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“2014- Año de Homenaje al Almirante Guillermo Brown, en el Bicentenario del Combate Naval de Montevideo”
Senado de la Nación
Secretaria Parlamentaria
Dirección General de Publicaciones
VERSION PRELIMINAR SUSCEPTIBLE DE CORRECCION UNA VEZ
CONFRONTADO CON EL ORIGINAL IMPRESO
(S-1587/14)
PROYECTO DE LEY
El Senado y Cámara de Diputados,..
Artículo 1º.- Institúyase el requisito de acuerdo del Senado de la
Nación para la designación de los representantes designados por el
Poder Ejecutivo Nacional que le corresponden al Estado Nacional en
la Presidencia, Directorio, Sindicatura y Comisión Fiscalizadora de
Empresas del Estado, Sociedades del Estado, Sociedades Anónimas
con participación Estatal Mayoritaria, Sociedades Anónimas con
participación Estatal Minoritaria, Sociedades de Economía Mixta,
bancos y entidades financieras oficiales, y todo ente o patrimonio de
afectación con fines comerciales o industriales en que el Estado
Nacional o sus entes descentralizados tengan participación de capital
o en la formación de las decisiones societarias, independientemente
de que dicha participación sea estatutaria y permanente o accidental e
informal.
Artículo 2º.- Esta ley es de orden público.
Artículo 3º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Adolfo Rodríguez Saa. – Liliana T. Negre de Alonso. –
FUNDAMENTOS
Señor Presidente:
La actividad empresarial del Estado en la Argentina se inició en el siglo
XIX con la creación de organismos financieros provinciales y
nacionales como el Banco de la Provincia de Buenos Aires y el Banco
Hipotecario Nacional, y servicios públicos como el sistema de correos
y los ferrocarriles.
En las primeras décadas del siglo XX el Estado incrementó su
participación en actividades comerciales e industriales en rubros que
se consideraban estratégicos, como por ejemplo la explotación de
petróleo (creación de YPF en 1922) o la fabricación de aviones
(creación de la Fábrica Militar de Aviones en 1927). Pero fue durante
la Segunda Guerra Mundial que el papel del Estado se amplió
“2014- Año de Homenaje al Almirante Guillermo Brown, en el Bicentenario del Combate Naval de Montevideo”
notablemente, como respuesta a las condiciones restrictivas del
contexto internacional. Así, por ejemplo, en 1941 se crearon la Flota
Mercante del Estado y la Dirección General de Fabricaciones Militares
(DGFM), que concentraron y desarrollaron numerosas plantas
industriales y mineras.
En la segunda posguerra, y de la mano del tres veces Presidente de la
Nación, Teniente General Juan Domingo Perón, el Estado Argentino
extendió su presencia empresaria hacia un conjunto de ámbitos
menos tradicionales. Se nacionalizaron las principales empresas de
servicios de transporte y comunicaciones, y el Estado ingresó también
en actividades industriales: empresas químicas, farmacéuticas,
metalúrgicas y eléctricas, aeronáuticas y mecánicas1.También durante
este período se dio una creciente participación en el capital social de
empresas privadas debilitadas económicamente: el Estado canjeó
deudas fiscales y previsionales por acciones, pero a raíz de que los
problemas de algunas empresas subsistieron o se agudizaron,
algunas de éstas terminaron directamente bajo control estatal2.
A partir de 1976 la intervención del Estado fue cuestionada por los
grupos en el poder político y económico. La crítica al estado
empresario lo señalaba como la principal causa del déficit del sector
público y el creciente proceso inflacionario, y estaba inserta en un
contexto internacional caracterizado por el cuestionamiento de las
ideas keynesianas. En este período el Estado se desprendió de
numerosas participaciones en empresas pero mantuvo bajo su órbita
las empresas de mayor tamaño y relevancia, llevando adelante un
proceso de desindustrialización selectivo. Sin embargo, muchas de las
empresas públicas que continuaron bajo la órbita del Estado siguieron
acumulando importantes déficits operativos, sobre-endeudamiento,
desinversión, una ineficiente asignación de recursos, altos índices de
incobrabilidad, deterioro tarifario, y un cúmulo importante de
demandas judiciales3.
Es por esta razón que hacia fines de 1980, 120 empresas en poder del
sector público ya habían sido privatizadas, disueltas, liquidadas,
entregadas en comodato, concesionadas o transferidas a la justicia, y
otras 46 estaban en proceso de privatización. También se había
vendido la participación accionaria de 207 empresas y más de 40 se
habían dado de baja por quiebra4.
1
Rougier, Marcelo: "El Estado y sus empresas en el desempeño económico argentino de la
segunda mitad del siglo XX. Una revisión necesaria", IX Congreso Internacional de la
Asociación Española de Historia Económica, Murcia, 2008, p. 1.
2
Ibid, p. 10.
3
Ibid, p. 21.
4
Ibid, p. 20.
“2014- Año de Homenaje al Almirante Guillermo Brown, en el Bicentenario del Combate Naval de Montevideo”
Este proceso de retiro del Estado de su rol empresario encontró su
punto de máximo desarrollo en la década de1990, con la promulgación
de las Leyes de Reforma del Estado (Ley Nº 23.696) y de Emergencia
Económica (Ley Nº 23.697). La primera norma estableció, entre otras
medidas, que las empresas públicas podían ser privatizadas mediante
decretos, dando la posibilidad a los acreedores del Estado o sus
empresas de capitalizar sus créditos.
A fines del siglo XX ya no quedaban rastros del viejo estado
empresario de la posguerra. Del total de 89 empresas públicas
nacionales registradas hacia 1990, 27 habían sido privatizadas, 12
concesionadas, 2 se encontraban en proceso de privatización, 30
habían sido liquidadas o estaban en proceso de liquidación, y sólo
permanecían 18 en funcionamiento, aunque algunas habían sido
reestructuradas5.
Durante el proceso de recuperación de la crisis de 2001 y 2002, el
Estado volvió a participar en las actividades comerciales e industriales
que hasta ese entonces estaban en manos privadas, revisando así la
política de privatizaciones de los años 90. Lo hizo mediante la
rescisión de concesiones, estatizaciones, nacionalizaciones o
expropiaciones. Por mencionar sólo algunos ejemplos, a través del
decreto 721 del año 2004 se creó la empresa "Correo Oficial S.A.";
también en el año 2004 la Ley Nº 25.943 creó la empresa "Energía
Argentina S.A." (Enarsa); el decreto 304 del año 2006 dispuso la
constitución de la sociedad anónima "Agua y Saneamientos
Argentinos S.A." (AySA); la Ley Nº26.466 declaró de utilidad pública y
sujetas a expropiación las acciones de las empresas Aerolíneas
Argentinas y Austral y de sus empresas controladas; y, más
recientemente, la Ley Nº 26.741 permitió la participación mayoritaria
del Estado en el capital social de YPF.
Por otro lado, a partir de 2008 la Ley Nº 26.425 de estatización del
régimen previsional permitió que la Administración Nacional de la
Seguridad Social (ANSES) ingresara con participación accionaria en
gran cantidad de empresas que cotizan en bolsa. A partir de lo
dispuesto en el Título II de dicha norma, los recursos que integraban
las cuentas de capitalización individual de los afiliados y beneficiarios
del régimen de capitalización fueron transferidos en especie a la
ANSES, pasando a integrar el Fondo de Garantía y Sustentabilidad
(FGS) creado por el Decreto 897 del año 2007. En este punto es
importante aclarar que actualmente la tenencia accionaria del Estado
se traduce en el derecho a la elección de Directores en proporción a la
cantidad de votos que esa tenencia accionaria otorgue. Esto último fue
resultado de lo establecido en el Decreto de Necesidad y Urgencia
(DNU) Nº 441 del año 2011, que derogó el inciso f) del artículo 76 de
5
Ibid, p. 22.
“2014- Año de Homenaje al Almirante Guillermo Brown, en el Bicentenario del Combate Naval de Montevideo”
la Ley Nº 24.241, el cual limitaba el ejercicio del derecho a voto hasta
un 5%, cualquiera fuera la tenencia accionaria en la compañía.
Como resultado conjunto de lo establecido por la Ley Nº 26.425 y el
DNU 441 del año 2011, el FGS -y por lo tanto la ANSES- pasó a ser
un accionista de peso en varias compañías, con importantes
participaciones en materia de tenencia del capital social, derecho a
voto en asambleas, y elección de miembros del Directorio. De hecho,
actualmente el FGS posee importantes participaciones accionarias
superiores al 5% del capital social en 40 empresas privadas, y en
prácticamente la mitad de esos casos la participación accionaria
supera el 20%.
Participación del FGS en Empresas Privadas
Empresa
Participación del FGS
sobre el Capital Social
Empresa
Participación del FGS
sobre el Capital Social
Banco Macro S.A.
30,97%
HOLCIM - Juan Minetti S.A.
11,31%
San Miguel S.A.
26,96%
Capex S.A.
10,73%
Gas Natural BAN S.A.
26,63%
Aluar Aluminio Argentino S.A.I.C.
9,35%
Consultatio S.A.
26,62%
Grupo Clarín S.A.
9,00%
Edenor S.A.
26,81%
Metrovías S.A.
8,55%
Distribuidora de Gas Cuyana S.A.
26,12%
Metrogás S.A.
8,13%
Siderar S.A.
26,03%
BBVA Banco Francés S.A.
7,90%
Telecom Argentina S.A.
24,99%
Euromayor S.A.
6,25%
Transportadora de Gas del Sur S.A.
23,11%
Quickfood S.A.
5,27%
Pampa Energía S.A.
23,23%
Banco Hipotecario S.A.
4,94%
Grupo Concesionario del Oeste S.A.
21,56%
IRSA S.A.
4,48%
Mirgor S.A.
21,54%
Central Puerto S.A.
3,95%
Emdersa S.A.
20,96%
Cresud S.A.
3,56%
Grupo Financiero Galicia S.A.
21,28%
Alto Palermo S.A.
1,38%
Importadora y Exportadora de la Patagonia S.A.
20,68%
Transportadora de Gas del Norte S.A.
0,73%
Ledesma S.A.
0,38%
YPF S.A.
0,01%
Molinos Río de La Plata S.A.
Transener S.A.
Socotherm Americas S.A.
0,01%
19,57%
6,11%
Alpargatas S.A.I.C.
0,01%
Solvay Indupa S.A.
16,71%
Edesal Holding S.A.
20,96%
Banco Patagonia S.A.
15,29%
Eggsa Holding S.A.
20,96%
Endesa Constanera S.A.
13,40%
Edesa Holding S.A.
20,96%
Camuzzi Gas Pampeana S.A.
12,65%
Petrobrás Argentina S.A.
11,85%
Petrobás Energía S.A.
11,85%
Inversora Eléctrica de Bs.As. S.A.
2,09%
Fuente: Sitio web oficial del FGS: http://fgs.anses.gob.ar/participacion
Cabe remarcar, asimismo, que las compañías en las que el FGS tiene
participación accionaria se encuentran entre las más relevantes de la
Argentina en términos de facturación y generación de empleo, además
de estar presentes en sectores estratégicos de la economía, como el
de servicios públicos, hidrocarburos, industria y bancos.
Es indudable que en los últimos años el Estado Nacional ha reforzado
su papel de operador económico. En atención a ello no es ocioso tener
presente que nuestra historia nos ha enseñado que la participación
estatal en las actividades comerciales e industriales puede implicar
grandes beneficios para la sociedad, pero también grandes riesgos.
Como hemos señalado anteriormente, el rol de estado empresario fue
creciendo a lo largo de la historia argentina hasta alcanzar su punto
culmine en la segunda posguerra con la presidencia del Teniente
“2014- Año de Homenaje al Almirante Guillermo Brown, en el Bicentenario del Combate Naval de Montevideo”
General Juan Domingo Perón, para luego debilitarse hasta
prácticamente desaparecer por completo en la década de 1990.
También hemos señalado que la reducción de la
Estado en empresas dedicadas a actividades
industriales coincidió con un escenario en el que
empresas exhibían una administración deficiente
financiera deficitaria6.
participación del
comerciales e
varias de estas
o una situación
Los riesgos que hoy en día amenazan las finanzas del Estado son
prácticamente los mismos. Las actividades del Estado como operador
económico traen aparejados riesgos intrínsecos y, por lo tanto,
siempre latentes. Existe el riesgo de que las empresas en las que el
Estado posee el control sean mal administradas, y que, además de
poner en amenaza el equilibrio de las finanzas públicas, se ponga en
riesgo la provisión de bienes estratégicos para la sociedad.
También aquellas empresas en las que el estado participa de forma
minoritaria a través del FGS son de gran importancia, pues en su
destino están en juego, ni más ni menos que las futuras jubilaciones y
pensiones de los argentinos.
La participación accionaria que la ANSES y el FGS mantiene en
dichas compañías privadas es en representación de los jubilados y
pensionados –actuales y futuros–, que son los verdaderos dueños de
los fondos invertidos. En este sentido, el Sistema Previsional Público
debe entenderse como un bien público, cuya correcta administración
reviste prioridad para el Estado Nacional, en cuanto opera como
garantía de cobertura e inclusión social. Sin ir más lejos, en los
considerandos del DNU 441 del año 2011 mencionado anteriormente
se argumenta que el derecho a voto de la ANSES y el FGS “no es otro
que el de los aportantes y beneficiarios del régimen previsional
público”, por lo que es necesario “hacer valer su tenencia en igualdad
de condiciones con el resto de los inversores; con el objeto de
garantizar el conocimiento pleno del accionar de las sociedades en las
cuales participa, resguardando los intereses y la preservación de los
activos del fondo”, que son “inversiones destinadas a garantizar las
prestaciones propias de la seguridad social”.
De esta manera, la designación de Directores en empresas privadas
por parte de la ANSES y el FGS reviste una enorme significancia:
consiste en representar el derecho a voto de los jubilados y
pensionados, y en velar porque en todo momento se resguarden las
inversiones y los recursos del sistema previsional.
6
Rougier, Marcelo: Op. Cit., p. 21
“2014- Año de Homenaje al Almirante Guillermo Brown, en el Bicentenario del Combate Naval de Montevideo”
El desafío que planteamos con esta iniciativa es crear un nuevo
procedimiento institucional que permita al Estado potenciar los
beneficios y a la vez evitar los riesgos de la persecución directa del
interés público por medio de instrumentos comerciales y
empresariales. Creemos que ese procedimiento debe estar orientado
a garantizar la idoneidad de los representantes del Estado que la
administración pública nombra en las entidades a través de las cuales
participa en dichas actividades, y estamos convencidos de que la
mejor forma de garantizar dicha idoneidad es que esa designación
requiera el aval de un cuerpo colegiado como el Senado de la Nación.
En este sentido, el presente proyecto de ley propone instituir el
requisito de acuerdo del Senado de la Nación para la designación de
los representantes de la Administración Pública que le correspondan al
Estado Nacional en la Presidencia, Directorio, Sindicatura y Comisión
Fiscalizadora de Empresas del Estado, Sociedades del Estado,
Sociedades Anónimas con participación Estatal Mayoritaria,
Sociedades Anónimas con participación Estatal Minoritaria,
Sociedades de Economía Mixta, bancos y entidades financieras
oficiales, y todo ente o patrimonio de afectación con fines comerciales
o industriales en que el Estado Nacional o sus entes descentralizados
tengan participación de capital o en la formación de las decisiones
societarias, independientemente de que dicha participación sea
estatutaria y permanente o accidental e informal.
En otras palabras, lo que subyace en el espíritu de la ley que
proyectamos, es reglamentar la idoneidad que proclama nuestra
Constitución Nacional como garantía del principio de igualdad. En
efecto, el artículo 16 de nuestro texto constitucional consagra el
principio de igualdad y declara que todos los habitantes de la Nación
Argentina son “admisibles en los empleos sin otra condición que la
idoneidad”. La regla de la idoneidad como condición para la
admisibilidad en los empleos, “tan importante como poco practicada,
enlaza dos ingredientes vitales para una democracia bien entendida:
igualdad y mérito. Su fuente tal vez más significativa es el art. 6° de la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (Francia,
1789) (…). La regla constitucional es clara: no todos son iguales para
acceder a puestos públicos; debe preferirse a los más idóneos. A su
vez, los no idóneos no deben ser designados en tales cargos”7.
La regulación que proponemos refuerza la evaluación de la idoneidad
en cargos de trascendencia como los que consignamos en el
articulado del proyecto, toda vez que la decisión política no queda en
manos de una sola persona con total discrecionalidad, sino que
7
Sagüés, Néstor Pedro: Elementos de Derecho Constitucional, 3ª edición actualizada y
ampliada (Bs. As.: Astrea, 1999), Tomo II, pp. 556-7.
“2014- Año de Homenaje al Almirante Guillermo Brown, en el Bicentenario del Combate Naval de Montevideo”
necesita además del acuerdo de un cuerpo político colegiado, como es
el Senado de la Nación8.
En ese sentido, el propio Alexander Hamilton sostenía, en referencia al
acuerdo del Senado para la designación de funcionarios de otros
poderes, lo siguiente:
Sería un excelente freno para el espíritu de favoritismo del
presidente. [...] Se comprenderá inmediatamente que un
hombre que tuviera la exclusiva disposición de los cargos
estaría gobernado mucho más por sus inclinaciones e
intereses privados que si estuviera obligado a someter la
propiedad de su elección a la discusión y determinación de un
cuerpo diferente e independiente, que fuera a la vez toda una
rama de la legislatura. La posibilidad del rechazo sería un
fuerte motivo para poner cuidado en las propuestas. El peligro
para su reputación y, en el caso de un magistrado electivo,
para su existencia política, de traslucir un espíritu de
favoritismo o una indecorosa búsqueda de popularidad ante la
observación de un cuerpo cuya opinión tendría gran peso en
la formación de la opinión del pueblo, no dejaría de obrar
como una barrera para el uno y para el otro [...]9.
El requisito del acuerdo del Senado que propone el presente proyecto
de ley viene a enlazar la igualdad y el mérito, haciendo operativa la
igualdad real de oportunidades y, al mismo tiempo, garantizando una
mayor eficiencia en el manejo de recursos del Estado que evite las
frustraciones con las que a menudo se somete al pueblo argentino
cuando percibe que ciertos cargos estratégicos que requieren de una
expertise particular son ocupados con criterios puramente de afinidad
política.
Por otro lado, la cooperación entre poderes requerida por este diseño
institucional está orientada a perfeccionar el acto administrativo del
nombramiento, al incorporar una garantía de independencia e
idoneidad. En este sentido, es importante que la función del Senado
vaya más allá de la expresión del consentimiento, “dado que su
intervención constituye un acto de control interorgánico, en la medida
en que tiene arbitrio suficiente para valorar las condiciones del
8
En este sentido, respetable doctrina constitucionalista, muy acertadamente sostiene que
las “designaciones puramente discrecionales, a voluntad libre de quien las realiza (método
de la digitación, vulgarmente llamado dedocracia), resultan ya, en una versión
desarrollada y madura de la democracia, generalmente inconstitucionales. Ver: Sagüés,
Néstor Pedro: Op. Cit., p. 557).
9
Rodríguez Galán, Alejandra: “El Acuerdo del Senado”, en Gentile, José Horacio (Comp.):
El Poder Legislativo. Aportes para el conocimiento del Congreso de la Nación Argentina
(Montevideo: 2008 Konrad Adenauer Stiftung e. V., 2008), p. 319-20.
“2014- Año de Homenaje al Almirante Guillermo Brown, en el Bicentenario del Combate Naval de Montevideo”
candidato. En efecto, al prestar o denegar el acuerdo, el Senado
considera si el candidato reúne los requisitos constitucionales para el
cargo y pondera la conveniencia y oportunidad del nombramiento”10.
Además de garantizar el principio de idoneidad, permitir un manejo
más eficiente de los recursos públicos y dar lugar al perfeccionamiento
de un acto administrativo, esta medida viene a mejorar la calidad de
nuestras instituciones al incorporar el clásico instrumento republicano
de pesos y contrapesos a una serie de actividades del Estado que, a
pesar de haberse transformado en una característica del estado
moderno, no fue incorporada por los constitucionalistas de 1853 o
1994.
El acuerdo para la designación de funcionarios de los otros dos
poderes del Estado es, en el sistema de la Constitución, una facultad
privativa del Senado de la Nación, que se inserta en la lógica del
principio de separación de los poderes y constituye una expresión del
sistema de pesos y contrapesos. El Senado no es sólo una cámara
legislativa sino el órgano natural de control y juzgamiento de quienes
ejercen la administración.
El acuerdo del Senado se resguarda en el principio del federalismo y
plantea la
necesidad de proteger los derechos propios de las
provincias argentinas, quienes al sancionar la Constitución se
reservaron una instancia de control y juzgamiento a través del Senado
de la Nación, que integran sus representantes inmediatos. También es
preciso recordar que, a diferencia del Poder Ejecutivo, en el Senado
están representadas las minorías políticas, por lo que el rol de control
se torna aún más efectivo.
Actualmente la Cámara Alta ejerce el poder de control a través del
otorgamiento de acuerdo en la designación de niveles superiores de
conducción en las Fuerzas Armadas, representación diplomática,
jueces y conjueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y del
Ministerio Público, autoridades del Banco Central, entre otros. La
presente iniciativa viene a ampliar esta lista en función de los intereses
de nuestro pueblo y en función del artículo 75, inciso 32, de la
Constitución Nacional, que le otorga al Congreso Nacional la facultad
de “Hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para
poner en ejercicio los poderes antecedentes” (es decir, los anteriores
al inciso 32), y todos los otros concedidos por la Constitución al
Gobierno Nacional.
El objetivo de esta iniciativa no es arrebatar facultades al Poder
Ejecutivo, sino compartir la responsabilidad en aspectos que
conciernen a la suerte y destino de la Nación. De hecho, no se
10
Ibid, p. 321.
“2014- Año de Homenaje al Almirante Guillermo Brown, en el Bicentenario del Combate Naval de Montevideo”
cercena ni limita ninguna facultad, en la medida que esta norma no
afecta a las entidades estatales que cumplen funciones
administrativas. El presente proyecto está orientado exclusivamente a
las actividades comerciales e industriales que realiza el Estado a
través de entidades públicas o mediante su participación como
accionista en entidades privadas.
Esta medida es, asimismo, completamente afín al espíritu de nuestros
constituyentes, aunque no la hayan contemplado en el diseño original
ni en la reforma de nuestra Carta Magna. En la medida que el rol del
estado empresario fue un fenómeno muy posterior, los
constitucionalistas de 1853no pudieron prever la trascendencia que
actualmente tienen las entidades afectadas por este proyecto de ley, ni
la influencia que indirectamente ejercen sus directores, síndicos y
fiscalizadores en el manejo de la economía nacional. Tampoco era de
esperar que al momento de reformar la Constitución en 1994 se
incorporara una medida de esta naturaleza, puesto que el tendencia
nacional e internacional de ese momento era la necesidad de reducir a
su mínima expresión el tamaño del Estado.
Por estos motivos, es posible afirmar que este mecanismo de control y
equilibrio de poderes no fue incorporado a la Carta Magna por razones
que tuvieron que ver con el contexto histórico o ideológico imperante, y
no por oposición a un incuestionable instrumento republicano.
En suma, esta propuesta viene a reforzar la forma republicana de
gobierno en tanto amplía el alcance de un tradicional mecanismo de
control parlamentario a la designación de un importante número de
representantes del Estado que pueden influir significativamente en el
destino de nuestra nación.
En virtud de las razones expuestas, solicitamos a nuestros pares su
acompañamiento en este proyecto de ley.
Adolfo Rodríguez Saa. – Liliana T. Negre de Alonso.-