FoRtalecieNdo la gobernabilidad

Nº2
nota de política
FORTALECIENDO
la gobernabilidad
En el caso del Paraguay
el origen del problema de
gobernabilidad está en la
propia
Constitución y en
el modelo de equilibrio de
poderes, especialmente
Poder Ejecutivo y
Poder Legislativo. Por ello,
entre el
el
la solución de fondo pasará
por la reforma de la
constitución.
Sin embargo, es
posible atenuar los efectos de
Diego
Abente Brun
la falta de gobernabilidad a
través de otros mecanismos
legales y reglamentarios que se
identificarán en este trabajo.
2012
DiciembreE
Serie Notas de Política realizadas en el marco de la plataforma de organizaciones
Paraguay Debate. Los artículos podrán ser citados, siempre que se mencione la fuente.
Nota elaborada por Diego Abente, investigador asociado del CADEP.
El CADEP agradece la contribución de la Frederich Ebert Stiftung (FES) a la elaboración de esta Nota de Política
en el marco del Proyecto PARAGUAY DEBATE / [email protected]
Con el apoyo de:
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FORTALECIENDO
la gobernabilidad
Diego Abente Brun
Presentación
La presente Nota de Política ha sido elaborada como un aporte destinado a enriquecer la
discusión de políticas públicas en el escenario de las Elecciones 2013 y es una de varias entregas programadas en el marco de esta iniciativa interinstitucional PARAGUAY DEBATE que
nuclea a varias Organizaciones y Asociaciones de la Sociedad Civil.
El objetivo general de la Plataforma PARAGUAY DEBATE es alentar y enriquecer el debate
político en el país, con pensamientos y propuestas, en torno a los temas más relevantes de
una agenda de políticas públicas para el período de gobierno 2013-2018. El objetivo es
provocar la discusión de los temas escogidos, que se orientan tanto al fortalecimiento de la
gobernabilidad democrática y a la sustentabilidad del desarrollo económico y social.
Se ha elegido poner a disposición de la ciudadanía, los productos elaborados por nuestras
organizaciones a partir de la evidencia científica y de opiniones autorizadas sobre los temas. Se ha creído que esta es la forma más apropiada de promover el debate público con
la participación de las organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicación, los
formadores de opinión y los equipos técnicos de los partidos políticos. Se pretende, así,
generar espacios de formación y debate ciudadano acerca de las propuestas provenientes
de diversos sectores de la sociedad paraguaya y de los propios partidos políticos.
Para propiciar una divulgación más amplia de los materiales, cada Nota de Política presentada en esta plataforma será, a su vez, “traducida” en tres diferentes formatos que estarán
disponibles tanto en versión impresa como digital. En primer lugar, un resumen ejecutivo
(brief ) destinado a los equipos técnicos de los partidos políticos y movimientos que competirán en las elecciones. En segundo lugar un material de divulgación masiva destinado a
la ciudadanía en general y a las organizaciones de la sociedad civil con el objetivo de incentivar la demanda de respuestas políticas a las problemáticas presentadas. Finalmente un
material destinado a trabajadores de la comunicación y formadores de opinión que aborde
la temática expuesta en cada nota de una forma breve y concisa, desde una perspectiva
periodística.
PARAGUAY DEBATE apuesta a que la discusión de políticas públicas comience a instalarse
como una práctica de la ciudadanía de manera a estructurar demandas con mayor contenido a los candidatos/as en pugnas eleccionarias y como una forma de dar mayor cabida al
debate como factor influyente a la hora de depositar el voto ciudadano.
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Este documento está basado en innumerables estudios sobre la gobernabilidad en Paraguay que se citan en la bibliografía. No pretende sin embargo volver a demostrar lo obvio
ni buscar explicaciones nuevas sino sugerir caminos que conduzcan a fortalecer la gobernabilidad.
Dos consideraciones previas son necesarias para proceder al abordaje del tema. En primer
lugar es preciso distinguir dos conceptos parecidos pero muy distintos, gobernabilidad y
gobernanza o gobernabilidad democrática. Por gobernabilidad se entiende simple y llanamente la capacidad del gobierno, es decir del Poder Ejecutivo, de adoptar e implementar
las políticas públicas que estima convenientes para el cumplimiento de su programa de
gobierno. Estas políticas pueden ser juzgadas como apropiadas o desacertadas, pero ese
juicio de valor es irrelevante al efecto de evaluar la gobernabilidad.
Esta concepción de gobernabilidad está anclada en el origen etimológico del término, guberna, que en latín significa timón. La gobernabilidad es pues la capacidad de timonear y
dirigir la nave del Estado en la dirección escogida. No en balde ya en 1968 Samuel Huntington acuñó la famosa frase: “La diferencia más importante entre los países tiene que ver no
con su forma de gobierno sino con su grado de gobierno”.
El concepto de gobernanza, o gobernabilidad democrática, como a veces también se la
denomina, hace referencia a una realidad distinta. No se refiere a la capacidad de gobernar
-aunque la da por supuesta- sino a la habilidad para hacerlo bien y de conformidad con las
mejores prácticas democráticas. A menudo, estudiosos de países desarrollados fracasan en
sus recomendaciones porque, influenciados por las realidades de sus países, se concentran
exclusivamente en los problemas de gobernanza sin entender que en nuestro país hay aun
tareas previas que realizar, tales como fortalecer la gobernabilidad.
La segunda consideración es que en el caso del Paraguay el origen del problema de gobernabilidad está en la propia Constitución y en el modelo de equilibrio de poderes, especialmente entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Por ello, la solución de fondo pasará
por la reforma de la constitución. Sin embargo, es posible atenuar los efectos de la falta de
gobernabilidad a través de otros mecanismos legales y reglamentarios que se identificarán
en este trabajo.
La Constitución de 1992 y su impacto
en la gobernabilidad
En esta sección se señalarán aquellos aspectos de la Constitución que de forma más directa
afectan la gobernabilidad de tres maneras. En primer lugar cercenando las prerrogativas
del Poder Ejecutivo de administrar el país y formular las políticas públicas. En segundo lugar
atribuyendo al Poder Legislativo funciones administrativas, cuando que sus prerrogativas
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deberían ser legisferantes y de control. En tercer lugar, politizando el poder judicial y judicializando la política. Esta combinación ha contribuido de manera decisiva a la baja calidad
de la política en Paraguay.
Veamos las principales aristas concretas de este problema1.
1. La constitución configura un Poder Ejecutivo fuerte en el manejo del patronazgo y el
clientelismo pero débil en sus prerrogativas de selección de políticas públicas y sujeto a
un Congreso con poderes exagerados, tales como:
• Levantar un veto presidencial por simple mayoría de ambas cámaras;
• Levantar un pedido de tratamiento de urgencia por simple mayoría de cualquiera de las
dos cámaras,
• Aumentar la estimación de ingresos del Presupuesto General discrecionalmente y aprobar un presupuesto desagregado hasta el nivel del salario de un funcionario particular;
• Modificar las leyes irrestrictamente, i.e. alterar una ley permanente a través de una temporal, como la ley de presupuesto anual, o una ley de ampliación presupuestaria, o modificar un código a través de una ley cualquiera, debido a la ausencia de una jerarquía de
leyes;
• Impulsar el juicio político al presidente sobre la base de “mal desempeño de sus funciones”, i.e. introduciendo una analogía del voto de no confianza propio de los sistemas
parlamentaristas en el marco de una constitución supuestamente presidencialista.
2.Por su parte, el Congreso, además de tener dichos poderes exagerados, está caracterizado por:
• Una gran fragmentación política producto de la reglamentación electoral que tiene rango constitucional;
• Falta de reglas estrictas para presentar proyectos de leyes lo que produce una inflación
de leyes, un deterioro de su calidad, y genera un poderoso incentivo para el intercambio
de apoyos en leyes de carácter y alcance particularista;
• Elección anual de autoridades hasta el nivel de miembros de comités lo que aumenta el
incentivo para las negociaciones particularistas;
• Excesiva discrecionalidad para regular aspectos puramente administrativos y poderes decisivos acerca de la constitución y el funcionamiento del Poder Judicial que tienen rango
constitucional;
• Un sistema de elección de representantes de rango constitucional por el sistema de representación proporcional D´Hondt (tanto para las internas como para las nacionales) que
incentiva la fragmentación, la indisciplina partidaria, y la falta de rendición de cuentas.
1
Estos argumentos los desarrollo también en Diego Abente Brun y Enrique Sosa
Arrúa, “Una Reforma Constitucional para la Gobernabilidad y la Gobernanza”, en
Dionisio Borda, comp., MEMORANDUM PARA EL GOBIERNO 2008-2013, Asunción, CADEP, 2008, pp. 49-52.
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• Un sistema electoral de rango constitucional que por la clausula de elecciones por mayoría relativa prácticamente asegura una automática mayoría opositora al Ejecutivo en
todos los cuerpos legislativos (Congreso, Juntas Departamentales, Juntas Municipales)
con lo que se agrava permanentemente el problema de gobernabilidad;
• En síntesis un sistema electoral que no sirve ni para proporcionar representación justa e
igual sobre la base de la proporcionalidad ni para el propósito central de producir mayorías que aseguren gobiernos estables.
3.A su turno, el Poder Judicial se caracteriza por:
• Una alta politización, ya que todos los órganos relevantes, como el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados están integrados también por
diputados y senadores;
• Una Corte Suprema con grandes poderes jurisdiccionales, incluyendo el nombramiento
y la reelección de jueces;
• Una enorme mora judicial que en el caso particular de las acciones de inconstitucionalidad puede ser visto como la consagración de la arbitrariedad como norma suprema;
• Una figura de inconstitucionalidad que invita a ser usada para dilatar casos y que además,
al funcionar solo inter-partes y no erga-omnes, implica que una ley o acto considerado
inconstitucional lo es solo para el peticionante, pero no para el resto de los ciudadanos;
• Una bajísima credibilidad debido a los persistentes casos de corrupción, nepotismo, y
tráfico de influencias.
4. Finalmente, el resultado es un Estado:
• grande pero ineficaz, con exceso de personal de baja calificación;
• con instituciones excesivamente vulnerables a los intereses de los “rent-seekers” (buscadores de renta) que a través del Congreso obtienen beneficios personales o sectoriales a
cambios de apoyos en la discusión presupuestaria o en la legislación pertinente;
• Carente de un sistema meritocrático;
• con altos niveles de corrupción, duplicación de funciones, y altísimos costos administrativos : gran parte de los ingresos tributarios son devorados por los rubros de salarios de
los funcionarios activos y jubilaciones de los pasivos de la Administración Central;
• con baja capacidad técnica para desarrollar, implementar y evaluar políticas y baja autoestima;
• con muy baja capacidad de hacer cumplir efectivamente un extremadamente complejo
y extenso sistema de de leyes, regulaciones y ordenanzas;
• con una estructura de descentralización que introduce una gran ambigüedad acerca de
las esferas de responsabilidad de los gobiernos sub-nacionales (gobernaciones y municipalidades) que poseen además muy baja capacidad administrativa para cumplir sus
funciones;
• con cuerpos legislativos (Juntas Departamentales y Municipales) que asumen virtuales
poderes jurisdiccionales sobre la ejecución presupuestaria generando así un amplio y
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Diego Abente Brun
fértil campo para la corrupción y el tráfico de influencia;
• con una estructura impositiva que promueve la “pereza fiscal” por parte de los gobiernos sub-nacionales;
• sin reglas claras sobre los límites y procedimientos para la emisión de deuda.
El cuadro que se presenta en la siguiente página resume las cláusulas constitucionales y
legales/o reglamentarias que dificultan la gobernabilidad
DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES, LEGALES Y
REGLAMENTARIAS QUE DIFICULTAN LA GOBERNABILIDAD
DISPOSICIONES
CONSTITUCIONALES
DISPOSICIONES LEGALES/
REGLAMENTARIAS
Rechazar un veto presidencial por simple mayoría de ambas cámaras y no por
mayoría de dos tercios.
Falta de reglas estrictas para presentar
proyectos de leyes lo que produce una
inflación de leyes, un deterioro de su calidad, y genera un poderoso incentivo
para el intercambio de apoyos en leyes
de a carácter y alcance particularista.
Rechazar un pedido de tratamiento de urgencia y además hacerlo por simple mayoría de cualquiera de las dos cámaras.
Elección anual de autoridades del Congreso hasta el nivel de miembros de comités lo que aumenta el incentivo para
las negociaciones particularistas.
Aumentar la estimación de ingresos del
Presupuesto y además discrecionalmente, facultad que ningún Legislativo de
América Latina posee en la misma medida.
Remisión de proyectos de ley a numerosas comisiones con lo que retrasa el
tratamiento y se incentiva el tráfico de
influencia.
Modificar las leyes irrestrictamente, i.e.
alterar una ley permanente a través de
una temporal, como la ley de presupuesto anual, o una ley de ampliación
presupuestaria, o modificar un código a
través de una ley cualquiera, debido a la
ausencia de una jerarquía de leyes.
Aplicación extensiva (e inconstitucional)
de las facultades del Congreso al admitir
la presentación de proyectos de ley de
ampliación presupuestaria cuando que
el artículo 238 (14) de la Constitución
expresa que la Ley de Presupuesto debe
ser presentada por el Poder Ejecutivo y
el artículo 202 (5) expresa que es atribución del Congreso sancionarla.
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Impulsar el juicio político al presidente sobre la base de “mal desempeño de sus
funciones”, i.e. introduciendo una analogía del voto de no confianza propio de
los sistemas parlamentaristas en el marco
de una constitución supuestamente presidencialista.
Manejo arbitrario de los plazos para el
tratamiento de proyectos de Ley del Ejecutivo o de pedidos de acuerdo lo que
incentiva el tráfico de influencia.
Un sistema de elección de representantes de rango constitucional por el sistema
de representación proporcional D´Hondt
(tanto para las primarias como para las
nacionales) que garantiza la fragmentación, la indisciplina partidaria, y la falta
de accountability.
Un sistema electoral de rango constitucional que al consagrar la elección de
los cargos ejecutivos por mayoría simple prácticamente asegura una mayoría
opositora al Ejecutivo en todos los cuerpos legislativos (Congreso, Juntas Departamentales, Juntas Municipales) con
lo que se agrava permanentemente el
problema de gobernabilidad.
Un Poder Judicial altamente politizado,
en el que todos los órganos relevantes,
como el Consejo de la Magistratura y
el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados están integrados también por diputados y senadores y una política altamente judicializada.
De lo deseable y lo indispensable.
En base a este breve diagnóstico se pasará ahora a la discusión de las alternativas, la primera que representa el curso de acción ideal y la segunda el curso indispensable. El curso
de acción ideal es una reforma constitucional acordada, limitada, responsable y expedita
que excluya explícitamente la posibilidad de incorporar la re-elección presidencial. Este
punto de la re-elección ha sido, en todo momento, uno de los principales obstáculos a la
reforma pues introduce un cálculo político partidario que impide el consenso. La oposición
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Diego Abente Brun
de turno, como es de suponer, teme tal posibilidad porque sabe que debido a la débil institucionalidad del país introducir la posibilidad de la re-elección prácticamente asegura su
permanencia en la oposición por cinco años más por lo menos.
Excluido el tema de la re-elección es más fácil –aunque no fácil- coincidir en una agenda de
reforma limitada. La reforma debe ser limitada puesto que ningún actor político se arriesgaría en un contexto de incertidumbre a abrir las puertas a una reforma que pueda ser vista
como adversa a sus intereses. De ahí la necesidad de acotar los puntos a ser reformados y
negociarlos.
Finalmente, la reforma debe ser expedita. Una convención larga dará lugar a oportunidades
para que algunos actores o sectores interesados pretendan introducir elementos extraños al
acuerdo que desnaturalicen su esencia.
Con este enfoque se pone el mayor énfasis posible en la cooperación inter-temporal, es
decir en hacer que el cálculo de los actores principales se centre no tan solo en el momento,
hoy, la coyuntura, sino también en el futuro cercano. Así, si estas normas hoy benefician a mi
adversario político en el próximo periodo me puede beneficiar a mí. Esta es la cooperación
más difícil de general, pero el aprendizaje generado por los años de fracaso y algunas instancias de éxito, además de la presión de la opinión ciudadana, son susceptibles de generar
el consenso necesario para avanzar en esta dirección.
El esqueleto de dicha reforma debería ser:
Relación Entre Poderes
La Constitución de 1992 ha producido un régimen de Ejecutivo débil, un Congreso fuerte, y
un Poder Judicial altamente politizado. Como resultado, ni el Ejecutivo gobierna bien, ni el
Congreso representa adecuadamente, ni el Poder Judicial garantiza justicia pronta y barata.
El Poder Ejecutivo es fuerte, o mejor dicho discrecional, en el manejo del patronazgo pero
débil en sus prerrogativas de selección de políticas públicas. El Congreso, con poderes extralimitados, es el escenario en el que la gran fragmentación política se resuelve por la vía
de una lógica clientelista y de componendas particularistas. El Poder Judicial, politizado y
“politizante”, opera en un contexto de reglas particularistas y sujetas a una excesiva discrecionalidad y corrupción.
Estas propuestas se orientan a asegurar una verdadera separación de poderes basada,
como toda buena taxonomía, en principios claros, simples, y mutuamente excluyentes: un
poder nombra y administra (Ejecutivo), otro poder legisla, presta acuerdos y controla (legislativo) y otro poder dirime las controversias privadas o públicas.
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a) Relación Ejecutivo-Legislativo-Judicial: En cuanto al Poder Ejecutivo se trata de asegurar su estabilidad y efectividad estableciendo con precisión su rango de atribuciones
administrativas y políticas. Ello se lograría con las siguientes medidas.
• En primer lugar fortaleciendo la capacidad del Ejecutivo a través de la modificación de
las cláusulas del veto y de la medidas de emergencia. Un veto del Ejecutivo solo podría
ser rechazado por el voto de la mayoría absoluta de dos tercios de ambas cámaras, es
decir 30 y 53 votos respectivamente.
• Al mismo tiempo se debe establecer que el veto parcial puede aplicarse a artículos, incisos o párrafos.
• Finalmente debe permitirse al Ejecutivo remitir junto con el veto un texto alternativo. De
aceptarse el veto se reputará aprobado el texto alternativo. De esta manera se mejoraría
la capacidad de negociación del Ejecutivo vis-à-vis el Congreso.
En segundo lugar, la declaración de tratamiento de urgencia solo debería poder revocarse
por el voto de una mayoría absoluta de dos tercios en ambas cámaras y además debería
establecerse que la misma debe ser despachada en el plazo de 15 días corridos en cada
Cámara o reputarse aprobada. El límite en cuanto al número de veces que esta medida
puede ser aplicada se mantendría en tres por año.
Debe también fortalecerse el rol del Ejecutivo en el manejo de la política presupuestaria
prohibiendo explícitamente el aumento de la estimación de ingresos por parte del Congreso y estableciendo que el presupuesto debe aprobarse por grupos y sub-grupos de gastos
(primer y segundo dígito, por ejemplo 100 Servicios Personales y 110 Remuneraciones Básicas, 200 Servicios No Personales, 210 Servicios Básicos) y preservando el Anexo de Personal
de modificaciones parlamentarias.
De la misma manera habría que preservar la iniciativa del Ejecutivo en materia presupuestaria limitando la iniciativa de proyectos de ley en esta materia exclusivamente al Ejecutivo.
Esto de hecho ya está en la constitución como se señaló más arriba pero el Congreso ha
hecho una interpretación extensiva de sus prerrogativas y el poder Ejecutivo no ha reaccionado ni interpuesto el recurso de inconstitucionalidad que debía2.
Igualmente, el Poder Ejecutivo deberá incluir en el Presupuesto, sin excepción por razón
alguna todas las donaciones y todos los recursos, independientemente de su origen, que
en cualquier carácter (royalties, compensaciones, fondos de compensación, y cualquier otra
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En efecto, el Congreso ha aplicado de manera extensiva e inconstitucional sus facultades al admitir la presentación de proyectos de ley de ampliación presupuestaria por sus miembros u otros poderes del Estado cuando que el artículo 238
(14) de la Constitución expresa que la Ley de Presupuesto debe ser presentada
por el Poder Ejecutivo y el artículo 202 (5) expresa que es atribución del Congreso
sancionarla. Si el Poder Ejecutivo es el único autorizado a presentar la Ley Madre
(el Presupuesto), solo él puede en consecuencia presentar modificaciones/ampliaciones al mismo.
FORTALECIENDO
la gobernabilidad
Diego Abente Brun
erogación) instituciones, gobiernos extranjeros, agencias de desarrollo, bancos internacionales, o las entidades binacionales transfieran al país.
En cuanto al Congreso hay que rescatar su función de órgano de legislación y control. El
Congreso tiene como función legislar y controlar, no administrar. En líneas generales, la
función legisferante está asegurada en la actual CN, no así la de control que permanece un
tanto ambigua. Es preciso pues eliminar aquellas facultades que lo convierten por momentos en un co-administrador con el Poder Ejecutivo pero fortalecer las facultades de control
y enjuiciamiento.
El Congreso debe poder convocar a Ministros y altos funcionarios del Gobierno a rendir
cuenta en plazos razonables que no excedan de 7 días. Debería también poseer la facultad
de censurar a los mismos por el voto de las tres quintas partes absolutas de ambas cámaras,
en cuyo caso los mismos deberán renunciar. Igualmente, debe poder ejercer control sobre
los órganos binacionales en la medida que corresponda a los intereses del Paraguay.
Debe eliminarse las cláusulas por las que miembros de ambas Cámaras integran la Consejo
de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados. Al no corresponder al
Poder Legislativo funciones administrativas, tampoco le corresponde su correlato, que es la
facultad de nombramiento o selección para nombramientos de jueces.
El Congreso precisa mayor estabilidad, para incrementar la especialización de los mismos
en determinados temas. Los miembros de las comisiones debería ser electos por todo el
período parlamentario y continuar en las mismas de no mediar renuncia. Las autoridades
de la mesa directiva deberían ser elegidas por 30 meses.
Debe también mejorarse el sistema iniciativa parlamentaria. Los proyectos de ley deberán
contar con la firma de por menos 6 Senadores o 12 diputados para ser tramitados. De esta
manera se reducirá el número de iniciativas personales y se estimulará la construcción de
consensos.
El receso parlamentario debe extenderse a tres meses, Enero-Marzo, de modo a conocer
y atender mejor las necesidades de los electores. La Comisión Permanente, como desde
luego establece ya la actual normativa, debe abstenerse de realizar actividad alguna salvo
convocar a sesión extraordinaria del Congreso o una de sus Cámaras en caso de necesidad
y esto debe estar establecido taxativamente. Para quienes recuerdan otros tiempos debe
funcionar como una especie de farmacia “de turno”.
b) Jerarquías de Leyes: Uno de los principales problemas de gobernabilidad se origina en
la inestabilidad de la legislación. De acuerdo con el artículo 137 de la CN todas las leyes
son iguales, y por lo tanto cualquier ley posterior, aunque fuese temporal, modifica una
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anterior. Como resultado se ha instaurado una suerte de caos jurídico y legislativo, caldo
de cultivo de arbitrariedades, tráfico de influencias, y predominio de intereses creados.
Por ello debe establecerse dos categorías de leyes, a saber las orgánicas y las ordinarias.
Serán leyes orgánicas los códigos (civil, procesal, penal, agrario, de la niñez y de la adolescencia, y electoral) y las leyes que hacen al funcionamiento orgánico del estado (Ley de Administración Financiera del Estado (incluyendo presupuesto) Leyes de Organización de las
Fuerzas Armadas y de Policía, Ley Municipal y Departamental,) y todos aquellas otras que
así sean declaradas por el voto de los dos tercios absolutos de ambas cámaras. Las leyes
orgánicas solo podrán ser aprobadas o modificadas por el voto de las tres quintas partes
absolutas de ambas cámaras (27 votos en Senadores y 48 votos en Diputados). Las mismas
solo podrán ser modificadas de modo explícito en una reforma de la Ley misma y no por
medio de otra y en caso de conflicto con otro cuerpo legal prevalecerá lo establecido en la
Ley Orgánica.
Las Leyes Ordinarias, por su parte, serán aprobadas y modificadas por el procedimiento
actualmente existente en la CN.
c) Responsabilidad Política: Uno de los aspectos fundamentales de la reforma debe ser
la articulación adecuada de las responsabilidades políticas. Si el Presidente puede ser
enjuiciado por mal desempeño de sus funciones también lo debería ser el Congreso y
es el electorado el que en última instancia debe decidir al respecto. Por ello en el caso
del juicio político al presidente de la república debe establecerse que de prosperar el
enjuiciamiento por mal desempeño de sus funciones (causal política) se dará igualmente
por finalizado, ipso facto, el período parlamentario y se deberá convocar dentro de los
siguientes 90 días a elecciones para elegir los congresistas que completen el mandato
interrumpido. En la sustitución del Presidente destituido se estará a lo dispuesto en referencia a la acefalia.
En caso de tratarse de un juicio por la comisión de un delito, será necesaria la imputación de
un juez competente y no se aplicará lo referente a la finalización del periodo parlamentario.
La lógica de esta formulación es que el juicio por mal desempeño corresponde en realidad
a la figura del voto de no confianza en el sistema parlamentario. Por lo tanto, como en el
sistema parlamentario, debería recurrirse a una elección de un nuevo Congreso . Esto por
supuesto actuará también de disuasivo para evitar juicios infundados o irresponsables. Distinta es la figura del juicio por delito, propio del presidencialismo. En este caso solo corresponde, de aprobarse, la destitución del Presidente.
d) Nombramientos y Acuerdos: El actual sistema de nombramientos y acuerdos ha
generado más problemas que los que se propuso resolver. Por ello debe ser modifi-
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Diego Abente Brun
cado. El principio generalmente aceptado es que la facultad de nombramiento es una
prerrogativa del Ejecutivo, y la de prestar acuerdo del Senado. Por ello el nombramiento
de los miembros de la Corte Suprema de Justicia debería corresponder al Ejecutivo y el
Senado poseer la facultad de prestar acuerdo por una mayoría calificada de tres quintos
absolutos, 27. Esta mayoría asegura que los nombramientos gocen de amplio consenso,
para dar garantías a todos de un ejercicio probo de la gestión y dificultar componendas
particularistas basadas en intercambios de cargos, favores o dinero. Similar procedimiento debería utilizarse para el nombramiento de los Miembros del Superior Tribunal de
Justicia Electoral y el Fiscal General del Estado. En contraste, el nombramiento de altos
funcionarios administrativos, como Embajadores, miembros de los Consejos Directivos
de los Entes Binacionales y Directores Ejecutivos de los mismos, y el ascenso de militares
y policías debería requerir una mayoría absoluta común, es decir 23 votos.
De lo indispensable
En la hipótesis de la ausencia de un escenario favorable para una reforma constitucional
como la mencionada arriba, queda sin embargo un camino expedito que consiste en la
hábil combinación de liderazgo presidencial, reformas legislativas, y modificaciones reglamentarias. Iniciemos la discusión con el primer punto.
Liderazgo presidencial. Existe una verdad axiomática: las reformas que no impulsa el Presidente difícilmente se concretan. Para empezar, las reformas automáticamente generan dos
campos: uno a favor, por lo general minoritario, y otro en contra, por lo general mayoritario.
Si el Presidente no se involucra directamente en las mismas, las reformas se convierten en
guerras intestinas entre miembros del gobierno que terminan debilitando al gobierno mismo, desgastando al Presidente, y haciendo imposible el cambio.
Que debe hacer el Presidente para liderar la reforma? He aquí tres cosas necesarias:
• Ejercer liderazgo en el Poder Ejecutivo dedicándole el tiempo necesario a cada ministro
para discutir los temas de su cartera y establecer las prioridades;
• Imponer disciplina presupuestaria destituyendo ipso facto a cualquier ministro o secretario que acuda al Congreso para hacer cabildeo presupuestario o de cualquier laya sin su
autorización expresa;
• Convertir las reuniones del Consejo de Ministros (que NO deben ser semanales) en instancias de socialización de las posiciones del Gobierno y de presentación de informes de
los ministros evitando que el mismo se convierta en una asamblea deliberativa.
Reformas legislativas. Cuáles son las reformas legislativas básicas para asegurar la gobernabilidad? Esto plantea en primer lugar la necesidad que el Presidente construya una
mayoría en el Congreso, que debe ser su primer preocupación. Luego el Presidente debe
priorizar su agenda legislativa de fondo, que no corresponde discutir aquí porque depende
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del programa de gobierno. Pero el Presidente debe también, cualquiera sea su programa
de gobierno, encarar cinco reformas legislativas básicas. La primera es la aprobación urgente de una Ley de Responsabilidad Fiscal. Esta Ley debe incluir, entre otros elementos, dos
topes. El primero debe ser un tope al déficit presupuestario estableciendo reglas para asegurar un equilibrio estructural para el quinquenio. El segundo debe ser un tope a los gastos
de personal, independientemente de su denominación. Este tope debe ser, como en el Brasil, del 50 por ciento de los ingresos tributarios para el Gobierno Central, del 60 por ciento
de los ingresos tributarios para los gobiernos departamentales, y del 70 por ciento de los
ingresos tributarios para los gobiernos municipales. En el caso de los gobiernos municipales, que poseen autonomía constitucional, el Gobierno Central deberá aplicar la norma de
no realizar transferencias a aquellos municipios que no cumplen con esta norma.
La ley establecerá también el establecimiento de la Oficina Técnica de Asesoramiento Presupuestario (OTAP), órgano independiente de alto nivel que deberá contar con profesionales nombrados por riguroso concurso público. La OTAP asistirá a la Comisión Bicameral
de Presupuesto y los congresistas con informes técnicos sobre estimaciones de ingresos y
monitoreo de los resultados del gasto.
En cuanto a la estimación de ingreso la Ley establecerá que la misma deberá ser establecida
por el Ministerio de Hacienda pero el Congreso podrá pedir dictámenes al Banco Central y
a la OTAP. En caso de discrepancia el Congreso solicitará a estos tres órganos un dictamen
conjunto que contemple un escenario mínimo, uno óptimo, y uno intermedio, siendo este
último el que tomará carácter legal.
Cualquier proyecto de ley que implique establecer gastos permanentes deberá contar con
un dictamen de factibilidad de la OTAP.
La Ley también incluirá el articulado necesario para hacer de la Comisión Bicameral de Presupuesto una comisión permanente que permita al Congreso realizar un seguimiento del
gasto por resultado.
La segunda legislación básica debe ser vincular todo aumento salarial al cumplimiento de
metas de performance, como se hace en Chile y otros países. Estas metas deberán ser
establecidas en cada ministerio o entidad a través de un ejercicio participativo y deberán
ser aprobadas por Decreto del Poder Ejecutivo. Las metas deberán ser plurianuales y los
aumentos no deberán apartarse más de lo razonable de la tasa de inflación del periodo.
La tercera pieza legislativa consiste en la incorporación de la Secretaria Técnica de Planificación al Ministerio de Hacienda como un cuarto Vice-Ministerio. La experiencia paraguaya y
latinoamericana, con contadísimas excepciones, demuestra que la planificación solo funciona cuando está atada al desembolso. Si se piensa en Planes Plurianuales, como existen en
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Diego Abente Brun
muchos países, que pueden ser quinquenales o de 30 meses, y si se piensa en Directrices
Presupuestarias, como existe en Estados Unidos, el único mecanismo viable es la integración de la STP al Ministerio de Hacienda.
Alternativamente se puede optar por el modelo brasilero que cuenta con un Ministerio de
Planificacion que autoriza todas las inversiones publicas y participa en otras instancias de
toma de decisiones económicas. Este modelo, sin embargo, reduce la planificación a las
inversiones físicas.
La cuarta reforma legislativa es la armonización del manejo de la política de comercio internacional. Hoy día hay tres instancias. El Vice-Ministerio de Economía e Integración en
Hacienda, el Vice-Ministerio de Relaciones Económicas e Integración en Relaciones Exteriores y el Ministerio de Industria y Comercio a través de REDIEX. Sin duda la masa crítica
de mayor capacidad técnica se encuentra en el Vice-Ministerio de Economía e Integración
de Hacienda por lo que parecería lógico la creación de una instancia de coordinación pivoteada por Economía e Integración para el análisis y la toma de decisiones, por el Vice
Ministerio de Asuntos Económicos e Integración para las negociaciones y por REDIEX para
la actividades de promoción.
Ajustes reglamentarios. El tercer componente es la modificación de los reglamentos de
las Cámaras del Congreso.
• Los miembros de las comisiones permanentes deben ser electos por todo el período
parlamentario y continuar en las mismas de no mediar renuncia. Las autoridades de la
mesa directiva deberán ser elegidas por 30 meses.
• Los reglamentos deben establecer que para ejercer la iniciativa de presentar leyes los diputados requerirán el apoyo firmado de 9 colegas y los Senadores de 6. De no cumplirse
con este requisito el proyecto se tendrá por no presentado.
• Los reglamentos establecerán que los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo deberán ser tratados prioritariamente y que ningún proyecto de iniciativa parlamentaria o de
otros poderes podrá ser aprobado antes de finalizar el tratamiento de los proyectos o
pedidos de acuerdo presentados por el Poder Ejecutivo.
• Los reglamentos establecerán que los proyectos de ley no podrán ser remitidos más que
a una comisión principal y que de existir aspectos cuya naturaleza corresponda a otra
comisión las mismas recibirán el proyecto pero podrán pronunciarse solamente sobre
dichos aspectos.
Esta combinación de liderazgo, reformas legislativas, y modificaciones presupuestarias son
necesarias aun sin reforma constitucional. Pero en el caso de reformase la Constitución son
indispensables para asegurar la gobernabilidad y gobernanza.
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Nº2
nota de política
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EDiciembre
2012