Marco Jurídico de los Servicios Hidrológicos

Marco Jurídico
de los Servicios Hidrológicos
Guatemala
Compensación Equitativa
por Servicios Hidrológicos
Jeanette de Noack
Mara Bocaletti
Contenido
Resumen Ejecutivo................................................................................... 5
Introducción.............................................................................................. 9
Diagnóstico de Legislación
y Regulaciones sobre Recursos Hídricos................................................ 12
Procesos legislativos para la promulgación
de una Ley de Aguas en Guatemala................................................. 28
¿Es la legislación hídrica guatemalteca una oportunidad
para la implementación de un mecanismo de compensación
por servicios ambientales? .............................................................. 32
Diagnóstico de Legislación y Regulaciones sobre el Suelo.................... 34
¿Es la legislación guatemalteca relativa al uso del suelo
una oportunidad para la implementación de un mecanismo
de compensación por servicios ambientales? ................................. 44
Producido por:
Programa de Comunicaciones
WWF Centroamérica
2007
Edición filológica:
Liliana Ureña
[email protected]
Edición técnica
y supervisión de diseño gráfico:
Virginia Reyes
Oficial del Programa de Agua Dulce
WWF Centroamérica
[email protected]
Diseño y diagramación:
Priscila Coto
[email protected]
Fotografías:
© Claudio VÁSQUEZ BIANCHI
© Peter ROCKSTROH
Diagnóstico de Legislación y Regulaciones sobre el Bosque................. 45
¿Es la legislación forestal guatemalteca una oportunidad
para la implementación de un mecanismo de compensación
por servicios ambientales?............................................................... 49
Diagnóstico de Legislación Relacionada con el Pago
por Servicios Ambientales con Enfoque de “Equidad de Pago”............. 56
Impactos de los sistemas de PSA...................................................... 60
Estructura institucional para la gestión del sistema........................ 61
PSA y la legislación.......................................................................... 62
Contexto nacional............................................................................. 63
Consideraciones y Recomendaciones Preliminares................................ 74
Consideraciones .............................................................................. 74
Recomendaciones preliminares........................................................ 76
Bibliografía............................................................................................. 77
Fuentes bibliográficas...................................................................... 77
Resumen Ejecutivo
Fuentes de Internet........................................................................... 80
Leyes Consultadas............................................................................ 81
Reglamentos y otras Disposiciones.................................................. 82
Entrevistados.................................................................................... 83
Siglas y Acrónimos................................................................................. 84
Anexos.................................................................................................... 86
Anexo A:
Política, legislación e institucionalidad relevante relativa a
los servicios ambientales.................................................................. 86
Anexo B:
Cuadro de atribuciones legales de las entidades
gubernamentales en recursos hídricos............................................. 94
Cuadro de acceso a recursos naturales: agua, suelo y bosque........ 98
El análisis de políticas de la Iniciativa Conjunta de Compensación Equitativa por Servicios Hidrológicos, promovida por CARE-Guatemala y
WWF, resume lo relativo al uso, conservación y acceso de los recursos
naturales, resaltando las políticas, las leyes y las instituciones con competencias y atribuciones legales para administrar recursos como el agua, el
suelo y el bosque, prioritarias para este fin, y cuyas fortalezas y debilidades jurídicas son analizadas a continuación.
El régimen jurídico del agua se muestra disperso, presenta un enfoque
sectorial y carece de una ley que oriente su administración integral; sin
embargo, se observa que el recurso más íntimamente ligado a esta iniciativa, aunque se muestra débil en términos de políticas, leyes e instituciones,
mantiene sus fortalezas jurídicas desde el punto de vista constitucional,
ya que fundamentalmente en Guatemala, todas las aguas son de dominio
público, inalienables e imprescriptibles.
La legislación relacionada con el uso del suelo como recurso natural es
amplia y presenta, en los diversos cuerpos legales analizados, oportunidades de acceso bajo el cumplimiento de requisitos específicos. Sobre todo
resalta la disposición constitucional relativa a su uso prioritario cuando se
beneficia el interés social o la satisfacción de necesidades públicas.
Se visualiza asimismo, desde la perspectiva del acceso, que no obstante
la legislación regula los mecanismos para acceder al uso del suelo en propiedades privadas, en áreas protegidas, en zonas consideradas de reserva
territorial del Estado de Guatemala, en tierras y ejidos municipales y en
cualquier otra forma de tenencia de la tierra, subsisten dos aspectos importantes a saber, la conflictividad de la tenencia de la tierra y la seguridad de
los instrumentos jurídicos que sustentan la propiedad o posesión de ésta. A
esta problemática responden los alcances de la Ley de Registro de Información Catastral, cuyo Consejo coordina acciones para proveer y otorgar
certeza jurídica a los propietarios.
En las leyes de áreas protegidas y forestales se identifican normas congruentes que permitirían desarrollar este mecanismo. Entre las que rigen
para zonas protegidas, están aquellas encaminadas a la preservación de
Resumen ejecutivo • muestras representativas de ecosistemas relevantes, que aportan al abundamiento de las aguas. En lo referente a lo forestal, se encuentran las políticas, leyes y reglamentos que aseguran la regulación hidrológica de los
bosques mediante las siguientes tareas:
a) Manejo y restauración de cuencas para reconocer a los propietarios los
servicios ambientales que proveen a los ecosistemas forestales.
b)La asignación de prioridad a las zonas de recarga hídrica del país.
c) La prohibición de la tala de bosques en las partes altas de las cuencas
hidrográficas.
d)El fomento a la gestión local a través de las municipalidades, reforzado por medio del Código Municipal y bajo los lineamientos de la Ley
de Protección y Mejoramiento del Ambiente que, conjugados con las
leyes anteriormente citadas, permiten la incorporación del mecanismo
propuesto. El marco legal favorece la implementación de instrumentos
financieros, que sumados a la necesaria participación de los distintos
sectores en los niveles de formulación, negociación y ejecución conformarían un interesante modelo a aplicar sustentadamente
Para desarrollar el citado modelo, un factor primordial será la identificación de los actores clave, entre los que están, además de los entes gubernamentales, los gobiernos locales, las cámaras empresariales, el sector
académico, las ONG nacionales e internacionales y, sobre todo, las comunidades indígenas y locales, protagonistas en el enfoque de equidad que la
iniciativa persigue.
Dentro del marco de políticas, se evidencia que las adoptadas para un recurso pueden influir positiva o negativamente en el uso sustentable y la
conservación de otro, o abrir oportunidades para la complementariedad.
Un ejemplo de ello es el caso del programa de incentivos forestales que
implementa el Instituto Nacional de Bosques (INAB). Los incentivos de
dicho programa, evaluados a la luz de la legislación, muestran orientación
hacia los propietarios de la tierra, en desventaja de los simples poseedores,
que por este hecho no tienen oportunidad de acceder a recursos importantes; pero por otra parte, esta iniciativa ha permitido al órgano colegiado
que administra el INAB el desarrollo, con apoyo de la cooperación internacional, de un incentivo social que favorece a ese grupo desprotegido
jurídicamente. Esto evidencia que si existe voluntad política del órgano
rector, se pueden implementar instrumentos de gestión económica.
Se observan también oportunidades en la política de conservación, protección y mejoramiento del ambiente y los recursos naturales, recientemente
presentada por el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. Esta, en
su línea estratégica relativa a la valoración económico-ambiental de los
recursos, fomenta como una alternativa de inversión, el pago por servicios
ambientales para garantizar la conservación y protección del ambiente y el
patrimonio natural e incluye el compromiso de desarrollar los instrumentos económicos y las condiciones idóneas para el establecimiento de estos
sistemas, especialmente aquellos que generarían ingresos municipales.
Estos hallazgos plantean varios desafíos: inicialmente, la construcción de
un modelo propio, que considere la realidad local y nacional, así como la
idiosincrasia guatemalteca, y que a la vez encuentre oportunidades en la
legislación para alcanzar un marco de negociación que conjugue conveniente y equitativamente los intereses de las partes involucradas.
En un modelo de esa naturaleza debe considerarse:
a) El rol del Estado ejerciendo su soberanía sobre los recursos naturales,
pues tal como lo establece la Constitución Política de la República, estos bienes son de dominio público y por lo tanto, es el Estado, a través
de los entes gubernamentales, quien fija las reglas para administrarlos,
promulga, amplía o reforma el marco de políticas y legislación, y establece procesos para asegurar el cumplimiento de dichas reglas.
b)Los intereses de las comunidades indígenas y locales, especialmente
aquellas que viven en pobreza o pobreza extrema, para que se reconozca su contribución a la conservación y aprovechamiento de los recursos
• Marco Jurídico
Resumen ejecutivo • naturales y para que se fortalezca la promoción de buenas prácticas en
el uso de estos.
c) Los intereses de los gobiernos locales: en atención a que tienen como
atribución legal, la provisión y abastecimiento de agua a las comunidades de su jurisdicción y la promoción y gestión de los recursos naturales de su municipio.
d) Los intereses de los entes que invertirán en el mecanismo.
e) Los intereses de los beneficiarios (en su sentido más amplio) de los
servicios ambientales que se provean.
Se concluye por tanto, que los marcos jurídicos de los recursos señalados,
complementariamente pueden sustentar jurídicamente la compensación
por servicios hidrológicos, siempre que se asegure que:
1. Las partes que intervienen en la construcción del negocio están debidamente informadas de los alcances de la operación.
2. Las partes acrediten legalmente la calidad para actuar en el negocio: por
ejemplo, la comunidad ha adoptado alguna de las figuras para la organización social y tiene un representante legal debidamente acreditado.
3. El acceso al uso de los recursos naturales involucrados en el negocio
está documentado mediante el otorgamiento de los respectivos derechos de uso como: licencia, concesión, permiso, y derechos de propiedad o posesión. Ello permitirá establecer plazos más seguros.
4. El plan de negocios puede ser documentado mediante un contrato o
convenio susceptible de convertirse en título ejecutivo para resguardo
posterior.
5. Se tenga presente el rol de facilitador y regulador que debe mantener el
Estado a través de sus entidades ejecutivas y de los gobiernos locales.
Introducción
El presente documento contiene un análisis del marco jurídico guatemalteco relativo al uso, conservación y acceso de los recursos naturales que
tienen relevancia en la Iniciativa Conjunta de Compensación por Servicios
Ambientales en Cuencas, promovida por CARE-Guatemala y el WWF.
Para visualizar el conjunto normativo aplicable se ha utilizado un esquema
que resalta las políticas, las leyes e instituciones relativas a los recursos
naturales en general. La lectura de dicho esquema reporta importantes beneficios: a) permite apreciar en conjunto las políticas, leyes e instituciones
que son relevantes para el uso y conservación de cada uno de los recursos
naturales seleccionados, b) ayuda a determinar cuáles son los recursos
que tienen mayores oportunidades de acoger el mecanismo propuesto y c)
brinda clara idea de cómo las políticas adoptadas para un recurso pueden
influir positiva o negativamente en la conservación de otro.
El esquema se complementa con el análisis del marco jurídico relacionado
con el agua, el suelo y el bosque. En cada caso se resalta la legislación, en
diferentes niveles jerárquicos, que puede dar soporte jurídico a la iniciativa, que tiene implicación en el tema y que puede ser útil para distinguir
aquellos aspectos legales que son principios fundamentales en el tratamiento de los recursos naturales.
Se parte de un tema fundamental dentro de esta iniciativa: el del agua,
cuya fortaleza jurídica está basada en los principios constitucionales que
la protegen, no obstante la falta de legislación ordinaria que asegure su
administración efectiva y que dé cumplimiento al mandato constitucional
contenido en el art. 127. Se toma especialmente en consideración que este
recurso es indispensable para la vida en todas sus expresiones.
Se hace notar además la complejidad de su manejo, ya que es diferente
analizar la problemática concerniente a la provisión de servicios de agua
para consumo humano, a emprender el análisis del manejo integrado de
los recursos hídricos en su dimensión global.
En este caso, se presenta un balance favorable para el país en términos de
cantidad, pero con serios problemas de calidad, dados los altos niveles de
• Marco Jurídico
Introducción • contaminación que reporta la mayor parte de cuerpos de agua, sobre todo
aquellas fuentes que provienen de cuencas estratégicas para Guatemala.
A esto se suma la reiterada ausencia de una entidad gubernamental que
ejerza específicamente la administración de dicho recurso.
Los desafíos en esta materia, por tanto, incluyen no sólo un nuevo proceso
legislativo que concluya con la promulgación de una ley de aguas, que
llene los vacíos legales detectados, sino además, la necesidad de que ese
proceso se apoye en la labor consultiva con todos los actores y sectores
sociales y políticos del país, sin olvidar la pertinencia cultural.
Obviamente, hay que hacer referencia a que la legislación también debería
avanzar en lo que respecta al sector de agua potable y saneamiento, para
asegurar una administración eficiente y la desaparición de las deficiencias
que presentan los diversos sistemas de abastecimiento de agua, particularmente en las áreas rurales de Guatemala afectadas por la pobreza y la
pobreza extrema.
Se incluye también el marco regulador de las principales instituciones y
sus atribuciones legales para cada uno de los recursos (agua, bosque y
suelo) y se hacen consideraciones sobre sus fortalezas y debilidades.
Finalmente, se analiza e incorpora el concepto de mecanismo de compensación por servicios ambientales y cómo se comprende este en el orden internacional, lo que permite considerar específicamente la figura de
Compensación por Servicios Ambientales Hídricos (CSAH).
El análisis se circunscribe a la CSAH por su relevancia para la presente
consultoría, así que se trata de identificar los principios sobre el ambiente
que hagan viable la iniciativa de la compensación por servicios ambientales hidrológicos. Se incorporan también aquellos aspectos que, identificados como vacíos legales, requieren del desarrollo de legislación ordinaria
para su aplicación efectiva.
Para desarrollar esta consultoría se revisó el marco jurídico, legal y político, dentro del cual son relevantes los instrumentos que se integran en el
esquema de la página 86 entre los que están:
• Política Forestal
• Política de Conservación, Protección y Mejoramiento del Ambiente y
los Recursos Naturales
• Política Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos
(Propuesta)
• Estrategia Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos
(Propuesta)
• Política Nacional de Desarrollo Rural (Propuesta)
Este material se complementa con las distintas entrevistas realizadas a
expertos guatemaltecos que compartieron sus conocimientos y opinión
experta sobre los avances y desafíos para la implementación de mecanismos de compensación por servicios ambientales hídricos, lo que permitió
incluir en el análisis el criterio técnico a la par de aquellos estrictamente
político-legales.
Como anexos del documento se incluyen:
a) El esquema del marco jurídico y político de los recursos naturales en
Guatemala, con énfasis en bosque, suelo y agua, que permite comprender de forma esquemática la dimensión del orden político y legal desde
la jerarquía que la legislación presente, así como las instituciones más
relevantes según el recurso que se trate.
b)La propuesta de convenio de compensación por servicios ambientales,
que en esta fase de la consultoría únicamente presenta los temas generales a considerar por cada una de las partes involucradas.
c) El cuadro de atribuciones legales de las entidades gubernamentales en
recursos hídricos.
d)El cuadro de acceso a recursos naturales: agua, suelo y bosque.
• Constitución Política de la República de Guatemala
• Acuerdos de Paz: Acuerdo de Aspectos Socioeconómicos y Situación
Agraria.
10 • Marco Jurídico
Introducción • 11
Diagnóstico de Legislación
y Regulaciones sobre Recursos Hídricos
En Guatemala, la Constitución Política que cobró vigencia en 1986 es el
pacto social de sus ciudadanos, representados en la Asamblea Nacional
Constituyente, a fin de “organizar jurídica y políticamente al Estado” para
la realización del bien común. Sus disposiciones rigen en el ordenamiento
jurídico como la normativa de mayor jerarquía constitucional, y los recursos naturales, sobre los cuales el Estado ejerce soberanía plena, se definen
en ella como bienes de dominio público, integrantes del patrimonio nacional y por ello, sujetos al dominio estatal.
Asimismo, la Constitución incorpora como obligación fundamental del
Estado, adoptar todas aquellas medidas que aseguren la conservación, desarrollo y aprovechamiento eficiente de los recursos naturales. Ello debe
ser congruente con la obligación del mismo Estado, los gobiernos locales
y los habitantes, de impulsar un modelo de desarrollo económico que resguarde el equilibrio ecológico.
En ese sentido, el art. 127 de la Constitución define el régimen de aguas,
calificando éstas, como bienes de dominio público inalienables e imprescriptibles. Inalienables, porque se alude a la imposibilidad de enajenación
por cualquier causa e imprescriptibles porque se agrega que tal calidad no
está sujeta a prescripción en el tiempo. El artículo mencionado también incorpora una regla general para el aprovechamiento, uso y goce de las aguas,
El art. 142 de la Constitución establece que “el Estado ejerce plena soberanía sobre: a) El territorio nacional integrado por su suelo, subsuelo, aguas interiores, el mar territorial en la extensión que fija la ley y el espacio aéreo que se extiende sobre los mismos (sic); b)La zona contigua
del mar adyacente al mar territorial, para el ejercicio de determinadas actividades reconocidas
por el derecho internacional; y c) Los recursos naturales y vivos del lecho y subsuelo marinos y
los existentes en las aguas adyacentes a las costas fuera del mar territorial, que constituyen la
zona económica exclusiva, en la extensión que fija la ley, conforme la práctica internacional.”
Art. 119 de la Constitución, inciso c).
Art. 97 de la Constitución.
También se considera como aquella condición que imposibilita la enajenación de un bien susceptible de ser sujeto de apropiación.
Imprescriptibles: La imposibilidad de prescripción mantiene la condición natural del bien.
12 • Marco Jurídico
sujetando el otorgamiento de esos derechos a una premisa fundamental: el
resguardo del interés social. El párrafo final del artículo citado es preceptivo
y subraya la obligatoriedad de emitir una ley ordinaria específica que regule
todas aquellas materias a que quedan sujetos los recursos hídricos.
El artículo 128 dispone incorporar otros elementos importantes al marco constitucional, que se relacionan con la utilización de los recursos hídricos para usos agrícolas, agropecuarios, turísticos, etc., y para fines de
desarrollo. Se hace énfasis en que las aguas deben estar al servicio de la
comunidad, es decir, protege nuevamente el interés social e impone a los
beneficiarios la obligatoriedad de realizar actividades de reforestación en
riberas y cauces, para garantizar su permanencia.
La prevalencia del interés social está refrendada en el art. 22 de la Ley
del Organismo Judicial, como uno de los “principios fundamentales” que
debe tenerse presente en la aplicación, interpretación e integración del
ordenamiento jurídico guatemalteco para los recursos naturales.
Cuando la Constitución incorpora en el artículo 121 los bienes propiedad
del Estado, incluye dentro de ellos las aguas de la zona marítima que ciñe
las costas del territorio, los lagos, ríos navegables y sus riberas, los ríos,
vertientes y arroyos que sirven de límite internacional de la República,
las caídas y nacimientos de agua de aprovechamiento hidroeléctrico, las
aguas subterráneas y otras que sean susceptibles de ser reguladas por ley y
las aguas no aprovechadas por particulares en la extensión y término que
fije la ley. De manera tal que, a través de esta norma, se ratifica el dominio
público sobre todas las aguas, sobre las cuales el Estado ejerce su soberanía, tal como lo expresa la Constitución
Finalmente hay que referirse al art. 126 que declara la reforestación y conservación de los bosques de urgencia nacional, sin duda por el interés social
que debe prevalecer en los servicios ambientales que estos prestan a la colectividad. En ese sentido, el párrafo final del artículo mencionado manda la
protección de las riberas y cercanías de los ríos, lagos y fuentes de agua.
En resumen, la Constitución Política de la República de Guatemala define
entonces los principios fundamentales sobre las aguas, cuando:
1. Las considera bienes de dominio público.
Decreto 2-89 del Congreso de la República, reformado por Decretos Legislativos: 64-90, 7590, 11-93 y Reforma Constitucional del Acuerdo Legislativo 18-93.
Recursos Hídricos • 13
2. Las define como inalienables e imprescriptibles.
3. Prioriza su uso y aprovechamiento con prevalencia del interés social
sobre el particular.
4. Otorga especial protección a las riberas de los ríos, lagos y cercanías de
las fuentes de agua.
5. Manda la promulgación de una ley que ordene la administración del
recurso. Nos centraremos ahora en resaltar la legislación que se considera relevante a efecto de determinar el régimen legal de las aguas y para ello es necesario realizar un recorrido por todas aquellas normas, que desde el orden
constitucional, ordinario, reglamentario o municipal, incluyen aspectos
importantes para establecer las reglas jurídicas bajo las cuales deben ser
aprovechadas.
En el orden constitucional, como hemos recalcado, el precepto que rige es
que las normas constitucionales prevalecen sobre cualquier disposición de
menor jerarquía y por tanto, también prevalecen en el tiempo. La única excepción que reconoció la Asamblea Nacional Constituyente es lo relativo
a la aplicación de convenios y tratados internacionales relacionados con la
preeminencia de los derechos humanos.
Pero en el análisis de la legislación ordinaria se agregan otros temas fundamentales. El Código Civil reconoce un régimen más amplio para el
tratamiento legal de las aguas, obviamente regula la propiedad estatal sobre estas, pero también se reconocen algunos derechos privados sobre su
uso, relacionando aquellos derechos de disposición sobre las aguas que
corresponden a los gobiernos locales. El uso común de las aguas incluye:
1. La aguas que nacen continua o discontinuamente en terrenos del mismo dominio.
2. Las continuas o discontinuas de manantiales y arroyos que corren por
sus cauces naturales, en dichos terrenos.
3. Los ríos navegables o flotables en la parte de su curso que tenga estas
condiciones.
4. Los ríos de cualquier clase y en toda la extensión que sirva de límite a
la República, y los lagos o lagunas que no estén reducidos a propiedad
particular.
En la legislación ordinaria debemos remitirnos inicialmente al Código
Civil vigente, ya que este instrumento es el que incorpora normas sustantivas generales relativas a las aguas. Pero el Código también incorpora disposiciones transitorias, que actualizan la vigencia de disposiciones
promulgadas en 1932 en lo que respecta al dominio de las aguas y a los
derechos reales que pueden imponerse sobre ellas. Ello debido a que la
disposición mencionada rige con una condicionante: su vigencia está supeditada a la emisión de una ley de aguas que regule específicamente el
recurso. Por tanto, mientras no se emita tal normativa, los capítulos relacionados quedan vigentes y con ello se incorpora y reconoce los derechos
privados sobre ciertos usos de las aguas.
Con estos elementos se vislumbra un conflicto de aplicación de leyes en
el tiempo y en este caso, deberá ser la Corte de Constitucionalidad la que
defina lo procedente.
Decreto Ley 106, publicado en el Diario Oficial en Tomo No. 82 del 14 de setiembre de 1963.
14 • Marco Jurídico
El Código Civil de 1932, parcialmente vigente, incluye los siguientes apartados para el tratamiento de las aguas: a) dominio de las aguas del mar y pluviales, b) dominio de las aguas vivas,
manantiales, corrientes y saltos de agua, c) dominio de las lagos, de las aguas muertas y de
las aguas subterráneas, d) zona marítima, terrestre, álveos o cauces, riberas y márgenes y e)
servidumbres en materia de aguas y aprovechamientos comunes de las aguas públicas.
Recursos Hídricos • 15
Las aguas que se sujetan a derechos privados sobre ellas, incluyen: a) las
aguas pluviales que caigan en predios de propiedad privada mientras no
traspasen sus linderos, b) las aguas continuas y discontinuas que nazcan
en dichos predios mientras discurran por ellos, c) las lagunas y sus álveos
formados por la naturaleza en sus terrenos y d) las aguas subterráneas obtenidas por medios artificiales en propiedades particulares.
Las aguas no aprovechadas que salen de los predios donde nacieron son
consideradas de dominio público para todos los usos que se requieran, además de estar sujetas a las siguientes normas: si entran a otro predio de propiedad privada, antes de llegar a los cauces nacionales, el propietario de
ese otro terreno también podrá aprovecharlas y así sucesivamente todos los
predios que estuvieran ubicados antes de los cauces nacionales. La normativa que se relaciona con las aguas trata el tema de las que son subterráneas
e incorpora una acepción para ellas. Las describe como aquellas aguas que,
“habiendo corrido por la superficie, desaparecieron por causa de erupciones
volcánicas, terremotos u otros accidentes de la naturaleza.”10
El alumbramiento de las aguas, sin afectar derechos de terceros, es un
aspecto sumamente importante que debe incorporarse en los instrumentos
que otorgan derechos de uso del recurso hidrológico. Ello se debe a que si
dicho alumbramiento se da por medios artificiales queda sujeto, de acuerdo con la ley, a la no afección de las aguas para servicios públicos.
Las normas para apertura de pozos indican que estos no podrán abrirse a
una distancia menor de 40 metros de edificios, líneas de ferrocarriles o carreteras, así como tampoco se pueden realizar estas obras a menos de 100
metros para el caso de fuentes, ríos, canales, acequias o abrevaderos públicos. También se regula la apertura de los pozos dentro de los poblados urbanos, que deben perforarse a una distancia de dos metros entre uno y otro.
En el campo la distancia normada es de 15 metros. La normativa vigente11
contiene regulaciones sobre la propiedad de las aguas alumbradas, dando al
propietario privado el uso prioritario de las aguas que logró alumbrar.
Los artículos 399 y 419 del Código Civil incluyen normas relativas a la
zona marítima - terrestre, álveos o cauces, riberas y márgenes. En cuanto a
la zona marítima - terrestre se establece que esta se extiende también a las
márgenes de los ríos, hasta el sitio donde se hagan sensibles las mareas.
Los bienes inmuebles privados que se ubican dentro de la extensión de
estas áreas pueden ser susceptibles de expropiación.
La Ley de Expropiación establece que el Estado, las municipalidades, los
contratistas o concesionarios, las empresas o compañías particulares, así
como la Universidad de San Carlos pueden instar a que se realice la expropiación de un bien, siempre que se relacione con la satisfacción de
necesidades colectivas o de proteger el interés nacional. Por ello, este instrumento jurídico define como regla fundamental el concepto de “utilidad
o necesidad pública o interés social: “Es todo lo que tienda a satisfacer
una necesidad colectiva bien sea de orden material o espiritual”. La declaratoria de utilidad y necesidad pública o interés social le corresponde al
Congreso de la República. Esta figura jurídica está ampliamente regulada
en la Ley de Expropiación.12
Los gravámenes que pueden imponerse sobre las aguas son: las servidumbres de acueducto, que consisten en un tipo de limitación o derecho real
que se impone sobre un predio para beneficio de otro de distinto dueño
para fines de utilidad pública o comunal.
Las servidumbres pueden ser de dos tipos, a saber, la servidumbre de estribo, que es utilizada cuando el que tiene interés en construir una presa no es
dueño de las riberas o terrenos que la deben soportar y la servidumbre de
abrevadero y de saca de agua que solo puede imponerse por causa de utilidad pública para beneficiar a alguna población, previa indemnización.
Sin embargo, estas servidumbres no podrán imponerse sobre pozos, cisternas o aljibes, ni sobre edificios o terrenos cercados con pared. El Código Civil de 1932 también incorpora términos o acepciones para una mejor
comprensión sobre los alcances del aprovechamiento de las aguas.13
12 Decreto 529 aprobado el 25 de julio de 1948.
11 Art. 584 del Código Civil
13 a) Álveo o cauce natural de los ríos o arroyos es el terreno que cubren las aguas en las mayores
crecidas ordinarias y se consideran propiedad de los dueños de los terrenos que atraviesan.
Sin embargo, todos los demás, serán de propiedad estatal, así como los que se ubican en ríos
navegables o flotables o en ríos de cualquier clase que sirvan de límite a la República y los lagos
y lagunas que no sean de propiedad particular. Álveos o fondo de los lagos, lagunas o charcas
son el terreno que ocupan las aguas en su mayor altura ordinaria. Márgenes son las zonas naturales que lindan con las riberas. Riberas de los ríos son aquellas fajas laterales de los álveos que
se encuentran comprendidos entre el nivel de las aguas bajas y el que estas alcancen en sus
mayores avenidas ordinarias. Ríos navegables son aquellos flotables, cuya navegación o flote
sean posibles natural o artificialmente. Servidumbre es el gravamen impuesto sobre un predio
para el uso de otro predio de distinto dueño para utilidad pública o comunal.
16 • Marco Jurídico
Recursos Hídricos • 17
Artículos 445 al 455 del Código Civil de 1932
10 Art. 586, Código Civil, Decreto Ley 106.
Finalmente, el derecho de uso y goce de las aguas puede ser otorgado por
el Estado a través de sus instituciones gubernamentales competentes, mediante concesiones, siempre que se deje a salvo el derecho de terceros que
puedan ser perjudicados o el derecho de propietarios particulares. El Estado
tiene amplias facultades para otorgarlo, pero queda también obligado a
implementar un sistema de vigilancia y control sobre la ejecución de esos
derechos, para asegurar que su uso, goce y aprovechamiento se realice
de acuerdo con las normas establecidas en el instrumento que legaliza la
concesión y de acuerdo con las normas vigentes aplicables al caso.
Este instrumento jurídico establece las siguientes prohibiciones en el uso
del agua para riego:
La priorización en el uso del agua esta normado en el Código Civil, dentro
de las regulaciones relativas al otorgamiento de las concesiones de aprovechamientos especiales de aguas públicas, estableciéndose las siguientes
prioridades:
La legislación complementaria incluye el Reglamento de Tarifas para el
Pago de Cuotas Anuales en los Distritos de Riego16, que define el cálculo
a implementarse para el pago de cuotas de compensación de riego, de
operación y mantenimiento de los distritos de riego y el Reglamento para
la Construcción, Operación y Administración de sistemas de “mini-riego”
con aprovechamiento de aguas superficiales y subterráneas, arietes hidráulicos, rehiletes para fines de riego y embalses de agua de uso múltiple.17
1. Abastecimiento de poblaciones y servicios de utilidad pública.
2. Abastecimiento de ferrocarriles.
3. Riego.
4. Canales navegables.
5. Beneficios de café, molinos, otras fábricas, barcas de paso y puentes
flotantes.
6. Estanques para viveros y criaderos de peces.
La norma ratifica la prioridad en el uso del agua para consumo humano y
la aplicación del precepto general de la prevalencia del interés social.
Dado que Guatemala es un país mayormente agrícola debe considerarse
que el agua destinada a riego es fundamental, de manera que para regular
ese uso se emitió el Reglamento de Riego,14 cuyo objetivo es: “normar y
encauzar el planeamiento, proyección, construcción, operación, mantenimiento, y administración de obras de riego y drenaje, saneamiento y protección de tierras a manera de aumentar, mejorar y asegurar la producción
agrícola, procurando el máximo aprovechamiento de los recursos hidráulicos (sic) del país tanto superficiales como subterráneos.”15
a) Prohibición total para el uso de fuentes y zonas específicas, en las que
no se permite ningún tipo de aprovechamiento, tales como corrientes
de agua, lagos, lagunas, depósitos y fuentes de agua.
b)Prohibición parcial: Para el uso de fuentes y zonas en donde puedan
permitirse aprovechamientos limitados, siempre que se controlen mediante normas específicas.
Con la influencia de la Declaración sobre el Ambiente Humano, (Suecia,
Estocolmo 1972) y de la Carta Mundial de la Naturaleza (Nueva York,
1982), así como otros acontecimientos mundiales, se promovió en Guatemala la emisión de una legislación e institucionalidad más especializada
y focalizada que incorpora la dimensión ambiental a los quehaceres gubernamentales. Es bajo esta influencia que se emite la Ley de Protección
y Mejoramiento del Medio Ambiente18. Con ella se estableció también
la primera autoridad ambiental en Guatemala: la Comisión Nacional del
Medio Ambiente, CONAMA.
Dentro de esta Ley, se incluyó un apartado específico relativo a la calidad de las aguas, que incorpora los siguientes compromisos a reglamentar para la evaluación cualitativa y sus posibilidades de aprovechamiento
mediante análisis periódicos sobre sus características físicas, químicas y
biológicas:
a) Ejercer control para que el aprovechamiento y uso de las aguas no cause deterioro ambiental.
16 Acuerdo Gubernativo 13-72 de fecha 25 de julio de 1972.
17 Acuerdo Gubernativo 183-92 publicado el 6 de mayo de l992.
14 Acuerdo Gubernativo 4-72 del 25 de julio de 1972.
15 Ídem.
18 • Marco Jurídico
18 Decreto Legislativo 68-86 del Congreso de la República, publicado el 19/12/86, según Tomo
255 del Diario Oficial, Pág.577 a 579.
Recursos Hídricos • 19
b)Determinar técnicamente los casos en que debe producirse o permitirse
el vertimiento de residuos, basuras, desechos o desperdicios en una
fuente receptora, de cuerdo a las normas de calidad del agua.
c) Promover el uso integral y el manejo racional de cuencas hídricas, manantiales y fuentes de abastecimiento de aguas.
d)Investigar y controlar cualquier causa o fuente de contaminación hídrica para asegurar la conservación de los ciclos biológicos y el normal
desarrollo de las especies.
e) Propiciar en el ámbito nacional e internacional las acciones necesarias
para mantener la capacidad reguladora del clima en función de la cantidad y calidad del agua.
f) Velar por la conservación de la flora, principalmente los bosques, para
el mantenimiento y el equilibrio del sistema hídrico, promoviendo la inmediata reforestación de las cuencas lacustres, de ríos y manantiales.
g)Prevenir, controlar y determinar los niveles de contaminación de los
ríos, lagos y mares de Guatemala.
h)Investigar, prevenir y controlar cualquier otra causa o fuente de contaminación hídrica.
El paso siguiente, muchos años más tarde, ha consistido en la emisión paulatina de la reglamentación correspondiente, se ha avanzado en el Reglamento de
Control, Seguimiento y Evaluación Ambiental, el Reglamento de Descargas
y Reúso de Aguas Residuales y de la Disposición de Lodos y en la creación
de la Autoridades de los Lagos para coordinar las acciones de las diversas entidades que trabajan alrededor de la gestión ambiental y el desarrollo local. En
su mayoría funcionan como entes colegiados en los cuales se integran representaciones de entidades de gubernamentales, de los gobiernos locales, de la
sociedad civil organizada, entes académicos, etc., que deben llegar a acuerdos
para lograr una gestión eficaz, a favor de la conservación y uso sostenible de
los recursos contenidos en cada cuerpo de agua.
El Ministerio de Ambiente también ha creado nuevas iniciativas para la
promoción de la gestión integrada de los recursos hídricos, directamente
vinculadas con pueblos indígenas y comunidades locales para generar mayor conciencia sobre la importancia del agua y la necesidad de contribuir
a su uso racional.
20 • Marco Jurídico
La legislación promulgada para la protección de ecosistemas incluye una
serie de instrumentos jurídicos que tienen como base constitucional el artículo 64 que generó la Ley de Áreas Protegidas, cuya autoridad administrativa la constituye el Consejo Nacional de Áreas Protegidas, CONAP, a
fin de preservar y promover áreas de protección para los bosques pluviales, que garanticen un suministro constante de agua, en calidad y cantidad,
a las diversas comunidades guatemaltecas.
Por su parte, el CONAP administra el Sistema Guatemalteco de Áreas
Protegidas, SIGAP, que integra el conjunto de zonas resguardadas y entidades que administran cada una de ellas, a fin de conservar, rehabilitar
y mejorar los recursos naturales de Guatemala y la diversidad biológica
que albergan dichas áreas, que constituyen muestras de ecosistemas importantes para el desarrollo del país. En atención a ello, en términos de
recursos hídricos, se debe elaborar un inventario de bosques pluviales para
su protección efectiva.
Asimismo el Consejo de CONAP administra, a través de su Secretaría
Ejecutiva, que se constituye en Autoridad Administrativa para la Convención, los humedales considerados en la Lista Ramsar proveniente del convenio del mismo nombre, y cuyo fin es proteger los humedales, su flora y
fauna, y especialmente, las aves acuáticas migratorias.
Los humedales son áreas importantes que incluyen: ríos, arroyos, lagunas,
aguadas, agua subterránea, esteros, manglares, playas y mares, es decir,
aquellas que se conservan y utilizan para el beneficio permanente de la
población presente y futura. CONAP, al emitir su política de humedales
se inspiró en los principios de sostenibilidad, conservación, precaución,
equidad, responsabilidad y valoración en la administración de estos importantes ecosistemas. El Estado de Guatemala se adhirió a la Convención
relativa a los humedales que tienen importancia mundial, especialmente
como hábitat de aves acuáticas, el 26 de enero de 1988 por medio del Decreto 4-88 que fue publicado en el Diario Oficial el 4 de julio de 1988,19
La relevancia de los humedales y los beneficios que se derivan de ellos, se
han sintetizado en el documento que contiene la Política Nacional de Humedales, adoptada por el Consejo Nacional de Áreas Protegidas mediante
la resolución 01-13-2005 del Acta número 13-2005 del 22 de setiembre de
2005. En dicho documento se identifican las funciones, los bienes y servicios
19 La Convención fue acordada por las partes contratantes el 2 de febrero de 1971 en la Ciudad
de Ramsar, Irán y entró en vigencia en Guatemala, el 26 de octubre de 1990.
Recursos Hídricos • 21
que generan estas zonas, dentro de los que se incluye: agua para consumo humano, agua para producción pecuaria, agua para uso energético,
agua para uso industrial, carga y recarga de acuíferos, recursos pesqueros
y producción acuícola, producción de oxígeno, control de inundaciones,
estabilización de microclimas, protección contra tormentas, estabilización
de las costas, control de la erosión, etc.
Dentro de las acciones a desarrollar en cada uno de los lineamientos de
política sobresalen las acciones que CONAP impulsará para: a) incentivar
la recuperación natural o inducida del hombre de los ecosistemas acuáticos y sitios estratégicos de recarga hídrica de micro cuencas y cuencas
hidrográficas, b) impulsar la protección de zonas de recarga hídrica a través de la declaratoria y manejo eficiente de nuevas áreas protegidas y la
formación de redes ecológicas en zonas urbanas, c) fomentar el uso apropiado del agua como elemento vital para la salud humana, velando por su
calidad y disponibilidad.
Entre los principales riesgos y amenazas que identifica CONAP para los
humedales están el cambio de uso del suelo en la ribera de un cuerpo de
agua a un sistema productivo mal diseñado y administrado, la contaminación por descarga de desechos sólidos y líquidos de diversas fuentes, la
introducción, propagación y mal manejo de especies exóticas invasoras
y los conflictos en la tenencia y propiedad de la tierra que desencadenan
usos indebidos del suelo y afectan los diferentes tipos de humedales.
A continuación se presenta un cuadro que contiene la lista de humedales
incluidos en el Convenio Ramsar, aunque en Guatemala hay más de 250
de ellos con diversas categorías de manejo:
Humedales de importancia internacional
Fecha
Nombre
Ubicación
Extensión
No. de Sitio
en hectáreas
Ramsar
26/06/90
Parque Nacional Laguna
del Tigre
Departamento de Petén
335.080
488
25/04/95
Área de Protección
Especial Manchón
Guamuchal
Departamentos
de San Marcos y
Retalhuleu
13.500
725
20/03/96
Refugio de Vida Silvestre
Bocas del Polochic
Departamento
de Izabal
21.227
813
28/01/00
Refugio de Vida Silvestre
Punta de Manabique
Departamento
de Izabal
132.900
1.016
26/01/06
Parque Nacional Yaxha,
Nakun, Naranjo
Departamento
de Peten
37.160
1.599
El Código de Salud20 contiene también parte de la normativa más actual
sobre el agua. Este instrumento delega en el Ministerio de Salud la obligatoriedad de promulgar la política gubernamental del agua y la de asegurar
y garantizar el acceso y cobertura universal de la población a los servicios
de agua potable. En el Código se incorporó un capítulo específico relacionado con la regulación de agua potable y la obligación de las municipalidades de prestar esos servicios a las comunidades de su jurisdicción.
En este instrumento jurídico se regulan aspectos de protección, conservación,
aprovechamiento y uso racional de las fuentes de agua. Se debe promover
ambientes saludables y acceso a agua potable para la población y asegurar el
cumplimiento de esta obligación. El Ministerio de Salud incluso puede iniciar
procesos de declaratoria de utilidad pública de los ríos, lagos, lagunas, riachuelos, nacimientos y otras fuentes de agua, previo dictamen técnico, a fin de
garantizar el abastecimiento de agua potable para la población.
Dentro de las prohibiciones se contempla la relativa a tala de árboles en
los cuerpos de agua mencionados, hasta 25 metros de sus riberas.
20 Decreto 90-97 del Congreso de la República.
22 • Marco Jurídico
Recursos Hídricos • 23
El Código de Salud responsabiliza a las municipalidades de la prestación de servicios de limpieza, recolección, tratamiento y disposición de
desechos sólidos. Para este efecto, podrán construir rellenos sanitarios, siempre que el Ministerio de Salud emita un dictamen favorable al respecto.
4. También es objeto del presente Reglamento establecer los mecanismos
de evaluación, control y seguimiento para que el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales promueva la conservación y mejoramiento
del recurso hídrico.
El almacenamiento, transporte, reciclaje y la disposición de residuos y
desechos sólidos, así como de los residuos industriales peligrosos que generan las industrias y empresas comerciales deberán contar con sistemas
adecuados, sobre todo cuando la peligrosidad y el volumen de basuras
obstaculicen de alguna forma la prestación del servicio ordinario.
Es relevante comentar el rol de los gobiernos locales en la provisión de los
servicios de agua para consumo humano, ya que ha sido preponderante.
El Código Municipal, Decreto 12-2002, específica las competencias de los
gobiernos locales en relación con esta materia. De acuerdo con el artículo
68 inciso a), es competencia propia de las municipalidades, el abastecimiento domiciliario de agua potable debidamente clorada, el alcantarillado, y entre otros, la recolección, tratamiento y disposición final de los
desechos sólidos. Los gobiernos locales, dadas sus facultades de generar
legislación en su ámbito, han emitido una serie de reglamentaciones relacionadas con normas para regular los servicios de provisión de agua para
consumo humano que se presta en los diversos municipios y localidades
jurisdiccionales. Estos reglamentos norman aspectos relacionados con las
obligaciones de los fontaneros, de los usuarios, el costo de mantenimiento
del sistema, la forma en que haya de soportarlo la comunidad y las aportaciones que cada usuario deberá pagar al Comité local.
Para el caso de las empresas agropecuarias, los desechos sólidos deberán
ser recolectados, transportados, depositados y eliminados de acuerdo con
las normas sanitarias para evitar focos de contaminación ambiental, siempre que no sea posible su reprocesamiento o reciclaje para uso en otras
actividades previamente autorizadas.
El Código prohíbe: a) arrojar o acumular desechos sólidos de cualquier
tipo en lugares no autorizados, especialmente en zonas habitadas o en
lugares donde puedan producir daños a la salud de la población, b) utilizar
medios inadecuados para el transporte y almacenamiento de los desechos
sólidos, c) proceder a la utilización, tratamiento y disposición final de los
desechos sólidos sin autorización municipal.
Estas infracciones contra la salud son establecidas como casos especiales
y están sancionadas con multa.
El Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales promovió la emisión del
Reglamento de Descargas y Reúso de Aguas Residuales y de la Disposición de Lodos,21 cuyo objetivo es establecer los criterios y requisitos
que deben cumplirse para las descargas de aguas, para que, a través del
mejoramiento de las características de dichas aguas, se logre establecer un
proceso continuo que permita:
1. Proteger los cuerpos receptores de agua de los impactos provenientes
de la actividad humana.
2. Recuperar los cuerpos receptores de agua en proceso de eutrofización.
3. Promover el desarrollo del recurso hídrico con visión de gestión
integrada.
21 Acuerdo Gubernativo 236-2006 del 5 de mayo del 2006.
24 • Marco Jurídico
El valor de estos reglamentos es que sirven de guía para que las comunidades internalicen la importancia de la observancia de la ley y el aporte de los
usuarios en el mantenimiento de estos sistemas, a través del Comité local.
Uno de los aspectos que debe resaltarse en la gestión de los recursos hídricos, es el relacionado con la adopción de sistemas preventivos para mejorar la reducción de desastres naturales o provocados en la naturaleza y, en
ese sentido, el rol que juega la Coordinadora Nacional para la Reducción
de Desastres Naturales o Provocados es fundamental.
Por otra parte, en el ámbito internacional tiene relevancia mencionar que
Guatemala ha ratificado diversos convenios de importancia en el tema de
los flujos ambientales, como la Convención Ramsar, suscrita en Irán el 21
de diciembre de 1975, aprobada mediante Decreto 4-88 del 26 de enero
de 1988 y publicada en el Diario Oficial en el Tomo CCXXXIV el 4 de
julio de 1988. Este convenio protege específicamente los humedales de
importancia para el mundo, así como la flora y fauna, especialmente las
aves acuáticas migratorias. Los compromisos nacionales al respecto han
sido asumidos y cumplidos por el Consejo Nacional de Áreas Protegidas,
a través de su Secretaría Ejecutiva.
Recursos Hídricos • 25
Guatemala ha incluido varios de sus humedales en la Lista de Zonas Húmedas de Importancia Internacional y se elaboran programas de planificación y monitoreo de las actividades que se realizan para su protección.
El país ha firmado además, la Convención de Diversidad Biológica y la
Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de
Flora y Fauna, CITES, esta última mediante el Decreto 63-79, ratificado
el 5 de febrero de 1980 y publicado en el Diario Oficial Tomo CCXIII el
14 de marzo de 1980.
Otro convenio adoptado de importancia es la Convención sobre Derechos
del Mar, relevante porque a través de este instrumento se definen las reglas
internacionales para la delimitación de los espacios marítimos, así como
los derechos y obligaciones de los estados que se acogen a él.
El Convenio de Diversidad Biológica, suscrito en Río de Janeiro, Brasil
y aprobado mediante Decreto 5-95 del Congreso de la República, ratificado el 14 de junio de 1995, tiene como objetivo primordial conservar la
diversidad biológica, promover un uso sustentable de sus componentes y
repartir de manera equitativa los beneficios generados por la utilización
de recursos genéticos. Estableció también la necesidad de desarrollar estrategias nacionales para promover el uso racional de la biodiversidad, así
como para integrar su conservación en las políticas y programas sectoriales e intersectoriales del país.
Finalmente se menciona el Convenio Marco sobre Cambio Climático y el
Protocolo de Kyoto, aprobado mediante Decreto 15-95, ratificado el 3 de
agosto de l995 y publicado en el Diario Oficial CCLVI No. 48 de fecha
14 de mayo de 1997. Lograr estabilizar las concentraciones de gases de
efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida una interferencia
perjudicial en el sistema climático, es el gran objetivo de esta convención.
En consecuencia con los alcances de este pacto, en la región centroamericana se impulsó la suscripción de un instrumento de esta naturaleza. En
Guatemala fue aprobado por el Decreto 30-95 del 26 de abril de 1995 y
publicado en el Diario Oficial CCLI. Tiene como propósito impulsar y
proteger el sistema climático para asegurar la continuidad del desarrollo
económico y de la producción alimentaria.
En general, esos son algunos de los convenios relevantes en el tema que
nos ocupa.
26 • Marco Jurídico
En cuanto a la generación de energía renovable, el Ministerio de Energía y
Minas impulsa el desarrollo de proyectos de este tipo, los que previa calificación, pueden acceder al Régimen de Incentivos Fiscales contenido en el
Reglamento de Incentivos para el Desarrollo de Proyectos de Energía Renovable. Ello abre nuevas perspectivas para la utilización de las aguas.
El tema de las competencias y atribuciones legales institucionales en el
recurso hídrico está asignado a las diversas instituciones gubernamentales
que pueden visualizarse en el cuadro respectivo en el anexo A.
Esfuerzos en la emisión de políticas hídricas
A finales del año 2003, el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
gestionó la emisión del Acuerdo Gubernativo 791-200322 y dio vida a la
política de gestión ambiental, que constituye un marco de referencia nacional al servicio del Estado, para que oriente sus planes, programas y
proyectos, a fin de mantener la calidad ambiental y la sostenibilidad de la
biodiversidad y los recursos naturales. El Acuerdo instruye a todas las autoridades y funcionarios de gobierno a incluir los alcances de este marco
en sus respectivos proyectos, programas y acciones.
En el año 2004 también se constituyó el Foro Gubernamental del Agua23,
cuyo objetivo fue generar un instrumento de consenso sobre la política gubernamental para el manejo del recurso hídrico, aglutinando la visión de
las diversas entidades que legalmente tienen competencia y jurisdicción
sobre este recurso. El Gabinete de Gobierno conoció el instrumento de
política que representaba el consenso alcanzado por los técnicos gubernamentales, pero no lo acogió.
No obstante, se implementaron diversas acciones gubernamentales:
1. El Organismo Ejecutivo creó el Consejo Nacional del Agua, CONAGUA, presidido por el Comisionado Presidencial para el uso, manejo y
conservación de los recursos hídricos, cuyas atribuciones principales son
la coordinación y ejecución de la política nacional sobre aguas y la orientación de los programas y proyectos gubernamentales en atención a ella.
Sin embargo, aún no se cuenta con el instrumento de política aludido.
22 Del 8 de diciembre de 2003.
23 El proceso fue liderado por el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales con el apoyo del
Proyecto PARPA del Ministerio de Agricultura, con presencia de representantes de las entidades gubernamentales con incidencia en el tema de recursos hídricos en general.
Recursos Hídricos • 27
Otros desafíos del Consejo Nacional del Agua son: la creación del sistema
de información hídrica, la promoción de una cultura hídrica que conciencie
a la ciudadanía sobre el uso racional del agua y el reconocimiento de su valor económico, el apoyo al sector de agua potable y saneamiento, especialmente en lo referente a políticas y legislación y la promoción de estrategias
para armonizar un marco regulador para los recursos hídricos.
2. El Organismo Legislativo creó una Comisión de Recursos Hídricos con
el único propósito de desarrollar una iniciativa de ley que responda al
cumplimiento de los artículos constitucionales 127 y 128 que mandan
la emisión de legislación.
d)El agua tiene un valor económico en todos sus usos competitivos y
debe ser reconocida como un bien económico.”
Aunque efectivamente, muchos de esos procesos han estado liderados por
parlamentarios comprometidos con el tema y los expertos han acompañado
estos, proveyendo información técnica y científica para dar soporte al proceso, también es necesario reconocer que una labor exitosa daría cumplimiento al mandato constitucional al que hemos hecho referencia y permitiría a
los partidos políticos dar cumplimiento a los compromisos adquiridos en la
agenda multipartidaria 2004-2008,26 de adoptar esta necesaria legislación
hídrica. Como indica Colom, E. “La falta de una ley de aguas contradice el
pacto político acordado por la Asamblea Nacional Constituyente de 1985”.
Procesos legislativos para la promulgación
de una Ley de Aguas27
Procesos legislativos
para la promulgación de una Ley de Aguas en Guatemala
Lograr una legislación hídrica idónea, que promueva una administración
eficaz y una planificación de largo plazo y que permita atender el mandato
constitucional contenido en el art. 127,24 que desde 1986 ordena la emisión de una ley que específicamente regule este recurso, ha sido uno de los
objetivos de los expertos y grupos sociales que han intervenido a lo largo
de 40 años para motivar a la clase política en el compromiso de desarrollar
un proceso legislativo exitoso que concluya con la promulgación de una
ley de aguas para Guatemala. Dicha ley idealmente debería acoger los
principios de Dublín adoptados durante la Conferencia Internacional del
Agua y Medio Ambiente, celebrada en Irlanda en el año 199225:
Año
Proponente
Observaciones
1957
Miguel Idígoras Fuentes
Comisión Nacional para Riegos
1962
AID
Trasladó documentos a Recursos Hídricos
del MAGA.
1969
-----
Ponencia de ley
1974
Roberto Carpio Nicole
Iniciativa de ley
1980
Francisco Villagrán Kramer
Iniciativa de ley (INTA)
1983
Ministerio de Comunicaciones
Iniciativa de ley
1987
INSIVUMEH
Iniciativa de ley, en coordinación con
CONAMA y PNUD.
a) “El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para la vida,
para el desarrollo y para el medio ambiente.
1992
Diputado Elder Vargas
Iniciativa de ley
1996
Álvaro Arzú, presidente de la República
Iniciativa de ley
b)El desarrollo y gestión del agua debe basarse en un enfoque participativo involucrando a los usuarios, planificadores y tomadores de decisión
a todos los niveles, tomando las decisiones al nivel más bajo posible
que sea el adecuado.
2004
Diputado Alfredo Cojti y otros
legisladores de diversas bancadas
Iniciativa de ley general de aguas
2007
Diputadas Ana Lucrecia Marroquín
Godoy de Palomo, Gloria Marina
Barrillas Carias de Duarte y
compañeros.
Iniciativa 3419 que dispone aprobar
ley para el aprovechamiento y manejo
sostenible de los recursos hídricos.
2007
Diputadas Ana Lucrecia Marroquín
Godoy de Palomo, Gloria Marina
Barrillas Carias de Duarte y
compañeros.
Iniciativa 3418 que dispone aprobar
ley que sitúa bajo la rectoría técnica y
administrativa del Ministerio de Ambiente
y Recursos Naturales a las autoridades de
los diferentes cuerpos de agua.
c) La mujer juega un papel central en la provisión, gestión y salvaguarda
del agua.
24 La legislación actual establece que las aguas son de dominio público, inalienables (No son
susceptibles de enajenarse) e imprescriptibles, (esa condición no prescribe en el tiempo). El Art.
127 de la Constitución Política manda la emisión de una ley de aguas.
25 Aguilar, Grethel, Estado del Marco Normativo y Legal del Agua en Centroamérica. GWP-Centroamérica, Inter-American Development Bank, 2005.
28 • Marco Jurídico
Fuente: Colom de Moran, Elisa.
26 Melini, Yuri Giovanni, Director General CALAS.
27 Fuente: Colom de Moran, Elisa.
Recursos Hídricos • 29
El hecho de que estamos ante un recurso finito, vulnerable, en franco deterioro por degradación, contaminación y afectación de cambios climáticos,
la percepción de que el agua no tiene un valor económico, las disputas
territoriales, los efectos del cambio climático global, los intereses particulares de grandes usuarios, la complejidad en el manejo del recurso, la
competencia por las fuentes que continúa generando conflictos entre diversos usuarios, con consecuencias a veces impredecibles, han evidenciado poca capacidad gubernamental para enfrentar y resolver los conflictos.
Se hace necesario promover la conclusión exitosa de los procesos legislativos, dado que estamos hablamos de un recurso de gran valor económicosocial y especialmente estratégico para el desarrollo del país.
Los problemas que genera la ausencia de políticas y legislación hídricas
se hacen evidentes en la concepción generalizada de que el agua “sigue
cayendo del cielo” y es un recurso de libre acceso. Ello dificulta la difusión del concepto del valor económico del agua y su uso sustentable para
garantizar el acceso en el largo plazo.
En ese sentido, aunque se reconoce que la legislación por si sola no resolverá la problemática que se da alrededor del agua, especialmente porque la implementación y cumplimiento de esta se hace “cuesta arriba”, se
considera un elemento fundamental para organizar administrativamente
el desorden institucional que se da actualmente, cuando innumerables entidades gubernamentales tienen competencias y atribuciones traslapadas
sobre el recurso, con un enfoque sectorial que en las actuales circunstancias no contribuye a la resolución del problema.
Las entidades gubernamentales tienen atribuciones y funciones específicas
sobre la necesidad de garantizar el acceso de los ciudadanos al agua. El Código de Salud establece que el Ministerio de Salud es el órgano responsable,
en coordinación con el Instituto de Fomento Municipal y los entes que aglutina el sector, de emitir las políticas relativas para garantizar a la población
el acceso y cobertura universal de los servicios de agua potable. El Código
Municipal añade que son los gobiernos locales quienes tienen la obligación
de dotar a las comunidades de su jurisdicción de los servicios de agua potable y proteger los recursos naturales que en ellos se encuentran.
Por esto, el proceso legislativo desarrollado durante los últimos dos años
para promover una iniciativa de ley general de aguas fue particularmente
importante, ya que despertó el interés de actores clave de la población por
conocer el texto y los alcances de este para evaluar su viabilidad. La Comisión de Ambiente y Recursos Naturales del Congreso de la República28
realizó un amplio proceso de consulta con representantes de los gobiernos locales, de las universidades, de organizaciones no gubernamentales,
representantes de pueblos mayas, colectivos sociales, colegios profesionales, sector privado, grupos comunitarios y ciudadanos interesados. Aunque la iniciativa de ley no llegó a obtener un dictamen favorable, mantuvo
el tema en el tapete de discusión, no solo en los medios de comunicación
social sino también en diversos foros de discusión local y nacional.
La iniciativa de ley general de aguas presentada en agosto del 2004, y que
se identificó con el número 3118, constituía un documento de legislación
hídrica de avanzada y aunque incorporó temas que eran discutibles para
los usuarios,29 se basaba en los principios de equidad social, (igualdad de
oportunidades en el acceso al recurso y a la participación social en la gestión del recurso), eficiencia económica (uso eficiente y efectivo del agua,
optimizando el empleo del recurso) y sostenibilidad ambiental (promoción
del mantenimiento de los procesos naturales que mantengan y regulen el
ciclo hidrológico), principios que a su vez se fundan en el paradigma de la
gestión integrada de recursos hídricos.
Actualmente, aunque el tema sigue siendo una preocupación de todos los
sectores, se ha considerado que, siendo el 2007 un año electoral para el país,
28 El Centro de Acción Legal Ambiental y Social de Guatemala y el Observatorio del Agua y Saneamiento en Guatemala, acompañaron a la Comisión del Ambiente del Congreso de la República
en el desarrollo de este proceso.
29 El régimen económico establecía cánones de aprovechamiento y de vertidos y se complementaba con el establecimiento de infracciones y sanciones.
30 • Marco Jurídico
Recursos Hídricos • 31
no es oportuno promover una iniciativa de esta naturaleza. Pero lo que sí es
relevante, es que bajo la influencia de las nuevas tendencias de la legislación, el reconocimiento del acceso al agua como un derecho humano y bien
de dominio público que constituye un valor económico, la promoción de la
gestión integrada de los recursos hídricos, el principio de “quien contamina
paga” y que la cuenca debe ser la unidad de manejo y administración del
recurso se vuelven conceptos cada vez más extendidos.
En resumen, de acuerdo con las recomendaciones de los expertos, los temas que debería incorporar una legislación de aguas se relacionan con: la
adopción de principios generales, una base constitucional, la declaración
de las aguas como bienes de dominio público, el hecho de que la ley ordena la institucionalidad tomando la cuenca como unidad administrativa,
el desarrollo de un sistema de derechos y obligaciones, el reconocimiento
de los derechos preexistentes, especialmente los provenientes del derecho
indígena, los instrumentos económicos y de planificación hídrica, la participación ciudadana, los caudales ambientales, etc.
¿Es la legislación hídrica guatemalteca
una oportunidad para la implementación
de un mecanismo de compensación por servicios ambientales?
Establecer la propiedad misma de las aguas constituye uno de los elementos que es necesario esclarecer para buscar, apropiadamente, la inserción de un mecanismo de compensación por servicios ambientales
orientado bajo la premisa de alcanzar equidad en el pago. De allí deviene
oportuno retomar los aspectos que se resaltaron al analizar la pirámide jurídica30 para visualizar el orden jurídico a que están sometidas las
aguas en Guatemala y las oportunidades que ofrece para encontrar un
espacio oportuno para el desarrollo de este mecanismo. El fin último es
lograr la asignación de agua suficiente, en calidad y cantidad, de manera
tal que se provea el sustento al mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales para la salud de los ecosistemas, con la prestación de los
servicios ambientales necesarios para mantener las funciones primordiales que aseguran la vida en el planeta.
propia idiosincrasia guatemalteca y que a su vez, encuentre oportunidades
en la legislación de avanzada que ya ha sido promulgada en Guatemala o
que se genere en el futuro. Para ello debe establecerse una ley marco que
acoja los principios que deben regir una relación que conjugue:
a) Los intereses del Estado: Este ejerce su soberanía sobre los recursos naturales, en atención a que son bienes de dominio público y como tales, de
propiedad estatal. El ecosistema al constituirse en un usuario más de los
servicios ambientales que prestan los recursos naturales debe ser considerado un bien jurídico a tutelar bajo el amparo de una ley.
b)Los intereses de la ciudadanía, que tienen prioridad en el uso del
agua para consumo humano, tal como lo garantizan las normas
constitucionales.
c) Los intereses de los gobiernos locales, ya que tienen como atribución
legal la provisión y abastecimiento de agua para las comunidades de su
jurisdicción y la promoción y gestión de los recursos naturales de su
municipio.
d)Los intereses de los entes que inviertan en el mecanismo.
e) Los intereses de los beneficiarios (en su sentido más amplio), de los
servicios ambientales que se provean.
En general se observa, como ya se ha dicho, que las regulaciones relativas
al agua están dispersas en la legislación guatemalteca y se han promulgado con enfoque sectorial, por ello, la institucionalidad se torna compleja.
A partir de ello se plantean varios desafíos: hay que construir un modelo
propio que considere la realidad local, regional y nacional, basado en la
30 Pirámide de Kelsen que resalta la importancia de la jerarquía de las leyes en atención al orden
jurídico de un país determinado.
32 • Marco Jurídico
Recursos Hídricos • 33
Diagnóstico de Legislación
y Regulaciones sobre el Suelo
d)La conservación, salinización, laterización, desertificación y aridez del
paisaje, así como la pérdida de transformación de energía.
e) El deterioro cualitativo y cuantitativo de los suelos.
f) Cualquier otra causa o proceso que pueda provocar deterioro de estos
sistemas.
El marco jurídico ambiental de Guatemala ha incorporado diversas regulaciones relacionadas con la protección y el uso del suelo, con la creación
de la institucionalidad correspondiente a partir de ello. Sin embargo, en
el caso de este recurso, debe integrarse lo relativo a la legislación que
promueve el ordenamiento territorial, el acceso a la tierra, la seguridad jurídica de la tierra, la administración de las áreas de reserva territoriales del
Estado de Guatemala y las áreas calificadas como protegidas, así como todas aquellas que se relacionan directamente con este patrimonio natural.
Con la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente,31 el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, rector en la materia, debe
promover la emisión de políticas y legislación, o cuando menos, la promulgación de la normativa necesaria para dar cumplimiento a una serie
de lineamientos que deben ser objeto de reglamentación por parte del Organismo Ejecutivo. Se busca así la protección del sistema edáfico en lo
relacionado específicamente con el uso del suelo, así como el resguardo
del sistema lítico que incluye rocas y minerales. Los lineamientos a ser
normados se refieren a:
a) Los procesos capaces de producir deterioro en los sistemas lítico y edáfico, que provengan de actividades industriales, minerales, petroleras,
agropecuarias, pesqueras u otras.
Aunque aún no se han emitido regulaciones específicas con base en estos
lineamientos, se ha avanzado con la vigencia del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental.32
Promover una adecuada gestión ambiental requiere un ordenamiento territorial que permita alcanzar los objetivos de conservación propuestos
en la Ley de Áreas Protegidas33. Efectivamente, a través de la creación
de dicha Ley, en diversas zonas geográficas del país se promueve un tipo
de ordenamiento que asegura no solo la conservación de la biodiversidad,
sino su uso sustentable, en atención a que esas áreas constituyen muestras
representativas de ecosistemas importantes, que en conjunto integran el
Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas, SIGAP.
El SIGAP tiene por objeto “la conservación, el manejo racional y la restauración de la flora y fauna silvestres, recursos conexos y sus interacciones naturales y culturales, que tengan alta significación por su función o
sus valores genéticos, históricos, escénicos, recreativos, arqueológicos y
protectores, de tal manera de preservar el estado natural de las comunidades bióticas, de los fenómenos geomorfológicos únicos, de las fuentes
y suministros de agua, de las cuencas críticas, de los ríos, de las zonas
protectoras de los suelos agrícolas, de tal modo de mantener opciones de
desarrollo sostenible (sic)”.
b)La descarga de cualquier tipo de sustancia que pueda alterar la calidad
física, química o mineral del suelo o del subsuelo, que sea nociva para
la salud, la vida humana, la flora, la fauna, los recursos o bienes.
c) La adecuada protección y explotación de los recursos minerales y combustibles fósiles y la adopción de normas de evaluación del impacto de estas explotaciones sobre el ambiente, a efecto de prevenirlo o
minimizarlo.
32 Acuerdo Gubernativo 23-2003 del 27 de enero del 2003, modificado por el Acuerdo Gubernativo 704-2003 del 6 de noviembre del 2003.
31 Decreto 68-86 del Congreso de la República.
34 • Marco Jurídico
33 Decreto 4-89 reformada por Decretos 18-89, 110-96 y 117-97 del Congreso de la República.
Suelo • 35
La Ley de Áreas Protegidas tiene aplicación en todo el territorio nacional
e incluye normas relativas al uso del suelo con implicaciones en el ordenamiento territorial, dadas las diferentes posibilidades de utilización del
recurso que contempla.
Dicha Ley ampara:
Áreas protegidas legalmente declaradas, sus diversas categorías de manejo y la zonificación a que quedan sujetas (arts. 7 y 8).
• Zonas de amortiguamiento de las áreas protegidas (arts. 16 y 12 del
Reglamento de la Ley de Áreas Protegidas).
3. Bosques naturales bajo manejo.
4. Bosques naturales bajo manejo agroforestal.
5. Manglares.
6. Tierras con bosque pero sin vocación forestal.
7. Cuencas hidrográficas cubiertas de bosque.
8. Bosques en terrenos nacionales, municipales, comunales o de entidades autónomas o descentralizadas.
• Fondos de la nación, sometidos a conservación bajo manejo (art. 9).
9. Terrenos de propiedad privada cubiertos de bosque.
• Reservas naturales privadas (arts. 14 y 16 del Reglamento de la Ley de
Áreas Protegidas).
10. Zonas de recarga hídrica37.
• Parques regionales (art. 15 del Reglamento de la Ley de Áreas
Protegidas).
Por otra parte, la Ley Forestal34 es de observancia general y su aplicación se
extiende a todo el territorio nacional, comprendiendo los terrenos cubiertos
de bosque y los de vocación forestal, tengan o no cubierta boscosa.
Sin embargo, vale aclarar que esta Ley no considera tierras incultas u
ociosas, tampoco las cubiertas por bosques, cualesquiera sea su estado de
crecimiento, desarrollo, origen, composición, edad o función, ni las tierras
declaradas como áreas protegidas por las leyes especiales.
Tanto la Ley Forestal como su Reglamento contienen disposiciones sobre
la regulación del uso del suelo, específicamente en lo relativo a tierras
de vocación forestal, los procedimientos a observar en la declaratoria de
estas, el desarrollo forestal y su uso sostenible.35
El uso del suelo, visto desde la perspectiva forestal, está relacionado con:
1. Tierras con vocación forestal.36
2. Bosques naturales sin manejo forestal.
El Reglamento de la Ley Forestal contempla regulaciones específicas y el
procedimiento aplicable para la determinación de la capacidad de uso de la
tierra. Califica y declara las tierras mediante “un sistema que está basado en
el principio de la máxima intensidad de uso que soporta una unidad de tierra
sin que pierda su capacidad productiva. La determinación de la capacidad
de uso de la tierra está basada en un sistema que divide al país por regiones
fisiográficas y bioclimáticas y dentro de éstas, el INAB ha determinado factores y niveles para las diferentes categorías de capacidad de uso”
La evaluación de las tierras forestales se realiza con metodologías y procedimientos que permiten la calificación de los suelos de las distintas regiones fisiográficas. El estudio para determinar la capacidad de uso de la
tierra debe ser sustentado por peritos agrónomos, peritos forestales, dasónomos o técnicos universitarios para zonas menores de 100 hectáreas y
por ingenieros agrónomos o forestales, colegiados activos, para cualquier
otra extensión. Todos los profesionales que participan en este proceso deben estar inscritos y registrados en el INAB.
Determinar la capacidad de uso de la tierra requiere, además, que el INAB
considere factores relevantes como: la pendiente del terreno, la profundidad efectiva, si es pedregoso, el drenaje y la precipitación pluvial.
34 Decreto 101-96 del Congreso de la República.
35 Sostenible se entiende como el uso de especies, ecosistemas u otro recurso natural a una tasa
que garantice su preservación y que proteja su funcionamiento adecuado.
36 Son las zonas o regiones del país que por sus características geomorfológicas y climáticas
pueden tener un uso sostenible en el campo forestal.
36 • Marco Jurídico
37 Son áreas superficiales, asociadas a una cuenca determinada, que colectan y permiten la infiltración del agua hacia niveles freáticos y acuíferos. El valor estratégico de éstas se identifica por
el agua de saturación que es extraída eventualmente por el hombre para sus diversas actividades productivas.
Suelo • 37
Otro aspecto que resulta importante en esta Ley es que faculta al INAB
a autorizar cambios de uso para aquellas tierras con bosque que no sean
de vocación forestal. El cambio se da para destinar suelos a producción
agrícola económica sostenida.
Aunque las regulaciones generales aplicables a las áreas de reserva territoriales del Estado de Guatemala se encuentran en el Decreto 126-97, también
en la Ley Forestal se incluye normativa relativa a su utilización y se ratifica
el uso de éstas como tierras destinadas exclusivamente a la conservación,
plantaciones y manejo de bosques. Esta estipulación es congruente con lo
establecido en el artículo 9 de la Ley de Áreas Protegidas, que incluye regulaciones para la protección de fundos propiedad de la nación.
El Estado, a través del Ministerio de Finanzas Públicas y el INAB, otorga incentivos forestales a propietarios de tierras y municipalidades para proyectos
de reforestación y mantenimiento en suelos de vocación forestal desprovistos
de bosque y para manejo de bosques naturales. El 80% del monto total de
estos estímulos está destinado a la reforestación y mantenimiento de bosques
voluntarios y el 20% restante, al manejo de zonas boscosas naturales.
También podrá otorgarse estos incentivos a las agrupaciones sociales con
personería jurídica, que ocupen terrenos de propiedad municipal mediante
cualquier arreglo legal. La Ley exceptúa el otorgamiento a las reforestaciones derivadas de compromisos forestales como licencias y otros procedimientos que ella dispone.
Los pequeños propietarios son beneficiados a través del Programa de Incentivos Forestales, a ellos podrá distribuírseles, según la Ley, hasta el 50%
del monto total de esos fondos para ejecutar proyectos de reforestación y
mantenimiento de bosques voluntarios, así como para el manejo de bosques
naturales. Las áreas para estos proyectos son menores de quince hectáreas,
el resto de incentivos se otorga a áreas de mayor extensión. Este tema está
ampliamente detallado en el apartado específico sobre el recurso forestal.
Entre las regulaciones relativas al suelo también se debe considerar lo establecido en la Ley Reguladora de las Áreas de Reservas Territoriales del
Estado de Guatemala38, cuyo ámbito de aplicación se extiende a todas las
áreas comprendidas en la franja terrestre de tres kilómetros a lo largo de
los océanos, contadas a partir de la línea superior de las mareas; de doscientos metros alrededor de las orillas de los lagos; de cien metros a cada
38 Decreto 126-97 del Congreso de la República
38 • Marco Jurídico
lado de las riberas de los ríos navegables; y de cincuenta metros alrededor
de las fuentes y manantiales que surten las poblaciones.
La Ley incluye estipulaciones específicas para las áreas de reserva territoriales del Estado de Guatemala: no pueden considerarse tierras incultas
u ociosas, los inmuebles que estén dentro de ellas no pueden titularse supletoriamente y tampoco pueden otorgarse en usufructo a personas particulares, ni en adscripción, salvo derechos adquiridos con anterioridad a la
vigencia de la norma.
Entre las limitaciones que establece esta Ley se encuentran:
1. La prohibición sobre el uso de estas áreas, aún habiendo sido dadas en
arrendamiento, cuando se destinen a cultivos agrícolas.
2. La prohibición de otorgar en arrendamiento franjas entre 20, 30 y 50
metros de las áreas que se destinan a playas de uso público. Para el caso
particular de las áreas que circundan fuentes y manantiales que surten
de agua a las poblaciones, la prohibición se extiende a verter en aquéllas, aguas que contengan desechos o propicien la contaminación.
Los inmuebles ubicados dentro de las áreas de reserva a que se refiere esta
Ley podrán otorgarse en arrendamiento a personas naturales o jurídicas.
En el artículo 6 se imponen regulaciones sobre el arrendamiento y el área
de estos inmuebles. Antes de que OCRET apruebe un arrendamiento se
debe obtener el aval de cualquiera de las siguientes instituciones, siempre
que éstas tengan relación directa con las áreas susceptibles de otorgarse en
alquiler: Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, Consejo de Áreas
Protegidas, Instituto Guatemalteco de Turismo, Instituto Nacional de Bosques o las municipalidades jurisdiccionales.
En lo relativo a la institucionalidad creada a partir de la Ley de Transformación Agraria, esta quedó prácticamente sin vigencia cuando se hicieron
derogaciones. Por ello, actualmente, es el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación el encargado de aplicar las regulaciones que quedaron
vigentes de la Ley mencionada. Las funciones que tenía bajo su mandato
legal el Instituto Nacional de Transformación Agraria fueron derogadas mediante la emisión de varios decretos del Congreso de la República y sus
principales atribuciones fueron trasladadas al Fondo Nacional de la Tierra.
Esta Ley considera ociosas las tierras que carecen de cultivos, las que
se mantienen en abandono, las que son objeto de explotación inadecuada o sus rendimientos son deficientes. Por otra parte, los excesos de las
Suelo • 39
propiedades rústicas o urbanas las considera bienes de la nación, Además,
incluye regulaciones relativas a los siguientes aspectos: la constitución de
patrimonios familiares, la constitución de zonas de desarrollo agrario, el
otorgamiento de parcelas que por su extensión no son aptas para zonas de
desarrollo agrario, las fincas propiedad de la nación que no sean utilizadas
por el INTA, las tierras susceptibles de otorgarse en arrendamiento para
cultivos, el procedimiento para legalizar terrenos baldíos, etc.
En cuanto al régimen de aguas y regadíos para estas tierras, la Ley declara
afectables las aguas de dominio público, así como las de propiedad privada pero solo si exceden el caudal necesario para un aprovechamiento
racional de los terrenos.
Esta afectación tiene por objeto: el riego para cultivos, el riego de pastos, los
servicios e instalaciones para el desarrollo de empresas agrícolas, el riego
de zonas forestales, el beneficio y transporte de madera, la construcción de
depósitos destinados a combatir incendios, el funcionamiento de industrias
derivadas de la agricultura, la ganadería y otras de distinta índole.
La creación de zonas de desarrollo agrario,39 promovidas desde la Ley
de Transformación Agraria, fue importante especialmente en los departamentos de Huehuetenango, El Quiché, Izabal y Alta Verapaz.
Mediante el Decreto 24-99 del Congreso de la República se creó el Fondo
de Tierras como la institución pública encargada de facilitar el acceso a la
tierra y promover el desarrollo rural en forma integral y sostenible con la
ejecución de proyectos de tipo productivo, agropecuario, forestal e hidrobiológico. Tiene también entre sus funciones la administración de programas de financiamiento para que campesinos y campesinas puedan tener
acceso a tierras productivas, al crédito y a inversiones complementarias.
Por su parte, el uso del suelo en las áreas urbanas está sujeto a las regulaciones contenidas en el Reglamento de Construcción Urbana que define
los instrumentos de control que aplicarán las municipalidades del país al
aprobar un plan de esta índole.
Finalmente, la Ley de Parcelamientos Urbanos40 determina la forma en
que estos pueden constituirse al someter una o varias fincas para formar
otras con áreas menores. Establece las entidades gubernamentales que
tienen ingerencia en el proceso y la potestad de las municipalidades para
aplicar planes reguladores al respecto.
Dentro de los procesos legales que contempla el ordenamiento jurídico
para dar certeza y seguridad legal a los legítimos poseedores de bienes
inmuebles, está el procedimiento de titulación supletoria.
La Ley de Titulación Supletoria41, define los bienes inmuebles rústicos o urbanos que podrían ser susceptibles de ser sometidos al procedimiento, que debe
realizarse en los Juzgados de Primera Instancia del Ramo Civil, así como los
requisitos a observar para este fin. Además establece prohibiciones específicas
y otorga este derecho exclusivamente a los guatemaltecos naturales.
Otro mecanismo utilizado con base en el beneficio social se encuentra en
la Ley de Expropiación, contenida en el Decreto 529 reformado por Decreto 277, cuya autoridad administrativa la constituyen las gobernaciones
departamentales. La expropiación es un acto mediante el cual el Estado,
por causa de utilidad y necesidad pública, debe actuar mediante el procedimiento establecido para expropiar, aun forzosamente, bienes inmuebles que afectan el desarrollo de un proyecto que contribuya al desarrollo
nacional o a la construcción de una obra de utilidad pública. Esta norma
establece: Los detalles del procedimiento a observar en el proceso de expropiación, el concepto de declaración de utilidad y necesidad pública, los
casos en los que se determina la expropiación forzosa, las entidades que
pueden promoverla, las tierras que quedan afectas, el procedimiento para
la fijación de la indemnización y los casos en los que se podría iniciar un
proceso de reversión de lo expropiado.
La Comisión para el Desarrollo y Fortalecimiento de la Propiedad de la
Tierra, creada mediante el Acuerdo Gubernativo 307-97, funcionó como
una instancia coordinadora de las acciones a realizar dentro de los compromisos adquiridos por el Gobierno de Guatemala en los acuerdos de paz,
relativos específicamente a la tenencia de la tierra, por ello la Comisión
fue integrada por: el Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación,
el Ministro de Finanzas Públicas, el Secretario Técnico de la Secretaría de
la Paz y otros funcionarios que designaron la Presidencia de la República
y la coordinación de la Comisión.
La Unidad Técnico-Jurídica, UTJ, dio seguimiento y supervisión a las decisiones de la Comisión.
39 Decreto 60-70 del Congreso de la República.
40 Decreto 1427 del Congreso de la República
40 • Marco Jurídico
41 Decreto 49-79 del Congreso de la República.
Suelo • 41
Las instituciones que debieron prestar apoyo a esta Comisión fueron el
Registro General de la Propiedad, el Instituto Geográfico Militar, el Banco de Desarrollo Rural, el Instituto de Fomento Municipal y la Secretaría
General de Planificación Económica.
Sin embargo, actualmente los entes que tienen capacidad de coordinación
con implicaciones nacionales, regionales, municipales y locales son los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Esta ley está contenida en el Decreto 11-2002 del Congreso de la República y tiene por objeto organizar y
coordinar la administración pública, a través de la formulación de políticas de desarrollo urbano y rural, de ordenamiento territorial, la promoción
de la descentralización de la administración pública, la contribución a la
definición y seguimiento de la política fiscal y otras tareas relacionadas
con el impulso a la coordinación interinstitucional.
Los Consejos de Desarrollo son de tipo nacional, regional, departamental,
municipal y comunal. Son integrados por representantes de entidades gubernamentales, gobiernos locales, grupos comunitarios, representantes de
entidades privadas, de cooperación, etc.
La coordinación interinstitucional que logren alcanzar las entidades que
tienen competencias similares o con importantes traslapes de jurisdicción
constituye un valor agregado a la gestión gubernamental. El grado de coordinación debe verse reflejado en la actuación coherente y de visión conjunta
de los entes estatales, especialmente cuando se relaciona con la protección
de recursos naturales.
La legislación más reciente emitida para regular aspectos relativos a la
seguridad de la tierra es la Ley de Registro de Información Catastral,42
la que creó a su vez el Registro de Información Catastral, orientado a dar
certeza y seguridad jurídica de la propiedad, tenencia y uso de la tierra. La
Ley crea como ente administrativo al Consejo Directivo del RIC, que es
quien define la política catastral.43
2)El Registrador General de la Propiedad
3)El Director del Instituto Geográfico Nacional
4)Un Delegado nombrado
Municipalidades
por
la
Asociación
Nacional
de
5)Un delegado nombrado por el Colegio de Ingenieros de Guatemala
6)Un delegado nombrado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos de
Guatemala
7)Un delegado nombrado por el Colegio de Abogados y Notarios de
Guatemala
Cada miembro titular ejerce su cargo por dos años que pueden ser prorrogables. Hay un suplente designado para cada titular.
Lo que regularizará el registro, incluye: fincas nuevas, inventario de bienes inmuebles del Estado, transmisión de derechos sobre bienes inmuebles, fincas formadas por fracciones inconexas, terrenos baldíos rurales,
terrenos baldíos urbanos, fincas comunales, lugares ceremoniales indígenas y excesos de propiedades.
La Ley también declara de interés nacional la titulación y registro de los
bienes inmuebles que únicamente tienen como irregularidad no estar inscritos en el Registro General de la Propiedad. Las excepciones incluyen:
El departamento de El Petén, la franja transversal del norte, los bienes inmuebles situados en las áreas de reserva territoriales del Estado o en áreas
protegidas y los excesos de propiedades urbanas y rurales. (Enlazarlo con
lo que tenemos en el resumen ejecutivo)
El Consejo del RIC se integra así:
1)El Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación
42 Decreto 41-2005 del Congreso de la República.
43 El Catastro Nacional es un instrumento técnico para la obtención y mantenimiento de la información territorial y legal, que presenta en forma gráfica y descriptiva todos los predios del
territorio nacional.
42 • Marco Jurídico
Suelo • 43
¿Es la legislación guatemalteca relativa al uso del suelo
una oportunidad para la implementación de un mecanismo
de compensación por servicios ambientales?
La legislación relacionada con el uso del suelo como recurso natural es amplia y evidencia, en los diversos cuerpos legales analizados, oportunidades
de acceso bajo el cumplimiento de requisitos legales, pero sobre todo resalta
la disposición constitucional relativa al uso prioritario de la tierra cuando se
beneficia el interés social o se satisfacen necesidades públicas.
Se observa desde la perspectiva del acceso, que no obstante la legislación
regula mecanismos para acceder al uso del suelo en áreas protegidas, en
zonas consideradas de reserva territoriales del Estado de Guatemala, en
tierras y ejidos municipales y cualquier otra forma de tenencia de la tierra,
en el tema del uso del suelo subsisten dos aspectos por atender: la conflictividad de la tenencia de la tierra, por una parte, y la seguridad de los
instrumentos jurídicos que sustentan su propiedad o posesión, por otra.
A esa problemática responden los alcances de la Ley de Registro de Información Catastral, cuyo Consejo trabaja ahora en coordinación con otros
entes para promover el cumplimiento de los objetivos de dicha Ley.
Debe considerarse también que, en general, el acceso a la tierra se da en
relaciones privadas, a través de contratos de compraventa, arrendamiento,
donación, usufructo, cesión de derechos, etc., y en casos extremos, podría
utilizarse incluso la figura de la expropiación de un bien o parte de él, previa indemnización. La expropiación debe justificarse por utilidad o necesidad pública en el propio Congreso de la República, que es el organismo
del Estado que tiene a su cargo tal declaratoria.
En general, no se encuentran otras oportunidades legales ya reguladas
y específicas para la implementación de la compensación por servicios
ambientales.
Diagnóstico de Legislación
y Regulaciones sobre el Bosque
De conformidad con el Estado de Información Forestal en Guatemala44, el
manejo forestal ha sido una intención que se ha planteado en las diferentes
legislaciones, sin embargo, los resultados obtenidos han sido reducidos,
principalmente por falta de objetivos de largo plazo concretamente definidos. Además de la falta de claridad conceptual sobre el manejo del bosque
que sería la base indispensable de una adecuada ordenación en la materia,
han hecho falta políticas estatales de desarrollo coherentes que apoyen el
uso adecuado de los recursos naturales.
La poca claridad en las acciones de las autoridades en el manejo de los
recursos forestales provocó problemas serios. Un ejemplo de ello fue la
extracción minera que destruyó importantes reservas forestales del país.
La primera referencia concreta en la historia del país sobre el manejo
forestal aparece en 1920, con la emisión del Decreto Gubernativo 670,
en el que se asigna al Ministerio de Agricultura las atribuciones relacionadas con la conservación e incremento de los bosques, a través de un
reglamento.
Posteriormente, en 1925 se emite el Decreto Ley 1,364, en el que se promulga la Primera Ley Forestal de Guatemala que estaría vigente por casi
20 años, hasta que en 1945 se publica la Segunda Ley Forestal, que otorgó
nuevamente al Ministerio de Agricultura, a través de la División Forestal,
la administración de los recursos forestales del país.
En 1956 se emite el Decreto 543 para reglamentar la explotación de los
bosques nacionales. Su objeto principal era la reglamentación de las grandes transnacionales dedicadas a la explotación forestal, principalmente en
el departamento de El Petén. En esta Ley, se definió técnicamente la llamada “unidad industrial de explotación forestal”, como “una extensión de
44 Jiménez, Marco Aurelio. Estado de Información Forestal en Guatemala. Información y Análisis
sobre el Manejo Forestal Sostenible: Integrando esfuerzos nacionales e internacionales en 13
países tropicales en América Latina. Organización para la Agricultura y la Alimentación, FAO,
enero 2002.
44 • Marco Jurídico
Bosque • 45
terreno cubierta de bosque con suficiente volumen productivo, capaz de
sostener una corta anual que constituya la base económica para el mantenimiento de una industria permanente”.
Durante estos períodos, se emitieron decretos legislativos y presidenciales
que establecieron impuestos por árboles cortados en terrenos nacionales,
vedas, reservas forestales, áreas de protección, fondo forestal, condecoraciones y declaraciones de parques. Con estas medidas se pretendía reglamentar los aspectos específicos de tipo técnico-económico, con el fin de
darle viabilidad a la actividad forestal en el país.
Esta Ley se mantuvo vigente por espacio de 29 años, hasta que en el año de
1974 se emite el Decreto 58-74 que constituye la Tercera Ley Forestal. Se
crea el Instituto Nacional Forestal, INAFOR, como ente autónomo y descentralizado, responsable del sector forestal del país. Durante este período se
hicieron esfuerzos para tecnificar la actividad forestal, pero se diluyeron en
el manejo administrativo de los permisos por parte de las autoridades. Esta
Ley mantuvo su vigencia hasta el año de 1984, cuando fue modificada por el
Decreto 118-84, que dio origen a la Cuarta Ley Forestal de Guatemala.
En el año de 1989 se promulgó el Decreto 70-89, que suprimió al INAFOR
y creó la Dirección General de Bosques y Vida Silvestre, DIGEBOS,
como una dirección administrativa adscrita al Ministerio de Agricultura.
Este mismo Decreto emite la siguiente Ley Forestal, que se convierte en
la quinta de la historia de Guatemala. Uno de sus aspectos fundamentales
es la declaración de la necesidad de promover un manejo forestal racional
y sostenible. Empero, en las fincas, las actividades forestales se orientaron
principalmente al aprovechamiento selectivo de las masas existentes, lo
que originó una degradación cualitativa de ciertos bosques del país.
Finalmente, en 1996, se emitió el Decreto 101-96, actual Ley Forestal, en
la que se declara de urgencia nacional y de interés social la reforestación y
conservación de los bosques. Para ello se propiciará el desarrollo forestal
y su manejo sostenible, mediante el cumplimiento de algunos objetivos
como: “Incrementar la productividad de los bosques existentes, sometiéndolos a manejo racional y sostenido de acuerdo a su potencial biológico y
económico” y “conservar los ecosistemas forestales del país, a través del
desarrollo de programas y estrategias que promuevan el cumplimiento de
la legislación respectiva”.
Esta misma Ley, sustituye el antiguo Servicio Forestal con el Instituto Nacional de Bosques, INAB, una entidad estatal, autónoma, descentralizada,
46 • Marco Jurídico
con personalidad jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa, designada como órgano de dirección y autoridad en materia forestal.
Entre sus principales atribuciones están: “ejecutar las políticas forestales
que cumplan con los objetivos de esta Ley”, “promover y fomentar el desarrollo forestal del país mediante el manejo sostenido de los bosques... ”
y “otorgar, denegar, supervisar, prorrogar y cancelar el uso de concesiones
forestales, de las licencias de aprovechamiento de productos forestales,
fuera de las áreas protegidas”. El responsable de las zonas resguardadas es
el Consejo Nacional de Áreas Protegidas, creado y regido por medio del
Decreto No. 4-89 y sus reformas contenidas en los Decretos No. 18-98,
110-96 y 117-97.
A partir de 1998, las instituciones encargadas del manejo de los recursos naturales del país inician un proceso de formulación de políticas específicas,
con horizontes en el mediano y largo plazo. Es así como el Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Alimentación se define como “la entidad encargada
de consensuar y administrar políticas y estrategias que propicien el desarrollo
sustentable del sector agropecuario, forestal e hidrobiológico....” En este contexto el Ministerio emite la Política Agraria y Sectorial, como marco general
dentro del cual las políticas específicas, como la forestal, deberán adecuarse
para contribuir a la consecución de los objetivos, especialmente en lo referente al ordenamiento territorial, el uso y manejo de los recursos hídricos y la
conservación de otros recursos naturales vinculados al bosque.
Con esta base, en el año de 1999 se promulga la Política Forestal, como un
instrumento que permita orientar a los principales actores de este sector,
facilitándoles los procesos de planificación, ejecución, administración,
gestión y evaluación, siendo esta la primera vez en la historia del país que
se ha emitido una política explícita en esta materia.
Según Jiménez45, una de las herencias negativas de las anteriores políticas
y acciones a que fue sometido el sector forestal, fue la desvalorización
de los bosques, que favoreció la destrucción del recurso, la pérdida de
biodiversidad, la pérdida de competitividad del sector, y lo que es peor,
que contribuyó a fomentar el circulo vicioso de pobreza y destrucción
ambiental. Por ello la revalorización de los bosques y la transformación
del sector forestal para que cumpla un papel más dinámico, generador de
empleo y divisas han sido unos de los principales objetivos de la política
forestal actual.
45 Jiménez. Op. cit.
Bosque • 47
Como parte de las acciones de esta política, el Instituto Nacional de Bosques presentó en su plan estratégico, el Programa de Fomento y Desarrollo
Forestal. Allí se indica que se deberá promover la incorporación de áreas
naturales con bosque a la producción sostenible, particularmente en sitios
de mayor potencial productivo. Para esto se planea utilizar instrumentos
como pago de incentivos, mecanismos de desarrollo limpio y producción
de agua, entre las iniciativas más importantes.
Resumiendo, el recurso forestal en Guatemala se enmarca en la Ley Forestal (Decreto 101-96 del Congreso de la República) y la Ley de Áreas
Protegidas (Decreto 4-89 y sus reformas: 18-89; 110-96; 117-97, del Congreso de la República). El órgano responsable de la administración de las
áreas protegidas es el Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP).
Para administrar los bosques fuera de esas áreas, la Ley Forestal de 1996
creó el Instituto Nacional de Bosques (INAB), una entidad autónoma, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio e independencia
administrativa. El INAB está presente en nueve regiones y 31 subregiones
del país. La promulgación de la Ley Forestal de 1996 permitió involucrar
a las municipalidades en la administración del bosque.
La Junta Directiva del INAB, es presidida por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, y está conformada por representantes del Ministerio
de Finanzas Públicas, la Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM),
las universidades que imparten estudios forestales y conexos, la Escuela Nacional Central de Agricultura, las Gremiales de la Cámara de Industria Forestal y la Asociación de Organizaciones no Gubernamentales Vinculadas
con los Recursos Naturales y Medio Ambiente (ASOREMA). El Gerente del
INAB forma parte de la Junta Directiva, con voz pero sin voto.
¿Es la legislación forestal guatemalteca
una oportunidad para la implementación
de un mecanismo de compensación por servicios ambientales?
A continuación se analiza la legislación forestal en lo referente a las posibilidades que ofrece para desarrollar un mecanismo de compensación
equitativa por servicios ambientales hidrológicos, de conformidad con la
jerarquía legal, que parta de la Constitución Política de la República, y de
cómo esta establece la base para dar lineamientos que se plasman en la
Ley Forestal y en la operación de sus reglamentos.
El marco constitucional en el tema forestal define esfuerzos por parte del Estado para detener el deterioro de los recursos naturales, garantizar la protección
de los bosques y recuperar las tierras que han perdido la cobertura vegetal.
Asimismo, el artículo 126 de la Constitución Política enfatiza la importancia
de proteger especialmente el bosque y la vegetación que se encuentre en las
riberas de ríos, los lagos y en las cercanías de fuentes de agua.
Del anterior precepto constitucional se origina, en 1999, la Política Forestal de Guatemala, definida como el conjunto de principios, objetivos, marco legal e institucional, líneas políticas, instrumentos y situación deseada,
que el Estado declara, con el propósito de garantizar la provisión de bienes
y servicios de los bosques (naturales o cultivados) para el bienestar social
y económico de sus pobladores.
La Ley Forestal considera la necesidad de reforestación y conservación de
los bosques como una emergencia nacional e insiste en la colaboración de
las municipalidades. Además, establece las condiciones para que el INAB
defina sus planes, programas y proyectos, de acuerdo con los lineamientos
estratégicos del Plan de Acción Forestal para Guatemala, PAFG, iniciado
en 199246 Este Plan, orientado a la conservación y el desarrollo de los
bosques naturales productivos y las plantaciones forestales, incluye instrumentos reguladores e incentivos.
46 Martínez, H. Detlefsen, G. Plan de Acción Forestal para Guatemala. Programa Leña y Energía.
Guatemala, 1990.
48 • Marco Jurídico
Bosque • 49
Dicha política también establece las orientaciones de comportamiento y
actuación, que con el propósito de alcanzar los objetivos o situación deseada, deben observar los diferentes actores del sector forestal.
El objetivo general de la política forestal es: “Incrementar los beneficios
socioeconómicos de los bienes y servicios generados en los ecosistemas
forestales y contribuir al ordenamiento territorial en tierras rurales, a través
del fomento del manejo productivo y de la conservación de la base de recursos naturales, con énfasis en los forestales, y los recursos asociados como la
biodiversidad, el agua y los suelos; incorporando cada vez más la actividad
forestal a la economía del país en beneficio de la sociedad guatemalteca.”
Las líneas de la política son las siguientes:
• La contribución al fortalecimiento del SIGAP y la protección y conservación de ecosistemas forestales estratégicos. Con ello se pretende
fortalecer la conservación de áreas silvestres, dentro y fuera del SIGAP,
y de ecosistemas forestales especiales (zonas de recarga hídrica y sitios
relevantes por su biodiversidad), para asegurar la permanencia de una
adecuada base de recursos genéticos y productivos.
• El fomento al manejo productivo de bosques naturales. Se busca incrementar el valor económico de los bosques naturales incorporándolos a
la actividad productiva, propiciar mejores condiciones de vida para los
beneficiarios de esos ecosistemas y reducir así el avance de la frontera
agropecuaria y sus efectos ambientales negativos.
• La promoción de la silvicultura de plantaciones. Se pretende así recuperar áreas de vocación forestal y mejorar la productividad del sector, fomentando la silvicultura de plantaciones con fines productivos
competitivos.
• La contribución a la búsqueda y aprovechamiento de mercados y diseños de productos forestales. Se pretende fomentar la inversión pública
y privada en la actividad forestal para propiciar la creación de nuevos
empleos rurales y el mejoramiento de la competitividad del sector.
La importancia de que el país cuente con una política forestal radica en
que ésta constituye un instrumento orientador para los principales actores
del sector. Lo anterior facilita los procesos de planificación, ejecución,
administración, gestión y evaluación del sector forestal. Este instrumento
político guía a las instituciones para que puedan cumplirse las metas de
corto, mediano y largo plazo.
Un dato interesante dentro del marco de descentralización de la gestión de
los recursos naturales, es que se están desarrollando e implementando políticas forestales municipales. El INAB, con apoyo de diferentes organismos
de la cooperación internacional, ha desarrollado una serie de instrumentos
para propiciar la formulación, aplicación y socialización de estas políticas
forestales municipales. El objetivo es que las decisiones de gestión y administración de los recursos forestales sean tomadas localmente.
Para poner en operación la política forestal guatemalteca se han generado diversos programas orientadores. Entre ellos se encuentra el Programa
Forestal Nacional (PFN), diseñado con un período de vigencia que va del
2002 al 2012. Este programa permite analizar la situación forestal actual y
definir la estrategia a seguir, mediante proyectos, estudios y arreglos institucionales, siempre ubicándose en el contexto de la política forestal, la de
áreas protegidas y las tendencias nacionales e internacionales del sector.
• El fomento de sistemas agroforestales, de silvicultura o pastoriles en
tierras de vocación forestal. Se busca contribuir a la restauración de la
base productiva de esos suelos, incrementando la disponibilidad de una
fuente energética renovable.
También existe el Programa de Manejo Integrado del Recursos Hídricos,
PMIRH, cuyo objetivo es el planteamiento de una gestión integrada del
agua. Busca la eliminación de los conflictos que surgen entre los diferentes sectores de usuarios, propicia el uso eficiente del recurso y hacer
viables mecanismos innovadores que aseguren el cumplimiento de sus
objetivos. Uno de ellos podría ser la compensación por servicios ambientales hídricos.
• El fomento a la ampliación y modernización del parque industrial de
transformación primaria y secundaria. Se busca el aumento de la competitividad del sector forestal, a través de sistemas de información, del
incremento de la productividad, la búsqueda de mercados para los productos y el fomento de la integración bosque-industria, que asegure la
demanda de los productos forestales.
La puesta en operación de la política sobre bosques, aparte de los programas ya indicados, se realiza a través de la Legislación Forestal, enmarcada
en la Ley forestal, Decreto 101-96 del Congreso de la República, que en su
artículo 4 define las zonas de recarga hídrica como “...las áreas superficiales, asociadas a una cuenca determinada, que colectan y permiten la infiltración del agua hacia niveles freáticos y/o acuíferos. El valor estratégico
50 • Marco Jurídico
Bosque • 51
de éstas se identifica por el agua de saturación que es extraída eventualmente por el hombre para sus diferentes actividades productivas.”
Son zonas de recarga hídrica aquellas áreas que en el país presentan altas tasas de infiltración. Las distintas zonas ya han sido clasificadas por
INAB, e Izabal es zona de recarga hídrica, por lo que para efecto de la
presente consultoría resulta un área estratégica para impulsar mecanismos
de compensación por servicios ambientales hidrológicos.
De la legislación forestal vale la pena resaltar también el artículo 47, que
trata el tema de las cuencas hidrográficas y establece que “se prohíbe eliminar el bosque en las partes altas de las cuencas hidrográficas cubiertas
de bosque, en especial las que estén ubicadas en zonas de recarga hídrica
que abastecen fuentes de agua, las que gozarán de protección especial.
En consecuencia, estas áreas sólo serán sujetas a manejo forestal sostenible”. El mismo artículo afirma que, “en el caso de áreas deforestadas
en zonas importantes de recarga hídrica, en tierras estatales, municipales
o privadas, deberán establecerse programas especiales de regeneración y
rehabilitación”.
Interpretando este concepto y a la luz de las definiciones del marco legal vigente, el INAB requiere desarrollar instrumentos (normativos, de
fomento, de protección y económicos) orientados a la conservación de
ciclos hidrológicos locales bajo influencia de ecosistemas forestales.
En ese sentido toma relevancia la CSAH, que constituye un instrumento
financiero para la conservación de la cobertura vegetal y el consiguiente
mantenimiento del recurso hídrico en las cuencas hidrográficas relevantes
de Guatemala. Además, fortalecerá la gestión de la cuenca en otros aspectos que son de trascendencia: el social (afianzamiento institucional, disminución de problemas sobre tenencia de tierras, entre otros), el económico
(aumento del ingreso de pobladores) y el ambiental.
En la Ley Forestal, en el Título VII, se establece el fomento de la forestación, reforestación, desarrollo rural e industrias forestales. Para ello se
crean el Fondo Forestal Privativo (regulado en los artículos 77 al 86) y
el Programa de Incentivos Forestales, PINFOR, que ofrece estímulo al
pequeño propietario. Los incentivos forestales, de conformidad con la política forestal, son pagos directos otorgados por el Estado para conservar
las zonas de recarga hídrica.
52 • Marco Jurídico
Todos los aspectos relativos a la regulación y operación de ese programa
de incentivos están descritos en la Ley Forestal y su reglamento. La existencia de este marco no impide la creación de otros estímulos con diferencias en su aplicación y operación. En bosques productivos dentro de zonas
de uso múltiple y amortiguamiento el INAB coordinará con CONAP el
otorgamiento de incentivos forestales.
De la misma manera como se desarrollo el PINFOR, existe la posibilidad de desarrollar el CSAH ya que también quedó contemplado, aunque
no implementado en la política forestal que establece, como parte de los
instrumentos necesarios, la valoración de servicios ambientales, definidos
como “conceptos, métodos y herramientas para internalizar los costos de
las externalidades positivas del manejo forestal (productivo y protectivo)
y, en función de ello propiciar traslados a tarifas por el uso de los recursos
forestales o de recursos asociados a los mismos, tal el caso de los hídricos.
El CONAP participará en el desarrollo de este instrumento.”(Sic.)
Las limitantes que se observan en el instrumento comentado son la especificidad de la aplicación del sistema de “tarifas” por el uso de recursos
forestales y la ausencia de otros actores, como por ejemplo los gobiernos
locales, en la construcción de los instrumentos de políticas.
En el PINFOR quedó contemplado propiciar apoyos forestales directos
por servicios ambientales. Estos constituyen un tipo de incentivos a la producción y conservación en ecosistemas forestales, particularmente aquellos identificados como favorecedores de la recarga hídrica. Se traducen
en pagos directos (dinero) para compensar las externalidades positivas del
manejo forestal.
Un apartado especial es necesario para contemplar cómo la legislación
forestal regula lo relativo a las municipalidades.
La promulgación de la legislación forestal abrió nuevas posibilidades para
que las 331 municipalidades del país participaran más activamente en la
gestión de los recursos forestales. Se trasladaron nuevas responsabilidades
a los municipios y se fortalecieron sus capacidades para apoyar a las agencias centrales en la gestión local, bajo el liderazgo de la Administración
Forestal del Estado. Estos procesos responden a la necesidad de reducir la
burocracia gubernamental y regular en forma más eficiente las actividades
de manejo y control forestal.
Bosque • 53
A criterio de los expertos47, sin embargo, no ha sido fácil evaluar los resultados de las políticas de descentralización en lo referente a desarrollo
local, beneficios económicos, participación comunal y conservación de
los recursos.
El artículo 8 de la Ley Forestal asigna a las municipalidades las siguientes potestades: a) apoyar al INAB en el cumplimiento de sus funciones,
b) coadyuvar en la formulación y realización de programas educativos
forestales, c) ser portavoces de las políticas, estrategias y programas que
diseñe el INAB.
La Ley también establece la participación de las municipalidades en el órgano de dirección del INAB, a través de un representante de la Asociación
Nacional de Municipalidades en su Junta Directiva.
El mismo artículo 8 establece que las municipalidades deben colaborar
con la administración forestal del Estado en la aplicación de la ley, y para
ello deben contar con oficinas ambientales.
Los municipios tienen varias competencias relacionadas con el manejo de
los bosques, por ejemplo, la formulación, aprobación y ejecución de los
planes de desarrollo de los recursos forestales locales. El artículo 58 de la
Ley Forestal les permite también establecer sistemas de vigilancia para
evitar los aprovechamientos ilegales y obliga al INAB a apoyar esta labor
e informar a los gobiernos locales sobre las licencias y planes de manejo
autorizados en el municipio.
Además de los preceptos legales contenidos en la Ley Forestal, el bosque
encuentra regulaciones en otras legislaciones nacionales, tales como:
La Ley de Áreas Protegidas (Decreto 4-89 del Congreso de la República)
que regula todo lo relativo al bosque dentro de las áreas de protección. El
artículo 8 de esa Ley contempla las categorías de manejo de esas zonas,
estableciendo que las reservas forestales que serán parte del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP).
los Bosques Pluviales para asegurar el suministro constante de agua, en
calidad aceptable.
En el Código de Salud (Decreto No. 90 – 97 del Congreso de la República), de igual jerarquía legal que la Ley Forestal, se establece lo siguiente:
“Artículo 84. Se prohíbe terminantemente la tala de árboles en las riberas
de ríos, lagos, lagunas y fuentes de agua, hasta 25 metros de sus riberas.
La transgresión a dicha disposición será sancionada de acuerdo a lo que
establezca el presente Código”.
Otro cuerpo legal que también regula el tema forestal es la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente (Decreto 68-86 del Congreso
de la República). Esta establece en el artículo 15 lo siguiente: “El Gobierno velará por el mantenimiento de la cantidad de agua para el uso humano
y otras cuyo empleo sea indispensable (sic), por lo que emitirá las disposiciones que sean necesarias y los reglamentos correspondientes.”
El objetivo de dicha ley de protección ambiental es: “Velar por la conservación de la flora, principalmente los bosques, para el mantenimiento y el
equilibrio del sistema hídrico, promoviendo la inmediata reforestación de
las cuencas lacustres, de ríos y manantiales.”
Como se ha venido comentando el sector forestal es el que mejor ha desarrollado su cuerpo normativo. Cuenta con políticas, leyes y reglamentos
que pueden ser la base para desarrollar la CSAH, encontrándose en él viabilidad para la regulación, fomento y protección de los recursos forestales
en relación con el agua.
Por lo que se puede concluir que existe un marco legal que favorece la
implementación de instrumentos financieros como la CSAH, pero su propuesta debe contar con una amplia participación de los actores locales, en
su formulación, negociación y ejecución.
Otro artículo de la Ley de Áreas Protegidas relacionado con el recurso
forestal es el 13, que regula las fuentes de agua, estableciendo un programa prioritario del SIGAP, a saber, el Subsistema de Conservación de
47 Echeverría y Ferroukhi. Las Políticas de Gestión Forestal Descentralizadas en Guatemala, Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, 2004.
54 • Marco Jurídico
Bosque • 55
Diagnóstico de Legislación Relacionada
con el Pago por Servicios Ambientales
con Enfoque de “Equidad de Pago”
En los últimos años son varios los organismos internacionales y gobiernos
regionales que reconocen el mantenimiento de los servicios ambientales
como estrategia clave para frenar el deterioro ambiental y el estrés hídrico,
y mejorar la gobernabilidad del agua y de los ecosistemas en las principales cuencas de América Latina.
La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO, por ejemplo, define el Pago por Servicios Ambientales, PSA,
(incluidos el agua, los bosques y otros bienes biodiversos) como un “mecanismo de compensación flexible, directa y promisoria, por medio del
cual los proveedores de estos servicios reciben un pago por parte de los
usuarios de los mismos”48(sic) ­
Según esta entidad, los sistemas de PSA tienen como principal objeto
“asegurar el flujo de los servicios ambientales, no de atenuar la pobreza en
la zona de aplicación o mejorar la equidad de ingresos”49
No obstante, autores del Banco Mundial sostienen que los sistemas de
compensación por servicios ambientales requieren “esfuerzos especiales
para asegurar que los pobres tengan acceso a las nuevas oportunidades
creadas por los programas de PSA”50 Sin embargo, en general, en los modelos revisados el rol de los gobiernos (nacionales o locales) y el marco
legal nacional dentro del que deben ocurrir estos pagos, parecen por el
momento más bien reducidos.
La legislación guatemalteca no escapa a este comentario, ya que efectivamente son pocos los espacios legales que se han visualizado para darle
soporte jurídico a las iniciativas de esta naturaleza.
Para la Red Latinoamericana de Cooperación Técnica en Manejo de
Cuencas Hidrográficas, REDLACH, el pago por servicios ambientales es
un mecanismo flexible y adaptable a diferentes condiciones. Dicho pago
es directo y se asigna por el mantenimiento o provisión de un servicio ambiental específico. Los PSA en cuencas hidrográficas normalmente consideran la implantación de mecanismos de mercado para la compensación
a los propietarios de tierras aguas arriba, con la finalidad de mantener o
modificar un uso particular del suelo que afecta la disponibilidad o la calidad del recurso hídrico. Dicha compensación proviene usualmente de los
usuarios del recurso, aguas abajo.
Los sistemas de PSA compensan el incremento en la calidad y cantidad
de los servicios ambientales, no son pagos por los recursos ambientales
mismos. Constituyen una forma de aceptar la responsabilidad de la sociedad hacía el mantenimiento sustentable de los ecosistemas y eliminar
cualquier tipo de subsidios perversos a la producción agrícola.
En el mismo sentido, cuando se da algún tipo de compensación a las comunidades para la conservación de los recursos naturales, esta no debe
considerarse como un subsidio, sino como una forma de incentivar tanto
a usuarios como a proveedores para que asuman su responsabilidad con
la conservación.
48 Gentes, Ingo. Valoración de Servicios Ambientales y Políticas Públicas en Comunidades Indígenas y Campesinas en los Países Andinos: Metodologías y estrategias para un diálogo nacional.
Rev. Geogr. Norte Gd., jul. 2006, no.35, pp. 29-44. ISSN 0718-3402.
49 Gentes, Ingo. Op. cit.
50 Pagliola, Stefano. Pago por servicios ambientales: lecciones iniciales. En: Ponencia en Payment
schemes for environmental services in watersheds. Regional Forum, 9-12 junio 2003. Arequipa,
Perú. FAO Regional Office for Latin America and the Caribbean, Santiago de Chile.
56 • Marco Jurídico
Pago por Servicios Ambientales • 57
Los PSA son instrumentos diseñados para la conservación de los recursos naturales no para una restauración ambiental integral. Obviamente, la
restauración ambiental es importante, pero en muchos casos puede sobrepasar las capacidades de un PSA tornando su propuesta ambiciosa y de
efectividad difícil de comprobar.
Entre las modalidades de PSA se encuentra la hídrica, que es un instrumento para lograr una asignación más eficiente de los recursos naturales de las cuencas. Se utiliza para promover mejores prácticas agrícolas,
sistemas agroforestales, y en menor grado la administración sostenible
del bosque. Su aplicación depende de algunas condiciones, por ejemplo
de la clara identificación de proveedores y usuarios, la identificación del
vínculo entre uso de tierra y provisión del servicio, etc. Por lo tanto, no se
pueden resolver todos los problemas del manejo de recursos de una cuenca con la aplicación de un PSA.
Asimismo, se ha demostrado que los sistemas de PSAH de alcance local
tienen un mayor impacto en el logro de objetivos a corto plazo que los
sistemas con alcance nacional o global. Sin embargo, para utilizar todo
el potencial de los PSA para financiar procesos de desarrollo sostenible,
se deben considerar aquellos que apuntan a usuarios en todas partes del
mundo. De este tipo son los mercados de carbono y la preservación de la
biodiversidad.
Sin embargo, localmente y en especial para el caso de servicios hidrológicos, los factores que se derivan de la implementación de un mecanismo
así son: la evidencia de la escasez creciente del recurso, el liderazgo que
tienen ciertas corporaciones municipales en el ordenamiento del uso del
recurso, el interés de ciertas empresas privadas en asegurar el abastecimiento del recurso y la creciente sensibilidad de la sociedad en general
sobre la relación entre los ecosistemas y los servicios ambientales.
Los expertos opinan que el PSA debe enmarcarse en una propuesta más
amplia para poder incidir en la reducción de la pobreza, mejorar las condiciones de los elementos del ambiente, aumentar la seguridad alimentaria y alcanzar la resolución de conflictos en el espacio de las cuencas
hidrográficas.
Las experiencias en diversos países, indican que un sistema de PSAH
puede ser un mecanismo sostenible a largo plazo si se genera a partir de
recursos locales, partiendo de resolver un problema concreto de la población. Sin embargo, existe el riesgo de que los PSAH traigan dependencia
económica si están basados en recursos externos.
De conformidad con los distintos documentos y expertos consultados se
concluye que, en términos generales, se cuenta con dos tipos de servicios
ambientales hidrológicos:
Uno de los aportes de los PSA es la contribución a la solución de conflictos a través de la negociación entre los agentes. Una de las limitantes más
importantes para la implementación de un sistema de PSA son los altos
costos de transacción, por ejemplo, de los estudios biofísicos, de valoración y para instalación del sistema.
• Pago nacional: Aquí el comprador es el gobierno a nombre de la sociedad
en general. El dinero para estos pagos, generalmente proviene de fondos
del gobierno central o regional, aunque se promueve el desarrollo de la
demanda local para cofinanciar la provisión de servicios del ecosistema.
China, Costa Rica y México, por ejemplo, aplican este tipo de PSA.
• Pago local: Para este es necesario uno o varios compradores específicos, que pagan para que no se cambie el uso de la tierra y se dedique
a la conservación en la zona alta de la cuenca. Se busca asegurar así
el suministro de agua de buena calidad en la parte baja de la cuenca.
Este tipo de servicio se aplica en Nueva York, en Francia y también en
algunos países en vías de desarrollo.
En este sentido, la experiencia de casos impulsados en la nación o el extranjero evidencian que los acuerdos comunitarios exigen menos costo de transacción por el monitoreo, la evaluación o las regulaciones externas que un PSA.
58 • Marco Jurídico
En un mecanismo como éste, los métodos y las entidades o instancias de
fiscalización deben estar establecidos desde el principio. Es vital que en su
reglamentación se garantice que los fondos recaudados se inviertan en las
acciones establecidas y en la cuenca donde se recaudan los fondos. Esto
es así, ya que el mecanismo debe ser concebido como un proceso a largo
plazo, que reditúe beneficios tanto a los proveedores como a los usuarios.
En algunas experiencias los incentivos del PSA no involucran pagos de
dinero en efectivo, sino que pueden ser fiscales, de crédito o algún otro
tipo de beneficio. Algunos ejemplos de estos estímulos son los permisos
para realizar actividades ligadas con el turismo (la venta de comida y artesanías), que sirvan como compensación a las familias que realizan labores
de conservación de bosques. Los pagos en dinero efectivo pueden volverse insostenibles si no son bien manejados.
Pago por Servicios Ambientales • 59
Los incentivos brindados por un sistema de pago por servicios ambientales
pueden ser individuales o colectivos. Un aspecto importante a considerar
en cuanto a los PSA, es que para motivar la conservación de los recursos
naturales en el proveedor, la compensación de los servicios debería ser
igual a la que obtendría si estuviera realizando una actividad productiva
rentable en su finca.
Impactos de los sistemas de PSA
yor conocimiento del costo de producción y por lo tanto estén dispuestos
a pagar por esos servicios.
En lo que respecta a los proveedores, los programas de educación pueden
propiciar la adopción de técnicas que contribuyan a la producción de los
servicios ambientales. Sin embargo, la concienciación de estas personas
no siempre es un prerrequisito para el funcionamiento de los PSA, si los
incentivos son adecuados los productores cambiarán sus prácticas en uso
de tierra, con o sin educación.
Los sistemas de PSA tienen como objetivo la provisión adecuada de agua
de buena calidad. Sin embargo, también pueden tener impactos positivos
indirectos sobre la situación de los pobres en las zonas de implementación. Existen pocos estudios en la región para cuantificar estos impactos y
las experiencias muestran resultados mixtos. La huella de los PSA sobre
la pobreza depende del diseño del sistema y de la organización social de
los pequeños productores en la zona de aplicación.
Los sistemas de PSA abren espacios de negociación y permiten la compensación entre protectores o productores ambientales y consumidores,
por lo tanto, pueden servir como plataformas de resolución de conflictos
entre estos actores. En zonas de conflicto el éxito de la aplicación de CSA
depende notablemente del funcionamiento del marco institucional.
Los impactos ambientales de los PSA más notables han sido: la disminución de la tala ilegal y de la conversión de bosques en zonas de agricultura
y ganadería, y la conservación y recuperación de la cobertura forestal.
También se mencionan la disminución de incendios forestales y la generación de una sensibilidad ambiental entre la población involucrada. No
obstante, hacen falta más estudios que determinen específicamente la influencia de estos pagos y se comparen con los costos de inversión, particularmente con la mejora de calidad y cantidad de agua. Un factor limitante
de los estudios de impacto ambiental de los sistemas PSA son los largos
plazos en que se manifiestan los cambios en las variables ambientales.
De conformidad con los expertos y la experiencia desarrollada en países
latinoamericanos51, el mecanismo para la gestión de los PSA debe ser una
entidad de varios actores, como una autoridad de la cuenca o un comité
de gestión de micro-cuenca, que incluya representantes del gobierno, instituciones privadas y las ONG, con procedimientos que aseguren transparencia e imparcialidad. Es deseable que estas entidades existentes sean
las encargadas de implementar el sistema. En Brasil, por ejemplo, cada
cuenca cuenta con un comité que prepara el plan para el manejo de la zona
y decide dónde y cómo serán invertidos los fondos recaudados. El comité
está compuesto por usuarios, representantes de los gobiernos municipales
de la cuenca y representantes de ONG.
Los sistemas de PSA podrían tener un impacto indirecto positivo sobre
la seguridad alimentaria, en la medida en que aumenten la capacidad de
compra de alimentos y la producción de los participantes. Otra huella positiva indirecta de los PSA podría ser el freno al deterioro del ambiente y
la consecuente recuperación efectiva de la zona, lo que permitiría la conservación de la base productiva de la población local.
Los expertos señalan que los sistemas de PSA también pueden servir de
instrumentos de concienciación ambiental de los actores, a través de la
asignación de valores económicos tangibles a los servicios o externalidades que típicamente no tienen precio. La sensibilización de los usuarios
directos sobre los servicios ambientales es necesaria para que tengan ma-
60 • Marco Jurídico
Estructura institucional para la gestión del sistema
Se debe avanzar hacia una mayor coordinación entre los organismos competentes en las distintas jurisdicciones, teniendo una estrategia para generar autoridades democráticas, ejecutivas, representativas, y con normas
suficientemente claras en favor de las CSA, lo que en muchos casos ya en
operación hace falta.
Los sistemas pueden ser manejados por consejos de usuarios basados estrictamente en las demandas locales, con la participación de entes del Estado, locales y nacionales.
51 Proyecto Silvo-pastoril (GEF/Banco Mundial), Sitios PASOLAC y CONDESAN.
Pago por Servicios Ambientales • 61
Los mecanismos a diseñar deberán responder a la capacidad organizativa
del grupo prestador del servicio ambiental y la normativa legal que ampare
el manejo del servicio, de tal manera que, como se había mencionado con anterioridad, se garantice a los que pagan que los fondos aportados se utilizan en
la cuenca donde se recauda y para el servicio por el que se está pagando.
En algunos países, el gobierno figura como administrador de sistemas de
PSA. En estos casos, es importante asegurar que las instituciones gubernamentales cumplen con los requisitos de imparcialidad y transparencia. Si
no llenan dichos requisitos, sea por su estructuras burocráticas o por incidencias de corrupción, es necesario buscar la forma para que esas instituciones gubernamentales no utilicen ni manejen directamente los recursos,
ni los inviertan a través de sus propios organismos.
En experiencias latinoamericanas de PSA, una lección aprendida es que
el gobierno que toma el rol de facilitador entre los actores privados debe
establecer un marco jurídico adecuado donde la iniciativa esté adecuadamente reglamentada. Se debe establecer los montos a pagar sobre la base
de estudios técnicos y los acuerdos entre las partes concernidas. Además,
es necesario el rol regulador del gobierno para no dejar al libre mercado
el manejo de los recursos financieros para el medio ambiente y esta puede
ser tarea de una institución central dependiente de un Ministerio de Desarrollo Sostenible (el caso de Bolivia) o de un Consejo Nacional del Medio
Ambiente (CONAM) o de un Instituto Nacional de Recursos Naturales
(INRENA) (caso peruano).
en Latinoamérica indican que al construir un marco legal para el PSA, es
importante que los reglamentos se basen en experiencias concretas que
funcionan exitosamente en el mismo país. Dar contexto real a la regulación es indispensable para no caer en reglas de aplicación limitada.
Sin embargo, se constató que muchos países de la región carecen de legislaciones específicas en el manejo de cuencas, así como se evidenció que
cuando existe el reconocimiento del PSA en la legislación existente son
más sencillas la difusión e implementación de tal sistema.
Es importante acotar que en consulta a un grupo de expertos (no abogados)
en Guatemala, todos coinciden en que tanto política como legalmente el
mecanismo del PSA se puede desarrollar. Sin embargo, también concuerdan en que en este momento no es oportuno el impulso a la formulación
de una Ley del PSA en el Congreso de la República. Opinan que más bien
debería apoyarse la implementación de experiencias puntuales que más
adelante sirvan de insumos para sustentar, dadas las lecciones aprendidas,
una ley marco sobre el tema. Dicha ley debería contemplar, en términos
muy generales, los montos a pagar sobre la base de estudios técnicos y
dejar abierta la posibilidad de que los interesados en cada caso, puedan
llegar a acuerdos puntuales según las condiciones específicas del servicio
ambiental prestado. Es importante reiterar que no debe desatenderse el rol
regulador del gobierno para no dejar los recursos financieros para el ambiente en manos del libre mercado.
PSA y la legislación
De acuerdo con la información recopilada sobre la PSAH, y específicamente sobre los tipos existentes, si se quiere implementar un mecanismo
de pago nacional será necesario contar con un marco legal que desarrolle
la figura y apoye en el sistema de incentivos o de carga impositiva para el
uso de la tierra. Esta legislación, por lo tanto, debería acompañarse de una
política coherente que impulse este tipo de servicio hidrológico.
De no ser esa la intención, un marco legal específico para el PSA no es
un requisito para la implementación del sistema en cuencas locales. La
confianza entre comprador y proveedor, así como la existencia de un buen
intermediario se estiman más importantes que un marco legal. El reconocimiento del PSA como instrumento por la legislación existente puede
facilitar la difusión e implementación del sistema. Los estudios de casos
62 • Marco Jurídico
Pago por Servicios Ambientales • 63
Contexto nacional
En Guatemala es una realidad que la institucionalidad pública para orientar, normar e incentivar el desarrollo de mercados de servicios ambientales
aún es débil o inexistente. En los marcos políticos así como en los instrumentos legales, no se aborda explícitamente todavía el mecanismo. Sin
embargo, actualmente hay una iniciativa denominada Red de Servicios
Ambientales, conformada por un grupo de profesionales interesados en
promover un mecanismo de PSA en Guatemala que aportan su experticia
para avanzar en el tema. Dicha red está conformada por representantes de
distintas entidades gubernamentales, privadas, e internacionales, cuyo objetivo central es generar información técnica sobre la gestión integrada del
recurso hídrico, GIRH, así como, proponer experiencias de casos concretos, que sirvan de base para establecer el mecanismo sobre la valoración
económica del recurso, cómo debería de funcionar, quiénes son usuarios
y quiénes beneficiarios, etc.52 Una vez, recabada toda esta información
esperan enmarcarla en una ley general de servicios ambientales (SA), o
impulsar la aprobación en el seno del Congreso de la República de una ley
general de aguas que contemple esta materia.
A continuación se analizan las posibles bases legales para la implementación del PSA en Guatemala, sin que se pretenda ser exhaustivos en la
revisión de la legislación ambiental guatemalteca, por considerar que desborda el alcance de esta consultoría, pero adelantando camino con algunas
consideraciones sobre como incorporar la equidad en la compensación.
La Constitución Política de la República del año 1986 dedica, en el Capítulo II relativo a los Derechos Sociales, cinco artículos relacionados con
los derechos ambientales. El artículo 64 consagra el Patrimonio Natural,
declarando de interés nacional su conservación, protección y mejoramiento. Fomenta además la creación de áreas protegidas. El artículo 97 asigna
al Estado, con la participación de sus gobiernos locales y sus ciudadanos,
la prevención de la contaminación del ambiente y el mantenimiento del
equilibrio ecológico. En la sección décima del mismo Capítulo, en el artículo 126, se regula lo respectivo al régimen económico y social, por lo
que se incluye lo que corresponde a los bienes forestales, además de cómo
debe priorizarse la reforestación. En los artículos 127 y 128 se delimita el
régimen de aguas y el aprovechamiento de estas.
52 Entrevista al Ing. Oscar Hernández, Programa de Agua y Apoyo a la Reconversión -PARPA- del
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación -MAGA-, Guatemala.
64 • Marco Jurídico
Pese a que cuando fue promulgada, a mediados de los ochenta, se considero como una Constitución de avanzada en el tema ambiental, y que
expresamente manda a la creación de leyes específicas que lo regulen, aún
no ha sido promulgada la normativa relacionada con el recurso hídrico.
Por lo tanto, la normativa que serviría de base para la implementación
de esquemas de compensación por servicios ambientales proviene de leyes conexas como la Ley de Protección y Mejoramiento del Ambiente, la
Ley de Áreas Protegidas y la Ley Forestal. No debe olvidarse el Código
Municipal, que también da oportunidad, desde la descentralización y la
autonomía municipal, para impulsar el mecanismo.
La Ley de Protección y Mejoramiento del Ambiente, en su artículo 15,
establece que se deberán emitir todas las disposiciones y reglamentos necesarios para regular el sistema hídrico, de tal modo que se evite que el
aprovechamiento y uso de las aguas cause deterioro ambiental y se promuevan el uso integral y el manejo racional de las cuencas hídricas, así
como la conservación de los bosques, teniendo como meta el mantenimiento y el equilibrio del sistema.
Estas disposiciones podrían brindar una base para que el gobierno promueva esquemas de compensación por servicios ambientales orientados
a la conservación del medio. Dentro del mismo campo se encuentra el
Acuerdo Gubernativo 791-2003 de la Presidencia de la República, que
norma la política de la gestión ambiental, teniendo como objetivos perfeccionar el marco jurídico e institucional y desarrollar nuevos instrumentos
de gestión, como la compensación por servicios ambientales.
Este Acuerdo es toda una oportunidad, ya que expresamente manda que se
desarrollen las políticas básicas del tema hídrico, tales como la política de
valoración de bienes y servicios ambientales y la de equidad que se define
como el derecho de todas las guatemaltecas y todos los guatemaltecos,
presentes y futuros, a gozar de las mismas oportunidades de desarrollo.
El Acuerdo en mención enumera la política de manejo de cuencas hidrográficas y la del manejo del uso del agua. Bajo su amparo se puede impulsar la CSAH, teniendo como órgano rector al Ministerio de Ambiente y
Recursos Naturales, que deberá fomentar la participación en la conservación de los recursos hídricos y las cuencas hidrográficas e instrumentar el
fomento de dicha participación.
El Ministerio de Ambiente tiene, de conformidad con este Acuerdo, la función específica de instrumentar mecanismos como el PSA, que faciliten la
Pago por Servicios Ambientales • 65
conservación del ambiente a través de la participación de los beneficiarios
de los servicios que este presta.
Por otra parte, la Ley de Áreas Protegidas contiene tres importantes
artículos:
• El primero, establece que el objetivo de esas áreas es conservar, manejar racionalmente y preservar las fuentes y suministros de agua, así
como las cuencas críticas de los ríos (art. 7).
• El segundo artículo estipula que las reservas territoriales y fincas que
estén inscritas como propiedad del Estado deberán dedicarse a la conservación bajo manejo, dando prioridad a las riberas de los ríos (art. 9).
• El tercero, explícitamente determina un programa que crea el Subsistema de Conservación de Bosques Pluviales, para asegurar el suministro
de agua constante y de aceptable calidad para la colectividad guatemalteca (art.13).
Este articulado, al igual que la Ley de Protección y Mejoramiento del
Ambiente, sienta las bases para desarrollar en el futuro mecanismos de
PSA, orientados principalmente a la conservación de la biodiversidad y
que tiendan como beneficio colateral a la protección del agua. Para ello
deben establecerse los reglamentos respectivos.
Con el ánimo de continuar evidenciando las posibilidades de la legislación
y de la política ambiental para desarrollar la CSA se describen los hallazgos hechos en el sistema forestal.
Hallamos en la Política Forestal impulsada en 1999, el Principio de Oferta
de Bienes y Servicios Ambientales para la Sociedad, que indica que los
bosques son vitales para satisfacer demandas de bienes y para el mantenimiento de procesos ecológicos, la protección de cuencas hidrográficas y
de los recursos hídricos (vínculo hidrológico-forestal).
Esta política se implementa en la Ley Forestal, que entre sus componentes
de promoción y fomento del desarrollo de los bosques cuenta con el Programa de Incentivos Forestales, PINFOR, como principal instrumento de
política para la conservación.
La Ley Forestal no contiene expresamente el PSA, sin embargo, algunos
de sus artículos pueden utilizarse como base para desarrollar el sistema.
Entre estos encontramos el artículo 47, que prohíbe eliminar el bosque en
66 • Marco Jurídico
las partes altas de las cuencas hidrográficas, en especial en las ubicadas en
zonas de recarga hídrica, que abastecen fuentes de agua, que contarán con
protección especial. El mismo artículo establece las medidas a seguir en
caso de haber áreas deforestadas en zonas de recarga hídrica.
La posibilidad de desarrollar un mecanismo de CSAH, tomando como
base la legislación forestal, tiene fundamento en el Título VII, Capítulo I, del artículo 71 al 82 del mismo cuerpo normativo. Allí se norma el
PINFOR que es una herramienta de la política forestal nacional de largo
plazo promovida por el Instituto Nacional de Bosques, INAB, con miras a
impulsar el fomento de la producción forestal sostenible en el país, mediante el estímulo a la inversión en las actividades de forestación, reforestación y manejo de bosques naturales.
La operación del incentivo se norma en el Reglamento del Programa de
Incentivos Forestales (Res. 01.01.2007 de JD), donde se especifica que
uno de los cuatro objetivos del PINFOR es promover el mantenimiento y
el establecimiento de bosques para la generación de servicios ambientales.
Expresamente reconoce la generación de servicios ambientales propios de
la actividad forestal.
Lo anterior evidencia que el sector forestal cuenta con bases políticas, legales y técnicas para desarrollar el PSA, que da oportunidad a la figura de
CSAH y que por tanto, dicho sector podría ser el nicho en el que se regule,
fomente, proteja y establezca un mecanismo económicamente viable para
la implementación del sistema.
Para los fines de esta consultoría vale destacar que Izabal es una de las
áreas óptimas para otorgar estos incentivos, por su importancia forestal,
su ubicación estratégica para recuperar ecológicamente áreas bajo fuerte
presión y el apoyo que pueden ofrecer las municipalidades y los proyectos
de desarrollo agroforestal.
A continuación se describen las posibilidades legales que existen para desarrollar la CSAH en los gobiernos locales.
El marco legal de las responsabilidades del Gobierno Municipal se encuentra contenido en: la Constitución Política de la República de Guatemala, la Ley General de Descentralización, el Código Municipal y la Ley
de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.
La Constitución Política de la República norma el papel de los gobiernos
municipales para promover el desarrollo económico de sus jurisdicciones:
Pago por Servicios Ambientales • 67
El artículo 253 estipula que “los municipios de la República de Guatemala, son instituciones autónomas. Entre otras funciones les corresponde: Atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial y
el cumplimiento de sus fines propios.” El artículo 255 establece que “Las
corporaciones municipales deberán procurar el fortalecimiento económico
de sus respectivos municipios, a efecto de poder realizar las obras y prestar los servicios que les sean necesarios. La captación de recursos deberá
ajustarse al principio establecido en el artículo 239 de esta Constitución, a
la ley y a las necesidades de los municipios.” Los artículos anteriormente
citados permitieron desarrollar un Código Municipal de avanzada, que
modernizaba el ordenamiento jurídico de la administración pública.
Los Acuerdos de Paz establecieron la necesidad de fortalecer la participación comunitaria en la gestión del Estado, mediante la descentralización
de la administración pública y el fortalecimiento de los gobiernos municipales. El Código Municipal vigente faculta a las municipalidades para
desarrollar su gestión en forma autónoma, incluyendo la administración
de sus recursos naturales.
El Código Municipal (Dto. 12-2002 del Congreso de la República) es el
instrumento legal de mayor alcance para la actuación de los gobiernos
municipales, en él se norman los alcances y las pautas para operar en el
desarrollo económico local.
Se transcriben algunos artículos relevantes que podrían considerarse como
propicios para la compensación por servicios ambientales.
El Artículo 3 establece que el municipio “... atiende los servicios públicos
locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción, su fortalecimiento
económico y la emisión de ordenanzas y reglamentos”.
En el artículo 36 se estipula la conformación de comisiones. Es de particular interés la de “Fomento Económico, Turismo, Ambiente y Recursos Naturales”.
Dentro del mismo cuerpo normativo se encuentra el artículo 67, en el que
se otorga al municipio la atribución de la gestión, de conformidad con sus
intereses y competencias, de la promoción de actividades económicas y
ambientales, entre otras que le competen.
Según el mismo artículo los gobiernos locales deberán prestar los servicios que contribuyan a mejorar la calidad de vida de las y los ciudadanos
de su jurisdicción.
68 • Marco Jurídico
El Código Municipal abre oportunidades para crear un mecanismo local
de CSA, siempre y cuando exista voluntad política del alcalde y sus concejales. De hecho los casos de estudio que ya están revisando distintas
entidades demuestran que en este ámbito existe un incipiente interés por
desarrollar este sistema.
Se considera importante incluir la Ley General de Descentralización (Dto.
14-2002 del Congreso de la República), que en el artículo 5 establece que
la descentralización del organismo ejecutivo tendrá, entre otros objetivos
el de: “Promover el desarrollo económico local para mejorar la calidad de
vida y erradicar la pobreza”.
Los anteriores preceptos permiten establecer la base local para la implementación de mecanismos de CSAH, dándole fundamento legal a las instancias que se quisieran desarrollar en el municipio.
Es importante reconocer que existe un interés general en apoyar iniciativas que provengan de bases locales. A manera de ejemplo, se puede incluir
que el Proyecto de Municipios Democráticos, financiado por la Cooperación Europea, tiene entre sus objetivos establecer programas de fortalecimiento de la gestión municipal. Se incluye ahí como tema primordial el
mejoramiento de la capacidad de gestión del recurso hídrico. Al proporcionar a las corporaciones municipales estos elementos, éstas tendrán que
incorporar los principios del ciclo hidrobiológico. Es así como la figura
de compensación por servicios ambientales cobra sentido como elemento
fundamental para mantener el caudal de la cuenca.
En los estudios nacionales de caso consultados, que aún son iniciativas
puntuales, demuestran que la viabilidad de mecanismos como la CSAH se
da sobre todo en el municipio.
Actualmente el Código Municipal norma y abre alternativas de cooperación intermunicipal, tales como: mancomunidades, asociación de municipalidades, empresas municipales e intermunicipales y convenios de
cooperación intermunicipal.
Lo anterior posibilita la gestión de proyectos, planes, servicios de fortalecimiento institucional y servicios públicos municipales. Esto ya se realiza
en algunas mancomunidades y empresas intermunicipales del país.
El fomento del desarrollo económico local a través de la cooperación intermunicipal se justifica porque el potencial y las condiciones de desarrollo económico rebasan la división político-administrativa del municipio y
Pago por Servicios Ambientales • 69
porque pueden acoger y liderar el fortalecimiento de encadenamientos productivos e inversiones conjuntas. Esto potencia la figura del CSAM en la
mancomunidad como forma de beneficiar la micro-cuenca en su conjunto.
En conclusión, la institucionalidad pública para orientar, normar e incentivar el desarrollo de mercados ambientales aún es débil o inexistente en el
país. Los marcos de políticas, y por consiguiente los instrumentos legales
específicos para compensación por servicios ambientales aún no se abordan; sin embargo, la normativa ambiental guatemalteca actual contiene
los elementos jurídicos para soportar el establecimiento de un esquema de
compensación por servicios ambientales:
a) La Ley de Protección y Mejoramiento del Ambiente, manda a emitir
disposiciones y reglamentos necesarios para regular el sistema hídrico,
especificando, entre otros, el aprovechamiento y uso de las agua. Asimismo, el AG 791-2003 que establece la política marco de la gestión
ambiental, expresamente indica el desarrollo de nuevos instrumentos
de gestión, como en su caso lo es el pago por servicios ambientales.
b)En lo forestal se cuenta con una política coherente con lo desarrollado
en la legislación y reglamentación específica, que protege las cuencas hidrográficas, con las implicaciones que esto conlleva, verbigracia, la creación de programas como el de incentivos forestales que
expresamente indican la necesidad de contar con un mecanismo para el
mantenimiento y el establecimiento de bosques para la generación de
servicios ambientales.
c) En lo municipal el Código actual otorga a los gobiernos locales la
atribución de gestionar, de conformidad con sus intereses y competencias, la promoción de actividades tanto económicas como ambientales. Hay que recordar que también establece para los municipios el
deber de brindar todos aquellos servicios que contribuyan a mejorar la
calidad de vida y lo ya expuesto con relación a las mancomunidades
municipales.
La institucionalidad ambiental, en el ámbito nacional, representada por
el Ministerio de Ambiente, el Instituto Nacional de Bosques, el Consejo
Nacional de Áreas Protegidas y las Municipalidades, tiene que fomentar
la participación de los particulares en la conservación ambiental y por lo
tanto, la implementación de CSAH podría considerarse como un esquema
piloto que contribuya a la sostenibilidad de las iniciativas de gestión de
70 • Marco Jurídico
los ecosistemas naturales, con énfasis en el recurso hídrico, de una forma
eficiente y práctica.
Algunas consideraciones coincidentes, en investigaciones de exitosos
proyectos piloto de CSAH locales, evidencian que es necesario que se den
factores como:
a) Una escasez creciente de los recursos hídricos y el deterioro de su calidad y cantidad.
b)El liderazgo de la corporación municipal en torno al ordenamiento del
recurso.
c) Contar con información técnica específica.
d)Captar el interés de empresas privadas por asegurar el abastecimiento
del recurso.
e) La promoción de una campaña de sensibilización de la sociedad en
general sobre la relación entre el ecosistema y los servicios ambientales
derivados de este.
El ámbito para desarrollar la CSAH puede ser de tipo subsidiario como el
PINFOR, que es una transferencia financiera mediante la asignación presupuestaria, o como intervención para orientar y facilitar mecanismos de
mercado en la consecución de las CSA. Sin embargo, es necesario tener en
cuenta que en ambos casos los beneficios deben ser percibidos por los agentes que se favorecen y que deben darse en un espacio con límites claros. Lo
que lleva a concebir la utilidad de la compensación de servicios locales. La
credibilidad del mecanismo dependerá de que los sistemas institucionales
de gestión ambiental partan del supuesto de buscar equilibradamente entre
normas que restringen e incentivos que alienten los actores económicos.
Ya sea que dicho mecanismo se desarrolle dentro del mercado, es decir a
escala macro, o que se dé por compensación por servicios ambientales, es
indispensable una base sólida para iniciar estos procesos para contar con
ella debe garantizarse:
a) En lo local, la participación activa de los gobiernos municipales en el
impulso a los proyectos de CSA.
b)Considerar que así como los procesos de descentralización pueden ser
beneficiosos, también pueden ser una amenaza, la diferencia depende de
las decisiones que tomen las autoridades sobre el uso del presupuesto.
Pago por Servicios Ambientales • 71
c) Los gobiernos, tanto locales como el nacional, buscarán los fondos que
ofrece la compra y venta de los servicios ambientales, por ello debe
asegurarse que todo o una buena parte de lo recaudado se destine a la
protección de la cuenca que los genera.
d)La identificación clara de los derechos de propiedad para garantizar la
prestación del servicio por largo plazo.
e) La intervención del Estado en la valoración económica de los bienes y
servicios ambientales que se vayan a ofrecer para que cumpla así su rol
regulador y facilitador del mecanismo
Es necesario un marco referencial apoyado en todos los criterios necesarios para estructurar la información disponible, que considere todos los
factores y permita una decisión transparente para todos los usuarios. Ello
motivará en estos una participación efectiva en la negociación de arreglos
equitativos y la determinación de necesidades de información futuras.
Un elemento establecido como requisito para implementar el CSAH es el
enfoque de equidad. Esto supone que en el ámbito legal se debe explorar
la viabilidad jurídica de un enfoque de esa naturaleza al asumir los convenios de intención entre las partes.
Es así como debe partirse de la Constitución guatemalteca, cuyo artículo 4
establece que en Guatemala todos y todas son libres e iguales en dignidad
y derechos, lo que asegura iguales oportunidades y responsabilidades. El
término igualdad acá plasmado, se utiliza en el sentido de dar las mismas condiciones de trato y oportunidades a mujeres y hombres tomando
en cuenta las especiales características o situaciones (sexo, género, clase,
etnia, edad, religión) de los diferentes grupos53. Mientras, la equidad de
beneficios se refiere al impacto final que tienen los esfuerzos de desarrollo
sobre ambos géneros, es decir, implica que los resultados son de igual
acceso y aprovechamiento para los hombres y las mujeres.
Se ha visto que la igualdad de oportunidades no necesariamente implica que
ambos géneros disfruten de los mismos resultados, por causa de factores
estructurales de la sociedad que impiden a ciertos grupos, particularmente a
las mujeres, aprovechar plenamente las oportunidades que se les ofrecen.
Debido a los elementos plasmados con anterioridad se puede hacer una aproximación para el caso concreto de la CSAH, en la que se esperaría que las partes
que participen en la ejecución del contrato, generen un sistema equitativo que
ofrezca mayores recursos a aquellos individuos o grupos que más lo necesitan. Se busca el respaldo legal para que en los convenios se logre la equidad
y no la igualdad absoluta. Esto supone un acuerdo social para considerar a
personas obviamente diferentes como equivalentes, no idénticas.
En el mismo sentido el Acuerdo Gubernativo 791-2003 de la Presidencia
de la República, que norma la política marco de la gestión ambiental, establece expresamente que en el ámbito del desarrollo de políticas hídricas,
y específicamente en la valoración de bienes y servicios ambientales se
contemplará el principio de equidad entendido como que las guatemaltecas y los guatemaltecos, presentes y futuros, deben gozar de las mismas
oportunidades de desarrollo.
Para continuar fundamentando la hipótesis de que el actual Código Municipal ofrece una serie de principios vanguardistas, que permiten desarrollar figuras innovadoras con respecto a los recursos naturales como la
CSA, es preciso anotar que dicho Código establece en el Titulo VI lo referente a la Hacienda Municipal y específicamente al tema de las finanzas
municipales.
En el artículo 101 se dice que el principio de legalidad que aplica para la
obtención de recursos, el fortalecimiento económico y el desarrollo del
municipio debe aplicarse también a lo referente a la equidad tributaria.
Por tanto se puede concluir que las experiencias locales o nacionales del
mecanismo de compensación por servicios ambientales hidrológicos, con
enfoque de pago equitativo, son posibles bajo el amparo de las normas constitucionales, la política de la gestión ambiental y el Código Municipal.
Aunque las consideraciones sobre el agua han sido analizadas con anterioridad se debe agregar que aunque no se ha emitido una ley que específicamente regule el recurso hídrico, si se ha establecido la base constitucional que
daría fundamento a cualquier iniciativa de ley relacionada con la CSA.
53 Nogueira Alcalá, Humberto El Derecho a la Igualdad en la Jurisprudencia Constitucional pp.
237, 1997.
72 • Marco Jurídico
Pago por Servicios Ambientales • 73
Consideraciones
y Recomendaciones Preliminares
Consideraciones
l El marco legale de los recursos naturales, en general, contienen regulaciones relativas a la conservación, uso y acceso del patrimonio
natural:
a) El régimen jurídico del agua se muestra disperso, con un marcado
enfoque sectorial y carente de una ley que oriente su administración
integral; sin embargo, el recurso más íntimamente ligado a la iniciativa de pago por servicios ambientales, aunque se muestra débil en
términos de políticas, mantiene sus fortalezas jurídicas, pues como
estipula la Constitución, todas las aguas son de dominio público,
inalienables e imprescriptibles.
b)La legislación relacionada con el uso del suelo como recurso natural
es amplia y evidencia, en los diversos cuerpos legales estudiados,
oportunidades de acceso bajo el cumplimiento de requisitos legales,
pero sobre todo resalta la disposición constitucional de dar prioridad
al uso que beneficia el interés social o que satisface necesidades
públicas.
c) En el marco legal relativo al bosque, se identifican normas congruentes que permiten desarrollar la compensación por servicios
ambientales con políticas, leyes y reglamentos que aseguran la regulación hidrológica de los bosques prioritarios. La puesta en operación comprende: el manejo y restauración de las cuencas para
reconocer a los propietarios los servicios ambientales que proveen
a los ecosistemas forestales, la prioridad para las zonas de recarga
hídrica, la prohibición de eliminar el bosque en las partes altas de las
cuencas hidrográficas y el fomento a la gestión local a través de las
municipalidades, reforzado a través del Código Municipal y bajo los
lineamientos de la Ley de Protección y Mejoramiento de Ambiente,
74 • Marco Jurídico
que conjugados con las leyes anteriormente citadas, permiten la incorporación del mecanismo propuesto.
• Los recursos naturales (agua, suelo y bosque) han sido regulados mediante normas diversas que orientan al usuario sobre la forma legal de acceso
a ellos, local y nacionalmente, dejando establecidos los procedimientos
administrativos para hacer uso de estos bienes de dominio público.
• Para la implementación efectiva de la CSA es necesario, construir un
modelo propio, que considere la realidad local, regional y nacional, que
se base en la idiosincrasia guatemalteca, que encuentre oportunidades
en la legislación ya promulgada en Guatemala o se genere en el futuro
y la acoja en una ley marco que contemple los principios que deben
regir una relación que conjuga:
a) Los intereses del Estado: El Estado ejerce su soberanía sobre los
recursos naturales, en atención a que estos son bienes de dominio
público y como tales, de propiedad estatal. El ecosistema al constituirse en un usuario más de los servicios ambientales que prestan los
recursos naturales debe ser considerado un bien jurídico a tutelarse
bajo el amparo de una ley.
b)Los intereses de la ciudadanía, que tiene prioridad en el uso del agua
para consumo tal como lo garantizan las normas constitucionales.
c) Los intereses de los gobiernos locales, ya que tienen como atribución
legal la provisión y abastecimiento de agua para las comunidades de
su jurisdicción y la promoción y gestión de los recursos naturales de
su municipio.
d)Los intereses de los entes que inviertan en el mecanismo.
e) Los intereses de los beneficiarios (en su sentido más amplio) de los
servicios ambientales.
• El mecanismo propuesto tendrá un soporte jurídico en el que se asegure que:
a) Las partes que intervienen en la construcción del negocio están debidamente informadas de los alcances de la operación.
b)Las partes certifiquen legalmente la calidad para actuar en el negocio: por ejemplo, la comunidad ha adoptado alguna de las figuras
Consideraciones y Recomendaciones Preliminares • 75
para la organización social y tiene un representante legal debidamente acreditado.
Bibliografía
c) El acceso al uso de los recursos naturales involucrados en el negocio
está respaldado por el otorgamiento de los respectivos documentos
de derecho de uso: licencia, concesión, permiso, y derechos de propiedad o posesión. Ello permitirá establecer plazos más seguros.
d)El plan de negocio puede ser documentado mediante un contrato o
convenio susceptible de convertirse en título ejecutivo para resguardo posterior.
e) Hay que tener presente el rol regulador y de facilitador que debe
mantener el Estado a través de sus entidades ejecutivas y de los gobiernos locales.
• Finalmente se resalta que aunque las políticas, legalidad e institucionalidad referidas, bien permiten el desarrollo del mecanismo de compensación por servicios ambientales, hay que reconocer que la ausencia
de una administración pública organizada disminuye la efectividad del
sistema. En realidad, la eficacia de la política y legislación se evidenciará en la aplicación del mecanismo en casos concretos.
Recomendaciones preliminares
1. Dado que el marco jurídico guatemalteco para implementar la CSA
posee espacio legal para darle el soporte mínimo al mecanismo, los esfuerzos deben orientarse a desarrollar experiencias locales que generen
confianza entre comprador y proveedor, así como a desarrollar el rol de
intermediario y regulador que debe asumir el Estado.
2. Al construir un marco legal para la CSA es importante que los reglamentos se basen en las lecciones aprendidas en las experiencias que se
han desarrollado exitosamente en Guatemala, porque de otra manera se
corre el riesgo de que se escriban y aprueben reglas jurídicas de aplicabilidad limitada.
3. Las entidades gubernamentales y los entes gubernamentales deben
mantener un rol facilitador y regulador de las relaciones entre los diversos sectores, en la implementación del mecanismo de la CSA.
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del Lago de Izabal, Río Dulce y su Cuenca, Decreto Legislativo
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Ley de Creación de la Autoridad Protectora de la Subcuenca y Cauce del Río
Pensativo Ley de Transformación Agraria, Decreto Legislativo 1551.
Ley de Creación del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, Decreto 90-2000 Congreso de la República.
Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 11-2002 Congreso de la República.
Ley de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres Naturales o Provocados, Decreto109-96 Congreso de la República.
Ley de Descentralización, Decreto 14-2002 Congreso de la República.
Ley Forestal, Decreto 101-96 Congreso de la República Ley de Minería,
Decreto 48-97 Congreso de la República.
Reglamento de la Ley de Áreas de Reservas Territoriales del Estado de
Guatemala.
Reglamento de la Ley de la Coordinadora Nacional para la Reducción de
Desastres Naturales o Provocados.
Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.
Reglamento de la Ley de Incentivos para el Desarrollo de Proyectos de
Energía Renovable.
Reglamento de la Ley de Minería.
Reglamento de la Ley Forestal.
Reglamento de Riego.
Entrevistados
Ing. Claudio Cabrera
Vice-Ministro Agricultura, Recursos Naturales Renovables y
Alimentación
Ing. Carlos Cobos, Msc.
Proyecto PARPA/MAGA
Lic. Oscar Hernández
Proyecto PARPA/MAGA
Licda. Nadia Mijangos
Unidad de Recursos Hídricos Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales
Ing. Agr. Fernando Vargas
Consultor Independiente
Dr. Yury Melini
Director General de CALAS
Lic. Elisa Colom de Morán
Representante de GWP-Guatemala
Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97 Congreso de la República
Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, Decreto
68-86 Congreso de la República.
82 • Marco Jurídico
Bibliografía • 83
Siglas y Acrónimos
Siglas
AMASURLI Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca del
Lago de Izabal, El Río Dulce y su Cuenca
AMPI
AMSA
Autoridad para el Manejo y Desarrollo Sostenible de la
Cuenca del Lago Petén Itza
Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca y del
Lago de Amatitlán
AMSCLAE Autoridad para el Manejo Sustentable del Lago de Atitlán
y su Entorno
CALAS
Centro de Acción Legal-Ambiental y Social de Guatemala
CEL-UICN Comisión de Derecho Ambiental de la Unión Mundial de la
Naturaleza
COGUANORComité Guatemalteco de Normas
CONAGUA Comisión Nacional del Agua
CONAMA
Comisión Nacional del Medio Ambiente
CONRED
Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres
Naturales o Provocados
CONAP
COPECAS
FAO
INFOM
INGUAT
INAB
Consejo Nacional de Áreas Protegidas
Comité Permanente de Coordinación de Agua Potable y
Saneamiento
Oficina Regional para América Latina y el Caribe de la
Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación
Instituto de Fomento Municipal
Instituto Guatemalteco de Turismo
Instituto Nacional de Bosques
INSIVUMEH Instituto Nacional de Sismología, Vulcanología, Mete reología, e Hidrología
84 • Marco Jurídico
MAGA
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
MARN Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
MEM
Ministerio de Energía y Minas
MDN
Ministerio de la Defensa Nacional
MSPYAS
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
OCRET
Oficina de Control de Áreas de Reserva Territoriales del
Estado de Guatemala
PARPA
Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva
Agroalimentaria
PINFOR
Programa de Incentivos Forestales
PLAMAR
Plan de Acción para la Modernización y el fomento de la
Agricultura bajo Riego
PMIRH
Programa de Manejo Integrado de Recursos Hídricos
RAMSAR
Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas
SEGEPLAN Secretaría General de Planificación Económica
SICA
Sistema de Integración Centroamericana
SIGAP
Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas
SISCA
Secretaria de Integración Social Centroamericana
UICN
Unión Mundial para la Naturaleza
UNIPESCA Unidad de Manejo de la Pesca y Acuicultura
UTJ
Unidad Técnico-Jurídica ProTierra del Registro de Catastro Nacional
Acrónimos
CSA
Compensación por Servicios Ambientales
CSAH
Compensación por Servicios Ambientales Hidrológicos
CSAM
Compensación por Servicios Ambientales Municipales
PSA
Pago por Servicios Ambientales
SA
Servicios Ambientales
Siglas y Acrónimos • 85
Anexos
Art. 121, 142
Anexo A.
Política, legislación e institucionalidad
relevante relativa a los servicios ambientales
•
Bienes del Estado: b) aguas de zona marítima, aguas interiores, subterráneas
y otras.
•
Estado ejerce soberanía sobre el territorio nacional: c) los recursos naturales
Art. 97
•
Servicios Ambientales
Constitución
Edo., Munic. y habitantes obligados a prevenir la contaminación del ambiente
y mantener el equilibrio ecológico.
Art. 121, 142
•
Bienes del Estado: d) El subsuelo, los yacimientos de hidrocarburos y los
minerales.
•
Estado ejercer soberanía sobre el territorio nacional: a) su suelo, subsuelo.
Art. 64
Art. 46
•
•
Patrimonio natural: Es de interés nacional su conservación, protección y mejoramiento. Fomento a creación de A.P.
Convenios Internacionales
n
∞ Los Estados respetarán, preservarán y mantendrán los conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen
estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y utilización
sostenible de la biodiversidad (Art. 8 J).
Art. 66, 67
•
Art. 67 - Protección a las tierras y las cooperativas agrícolas indígenas. Las
tierras de las cooperativas, comunidades indígenas o cualesquiera otra forma de tenencia comunal o colectiva de propiedad agraria, así como el patrimonio familiar y vivienda popular, gozarán de protección especial del Estado,
asistencia crediticia y de técnica preferencial, que garanticen su posesión y
desarrollo, a fin de asegurar a todos los habitantes una mejor calidad de vida.
Las comunidades indígenas y otras que tengan tierras que históricamente les
pertenecen y que tradicionalmente han administrado en forma especial, mantendrán ese sistema.
n
Declara de urgencia nacional e interés social la reforestación y la conservación
de los bosques.
•
La explotación de los recursos forestales corresponde exclusivamente a personas guatemaltecas.
•
Bosques y vegetación en las riberas de los ríos y lagos y en las cercanías de
fuentes de agua gozan de especial protección.
Convenio RAMSAR
∞ Humedales de importancia mundial
n
Convenio 169 OIT
∞ Los Estados respetarán, preservarán y mantendrán los conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen
estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y utilización
sostenible de la biodiversidad.
∞ Proteger de manera especial los derechos de los pueblos a los recursos naturales existentes en sus tierras. Estos derechos comprenden el derecho a
participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos
(Art. 15. 1).
Art. 126
•
Convenio de Diversidad Biológica
n
Convencion de Dublín
∞ Agua es un recurso finito
∞ Agua tiene valor económico
∞ Aporte de mujeres en gestión de agua
∞ Gestión integrada de recursos hídricos
Art. 127, 128
•
•
Régimen de aguas: Dominio público, inalienable, imprescriptible.
Aprovechamiento de aguas, lagos y ríos. Obligación de reforestar sus riberas
y cauces.
86 • Marco Jurídico
n
Convención de Derechos del Mar
∞ Codificación del derecho del mar
Anexos • 87
Políticas
Áreas Protegidas
MARN
•
•
SIGAP
n
•
Humedales
n
n
•
Necesidad de valorar el capital natural del país, de invertir y fomentar la inversión para el manejo y la conservación de la biodiversidad. Existe un planteamiento explícito para manejar el recurso hídrico a través de un subsistema de
áreas protegidas productoras de agua.
Refugio de Vida Silvestre Bocas del Polochic es designado sitio extraordinario
en la lista de Humedales de Importancia Internacional (1996).
Dentro de la valoración económica, ecológica y social de los humedales se
incorporan las prácticas sociales y desarrollo económico del país, se considera
propiciar el desarrollo de mecanismos efectivos y sustentables de pago por
servicios ambientales relacionados con el recurso hídrico (Política 11.3).
Estrategia Nacional de Biodiversidad
n
n
n
Política Marco de la Gestión Ambiental.
n
Acuerdos de Paz sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria
•
•
•
Protección del ambiente.
Obliga al Edo. a definir los derechos de uso del agua.
Desarrollo rural, propiedad, acceso a tierra.
Legislación
Consolidación de áreas silvestres como reguladoras del rec. Hídrico.
Necesidad de generar mecanismos de compensación para la protección de
zonas prioritarias.
Desarrollo de marco regulador para el manejo del agua
Ley Áreas Protegidas
•
Asignación adecuada de los derechos de propiedad del uso y manejo de los
recursos de las tierras del Estado:concesiones forestales.
n
Forestal
•
•
Principio de oferta de bienes y servicios ambientales para la sociedad: Los
bosques son vitales para satisfacer demandas de bienes y para el mantenimiento de procesos ecológicos, protección de cuencas hidrográficas y de los
recursos hídricos (vínculo hidrológico-forestal).
PMIRH
n
•
•
Objetivo: Plantear una gestión integrada del agua que elimine los conflictos
entre los diferentes usuarios del recurso y propicie su uso eficiente.
•
Política Agropecuaria: Eje estratégico #3: Manejo adecuado de los Rec. Nat.
en la agricultura del país.
•
PARPA.
•
El pago es un incentivo a los propietarios y poseedores que participen en la
conservación de los bosques para proteger el recurso hídrico, para asegurar
así el abastecimiento de las comunidades del altiplano central y occidental del
país y la sociedad en general. El Programa desarrolla sus acciones a partir de
cuencas prioritarias.
Política de Riego.
88 • Marco Jurídico
Art. 13 Establece como programa prioritario el Subsistema de Conservación
de Bosques Pluviales.
Incorpora genéricamente las aguas como parte de procesos ecológicos esenciales y sistemas naturales vitales.
Ley Forestal
MAGA
n
Orienta planes, programas y proyectos sobre calidad ambiental y sostenibilidad
de la biodiversidad y los recursos naturales.
Tiene entre sus componentes de promoción y fomento del desarrollo forestal,
el programa de incentivos forestales como principal instrumento de política
para la conservación. No tiene expresamente el PSA, sin embargo, algunos
artículos de la Ley pueden utilizarse de base para desarrollar el PSA.
n
Art.47 Cuencas Hidrográficas.
n
PINFOR
∞ Incentivar el mantenimiento y el establecimiento de bosques para la generación de servicios ambientales. Reconocimiento de la generación de servicios
ambientales propios de la actividad forestal.
Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente
•
•
El agua como elemento abiótico.
•
Estudio de evaluación de impacto ambiental.
Evaluar cantidad y calidad del agua y el potencial uso. Promover el uso integral
y el manejo de cuencas (Art. 15).
Anexos • 89
Ley de Creación del MARN
Codigo Civil
•
MARN: inciso h) y j): Formular política de rec. hídricos y manejo de cuencas
hidrográficas.
•
Regulaciones sustantivas sobre el dominio y la propiedad de las aguas, derechos reales sobre las aguas.
Reglamento de las descargas y reuso de aguas residuales y de la disposición
de lodos.
•
•
Priorización de los usos del agua.
n
Ley Reguladora de las Áreas de Reservas Territoriales del Edo. de
Guatemala
•
•
Áreas comprendidas en la franja terrestre.
Regula las aguas subterráneas.
Código Salud
•
Establece prohibición de tala de árboles en las cercanías de los cuerpos de
agua (25Mts).
Áreas de reserva territoriales del Estado.
Ley de Minería
Ley de Parcelamientos Urbanos
•
•
Agua de dominio nacional y de uso común. Regula para el titular del derecho
minero, el uso y aprovechamiento racional de las aguas.
Forma de constitución parcelamiento urbano.
Ley de Incentivos para el Desarrollo de Proyectos de Energía Renovable
Ley de Titulación Supletoria
•
Define los bienes inmuebles rústicos o urbanos susceptibles de titulación
supletoria.
Ley del Organismo Ejecutivo
•
Ley de Fondo Nacional de Tierras
•
Facilitar el acceso a la tierra, promover el desarrollo rural.
n
Tierras ociosas.
Ley de Expropiación
•
Procedimiento para expropiación.
Establece organización, atribuciones y funcionamiento de los Ministerios de
Estado.
Ley Reguladora de las Áreas Territoriales del Edo de Guatemala
Institucionalidad
Código Municipal
CONAP
•
Art. 68 Agua potable. Facultades para emitir y aprobar acuerdos, reglamentos
y ordenanzas municipales: ej. reglamentos de sistemas de abastecimiento de
agua potable de sus aldeas.
•
Manejar el recurso hídrico através de un subsistema de A.P. productoras de
agua.
•
•
SIGAP
Ley de Agua Potable y Sanemiento.
n
Bocas del Polochic
Ley de Descentralización
INAB
•
•
Promoción de la gestión local.
Ley General de Pesca y Acuicultura
•
Regula el uso y aprovechamiento racional de los recursos hidrobiológicos en
aguas de dominio público.
Reglamento para la Construcción, Operación y Administración de
Sistemas de Miniriego con Aprovechamientos de Aguas Superficiales
y Subterráneas, Ariates Hidraúlicas, Rehilete para Fines de Riego y
Embalses de Agua de Uso Multiple
90 • Marco Jurídico
Urgencia nacional e interés social la reforestación y la conservación de los
bosques, por ello se propiciará el desarrollo forestal y su manejo sostenible.
n
Programa de Investigación de Hidrología Forestal.
∞ Contribuir a valorar los servicios ambientales derivados del vínculo hidrológico-forestal y consecuentemente su valor económico, a efecto de orientar
el diseño de mecanismos de compensación hacia los manejadores (“posesionarios”) de bosques. Generó Mapa de Tierras Forestales de captación y
regulación hidrológica de Guatemala.
Anexos • 91
MAGA
Municipalidades
•
•
•
UNIE
n
Programa de cuencas
Velar por los servicios de agua potable y saneamiento de su jurisdicción
Consejos de Desarrollo Urgano y Rutal
∞ Naranjo, Selegua, Nentón, Xaya-Pixcaya
•
Unidad de Normas y Regulaciones
n
•
Consejos de Desarrollo
•
Fortalecimiento del poder local
PLAMAR
n
•
Promueven desarrollo de normativa
Modernización de la agricultura bajo riego
UNIPESCA
n
Autoridad competente para el desarrollo de recursos hidrobiológicos
MSPAS
•
•
Definir las políticas de agua potable y saneamiento
Dirección Reguladora de Proyectos y Saneamiento del Ambiente
CONAGUA
INFOM
•
•
Uso, manejo y conservación de los recursos hídricos. Coordinación de la Política Hídrica Nacional.
Ente ejecutor de las políticas de agua potable y saneamiento, asesoría y financiamiento a municipalidades.
INSIVUMEH
SEGEPLAN
•
•
Encargado de la investigación del tema del agua
COGUANOR
n
Dicta normas de calidad de agua
Promover la estrategia nacional de recursos hídricos.
MEM
•
•
Otorga el derecho de uso de agua con fines hidroeléctricos.
Fomenta el uso de fuentes renovables de energía y aprovechamiento racional
MARN
•
•
MARN: inciso h) y j): Formular oolítica de rec. hídricos y manejo de cuencas
hidrográficas
n
Propuesta de Política Gubernamental Hídrica
n
Propuesta de Política de Servicios Ambientales Hídricos
AMASURLI
n
•
•
Valoración económica de multicriterios de la cuenca del lago de Izabal
AMSCLAE
AMSA
AMPI
•
Autoridad Río Pensativo
Comisión para Desarrollo y Fortalecimiento de la Propiedad de la Tierra
•
UTJ
Registro de Información Catastral
92 • Marco Jurídico
Anexos • 93
Anexo B.
Cuadro de atribuciones legales de las entidades
gubernamentales en recursos hídricos
Entidad
Ministerio de
Ambiente
y Recursos
Naturales (MARN)
Atribución
Fundamento legal
Rector en la calidad, uso y aprovechamiento del recurso hídrico,
disposición de aguas servidas
para normas, cambio climático y
reforestación para conservación,
investigación y política hídrica.
• Decreto No. 68-86, Ley de Protección y
Mejoramiento del Medio Ambiente;
• Decreto No. 114-97, Ley del Organismo Ejecutivo;
• Decreto No. 90-2000, Ley de Creación
del Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales; y
Entidad
Atribución
Fundamento legal
Ministerio de la
Defensa Nacional
Vigilancia de las zonas limítrofes
del país.
• Decreto No. 114-97, Ley del Organismo Ejecutivo;
Ministerio de
Economía
Comité Guatemalteco de
Normas
• Decreto 114-97, Ley del Organismo
Ejecutivo,
• Reglamento Interno del Ministerio de
Economía.
Consejo
Nacional de
Áreas Protegidas
(CONAP)
Con el objeto de conservar y
proteger los bosques pluviales
para ayudar a asegurar el suministro de agua a toda la comunidad guatemalteca, el CONAP,
determinará su mejor uso, buscará su protección y dará prioridad al establecimiento de áreas
protegidas públicas y privadas
que contengan dichos bosques.
Para el efecto deberá gestionar
la elaboración de un inventario
forestal.
Secretaria de
Planificación
Económica
(SEGEPLAN)
Planificación del desarrollo
nacional
Consejo Nacional
del Agua
(CONAGUA)
Promoción y ordenamiento del
sector de agua y saneamiento
• Acuerdo Gubernativo No. 186-2001
Reglamento Interno del Ministerio de
Ambiente y Recursos Naturales
Ministerio de
Salud Pública y
Asistencia Social
(MSPYAS)
Ministerio de
Agricultura
Ganadería y
Alimentación
(MAGA)
Ministerio de
Energía y Minas
(MEM)
Ministerio de
Relaciones
Exteriores
Rector en lo referente al acceso
y cobertura universal de los servicios de agua potable para la
población.
Le corresponde atender los asuntos concernientes al régimen jurídico que rige la producción
agrícola, pecuaria, hidrobiológica, el manejo sustentable de los
recursos naturales renovables,
la mejora de las condiciones
alimenticias de la población, la
sanidad agropecuaria y el desarrollo productivo nacional.
Uso y aprovechamiento de las
aguas de dominio nacional y de
uso común. El titular de derecho
minero podrá usar y aprovechar
racionalmente las aguas siempre
y cuando no afecte el ejercicio
permanente de otros derechos.
Comisión de Límites y Aguas
Internacionales.
• Decreto No. 114-97, Ley del Organismo Ejecutivo;
• Decreto No. 90-97, Código de Salud;
• Acuerdo Gubernativo No. 115-99 Reglamento Interno del Ministerio de Salud
Pública y Asistencia Social (MSPYAS)
• Decreto No. 114-97, Ley del Organismo Ejecutivo;
• Acuerdo Gubernativo No. 278-98 Reglamento Interno
• Decreto 80-2002 del Congreso de la
República, Ley General de Pesca y
Acuicultura.
• Decreto No. 114-97, Ley del Organismo Ejecutivo;
Instituto Nacional La promoción y el fomento del dede Bosques (INAB) sarrollo forestal del país, mediante
el manejo sostenible de los bosques, la reforestación, la industria
y la artesanía forestal, preservando los recursos del bosque y buscando la protección y desarrollo
de las cuencas hidrográficas.
• Decreto No. 4-89 y sus Reformas, Ley
de Áreas Protegidas
• Acuerdo Gubernativo No. 759-90,
Reglamento de la Ley de Áreas
Protegidas
• Decreto No. 114-97, Ley del Organismo Ejecutivo.
• Decreto No. 101-96, Ley Forestal
• Acuerdo de Gerencia No. 4.23-97, Reglamento de la Ley Forestal
• Decreto No. 48-97 Ley de Minería
• Acuerdo Gubernativo No. 302-99 Reglamento Interno del Ministerio de Energía y Minas (MEM)
• Decreto No. 114-97, Ley del Organismo Ejecutivo;
Autoridad
para el Manejo
Sustentable de
la Cuenca y del
Lago de Amatitlán
(AMSA)
Tiene el fin específico de planificar, coordinar y ejecutar todas las
medidas y acciones del sector
público y privado que sean necesarias para recuperar el ecosistema del Lago de Amatitlán y todas
sus cuencas tributarias.
• Decreto No. 64-96 del Congreso de la
República Ley de Creación de la Autoridad para el Manejo Sustentable de la
Cuenca y del Lago de Amatitlán
• Acuerdo Gubernativo No. 186-99 Reglamento de Funcionamiento de la Autoridad para el manejo sustentable de la
cuenca y del Lago de Amatitlán
• Ordenanza 01-2002 Gobernación del
Departamento de Guatemala
94 • Marco Jurídico
Anexos • 95
Entidad
Atribución
Fundamento legal
Entidad
Atribución
Fundamento legal
La Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca del Lago
de Atitlán y su Entorno, AMSCLAE, actuará, dependiendo directamente de la Vicepresidencia
de la República. Todas las dependencias del sector público y
privado que efectúen actividades
que puedan afectar el ecosistema
del Lago de Atitlán y su entorno
están obligadas a acatar las resoluciones, ordenanzas, disposiciones sanitarias, o resoluciones que
dicte la Autoridad, así también
los propietarios de los inmuebles
ubicados en las riberas del lago y
en su cuenca por cualquier título
que ocupen, con el fin de la mejor
calidad del agua, de la tierra, de
los recursos renovables y no renovables propios del lago y de las
zonas de recarga de acuíferos y
áreas boscosas.
• Decreto No. 133-96 Ley de Creación
de la Autoridad para el Manejo Sustentable del Lago de Atitlán y su Entorno
(AMSCLAE)
Instituto de
Sismología,
Vulcanología,
Meteorología
e Hidrología
(INSIVUMEH),
como dependencia
del Ministerio de
Comunicaciones y
Obras Públicas
Ampliar el conocimiento de la
sismología, vulcanología, meteorología e hidrología de la República de Guatemala, ya que de ello
depende en gran parte la planificación, diseño, construcción
y explotación adecuada de sus
obras y recursos naturales.
• Acuerdo Gubernativo de fecha 26 de
marzo de 1976 a través del cual se
acuerda crear el Instituto de Sismología, Vulcanología, Meteorología e Hidrología (INSIVUMEH), de la República
de Guatemala, como dependencia del
Ministerio de Comunicaciones y Obras
Públicas.
Municipalidades
Abastecimiento domiciliario de
agua potable debidamente clorada, alcantarillado, alumbrado
público, mercados, rastros, administración de cementerios,
autorización y control de los
cementerios privados, recolección, tratamiento y disposición
de desechos sólidos, limpieza y
ornato.
• Código Municipal Decreto Número
12-2002
Autoridad
para el Manejo
Sustentable de la
Cuenca del Lago
de Izabal, El Río
Dulce y su Cuenca
(AMASURLI)
Planificar, coordinar y ejecutar
todas las medidas y acciones
del sector público y privado necesarias para conservar, preservar, resguardar y desarrollar
el ecosistema de dicha cuenta
hidrográfica.
• Decreto No. 11-98 Ley de Creación de
la Autoridad para el Manejo Sustentable
de la Cuenca del Lago de Izabal, El Río
Dulce y su Cuenca (AMASURLI)
Autoridad para
el Manejo y
Desarrollo
Sostenible de la
Cuenca del Lago
Petén Itzá (AMPI)
Planificar, programar, coordinar y
ejecutar todas las acciones del
sector público o privado, nacional o extranjero, necesarias para
conservar, preservar, resguardar
y desarrollar sosteniblemente dicha cuenca.
• Acuerdo Gubernativo No. 697-2003
para la creación de la Autoridad para
el Manejo y Desarrollo Sostenible de la
Cuenca del Lago Petén Itzá. (AMPI)
Autoridad
Protectora de
la Sub Cuenca
y Cauce del Río
Pensativo
Coordinar y ejecutar las medidas
y acciones necesarias del sector
público y privado para manejar,
proteger y conservar los recursos naturales existentes dentro
de la subcuenca y cauce del río
Pensativo.
• Decreto No. 43-98 Ley que crea la Autoridad Protectora de la Subcuenca y
Cauce del Río Pensativo.
Autoridad
para el Manejo
Sustentable del
Lago de Atitlán
y su Entorno
(AMSCLAE)
a
• Decreto 1132 publicado el 27 de Febrero de 1965.
Coordinadora
Nacional para
la Reducción
de Desastres
naturales o
provocados,
(CONRED)
Planes de emergencia en casos de desastres naturales o
provocados
• Decreto 109-96 del Congreso de la República publicado el 12 de Febrero de
1996.
Comité
Permanente de
Coordinación de
Agua Potable
y Saneamiento
(COPECAS)
Agua y saneamiento
• Acuerdo Gubernativo 1036-85 publicado el 7 de noviembre de 1985.
Empresas
Municipales de
Agua
Abastecimiento de agua potable
y saneamiento
• Código Municipal, Decreto 2-2002 del
Congreso de la República.
Instituto de
Asesoría y financiamiento
Fomento Municipal municipalidades
(INFOM)
Fuente: Centro de Acción legal Ambiental y Social de Guatemala, CALAS
96 • Marco Jurídico
Anexos • 97
Cuadro de acceso a recursos naturales:
agua, suelo y bosque
Recurso
Agua
Instituciones
responsables
Concejo Municipal
y Alcaldía
Municipal
98 • Marco Jurídico
Formas de acceso/
Observaciones
Legislación
aplicable
Recurso
Instituciones
responsables
Formas de acceso/
Observaciones
Legislación
aplicable
Compraventa de servicios de agua.
Código Municipal:
arts. 67, 68,
incisos a) y l), 74
Construcción de compuertas para riego
Art. 780 del
Código Civil,
Decreto 106.
Otorgamiento de derechos para la provisión
de agua para consumo humano a través de
concesiones de servicios municipales. Condiciones de la concesión: a) sujeta a disposiciones del Concejo Municipal que se emitan
vía ordenanzas y reglamentos, b) contrato
por 25 años, prorrogables c) la concesión
puede revocarse por varios motivos entre los
que están: la consideración de prácticas lesivas a los intereses del municipio, la violación
de disposiciones relacionadas con el orden
público y el interés social.
Código Municipal
arts. 74, 75, 76,
77 y 78
Servidumbre de Abrevadero y de saca de
agua: Solo pueden imponerse por utilidad
pública a favor de cualquier comunidad, previo indemnización.
Art. 781
Obligación de inscribir las concesiones de
agua en el Registro General de la Propiedad.
El registro obliga a estas inscripciones para
asegurar la …¡incompleto!
Art. 1125 inciso 9)
del Código Civil,
Decreto 106.
El agua se considera un bien inmueble y por
tanto está sujeto a inscripción.
Autorización para el alumbramiento de aguas
(apertura de pozos): no podrá hacerse a menos de 40 metros de carreteras, edificios,
etc. ni a menos de 100 metros de otro alumbramiento, río, acequia, fuente, canal, etc.
Arts. 581, 582,
583, 584 y 586
del Código Civil,
Decreto 106.
Art. 445 del
Código Civil,
Decreto 106.
Construcciones no permitidas: limitaciones
para la construcción de pozos, aljibes, acueductos, etc. a menos de 2 metros de distancia de una pared ajena o medianera.
Art. 479 del
Código Civil,
Decreto 106.
Ley General de
Electricidad,
Decreto 93-96 del
Congreso de la
República
Servidumbre de acueducto: servidumbre
forzosa de acueducto para conducción de
aguas destinadas a utilidad pública, previa
indemnización.
Art. 760 del
Código Civil,
Decreto 106.
Autorización para el uso de recursos hidráulicos que sea necesario utilizar en la generación de electricidad, siempre que la potencia
de la central exceda de 5 megavatios. Sin
embargo, cualquiera que sea la potencia, si
la obra va a requerir de la construcción de
obras de embalse que pudieran afectar el régimen hidrológico de uno o varios ríos, el interesado deberá también atender los requisitos
y lineamientos que establezca la Comisión
Nacional de Electricidad en la construcción y
operación de las instalaciones de la planta.
Servidumbre forzosa de acueducto para conducción de aguas por interés privado, previa
indemnización: a) establecimiento de riegos,
b) establecimientos de baños y fábricas, desecación de lagunas y terrenos pantanosos,
evasión o salida de aguas procedentes de
alumbramientos ratifícales y salidas de aguas
de escorrederos y drenajes.
Arts. 760 a 776
del Código Civil,
Decreto 106.
Autorizaciones para la obtención de licencias
de operación temporal o definitiva para plantas o centrales de generación hidroeléctrica
y geotérmica.
Art. 4º. De la
Ley General de
Electricidad,
Decreto 93-96 del
Congreso de la
República
El solicitante debe observar el procedimiento
administrativo para el otorgamiento de estas
autorizaciones.
Servidumbre de estribo para construcción de
presas cuando no se es dueño de riberas o
terrenos donde éstas se apoyen.
Art. 778 del
Código Civil,
Decreto 106.
Reglamento de
la Ley General
de Electricidad
Acuerdo
Gubernativo
256-97
Registro General
de la Propiedad
Ministerio de
Energía y Minas
Anexos • 99
Recurso
Instituciones
responsables
Formas de acceso/
Observaciones
Otorgamiento de autorización definitiva para
plantas o centrales de generación hidroeléctrica y geotérmica: cuando el interesado
presente los estudios relativos a impactos
ambientales –debidamente aprobado por el
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales-, planes de emergencia, seguridad de las
instalaciones de la planta y todo lo que se
prevea en las Normas de Seguridad de Presas que emita la Comisión Nacional de Electricidad, así como lo que establezca cualquier
otra normativa referente al tema.
Legislación
aplicable
Reglamento de la
Ley de Incentivos
para el Desarrollo
de Proyectos
de Energía
Renovable.
El otorgamiento de la autorización definitiva
se establecerá mediante la suscripción de un
contrato que concede exclusividad al titular.
En este contrato se incluirá: a) el programa
de ejecución de las obras; b) la aceptación
por parte del interesado del cumplimiento de
todas las normas de seguridad de presas, de
las reglas del manejo de agua y la aceptación
expresa de que de no cumplir con las normas y leyes establecidas se dará la rescisión
del contrato y de la autorización expedida.
Instituto Nacional
de Bosques,
INAB
100 • Marco Jurídico
Aprobaciones para la perforación de pozos,
construcción de obras o derechos de vía
para la explotación de yacimientos comerciales en operaciones petroleras.
Art. 40 Ley de
Hidrocarburos
Aprobación de medidas de prevención al
medio ambiente, incluyendo la no contaminación del aire, ríos, lagos, mares y aguas
subterráneas en el desarrollo de operaciones
petroleras.
Art. 41 Ley de
Hidrocarburos
El titular de derechos mineros podrá hacer
uso racional de las aguas siempre que no
afecte derechos de terceros.
Art. 71 Ley de
Minería
El titular de derechos mineros debe devolver
el agua utilizada en sus operaciones con el
tratamiento adecuado para evitar la contaminación del ambiente.
Art. 71 Ley de
Minería
Prohíbe talar árboles en las partes altas de
las cuencas hidrográficas para la protección
de fuentes de agua.
Art. 47 Ley
Forestal
Recurso
Suelo
Instituciones
responsables
Registro General
de la Propiedad,
Segundo Registro
General de
la Propiedad
con Sede en
Quetzaltenango y
Registro General
de la Propiedad
Sección Petén.
Consejo Nacional
de Áreas
Protegidas,
CONAP
Formas de acceso/
Observaciones
Legislación
aplicable
Licencias forestales para el aprovechamiento
sostenible de mangle.
Art. 8 Reglamento
para el
Aprovechamiento
del Mangle
Inscripción, anotación y cancelación de actos y contratos relativos al dominio y demás
derechos reales sobre bienes muebles e inmuebles identificables.
Código Civil
Art.1124, 1125,
1130 del Código
Civil, Decreto 106.
El suelo, el subsuelo y las aguas que se encuentren en la superficie o dentro de la tierra
se consideran bienes inmuebles
Art. 445 del
Código Civil,
Decreto 106.
Las fuerzas
apropiación
de
Art. 451 inciso
3º. Código Civil,
Decreto 106.
Tierras de propiedad privada en su concepto
amplio.
Constitución
Política de la
República de
Guatemala,
Código Civil,
Decreto Ley 106
Declaración de áreas protegidas de acuerdo
con las categorías de manejo que establece
la ley.
Art.7, 8, 11, y 12
Ley de Áreas Protegidas Decreto
4-89 del Congreso
de la República
y su Reglamento
Acuerdo Gubernativo 759-90
Zonas de amortiguamiento de las áreas protegidas: contratos de concesión de recursos
naturales en comunidades rurales.
Art. 19 Ley de
Áreas Protegidas
Decreto 4-89 del
Congreso de la
República y su
Reglamento Acuerdo Gubernativo
759-90
Aprobación de CONAP para la introducción
de plantas y animales exógenos a los ecosistemas bajo régimen de protección.
Art. 30 Ley de
Áreas Protegidas
naturales
susceptibles
Anexos • 101
Recurso
Bosque
Instituciones
responsables
Formas de acceso/
Observaciones
Oficina de Control
de Áreas de
Reserva Territoriales del Estado
de Guatemala,
OCRET
OCRET está facultado legalmente para otorgar contratos de arrendamiento en las áreas
de reserva de la nación.
Ministerio de
Energía y Minas
Autorizaciones para la obtención de licencias
de operación temporal o definitiva para plantas o centrales de generación hidroeléctrica
y geotérmica, incluida la aprobación para el
uso de bienes de dominio público (en la extensión necesaria para la ejecución de obras),
consecuencia directa del otorgamiento de la
autorización que el Ministerio de Energía y
Minas conceda al titular.
Ley General de
Electricidad,
Decreto 93-96 del
Congreso de la
República
Aprobaciones para la perforación de pozos,
construcción de obras o derechos de vía
para la explotación de yacimientos comerciales en operaciones petroleras
Art. 40 Ley de
Hidrocarburos
Aprobación de medidas de prevención al ambiente, incluyendo la no contaminación del
aire, ríos, lagos, mares y aguas subterráneas
en el desarrollo de operaciones petroleras.
Art. 41 Ley de
Hidrocarburos
La licencia de explotación de recursos mineros se considera un derecho real de plazo
limitado y es susceptible de inscripción en el
Registro General de la Propiedad.
Art. 17 Ley de
Minería
Licencia para el reconocimiento y determinación de áreas para operaciones mineras.
Art. 21 Ley de
Minería
El titular de derechos mineros podrá hacer
uso racional de las aguas siempre que no
afecte derechos de terceros.
Art. 71 Ley de
Minería
El titular de derechos mineros debe devolver
el agua utilizada en sus operaciones con el
tratamiento adecuado para evitar la contaminación del ambiente.
Art. 71 Ley de
Minería
Licencias para el otorgamiento del recurso
forestal en áreas protegidas
Art. 76 Ley de
Áreas Protegidas
Consejo Nacional
de Áreas
Protegidas,
CONAP
102 • Marco Jurídico
Legislación
aplicable
Recurso
Instituciones
responsables
Art. Ley de
Reservas
Territoriales
del Estado de
Guatemala
Instituto Nacional
de Bosques,
INAB
Formas de acceso/
Observaciones
Legislación
aplicable
Licencia para caza de fauna
Art. 37 Ley de
Áreas Protegidas
Licencia de aprovechamiento de flora y
fauna
Art. 38 Ley de
Áreas Protegidas
Concesiones de aprovechamiento de recursos naturales en áreas protegidas.
Art. 19 Ley de
Áreas Protegidas
Concesión para construcción de infraestructura, en áreas protegidas.
Art. 21 Ley de
Áreas Protegidas
Licencia de aprovechamiento, caza, pesca
deportiva, transporte, tenencia comercial,
manejo, exportación y comercialización de
flora y fauna silvestres.
Art. 76 Ley de
Áreas Protegidas
Prohibición de autorizar licencias para el
cambio de uso del suelo en ecosistemas con
manglares.
Art. 10
Reglamento
para el
Aprovechamiento
del Mangle
Concesiones para el manejo forestal y reforestación de áreas de manglar.
Art. 9 Reglamento
para el
Aprovechamiento
del Mangle.
Licencia para el aprovechamiento forestal en
terrenos de propiedad privada.
Art. 3º y 49 Ley
Forestal
Concesión para aprovechamiento de recurso forestal en áreas nacionales, municipales,
comunales o de entidades descentralizadas,
autónomas o semi autónomas
Art. 3º y 26 a 33
Ley Forestal
Concesión, licencia o contrato para explotación de recursos naturales no renovables u obras de infraestructura en áreas de
bosque.
Art. 66 Ley
Forestal
Concesión de áreas con bosque para manejo sostenible.
Art. 27 de la Ley
Forestal y
Anexos • 103
Recurso
Instituciones
responsables
Formas de acceso/
Observaciones
Legislación
aplicable
Concesión para áreas desprovistas de
bosque.
Art. 28 Ley
Forestal
Oficina
Reguladora de las
Áreas de Reserva
Territoriales
del Estado de
Guatemala,
OCRET
Concesión de aprovechamiento de reserva nacional con vocación forestal mediante
arrendamiento.
Art. 45 Ley
Forestal y art.
3 y 9 de la Ley
Reguladora de las
Áreas de Reserva
Territoriales
del Estado de
Guatemala
Municipalidades:
Concejo Municipal
Licencia para talar árboles con volúmenes
menores de 10 metros cúbicos
Art. 54 Ley
Forestal
Licencia para tala de árboles en el perímetro
urbano en volúmenes mayores de 10 metros
cúbicos
Art. 54 Ley
Forestal
Fuente: Elaboración propia
104 • Marco Jurídico