la cuestión competencial en la ley 19/2013, de 9 de diciembre

NÚMERO 33. MAYO DE 2014
ISSN: 2254-3805
TRANSPARENCIA Y ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
LA CUESTIÓN COMPETENCIAL EN LA
LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE:
¿DE QUÉ MARGEN DISPONEN LAS CC.AA.
EN MATERIA DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA
INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO?
DISTRIBUTION OF POWERS AND THE TRANSPARENCY, ACCESS TO
INFORMATION AND GOOD GOVERNMENT ACT (ACT 19/2013).
IS THERE ANY ROOM FOR THE AUTONOMOUS COMMUNITIES’
REGULATION IN THE FIELD?
Dra. Clara Isabel Velasco Rico
Profesora Lectora de Derecho Administrativo. Universidad Pompeu Fabra
RESUMEN
Este trabajo, en primer lugar, da cuenta de los títulos competenciales que
sustentan la nueva Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública
y Buen Gobierno, aprobada por las Cortes Generales a finales de 2013. A
continuación, analiza el margen regulatorio de las Comunidades Autónomas en la materia, una vez aprobada dicha Ley. Finalmente, de forma
panorámica, por razones obvias de espacio, este artículo examina las iniciativas normativas en materia de transparencia de las Comunidades Autónomas, estén ya promulgadas o bien sigan en curso de elaboración, destacando los títulos competenciales autonómicos que éstas invocan.
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NÚMERO MONOGRÁFICO
Clara Isabel Velasco Rico
Palabras clave: Transparencia, distribución de competencias, derecho de
acceso, información pública, procedimiento administrativo, organización
administrativa.
ABSTRACT
Firstly, this article examines the constitutional provisions that sustain the
new Transparency, Access to Public Information and Good Government
Act approved by the Spanish Parliament at the very end of 2013. Moreover, it analyses the regulatory scope that the Autonomous Communities
have in this area, once the new Spanish Act has been enacted. Finally, in a
panoramic fashion, this text examines the legislative projects that the Autonomous Communities have approved related to this subject matter or
those that are still drafts, paying attention to the powers that these Communities are exerting to enact them.
Keywords: Transparency, Distribution of Powers, Right to Access, Public
Information, Administrative Procedure, Administrative Organization.
SUMARIO
1.
INTRODUCCIÓN.
2.
LOS TÍTULOS COMPETENCIALES QUE SUSTENTAN LA LEY 19/2013,
DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO, Y SU INTERPRETACIÓN EN
LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL.
2.1. El artículo 149.1.1.ª y la creación del Consejo de Transparencia y
Buen Gobierno.
2.2. El artículo 149.1.18.ª de la Constitución, la publicidad activa y la regulación del derecho de acceso a la información pública y el margen
implícito para la legislación autonómica.
2.3. La referencia al artículo 149.1.13.ª, los preceptos relacionados con la
garantía de la estabilidad presupuestaria y la modificación de la Ley
10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y de
la financiación del terrorismo.
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TRANSPARENCIA Y ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
La cuestión competencial en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre
3.
EL MARGEN QUE EXPLÍCITAMENTE SE RESERVA A LAS CC.AA. EN
MATERIA DE TRANSPARENCIA, DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO A LA LUZ DE LA NUEVA
LEY.
4.
DE LAS INICIATIVAS NORMATIVAS AUTONÓMICAS EN MATERIA DE
TRANSPARENCIA Y DE LOS TÍTULOS COMPETENCIALES QUE DESARROLLAN.
4.1. Galicia.
4.2. Illes Balears.
4.3. Navarra.
4.4. Extremadura.
4.5. Otras iniciativas autonómicas en proceso de elaboración.
5.
REFLEXIONES FINALES.
6.
BIBLIOGRAFÍA.
Abreviaturas
AA.PP.
Administraciones Públicas.
AGE
Administración General del Estado.
Art.
Artículo.
Arts.
Artículos.
BOE
Boletín Oficial del Estado.
CA
Comunidad Autónoma.
CC.AA.
Comunidades Autónomas.
CE
Constitución Española de 1978.
CTyBG
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
DA
Disposición Adicional.
DF
Disposición Final.
EA
Estatuto de Autonomía.
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EE.AA.
Estatutos de Autonomía.
EE.LL.
Entidades Locales.
FJ
Fundamento Jurídico.
LOFAGE
Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de
la Administración General del Estado.
LRJPAC
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
LTAIPBG Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la
Información Pública y Buen Gobierno.
TC
Tribunal Constitucional.
S/STC
Sentencia/s del Tribunal Constitucional.
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TRANSPARENCIA Y ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
1. INTRODUCCIÓN
Tras un largo proceso de gestación, las Cortes Generales a finales de 2013
promulgaron la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la
Información Pública y Buen Gobierno. Se ha dicho reiteradamente que con
ello se pone fin a una anomalía: la falta de norma en materia de transparencia
de la vida pública equiparable a las regulaciones de nuestro entorno 1. Ello no
obstante, la nueva Ley no viene a cubrir un vacío normativo absoluto, puesto
que anteriormente ya existían en nuestro ordenamiento jurídico normas que
obligaban a la publicidad activa de información administrativa en distintos ámbitos y también normas que consagraban y desarrollaban, siquiera mínimamente, el derecho de acceso a archivos y registros públicos. Aunque lo cierto
es que la normativa española anterior a la Ley 19/2013 no logró consolidar
una «cultura de la transparencia» puesto que, pese a su vigencia, la administración y las instituciones públicas continuaron llevando a cabo prácticas ten1
Ya han aparecido varios artículos comentando algunas cuestiones sobre la nueva Ley de acceso, entre ellos
pueden destacarse los siguientes: ÁLVAREZ VÉLEZ, M.I., «La regulación en España de la transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno» en Crítica, núm. 989 (2014) (ejemplar dedicado a: La corrupción en España), pp. 42-47; ARAGUÁS, I., «Los diez aspectos clave de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre,
de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno», disponible en: <http://blocs. gencat.cat/blocs/AppPHP/eapc-rcdp/2014/01/13/deu-aspectes-clau-de-la-llei-192013-de-9-de-desembre-detransparencia-acces-a-la-informacio-publica-i-bon-govern-irene-araguas-cat-es> (última consulta, 23/03/2014);
ARIAS MARTÍN, J. L. «Reflexiones sobre el buen gobierno en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y su aplicación en el ámbito local», en Consultor de
los ayuntamientos y de los juzgados: Revista técnica especializada en administración local y justicia municipal,
núm. 4 (2014), pp. 406-411; BRINES ALMIÑANA, J., «Análisis de la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Especial atención a la información pública
con datos de carácter personal», en Consultor de los ayuntamientos y de los juzgados: Revista técnica
especializada en administración local y justicia municipal, núm. 1 (2014), pp. 33-52; OLMEDO PALACIOS,
M., «La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno», en
Diario La Ley, núm. 8237 (2014); OSCA FUERTES, B., «Aproximación al régimen disciplinario aplicable a
alcaldes y concejales regulado en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno», en Consultor de los ayuntamientos y de los juzgados: Revista técnica
especializada en administración local y justicia municipal, núm. 3, 2014, pp. 291-301; PÉREZ VELASCO,
M. M., «La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno: una ocasión perdida en la equiparación a los estándares europeos». Texto disponible en:
<http://idpbarcelona.blogspot.com.es/2014/01/la-ley-192013-de-9-de-diciembre-de.html> (última consulta,
23/03/2014); ROBAINA ESPINOSA, E., «Comentario a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno», texto disponible en: <http://lawcenter.es/w/blog
/view/4104/comentario-a-la-ley-192013-de-9-de-diciembre-de-transparencia-acceso-a-la-informacionpublica-y-buen-gobierno> (última consulta, 23/03/2014).
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dentes a la opacidad y a la interpretación restrictiva del derecho de acceso a
los archivos y registros. La nueva normativa pretende corregir esta situación.
Sólo el tiempo dirá si su aprobación ha sido suficiente para modificar patrones
de conducta profundamente arraigados en el aparato público de nuestro Estado2.
Con la promulgación de la Ley de Transparencia, el Estado pretende «ampliar
y reforzar la transparencia de la actividad pública, reconocer y garantizar el
derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer
las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento» (art. 1). El
Estado reconoce y garantiza un derecho, no sólo a los españoles, sino a «todas las personas» (art. 12), a acceder a la información pública, de acuerdo
con lo previsto en artículo 105.b) de la Constitución Española de 1978 y con lo
que misma Ley disponga. Con ello pretende establecer un marco jurídico común, y creemos que mínimo, en todo el territorio que reconoce y garantiza el
ejercicio del derecho de acceso a la información pública.
En cuanto a la estructura de la Ley 19/2013 debe destacarse que cuenta con
tres partes bien diferencias en lo que a contenido se refiere. Por un lado, el
Título I (Capítulos I y II) regula las obligaciones de transparencia y de publicidad activa (arts. 1 a 11). A continuación, en el mismo Título (Capítulo III) se
regula el derecho de acceso a la información pública y el procedimiento para
su ejercicio y garantías (arts. 12 a 24), pese a que el desarrollo del régimen
jurídico del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se encuentre en el
Título III de la Ley (arts. 33 a 40). Además, en el Título II (arts. 25 a 32) se
recogen las previsiones relativas al «buen gobierno», que no es más que un
catálogo de principios y una recopilación de infracciones y sanciones, predicables básicamente de los altos cargos estatales y personal asimilado en las
CC.AA., en los entes locales y en las instituciones incluidas en su ámbito subjetivo de aplicación, que bien podrían haberse recogido en otras normas, por
razones de coherencia temática y de buena técnica legislativa. Finalmente, la
Ley cuenta con ocho disposiciones adicionales y nueve disposiciones finales,
entre las que se incluye la habilitación competencial (DF 8.ª).
Vista la estructura de la norma y de acuerdo con el título del trabajo, el análisis
que de la Ley se va a realizar aquí es, necesariamente, parcial. Es decir, en
este trabajo no se analizará y comentará pormenorizadamente y en profundidad el contenido de la nueva norma, para ello puede el lector consultar los
interesantes trabajos que conforman este número monográfico. En este caso,
el trabajo se centrará en la detección de los títulos competenciales que han
2
Las opiniones al respecto no pueden ser más negativas. Véase al respecto los comentarios de ARAGUÁS y PÉREZ VELASCO que acabamos de citar, entre muchos otros.
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TRANSPARENCIA Y ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
La cuestión competencial en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre
permitido al Estado aprobar dicha ley y analizará con qué margen cuentan las
Comunidades Autónomas para desarrollar iniciativas normativas en materia de
transparencia y de acceso a la información pública y «buen gobierno». Por
tanto, la aproximación a la Ley se realizará desde el punto de vista de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Una
vez detectado el margen de actuación que la nueva Ley deja a las Comunidades Autónomas, se examinará la normativa que éstas han aprobado, incluso
con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley estatal, y se señalarán los
títulos competenciales que pretenden desarrollar con su promulgación.
2. LOS TÍTULOS COMPETENCIALES QUE SUSTENTAN LA
LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA,
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
Y BUEN GOBIERNO, Y SU INTERPRETACIÓN EN
LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
En este apartado se analizarán brevemente los tres títulos competenciales
invocados por el Estado como soporte de la nueva Ley de Transparencia. En
este sentido, se apuntará la jurisprudencia constitucional pertinente, la que los
ha torneado y configurado a lo largo de los años de vigencia del sistema autonómico. Ello nos permitirá, posteriormente, delimitar el ámbito regulatorio que
atañe a las Comunidades Autónomas en materia de transparencia y de derecho de acceso a la información pública.
Como ya se ha dicho es en la Disposición Final Octava donde se recogen los
títulos competenciales que enarbola el Estado para justificar la aprobación de
la Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen
Gobierno3. Esta disposición final incorpora una tríada de títulos competenciales de amplísimo espectro y de gran alcance (art. 149.1.1.ª, 149.1.18.ª y
149.1.3.ª de la CE), cuyos efectos reductores del acervo competencial autonómico son bien conocidos. No en balde dos de ellos (arts. 149.1.1.ª y
149.1.3.ª de la CE) se estiman títulos competenciales de carácter horizontal, o
no específicos, sino transversales, cuya potencialidad permite invocarlos en
casi cualquier ámbito material, pese a los esfuerzos de la doctrina y de la jurisprudencia constitucional por acotarlos. Desde la aprobación del Proyecto de
3
DF 8.ª: «La presente Ley se dicta al amparo de lo dispuesto en los artículos 149.1.1.ª, 149.1.13.ª y
149.1.18.ª de la Constitución. Se exceptúa lo dispuesto en el segundo párrafo del apartado 2 del artículo 6,
el artículo 9, los apartados 1 y 2 del artículo 10, el artículo 11, el apartado 2 del artículo 21, el apartado 1
del artículo 25, el título III y la disposición adicional segunda».
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Ley, cuyo texto final tuvimos la oportunidad de analizar en otro lugar, los títulos
competenciales alegados por el legislador estatal no se han modificado4.
Antes de abordar el análisis individual de cada título competencial, debe tenerse en cuenta que el legislador no especifica qué precepto constitucional
sirve de anclaje a cada uno de los artículos de la Ley 19/2013. Esto es, el
legislador no establece expresamente qué contenido se dicta al amparo de
cada uno de los títulos competenciales que invoca. Es tarea pues del operador
jurídico determinar cuáles son los contenidos de la ley que se fundamentan en
cada uno. Lo que sí estipula el legislador estatal son aquellos preceptos que
carecen del amparo de los tres títulos que se integran en la DF 8.ª, y ello es
importante de cara a circunscribir, posteriormente, el ámbito de actuación
normativa del que disponen las CC.AA. en las materias que nos ocupan. Así,
quedan al margen de los títulos constitucionales citados los preceptos siguientes: «el segundo párrafo del apartado 2 del artículo 6, el artículo 9, los apartados 1 y 2 del artículo 10, el artículo 11, el apartado 2 del artículo 21, el apartado 1 del artículo 25, el título III y la disposición adicional segunda», cuyo análisis se reserva para más adelante. Igualmente, puede afirmarse que la Ley no
proporciona justificación alguna sobre la invocación de los títulos competenciales que amparan su aprobación, así como tampoco declara su naturaleza. El
legislador no determina de forma explícita que esta Ley tenga el carácter de
norma básica (o mejor, qué preceptos están investidos de ese carácter) 5, pese
a que de una lectura del texto articulado pueda deducirse tal condición, como
se defenderá en los apartados siguientes.
2.1. EL ARTÍCULO 149.1.1.ª Y LA CREACIÓN DEL CONSEJO DE
TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO
Centrándonos, sin más dilación, en el primero de los artículos constitucionales
que fundamentan competencialmente la aprobación de la Ley 19/2013, el art.
149.1.1.ª, debe destacarse la complejidad que comporta su interpretación
debido a su naturaleza dual. El artículo 149.1.1.ª ha sido considerado un
principio limitador de las competencias autonómicas, por un lado, y una
4
VELASCO RICO, C.I., «Análisis en clave competencial del Proyecto de Ley estatal sobre transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno», en Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 17
(2013), pp. 279-328.
5
Y ello lo hace contraviniendo la jurisprudencia constitucional establecida entre otras en las Sentencias
69/1988, 80/1988 y 227/1988, en la que se considera obligatorio que «la norma básica venga incluida en
ley votada en Cortes que designe expresamente su carácter de básica (…)». En caso contrario, únicamente podrán considerarse básicos la norma, o sus preceptos, cuando pueda inferirse tal carácter sin que
medie especial dificultad interpretativa.
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La cuestión competencial en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre
cláusula de atribución competencial a favor del Estado, por otro 6. La doctrina
ha argumentado que la cláusula contenida en el artículo 149.1.1.ª es una
manifestación de una obligación constitucional de los poderes públicos, a
quienes se encomienda velar por el mantenimiento del principio de igualdad.
Así pues, se ha afirmado que «implica un mínimum garantizado de igualdad
formal en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes
constitucionales (...)»7, en todo el territorio del Estado, aunque dicha cláusula
solo pueda ser aducida en presencia de derechos fundamentales y libertades
públicas (arts. 14-29 de la CE) y de los derechos y deberes de los ciudadanos
(arts. 30-38 de la CE)8. Ciertamente, en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, hallamos
previsiones relacionadas con derechos fundamentales (concretamente, el
derecho a la intimidad y a la protección de datos personales), pero su
conexión con el grueso de la nueva regulación es circunstancial y, por ende,
en nuestra opinión, no puede justificar la invocación del artículo 149.1.1.ª
Asimismo, la jurisprudencia constitucional que ha analizado el 149.1.1.ª CE
destaca que no es un título competencial que habilite al Estado para que éste
desarrolle en todos sus extremos los derechos y libertades constitucionales 9.
En consecuencia, el Estado, amparándose en este precepto, solo podrá
establecer aquellas condiciones básicas de carácter normativo —o mínimo
común denominador— que tiendan a garantizar la igualdad en el ejercicio de
dichos derechos y deberes. Esta operación normativa no debe comportar una
uniformidad de las situaciones jurídicas de todos los ciudadanos en cualquier
parte del territorio del Estado10. Una realidad tal se opondría, frontalmente, con
la concepción del modelo plural de Estado configurado en la Constitución. Es
6
Véase, por todos, FERNÁNDEZ FARRERAS, G., La contribución del Tribunal Constitucional al Estado
Autonómico, Iustel, Madrid, 2005, p. 409 y ss.
7
CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR, J.L., «Contenido y alcance de la competencia del Estado definida en
el artículo 149.1, 1ª de la Constitución», en Revista española de derecho constitucional (núm. 1), 1981, pp.
133-160. La cita corresponde a la p. 144.
8
Ello no obstante, se ha defendido con acierto que la invocación del artículo 149.1.1.ª como anclaje competencial del Estado únicamente sería procedente en presencia de un derecho constitucional de las secciones 1.ª y 2.ª del Capítulo II, del Título I de la Constitución (STC 61/1997, entre otras), lo que en el caso
ocupa no sucede. Véase sobre este punto el exhaustivo estudio de CABELLOS ESPIÉRREZ, M.A., Distribución competencial, derechos de los ciudadanos e incidencia del derecho comunitario, CEPC, Madrid,
2001.
9
Este aspecto queda ampliamente analizado en AJA FERNÁNDEZ, E. y VIVER PI-SUNYER, C., «Valoración de 25 años de Autonomía», en Revista Española de Derecho Constitucional núm. 69, septiembrediciembre de 2003, pp. 69-113. En concreto, véase la p. 92.
10
En la STC 251/2006, de 25 de julio de 2006, concretamente en su FJ 11, el TC afirma que, «En definitiva, el art. 149.1.1 CE “ni representa una suerte de prohibición para el legislador autonómico de un trato
divergente respecto de la legislación estatal, ni, en conexión con los arts. 14 y 138.2 CE, implica más que
una exigencia de una igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales (STC 317/2002, de 14 de febrero,
FJ 15)”».
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tolerable constitucionalmente un determinado grado de desigualdad que,
siempre y en todo caso, debe estar suficientemente justificado11. Además, el
TC ha destacado en tiempos recientes (STC 243/2012, de 17 de diciembre de
2012) que, conforme a su jurisprudencia, el artículo 149.1.1.ª «no puede
operar como una especie de título horizontal, capaz de introducirse en
cualquier materia o sector del ordenamiento», pese a que en numerosas
ocasiones, en la práctica, así haya funcionado.
Por otro lado, en relación con las previsiones de la LTAIPBG, es preciso destacar que el artículo 149.1.1 alberga, en la doctrina del TC, lo que puede denominarse como «dimensión organizativa». Es determinante en el caso de la
Ley que nos ocupa recordar que en dicho precepto se ha fundamentado la
creación de personificaciones jurídicas de tutela de determinados derechos
fundamentales o de preservación de la igualdad en el ejercicio de determinados derechos, como mecanismo de garantía uniforme en todo el territorio del
Estado12. Para la nueva de Ley de transparencia, el artículo 149.1.1.ª de la CE
es el paraguas competencial que permite al Estado crear el Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno, cuya naturaleza corresponde a la de una
administración independiente, en tanto que se incluye en el catálogo de la DA
10.ª de la LOFAGE13. Dicho Consejo se encuentra regulado en el Título III de
11
La jurisprudencia más reciente al respecto (STC 111/2012, de 24 de mayo de 2012) establece: «Ciertamente, el art. 149.1.1 CE, en puridad, no habilita al Estado para regular el contenido normativo sustantivo
de los derechos constitucionales (…), no cabe identificar el contenido normativo de los derechos constitucionales y las condiciones básicas con arreglo a las cuales dichos derechos han de ser ejercidos, de
manera que las señaladas condiciones básicas sólo permiten al Estado establecer una cierta homogeneidad en el ejercicio de tales derechos cuando ello fuere aconsejable para evitar una excesiva diversidad
que pudiera menoscabar la entidad sustancial del derecho de que se trate (…)». En el mismo sentido
pueden consultarse la STC 14/2007, de 18 de enero, y la STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 17.
12
Véase al respecto el FJ 14 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 290/2000, de 30 de noviembre, en
la que sustancian varios recursos de inconstitucionalidad contra diversos artículos de la Ley Orgánica
5/1992, de 29 de octubre, de regulación del tratamiento automatizado de datos de carácter personal: «De
lo que se desprende, en definitiva, que junto a la normación como aspecto esencial del art. 149.1.1 CE las
regulaciones estatales dictadas al amparo de este precepto también pueden contener, cuando sea imprescindible para garantizar la eficacia del derecho fundamental o la igualdad de todos los españoles en su
disfrute, una dimensión institucional. Como hemos reconocido tempranamente en la STC 154/1988, de 21
de julio, FJ 3, respecto a la regulación del censo electoral y las funciones de la Oficina del Censo Electoral,
al declarar que mediante esta regulación el Estado había pretendido ejercer la competencia que en esta
materia “se deriva del art. 149.1.1 de la Constitución, en relación con el art. 23 de la misma”. A lo que cabe
agregar que no es infrecuente que la Ley Orgánica que lo ha llevado a cabo haya establecido un órgano al
que encomienda la ejecución de sus preceptos, como es el caso, por ejemplo, respecto al derecho fundamental del art. 30.2 CE, de la creación por la Ley 48/1984, de 26 de diciembre, Reguladora de la Objeción
de Conciencia y de la Prestación Social Sustitutoria, de un Consejo Nacional de Objeción de Conciencia al
que corresponde, entre otras funciones, resolver sobre las solicitudes de declaración de dicha objeción
(STC 160/1987, de 27 de octubre, FJ 5)».
13
En la versión final del proyecto de Ley (consultable aquí: <http://www.congreso.es/public_oficiales/L10/
CONG/BOCG/A/BOCG-10-A-19-1.PDF>, último acceso 23/03/2014) se pretendía la instauración de una
autoridad independiente denominada «Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas
Públicas y la Calidad de los servicios», en la que a una agencia preexistente el legislador añadía nuevas
funciones relacionadas con la transparencia y el derecho de acceso a la información. Finalmente, se ha
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TRANSPARENCIA Y ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
La cuestión competencial en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre
la Ley y es el competente para conocer de las reclamaciones potestativas
interpuestas contra las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso, y previas a la vía contencioso-administrativa (art. 24.1). El Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno puede recibir las reclamaciones derivadas de
las denegaciones de acceso provenientes de la Administración Autonómica,
salvo que las CC.AA. reserven en su normativa dicha competencia a un órgano específico, según lo previsto en la DA 4.ª de la Ley. Para que el Consejo
pueda recibir las reclamaciones al hilo de actuaciones autonómicas o locales
en materia de acceso debe mediar un convenio, donde quedará estipulado
que «la Comunidad sufragará los gastos derivados de esta asunción de competencias».
Esta previsión nos genera unas dudas: ¿qué sucede con las reclamaciones
derivadas del ejercicio del derecho de acceso durante el período de adaptación que la Ley da a las CC.AA.? ¿Se accede directamente al contenciosoadministrativo? Por otro lado, si la normativa autonómica no prevé un órgano
análogo al establecido por la Ley estatal para la AGE en materia de reclamaciones, y no se firma el convenio previsto ¿qué sucede con las reclamaciones
de los ciudadanos en el ejercicio del derecho de acceso? Estas cuestiones no
parecen estar bien resueltas por la Ley estatal.
En definitiva, puede afirmarse que es esta dimensión organizativa la que justifica la invocación del artículo 149.1.1.ª de la Constitución entre los títulos competenciales que habilitan al Estado a legislar en materia de transparencia y
derecho de acceso a la información pública. En este sentido, y como se ha
dicho, el art. 149.1.1.ª ampara la creación de una figura de tutela de la igualdad en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública cuyas funciones podrían extenderse, potencialmente, a todo el territorio del Estado.
Téngase en cuenta, además, que el legislador estatal invoca este precepto
constitucional que deberá reservarse para habilitar actuaciones en el ámbito
de los derechos fundamentales, sin estar en presencia de un derecho de tal
naturaleza.
optado por la creación de una figura ex novo, evitando la dispersión de funciones y la multiplicidad de
materias, así como falta de especialización que la nueva entidad hubiera padecido.
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2.2. EL ARTÍCULO 149.1.18.ª DE LA CONSTITUCIÓN,
LA PUBLICIDAD ACTIVA Y LA REGULACIÓN DEL DERECHO
DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y EL MARGEN
IMPLÍCITO PARA LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA
A continuación, debemos focalizar nuestra atención en el segundo de los preceptos constitucionales que invoca el legislador estatal como fundamento
competencial de la Ley, y que no es otro que el artículo 149.1.18.ª de la CE. Y
ello porque en la nueva Ley de Transparencia se reconoce el derecho de acceso a la información pública (art. 12), como antes habían hecho la Constitución y la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) respecto del derecho de
acceso a archivos y registros, pero además se determinan su alcance y su
régimen de ejercicio (arts. 13 a 24), sin exigir la condición de interesado necesaria en el régimen anterior, para poder acceder a los archivos y registros
administrativos, y que ahora se reserva para los documentos que obren en un
expediente administrativo correspondiente a un procedimiento en trámite.
Puede afirmarse que la nueva Ley de Transparencia, Acceso a la Información
Pública y Buen Gobierno ha previsto la regulación de este procedimiento de
ejercicio del derecho de acceso a la información pública basándose en el anclaje competencial que ofrece al Estado el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, en tanto que la Ley desarrolla la disposición prevista en el artículo 105.b)
de la CE. El hecho de establecer un procedimiento bien pautado de acceso a
la información pública es un factor clave para garantizar la efectividad del derecho, una vez éste ha sido reconocido. De igual modo, los mecanismos de
reclamación y oposición a la decisión administrativa en caso de denegación
del acceso han de estar regulados con detalle. Esta era una de las carencias
más destacables de nuestro régimen jurídico anterior, relativo al derecho de
acceso a archivos y registros administrativos14. Asimismo, determinadas obligaciones que impone la Ley a las Administraciones Públicas, relacionadas con
la publicidad activa, se pueden cobijar también bajo el manto de dicho precepto constitucional. A nuestro entender, este es el título que más claramente
fundamenta la iniciativa legislativa del Gobierno, en lo que a la transparencia y
a la regulación del derecho de acceso se refiere, y ello pese a que la norma
14
Es preciso destacar que la Ley que comentamos ha ampliado el objeto del derecho previsto en la Constitución: mientras que en la Norma Fundamental se establece que la ley regulará el acceso de los ciudadanos «a los archivos y registros administrativos», la Ley establece el régimen de acceso «a la información
pública», concepto que engloba a los archivos y registros administrativos, pero que a su vez es mucho
más amplio. Según el artículo 13 de la Ley: «Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos
en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus
funciones».
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A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
La cuestión competencial en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre
imponga obligaciones de transparencia a otros sujetos que no pueden incardinarse ni en el concepto amplio de Administración Pública (partidos políticos,
sindicatos, la Casa del Rey, empresas concesionarias de las Administraciones
Públicas, etc.). En este punto puede afirmarse que el contenido final de la Ley
desborda los preceptos constitucionales que el legislador pretende desarrollar.
Es bien sabido que del artículo 149.1.18.ª de la CE resultan dos títulos competenciales diferenciados. Mientras que el primero se refiere a las bases del
régimen jurídico de las Administraciones Públicas, el segundo se predica del
procedimiento administrativo común. Así, el 149.1.18.ª incluye una reserva
exclusiva al Estado para que regule las «bases del régimen jurídico de las
Administraciones públicas (…) que, en todo caso, garantizarán a los administrados un trato común ante ellas» y también para que determine «el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de
la organización propia de las Comunidades Autónomas».
Dada la dificultad interpretativa que conllevan estos dos títulos competenciales, que no deben considerarse sinónimos, ni confundirse entre ellos (STC
32/1981, de 28 de julio), es destacable la inexistencia de un concepto genérico
de régimen jurídico de las Administraciones Públicas, y ello comporta la necesidad de examinar, siquiera sucintamente, la jurisprudencia constitucional al
respecto. De forma muy resumida, este precepto ha de interpretarse atendiendo a las siguientes consideraciones. En primer lugar, la materia «bases del
régimen jurídico de las Administraciones Públicas» se configura claramente
siguiendo el esquema bases-desarrollo. Por el contrario, en cuanto al concepto de procedimiento administrativo común puede colegirse que se configura
una competencia exclusiva de carácter normativo a favor del Estado. Ello no
obstante, como sostiene la doctrina, la estrecha vinculación «entre el régimen
jurídico y el procedimiento en una Administración Pública» justifica que pueda
defenderse que «el procedimiento administrativo común equivale a una competencia básica»15. En cuanto a la extensión y al detalle que las bases estatales deben tener sobre el régimen jurídico de las AA.PP., el Tribunal Constitucional ha destacado su flexibilidad. Esto es, cuando las bases afectan aspectos internos de las CC.AA. deben contraerse16, mientras que si tienen impacto
en los derechos o en la posición de los ciudadanos ante las AA.PP., o bien
regulan la actividad externa de la Administración, pueden incluir previsiones
15
BAÑO LEÓN, J.M., «Artículo 149.1.18.ª», en Comentarios a la Constitución Española. XXX Aniversario.
CASAS BAAMONDE, M.E y RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, M. (dirs.), Fundación Wolters
Kluwer, Madrid, 2008, pp. 2390-2397. La cita corresponde a la p. 2393.
16
La STC 1/2003, de 16 de enero en su FJ 8 establece que: «Por lo que se refiere, en segundo lugar, a la
verificación del carácter materialmente básico de la norma estatal hemos de comenzar precisando que en
la materia “bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas”, por afectar al propio aparato
administrativo de las Comunidades Autónomas, dichas bases han de permitir a éstas un ejercicio de sus
competencias normativas más amplio que en otras materias en las que rija igual reparto competencial».
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que se ocupen exhaustivamente de esta situación. Al respecto pueden consultarse las SSTC 31/2010 (FJ 31) y la STC 50/1999 (FJ 3)17.
En referencia a la competencia sobre el procedimiento administrativo común
se ha defendido que ésta puede alcanzar no únicamente las bases sobre la
materia sino también a la regulación detallada de todo el procedimiento común, excepto en lo referente a las especialidades organizativas propias de las
CC.AA., en tanto que el procedimiento en sí es el primer círculo de garantías
de los derechos de los ciudadanos ante las AA.PP.18. Aunque lo verdaderamente importante es determinar claramente qué es el procedimiento administrativo común. En este sentido ya en sentencias tempranas del Tribunal Constitucional, como la STC 227/1988, se consideró que abarca «(…) la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura del iter
procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de
la Administración, y por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos
de validez y eficacia, los modos de revisión y la forma de ejecución de los
actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de
los particulares en el seno del procedimiento» (FJ 32).
Igualmente, se ha argumentado que el procedimiento debe considerarse una
materia «accesoria» respecto de otras materias «substantivas» en las que
ostentan competencias las CC.AA. Consiguientemente, si el EA le atribuye
competencias legislativas en un concreto ámbito material, la CA será competente para aprobar las normas de procedimiento que deban gobernar la actuación pública en ese ámbito, así como la posición jurídica de los ciudadanos en
él, todo ello en el marco de los principios y reglas establecidos por el Estado
en el procedimiento administrativo común. Además, se ha entendido que las
reglas procedimentales fijadas en la norma común han de poder ser moduladas, para que puedan adaptarse a las especificidades organizativas de cada
Comunidad (véase STC 23/1993). A ello debe sumarse la jurisprudencia constitucional que advierte que las competencias autonómicas en materia de procedimiento administrativo pueden alcanzar elementos más allá de las meras
cuestiones de carácter organizativo (véase, por todas, la STC 227/1988, de 29
de noviembre).
Una vez analizada, muy resumidamente, la doctrina constitucional versada
sobre el art. 149.1.18.ª de la CE es preciso aplicar dicho análisis al contenido
de la LTAIPBG, y puede concluirse que, de los dos títulos competenciales
17
Véase, por todos, GONZÁLEZ RIVAS, J.J., «Delimitación del contenido del régimen jurídico de las
administraciones públicas según los criterios de la jurisprudencia constitucional», en Organización y Procedimientos Administrativos. Libro Homenaje al Profesor Francisco González Navarro (ALENZA GARCÍA,
J.F y RAZQUÍN LIZÁRRAGA, J.A., dirs.), Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2007, pp. 199-216.
18
Véase, por todos, PIÑAR MAÑAS, J.L., «Procedimiento Administrativo y Comunidades Autónomas», en
VV.AA., Gobierno y Administración en la Constitución, vol. II, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988.
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A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
La cuestión competencial en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre
incluidos en el citado artículo, el que parece más adecuado para sostener la
Ley es el relativo a las bases del régimen jurídico de las AA.PP., aunque resulte escaso a la luz del contenido de la Ley. Ya se ha destacado que la
LTAIPBG incorpora un procedimiento perfectamente detallado para el ejercicio
del derecho de acceso a la información pública. Ciertamente, se ha entendido
que el contenido de la Ley afecta y modifica la posición de los administrados
en nuestro sistema jurídico. El detalle con el que se ha regulado el procedimiento deriva de la necesidad de garantizar a los administrados un trato común ante todas las Administraciones, cuya preservación se encomienda a las
bases del régimen de las AA.PP., pero no únicamente a ellas 19. A nuestro
modo de ver, la LTAIPBG pretende establecer un procedimiento homogéneo
para el ejercicio del derecho de acceso con el fin de garantizar un trato común
a todas las personas, sin importar la Administración ante la que éstas actúan20.
La Ley de Transparencia regula de forma pormenorizada todos los extremos,
incluyendo los requisitos de la solicitud, la tramitación, los plazos de resolución, los motivos de inadmisión y los mecanismos de impugnación del acto
expreso o presunto mediante el que se deniegue el acceso.
También cobijándose en el artículo 149.1.18.ª, la nueva Ley estatal indica un
listado de materias (arts. 6, 7 y 8) en las que impone una serie de obligaciones
de publicidad activa, a cumplir por parte de sujetos incluidos en el ámbito de
aplicación de la ley. Además, incorpora un conjunto de principios generales en
cuanto a la difusión de la información pública (art. 5). Si atendemos a la jurisprudencia constitucional citada, todas estas disposiciones deben ser respetadas por los legisladores autonómicos (salvo el artículo 9 y los apartados 1 y 2
del artículo 10, como veremos), siempre que no pueda aplicarse a un determinado supuesto un régimen específico de acceso, tal y como estipula la DA 1.ª
relativa a las regulaciones especiales del derecho de acceso a la información
pública21.
19
MUÑOZ MACHADO, S., Derecho Público de las Comunidades Autónomas, 2.ª ed., vol. I, Iustel, Madrid,
2007, p. 857. Véase la nota núm. 200.
20
Cabe recordar además que el Tribunal Constitucional ha establecido en su jurisprudencia (STC 50/1999,
de 6 de abril) que «Este Tribunal no ha reducido el alcance de esta materia competencial a la regulación
del procedimiento, entendido en sentido estricto que ha de seguirse para la realización de la actividad
jurídica de la Administración (iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos,
recepción y registro de documentos); en esta competencia se han incluido también los principios y normas
que “prescriben de la forma de elaboración de los actos, los requisitos de validez de eficacia, los modos de
revisión de y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías
generales de los particulares en el seno del procedimiento” (STC 227/1988). Sin embargo, de ello no
puede deducirse que forme parte de esta materia competencial toda regulación que de forma indirecta
pueda tener alguna repercusión o incidencia en el procedimiento así entendido o cuyo incumplimiento
pueda tener como consecuencia la invalidez del acto».
21
Este precepto establece: «Disposición adicional primera. Regulaciones especiales del derecho de
acceso a la información pública. 1. La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimien-
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Dado el carácter de norma básica, las CC.AA. deben ajustar sus respectivas
legislaciones a lo que ésta disponga, y en defecto de normativa propia deberán aplicarla directamente. Recuérdese que las CC.AA. tienen un plazo de dos
años para adaptar su estructura y su normativa a lo que dispone la Ley
19/2013. En nuestra opinión, esta nueva Ley básica determina el mínimum de
igualdad requerido constitucionalmente respecto a la posición de los ciudadanos en el sistema y, como ya dijimos al analizar el Proyecto de Ley, siendo
una norma de mínimos no debería ser obstáculo para que las CC.AA. aprobaran regulaciones en materia de transparencia, derecho de acceso y buen gobierno más favorables en cuanto al reconocimiento de derechos a los ciudadanos o más avanzadas respecto al grado de apertura de la información (respetando los límites fijados por la legislación básica) o estableciendo, por ejemplo, plazos más cortos para la resolución del procedimiento de acceso22. Defendemos también que el margen de regulación autonómica puede y, acaso
debe, incrementarse en lo tocante a las medidas tendentes a garantizar la
transparencia, la publicidad activa y el buen gobierno, ya que tales cuestiones
atañen a la organización interna y al funcionamiento de los respectivos aparatos públicos autonómicos, aunque acaben repercutiendo en la esfera de derechos e intereses de los ciudadanos. Además, puesto que la Ley estatal no
establece numerus clausus en cuanto a las tipos de información que han de
ser objeto de publicidad activa, las CC.AA. en su normativa propia podrían
aumentar el conjunto de materias sujetas a este régimen. A su vez, debe tenerse en cuenta que allí donde las CC.AA. cuenten con margen para aprobar
normas con rango de Ley tendrán también atribuidas las competencias de
ejecución para poner en práctica lo que dispongan las previsiones legislativas.
Por otro lado, existe una serie de cuestiones sobre las que la Ley no se pronuncia, como son, por ejemplo, la promoción de la cultura de la transparencia
entre la ciudadanía, las medidas de formación u otras actividades de fomento
en la materia. Estas cuestiones quedarían en sus territorios reservadas a la
actuación de las CC.AA. Todo lo analizado hasta el momento conforma lo que
hemos denominado, en el título de este apartado, el «margen implícito» que la
Ley deja a los legisladores autonómicos para que éstos doten a las CC.AA. de
regímenes propios.
to administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo. 2. Se regirán por su normativa
específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen
jurídico específico de acceso a la información. 3. En este sentido, esta Ley será de aplicación, en lo no
previsto en sus respectivas normas reguladoras, al acceso a la información ambiental y a la destinada a la
reutilización». El contenido de este artículo puede dejar sin efecto a gran parte de las previsiones de la ley,
en la medida que normas sectoriales específicas se aplicarán con preferencia a lo dispuesto en ella, pese
a que ésta se revista de un carácter supletorio. Igualmente, el precepto dispone el carácter supletorio de la
ley en relación con la normativa existente en tres ámbitos materiales (reutilización, medio ambiente y
archivos) que ya disponen de normas relativas al derecho de acceso a la información.
22
VELASCO RICO, C. I., ob. cit.
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La cuestión competencial en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre
Finalmente, ha de tenerse en cuenta necesariamente que la Ley prevé, además, su carácter supletorio respecto de otras regulaciones específicas del
derecho de acceso (DA 1.ª 2) y que en el artículo 5.2 de la Ley se dispone que
«Las obligaciones de transparencia contenidas en este capítulo se entienden
sin perjuicio de la aplicación de la normativa autonómica correspondiente o de
otras disposiciones específicas que prevean un régimen más amplio en materia de publicidad».
2.3. LA REFERENCIA AL ARTÍCULO 149.1.13.ª, LOS PRECEPTOS
RELACIONADOS CON LA GARANTÍA DE LA ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA Y LA MODIFICACIÓN DE LA LEY 10/2010, DE
28 DE ABRIL, DE PREVENCIÓN DEL BLANQUEO DE CAPITALES
Y DE LA FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO
En este último epígrafe dedicado a los títulos competenciales utilizados por el
Estado debe destacarse que la nueva Ley de Transparencia se aprueba con
alusión explícita al artículo 149.1.13.ª de la Constitución. Recordemos que
esta previsión habilita al Estado para establecer las «bases y la coordinación
de la planificación general económica».
Es cierto que la información puede tener un valor económico destacado y que
las AA.PP. y el sector público generan y disponen de un caudal inmenso de
datos y documentos, aunque hay que tener en cuenta que la nueva Ley no
regula actividad económica alguna ligada a la reutilización de la información, ni
por parte de las AA.PP., ni por parte de empresas u otros terceros privados.
En consecuencia, a la luz del contenido de la Ley, por un lado se alude al
artículo 149.1.13.ª de la CE porque la Ley establece determinadas infracciones
en materia de gestión económico-presupuestaria e incorpora infracciones
derivadas del incumplimiento de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (art. 28), todo ello en el marco del
Título II relativo al «buen gobierno»23. Por otro lado, además, el legislador
23
Este Título, en el Proyecto de Ley presentado para debate ante el Congreso de los Diputados, incluía un
precepto, en nuestra opinión, con un problema de constitucionalidad claro. Nos referimos al artículo 25, en
el que se disponía que cuando cargos autonómicos o locales cometieran alguna infracción de las previstas
en los apartados f) a o) de su articulado, en materia de estabilidad presupuestaria (de acuerdo con la Ley
2/2012), éstos serían sancionados directamente por el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.
Esta previsión resultaba a todas luces inconstitucional, en tanto que atentaba contra la autonomía política y
administrativa de las CC.AA. garantizada por la CE de 1978. No existe, en modo alguno, una relación de
jerarquía que permita al Ministro ejercer su potestad sancionadora respecto de cargos autonómicos o
locales. Además, si ello se permitiera se estaría despojando a la Administración correspondiente de la
capacidad para ejercer su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, puesto que, obviamente, no se podría sancionar una misma infracción dos veces. Finalmente, esta previsión ha desaparecido,
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aprovecha la aprobación de la Ley para incluir, en la Disposición Final Sexta
de la Ley 19/2013, una modificación de varios artículos de la Ley 10/2010, de
28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del
terrorismo. Este nuevo contenido, accesorio, incorporado a la Ley de Transparencia (aunque tenga escasa conexión con el grueso de la regulación principal) sí justificaría la invocación del artículo 149.1.13.ª de la CE como título
competencial habilitador en la materia.
De un repaso somero a la interpretación jurisprudencial que ha desarrollado el
TC podemos destacar en primer lugar que el artículo 149.1.13.ª se incluye en
la Carta Magna con el fin de evitar una desintegración del mercado, en tanto
que las CC.AA. estaban en disposición de asumir numerosas competencias de
contenido esencialmente económico24. Este título otorga al Estado la capacidad de actuar de forma individual y/o en colaboración con las CC.AA. para
materializar la unidad de mercado25. Por su carácter transversal ha de ser
interpretado de forma restrictiva y no tiene preeminencia, en tanto que título
genérico, en presencia de un título autonómico específico26. De la misma forma, el TC ha dictaminado que la competencia general de ordenación de la
economía que la Constitución reserva al Estado ex artículo 149.1.13.ª CE
puede proyectarse sobre los distintos sectores económicos (STC 197/1996, de
28 de noviembre, FJ 4 y las que en ésta STC se citan) y le otorga la potestad
atribuyendo actualmente la Ley dichas facultades sancionadoras a los órganos autonómicos o locales
competentes en función de sus respectivas normativas (art. 28).
24
Sobre el alcance del precepto pueden verse los siguientes trabajos, entre muchos otros: ALBERTÍ
ROVIRA, E., «Principio de unidad económica y reparto competencial», en Revista Vasca de Administración
Pública, núm. 36 (1993); CARRASCO DURÁN, M., «La interpretación de la competencia del Estado sobre
las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13.ª de la
Constitución)», en Revista de Derecho Político, núm. 62, 2005, pp. 55-94; GUILLÉN CARAMÉS, J., Libre
competencia y Estado Autonómico, Marcial Pons, Madrid, 2005; GUILLÉN CARAMÉS, J., «Artículo
149.1.13.ª», en Comentarios a la Constitución Española. XXX Aniversario (CASAS BAAMONDE, M.E y
RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, M., dirs.), Fundación Wolters Kluwer, Madrid, 2008, pp. 23532361.
25
GUILLÉN CARAMÉS, J. «Artículo 149.1.13.ª», en Comentarios a la Constitución Española. XXX Aniversario (CASAS BAAMONDE, M.E y RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, M., dirs.), Fundación Wolters Kluwer, Madrid, 2008, pp. 2353-2361. La cita corresponde a la p. 2353.
26
STC 125/1984: «El art. 149.1.13.ª de la Constitución no pude ser aplicable en este caso pues ni debe
interpretado de forma tal que vacíe toda competencia comunitaria dotada de una cierta dimensión económica —lo que equivaldría a vaciar casi todo el bloque de competencias asumidas por las CC.AA.» (FJ 1).
Véase también la STC 45/2001: «… este Tribunal ha declarado también que, en supuestos de concurrencia entre unas competencias autonómicas específicas, en materia de “ganadería”, y una genérica competencia estatal, en materia de “ordenación general de la economía”, primar la aplicación de esta última, aun
cuando no se advierta una directa y significativa incidencia sobre la actividad económica general de la
competencia objeto de controversia, sería tanto como vaciar de contenido el título competencial más
específico (SSTC 112/1995, de 6 de julio; 21/1999, de 25 de febrero, y 128/1999, de 1 de julio, FJ 7, entre
otras)» (FJ 7).
26
GUILLÉN CARAMÉS, J. «Artículo 149.1.13.ª…», ob. cit., p. 2354.
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La cuestión competencial en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre
de actuar «en todo ámbito que pueda alcanzar transcendencia económica»
(STC 86/1989, FJ 3).
Igualmente, el TC ha interpretado que, según el artículo 149.1.13.ª, «corresponde al Estado la ordenación de la actuación económica general, lo que ha
de interpretarse como ordenación de la actuación económica de todos los
sectores y del propio Estado con relación a ellos, es decir, la propia intervención del Estado en materia económica» (STC 29/1986, FJ 4, antes en la STC
76/983). Además, dicho precepto es «el fundamento para ordenar jurídicamente (…) cualquier actividad o elemento que pueda tener repercusión en el ejercicio de las actividades económicas, aunque por su naturaleza, no tenga en sí
el carácter de actividad económica»27.
3. EL MARGEN QUE EXPLÍCITAMENTE SE RESERVA A LAS
CC.AA. EN MATERIA DE TRANSPARENCIA,
DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
Y BUEN GOBIERNO A LA LUZ DE LA NUEVA LEY
Una vez analizados los tres títulos competenciales que apoyan la nueva Ley
de Transparencia, debemos analizar de qué margen de actuación disponen
las CC.AA. en la materia. Anteriormente, hemos apuntado que la Ley 19/2013,
pese a que explícitamente no se defina como tal, debe ser considerada como
una norma de carácter básico en la mayoría de sus preceptos. De su contenido y estructura puede colegirse esta condición sin dificultad interpretativa.
Como norma de carácter básico debería ser considerada como un mínimo
común indisponible por las CC.AA. En nuestra opinión, las CC.AA. podrán
ampliar sus previsiones, mejorarlas o adaptarlas según sus respectivas organizaciones administrativas, sin contradecirlas. Por otro lado, debe tenerse en
cuenta que la propia LTAIPBG explicita que determinados apartados de su
texto articulado quedan al margen del amparo proporcionado por los preceptos
constitucionales que venimos comentando. Estas exclusiones pueden agruparse bajo la expresión «margen explícito» para la legislación autonómica en
la materia. A continuación examinaremos esos preceptos.
En primer lugar, no está revestido de carácter básico lo dispuesto en el segundo párrafo del apartado 2 del artículo 6, donde se obliga a las Administraciones públicas a publicar los planes y programas anuales y plurianuales en
los que se establezcan objetivos concretos, junto con las actividades, los me27
CARRASCO DURÁN, M., «La interpretación de la competencia del Estado sobre las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13.ª de la Constitución)», en Revista de Derecho Político, núm. 62, 2005, pp. 55-94. La cita corresponde a la p. 64.
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dios y el plazo temporal previsto para su consecución. Igualmente, en dicho
precepto se establece que el grado de cumplimiento de dichos planes y programas, al igual que sus resultados, deberán ser objeto de evaluación y publicación periódica conjunta, así como que deberán publicitarse «los indicadores
de medida y valoración, en la forma en que se determine por cada Administración competente». El citado artículo, in fine, dispone que «en el ámbito de la
Administración General del Estado corresponde a las inspecciones generales
de servicios la evaluación del cumplimiento de estos planes y programas».
Esta previsión íntimamente ligada a las competencias de auto-organización de
cada administración, en caso de ser básica, invadiría el margen de regulación
que debe reservarse a las CC.AA. para que éstas dispongan los mecanismos
necesarios a fin de facilitar la rendición de cuentas ante los ciudadanos y el
control interno del desarrollo de sus funciones. Consiguientemente, las normas
autonómicas pueden articular los mecanismos de publicidad, por un lado, para
poner al alcance de los ciudadanos toda aquella información relevante para
conocer la actividad de las administraciones autonómicas y locales. Por otro,
dichas normas tienen margen para delimitar organizativamente a qué órganos
compete el control de las obligaciones en materia de publicidad activa, tanto
de las impuestas por la Ley estatal como de las que puedan derivarse de la
normativa autonómica.
En segundo lugar, el artículo 9, donde se regula el «control» del cumplimiento
de las obligaciones contenidas en el Capítulo II (Título I) de la Ley, tampoco es
un precepto de carácter básico. En este artículo se atribuyen las competencias
de control en materia de publicidad activa respecto de la AGE al Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno (art. 9.1). Asimismo, se dispone que deberán
regularse reglamentariamente tanto el procedimiento para exigir el cumplimiento de las obligaciones impuestas y el cese en el no desarrollo de éstas,
como los procedimientos para depurar las responsabilidades disciplinarias
cuando proceda (art. 9.2). En último lugar, el artículo estipula que deberá ser
considerado una falta grave el incumplimiento reiterado de las obligaciones
establecidas por la Ley en materia de transparencia y publicidad activas,
cuando de este incumplimiento pueda derivarse un procedimiento disciplinario
(art. 9.3). En tanto que las previsiones contenidas en este precepto no se erigen en límite respecto de la regulación que puedan aprobar las CC.AA., respecto al establecimiento de medidas de control del cumplimiento de las obligaciones relativas a la transparencia activa, éstas podrán atribuir las facultades
de control al órgano u órganos que consideren más adecuados en función de
su propia estructura organizativa, así como podrán regular el procedimiento
para ejercer dichas facultades. Las CC.AA también podrán diseñar normativamente los procedimientos que deban seguirse para exigir las responsabilidades disciplinarias, si consideran en su normativa de función pública o en sus
respectivas normas en materia de transparencia que la contravención de las
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La cuestión competencial en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre
obligaciones de publicidad activa constituye una infracción de tal carácter,
respetando las previsiones básicas al respecto.
En tercer lugar, es preciso destacar que los apartados 1 y 2 del artículo 10,
relativos al Portal de la Transparencia, tampoco están revestidos de carácter
básico. Ello implica que las CC.AA., y en función de lo que ellas dispongan los
EE.LL., podrán establecer medidas complementarias a este mecanismo que
implementará la AGE, en relación a su ámbito de actuación, para dar a conocer a los ciudadanos toda la información cuya publicidad es exigible a la luz de
la nueva Ley. En dicho Portal está previsto incluir aquella información cuya
consulta sea más demandada por parte de los ciudadanos. Ello se debe complementar con las previsiones no básicas recogidas en el artículo 11 de la
nueva Ley, referidas a los principios técnicos (accesibilidad, interoperabilidad y
reutilización) que deben informar la activación y gestión del Portal de la Transparencia por parte de la AGE. Vistos estos preceptos, el legislador estatal está
respetando la potestad de auto-organización de las CC.AA. para que éstas
puedan decidir qué medios (y sus características) podrán en marcha para
cumplir con las obligaciones impuestas por la Ley 19/2013. Como ha quedado
dicho, la norma estatal salva la competencia de auto-organización de las
CC.AA. para que éstas puedan establecer y ordenar los mecanismos de difusión de la información tanto a través de Internet como a través de otros instrumentos. Estas competencias autonómicas abarcan tanto la regulación normativa de estos aspectos como la ejecución de dichas previsiones. Así pues,
las CC.AA. podrían organizar la gestión de la información y desarrollar en la
práctica los mecanismos para que ésta sea efectivamente difundida. Por otro
lado, la Ley no prevé medidas de promoción de la transparencia y del derecho
de acceso entre la ciudadanía (guías ciudadanas, por ejemplo). Estas acciones promocionales y también otras de tipo formativo (talleres, cursos y seminarios, etc.) podrían incluirse y desarrollarse en las normativas autonómicas,
como ya se ha dicho
En cuarto lugar, también en el ámbito relativo a lo que podríamos denominar
«organización administrativa de la transparencia» observamos que las previsiones del apartado 2 del artículo 21 respecto a las funciones relativas a las
unidades de información no serán de aplicación directa a las CC.AA. Efectivamente, este apartado no es de carácter básico y permite que la normativa
autonómica determine qué funciones deberán desarrollar los órganos o unidades que se habiliten para recibir las solicitudes de información de los ciudadanos, órganos que además deberán estar claramente identificados (art. 21.3).
En quinto lugar, debe tenerse en cuenta que artículo 25 estipula que el Título II
de la Ley, relativo al «Buen gobierno», será de aplicación a los altos cargos
del Estado especificados en su artículo 1, y a aquellos cargos que puedan
equipararse, siempre que lo disponga la normativa autonómica o local que sea
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de aplicación, incluidos los miembros de las «Juntas de Gobierno de las Entidades Locales». Por tanto, la Ley está habilitando a los legisladores autonómicos para que concreten a qué cargos de sus respectivas Administraciones y
sectores públicos les serán exigibles las obligaciones impuestas en relación al
«buen gobierno». Es decir, mientras que en relación a la AGE la Ley explicita
qué cargos quedan sujetos a las previsiones del Título II de la Ley, en lo que
respecta a las CC.AA. y a los EE.LL. deben ser otras normas las que procedan a fijar el ámbito de aplicación de este Título. Ello no puede ser de otra
manera si se quiere respetar el orden constitucional de distribución de competencias en lo que afecta a la potestad de auto-organización de los Entes Locales y de las Comunidades Autónomas.
En sexto lugar, en relación con los preceptos que quedan excluidos del carácter básico que se predica del grueso de la Ley, a tenor de la DF 8.ª, deben
añadirse el Título III in totum, puesto que regula la creación, fines, composición y funciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno cuya operatividad se predica, inicialmente, respecto del ámbito de actuación de la AGE,
pese a que sus funciones pueden extenderse al ámbito autonómico y local
previa firma de un convenio con las CC.AA. interesadas (DA 4.ª, apartado 2).
En este sentido, según la DA 4.ª, las CC.AA. pueden determinar normativamente qué órgano será el encargado de resolver las reclamaciones motivadas
por la denegación del acceso, o la concesión de un acceso parcial, a una información concreta por parte de un ciudadano. Esta reclamación potestativa y
previa al recurso contencioso-administrativo se interpone ante el CTyBG, en
caso de que sea la AGE la administración actuante (art. 24). En caso de que
dicha reclamación se interponga contra actos de las CC.AA. y de los EE.LL.
éstos deberán contar, en el plazo de dos años (DF 9.ª), con un órgano equivalente que en todo caso deberá ser «independiente», excepto que se haya
decidido, mediante convenio, atribuir dicha competencia al CTyBG. En el convenio deberá especificarse que la Comunidad Autónoma «sufragará los gastos
derivados de esta asunción de competencias» y cómo procederá a hacerlo.
Finalmente, también la Disposición Adicional 2.ª queda fuera de la habilitación
competencial provista por el legislador estatal. Este artículo se refiere al proceso de revisión y simplificación normativa (general, sin que se especifique
materia alguna) que deberá desarrollar la AGE (apartado 1.º). Esta obligación
no se impone a los legisladores autonómicos, puesto que ello podría suponer
una vulneración de la autonomía política reconocida a las CC.AA. en la CE de
1978.
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TRANSPARENCIA Y ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
La cuestión competencial en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre
4. DE LAS INICIATIVAS NORMATIVAS AUTONÓMICAS EN
MATERIA DE TRANSPARENCIA Y DE LOS TÍTULOS
COMPETENCIALES QUE DESARROLLAN
Una vez analizado el margen que la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, reserva
explícitamente a las Comunidades Autónomas es preciso analizar la normativa
autonómica actualmente en vigor y aquélla en proceso de elaboración para
delimitar el alcance de la misma y si está en sintonía con lo dispuesto en la
Ley, en su mayor parte básica, estatal. Asimismo, señalaremos los títulos
competenciales que las CC.AA. utilizan para desarrollar sus iniciativas normativas en este ámbito material.
Lo primero que puede destacarse al observar el panorama normativo autonómico en materia de transparencia, derecho de acceso y buen gobierno es que
algunas CC.AA. ya habían aprobado legislación al respecto, con bastante
anterioridad a la promulgación de la nueva Ley estatal, puesto que esta última
sufrió un retraso considerable en su tramitación. Igualmente, es importante
tener en cuenta que la ambición en cuanto al cambio de modelo administrativo, el contenido y el alcance de las normas autonómicas difiere enormemente.
Ello puede comprobarse al analizar, siquiera brevemente y en orden cronológico, las distintas leyes autonómicas que regulan la transparencia, el derecho
de acceso y el buen gobierno en las CC.AA.
4.1. GALICIA
La Comunidad Autónoma pionera en aprobar una ley de transparencia como
tal fue Galicia, en fechas ya lejanas. Concretamente fue en 2006 cuando el
Parlamento Gallego aprobó la Ley 4/2006, de 30 de julio, de transparencia y
de buenas prácticas en la Administración pública gallega. Si se atiende al
contenido de la Ley, el precepto estatutario en el que se basó la CA para su
promulgación es el artículo 28 del Estatuto de Autonomía de Galicia que, en
sintonía con los artículos 149.1.18.ª y 149.3 de la CE, le atribuye la competencia para desarrollar y ejecutar la legislación del Estado en materia de régimen
jurídico de la Administración Pública de Galicia. En el preámbulo también se
conecta el derecho de acceso a la información con el artículo 9.2 de la Constitución Española y con el 4.2 del Estatuto de Autonomía de Galicia que obliga a
los poderes públicos de Galicia a facilitar la participación de todos los gallegos
y gallegas en la vida política, económica, cultural y social. En este sentido, la
Ley gallega va un paso más allá de lo afirmado en la nueva Ley estatal, en
tanto que relaciona el derecho de acceso a la información pública con el deber
de los poderes públicos de remover los obstáculos para que los ciudadanos
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puedan participar de forma efectiva en la toma de decisiones públicas, y no
alega simplemente el desarrollo del artículo 105.b) de la CE.
En cuanto al contenido de la Ley, en el artículo 4 se consagra el «Derecho de
las personas a la información» que comporta el «derecho a solicitar y obtener
información sobre los aspectos de la actividad administrativa de las instituciones y órganos mencionados en el artículo 1 de la presente ley que afecten a
sus derechos e intereses legítimos»28. La Ley gallega no incorpora el concepto
de información pública, pero sí amplía el objeto de acceso, que no se circunscribe ya, únicamente, a archivos y registros administrativos. Dicha Ley tampoco desarrolla un procedimiento concreto que encuadre el ejercicio del derecho
a la información. En este caso deberá estarse a lo dispuesto en la nueva Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, derecho de acceso a la información pública y buen gobierno, o bien deberá modificarse la Ley gallega para
adaptarla a las nuevas previsiones normativas. En caso de que optara por la
reforma, y como ya hemos apuntado, determinadas disposiciones de la Ley
estatal consideradas básicas constituyen un mínimo común denominador para
las regulaciones autonómicas, que podrán mejorarse en tanto beneficien y
amplíen los derechos de los ciudadanos.
Finalmente, la Ley gallega, en lo referente a las garantías del derecho de acceso a la información pública, no incorpora previsión alguna. Consiguientemente, deberá adaptarse, en un plazo de dos años, a lo dispuesto en la nueva
Ley estatal, puesto que ésta obliga a las CC.AA. a establecer un órgano que
reciba las reclamaciones potestativas previas al recurso contenciosoadministrativo equivalente al CTyBG o, en caso contrario, la CA deberá firmar
el consabido convenio con el órgano estatal.
4.2. ILLES BALEARS
En el caso de las Illes Balears, el artículo 14 de su Estatuto de Autonomía
consagra el derecho de los ciudadanos a una buena administración y al acceso a los archivos y registros administrativos de las instituciones y administraciones públicas de las Illes Balears. El EA conmina al legislador autonómico a
regular mediante ley esta previsión. El mandato estatutario quedó cumplimentado al aprobarse la Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la Buena Administración
y del Buen Gobierno de las Illes Balears.
28
De acuerdo con el artículo citado, «Dicha información podrá ser de carácter general o particular y comprende asimismo el acceso a los archivos y registros a que se refiere el artículo 37 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo
común».
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TRANSPARENCIA Y ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
La cuestión competencial en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre
La Ley balear sigue la estela de la Ley gallega al no incorporar un procedimiento específico que permita ejercitar el derecho de acceso a la información
pública. Por ende, al igual que en el caso anterior, y por el momento (si es que
se decide no reformar esta Ley autonómica) debe estarse a lo que dispone la
Ley estatal en lo que atañe a los requisitos de la solicitud de acceso, los supuestos de inadmisión, los plazos, forma de tramitación, etc. Respecto del
acceso a archivos y registros, solamente se prevé que la Administración balear y los organismos y entidades que de ella dependen deben garantizar el
acceso a sus archivos y registros, «como también a los documentos que están
en su poder». Para garantizar este acceso se prevén dos medidas (art. 5): por
un lado, se deben «hacer públicas en la página web de la administración, en
un apartado específico, las condiciones de acceso al conjunto de archivos y
registros», y por otro debe trabajarse para «implantar progresivamente el uso
de las nuevas tecnologías en el acceso a archivos y registros». Debe tenerse
en cuenta, además, que esta ley es una norma relativa a la implantación y
desarrollo de la administración electrónica en la CA y muchos de sus preceptos adaptan e incorporan al ordenamiento autonómico las previsiones de la
Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.
Finalmente, tampoco prevé mecanismo alguno de tutela o garantía del derecho de acceso, y las mismas reflexiones hechas sobre el caso gallego son
válidas para este supuesto.
4.3. NAVARRA
Apartándose de otras normas autonómicas, Navarra promulgó la Ley 11/2012,
de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto. Dicha norma, más
moderna en su concepción, entronca con regulaciones avanzadas en materia
de transparencia y derecho de acceso a la información pública, así como se
enmarca en la concepción de lo que ha venido a denominarse «Gobierno
abierto», entendiendo que toda la actuación pública debe poder ser controlada
por los ciudadanos y participada por ellos, gracias al trasvase constante de
información entre la sociedad civil y las instituciones públicas y a la implementación de medidas tendentes a la transparencia. La Comunidad Foral de Navarra defiende que ostenta una competencia exclusiva, en virtud de su régimen
foral (art. 49.1 de la LORAFNA), sobre las normas de procedimiento administrativo que se deriven de las especialidades de su Derecho sustantivo o de su
organización. A la lumbre de este título competencial, en este caso sí, Navarra
regula de forma detallada el procedimiento de acceso a la información pública
y fija un nuevo modelo de administración, actuando su potestad de autoorganización.
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En cuanto al contenido de la Ley Foral, ésta define el derecho de acceso a la
información pública (art. 22), le establece limitaciones (art. 23) y regula las
condiciones relativas del acceso parcial (art. 25). Tras una comparación sistemática de la norma foral con la nueva Ley estatal puede concluirse que los
elementos incluidos en estos artículos que acabamos de citar son los mismos
en una norma y otra, pese a que algunas de sus previsiones concretas presenten diferencias notables. Lo importante, empero, es que la Ley navarra
incluye un procedimiento detallado para ejercer el derecho de acceso (arts.
26-33), aunque este difiera, por ejemplo, en el plazo para resolver las solicitudes respecto de lo dispuesto en la Ley estatal. Según las previsiones de la
norma autonómica la respuesta a la solicitud se realizará «lo antes posible» y,
como tarde, «en los plazos recogidos en las normas con rango de ley específicas», y en defecto de previsión, en los que el propio artículo indica29. Este
precepto presenta alguna dificultad interpretativa, pero una vez aprobada la
LTAIPBG, creemos que puede defenderse que la remisión que incorpora el
mencionado artículo se hace a la norma estatal que regula específicamente el
procedimiento de acceso, en este caso a la Ley 19/2013.
En último término, la Ley foral tampoco incorpora mecanismo alguno de tutela
del derecho de acceso, en tanto que no se estipula qué órgano conocerá de
las reclamaciones de los solicitantes de información pública cuando sus solicitudes no se hayan satisfecho. Por tanto, una vez más, deberá estarse a lo
dispuesto en la nueva Ley estatal.
Una cuestión importante que contradice el tenor de la Ley estatal es la inclusión, en el artículo 30 de la Ley navarra, de una previsión relativa al sentido
del silencio administrativo en materia de acceso. En el caso de la norma estatal éste es negativo (art. 20.4), mientras que en la norma autonómica es positivo. Más allá de la potencialidad real de esta previsión, dudamos de que esté
en manos del legislador autonómico modificar (en este caso sobrevenidamente) una decisión en sentido contrario del legislador básico estatal, pese a que
seamos conscientes de que ello parece mejorar la posición de los ciudadanos
en el sistema. Desde el punto de vista competencial la modificación del senti-
29
Art. 31 Ley Foral: «… En el plazo máximo de quince días desde la recepción de la solicitud en el registro
del órgano competente para resolverla, con carácter general. En el plazo de treinta días desde la recepción
de la solicitud en el registro del órgano competente para resolverla, si el volumen y la complejidad de la
información son tales que resulta imposible emitirla en el plazo antes indicado. En este supuesto, deberá
informarse al solicitante, dentro del plazo máximo de diez días, de las razones que justifican la emisión de
la resolución en dicho plazo. 2. Si en el plazo máximo previsto para resolver y notificar no se hubiese
recibido resolución expresa, se entenderá estimada la solicitud salvo con relación a la información cuya
denegación, total o parcial, viniera expresamente impuesta en una norma con rango de ley. 3. La Administración Pública, en los casos de estimación por silencio administrativo, vendrá obligada a emitir y notificar
la resolución expresa reconociendo el derecho, total o parcialmente, conforme a las previsiones recogidas
en esta Ley Foral».
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TRANSPARENCIA Y ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
La cuestión competencial en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre
do del silencio por parte del legislador autonómico es debatible y seguramente
más cuestionada.
4.4. EXTREMADURA
La última Ley autonómica en materia de transparencia, derecho de acceso y
buen gobierno aprobada hasta la fecha y también con anterioridad a la promulgación de la LTAIPBG es la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno
Abierto de Extremadura. De nuevo, una norma autonómica se encuadra en la
concepción política del Open Government, al igual que ya lo hizo la Ley navarra de 2012. En este caso, el Parlamento extremeño está desarrollando, según
la exposición de motivos de la Ley, por un lado, las previsiones del artículo 37
de su Estatuto de Autonomía relativas a los principios de actuación que informan la actuación de los poderes públicos autonómicos y, por el otro, las del
artículo 9.1.1 del Estatuto, que atribuyen a la CA la competencia exclusiva
para la «creación, organización, régimen jurídico y funcionamiento de sus
instituciones, así como la organización de su propia Administración (…) respetando los límites que marca la legislación básica del Estado en materia de
procedimiento administrativo común». La norma extremeña pretende la reestructuración del aparato institucional y administrativo autonómico al servicio de
la transparencia y de la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas, «yendo más allá de la legislación básica estatal». Esta norma,
por tanto, es ambiciosa e incorpora medidas en materia de acceso a la información pública y a su reutilización (arts. 15-29), de transparencia (arts. 5-14),
de buen gobierno (arts. 30-35) y de participación de los ciudadanos en los
asuntos públicos (arts. 36-42). La ley diseña un procedimiento completo relativo al ejercicio del derecho de acceso (arts. 25 y 43) y medidas de garantía de
los derechos de participación y de cumplimiento de las obligaciones impuestas
a la administración (art. 44).
En cuanto a los principales elementos que han ido centrando nuestra atención,
al examinar la normativa autonómica en materia de acceso a la información
pública, debe destacarse que la Ley extremeña incluye algunas previsiones
que no se ajustan a aquéllas equivalentes insertas en la norma estatal. En
este caso, y sólo a título de ejemplo, destacamos que el plazo para resolver
las solicitudes de acceso es de treinta días hábiles (art. 23), cuando la previsión de la Ley estatal es de un mes (contando días naturales), lo que favorece
al ciudadano y conlleva que la norma autonómica deba adaptarse, necesariamente, a lo previsto en la ley básica. Por otro lado, en lo relativo a los mecanismos de garantía y tutela del derecho de acceso a la información pública, la
norma autonómica que examinamos, al haber sido tramitada casi de manera
simultánea a la nueva Ley estatal, incorpora previsiones perfectamente sin-
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cronizadas con ella. Así, el artículo 25 de la Ley extremeña dispone el régimen
de impugnaciones contra las resoluciones del órgano decisor en materia de
acceso a la información pública remitiéndose a la «legislación básica del Estado», y por tanto, respetando escrupulosamente el ámbito de competencia
estatal. Posteriormente, el Título IV de la Ley se dedica íntegramente a la
regulación del «Régimen de garantías» respecto de las reclamaciones de
acceso (art. 43) y de los recursos y reclamaciones derivados del incumplimiento de los preceptos de la propia Ley dedicados a la información, participación y
colaboración públicas (art. 44).
En conclusión, debe destacarse que la Ley extremeña, hasta la fecha, es la
más actualizada en cuanto a su contenido. Incorpora previsiones, en general,
alineadas con la normativa básica estatal en materia de derecho de acceso,
publicidad activa y buen gobierno e innova en el ámbito de la participación
ciudadana, aportando un contenido a la Ley autonómica, legítimo desde el
punto de vista del reparto constitucional de competencias, del que carece la
normativa básica estatal.
4.5. OTRAS INICIATIVAS AUTONÓMICAS
EN PROCESO DE ELABORACIÓN
Una vez examinadas las leyes autonómicas ya promulgadas, es preciso prestar atención a las iniciativas normativas de aquellas otras CC.AA. que, por
razones varias, no han aprobado aún legislación propia en la materia. Algunas
de estas CC.AA. llevan tiempo estudiando proyectos e intentando consensuar
borradores sin éxito parlamentario, de momento. A continuación damos noticia
del estadio en que se encuentran y del contenido que quieren abarcar.
Cataluña lleva desde 2011 intentando aprobar una ley de transparencia y acceso a la información. En ese año se constituyó en el Parlamento una ponencia conjunta de todos los grupos de la Cámara con el fin de elaborar un texto
al respecto. Los trabajos de la ponencia nunca transcendieron al público y su
labor se vio truncada por la convocatoria de elecciones para el 25 de noviembre. Durante 2012 el Parlamento pareció haber olvidado la trascendencia de la
iniciativa y no fue hasta fechas más recientes, concretamente el 4 de febrero
de 2013, en que se retomaron los trabajos con la creación de una ponencia
conjunta integradora, de nuevo, de todo el espectro parlamentario. Los trabajos de la ponencia, a diferencia de que lo sucedió en la anterior legislatura, se
pueden seguir en la web del Parlamento de Cataluña desde un apartado concreto, que también permite la interacción y la participación de los ciudada-
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A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
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nos30. El procedimiento establecido busca el máximo consenso y ofrece la
posibilidad de que los ciudadanos puedan dar su opinión acerca del texto, lo
que nos parece encomiable. Sin embargo, el retraso y la lentitud con que se
está desarrollando el trabajo de redacción de la proposición de ley son notables.
Otra iniciativa legislativa que se vio interrumpida, también por un avance electoral, fue el Anteproyecto de Ley de Transparencia y Buen gobierno del País
Vasco. El Gobierno del País Vasco disponía ya de un texto articulado y se
había procedido a su presentación al público y a su difusión en varios congresos y seminarios sobre transparencia y gobierno abierto. Actualmente, en el
País Vasco se está tramitando un Proyecto de Ley de Transparencia y Participación Ciudadana cuyas andanzas parlamentarias comienzan el 22 de febrero
de 2012 mediante orden del Lehendakari para que se inicien los trabajos de
elaboración del Anteproyecto de Ley, que todavía se encuentra en la fase de
negociación, audiencia o consulta, según lo que se desprende de una consulta
al Portal de las Administraciones Vascas31. Nótese que el título de la Ley y en
consecuencia su objeto se han modificado, pues ya no se trata únicamente de
una futura ley de transparencia que incluye medidas relativas al buen gobierno. El Gobierno vasco, al igual que ha hecho Extremadura, parece decantarse
por una ley reguladora de la transparencia con el objeto de mejorar y fomentar
la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas, teniendo
en cuenta que la participación auténtica es una participación informada.
Aunque ahora hemos mencionado las iniciativas normativas de las CC.AA.
cuya tramitación se ha demorado más en el tiempo, cabe destacar que, tras la
aprobación de la nueva Ley estatal, el resto de CC.AA. han iniciado rápidamente o han retomado con ahínco los procesos parlamentarios para aprobar
sus respectivas normas y desarrollar y adaptar las previsiones de la Ley básica. Buen ejemplo de ello es la futura Ley de Transparencia y Gobierno Abierto
de la Castilla y León, cuyo proceso de elaboración se encuentra en una fase
inicial, en la que se está recabando la opinión de la ciudadanía32. Igualmente,
en la Comunidad Valenciana se ha anunciado, en el Debate de Política General del año 201333, un proyecto de Ley de Transparencia cuyo texto, salvo
error nuestro, todavía no ha visto la luz. Téngase en cuenta que las Corts
30
En este enlace pueden consultarse los trabajos de la ponencia y participar mediante sugerencias,
preguntas o reflexiones en la elaboración del texto: <http://www.parlament.cat/web/participacio/esco-136/
debat?p_id=PLT> (última consulta, 23/03/2014).
31
Puede consultarse el texto de la iniciativa en el enlace siguiente: <http://www.euskadi.net/r33-2288/es/co
ntenidos/plan_programa_proyecto/py_ley_62/es_py_ley_6/py_ley_62.html> (última consulta, 23/03/2014).
32
Pueden verse las aportaciones hechas hasta ahora en: <http://participa.jcyl.es/forums/209344-futura-leyde-transparencia-y-gobierno-abierto-de> (última consulta, 23/03/2014).
33
Una noticia de prensa se hace eco de ello: <http://www.abc.es/local-comunidad-valenciana/20130924
/abci-transparencia-201309241203.html> (última consulta, 23/03/2014).
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Valencianas ya aprobaron en 2012 una proposición de Ley de Transparencia y
Buen Gobierno que no ha sido promulgada 34.
Por su parte, Andalucía ha aprobado recientemente, el 18 de febrero de 2014,
un Proyecto de Ley de Transparencia Pública. Dicho proyecto puede consultarse en un portal específico creado a los efectos donde, junto al texto articulado, se encuentran disponibles todos los informes y dictámenes que lo acompañan35. A su vez, en la línea de Extremadura y el País Vasco, el Gobierno de
Aragón ha aprobado un Anteproyecto de Ley de Transparencia Pública y Participación Ciudadana cuyo texto ya es de acceso público36. En el caso de Asturias, desde enero de 2014 se está trabajando en un Anteproyecto de Ley de
Transparencia que está en fase de consulta ciudadana37.
Asimismo, el Gobierno de Canarias ha elaborado un Anteproyecto de Ley que
ha puesto en manos de los grupos políticos del Parlamento autonómico el 21
de enero del año en curso38. Por otro lado, el Gobierno de Cantabria ha iniciado una ronda de «contactos informales» para consensuar una iniciativa que
permita a la CA desarrollar mediante normativa propia la Ley básica en materia de transparencia, sin que exista todavía un texto que presentar como anteproyecto de Ley. Este retraso es similar al de Castilla-La Mancha, donde se
aprobó mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno el «Modelo de la Transparencia y el Buen Gobierno de la Administración Regional»39. Castilla-La Mancha no dispone todavía de un anteproyecto de Ley, pese a que el Gobierno de
la CA haya anunciado que el Proyecto de Ley se presentará durante el primer
semestre de este año, según las noticias aparecidas en la prensa regional 40.
En lo que a Murcia respecta, se ha constituido en la Asamblea una Ponencia
para la elaboración de una Proposición de Ley sobre Transparencia que,
34
Véase la iniciativa en la página web de les Corts Valencianes: <http://www.cortsvalencianes.es/cs/
Satellite/Layout/Noticia_C/1286300155758/Detalle.html?lang=ca_VA&p=1260974715054> (última consulta, 23/03/2014).
35
El proyecto de Ley de transparencia pública de Andalucía está disponible en el siguiente enlace:
<http://www.juntadeandalucia.es/transparencia/anteproyecto/proyecto.html> (última consulta, 23/03/2014).
36
Véase el Anteproyecto en www.aragonhoy.net (última consulta 14/04//2014).
37
Véase el proceso participativo en: <http://www.asturiasparticipa.org/es/pages/4609> (última consulta,
23/03/2014).
38
Véase el texto del anteproyecto en el enlace siguiente, nótese que se encuentra al final de la noticia:
<http://www.gobiernodecanarias.org/noticias/?module=1&page=nota.htm&id=156166> (última consulta,
23/03/2014).
39
Puede consultarse el texto de dicho Acuerdo en el enlace: <http://www.castillalamancha.es/sites/default
/files/documentos/pdf/20130306/acuerdo_28-02-2013.pdf> (última consulta, 23/03/2014).
40
Véase la noticia en el siguiente enlace: <http://www.latribunadetoledo.es/noticia/Z10D0960A-03C2-B9A5
-D30DD8D3775F4F84/20131203/proyecto/ley/transparencia/aprobara/primer/semestre/2014>
(última
consulta, 23/03/2014).
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TRANSPARENCIA Y ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
La cuestión competencial en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre
además de escuchar a las organizaciones y expertos en la materia41, ha abierto un proceso participativo para que la ciudadanía pueda expresar su opinión o
sus inquietudes en materia de transparencia42. Finalmente, en la CA más
transparente del Estado43, el Gobierno de La Rioja sometió a consulta pública,
a finales del año pasado, un borrador de Ley de Transparencia 44, y en febrero
de 2013 se registró en el Parlamento una proposición de Ley por parte del
Grupo Socialista en la Cámara45.
5. REFLEXIONES FINALES
Aunque suponga un avance, viniendo de donde venimos, la nueva Ley de
transparencia estatal responde, para muchos, a una concepción anticuada del
derecho de acceso a la información pública, puesto que no responde a los
objetivos y esquemas del Open Data. Igualmente, se ha considerado que esta
norma no va satisfacer las necesidades de la sociedad en lo que a la transparencia se refiere, dado el retraso en su aprobación y las soluciones poco imaginativas que incorpora.
Siendo esto así, y dado que la nueva Ley es de carácter básico y representa
un mínimo —y sólo un mínimo— común normativo para las CC.AA., lo positivo
es que estas últimas, a nuestro modo de ver, disponen de un amplio margen
de regulación en la materia. Ello puede entrañar una mejora substancial de la
regulación de la transparencia, el derecho de acceso y el buen gobierno en el
conjunto del Estado. Las CC.AA. tienen campo para establecer soluciones
más adecuadas a las exigencias del Open Data y para instaurar verdaderos
sistemas de Gobierno Abierto. Asimismo, las CC.AA. en sus leyes de transparencia pueden incorporar, legítimamente, nuevas regulaciones relativas a la
41
La noticia institucional puede consultarse en: <http://www.asambleamurcia.es/es/noticias-2013/1816-laponencia-sobre-la-ley-de-transparencia-escuchara-a-mediadios-de-enero-la-opinion-de-expertos-asociaci
ones-interesadas-y-ciudadanos> (última consulta, 23/03/2014).
42
Puede participarse en el proceso de elaboración aquí: <http://www.asambleamurcia.es/es/ley-detransparencia-y-buen-gobierno> (última consulta, 23/03/2014).
43
Ello demuestra que para desarrollar una auténtica cultura de la transparencia se requiere voluntad
política y un cambio de cultura administrativa; ambos extremos no se garantizan únicamente con la aprobación de una Ley. De hecho, la siguiente Comunidad más transparente es el País Vasco, lo que demuestra que la Ley no es un elemento indispensable para ello. Puede verse la noticia en:
<http://www.larioja.org/npRioja/default/defaultpage.jsp?idtab=765718&IdDoc=746235> (última consulta,
23/03/2014).
44
El Gobierno autonómico informa al respecto en el siguiente enlace: <https://www.larioja.org/npRioja
/default/defaultpage.jsp?idtab=502068&IdDoc=827553> (última consulta, 23/03/2014). El texto del borrador
y las aportaciones ciudadanas ya no está disponible aquí: <http://www.larioja.org/npRioja/default/ defaultpage.jsp?idtab=820706> (última consulta, 23/03/2014).
45
La proposición presentada está disponible aquí: <http://www.parlamento-larioja.org/files/58-4670-boletin
/77a.pdf> (última consulta, 23/03/2014).
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participación de los ciudadanos en el diseño, implementación y evaluación de
las políticas públicas que puedan adoptar en el ámbito de las competencias
atribuidas por sus respectivos EE.AA. Recordemos que la transparencia y el
derecho de acceso a la información pública (sería mejor referirse a datos y no
a información) tienen sentido si permiten que los ciudadanos participen en la
toma de decisiones con conocimiento de causa. Ciertamente, sólo puede considerarse que existe una verdadera participación si ésta es informada.
Por otro lado, y como reflexión conclusiva, el hecho de que se haya aprobado
una Ley de transparencia no implica per se que vaya a romperse, de un plumazo, la inercia de las Administraciones sobre el acceso a la información pública y a cómo éstas controlan y gestionan los datos que obran en su poder.
La cultura administrativa española debe evolucionar y el apoyo logístico, formativo y político al respecto debe ser contundente y pertinaz. Solo si se tiene
en cuenta y se asimila que son los ciudadanos los verdaderos titulares de la
información y de los datos que los poderes públicos manejan podrá desarrollarse una verdadera cultura de la transparencia y, como demuestran algunos
estudios, para ser transparente no son indispensables leyes ad hoc46.
6. BIBLIOGRAFÍA
AJA FERNÁNDEZ, E. y VIVER PI-SUNYER, C., «Valoración de 25 años de
Autonomía», en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 69, septiembre-diciembre de 2003, pp. 69-113.
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ARAGUÁS, I., «Los diez aspectos clave de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre,
de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno», disponible
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<http://blocs.gencat.cat/blocs/AppPHP/eapc-rcdp/2014/01/13/deu-aspectesclau-de-la-llei-192013-de-9-de-desembre-de-transparencia-acces-a-la-informaciopublica-i-bon-govern-irene-araguas-cat-es> (última consulta, 23/03/2014).
46
Véase el estudio de Transparencia Internacional llamado Índice de Transparencia de las Comunidades
Autónomas. Texto disponible aquí:
<http://www.transparencia.org.es/INCAU_2012/Ranking_Transparencia_Global_INCAU_2012.pdf> (última
consulta, 23/03/2014).
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TRANSPARENCIA Y ACCESO
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<http://lawcenter.es/w/blog/view/4104/comentario-a-la-ley192013-de-9-de-diciembre-de-transparencia-acceso-a-la-informacion-publica-ybuen-gobierno> (última consulta, 23/03/2014).
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estatal sobre transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno»,
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