consideraciones jurídicas y ambientales a la hipótesis de la

“CONSIDERACIONES JURÍDICAS Y AMBIENTALES A LA
HIPÓTESIS DE LA CURVA AMBIENTAL DE KUZNETS”
Profesor. José Antonio Camacho Beas
Abogado USMP. Magíster por la Universidad de Buenos Aires en Derecho y Economía.
Resumen: El presente trabajo explica de manera breve una de las varias hipótesis
desarrolladas en el campo económico y que buscan relacionar la idea de
crecimiento económico y regulación ambiental. Desde ese punto de vista, se
analizan las consideraciones jurídicas de dicha hipótesis y sus implicaciones con la
aplicación de diversos principios del Derecho Ambiental.
Introducción
Cuando hablamos de crecimiento económico y sus efectos sobre el medio ambiente,
necesariamente tenemos que hacer referencia al papel que juega el Derecho como
instrumento regulador de las actividades económicas que contribuyen al crecimiento de
un país y que a su vez tienen incidencia sobre el medio.
Desde hace ya varios años que la tensión entre quienes defienden al medio ambiente y
entre quienes buscan lograr el crecimiento económico se torna más complicada y al
parecer difícil de reconciliar.
Tal vez, una de las cuestiones centrales que se requieren para lograr un mayor
acercamiento entre estos dos objetivos de política está primero en entender de que
hablamos cuando hablamos de crecimiento económico y desarrollo, y entender a su vez
de que hablamos cuando hacemos referencia al medio ambiente.
Podemos ver la relación en dos sentidos: en primer lugar, la famosa paradoja de los
recursos naturales, la que nos dice que el poseer recursos naturales, a pesar de lo que
pueda creerse, no es esencial para el crecimiento de un país. Por otro lado, muchos
países en desarrollo de todas formas ven en la explotación de sus recursos naturales la
vía para crecer y lograr el desarrollo. Curiosamente, la posesión de recursos naturales
no ha sido factor determinante de crecimiento en otros países si vemos el ejemplo de los
países asiáticos.
El conflicto surge entonces a partir de ese punto.
El fomento de actividades
económicas, sobre todo en América Latina, que en su mayor parte tienden a basarse en
la explotación de los recursos naturales para alcanzar metas de crecimiento, tiende a
entrar en conflicto con la protección al medio ambiente en general. Es decir, conflicto
por el uso de recursos renovables y no renovables y las consecuencias que pueden traer
su agotamiento y métodos de producción inadecuados, debido tal vez a regulación poco
eficiente. A su vez, los críticos de la excesiva regulación ambiental, tienden a pensar en
esta regulación como un costo de transacción que puede entorpecer o incluso frenar el
crecimiento.
En América Latina, pareciera que estamos permanentemente en las etapas iniciales de
crecimiento, de acuerdo a los datos de PBI con los que se cuenta y que nos hacen ver
que el crecimiento no ha sido sostenido.
Ahora bien, ¿qué papel juega el derecho en este esquema de crecimiento económico?
¿Cuál es la relación entre crecimiento económico y su efecto sobre el medio ambiente?
¿Cuál es el papel del derecho cuando se trata de defender derechos fundamentales que
podrían entrar en conflicto entre crecimiento económico y medio ambiente? ¿Cuáles son
los objetivos de un Estado que busca el bienestar general de la población (reducción de
la pobreza, mayores niveles de ingreso, etc.) y a su vez la protección de derechos
fundamentales como el derecho a un ambiente sano?
Una de las hipótesis surgidas para dar una explicación a la relación entre crecimiento
económico y calidad ambiental es la llamada Curva Ambiental de Kuznets (CAK). De
acuerdo con esta hipótesis durante las primeras etapas de crecimiento económico se
deteriora el medio ambiente hasta llegar a un umbral de renta per capita a partir del cual
se reduce la contaminación a medida que los países pueden pagar y exigir mejor calidad
ambiental. Así, la idea es que a partir de determinado nivel de renta per cápita, crece
también la demanda por calidad ambiental.
La idea del presente artículo es explicar las cuestiones jurídicas que en materia
ambiental surgen a partir de esta hipótesis y como, si se acepta su validez teórica dando
preferencia al crecimiento económico, puede influir en la adopción de políticas
ambientales o entrar en contradicción en el corto plazo con principios del derecho
ambiental internacional.
Así en una primera parte se reseñan la relación que se puede encontrar entre crecimiento
económico y medio ambiente para luego pasar a una explicación más detallada de la
hipótesis de la CAK con algunas cifras de crecimiento económico para América Latina
y concluir con los principios mayormente aceptados en derecho ambiental y derechos
humanos y la interrelación entre la regulación particular y las explicaciones sobre su
incidencia en el crecimiento económico.
Crecimiento Económico y Medio Ambiente
Se entiende que el crecimiento económico, es el aumento sostenido del producto en una
economía y tal como lo expresa Easterly (2001) no es que interese “el aumento del
producto en sí mismo” sino que importa porque ello hace que se reduzca la pobreza y
hace a la gente “más rica”.
Por otro lado, si de explicar las causas se trata, eso es algo que ocupa a los economistas
de todos los tiempos sin que hasta el momento la discusión haya llegado a una respuesta
definitiva. Como dijo el premio Nóbel Robert Lucas “una vez que piensas en el
crecimiento económico, ya no piensas en otra cosa”.
Ahora bien, la manera de medir el crecimiento es a través del incremento de la renta per
cápita a partir de lo que se supone que a mayor crecimiento, mayor bienestar para toda
la población, bajo determinados supuestos.
Tal vez lo más estudiado sean los canales a través de los cuáles se da el crecimiento. El
esquema generalmente utilizado es el llamado modelo contable de Solow y la idea de
explicar el crecimiento a través del uso del capital, el trabajo y la tecnología.
Además de estas variables, otros han sido los intentos por tratar de incluir variables
distintas que expliquen el crecimiento. De esta manera la geografía de un país, la
religión - como en el clásico trabajo de Max Weber – y la existencia de recursos
naturales se han sumado a los factores determinantes del crecimiento.
En este último caso –los recursos naturales- tampoco está definido el tema acerca de
que tan esenciales son para el crecimiento económico ni tampoco la relación entre
crecimiento económico y su efecto en el medio ambiente.
Estudiar la relación entre crecimiento y calidad ambiental no es simple porque no se
puede decir que haya una relación directa tal como la que trabaja la hipótesis de la
CAK.
Los estudios que se toman como referencia (Grossman y Krueger, 1991; Shafik y
Bandyopadhyay, 1992; Panayotou, 1992) suelen tomar algunos parámetros de calidad
de aire y agua y la presencia de algunos contaminantes como SO2 o deforestación cuyos
resultados son dispares en cuanto al umbral de renta per cápita partir del cual se
considera que hay un descenso en los niveles de contaminantes.
¿Por qué interesarnos en la relación entre crecimiento y medio ambiente? A través de la
inversión que se supone necesaria para crecer, se supone también mayor uso de recursos
naturales para producir energía y como materias primas. La inversión también se ve
estimulada por el aumento del consumo, debido al mayor ingreso de la población y que
de acuerdo a la hipótesis de la CAK, también aumentará la exigencia por calidad
ambiental.
La contaminación es lo que los economistas llaman una externalidad negativa. Es decir,
un costo –el de la contaminación- que los agentes productores de ella no asumen por no
existir los incentivos para que lo hagan, debido a fallas de mercado. Este costo a su vez
es soportado por terceros produciéndoles una “perdida de bienestar”.
Al mismo tiempo se dice que el crecimiento económico a través de la inversión genera
externalidades positivas como el efecto de “derrame” o dispersión del conocimiento
científico y tecnológico.
Una de las cuestiones más debatidas de los últimos tiempos es la relacionada a los
efectos del crecimiento económico sobre el medio ambiente.
Desde la idea de “crecimiento cero” hasta el equilibrio entre crecimiento y
contaminación de la escuela neoclásica, se trata de elaborar una idea acerca de qué es lo
que más conviene para ambos objetivos, para algunos antagónicos, para otros,
complementarios.
Durante muchos siglos, el crecimiento económico fue casi nulo hasta el surgimiento del
capitalismo, según los estudios de Kuznets para Gran Bretaña, Estado Unidos y
Alemania. Ahora bien, diversos son los factores que pueden incidir en el crecimiento de
un país. Recientemente, la apertura de mercados y la liberalización del comercio, entre
otros factores, son los más mencionados como motores de crecimiento.
En paralelo, la tendencia cada vez más creciente en cuanto a protección del medio
ambiente ha ido en aumento tanto en países desarrollados (PD) como en los países en
desarrollo (PED) así como en organismos multilaterales de desarrollo y comercio. Es el
caso de Banco Mundial por ejemplo, o la OMC.
La carrera por el crecimiento lleva necesariamente a la apertura de mercados,
desregulación (entendida tal vez como menor intervención del Estado en algunos
sectores) pero una mayor regulación o intervención en otros sectores, así como el
establecer condiciones favorables para la inversión creando incentivos tributarios y un
marco laboral más flexible.
La instalación de industrias supuestamente contaminantes en los PED ha llevado a
pensar que por lograr mayor crecimiento, estos países en su afán de atraer inversión,
establecen estándares en materia ambiental menos exigentes o “implementan” una
política de “crecer primero para limpiar después” como ha sido el caso de China.
La apertura de mercados, el libre comercio y la mayor producción que todo ello
significa, de acuerdo a diferentes estudios, trae consigo mayor contaminación.
Pongamos el ejemplo de China en donde hace aproximadamente 20 años se registra un
aumento en el consumo de carne y alrededor del 80% de las industrias dedicadas a este
producto se localizan en áreas urbanas muy pobladas, lo que tiene que ver con la
búsqueda de mano de obra barata –una cuestión de precios relativos y también con la
cercanía de la demanda. La concentración en ciudades está causando contaminación de
suelos y agua y la elección de métodos de producción que también influyen en el medio
ambiente.
Sin embargo, si se analiza esta cuestión del mayor aumento en el consumo de carne,
vemos que detrás hay factores como el aumento cada vez mayor y acelerado de la
población. Esta población que busca satisfacer sus necesidades de consumo, cada vez
mayores, conforme sus ingresos aumentan. Así, si nos preguntamos qué está detrás del
comercio internacional, simplemente veremos que es la satisfacción de la creciente
demanda, y si nos preguntamos que está detrás del crecimiento, pues entre otras cosas,
mayor consumo.
Curva Ambiental de Kuznets
Una cuestión muy debatida es aquella que relaciona el crecimiento económico con la
degradación del medio ambiente.
Se supone que el mayor crecimiento económico, medido como el aumento del PBI per
cápita lleva a mayor exigencia de calidad ambiental, así entonces, no se requeriría de
una política ambiental en las etapas iniciales de crecimiento ya que bastaría solamente
con promoverlo y llegar al umbral de ingreso deseado, momento a partir del cual la
mayor exigencia de calidad ambiental y el hecho de contar con mayores recursos
solucionaría los problemas ambientales.
Una de las hipótesis a través de la cual se busca explicar esta relación es la llamada
Curva Ambiental de Kuznets. Simon Kuznets (1901 – 1985) economista premio Nobel
en 1971 estudió la relación entre crecimiento económico y distribución del ingreso.
Según Kuznets, en los momentos iniciales del desarrollo, hay mayor aumento de la
desigualdad por el traslado de los factores –trabajadores- del campo a la ciudad. A
medida que aumenta el crecimiento, se llega a un punto en el cual la desigualdad se
reduce. Es decir, se da una desigualdad inicial que tiende a disminuir y desaparecer.
Para el caso del medio ambiente, esta hipótesis, tomada de los trabajos de Grossman y
Krueger (1991), Shafik y Bandyopadhyay (1992), Our Common Future (1987) y el
World Development Report (1992), nos indica que durante una primera etapa del
crecimiento, la contaminación ambiental aumentaría hasta alcanzar determinado nivel a
partir del cual, el aumento de la renta per cápita haría que se exija mayor calidad
ambiental. De ahí la forma de U invertida que tiene esta curva. La relación entre
crecimiento y medio ambiente se daría a través de tres canales según Grossman y
Krueger:
1. Efecto Escala, por el cual señalan que el incremento de la actividad económica
lleva a mayor emisión de contaminación.
2. Efecto composición, por el cual la liberalización del comercio lleva a la
especialización en aquello para lo cual se posee ventajas comparativas. Si la
ventaja proviene de regulación ambiental menos estricta, entonces ello llevara a
mayor contaminación, aunque ello no necesariamente tenga que se de esta
manera.
3. Efecto tecnológico, por el cual se produciría una transferencia de tecnología
más limpia derivada de la misma apertura comercial. Mencionan igualmente que
si la liberalización comercial trae consigo un incremento en los ingresos ello
lleva mayor exigencia de calidad ambiental.
Para el presente caso, centrarnos en el primer canal –efecto escala- será lo principal ya
que nos interesa el aumento de la actividad económica y sus posibles efectos en el
medio ambiente. Si seguimos la hipótesis de la CAK, en el caso que se tenga políticas
que aceleren el crecimiento, no sería necesaria una política ambiental. Incluso, la
política ambiental puede significar entorpecer el crecimiento. Por otro lado, si nos
inclinamos porque la hipótesis muestra muy poca evidencia empírica, entonces la
política ambiental debería ser muy activa.
Una de las principales observaciones que se hacen a la hipótesis y que justificarían el
contar con una política ambiental durante las primeras etapas de crecimiento se refiere
al umbral de renta per cápita ya que puede ser muy elevado para los niveles actuales de
renta de los países de América Latina. En el mismo sentido, los estudios que se han
realizado, han sido en base a emisiones en particular para los cuales los resultados son
muy diversos.
Otra de las observaciones que se hace a la CAK está referida al tiempo que puede tomar
llegar al umbral, durante el cual los efectos de la contaminación pueden ser irreversibles
o en el mejor de los casos, muy costoso de remediar.
De acuerdo a un estudio del Banco Mundial (2006), el crecimiento económico en
América Latina durante el periodo comprendido entre mediados del siglo XIX hasta
principios del siglo XX ha tenido periodos tanto positivos como negativos y desde la
década de 1930 hasta 1980 en promedio el crecimiento ha sido entre 2.5% y 3% (con
estos datos el ingreso per cápita se duplicaría cada 25 años).
Ahora, en los últimos años tal parece que estamos ante una etapa de crecimiento
positivo. Las cifras de crecimiento para América Latina son alentadoras. Se habla en
promedio de un tercer año de crecimiento de alrededor de 4.3%. Sin embargo, el
problema es que persiste la desigualdad. Mantener un ritmo de crecimiento sostenido es
importante para lograr el deseado desarrollo. Todos los estudios indican que tal ritmo
de crecimiento contribuye a reducir la pobreza a través de mayores niveles de inversión.
La cuestión está en que en los países de América Latina esta inversión se da
principalmente en industria primaria, de naturaleza extractiva como es el caso de la
minería e hidrocarburos las que, como sabemos, tienen gran impacto ambiental. De
todas formas son estas actividades favorecidas por la situación económica internacional
de precios altos, las que logran el aumento de las exportaciones contribuyendo así al
aumento del PIB.
A pesar de estas proyecciones, pongamos el caso de Perú cuya situación es impactante:
6% de crecimiento pero con algo más de 51 % de pobreza el último año.
De acuerdo a un trabajo del BM para el Perú (2006), en los últimos 45 años el
crecimiento ha sido bajo y la pobreza persistente. La renta per cápita creció menos de
0.75% en promedio al año, como clara muestra que “…las tasas de crecimiento
económico nunca se han mantenido estables por períodos largos…” lo cual ha
contribuido a mantener la desigualdad.
Por otro lado, si de política ambiental hablamos, se estima que el total del gasto público
destinado al sector ambiental se ha reducido de 170 millones de dólares en 1997 a 147
millones de dólares en 2003, es decir en similar periodo en el cual se han experimentado
tasas de crecimiento positivas.
Lo que más preocupa en ese sentido es que el sector de menores recursos, algo más de
la mitad de la población en el Perú, es la que sufre las consecuencias de la degradación
ambiental, y a la larga, ello redunda en el crecimiento por los efectos en la salud y la
productividad de este sector de poblacional.
Así entonces, el nivel inicial a partir del cual medir un aumento de la renta per cápita
tendrá un retraso. Es decir, el nivel de renta inicial y el crecimiento posterior se verá
afectado por el estado general de la población que se encuentra en situación de pobreza
y extrema pobreza. Entonces, el logar un umbral de renta per cápita que según del
contaminante –y del estudio- de que se trate, puede oscilar entre $800 y $5000 y a
partir del cual se comienza a exigir mayor calidad ambiental, podría quedar muy lejos.
En general, del estudio de la historia económica del Perú, se ve que el crecimiento
nunca ha sido estable.
Ahora bien, como ya se ha dicho, para muchos PED la base de su crecimiento se
encuentra en la explotación de recursos naturales. A partir de ello Sachs y Warner
(1995) señalan que aquellos países que dependen en mayor medida de sus recursos
naturales – como es el caso de los de América Latina- no experimentan mayor
crecimiento en comparación con aquellos países que no poseen recursos naturales. Es
decir, el poseer recursos naturales no es exactamente una ventaja, y si nos ponemos a
estudiar detenidamente este aspecto, veremos que ha sido más bien un factor de atraso.
Vistos los datos de crecimiento para el Perú, se puede pensar que lograr un umbral de
renta per cápita necesario a partir del cual se logre mejorar la calidad ambiental, tomará
tiempo, durante el cual se agravarían los problemas ambientales en el corto plazo.
Ahora, el incremento de ingresos como consecuencia del crecimiento y del comercio
¿incrementa la demanda por calidad ambiental? Esta es la hipótesis que trabaja la CAK.
Es decir, ¿se podría considerar la calidad ambiental como un llamado “bien superior”?
…
La relación entre Derecho y Desarrollo
Es difícil establecer en primer lugar lo que entendemos por protección del medio
ambiente dado que la definición de medio ambiente tiende a abarcar cada vez mayores
aspectos, como se puede apreciar de, por citar un ejemplo, la evolución que ha tenido el
Banco Mundial al respecto.
Así por ejemplo, esta institución comenzó otorgando
préstamos para obras de infraestructura principalmente siempre dentro de su objetivo
principal de reducir la pobreza y lograr el crecimiento de los PED. Desde la presidencia
de Robert MacNamara (1968 – 1981) se empezó a dar mayor importancia a las
necesidades de los países en desarrollo sobre todo en cuanto a aspectos sociales se
refiere. El rápido crecimiento de la población era para MacNamara la gran barrera a
sortear, así como enfocarse en la educación.
Luego, a partir de
Barber Conable (1986 – 1991), la variable ambiental fue
incluyéndose en los préstamos del Banco Mundial. La preocupación por el medio
ambiente no entorpece el desarrollo sino que se pueden apoyar uno en otro. Así,
Conable fue más allá entendiendo que no se puede combatir la pobreza y lograr el
crecimiento de los PED dejando de lado la protección del medio ambiente (sin dejar de
pensar en aspectos tales como salud, acceso a redes de agua potable, urbanización e
infraestructura por mencionar solo algunos tal como lo había hecho antes MacNamara),
con el objetivo de aumentar no solo los ingresos de las personas sino también mejorar
su calidad de vida.
Tenemos que poco a poco la política del Banco Mundial ha ido evolucionando de
acuerdo a los distintos criterios de sus presidentes, entendiendo que la preocupación por
el medio ambiente es parte de los planes de crecimiento. Sin embargo, visto así, ¿la
protección ambiental es un objetivo como lo es el crecimiento o es un medio para lograr
este fin? En este sentido, la indefinición puede funcionar como una restricción al
establecimiento de una política ambiental a la par de la política económica.
El conflicto entre crecimiento económico y medio ambiente toca al Derecho ya que si se
supone teóricamente válida la hipótesis de la CAK, no sería necesario que los países
tengan una política ambiental en las etapas iniciales del crecimiento, la que se
manifiesta a través de distintos mecanismos principalmente la regulación directa, y
solamente bastaría con promover el aumento del producto.
Ya hemos mencionado que el crecimiento económico es el crecimiento sostenido del
PBI, es decir, lo entendemos como una cuestión cuantitativa. Sin embargo deseamos
que ese crecimiento se traduzca en mejorar no solo el nivel de ingreso de la población
sino en lograr un mejor nivel de vida para todos, lo cual es una mejora más de carácter
cualitativo, o lo que llamamos desarrollo.
Ahora, ¿cómo interviene el Derecho dentro de este esquema?
En algunas constituciones latinoamericanas como las de Argentina, Bolivia, Chile,
Colombia y Perú 1, es reconocido el derecho a la salud de las personas así como el de
contar con un ambiente adecuado en el cual las personas se puedan desarrollar.
Igualmente, el tema del aprovechamiento de los recursos, así como la idea de calidad
de vida son recogidos constitucionalmente lo cual otorga a estos derechos un carácter
trascendental.
Así, para un Estado la protección de la salud y el proveer de un medio ambiente
adecuado sería una obligación que no puede dejar de lado, acorde con distinto
principios del Derecho Ambiental y en cumplimiento además de diversos tratados
internacionales.
Al decir de Loperena (2001) “si el medio ambiente adecuado está siendo reconocido
formalmente como derecho es porque es generalmente aceptado que estamos en riesgo
de no poder disfrutarlo.” Lo que nos da el derecho ambiental es contar con el
instrumental jurídico para hacer frente a modelos de desarrollo que no han tomado en
cuenta el factor ambiental.
Por otro lado, la forma en que se materialicen estos principios puede significar, a su vez,
un obstáculo al crecimiento. Partiendo por la dificultad que presenta el delimitar el
objeto de estudio del derecho ambiental, esto es, definir lo que entendemos por “medio
ambiente” ya podemos imaginar que el definir una política ambiental resultará aún más
difícil y puede resultar en un derecho ambiental inoperante.
Algunos Principios del Derecho Ambiental Internacional y la hipótesis de la Curva
Ambiental de Kuznets.
El Derecho Ambiental tiene principios distintos de los señalados en el artículo 38 del
Estatuto de la Corte Internacional de Justicia que se refiere, entre otros, a los principios
generales del Derecho como fuente del Derecho Internacional 2
Para el caso del medio ambiente no hay tratados específicos que reconozcan los
principios “jurídicos y filosóficos” del derecho ambiental pero se reconoce a la
Declaración de Estocolmo (1972), a la Carta de la Naturaleza (1982) y la Declaración
de Río (1992) como documentos fundamentales.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano (Estocolmo,
5 al 16 de junio de 1972) proclama que el hombre es a la vez obra y artífice del medio, y
tiene una gran capacidad de transformar ese medio. Un punto fundamental es el que
señala que “la protección y mejoramiento del medio ambiente humano es una cuestión
fundamental que afecta al bienestar de los pueblos y al desarrollo económico del
mundo entero, un deseo urgente de los pueblos de todo el mundo y un deber de todos
los gobiernos.”
En sus 24 principios establece, entre otros puntos, que los recursos naturales como el
agua, la tierra, el aire, la flora y fauna deben preservarse para las generaciones futuras y
preservarse y mejorarse la capacidad de la tierra para producir recursos. Todo ello es
responsabilidad del hombre, evitando descargas tales que el medio no pueda absorberlas
en su proceso natural.
Este se considera tal vez el punto de nacimiento del Derecho Ambiental Internacional y
crea asimismo el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUMA).
En la Carta de la Naturaleza (aprobada por Resolución 37/7 de la Asamblea General de
las Naciones Unidas, el 28 de octubre de 1982) se establece que el ser humano es parte
de una naturaleza que también ha moldeado a la cultura humana y el ser humano a su
vez, es quien cuenta con los recursos para transformarla y agotar sus recursos.
Menciona entre otros temas en sus 24 puntos, principios tales como el de participación
ciudadana, el de prevención en la fuente, y evitar las descargas así como promover la
educación y la investigación.
Para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
llevada a cabo en Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992, la protección del medio
ambiente, el desarrollo social y el desarrollo económico son fundamentales para lograr
el desarrollo sostenible. Tomando como base la Declaración de Estocolmo acoge una
visión antropocéntrica, es decir, el ser humano es el centro de la preocupación que se
relaciona con el desarrollo sostenible. Menciona el principio de soberanía, en el sentido
que los Estado son soberanos para aprovechar sus recursos naturales y que a su vez, no
pueden causar daños a otros Estados. También menciona el derecho al desarrollo, la
participación y compromiso de todas las personas así como la cooperación y solidaridad
ente países,
acceso a la justicia y a la información para la toma de decisiones,
aplicación del criterio de precaución, y prevención a través de estudios de impacto
ambiental por ejemplo.
En el principio 25 por ejemplo dice que la paz, el desarrollo y la protección del medio
ambiente son interdependientes e inseparables.
Ahora bien, entendemos como principios aquello que sirve de línea rectora y aquello
que nos orienta y guía. En el caso particular del Derecho Ambiental Internacional la
doctrina reconoce una buena cantidad de principios como se ha visto de las
Declaraciones anteriores pero se detallarán solo aquellos que en mayor medida interesan
al presente trabajo. Entre estos tenemos i) el Principio Precautorio, ii) el Principio de
Prevención, iii) el Principio de Contaminador-Pagador; y iv) el Principio de
Participación Pública.
El Principio Precautorio, tomando como base la Declaración de Rio, establece que
“…cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica
absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas
eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.”
Así, lo que nos dice este principio es que la falta de certidumbre científica no debe ser
obstáculo para que se adopten medidas ante una actividad que pueda causar un daño
inminente o irreversible al ambiente.
El Principio de Prevención lo que nos dice es que hay que evitar que el daño ambiental
llegue a producirse para lo cual se busca establecer los incentivos adecuados para que
los agentes económicos adopten las medidas necesarias para evitar que se produzca el
daño ambiental.
Dado que estamos hablando de un derecho tomado de Declaraciones aceptadas
internacionalmente y recogidos en la legislación de cada país, los Estados se convierten
obligados de proveer lo necesario para que este derecho se haga efectivo. Así, deben
legislar en ese sentido, es decir, buscando la prevención –actuando ex ante- y evitando
además cualquier amenaza de vulneración de este derecho. Este principio importa
anticiparse al daño, o si ha ocurrido, tratar de que no siga avanzando.
Con respecto al Principio de Participación Pública, también tomado de la Declaración
de Río (Principio 10) se establece la importancia de la participación de los ciudadanos
en las cuestiones ambientales, a través del adecuado acceso a la información así como
acceso efectivo a procedimientos judiciales y administrativos.
Este principio se traduce en tres derechos distintos pero relacionados y de carácter
instrumental como son el de acceso a la información, la participación pública en el
proceso de toma de decisiones y el acceso a la justicia ambiental.
Para el presente caso, la importancia de este principio en contraposición a la hipótesis
de la CAK, está en que el Estado aun aceptando que dirige y establece planes de
desarrollo y que actúa de acuerdo a una política económica determinada, de mercado o
social de mercado, no puede dejar de lado la participación de los ciudadanos en el
proceso de toma de decisiones, en este caso de materia ambiental, y que puedan resultar
en un perjuicio irreversible para el ambiente en el cual se desarrollan las personas.
Tomando lo que dice Araya Dujisin (2000), este involucramiento comprende “el
proceso mediante el cual se integra al ciudadano, en forma individual o colectiva, en la
toma de decisiones, la fiscalización, control y ejecución de las acciones que afectan
algún ámbito de la esfera pública, sean en lo político, económico, social o ambiental.”
Debemos pensar en que el crecimiento y la promoción de determinadas actividades
económicas tienen efectos no económicos y cuyos costos no son asumidos por los
generadores de esos efectos, de tal manera que una forma de asegurar a la población
algún mecanismo de defensa es a través de la participación en la toma de decisiones de
políticas que puedan generar algún efecto negativo sobre ellas.
El Principio Contaminador – Pagador requiere que el contaminador asuma los costos
que resultan de la contaminación que produce, esto es, que “internalice externalidades”.
Para ello se reconocen dos maneras como son el establecer impuestos de tipo
pigouviano 3 y la regulación directa.
De acuerdo al teorema de Coase 4 tal vez dejar al crecimiento que se encargue si se
acepta la hipótesis de la CAK sería atribuir derechos de propiedad iniciales, en el
sentido de otorgar derechos de contaminar, por encima de otros derechos
(¿fundamentales?) y con la posibilidad de compensación a la otra parte. Sin embargo,
los principios ambientales, y el derecho ambiental en general es más de tipo preventivo,
de actuación ex – ante, o al menos eso es lo que principalmente se busca, no la
compensación, aunque ésta se de efectivamente.
En ese sentido, de tomar en cuenta la validez teórica de la CAK y aceptando que el
crecimiento por sí solo sería la solución, lo que estaría haciendo el Estado es dejar
observar estos principios, situación en la cual estaría dejando de cumplir con su rol de
proveedor de las condiciones necesarias para el goce y disfrute de derechos.
Cómo entra la regulación ambiental en el esquema de la CAK
Los principios del derecho ambiental internacional esperan lograr un comportamiento
determinado por parte de los Estados (Brown, 1995) pero la contaminación ambiental es
una cuestión de comportamiento individual.
Un problema está en cómo llevar a la práctica los principios adoptados. Lo que hace el
legislador es llevar o plasmar en la legislación interna los principios adoptados
internacionalmente y lo hace prácticamente con el mismo tenor para no apartarse del
principio general.
Si bien son principios que se supone son generalmente aceptados y gozan de consenso,
a su vez el lenguaje utilizado en los tratados tiende a ser muy amplio y así es como
muchas veces se traslada al derecho interno. Ahora, ¿cómo se aplican finalmente esos
principios? Se corre el riesgo de que pierdan operatividad. Por ejemplo, el acceso a la
información y la participación pública en materia ambiental, son casos en los cuales
podemos tener una declaración de principios pero que al momento de tratar de hacer
efectivo estos derechos nos topamos con que el desconocimiento, la escasa preparación
de funcionarios o escaso presupuesto destinado a los organismo competentes, nos hace
ver que en el mejor de los casos, recién están en camino de convertirse en derechos
efectivos.
Sin embargo una cuestión que puede interferir con el crecimiento es precisamente el
exceso de regulación o una regulación mal elaborada ya que ello crea o eleva los costos
de transacción, con el consiguiente perjuicio para la actividad económica y por ende
para el crecimiento. Así vistas las cosas, la regulación que bien puede proteger también
puede ser un obstáculo para el crecimiento económico.
Entonces tenemos un doble problema: si no se regula de manera adecuada, aumentan
los costos de transacción reduciendo la competitividad de las empresas en particular
como afectados por la legislación, y por otro lado, si no se regula en absoluto también
podemos afectar la disponibilidad de recursos a futuro y afectar otros derechos como el
de disfrutar de un medio ambiente adecuado.
La importancia y necesidad de las normas en este esquema de Derecho y crecimiento,
está en la idea de incentivar cambios de comportamiento en los individuos ante la idea
de necesidades ilimitadas y recursos escasos, cuando el comportamiento voluntario no
se presenta como una opción consciente para todos los agentes. Ante el conflicto por el
uso de recursos escasos está presente el Derecho.
Al final se deja en manos de técnicos que muchas veces a la vez que proteger el
ambiente y fiscalizar una actividad también tiene entre sus funciones la de promoverla.
En un caso así, el conflicto es evidente por objetivos distintos.
Aplicación de la regulación
La regulación ambiental generalmente nace en primer lugar de la aceptación de los
distintos principios nacidos a partir de Declaraciones.
El Principio 16 de la Declaración de Rio nos dice que las autoridades deberán promover
la internalización de costos ambientales y el uso de instrumentos de carácter económico,
sin embargo la forma que finalmente los gobiernos adopten para hacer efectivo este
principio también genera controversia. Por un lado están los que proponen mecanismos
de mercado (impuestos, permisos de emisión) y otros quienes abogan por la llamada
regulación directa
(mecanismo de comando y control).
Los proponentes de los
mecanismos de mercado señalan que son instrumentos más flexibles que la regulación
directa y lo que hace es crear incentivos. Quienes proponen la regulación directa dicen
que, de todas formas, aún los mecanismos basados en el mercado requieren la
intervención del regulador al crear estándares que luego cada agente busca alcanzar de
acuerdo a su propia estrategia o posibilidades.
Un punto a tomar en cuenta tiene que ver con la posibilidad o imposibilidad de cumplir
con la regulación en el plazo que se establece para ello.
De implementarse una
regulación muy estricta a cumplir en el corto plazo o muy costosa de implementar,
podría tener un costo social muy alto si las empresas que no pueden cumplir tienen que
cerrar o las que quedan en el mercado, simplemente no cumplen y quedan en la
informalidad. De ahí la importancia de combinar objetivos y prioridades cuando de
aplicación de políticas se trata.
En esa línea, los problemas de implementar la regulación pueden ser la excesiva
burocracia, la dispersión normativa, la superposición de funciones, o la incapacidad de
monitoreo o fiscalización por parte de las autoridades. En este último caso estaríamos
ante la incapacidad del Estado para proveer de un derecho dando argumentos para
quienes está a favor de los llamados mecanismos de mercado.
Sin embargo estos mecanismos de mercado requieren a su vez, que se creen las
condiciones de mercado con supuestos difíciles de lograr, por ejemplo, el hecho de la
ausencia de mercado para determinados bienes por lo cual estimar un precio para ello es
realmente difícil. Así por ejemplo ¿cuánto vale un paisaje natural?
Otra respuesta a quienes critican la regulación directa se basa en el trabajo de Porter y
Van der Linde (1995) en la llamada hipótesis de Porter. En este trabajo, lo que se dice
es que la regulación ambiental más estricta motiva a los agentes a innovar. En este caso
como en los anteriores, la discusión queda abierta.
En el mismo orden de ideas, la adaptación por parte de la legislación de cada país, no ha
sido ajena al debate acerca de los llamados derechos humanos de tercera generación.
Como parte de la evolución de la doctrina de los Derechos Humanos, tenemos que cada
vez más se habla de una tercera categoría, siguiendo a aquellos derechos de primera
generación entre los cuales tenemos los derechos civiles y políticos y los de la llamada
segunda generación entre los cuales están los derechos económicos, sociales y
culturales.
Empezando por la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) que no es
propiamente de carácter ambiental, sin embargo, se establece el respeto al derecho a la
vida, la libertad y la seguridad, a la libertad de opinión y expresión y a la participación
en el gobierno. Como decimos, si bien no son derechos referidos estrictamente al
medio ambiente, bien podríamos llevarlos a ese ámbito.
La misma Declaración de Estocolmo nos dice que hay un “vínculo entre los derechos
humanos y los ambientales”.
Este tipo de documentos son de relevancia incuestionable por su alto grado de consenso
en el ámbito internacional.
Otro documento que de alguna manera, aunque más delimitada por el ámbito de
aplicación, es la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (1981) en cuyo
art. 24º leemos que “Todos los pueblos tienen derecho a un satisfactorio medio
ambiente favorable a su desarrollo.” En este caso no podemos hablar de un documento
que tiene carácter vinculante mundial sin embargo la declaración sí invoca un principio
aceptado.
La discusión en cuanto a si reconocemos a o no a los derechos de carácter ambiental
como derechos humanos de tercera generación también es importante en cuanto a la
delimitación de la política ambiental y otra de carácter económico, desde que el
reconocer preponderancia a una significa afectar los objetivos de la otra.
Ahora, si eligiéramos al derecho humano al ambiente, y por lo tanto prefiriendo una
política ambiental más restrictiva, que en algún caso pueda afectar el desarrollo de
programas económicos, ¿no se afectarían de igual modo otros derechos humanos al no
contar el Estado con recursos necesarios para combatir la pobreza por ejemplo? ¿Es la
regulación ambiental, generadora de costos de transacción que generan una restricción a
la inversión?
Son preguntas válidas cuando es común ver que en nombre del
crecimiento económico, se dejan de lado otras cuestiones igual de importantes, sobre
todo si tomamos en cuenta que la relación entre medio ambiente y economía es
indiscutible.
Por otro lado, el derecho a participar en los procesos de toma de decisiones, cuando esas
decisiones afectan derechos fundamentales nos lleva a pensar que ya no se trata de la
aplicación de principios ambientales sino de la puesta en práctica y funcionamiento de
derechos políticos pero con una temática ambiental. Estos derechos sí son ampliamente
reconocidos como de 1ra o 2da generación.
Como Ronald Coase nos lo hizo ver, se trata de una cuestión recíproca. Es decir, que
se tiene que prestar atención al medio ambiente dentro de la política que busca lograr el
crecimiento y a su vez no se puede tomar por sí sola la protección del medio ambiente
ya que tendríamos que tomar en cuenta a su vez programas de desarrollo que tampoco
pueden detenerse.
Conclusiones
Son muchas las cuestiones que se pueden tratar a partir de la hipótesis de la Curva
Ambiental de Kuznets y que interesarían al Derecho, sin embargo, para el presente
artículo, las más trascendentes están referidas al umbral a partir del cual, según diversos
estudios, se exigiría mayor calidad ambiental, así como el tiempo que ello demandaría,
lo cual entraría en abierta contradicción con principios en materia ambiental.
Ya hemos visto que el crecimiento económico en la países de América Latina ha sido
muy inestable y no ha dado los resultados deseados, además que la distribución del
ingreso sigue siendo muy desigual. La tasa de crecimiento puede tener retrocesos a
partir de los cuales habría que comenzar de nuevo.
La hipótesis de la CAK no nos indica nada acerca del tiempo en el cual se cumple y
tampoco hay mención precisa acerca del umbral de renta per cápita a partir del cual se
considera que la población exigirá mayor calidad ambiental ya que ello puede depender
de las distintas variables y metodologías utilizadas en el estudio.
El dato principal es que si la CAK se cumple efectivamente en la primera etapa del
crecimiento, tomando en cuenta sobre todo el efecto de escala, entonces ¿qué pasa con
la política ambiental? ¿Cuál sería la política ambiental adecuada? ¿Es el ingreso un
determinante de la mejora de la calidad de la regulación ambiental?
Y en el mismo sentido ¿es la regulación un determinante de las decisiones de inversión
de las empresas?
Dependiendo del nivel inicial de renta per cápita, el tiempo que tome en llegar al umbral
significaría un enorme deterioro ambiental y pérdida de productividad. Eso entraría en
conflicto con distintos principios de carácter ambiental y sobre todo de derechos
humanos, como el de un ambiente sano, además de acuerdos internacionales, si solo se
deja al proceso “natural” de crecimiento económico que haga su trabajo.
En ese mismo sentido, no solo los factores económicos como el ingreso juegan en
contra de la aplicación de la hipótesis sino que jurídicamente, desde el plano de los
derechos fundamentales, y de acuerdo a tratados internacionales, los Estado tendría una
obligación igualmente importante como es la de proveer de lo necesario para el disfrute
de un medio ambiente adecuado. Sin embargo, parece que la balanza se inclina no a
favor de la política ambiental cuando se analiza el gasto destinado a política ambiental
como porcentaje del PBI.
El problema es saber si hay conflicto entre crecimiento y medio ambiente o
efectivamente pueden ser complementarios.
Eso sería lograr el tan comentado
desarrollo sostenible, ya que no solo nos ocupamos del presente sino también que se
piensa en las generaciones futuras.
Un gran problema pasa por definir si la protección del medio ambiente es antes que un
fin, un objetivo para lograr el crecimiento económico.
Del mismo modo, será difícil que aún alcanzando un umbral de renta per cápita a partir
del cual se puede exigir mayor calidad ambiental, se pueda hacer si no se cuentan con
los mecanismos participativos y de decisión necesarios.
Un gran problema pasa por definir si la protección del medio ambiente es antes que un
fin, un objetivo para lograr el crecimiento económico y tener en cuenta que, todas
formas, siempre será más caro descontaminar que prevenir.
Notas:
1 Constituciones
La Constitución de Bolivia señala que toda persona tiene derecho a la vida, la salud y la
seguridad (art. 7.a) El régimen económico propenderá al desarrollo del país mediante la
defensa y el aprovechamiento de los recursos naturales (art. 133º); el Estado planificará
y fomentara el desarrollo económico y social de las comunidades campesinas…(art.
168º).
La constitución Argentina en su art. 41º señala que todos los habitantes gozan del
derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las
actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las
generaciones futuras (…) El daño ambiental genera obligación de recomponer.
En el art. 75.19 se señala que le corresponde al Congreso “proveer lo conducente al
desarrollo humano, al progreso económico con justicia social…”
La Constitución de Colombia señala que es fin del Estado promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución” (art. 2º). Igualmente, señala en su art. 49º que la atención de salud y el
saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Tiene un capítulo De
los derechos Colectivos y del Ambiente en donde se señala que “Todas las personas
tiene derecho a gozar de un ambiente sano así como es deber del Estado proteger la
diversidad e integridad del ambiente…” (art. 79º) El art. 80º garantiza el desarrollo
sostenible de los recursos naturales, si como su conservación, restauración o sustitución.
Además deberá el Estado prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental.
Dentro del Régimen Económico encontramos el art. 344º que señala que la dirección
general de la economía estará a cargo del Estado. También señala “el uso de los
recursos naturales para mejorar la calidad de vida de los habitantes” así como lo
referente a sus “Planes de desarrollo que contendrá entre otras, estrategias y
orientaciones generales de política económica, social y ambiental”.
En la Constitución de Chile, el Estado está al servicio de la persona humana y su
finalidad es promover el bien común y establece que se asegura a todas las personas el
derecho a la protección de su salud (art. 19º)
La Constitución de Perú de 1993 señala que toda persona tiene derecho a la vida, a su
identidad, a su integridad moral, psíquica y física y a su libre desarrollo y bienestar. (art.
2.1). En su art. 7º señala que todos tienen derecho a la protección de su salud. Se tiene
como deber del Estado “promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia
y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación” (art. 44º)
Señala en su art. 55º que el Estado orienta el desarrollo del país. Dentro del Régimen
Económico se encuentra el cap. II del Ambiente y los Recursos Naturales en donde se
señala que se promueve el uso sostenible de los recursos naturales, así como la
conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas.
2 Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. Art. 38º:
1. La Corte, cuya función es decidir conforme al derecho internacional las controversias
que le sean sometidas, deberá aplicar:
a. las convenciones internacionales, sean generales o particulares, que establecen reglas
expresamente reconocidas por los Estados litigantes;
b. la costumbre internacional como prueba de una práctica generalmente aceptada como
derecho;
c. los principios generales de derecho reconocidos por las naciones civilizadas;
d. las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas de mayor competencia de
las distintas naciones, como medio auxiliar para la determinación de las reglas de
derecho, sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo 59.
3 Arthur Cecile M. Pigou, economista británico en su obra The Economics of Welfare
(1920) señaló que una forma de “internalizar externalidades” sería a través de un
impuesto cuya idea sería compensar los costos sociales que las externalidades causan, al
aumentar el costo de la actividad que provoca la externalidad.
4 Ronal H. Coase recibió en 1991 el premio Nobel de Economía por el famoso teorema
desarrollado en “The Problem of Social Cost” (1961).
Referencias:
Araya Dujisin, Rodrigo (2001) Ecología de la Información citado en
Fundación
Ambiente y Recursos Naturales - FARN (2006) Acceso a la Información y
Participación Pública en Materia Ambiental: Actualidad del Principio 10 en la
Argentina, 1era Edición, Buenos Aires
Ayres, Robert U. y Allen V. Kneese “Natural Resource Economics” en Frontiers in
social thought: Essays in honor of Kenneth E. Boulding: Martin Pfaff, Editor,
Amsterdam: North-Holland, 1976, 386 pages
Banco Mundial (2006) Perú: La Oportunidad de un País Diferente
Banco Mundial (2006) Crecimiento económico en los años noventa. Aprendiendo de
una década de reformas
Brown, Daniel (1995) “The Role of Law in Sustainable Development and
Environmental Protection Decisionmaking” en Sustainable Development: Science,
Ethics, and Public Policy Series: Environmental Science and Technology Library,
Vol. 3 Lemons, J.; Brown, Donald A. (Eds.) 1995, 308 p.
Dietz, Frank J., Herman R.J. Vollebergh y Jan L. de Vries (1995) “Economic
Instruments: Theory and Complications” en Dietz, Frank J., Herman R.J. Vollebergh,
Jan L. de Vries, eds. Environment, Incentives and the Common Market Dordrecht, The
Netherlands: Kluwer Academic Publishers
Easterly, William (2001) En Busca del Crecimiento. Andanzas y tribulaciones de los
economistas del desarrollo Antoni Bosch Editor
Foy Valencia, Pierre; Germán Vera; Fabian Novak; Sandra Namihas Derecho
Internacional Ambiental Lima : Fondo Editorial de la PUCP; IDEI; IDEA, 2003
Fuentes, Ximena (2002) “International Law-Making in the Field of Sustainable
Development. The Unequal Competition Between Development and the Environment”,
en International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, vol. 2
(2002), pp. 109-133.
Grossman, Gene y Alan Krueger (1991) Environmental Impacts of a North American
Free Trade Agreement, NBER Working Paper Nº 3914
Jordano Fraga La Protección del Derecho a un Medio Ambiente Adecuado. Barcelona.
J.M. Bosch Editor. 1995.
Loperena Rota, Demetrio (2001) “Los Derechos al Medio Ambiente adecuado y su
Protección” en Derecho y ambiente: nuevas aproximaciones y estimativas. Pierre Foy
Valencia (Editor).-- Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del
Perú; IDEA, 2001
Panayotou, T. (1992) Environmental Kuznets Curve: Empirial Test and Policy
Implications Harvard Institute for International Development, Harvard University
Porter, Michael E. y Claas van der Linde (1995) Toward a New Conception of the
Environment-Competitiveness Relationship, Journal of Economic Perspectives Vol.9,
Number 4, 1995 en Making Law Work Environmental Compliance & Sustainable
Development V. 2 Durwood Zaelke et al. (eds.)
Sachs, Jeffrey y Andrew Warner (1995) Natural Resource Abundance and Economic
Growth, NBER Working Paper Nº 5398
Shafik y Bandyopadhyay (1992), Economic growth and environmental quality: time
series and cross-country evidence. Washington DC, World Bank