partidarios del partido oficialista. En el gobierno de Jefferson, sus partidarios
impusieron el "sistema de la balanza", tratando de compensar los ingresos producidos bajo la Administración anterior. Bajo'
la presidencia de Jackson, se impuso el "sistema de los despojos" por el cual, los cargos de renovación cuatrienal (que eran
la mayoría), eran llenados por el partido vencedor. Recién después de la muerte del presidente Gardfield, asesinado por un
postulante al que se le había negado un ejemplo, se le impone para el Ingreso a algunos cargos, el "sistema del mérito"
(Ley Pendleton de 1883). PRAT, "De la función pública"; R.F.D. y C.S., Año VII, p. 140. LEONARD D. WHITE, "Introducción
al estudio de la Administración Pública", p. 64, 319 y. ss. FINER: "Teoría ...”, p. 999.- Sobre los abusos en el Servicio Civil
Inglés: P. M. GAUDEMET "El Servicio Civil Británico", capítulo primero.
e) Garantías de la permanencia en el cargo
Otro de los problemas que acuciaron a los funcionarios, es el referente a la obtención de
las garantías de la permanencia en el cargo; en protección a los cambios de gobiernos, o de orien-
taciones políticas, Los regímenes varían, desde una situación semejante a los trabajadores de la
actividad privada, hasta sistemas rígidos como el Alemán, en que la designación es en principio,
vitalicia. (4)
f) Clasificación de los cargos
La clasificación de los cargos públicos, en base a la división del trabajo, facilita la carrera
administrativa y permite soluciones más justas en las remuneraciones.
g) Entrenamiento en servicio
La preparación del funcionario no debe circunscribirse a la etapa previa al ingreso, sino que
debe realizarse a través de toda su carrera funcional.
En varios países las escuelas de Administración Pública comprenden cursos para funcionarios en servicio, preparándolos para el
cumplimiento efectivo de la carrera administrativa.
h) Ascenso
Junto a los problemas del ingreso, el ascenso, a través de la carrera administrativa, realizado por medio de sistemas que aseguren la correcta valoración de la capacidad y eficacia de los
funcionarios, ha ocupado el centro de las normas referidas al servicio civil.
Las injusticias se cometieron con las mismas características que' en el sistema de reclutamiento.
i) Derechos de Asociación y de Huelga
En la actualidad, todos los regímenes prevén posibles situaciones conflictuales entre la
Administración y sus funcionarios y muchos de ellos reconocen los derechos de asociación y de
huelga. (5)
j) Remuneración
Muy pocos países otorgan sueldos decorosos a los funcionarios públicos, lo cual provoca
el desinterés por ingresar a la administración pública y por hacer' carrera en las diversas clases,
grados o escalafones. (6)
1.3. LA ADMINISTRACION CONSULTIVA
La noción de administración consultiva fue delineada por Hauriou, distinguiéndola de la
administración ejecutiva y de la deliberante; estableciendo que administración consultiva es aquella
en que una asamblea delibera sobre una decisión a tomar, pero sin poder emitir otra cosa que una
opinión (Precis .... , p. 121).
(4) PRAT. op, cít., p. 124.
(5) FINER, op. cit., p. 1068; COUTURE - PLA RODRIGUEZ, "La Huelga en el Derecho Uruguayo".- DE FERRARI:
"Lecciones ...”, t. IV., p. 115 y 184 y ss.- SAYAGUES LASO, “Tratado ...”, t. 1., p. 180 y 352.- BARBE PEREZ. "Derecho
Administrativo", t. 1, p. 241.- REAL: "Estudios ...”, t. 1. p. 277, 293 y 313.- CASSINELLI MUÑOZ. H.: "Distinción entre la
huelga y el abandono colectivo de funciones". RDJA. T 53, p. 233.(6) En Inglaterra antes de la Reforma, la mayoría de los agentes se beneficiaban de una parte de los ingresos
percibidos por sus servicios. Incluso en EE.UU., en la, actualidad, las remuneraciones se consideran bajas en comparación
a los empleos de la actividad privada; PRAT. op. cit., p. 150.
Se trata de órganos unipersonales o colegiados, que emiten opiniones técnicas o jurídicas,
respecto de otros órganos, administrativos o no, generalmente superiores jerárquicos, que son los
habilitados para dictar el acto de decisión final sobre el tema de la consulta.
De acuerdo con Bielsa, son órganos de la administración que no deciden ni ejecutan, sino
que aconsejan, asesoran, y por eso forman la administración consultiva (Der. Adm. t. 1, p. 203).
En la época contemporánea asistimos a una expansión permanente de los órganos de
consulta.
Ello se debe a la gran extensión y a la complejidad de la función administrativa, plagada de
obstáculos técnicos y jurídicos.
Existen órganos consultivos tanto de creación constitucional, como de creación legal y
reglamentaria.
La consulta se ha transformado en un elemento imprescindible, sin el cual, determinados
actos se consideran autoritarios o de ligera aprobación.
La necesidad de la consulta se apoya en la exigencia de mayor eficacia del Estado Moderno: buscando esclarecer la actividad administrativa, tanto en los aspectos técnicos como jurídicos;
tratando de lograr la coordinación entre los órganos estatales, no sólo del punto-de vista interno de
los mismos, sino en sus relaciones interadministrativas; logrando introducir y afirmar la representación da intereses políticos y gremiales, como forma de atenuar, circunstancialmente, las diferencias
político-sociales.
Se ha objetado la existencia de tales órganos, señalándose que disminuyen la iniciativa y
la responsabilidad de la administración activa y retardan su acción. Pero es necesario señalar que:
el órgano consultivo actúa, generalmente, a petición de parte, y no de oficio; la responsabilidad la
asume quien dicta el acto y no quien asesora; y que lo que se demora en la consulta, se gana en
eficacia y profundidad de estudio.
Para Gascón y Martín, deben ser limitados los asuntos en que obligatoriamente deban ser
oídos los cuerpos consultivos, a los casos en que exista una verdadera dificultad técnica (Tratado
... , t. 1, p. 288).
se ha sostenido que el órgano consultivo debe tener un pero sonal preparado, independiente y en relación inmediata con el personal de la administración activa, limitándose a informar;
sin que su informe salve la responsabilidad del órgano ejecutante, ni que obstaculice la acción
administrativa (Posada: Tratado, t. 1, p. 392).
La eficacia de estos organismos depende en buena parte, de los conocimientos de las
personas que los integran.
La designación de los miembros puede realizarse directamente por el órgano ejecutivo, con
carácter electivo o a término fijo, pero con garantías de inamobilidad.
La independencia de los miembros es ficticia si los nombramientos pudieran ser revocados
al arbitrio del órgano ejecutivo (Villegas: Tratado ... t. 2, p. 280).
Por lo cual se concluye que hay que buscar organismos en los que domine más la técnica
jurídica o la especial del ramo de que se trate, que la mayor o menor conformidad a los proyectos
consultados o a los deseos del gobierno (Gascón y Marín: Tratado ... , t. 1, p.288).
Otro carácter importante es que la mayoría y la minoría de miembros de estos organismos
(cuando son colegiados), pueden expedirse disconformes, ya que sólo emiten una opinión, dictamen o proyecto, y el órgano de administración activa puede admitir la opinión de la, minoría y hasta
rechazar ambas opiniones.
2. ANTECEDENTES NACIONALES
2.1. Nuestro derecho positivo
Desde sus más lejanos orígenes no fue ajeno a la regulación de los derechos y obligaciones de los funcionarios públicos.
A través del tiempo se dictaron innumerables normas, constitucionales, legales y reglamentarias que abarcaron variados aspectos parciales, pero que no .llegaron, por lo menos hasta épocas recientes, a formar un cuerpo homogéneo de disposiciones que regularan el servicio civil y la
organización administrativa en general.
2.1.1. Disposiciones constitucionales.
Bajo la Constitución de 1830, se establecieron algunas normas referidas a los funcionarios públicos, entre ellas los principios de que: todo ciudadano puede ser llamado a los empleos
públicos; compete a la Asamblea General crear y suprimir los empleos públicos; corresponde al
Poder Ejecutivo proveer los empleos civiles y militares, destituirlos por ineptitud, omisión o delito y
dar retiros, conceder licencias y arreglar pensiones, etc. (7)
En la Constitución de 1917, se dispuso que es competencia de los Ministros, proponer el
nombramiento y la destitución de los funcionarios, otorgar licencias y aplicar sanciones disciplinarias, dándole asimismo competencia a los Concejos" Departamentales para nombrar, destituir y
sancionar a sus empleados. (8)
Con la Constitución de 1934, comienza un período denominado "constitucionalización de
los principios estatutarios" (9).
Se introducen en la Carta las siguientes disposiciones:
a) los funcionarios están al servicio de la Nación y no de una fracción política;
b) se ordena al legislador establecer el Estatuto del Funcionario sobre la base de que el
funcionario existe para la función y no la función para el funcionario;
c) el Estatuto del Funcionario deberá contener las condiciones de ingreso a la Administración, las reglas del ascenso, las garantías de la permanencia, de la cesación, de la suspensión o
del traslado, los deberes de los funcionarios y los recursos contra las resoluciones que les afecten;
d) ninguna investigación será considerada concluida mientras el inculpado no pueda presentar sus descargos y articular su defensa. (10)
(7) Artículos 10, 17 y 81.
(8) Artículos 113 y 138.
(9) MARTINS, D. H.: "Estatuto del Funcionaría", P. 230.
Se descentraliza la competencia de nombrar, destituir y sancionar los funcionarios dependientes del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial y de los Gobiernos Departamentales. Se establece la responsabilidad civil de los funcionarios por los daños que causen a terceros en el cumplimiento de los deberes del cargo.
En la Constitución de 1952, se acentúan y extienden estos piéceptos: se establece el
derecho al ascenso y un régimen de Estatutos múltiples de origen legal y reglamentario (11) y la
carrera administrativa para los funcionarios presupuestados de la Administración Central.
Por último, en la Constitución de 1967, se agrega al Art. 60 un inciso inicial que dispone:
"La ley creará el Servicio Civil de la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados que tendrá los cometidos que ésta establezca para asegurar una administración eficiente".
2.1.2 Disposiciones legales y reglamentarias.
El estatuto jurídico de los funcionarios públicos, legal y reglamentario, también tiene su
origen en el siglo pasado; pero es; a comienzos de este siglo, cuando en virtud del desarrollo creciente de la administración pública, se dictan innumerables normas que estarán limitadas en cuanto, al grupo de funcionarios a aplicarse y a la materia regulada.
Los ejemplos más destacados son:
el Decreto Orgánico de los Ministerios de 1907 que establece normas sobre nombramientos, destitución, potestad disciplinaria, ascenso, etc., para los funcionarios de la Administración
Central;
el decreto del 27 de diciembre de 1923 con disposiciones sobre la instrucción de sumarios
administrativos;
la Ley Orgánica Municipal de 1935 para los funcionarios de los Gobiernos Departamentales, etc.
Este conjunto de normas constitucionales, legales y reglamentarias, contienen los principios fundamentales del Servicio Civil, pero, adolecen de defectos:
no están comprendidas en un cuerpo único de normas;
no se aplican uniformemente a todos los funcionarios;
carecen de garantías jurisdiccionales, por lo menos hasta la creación del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo.
En virtud de lo expresado, se hacía necesaria la existencia de un órgano coordinador, centralizador y racionalizador, que proyectara normas comunes para la mayoría del funcionariado.
(10) Artículo 57.
(11) Artículos 59, 60, 61, 62, 63, 107, 204 inc. 2.
2.1.3. Estatuto del Funcionario. Decreto Ley Nº 10.388.
Este Decreto Ley, comprende normas referentes a la definición del funcionario público, al
ingreso a la administración, ascenso, derechos de los funcionarios, recursos, etc.
Crea el Directorio del Estatuto del Funcionario, Juntas de Calificación, Tribunales de Prueba, exámenes o concursos.
Con todo, se omí1;iieron disposiciones sobre los deberes de los funcionarios, su responsabilidad civil, las sanciones disciplinarias, licencias, retribuciones y beneficios sociales, etc.
Por otra parte, se aplica exclusivamente a los funcionarios de la Administración Central
(12) excluyéndose a los funcionarios diplomáticos, consulares, docentes, militares, navales; policiales, de institutos penales, bancarios y de judicatura, que se regirían por leyes especiales.
El Directorio del Estatuto del Funcionario, constituye un antecedente inmediato de la Comisión Nacional del Servicio Civil, creada por la Ley 13.640.
Se integraba con e cinco miembros, designados por el Poder Ejecutivo, con la limitación de
que no más de tres miembros podían pertenecer al mismo partido (tres y dos).
Estaba encargado de velar por el cumplimiento del D. L. 10.388 y de proyectar la reglamentación pertinente.
Tenía la facultad de ser oído antes de dictarse resolución definitiva en los recursos interpuestos por los funcionarios que se considerarasen afectados por las designaciones efectuadas
(Art. 26 de la Ley Nº 11. 923).
El art. 3 del Decreto del 25.II.1955, dispuso que el Directorio del Estatuto del Funcionario
sería siempre oído en los recursos de revocación contra nombramientos y promociones.
Finalmente, la ley 12.276 en su arto 11 estableció que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, oirá, antes de dictar resolución, al Directorio del Estatuto del Funcionario "en todos los
casos".
La actuación del Directorio del Estatuto del Funcionario, tanto en el plano de los recursos
administrativos como en el de la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, tuvo la virtud de dar protección efectiva a los derechos de los funcionarios, estableciendo
valiosos precedentes. (l3)
(12) Mientras no se dicten los Estatutos especiales, el D-L 10388 regirá para los funcionarios de los Entes Autónomos Y Gobiernos Departamentales. (13) H. GROS ESPIELL, "Periodismo y Derecho", p. 174.
Pero, debido a su naturaleza consultiva y a su limitado campo de acción, no pudo cumplir
los cometidos correspondientes a un organismo de Servicio Civil. (14)
2.2. Estudios sobre el servicio civil y racionalización administrativa.
Durante la década del 50, se produce un movimiento de carácter Nacional, en el sentido de
lograr la "reforma administrativa" comprendiendo la racionalización administrativa y la creación del
Servicio Civil.
Este movimiento se inserta en otro, más amplio, que pretende solucionar los graves problemas que plantea la estructura tradicional.
Se publican trabajos doctrinarios, se realizan seminarios, se requieren informes de calificados técnicos extranjeros, todo lo cual constituye un importante antecedente que tuvo la virtud de
crear conciencia sobre las necesidades de la nueva administración. (l5)
Pero, el esfuerzo teórico y concreto de mayor envergadura, es san duda, el que resulta de
la conclusión de los trabajos! realizados por la C.I.D.E.
(14) BARBE PEREZ, op. cít., p. 232. SAYAGUES LASO, op. cít., t. 1, p. 282: "No obstante, sus resoluciones
pueden hacerse valer en los reclamos contenciosos que e~t~blen los funcionarios afectados, teniendo la importancia que
emane del mento de su fundamentación y del prestigio de los integrantes del Directorío".
(15) "Administración Pública en el Uruguay" (1954). A. MENDEZ, "Plan rrnmmo para la racionalización de los
Servicios Centralizados" RDPP. t. 14 p. 195; "Principios de Organización Administrativa, RFD y CS, t. 2, p. 585; "Concepto
Y elementos de la organización administrativa". RDPP. t. 28, p. 88. D. H. MARTINS, "Estatuto del funcionario". H. BARBE
PEREZ, "Aspectos Administrativos en la Reforma Constitucional Uruguaya". H. GIORGI, "La Nueva Administración Pública".
S. L. LEWIS, "Informe para implantar reformas administrativas en el Uruguay". R. MEXIGOS VITALE, "La Función Pública y
el Servicio Civil", "Promoción de los Funcionarios Públicos". SANGUINETTI-PACHECO SERE:
"La Nueva Constitución". A. R. REAL, "El anteproyecto del Estatuto del Funcionario", LJU, t. 27, 2, 203. J.L. BRUNO, "El plan de reforma de la Administración Pública elaborado por la CIDE", RFD y CS, año XVII, p. 87.
(16) "Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social". 1965-1974. Elaborado por la CIDE. Parte IV: Plan del
Sector Público; Sección Primera: Reforma Administrativa; p. 297 y ss, del torno n. En el libro "Uruguay en Cifras", p. 85,
SOLARI, CAMPIGLIA Y WETTSTEIN resumen de la siguiente forma, el estudio de CIDE de 1963, sobre los funcionarios
públicos:
1) en los últimos 15 años, caracterizados por el estancamiento económico, la participación del gobierno en la
población activa fue en aumento;
2) el Estado absorbió el 60% de la mano de obra nueva;
3) la mano de obra que el sector privado, primario y secundario no ha podido absorber, la ha empleado el Estado,
casi exclusivamente en el sector terciario, lo cual, sin resolver el estancamiento, evitó enormes tensiones sociales producto
de la existencia de una gran masa de desocupados;
4) tanto la proporción de pasivos como de funcionarios públicos, son enormes, en la comparación internacional;
5) el problema no es sólo el número de funcionarios, sino el uso que se hace de ellos, destinados a actividades
improductivas y funcionando en condiciones mínimas de eficacia.
Y JOHN HALL, en la "Administración Pública en el Uruguay, resumía:
"No se selecciona a los empleados teniendo en cuenta sus mentos,. se les retribuye en forma inadecuada, el
favoritismo influye en sus promOCIones Y
2.3. Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico. (16).
En el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social para los años1965-1974, elaborado
por C.I.D.E., se señalan las siguientes deficiencias del Servicio Civil Nacional:
a) existe poca legislación sobre capacitación, selección y clasificación del personal;
b) inexistencia de un plan de capacitación para funcionarios careciéndose de entrenamiento inicial sobre el ejercicio y responsabilidad de los funcionarios, faltando asimismo, los elementos
de información;
c) existen pocos reglamentos orgánicos funcionales;
d) el adiestramiento en servicio es esporádico y la enseñanza de la administración pública
tiene escasa significación como centro de formación y perfeccionamiento del personal del Estado;
e) no existe en la administración pública, un programa de evaluación del funcionario y la
administración no está habilitada para juzgar al funcionario ya que desde el principio, comienza:
por aceptarlo sin previo análisis de sus condiciones;
f) no existe una política de salarios satisfactoria que permita cumplir el principio de "a igual
trabajo, igual paga";
g) la dedicación exclusiva es la excepción y debiera ser la norma, de lo cual resulta que la
mayoría del funcionariado cumple horario continuo, reducido, permitiéndole trabajar en el sector
privado, restándole ocupación a otras personas y perjudicando la eficiencia de la administración
que debe compensar esa falta de dedicación con una mayor cantidad de funcionarios;
h) el ascenso se hace en forma mecánica, a través de los informes de los jefes y en forma
restringida ya que sólo puede efectuarse dentro de cada item;
i) el poder sancionatorio está atribuido a los Ministros, lo que impide el ejercicio de la autoridad por los jerarcas subordinados, resintiéndose la disciplina;
j) las oficinas de personal actúan en forma independiente una de otra, sin coordinación,
utilizando formularios diferentes y algunas funcionan de hecho o sólo se dedican a documentar
entradas o salidas de funcionarios, licencias, traslados, etc.;
k) los registros llevados por el Registro General de Funcionarios de la Nación, son incompletos, fundamentalmente por la deficiencia de las comunicaciones y,
l) no se han constituido los Departamentos Centrales de Personal ordenados por el art. 164
de la Ley 12.803 y concordantes.
Para hacer frente a estas deficiencias, se proponen las siguientes reformas:
a) dictarse la ley del Servicio Civil, y Carrera Administrativa, que abarque los principios y
aspectos de un sistema de personal flexible, aplicable a la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, comprendiendo materias específicas para las diversas carreras
administrativas;
b) la creación, organización y funcionamiento de los organismos de Servicio Civil como
asesores del Poder Ejecutivo; muchos empleados honestos pueden ver que otros rinden escasamente sin que se ejerza sobre ellos contralor, ni se les apliquen las condignas sanciones. Las retribuciones no guardan relación estrecha con las funciones desempeñadas. y. como consecuencia,
algunos empleados perciben sueldos más altos que otros cuyas responsabilidades son mayores.
Algunos funcionarios ocupan cargos para los que no están capacitados. No existe ninguna organización encargada del adiestramiento de empleados públicos".
c) el reglamento orgánico de la Oficina Nacional de Servicio Civil, que formará un capítulo
del manual de procedimientos administrativos del Estado;
d) se le dará prioridad al plan de clasificación de cargos;
e) se ha preparado el plan de selección para cargos' del escalafón administrativo de la
Administración Central, que organizará, administrará y ejecutará la Oficina Nacional del Servicio
Civil, que podrá extenderse a los concursos de otros cargos;
f) capacitación de los funcionarios para lograr la eficiencia administrativa realizada por medio de divulgación y análisis técnico-político, capacitación y perfeccionamiento del funcionariado,
readiestramiento en servicio, formación de profesionales a cargo de las Universidades y Establecimientos Educacionales y Centros de Informaciones de la Administración Pública;
g) simplificación del trámite constitucional de la destitución, suprimiendo la venia del Senado, pero supeditándola al Sumario y dictamen de una Comisión de jerarcas y funcionarios,
3. El Servicio Civil en el proceso de Reforma Constitucional.
El Art. 60 inc. 1 de la Constitución vigente, tiene su origen en el proyecto "colorado" llamado "Reforma Constitucional".
Dicho proyecto organizaba el Servicio Civil sobre las siguientes bases:
a) como organismo dotado de autonomía funcional; su presupuesto se incluía junto a los
de los organismos del Art. 220 de la Constitución;
b) la Comisión se integraba transitoriamente con características que llaman la atención:
dirección colectiva, exigencia de calidad de técnicos especializados en organización administrativas de sus miembros, y lo más importante, la forma de designación: un miembro designado por el
Poder Ejecutivo, uno por la Suprema Corte de Justicia, uno por la Facultad de Derecho, uno por la
Facultad de Ciencias Económicas y Administración y uno por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
De esta forma, la posición del Poder Ejecutivo, podía quedar en minoría frente a la decisión
de los restantes miembros del órgano, dándose prioridad a las soluciones técnicas frente a las
políticas.
La exigencia de "técnico en organización administrativa" con relación a los miembros de la
Comisión, da pié para sostener que el nuevo Servicio no agotaba sus cometidos en el ámbito del
Estatuto del Funcionario, sino que abarcaría incluso, todo lo referente a la reforma administrativa.
c) Se establecía expresamente que el Servicio Civil sustituía en los cometidos al Directorio
del Estatuto del Funcionario.
En la discusión parlamentaria del proyecto de Constitución que luego pasó a ser la Constitución de la República, intervino en calidad de legislador, el actual Director de la Oficina Nacional
del Servicio Civil y de sus expresiones, surge la idea de los fines o alcances que se pretendía dar
al instituto. (17)
En sus intervenciones puntualizó:
1) mediante la creación del Servicio Civil, se irán eliminando progresivamente diferencias
odiosas en la administración en 10 que respecta a remuneraciones, compensaciones y escalafones
y carrera administrativa, de modo que esto se haga con un respeto absoluto por el funcionario público, dignificándolo y haciendo que la función pública sea realmente un lugar que cree expectativas entre las nuevas generaciones;
2) la esperanza de que la administración pública se convierta en un factor de desarrollo
nacional;
3) eliminar una de las causas básicas del sub-desarrollo como lo es la mala administración
Pública;
4) crear una administración pública que incremente las inversiones; y
5) dicho servicio permitirá racionalizar la Administración Central, la administración de los
Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, creando estatutos legales adecuados para los
funcionarios, eliminando el criterio de política pequeña, para juzgar la actividad de los funcionarios
y sus derechos. (18)
4. El artículo 60, inciso 1ºde la Constitución.
El texto constitucional establece: "La ley creará el Servicio Civil de la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, que tendrá los cometidos que ésta establezca
para asegurar una administración eficiente".
La defectuosa redacción de la primera parte del inciso, parecería indicar que lo que se
creará es el Servicio Civil (en sentido material); pero del contexto del inciso surge que lo que se
ordena al legislador, es la creación de un órgano, al que se le atribuirán los cometidos necesarios
para asegurar una administración eficiente. Por lo cual debe interpretarse como si rezara "La ley
creará la Oficina del Servicio Cívil, .. ".
Los cometidos del nuevo organismo serán establecidos por el legislador, teniendo en cuenta, fundamentalmente, el mejoramiento de la administración.
La exigencia actúa respecto de los fines a los cuales tenderá el organismo.
Una administración eficiente puede lograrse no sólo a través de la formulación de Estatutos
que contemplen los derechos y obligaciones de los funcionarios, sino a través de las diversas medidas previstas en la Reforma Administrativa (19), entre las cuales se destacan las referentes a la
racionalización administrativa.
(17) Diario de Sesiones de la Asamblea General, t. 47. p. 443.
(18) Asimismo, el legislador J. M. Sanguinetti expresó: "Disponemos en el articulo 60, la creación del Servicio Civil
como órgano dirigido a dar mayor eficiencia a la actividad administrativa".Estas referencias a las intervenciones parlamentarias, las consideramos ilustrativas, pero no necesariamente vinculantes, siguiendo el criterio sustentado por J. J. de
Aréchaga, que sostíene: "Si la respetuosa sumisión al texto se impone, siempre que se trata de interpretar; una Constitución
escrita, ello resulta tanto más necesario en el caso de las Constituciones que extraen su autoridad, no del voto de una
Asamblea Constituyente, de un Parlamento, sino del pronunciamiento popular a través de un plebiscieo o de un referendum
de ratificación". ROJA, t. 68, p. 35.
(19) CIDE, "Plan ... ", op, cit. t. 11, págs. 297 y ss. .
4.1. Concepto de Servicio Civil. (20) •
La expresión "Servicio Civil" es de origen anglosajón.
No ha sido definida por el constituyente, ni por el legislador.
Al no tratarse de una frase de uso general, es difícil soslayar su "sentido natural y obvio"
(CC., art. 18).La noción de Servicio Civil difiere en los distintos países, de acuerdo al derecho positivo
vigente, y según la evolución histórica de los acontecimientos que llevaron a la culminación del
instituto. (21)
En términos generales puede decirse que en el derecho comparado el Servicio Civil comprende al conjunto de funcionarios públicos sometidos a regímenes estatutarios uniformes, proyectados y controlados por órganos específicos.
De este concepto aproximativo, y necesariamente modificable, es necesario señalar:
a) que no todos los funcionarios públicos están comprendidos en el Servicio Civil; generalmente se excluyen los funcionarios militares, políticos, de confianza, del servicio exterior, del servicio de seguridad, judiciales y otros; más aún, en algunos países, resultan excluidos incluso los
funcionarios afectados a la actividad industrial y comercial que realiza el estado;
b) la uniformidad que se busca obtener con el régimen estatutario, no excluye la posibilidad
de contemplar en forma separada, las características de determinadas funciones;
c) los órganos del Servicio Civil están ubicados generalmente. en el ámbito de la Administración Central y en algunos casos dependen directamente de la Jefatura de Estados o se hallan
estrechamente vinculados a la misma;
d) la integración de los órganos directivos del Servicio Civil, se realiza, en algunas etapas,
con la intervención de representantes de los funcionarios.(23)
(20) El concepto de Servicio Civil necesariamente deberá ser profundizado, en la medida que nuevas leyes impongan problemas de interpretación entre la autonomía de los servicios y la necesidad de su coordinación.
(2l) La diferencia tan acentuada en virtud de tratarse de asuntos sometidos en gran medida a los intereses .polítícos dominantes.
(22) Tal es. el caso de Francia, donde quedan excluídos los funcionarios politícos, las fuerzas armadas, los magistrados y
los entes comerciales e industriales.
En EEUU existen tres grupos de funcionarios públicos: los estadoales, los federales y los
de las colectividades locales; cada uno de los cuales posee un cot:tJ1;Ulto de normas que regulan
su estatuto.
Asimismo, los funcionarios federales se dividen en:
a) officers son los nombrados directamente por el Presidente o por los Jefes d~ Servicio;
son de .carácter político y escapan al sistema del mérit~;. Y!J) employers, son los integrados en las
categorías previstas en la Ley de Clasífícacíón, que están sometidos al "sistema de mérito". . ..
(23) En Francia, el Consejo Superior de ·la Función Pública, la.s 90mlSiones Administrativas y los Comités Paritarios Técnicos están constítuídos por replCesentantes síndícales, En Inglaterra, los National WhitIey Cou~cI1 son orgamsmas paritarios, integrándose con representantes de las Asocíacíones de funcionarios del Servicio Civil.
En la doctrina nacional, no se ha realizado aún el estudio sistemático de la noción de Servicio Civil (24).
A pesar de lo cual, existen numerosos estudios, que deben constituir el punto de partida de
una investigación que clarifique el alcance de la nueva institución y los efectos de su actuación.
(Ver bibliografía).
4.2. Aproximaciones sobre el alcance del texto constitucional.
a) Desde el punto de vista terminológico creemos que el término "Civil" no debe, entenderse como contrapuesto a "eclesiástico" o a "militar" (25).
No puede entenderse referido a "particular", en contraposición a "funcionario público"; tampoco quiere significar "relación de derecho privado", de derecho civil, ya que uno de los elementos
caracterizantes de la función pública es, precisamente, la aplicación preferente del derecho público
(26).
Para nosotros, Servicio Civil debe asimilarse a función pública; por lo que dentro del Servicio Civil se comprende a todos los funcionarios públicos, en el sentido amplio que se le otorga en
nuestro derecho a esta expresión. (27)
b) El Servicio Civil comprende los funcionarios de todos los Entes Autónomos y Servicios
Descentralizados, incluso los Entes Autónomos Docentes.
c) Los funcionarios de los Gobiernos Departamentales están incluidos en el Servicio Civil;
la Constitución limita el ámbito de competencia preceptiva del nuevo instituto a la Administración
Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, pero la Oficina puede intervenir, si así lo
solicita' algún Gobierno Departamental.(28)
(24) R. MEXIGOS VITALE establece que "Comprende el conjunto de funcionarios remunerados con cargo al
Presupuesto General de Sueldos y Gastos con excepción de los funcionarios militares, policiales, diplomáticos, magistrados
y cargos políticos. El dominio comercial e Industrial (Entes Autónomos y Servicios Descerrtralfzados), integra el conglomerado de organismos parafiscales, de enorme importancia por la dimensión del aparato a su cargo". op. cít., p. 59.
(25) El Diccionario de la Real Academia Española. da los siguientes significados: "6. - Aplícase a la persona que no es
militar. 7. - Perteneciente a las relaciones e intereses privados en orden al estado de las personas. régimen de la familia.
condiciones de los bienes y los contratos. 8. - Dícese de las dísposiciones que emanan de las potestades laicas, en oposición a las que proceden de la Iglesia; y de las referentes a la generalidad de los ciudadanos. enfrente de las especiales que
rigen la organización militar o que regulan las relaciones mercantiles". A nuestro entender. todos secartables para llegar al
concepto de Servicio Civil en nuestro país. R. BIELSA: "La función pública". p. 148.
(26) El funcionario público se encuentra sometido a un régimen estatutario creado unilateralmente 001' una entidad estatal.
(27) SAYAGUES considera. funcionariado público a "todo individuo que ejerce funciones públicas en una entidad estatal.
incorporado mediante designación u otro procedimiento legal". Op. cit. t. 1. p. 263.
En la frase " ... para asegurar una administración eficiente .. .", el término administración,
creemos que se tomó. no en sentido técnico. sino en el sentido vulgar, de "tareas administrativas",
de oficina; por lo que ese sería un límite al concepto propuesto.
(28) Tal lo dispuesto por el arto 36, numeral 1. de la ley 13640.
d) La expresión "Administración Central", debe entenderse en sentido amplio, incluyendo,
no sólo al Poder Ejecutivo y sus dependencias, sino a la persona pública mayor actuando en función administrativa; es decir, que comprendería al Poder Ejecutivo y sus dependencias; a los Poderes Legislativos y Judicial; Tribunal de Cuentas; Corte Electoral; Tribunal de lo Contecioso Administrativo y Consejo de Economía Nacional. (29)
e) Nuestra Constitución prevé la existencia de estatutos múltiples, en función de las tareas
realizadas por los diversos servicios y de la organización institucional de los mismos.
Aceptando un concepto amplio de Servicio Civil, todos los estatutos de funcionarios que
cumplan tareas administrativas quedan incluídos en el mismo.
f) En nuestro derecho, el Servicio Civil no se azota en el establecimiento de los estatutos
de los funcionarios (proyección y control) (SO), sino que comprende los cometidos de racionalización administrativa tendientes a lograr una administración eficiente. Así se ha entendido, al crearse
la Oficina por Ley 13640. (31)
g) Queda librado a la ley, entendida en sentido formal y material, lo referente a la creación,
la atribución de cometidos y la descentralización del nuevo instituto. Dicha ley no requiere mayorías
especiales; salvo el caso de que quisiera creársele como Ente Autónomo, para lo cual regiría la
mayoría prevista por el artículo 189 de la Constitución. Esta hipótesis resulta viable, en virtud de
que la Constitución, prohibe la descentralización en forma de Ente Autónomo, solamente en los
servicios de Correos y Telégrafos, Administraciones de Aduanas y Puertos y la Salud Pública (art.
186).
h) En cuanto a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, toda vez que incluya normas especiales que, por su generalidad o naturaleza, sean aplicables a los funcionarios de los Gobiernos Departamentales y Entes Autónomos, deberá ser aprobada por dos tercios de votos del
total de componentes de cada Cámara(art. 64 de la Const.).
(29) H. CASSINELLI MUÑOZ, "El Régimen de los Funcionarios en la Constitución Uruguaya" RDJA. T. 65, p. 283.
(30) La ONSC es un instituto de asesoramiento, no puede expedir ordenanzas obligatorias para el resto de la Administración.
(31) El arto 36 da la ley, establece que asistirá a la Adm. Central. E.A. Y S.D. en la "organización y funcionamiento de sus
dependencias". El Decreto 215/969, en el arto 1, se refiere directamente a la "Racionalización administrativa". Igualmente, el
ROF arto 1 (Decreto 442/969).
En la mayoría de los países se concibe el Servicio Civil como organísmo' encargado de
proyectar y controlar las normas referentes al Estatuto del Funciona~o; existiendo excepciones,
como el caso de Costa Rica" en que se introduce la racionalización administrativa, como cometido
del mismo. Nuestro legislador optó por esta última posición, frente aun texto constitucional amplio.
Martins: Estatuto del Funcionario, p. 109.
5. La Ley de Creación de la Ofidina.
La Ley 13.640, de Presupuesto Nacional de Sueldos, Gastos e Inversiones, crea la Oficina Nacional del Servicio Civil (arts. 34 a 43 y 45). Por otra parte, el Decreto 442/969, de 12 de setiembre de
1969, establece el Reglamento Orgánico-funcional de la Oficina. (3'2)
La creación de un instituto de carácter permanente por una ley presupuestal, origina enormes dificultades de interpretación, ya que en la mayoría de los casos, los respectivos proyectos, son esca-
samente discutidos, ya sea por la extensión de los mismos, o por el corto plazo que disponen los
legisladores para su sanción. Por lo cual, se eliminan los antecedentes parlamentarios y no se da
lugar a la depuración de los futuros textos legales.
La urgencia de dar cumplimiento a las disposiciones constitucionales y el temor al enfrentamiento
de las críticas que los proyectos desatan, tanto en el ámbito parlamentario, como en el de la opinión pública; lleva a que, normas de real íntportancia, que justifican, por sí mismas, la promulgación de leyes especiales, sean incluídas en disposiciones presupuestales que muchas veces plantean problemas de constitucionalidad.
Si bien es cierto, que "la mejor técnica purídica" (33) aconseja separar la ley orgánica de la Oficina,
de la ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa (anunciada por el atr. 36 de la Ley 13640), creemos que en oportunidad de la elaboración de dicho proyecto, sería conveniente destinarle un capítulo aparte, a la organización de la Oficina, aprovechando la experiencia recogidad durante la actual organización.
6. Oficina Nacional del Servido Civil.
Con la creación de la Oficina Nacional del Servicio Civil, comienza una nueva etapa en la Administración Pública Nacional Al desarrollo aislado de los derechos y obligaciones de los funcionarios
públicos, producido a partir de la Constitución de 1830, le sucede la creación de un organismo
encargado de unificarlas multitud de normas vigentes y proyectar regímenes idénticos para nersonar que cumplen idéntica función, todo lo cual puede realizarse sin menoscabo del sistema de Estatutos múltiples establecido por la Constitución.
6. 1. Naturaleza J urídJica.
El texto constitucional vigente, a diferencia del proyecto "colorado"que lo concebía como organismo
dotado de autonomía fun(32) La ley de Rendición de Cuentas establece algunas modificaciones y agregados a la ley 13640,
en los artículos 8, 42 a 54.
(33) H. CASSINELLI MUÑOZ, op, cít., p. 283.
cional, no define la situación jerárquica de la Oficina Nacional del Servicio Civil. "La fórmula vigente, pues, ha renunciado a crear una nueva fuente del estatuto material de los funcionarios, que
había. consistido en las ordenanzas del Servicio Civil, expedidas en ejercicio de una autonomía
funcional que no se. dio en el texto plebiscitado. También ha renunciado a conferirle a ia nueva
institución, la atribución constitucional de adoptar medidas para asegurar una administración eficiente. (34)
El legislador tiene opción de crear un organismo con descentralización más o menos acentuada o
ubicarlo en la órbita de algún Ministerio. Y decimos esto, porque según la posición admitida por. la
doctrina nacional (35) tanto la esfera de competencia del Consejo de Ministros, como la del Presidente de la República, se circunscribe a lo estrictamente establecido por la Constitución, por lo
cual, resulta imposible crear por vía legal nuevos órganos bajo sus dependencias.
Pero, la Constitución prevé expresamente la atribución de nuevas competencias a los Ministros; así
lo dispone el artículo 181 inciso 89: "Son atribuciones de los Ministros, en sus respectivas carteras,
y de acuerdo con las leyes y las disposiciones del Poder Ejecutivo: 89 Ejercer las demás atribucio-
nes que les cometan las leyes o las disposiciones adoptadas por el Poder Ejecutivo en Consejo de
Ministros sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 160". Queda por dirimir la posibilidad de que
esa ampliación de competencia, se realice sólo por medio de una ley o mediante disposición del
Poder Ejecutivo. (36)
Pese a lo dispuesto por estas disposiciones constitucionales, se quiso organizar la ONSC en forma
similar a ·la Oficina de pendiendo de la Presidencia de la República. Pero, en el caso de Planeamiento y Presupuesto, con su mismo rango jerárquico, dela Oficina de Planeamiento y Presupuesto, es la propia Constitución la que ordena tal vinculación jerárquica, por lo que, esa solución debe
tenerse por válida.
Al dictarse el decreto de 160/967, de redistribución de atribuciones y competencias de los Ministerios, se estableció que al Ministerio de Hacienda, (37) le corresponde lo concerniente al régimen
del Servicio Civil y Estatuto del Funcionario. Dicho decretose dictó en cumplimiento del artículo 174
inciso 2 de la
(34) H. CASSINELLI MUÑOZ, op. cit., p. 282.
(35) H. CASSINELLI MUÑOZ, "La Jefatura del Estado en la Constitución· Uruguaya", Revista del
CED, N9 92, p. 61.- G. AGUIRRE RAMlREZ, "La competencia del Poder Ejecutivo en la Constitución Nacional de 1967", RDJA, t.
67, p. 195. . .
(36) G. AGUIRRE RAMIREZ, op. cit., p. 159. - H. CASSINELLI MUÑOZ, "La delegación de atribuciones en la Constitución Uruguaya", Cuaderno NQ 19 de la FD Y CS, p. 147.
(37) El Art. lOS del proyecto de Rendición de Cuentas de 1968, establece: "El ac.tual Ministerio de
Haciendá se denominará; a partir de la vigencia de la presente ley, Ministerio de Economia Y Finanzas".
Constitución, introducido en la última Reforma. (38) Cabe precisar que, al dictarse el decreto de
referencia, aún no se había creado la ONSC, sin embargo, se le otorgaba al Ministerio de Hacienda "lo concerniente al régimen del Servicio Civil y Estatuto del Funcionario". Esto explica el
hecho de que varios decretos hayan sido refrendados por el Ministro de Hacienda y no por el Ministro del Interior, al cual le correspondía anteriormente, lo relativo al Estatuto del Funcionario.
Al dictarse la Ley 13.640, en su artículo 35 se estableció:
"Créase la Oficina Nacional del Servicio Civil que dependerá directamente de la Presidencia de la
República". Tal disposición vuelve a repetirse en el Decreto 215/969 (art. 1) y en el Decreto
442/969 (art. 1).
Para nosotros, esa dependencia de la Jefatura de Estado, atribuída por ley y por decretos, es inconstitucional, en virtud, de que, como ya lo exresamos, la competencia del órgano Presidencia de
la República, está taxativamente enumerada en la Constitución, y no puede ser ampliada por ley.
Es necesario insistir que, la frase "dependerá directamente de la Presidencia de la República",
utilizada, tanto en el caso de la oficina de Planeamiento y Presupuesto, como en el caso de la
ONSC, comprende por lo menos dos conceptos: a) que el órgano al que califica, se haya sometido
a jerarquía, está centralizado, pudiendo tener igualmente algunos cometidos que impliquen cierta
desconcentración; b) que tales órganos se encuentran "directamente" vinculados al superior jerárquico, sin grados intermedios. En consecuencia, los actos que éste dicte, respecto de dicho servicio, no requieren refrendo Ministerial. (31l)
Dependencia directa de la Presidente de la República y refrendo Ministerial, son conceptos opuestos, excluyentes.
De hecho, sólo las resoluciones de designación del Director y sustitución del mismo por el Subdirector, han sido firmadas por el Sr. Presidente de la República, sin el refrendo del Ministro de
Hacienda, ni de los otros Ministros.
Por otra parte, la Ley 13.640, si bien establece la dependencia directadel Jefe de Estado, en otras
disposiciones, otorga fa(38) Constituye un nuevo tipo de reglamento autónomo, por medio del cual pueden modificarse
expresas disposiciones legales. Desde el punto de vista material, es una ley; puede ser modificado
sólo por otro reglamento autónomo o por una ley posterior. Ahora bien. la Constitución dispone:
"podrá redistribuir" las atribuciones que les señale la ley; pero el Decreto 160/67, no sólo redistribuye, sino que atribuye competencia; ya que el régimen del Servicio Civil no estaba atribuido a ningún Ministerio, desde que era creado por la Constitución que entró en vigencia el 15 de febrero de
1967 (Dispo.siciones
'Transitorias y Especiales, letra A). ?
(39) H. CASSlNELLI MUÑOZ, "Primeras reflexiones sobre la nueva Constitución", Cuadernos de
Sintesis N'? 2 (enero de 1967) p. 43. - J. L. BRUNO, "Organismos de planificación: Comisión Inversiones Desarrollo Económico (CInE) y Oficina de Planeamieinto y Presupuesto", Cuaderno N'? 19
de la FD y. SC, p. 255.
cultades al Poder Ejecutivo, asi por ej.: es el Poder Ejecutivo quien designa los cuatro miembros
titulares y sus respectivos suplentes de la Comisión Nacional del Servicio Civil (art. 37 inc. 2); el
Poder Ejecutivo procederá a organizar la ONSC, pudiendo designar en comisión, a funcionarios de
los Ministerios. Entes Autónomos y Servicios Descentralizados (art. 39 inc. 1); el Poder Ejecutivo
proporcionará locales, muebles, útiles y demás elementos de trabajo de la Oficina (art. 39 inc. 2); y
por último, es el Poder Ejecutivo quien reglamentará las relaciones de la Oficina con los Ministerios, Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados.
La misma norma organiza la ONSC como un órgano centralizado de la Jefatura de Estado, aunque
otorgándole algunos cometidos, que la Oficina ejerce directa e independientemente del superior
jerárquico; entre ellos: asistir a la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados en la organización y funcionamiento de sus dependencias; establecer planes y programas
de capacitación de funcionarios; seleccionar el personal destinado a la Administración Central,
Entes Autónomos y Servicios Descentralizados; formular y actuallzar el sistema de clasificación y
descripción de los cargos de la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados; etc.
Tales cometidos se otorgan a la ONSC y no a la Presidencia de la República, para ser ejercidos a
través o por intermedio de la Oficina (40), por lo cual, no corresponde a la presidencia, avocarse a
ninguno de esos cometidos, sino por intermedio del recurso jerárquico
Por lo expuesto, concluimos: a) es inconstitucional la dependencia de la ONSC, de la Presidencia
de la República; b) tal como está organizada, actualmente, la Oficina está sometida a una doble
relación: por un lado, depende directamente de la Presidencia de la República; y por otro lado,
requiere la intervención del Poder Ejecutivo en los casos señalados ut supra.
6.2. Organización.
De acuerdo a lo dispuesto por la Ley 13.640 y el Reglamento Orgánico Funcional (Decreto
442/969), la ONSC tiene la siguiente organización:
Presidencia de la República Poder Ejecutivo
Ministerio de Hacienda
-Director -Comisión Nacional del Serví-Subdirector cio Civil
-Sub Dirección Técnica
.
(40) Según Sayagués Laso, el traspaso de poderes puede tener origen legal? consí títucíonal y el
jerarca no puede afectar ni suprimir los poderes. propios d~ órgano desconcentrado, Ios cuales
derivan de la ley. "Tratado ... ", t. 1, p. 24 .
DIVISION ADM. DE DIVISIONRACIONALIZAPERSONAL CION ADM.
a) Asesoría en Descripción y -Asesoría en Organización clasificación de cargos y -Asesoría en
Procedimientos
selección. . .
-Asesona J urídica
b) Asesoría en Calific~:-ión de -Sección de Relaciones
personal, EvaluaclO~ de Públicas
Cargos y Remuneranones.
-Centro de Inf. y Biblioteca
e) Asesorí~ en. Ca~ac~tación -Sec. de Servicios AdminisdeFunclOnanos Públicos, t tí
ra lVOS
d) Asesoría en Registro y -Registro, Trámite y Archivo
Control. -Dactilografía, Dibujo y Despacho -Personal
-Economato
. -Intendencia
6.2.1. Comisión Nacional del Servicio Civil.
Es creada por el artículo .37 de la Ley 13.640.
Está integrada por cinco miembros: cuatro titulares y sus respectivos suplentes, designados por el
Poder Ejecutivo, y el Director de la Oficina, que la presidirá. Tanto los miembros titulares como los
suplentes, deben ser de "reconocida competencia en la materia". Al no establecerse por quién ha
de ser calificada tal competencia, se ha entendido que "el reconocimiento oficial de aptitud técnica
incumbe a la Universidad de la República". (41)
Tal requisito debe llenarse mediante la fundamentación correspondiente, en los considerandos de
las resoluciones respectivas, lo que fue omitido en las designaciones efectuadas hasta el momento. (42) Cabe señalar, que el Reglamento Orgánico Funcional, no exige, de los miembros de la
Comisión, la "reconocida competencia en la materia", pero por estar en contradicción con una norma de jerarquía superior, debe considerarse ilegal.
Según el arto 37 inc. 2 de la Ley 13.640, uno de los miembros de la Comisiórz, será representante
de los funcionarios públicos. La ley no especifica qué criterio deberá seguirse para la selección del
mismo. POI' Decreto 81/969, se estableció en forma provisoria, que los representantes de los funcionarios públicos, (titularesy suplentes), se designarían de una nómina de cinco
(41) H. CASSINELLI MUÑOZ. "La Jefatura ... ''. op. cít., p. 50.
(42) Resolución 160/969, de 7 de febrero de 1969; firmada por el Presiderrte de la República y
refrendada por el Ministro de Hacienda.
150
candidatos que le presenten al Poder Ejecutivo, sus organizaciones gremiales (representativas o
no), en el plazo de quince días, a partir de la publicación del Decreto en el Diario Oficial.
Creemos que la exigencia de reconocida competencia en la materia, para los miembros de la Comisión, cede ante la disposición de que uno de los cuatro miembros, sea representante de los funcionarios. En este caso, predomina la representación de intereses, sobre la competencia en la
materia. Tal ha sido la solución dada por el Decreto 8/1/969 Y la Resolución 243/969.
Los miembros de la Comisión, están sometidos a un sistema de suplencias automáticas, respectivas; salvo el caso del Director, quien será subrogado por el Subdirector (ROF arts. 7 y 10).
Las resoluciones de la Comisión se adoptarán por mayoría absoluta de componentes. Los pronunciamientos, dictámenes u opiniones de la Comisión, constarán en actas autenticadas; ( ) las que se
agregarán a las respectivas actuaciones o expedientes (ROF
arto 2) .
La Comisión actuará mediante reuniones periódicas, estableciéndose por el ROF (art. 9), que sesionará en forma ordinaria, hasta un máximo de ocho reuniones mensuales; aunque no estén previstas, podrían realizarse reuniones extraordinarias para los que no se prevee remuneración.
Los cuatro miembros titulares, designados por el Poder Ejecutivo, percibirán dietas (43) . por cada
reunión. Este sistema de remuneración a jornal, resulta bastante desusado en nuestro derecho.
Dieta, proviene del latín, y significa día o jornada. Se trata de una indemnización por el tiempo en
que las personas se ven obligadas a dejar sus asuntos particulares. Se abona según la asistencia
efectiva a las sesiones correspondientes.
La CNS es un órgano colegiado, con cierta des concentración, independiente del Director de la
Oficina, no existiendo vínculo jerárquico entre ambos.
6.2.2. Director de la Oficina Nacional del Servicio Civil.
De la ley de creación de la ONSC surge en forma indirecta, que la autoridad superior del servicio
será el Director. El arto 37, establece:"Créase la Comisión Nacional del Servicio Civil
(43) CABANELLAS en su "Diccionario de Derecho Usual", define el vocablo "dieta": "Es el honorario percibido por el juez o funcionario mientras dura la misión que se le confia
fuera de su residencia, Y también el sueldo que e!, algunos países perciben los diputados ... " En el
Proyecto de Ley de Re.ndlción de Cuentas de 1968, arto 50, se establece: "para atender el pago
de dl~tas sujetas a montepio a cuatro miembros de la Oficina Nacional del SerVIcio Civil, a razón
de pesos 3.000 (tres mil pesos) por sesión cada ~n~ •. ~on un máximo de 8 sesiones mensuales,
acumulables a cualquíer retnbmclOn que perciban por concepto de sueldos en actividad o en pasividad."
151
que se integrará con cuatro miembros titulares y sus respectivos suplentes, de reconocida competencia en la materia, y el Director de la Oficina quien la presidirá". Por otra parte, elart. 38 inc. 1,
comete a la Comisión: "Dictaminar sobre los proyectos de leyes, decretos y resoluciones, que, en
materia de su competencia, le presente el Director de la Oficina Nacional del Servicio Civil".
Este sistema imperfecto de creación de un órgano, es una de las consecuencias de introducir en
una ley de presupuesto, las normas fundamentales relativas a la organización y funcionamiento de
un servicio. El ROF tampoco soluciona los vacíos que deja la Ley ya que sólo reglamenta los cometidos y atribuciones del Director.
No existen normas que establezcan los requisitos que debe llenar el titular, para acceder al cargo
(44), ni sobre la naturaleza del cargo (45), etc.
En la Ley de Rendición de Cuentas, se establece que los sueldos y gastos del Director y Subdirector, serán equivalentes a los que se establezcan para los Ministros y Subsecretarios de Estado (art.
43). La misma hace aplicable al Director y al Subdirector el régimen jubilatorio previstos por diversas leyes para los cargos políticos.
Los actuales Director y Subdirector, han sido designados por resoluciones del Presidente de la
República, en base a la dependencia directa de la ONSC de la Jefatura de Estado.
6.3. Cometidos.
La ley 13.640, discriminó los cometidos de la O.N.S.C. y los cometidos de la C.N.S.C.; en cuanto a
los cometidos del Director, no estaban establecidos en una norma especial. El R.O.F. mejoró esta
situación disponiendo en forma separada, los cometidos de los diversos órganos de la Oficina.
6.3.1. Cometidos de la Oficina Nacional del Servicio Civil.
La O.N.S.C., es un órgano técnico, de consulta y asesoramiento. Su actividad se desarrolla bajo la
Constitución, las leyes y los reglamentos. Los dictámenes, opiniones, consultas y proyectos que
elabore sobre asuntos de su competencia, no obligan a losorganismos respectivos. Algunas disposiciones establecen
(44) El Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto deberá reunir las
condiciones necesarias para ser Ministro y ser persona de reconocida competencia en la materia.
Art. 230, inc. 2 de la. Constitución.
(45) El cargo de Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, será de particular confianza
del Presidente de la República, arto 230, ínc. 2 de la Constitución.
"'"
la intervención preceptiva de la C.N.S.C., pero la misma no tiene otra significación, para los órganos administrativos y jurisdiccionales correspondientes, que la de poder contar con una opinión, en
cierto modo especializada, formada con la intervención de un representante de los funcionarios
públicos. Puede sostenerse con H. Cassinelli Muñoz, que "el Servicio Civil de la Administración
Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados aparece como una oficina técnica al servicio de los diversos órganos competentes para establecer estatutos de los funcionarios y para dirigir
la administración de sus personales, y no como una autoridtd directiva de la política de administración de personal que pueda imponer sus criterios mediante ordenanzas u otras medidas obligatorias". (46)
Los cometidos de la ONSa previstos por las leyes y decretos vigentes, pueden clasificarse en la
siguiente forma:
A) RELATIVOS AL ESTATUTO DEL FUNCIONARIO.
a) Clasificaci6u y descripción de los cargos. - A la ONSC la corresponde formular y actualizar el
sistema de clasificación y descripción de los cargos de la Administración Central, Entes Autónomos
y Servicios Descentralizados (Ley 13.640, arto 36, inc. 4). Asimismo, deberá dirigir y actualizar los
relevamientos correspondientes (ROF arto 3 inc. 2).
b) Escalafones. - Deberá proyectar los escalafones civiles y sus actualizaciones, para la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, tomando en consideración los
cometidos del organismo respectivo (ROF arto 3, inc. 3).
c) Selección e ingreso del personal, - El arto 36 de la Ley 13.640 establece que deberá seleccionar
el personal destinado a la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados,
mediante concursos de oposición o de méritos, para el ingreso a la función pública y su designación por aquéllos. El ROF (art. 3~ N9 5) se refiere a "formular normas" y "controlar su correcta aplicación". La ley por mayoría simple (en el caso de la Administración Central y Servicios Descentralizados) o por mayoría calificada (en el caso de los Entes Autónomos y Gobiernos Departamentales)
podrá establecer normas especiales referentes a la selección de funcionarios y encomendar a la
ONSC la realización de las operaciones materiales de selección. El ROF limita la intervención a la
formulación de normas (para elevarlas al Poder Ejecutivo) y al control de su correcta aplicación.
d) Capacitación y perfeccionamiento de los funcionarios. La ONSC establecerá los planes y programas de capacitación y perfeccionamientode los funcionarios; además, deberá progra(46) H. CASSINELLI MUÑOZ, "El régimen de los Funcionarios. o o", op, cít., po 2830
153
mar, coordinar, supervisar y evaluar las mismas, ya sea en servicio, centros, escuelas o institutos
especializados del país mediante becas en el extranjero (Ley 13.640, arto 36, inc. 2 y ROF art. 3
NI? 6).
e) Calificación del Personal. - Deberá proponer las normás y procedimientos generales para la
calificación del personal de la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados.
f) Registro Nacional de Funcionarios Públicos. - Deberá organizar un Registro Nacional Uniforme
de los funcionarios públicos, y mantenerlo actualizado, mediante los informes que deberán proporcionar las Unidades Centrales de Personal (Ley 13640, arto 36, inc. 6 y ROF, art. 3, ínc. 9). El Registro comprende a todos los funcionarios públicos de la Nación; entendiendo el concepto de funcionario público en sentido amplio. (47) Tal es la solución propiciada por el decreto que cometió a
la ONSC la realización de un Censo Nacional de Funcionarios Públicos realizados en el corriente
año. (48) Quedan excluidas las personas que realizan actividades de arrendamientos de obra y los
que realizan tareas específicas y a término. (49) Estos criterios serán de <nlicación para mantener
actualizado el Registro.
g) Censo de funcionarios públicos. - La ONSC deberá levantar y actualizar periódicamente, un
censo de empleados públicos, en coordinación con la Junta Asesora de Estadística y Censos y la
Dirección General Respectiva. (Ley 13640, art. 36, a acceder a una vivienda "adecuada", entendiéndose por tal la ínc. 6). (50)
h) Remuneraciones. - La ONSC deberá asesorar al Poder Ejecutivo en la fijación de una política en
materia de remuneraciones,proponiéndole alternativas, de acuerdo a los Iineamien(4'1) El Registro Nacional de Funcionarios de la Nación fue creado por Ley 9.61
de enero de 1935 y reglamentado por Decreto de 31 de octubre del mismo año.
(48) El arto 29, ínc. 1 del Decreto 276/969 dispone: "A los efectos de este Decreto considéranse
funcionarios públicos todas aquellas personas que: a) sean designadas por la autoridad competente; b) estén incorporadas a una persona jurídica de derecho público, ya sea estatal (a través de
sus' órganos Poder Ejecutivo, Poder Legislativo o Poder Judicial), municipal (Intendencias y Juntas
Departamentales y Locales), descentralizados (Entes Autónomos y Servicios Descentralizados) o
aquellos órganos que cumplen funciones específicas fijadas por la Constitución (Corte Electoral,
Tribunal de Cuentas o Tribunal de lo Contencioso Administrativo); e) cumplan una actividad permanente o temporaria, continua o discontinua; d) la presten en forma personal; e) sea como presupuestado, contratado, eventual, jornalero o a destajo; f) reciban por ello una remuneración que sea
atendida con cargo a rubros presupuestales de sueldos o partidas de leyes especiales o fondos de
convenios extranjeros". El inciso 3 dispone: "Deberán ser asimismo censadas todas aquellas personas que reciban remuneraciones del Erario Público con cargo a partidas de. gastos o de proventos".
(49) El inc. 2, del arto 2 del Decreto 276/969 dispone: "Se exceptúa de 13 presente enumeración la
contratación de arrendamientos de obra que responda a, remuneraciones por prestaciones profesionales, asesoramientos, consultas o la realización de tareas específicas y a, término cuyo ej ercício constituya la actividad habitual del involucrado".
(50) El Decreto 276/969 de 17 de junio de 1969, reglamentó la realización del Censo Nacional de
Funcionarios Públicos del año 1969.
154
tos financieros que le indique previamente el Ministerio de Hacienda y con el asesoramiento de la
Oficina de Planeamiento y Presupuesto. (Ley 13640, arto 36, inc. 5 y ROF, arto 3, inc. 4).
i) Régimen del Servicio Civil y Carrera Administrativa. La ONSC deberá asesorar a la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados; y a los Gobiernos Departamentales
que lo soliciten, en todo lo relativo al régimen del Servicio Civil y Carrera Administrativa (ROF arto
3, inc. 1).
B) RELATIVOS A LA RACIONALIZACION ADMINISTRATIVA.
La ONSC asesorará al Poder Ejecutivo, no sólo en materia de Administración de Personal, sino
respecto de la Racionalización Administrativa, tendiente a lograr una administración eficiente, de
acuerdo a lo dispuesto por el artículo 60 de la Constitución. (51)
a) Orgamzaciónyfuncionamiento. - La ONSC deberá asistir a la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados y a los Gobiernos Departamentales que lo soliciten; en la
organización y funcionamiento de sus dependencias (Ley 13640, arto 36, me. 1 y ROF arto 3, inc.
10).
b) Elaboración de leyes, reglamentos y manuales. - La ONSC asistirá a la Administración Central,
Entes Autónomos y Servicios Descentralizados; y a los Gobiernos Departamentales que lo soliciten, en la elaboración de sus leyes orgánicas, reglamentos orgánico-funcionales y manuales operativos de sus actividades (ROF art. 3, inc. 10).
c) Unidades de Organización y Métodos. - La ONSC promoverá y orientará técnicamente, la organización y funcionamiento de dichas reparticiones de la Administración Central, Entes Autónomos y
Servicios Descentralizados. (ROF, arto 3, inciso 12).
d) Departamentos Centrales de Personal. - La ONSC deberá orientar, coordinar y supervisar técnicamente, la organización y funcionamiento de estos Departamentos de existencia necesaria en
todos los servicios (Ley 13640, arto 40 y ROF arto ?, inc. 9).(52)
(51) Dice Bielsa: "Lo que se entiende por racionalización (expresión ya común. pero de significación imprecisa todavía), no es otra cosa que un conjunto de medios y procedimientos científicos o
pseudocientíficos con los que se quíere, ante todo, mejorar técnicamente, con un mejor empleo de
agentes y dínero, la administración, tanto privada como pública". En "Estudios de Derecho Público", t. 1, p. 723.
(52) Ley 12803, arto 164: "El Poder Ejecutivo proyectará Ia centralización de las Tesorerías y las
Oficinas de Proveeduría, Adquisiciones y Personal de c;ada Ministerio. Se exceptúan los Organismos de carácter Comercial. Y los regídos por Consejos, así como aquellos que, por su importancia.
re~Uler~n el .man: tenimiento de oficinas propias y especializadas. El Poder. EJec:u~Ivo dictara las
reglamentaciones respectivas para hacer efectivas las diSPOSlClOnes precedentes.
1,."
e) Distribución del personal. - La ONSC asesorará a la Administración Central, Entes Autónomos y
Servicios Descentralizados, en la racional distribución del personal del sector público (ROF arto 3,
inc. 13).
f) Lis:l:as de disponibilidad. - El proyecto de Rendición de Cuentas del año 1968, comete a la
ONSC el asesoramiento al Poder Ejecutivo en lo referente a la confección de las listas de excedentes de funcionarios de los diversos servicios, resultantes de estudios de costos de operación y racionalización administrativa.
C) RELATIVOS A ESTUDIOS Y DIFUSION.
a) Helevamíento de normas. - La ONSC deberá organizar el relevamiento de normas, estructuras,
procedimientos y proceso de la administración estatal y mantenerlos actualizados. (ROF arto 3, inc.
11) (53)
b) Es:l:udios. - La ONSC deberá realizar estudios comparados para la racionalización administrativa y actualización y perfeccionamiento de las normas de administración del personal del sector
público. (ROF arto 3, inc. 14).
e) Difusión de normas. - La ONSC deberá difundir las normas del Servicio Civil de aplicación común y los estudios de interés general que realice. (ROF arto 3, inc. 15).
A los cometidos mencionados, se le agregarán los que le asigne la Ley de Servicio Civil y Carrera
Administrativa (Ley 13640, art. 36, ínc. 1).
6.3.2. Come:l:idos de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
a) En virtud de lo dispuesto por el artículo 38 inc. 1 de la Ley 13640 la ONSC deberá dictaminar
sobre los proyectos de leyes, decretos y resoluciones que en ma:l:erias de su competencia. le presente el Director de la ONSC. La Ley de Rendíción de Cuentas de 1968, modifica este inciso,' estableciendo que deberá dictaminar sobre los proyectos de ley, decretos y resoluciones referentes a
la carrera administrativa, escalafones y demás normas de administración de personal que le presente el Director. Este texto es más concreto que el anterior. Parecería que es facultativo del Director el presentar o no un proyecto a consideración de la Comisión; tal cosa surge de las expresiones
"que le presente" y "cuando lo estime conveniente" (utilizada por el ROF)
b) Emitir opinión sobre el cumplimiento de las normas del ServicioCivil y en particular de la carrera
administrativa, de
(53) o. ANTUl'iA CAMPOS, "Estatuto del Funcionario de la Administración Central", Normas Vigentes. 1969.
''\11
acuerdo con la Constitución, las leyes, decretos y demás reglamentaciones. Esta intervención puede producirse de oficio o a nunciamiento es requerido en virtud de la tramitación de un requerimiento de órgano o persona interesados. Cuando el prorecurso administrativo, deberá realizarse
en último término y una vez que estén debidamente sustanciados dichos recursos.
e) Deberá .pronunciarse sobre las sanciones disciplinarias más graves a los funcionarios. El ROF
dispone que las "sanciones más graves" son las que tienen como efecto la extinción de la relación
funcional, una suspensión mayor de 40 días o la pérdida del derecho al ascenso. Se trata de una
intervención en el ámbito de la administración, que deberá producirse antes de tomar rsolución la
autoridad administrativa correspondiente. Aquí se está condicionando la existencia del acto administrativo que impone una sanción de las tipificadas como graves por el ROF.
d) El artículo 53 de la Ley de Rendición de Cuentas agrega, al art. 38 de la Ley 13640, el siguiente
inciso: "4) Ser oída a requerimiento del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, en los asuntos
relacionados con el Servicio Civil y la Carrera Administrativa". Esta intervención se produce en la
vía jurisdiccional y no es preceptiva, sino que requiere la solicitud del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, en aquellos asuntos relacionados con el Servicio Civil y la Carrera Adcinistrativa.
e) La Comisión conocerá y se pronunciará sobre las gestiones en trámite, ante el Directorio del
Estatuto del Funcionario, al momento de tomar posesión de sus cargos, los miembros de la misma.
La misma norma dispone que los cometidos del Directorio del Estatuto del Funcionario, caducarán
y las funciones de sus miembros cesarán, en la fecha en que tomen la posesión de sus cargos Jos
miembros de la Comisión: estableciéndose que el personal, los muebles, útiles y documentación
del Directorio, pasarán a la Oficina N al. del Servicio Civil. Resulta claro que en lo que se refiere al
personal, los muebles, útiles y documentación del Directorio, pasarán a la Oficina; pero respecto de
los cometidos, se establece que "caducarán" y las funciones de sus miembros "cesarán": pasando
a la Oficina los asuntos en trámite al momento de asumir sus cargos, los integrantes de la Comisión.
f) La propia Comisión es la que concede el uso de licencia a sus miembros, a solicitud de parte. Si
concede la licencia, deberá disponerse la incorporación del suplente respectivo (ROF, arto 11).
g) Compete a la Comisión dictar su reglamento interno.
Dicha solución se desprende del hecho de que la Comisión, de competencia reducida en comparación con la Oficina, no se encuentra jerarquizada al Director.
157
6.3.3. Cometidos del Directoa.- de la Oficina.
El Director es el jerarca de la Oficina y como tal, debe ejercer las atribuciones. vinculadas a la dirección de la misma. De tal forma, dispone el ROF que ejercerá toda otra atribución vinculada a la
Dirección de la Oficina. (Art. 5, inc. 9).
a) Dirección. - Deberá programar, dirigir, y coordinar las actividades de todas las dependencias de
la Oficina.
b) Administración. - Autoriza gastos, contrataciones, pagos, suministros y servicios requeridos por
el funcionamiento de la Oficina, incluídos los correspondientes' al funcionamiento de la Comisión.
e) Representación. - El Director es. el representante de la Oficina, según dispone expresamente el
ROF y también representa a la Comisión, por su calidad de presidente de la misma.
d) Coordinación. - 'I'iene a su cargo la coordinación de la acción de la Oficina con otros órganos
públicos, comunicándose directamente con cada uno de los jerarcas respectivos.
e) Asesoramiento. - Asesora al Poder Ejecutivo en todos lbs asuntos de competencia de la Oficina.
ROF, arto 5, inc. 1.
. f) Analiza los estudios, proyectos y resoluciones que elaboran las diversas dependencias de la
Qficina; propone modificaciones a las normas que rigen la Oficina; somete a consideración de la
Comisión, cuando 10 estime conveniente, los proyectos de leyes, decretos y reglamentos elaborados por la Oficina.
g) Preside la Comisión Nacional del Servicio Civil. El ROF establece expresamente que convocará
a la Comisión (art. 7).
h) Designa al Secretario y Prosecretario de la- Comisión.
6.3 .4. Cometidos y atribuciones del Subdirector de la Oficina. a) Sustituye al Director en los casos
de ausencia o impedi miento s temporales; tanto en la Dirección de la Oficina como en la. Presidencia de la Comisión (ROF, arto 6, inc. 1 y 7).
b) Ejercer el control de la administración del personal, presupuestos, suministros y servicios y secunda al- Director en la organización y funcionamiento administrativo y técnico.
c) Ejercerá las demás funciones o atribuciones que le asigne el Director.
6.3.5. Cometidos del Subdirector Técnico de la Oficina.
a) Asesora al Director y Subdirector en los aspectos técnicos de la competencia de la Oficina ..
ROF. art. 15.
158
b) Realiza la coordinación técnica de las Divisiones de Administración de Personal y Racionalización Administrativa.
6.4. Presupuesto.
El presupuesto de la Oficina ha sido incluído en el inciso 2, correspondiente a la Presidencia de la
República. Según 10 dispuesto por el arto 50 del proyecto de Rendición de Cuentas de 1968, se
compone de dos programas: el 2.05, para la Administración del Servicio Civil y Racionalización
Administrativa; y el 2.06, para la Capacitación, Perfeccionamiento y Adiestramiento de Funcionarios Públicos. Tal como 10 sostiene Cassinelli Muñoz, (54) la estructuración de dicho presupuesto,
compete al Poder Ejecutivo, en Consejo de Ministros, con el asesoramiento de lo Oficina de Planeamiento y Presupuesto. El Presidente de la República hará valer su opinión en el Consejo de
Ministros, como miembro del Poder Ejecutivo; pero no podrá hacer llegar al Poder Legislativo un
proyecto propio, como en los casos del artículo 220 de la Constitución. Su posición es análoga a la
de los Ministros.
6.5. Recursos contra los actos dictados por la ONSC.
De acuerdo a lo dispuesto por la Ley 13640, la Oficina dependerá directamente de la Presidencia
de la República, por 10 cual, contra los actos administrativos dictados por sus órganos, podrán
interponerse los recursos de revocación, y conjunta y subsidiariamente, el recurso jerárquico ante
la Jefatura de Estado, en virtud de tratarse de autoridad sometida a jerarquía (art. 317 de la Constitución). El recurso jerárquico debe interponerse tanto contra los actos dictados por el Director, como contra los actos dictados por la Comisión, en virtud de que ambos órganos se hallan en el mismo grado respecto del jerarca.
Pero, de acuerdo a su naturaleza de órgano consultivo, la mayoría de los actos dictados por la
ONSC, no son actos administrativos en sentido estricto, sino que integran 10 que la doctrina llama
"actos de Administración", es decir, actos emitidos por la Administración para regular su organización o funcionamiento, y para aumentar la efectividad de sus decisiones.
Mientras el acto administrativo proyecta sus efectos hacia el exterior, sobre los administrados, el
acto de administración agota su eficaciaen el ámbito interno de la Administración.
(54) H. CASSINELLI MUÑOZ. "La Jefatura ... ", op. cit., pág. _
(55) Como ejemplo de acto administrativo dictado por la ONSC puede senalarse el acto. que declara la invalidez del segundo o ulterior cargo público rentado, acumulando aotro anterior, por cualquier funcionario público. D. 127/970, arts. 1 Y 4.
lFill
En cuanto a la naturaleza jurídica de estos actos, hay autores, como Laubadere y Villegas, que
sostienen que se trata de simples hechos administrativos, que no crean ninguna relación de derecho, ya que no producen agravio y están desprovistos de efectos ejecutorios (56). Pero, siguiendo
la doctrina más recibida, creemos que se trata de actos jurídicos, a pesar de que la administración
no entra en relación con terceros, ya que dentro de la esfera administrativa, dichos actos producen
consecuencias que caen bajo la acción del derecho. (57)
Se trata de actos jurídicos unilaterales, con vigencia en el ámbito interno de lo administración, que
no producen efectos con relación al administrado, y que se les aplican en general, los principios
propios de los actos administrativos.
El acto administrativo que se dictare con olvido o menoscabo de lo preceptuado por un acto de
administración, no es un acto que debe considerarse en principio, viciado; todo depende de las
normas constitucionales o legales que ordenen la consulta.
6. 6 . Personal de la Oficina.
El personal de la Oficina está integrado con funcionarios de los Ministerios, Entes Autónomos y
Servicios Descentralizados, asignados en comisión a la misma, por el Poder Ejecutivo. Asimismo,
se integra con el personal correspondiente al Registro General de Funcionarios de la N ación y al
Directorio del Estatuto del Funcionario. La potestad de nombramiento y destitución de los funcionarios de la Oficina, corresponde al Presidente de la República. La Ley de Rendición de Cuentas,
establece que las denominaciones y remuneraciones de los cargos contratados en la Oficina, serán las mismas que las correspondientes a la Oficina de Planeamíento y Presupuesto.
6.7. Relaciones de la Oficina con otros Organismos.
El artículo 41 de la ley 13640 dispone que el Poder Ejecutivo reglamentará las relaciones de la
Oficina con los Ministerios, Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Entes Autónomos y Servicios
Descentralizados. Por su parte, el Decreto 215/969 le autorizaba la comunicación directa con los
jerarcas de los Ministerios, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, omitiendo referirse a la
Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Dicha omisión vuelve a producirse en el ROF (art. 2), el
cual amplía el ámbito de comunicación directa de la Oficina, a los
---(56) Villegas: Tratado, p. 280 Y ss, t, 2. Laubadere: Traite ...• t. 1. Nos. 471 y ss. (57) Marienoff:
Tratado, t. 2, p. 668 Y ss, Méndez: La Jerarquía, p. 123 Y ss, Stassinopoulos: Traite des actes admínístratíñs, p. 132. (
160
Poderes Legislativo y Judicial, Tribunal de Cuentas, Corte Electoral y Tribunal de lo Contencioso
Administrativo. Este vacío puede llenarse por medio de la comunicación directa que entre el Director de la Oficina, y los jerarcas de los órganos públicos, con los cuales la Oficina establezca acciones de coordinación. 6.8. Diferencias con la Oficina de Planeamiento y. Presupuesto.
a) La Oficina de Planeamiento y Presupuesto es un servicio creado directamente por la Constitución; la ONSC será creada por ley.
b) La Oficina de Planeamiento y Presupuesto está dirigida por una Comisión; la ONSC está dirigida
por un Director.
e) Los cometidos de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto están señalados principalmente por
la Constitución; los cometidos de la ONSC los establecerá la ley.
d) La Oficina de Planeamiento y Presupuesto dependerá directamente de la Presidencia de la República; es un órgano centralizado, con cierta des concentración; mientras que la ONSC, tendrá la
descentralización que la ley le establezca.
e) El Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, reunirá las condiciones para ser Ministro y tendrá reconocida competencia en la materia; mientras que para acceder al cargo de Director
de la ONSC, no se requieren condiciones especiales.
f) Dentro de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, se prevé la creación de Comisiones Sectoriales, en las que estarán representados los trabajadores y las empresas públicas y privadas; en la
ONSC se prevé la existencia de una Comisión integrada por un representante de los funcionarios.
.
Dirección del Servicio Civil
NORMAS JURIDICAS APLICABLES
1) Constitución: Art. 60 inc, 1, Arts. 57 a 66.
2) D. 160/967: "Al Ministerio de Hacienda le corresponde lo concerniente al régimen del Servicio
Civil y Estatuto del Funcionario" .
3) Ley 13.640: Arts. 34 a 43, 45 y 443. Creación.
4) Res. 94/969: Designación del Director.
5) Res. 160/969: Integración de la C. N. S. C.
6) Dec. 81/969: Procedimiento para la designación del representante de los Funcionarios Públicos
ante la C.N.S.C.
161
7) Res. 243/969: Integración de la O.N.S.e. con el-representan, te de los funcionarios públicos.
8) Res. 2/969: Designación del Sub-Director de laQ.N.S.e;
9) D. 215/969: Dependencia, rango jerárquico, cometido, .relaciones de la O.N.S.C.
10) R 632/969: Se autoriza a la O.N.S.C. a realizar Un censo de funcionarios públicos y se dispone
que el M. de Hacienda entregue los recursos.
11) D.267/969: Se le comete ala O.N.S.C. la realización del Censo Nacional de Funcionarios Públicos para 1969 Y se reglamenta el mismo.
12) D. 283/969: Los Ministerios, E. A. Y S. D., deberán énviar las planillas de disponibilidad de
funcionarios . y la O.N.S.C. asesorará al P. E. sobre la distribl.lció!l. del personal incorporado a la
planilla referida.
13) D. 442/969: Se establece el ReglamentoDrgáníco Funcional
~~~~ .,
14) Proyecto de Rendición de Cuentas: .Arts. 8, y 42.a54~
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