una propuesta de reforma al federalismo fiscal argentino

UNA PROPUESTA DE REFORMA AL FEDERALISMO FISCAL
ARGENTINO*
Cuaderno 8
*
Matías Iaryczower, Juan Sanguinetti y Mariano Tommasi**
Agosto de 2000
El presente documento, redactado por Matías Iaryczower, Juan Sanguinetti y Mariano Tommasi, resume la
propuesta “Nueva Institucionalidad Fiscal Federal: Una propuesta de reforma” CEDI, Fundación Gobierno
y Sociedad, Julio de 2000.
**
Investigadores del Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional – Fundación Gobierno y Sociedad.
SÍNTESIS
Se propone aquí una profunda reformulación institucional del federalismo argentino.
Las provincias individualmente asumen mayores responsabilidades y colectivamente
adquieren mayor poder en la toma de decisiones que afectan el federalismo.
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1. INTRODUCCIÓN
En un país federal como la Argentina, las políticas públicas surgen de las decisiones de
distintos niveles de gobierno. Variables tales como el gasto del sector público consolidado,
o su posición de ahorro neto, no quedan determinadas unívocamente por las decisiones del
gobierno nacional, sino en cambio por la contribución conjunta del gobierno nacional y las
decisiones descentralizadas de las provincias y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
(además de los municipios). Por este motivo, la consideración de la dimensión federal de
los problemas macroeconómicos argentinos resulta crucial. Esto es especialmente así dada
la importancia relativa de los presupuestos de los gobiernos provinciales y municipales en
relación al gasto global del sector público argentino.
Reconociendo esto, se plantea la necesidad de adoptar nuevas reglas macrofiscales para el
sector público consolidado como una forma de combatir la vulnerabilidad y elevado riesgo
país que enfrenta la Argentina. No obstante, las reglas numéricas son sólo una parte de
nuestra propuesta de reforma fiscal federal. Una solución eficiente y sostenible requiere
adoptar una perspectiva de equilibrio general, que reconozca las múltiples interacciones
entre los distintos componentes de las políticas públicas.
De esta forma, aún cuando el objetivo estuviera dado exclusivamente por reducir la
vulnerabilidad causada por la baja credibilidad derivada de políticas macroeconómicas
inadecuadas, una solución eficiente y sostenible requiere considerar, junto a los aspectos
macroeconómicos, los aspectos tributarios y los mecanismos de asignación de
transferencias intergubernamentales. Tanto la capacidad de generar un flujo sostenible de
recursos genuinos de forma autónoma por parte de cada jurisdicción (aspectos tributarios),
como la definición y percepción de restricciones presupuestarias duras a nivel subnacional
(transferencias intergubernamentales) son requisitos esenciales para un comportamiento
macroeconómico prudente de los gobiernos provinciales, y por tanto, del agregado.
Pero aún más importante, esta solución de largo plazo requiere una reforma institucional
profunda. Es el marco institucional el que genera los incentivos a los actores políticos para
tomar decisiones socialmente perjudiciales e ineficientes en primer lugar y el que, por otra
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parte, condiciona las opciones de política disponibles. Por este motivo, en esta propuesta se
destaca la reforma institucional.
Esta reforma institucional tiene dos componentes principales. Tiene en primer lugar un
componente político, entendiendo por éste un cambio en la estructura y procesos de toma
de decisiones de políticas federales, que elimina sesgos hacia políticas ineficientes
devolviendo autoridad a las provincias, fortaleciendo así el federalismo. Tiene por otra
parte un componente funcional. Dado que el conjunto de opciones de reforma viables es
función del conjunto de instituciones disponibles, una reforma institucional permite la
aplicación de instrumentos más eficientes.
En el presente documento se plantean los principales aspectos de la propuesta de reforma
de las instituciones fiscales federales elaborada en el ámbito del Centro de Estudios para el
Desarrollo Institucional. Antes se describe de manera resumida las debilidades del actual
esquema de coordinación fiscal y financiera intergubernamental.
2. DEFICIENCIAS DEL ESQUEMA FISCAL FEDERAL ACTUAL
Un diagnóstico de las principales debilidades del esquema fiscal federal argentino incluye
los siguientes ítems:
a) Un sesgo al sobredimensionamiento de la deuda provincial, y la ausencia de
adecuados mecanismos de coordinación macroeconómica.
b) Un comportamiento procíclico del gasto público, contrario a las recomendaciones de
toda la literatura sobre políticas fiscales óptimas
c) La ausencia a nivel subnacional de gobierno de una restricción presupuestaria dura y la
presencia de recurrentes salvatajes financieros (bail-outs).
d) La ausencia de correspondencia entre las decisiones de gasto y financiamiento de
los distintos niveles de gobierno distorsiona los incentivos para el desarrollo de un sano
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comportamiento fiscal y restringe la autonomía de los gobiernos provinciales,
limitando– en definitiva – la posibilidad del ejercicio democrático a la ciudadanía.
e) El componente de redistribución horizontal del sistema no responde en la actualidad
a ningún criterio racional explícito, y oculta serias inequidades e ineficiencias.
f) La rigidez del sistema impide: (1) responder adecuadamente a los cambios del entorno
(shocks) y (2) evolucionar hacia esquemas más eficientes y/o que respondan de mejor
forma a las preferencias sociales (aprendizaje).
g) El actual esquema genera además incorrectos incentivos al gobierno nacional en
relación a su estructura de financiamiento, sesgando la estructura tributaria hacia los
recursos no coparticipables, incentivando una cantidad excesiva de deuda pública y
emisión monetaria, y alentando reducciones “excesivas” de gasto en los momentos de
ajuste.
h) Pese a que algunos impuestos provinciales (ingresos brutos, sellos) y nacionales
(aportes patronales) tienen altos efectos distorsivos en la actividad económica, el
sistema de incentivos político-económicos vigente es un obstáculo para la adopción de
políticas tributarias más eficientes.
i) Las transferencias de recursos hacia las provincias provienen en la actualidad de un
amplio conjunto de sub-regímenes superpuestos. La existencia de un gran número de
“ventanillas” de transferencias de recursos otorga al sistema una inusitada
complejidad, lo cual es el resultado directo de la incapacidad del esquema vigente para
fomentar acuerdos sostenibles y a la vez adaptables a nuevas y cambiantes necesidades.
j) La gran cantidad de “ventanillas” de transferencia de recursos es a su vez reflejo de un
problema fundamental del federalismo fiscal argentino. La posibilidad de alterar la
asignación de recursos a través de transferencias definidas al margen de los acuerdos
de coparticipación, torna más inestables los acuerdos iniciales y elimina instrumentos
de compromiso del gobierno nacional, dando lugar a problemas de oportunismo e
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inconsistencia intertemporal y, en consecuencia, a malos incentivos para los
gobiernos subnacionales.1
Nuestro diagnóstico es que el conjunto de falencias en el funcionamiento del federalismo
fiscal argentino es el resultado de una estructura institucional inadecuada. Por ello la
propuesta realiza un especial énfasis en la reforma institucional.
A su vez, esta deficiente estructura institucional es consecuencia de dos elementos
principales. En primer lugar, la asignación de autoridad para la toma de decisiones no
induce una internalización de los costos y beneficios de las acciones propias por parte de
los distintos agentes políticos. Mientras que un conjunto relevante de políticas
eminentemente locales se deciden en el gobierno nacional, las decisiones relativas a las
políticas estrictamente nacionales requiere superar el veto potencial de subconjuntos de
estados provinciales.2 La magnificación de estos “efectos cruzados” por sobre lo que sería
deseable potencia un juego estratégico en el que las consideraciones políticas de corto
plazo impactan fuertemente sobre las decisiones de largo plazo, lo que a su vez sólo es
posible por la ausencia de un sistema eficaz de frenos y contrapesos en la “arena”
nacional, que da lugar a una falta de capacidad para desarrollar acuerdos sostenibles.3
3. HACIA UNA REFORMA SOSTENIBLE Y EFICIENTE
Como resultado del mandato constitucional de reforma del régimen de coparticipación
federal de impuestos, ha surgido un conjunto de propuestas alternativas, provenientes tanto
de los distintos actores políticos involucrados, como de técnicos especialistas en áreas
vinculadas a los distintos componentes del arreglo federal (tributaria, macroeconómica,
Llamamos oportunismos a los usos estratégicos de sustitutos de los recursos asignados mediante la ley
convenio, a través de los cuales una coalición de provincias se puede beneficiar a expensas de otras, alterando la
intención original definida en los acuerdos “constitucionales” (ya sea aquellos definidos en la Constitución
propiamente dicha o a partir de la cuasi unanimidad de las leyes convenio).
2 Esto se debe a que tanto la forma particular del sistema electoral como la organización interna de partidos
políticos en la Argentina han dotado a los gobernadores y líderes políticos provinciales de un alto poder en la
estructura política nacional.
3 Si bien el gobierno nacional contiene actores políticos con intereses y funciones autónomas, éste es también un
ámbito de decisión colectivo (inter-provincial) con un conjunto particular de reglas de decisión y una forma
particular de representación de los distintos. El concepto de “arena” nacional enfatiza esta segunda dimensión,
así como la capacidad (e intereses) de los actores políticos de elegir “jugar el juego” en distintos escenarios.
Resulta paradójico escuchar a las autoridades provinciales quejarse del avance del estado nacional sobre los
recursos provinciales, cuando muchas jursidicciones provinciales han sido beneficiarias de dicho proceso (a
expensas de otras).
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etc). El conjunto de propuestas tiene a la vez puntos comunes en algunos aspectos, y
divergencias en otros, de naturaleza política o técnica más compleja. Sin embargo, un
punto común es que (por lo general) tratan a las deficiencias que se está tratando de
corregir como “exógenas”, y por lo tanto fáciles de corregir con sólo acertar las
prescripciones correctas. Las reformas propuestas parten del diagnóstico económico en
áreas específicas para la elaboración de una opción aparentemente superior desde el punto
de vista técnico, sin considerar qué factores llevaron al sistema a producir las distorsiones
que se pretenden corregir.
Esta perspectiva para atacar el problema resulta inadecuada a la luz de nuestro diagnóstico,
generando soluciones de segundo (o tercero o cuarto) mejor. Las distorsiones provocadas
por la implementación de políticas inadecuadas surgen como resultado de los incentivos y
las reglas de decisión definidos por el marco institucional. Propuestas de reforma que no
tengan en cuenta esto serán, en el mejor de los casos, desechadas, pero podrían también dar
lugar a soluciones sostenibles sólo en el corto plazo, o incluso terminar siendo costosas en
términos de bienestar, pese a ser potencialmente buenos instrumentos desde una
perspectiva parcial.
Una reforma eficiente y sustentable requiere, en cambio, modificar la estructura
institucional de governance; es decir, los mecanismos básicos de asignación de autoridad
para la toma de decisiones, junto con la estructura de incentivos que perciben los actores
políticos encargados de esta toma de decisiones. La aplicabilidad y capacidad de
supervivencia de mecanismos regulatorios específicos eficientes requiere un marco
institucional que sea compatible con aquellos.4
Pero así como la elección óptima de mecanismos regulatorios específicos está
condicionada por la forma particular que toma la estructura de governance, esta elección
debe al mismo tiempo considerar cuál es el impacto de instrumentos específicos
alternativos sobre aquella. Reglas excesivamente rígidas pueden aumentar el atractivo de
Llamamos aquí mecanismos regulatorios específicos al conjunto de institutos necesarios para la aplicación de las
políticas públicas, y que determinan la forma en que estas políticas se implementan (a diferencia de las
instituciones de governance, que definen qui n y cómo decidequ política se aplicará). Los mecanismos regulatorios
específicos incluyen: un sistema particular de transferencias intergubernamentales (coeficientes fijos, enfoque de
capacidades fiscales, de capacidades y necesidades fiscales, etc); reglas de distinto tipo sobre la deuda, los d ficits,
u otras variables macroeconómicas fiscales; un sistema impositivo y de administración tributaria particular, etc.
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alterar de facto la estructura de governance o, a la inversa, mecanismos específicos que
permitan amplia flexibilidad pueden destruir la capacidad para generar compromisos
creíbles que potencialmente podría generar una cierta estructura de governance, llevando a
decisiones arbitrarias u oportunistas.
De esta forma, un nuevo diseño de las instituciones fiscales federales implica atender
simultáneamente objetivos en dos dimensiones. Por un lado, son necesarios cambios en las
instituciones de governance que permitan la aplicación de instrumentos (mecanismos
regulatorios) más eficientes a partir de una reducción en los costos de transacción entre los
actores políticos.5 Una nueva distribución de los derechos de propiedad sobre las
decisiones públicas puede generar un sistema más eficiente socialmente, reduciendo los
costos de transacción políticos al ampliar la capacidad de coordinación – logrando una
mayor internalización de costos y beneficios de las acciones propias - y de commitment –
incorporando frenos y contrapesos que permitan una mayor durabilidad de los acuerdos y
bloqueen acciones estratégicas conducentes a resultados ineficientes.
A partir de estas modificaciones, por otro lado, es posible introducir innovaciones en los
mecanismos regulatorios específicos, que sean consistentes con la nueva estructura de
gobierno y permitan dotar a los distintos componentes del arreglo federal (el sistema de
transferencias, la estructura tributaria, al comportamiento macroeconómico de las distintas
jurisdicciones, etc) de eficiencia y flexibilidad para responder adecuadamente ante cambios
del entorno.
A continuación se desarrollarán cuatro aspectos principales de la propuesta de reforma: la
nueva
institucionalidad,
la
coordinación
macroeconómica,
las
transferencias
intergubernamentales y la descentralización tributaria.
4. NUEVA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL FISCAL FEDERAL
La reforma de las instituciones de Gobierno Federal Fiscal comprende dos elementos
básicos: la redefinición de las potestades fiscales - o reasignación de autoridad para la toma
de estas decisiones - y la modificación de las reglas de decisión de políticas que se deciden
5 Los costos de transacción consisten en los costos ex ante de negociar y formular un acuerdo, y en los costos ex post
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en la arena central, hoy bajo las instituciones que dan forma al gobierno nacional y sus
particulares modos de interacción con las jurisdicciones políticas provinciales.
La acumulación de decisiones de carácter provincial en el gobierno nacional contribuyó
fuertemente al resquebrajamiento de los frenos y contrapesos federales, y así al
funcionamiento ineficiente del federalismo argentino.6 Por este motivo, se propone
fortalecer el rol de los gobiernos provinciales en materia fiscal con cambios en dos
direcciones. Por una parte, a través de mecanismos que faciliten el traspaso potestades de
gasto y especialmente de impuestos desde la arena nacional a la órbita provincial
(descentralización). Por la otra, desarrollando nuevas instituciones federales que permitan,
tanto a los gobiernos provinciales como al gobierno nacional, realizar acuerdos sostenibles
y creíbles, trasladando a esta nueva arena una serie de instancias de decisión que hoy son
discrecionales del gobierno nacional y sujetas a chantajes oportunistas en la relación
política del gobierno nacional con las autoridades provinciales y con los legisladores.
4.1. Fortaleciendo la descentralización
Existe una vasta literatura (reseñada en Tommasi y Weinschelbaum, 2000) que argumenta
que la descentralización permite incrementar la accountability y lograr una más cercana
representación de los intereses de los ciudadanos en las acciones de los gobernantes,
llevando a una provisión de bienes públicos más eficiente. Pero para que el argumento de
la accountability local tenga impacto, se deben dar una serie de condiciones hoy ausentes
en la Argentina. La de relevancia más directa al objetivo de este estudio es la presencia de
una restricción presupuestaria dura a nivel subnacional: que cada jurisdicción cobre
impuestos a sus propios ciudadanos para aumentar la provisión e bienes públicos.
En la actualidad, una fracción substancial de las fuentes tributarias de financiamiento de
los gobiernos subnacionales permanece bajo la órbita del gobierno nacional, debilitando en
extremo la aplicación del principio de correspondencia fiscal. Esto reduce la accountability
en las decisiones fiscales, haciendo a su vez menos valioso el grado de descentralización
del gasto alcanzado, al independizar las decisiones de gasto de su financiamiento.
de monitorear y asegurar el cumplimiento de este acuerdo – enforcement.
6 La posibilidad de que existan comportamientos oportunistas tiende a crecer a medida que aumenta el conjunto
de roles locales delegados al gobierno nacional debido a la dificultad de establecer un contrato degovernancecompleto y
creíble que provea a los actores políticosla capacidad dedesarrollar yrespetar loscompromisos(commitment). (Iaryczower, Saiegh
y Tommasi, 1999).
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Adicionalmente, la fuerte centralización tributaria dificulta la conducta fiscal eficiente de
los gobiernos locales al relegar a las estructuras impositivas de los gobiernos subnacionales
a bases imponibles residuales, de baja capacidad recaudatoria, o de tributación altamente
ineficiente.
Somos conscientes que es imposible (y en algunos aspectos no deseable) retrotraer el
sistema fiscal federal argentino a la época en la cual cada jurisdicción “vivía con lo suyo”,
como era (aproximadamente) el caso un siglo atrás, pero se puede avanzar sustancialmente
en tres direcciones:
(1) aumentar sustancialmente la correspondencia fiscal en el margen:7 uno de los
principales instrumentos consiste en que los aumentos de recaudación en cada
jurisdicción (sean realizados por la Dirección de Rentas Provinciales o por la
Administración Federal de Ingresos Públicos) corresponden 100% a dicha jurisdicción,
(2) reducir al máximo el problema de moral hazard por el cual el gobierno nacional
sistemáticamente sale “al rescate” (bailout) de jurisdicciones que se comportan
imprudentemente, y
(3) tomar los pasos necesarios para facilitar la descentralización de algunos impuestos a la
órbita provincial.
4.2. Fortaleciendo el federalismo (vía una mejora en los mecanismos de
interacción interjurisdiccional)
Si bien la descentralización es adecuada cuando las externalidades o spillovers generadas
por las decisiones de un gobierno local hacia otras jurisdicciones son reducidas, un
conjunto de políticas públicas tiene características que requieren alguna forma de
coordinación por parte de los distintos decisores (política macroeconómica, impositiva,
ambiental, lucha contra la pobreza, etc).
Según Bird (2000) para fortalecer la responsabilidad fiscal de los gobiernos subnacionales lo único que importa
es la imputabilidad en el margen. Para lograr esto, alcanza con establecer una clara conexión entre los aumentos y
las reducciones de gasto provincial y una transparente imputabilidad política a nivel provincial de los aumentos o
las reducciones de impuestos que acompañan a dichas variaciones de gasto. Según Bird esto se puede lograr
estableciendo simplemente un sistema de transferencias neutral con respecto a los cambios en los ingresos
provinciales y que los legisladores provinciales est n habilitados y asuman la responsabilidad de fijar alicuotas
propias sobre algunas importantes fuentes de ingresos fiscales.
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Es por ello que aquí se propone desplazar de la órbita de autoridad del gobierno nacional
un conjunto de decisiones sobre políticas públicas estrictamente federales hacia una nueva
institución que incorpore un nuevo diseño de la estructura de decisión. La idea básica es
trasladar a una arena institucional que permita la realización de acuerdos sostenibles y
creíbles aquellas instancias de decisión para las que cierta centralización (coordinación) es
adecuada (si es respaldada por una configuración institucional acorde), pero que tiene un
fuerte impacto distributivo regional.
Estos cambios en el proceso decisorio federal, sumados al aumento en correspondencia
fiscal del punto anterior, constituyen una verdadera revolución federal, en la cual las
provincias, individualmente asumen mayores responsabilidades y colectivamente adquieren
mayor poder en la toma de decisiones que afectan el federalismo.
Para esto se requiere un cambio institucional que encierre un acuerdo de todos los actores
en torno a limitar su propio espacio para desarrollar conductas oportunistas, permitiendo al
mismo tiempo la toma eficiente de decisiones.
La solución requiere un cambio en la estructura (y procesos) de toma de decisiones que
asigne autoridad a los actores con los incentivos adecuados, e introduzca frenos y
contrapesos que reduzcan los problemas de oportunismo.
Esto implica asignar autoridad para la toma de decisiones a un conjunto de jugadores que
conformen, en cada caso, una coalición política sostenible. Para una política dada, esto
requiere introducir en el proceso de decisión a un número suficiente de actores con
intereses contrapuestos. Por lo tanto, un paso central en la reforma de las instituciones de
gobierno fiscales federales es dar más peso a las jurisdicciones subnacionales en el proceso
decisorio de aquellas políticas federales que permanecen bajo la decisión centralizada,
incorporando en su conjunto de incentivos las externalidades generadas por sus acciones
individuales.
Pero si bien introducir más frenos y contrapesos es una solución para reducir el
oportunismo, el ideal requiere realizar un balance entre eficiencia y oportunismo. Si bien
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los frenos y contrapesos inhiben la habilidad de una coalición mayoritaria de tomar
acciones indeseables para los restantes jugadores, también dificultan, necesariamente, la
toma de decisiones deseables. Si la política cuyo procedimiento de decisión se está
reglamentando es una política específica, esto se asemeja a una regla dura, con lo que un
excesivo sesgo formal hacia el status quo puede tener mucho costo en términos de
eficiencia. Pero esta estructura “pesada” de decisión también puede imponerse sobre una
regla contingente, o, más aún, sobre un procedimiento de decisión, delegando a una
agencia la toma de decisión en el marco de un procedimiento dado y estable, proveyendo
eficiencia pero también commitment.
La capacidad de realizar compromisos creibles requiere el necesario complemento de un
mecanismo institucional con la capacidad de asegurar el cumplimiento de los mismos.
Este rol podría ser jugado por una agencia independiente, con funciones y objetivos
técnicos. Los mismos actores políticos pueden beneficiarse al crear esta institución,
diseñada de modo tal de aislarla de la influencia política (de otros y propia). Dado que ex
post cada uno tiene un incentivo a apoyar políticas no consistentes con el acuerdo previo,
todos pueden mejorar su bienestar si la posibilidad de oportunismo tanto ajena como
propia.
En las subsecciones siguientes se proveen los detalles sugeridos para el diseño de la nueva
institucionalidad.
4.3. El Organismo Fiscal Federal.
Para lograr los objetivos planteados arriba, se propone, en armonía con lo establecido por
la Constitución Nacional reformada, la conformación de una nuevo organismo fiscal
federal (OFF) formado por dos cuerpos, un órgano político -Asamblea Fiscal Federal
(AFF)- y una Comisión Técnica (CT) con fuertes capacidades.
La creación de un nuevo órgano político, la Asamblea Fiscal Federal, con competencias y
reglas de decisión definidas desde el inicio, pretende crear una arena de decisión que
provea de durabilidad a las decisiones de los actores políticos representantes de las
distintas jurisdicciones en un conjunto de políticas / acuerdos federales. Esto implica
incorporar en el proceso de decisión, en forma explícita y transparente, a todas las
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jurisdicciones. Por lo tanto, un paso central en la reforma de las instituciones de gobierno
fiscales federales es dar más peso en el proceso decisorio de aquellas políticas federales
que permanecen bajo decisión centralizada a las jurisdicciones subnacionales,
incorporando en su conjunto de incentivos las externalidades generadas por sus acciones
individuales.
Operativamente, este cambio se manifestaría en la constitución de la Asamblea Fiscal
Federal. La Asamblea, conformada por representantes de los ejecutivos provinciales y
nacional, sería la institución rectora en materia de un conjunto de políticas en los que las
partes (la Nación y las Provincias) le confieren autoridad.
Como se detalla más adelante, esto incluye atribuciones operativas al funcionamiento del
sistema en aspectos macroeconómicos, tributarios, y del sistema de transferencias. Pero de
forma relevante, las atribuciones de la Asamblea incluyen también la capacidad de alterar
aspectos esenciales a la estructura del sistema mismo, dotando a las relaciones fiscales
federales de la flexibilidad necesaria para ajustarse a los cambios del entorno sin incurrir
en costos excesivos. En todos los casos, sin embargo, la estructura y procedimientos de
decisión en la Asamblea reflejan la necesidad de disminuir la vulnerabilidad de los
derechos de propiedad de cada jurisdicción ante las decisiones colectivas. La forma
particular que aquí se propone de interacción entre la Asamblea y la Comisión Técnica
permite avanzar en el logro de estos objetivos potencialmente contradictorios. (En el
Apéndice se presentan los procedimientos decisorios específicos recomendados para cada
categoría de intervención del OFF).
Un mejor balance entre eficiencia y commitment requerirá, como argumentamos
anteriormente, la introducción de una agencia técnica independiente (Comisión Técnica) a
la que se le delega un conjunto de atribuciones.
A continuación se mencionan brevemente algunos elementos a considerar en la
conformación de la Comisión de forma de favorecer su independencia de la política de
corto plazo.
En la subsección siguiente se examinan los lineamientos generales del
proceso decisorio y de las interacciones en el seno del Organismo Fiscal Federal (véase
también el Apéndice).
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En términos de la conformación de la Comisión, algunos aspectos a considerar son:
1. Sería conveniente que la Comisión estuviera encabezada por un director único, con
altas calificaciones técnicas. Si bien esto tiene el inconveniente de no introducir checks
adicionales a sus decisiones, la conducción de este organismo por varios miembros
resultaría perjudicial. Esto desembocaría casi forzozamente en una politización de los
nombramientos, al permitir que estos surjan como el resultado de una negociación
entre distintos grupos interesados. La potencial falta de checks adecuados es además
improbable, dado que el mandato de la Comisión estará restringido por procedimientos
- definidos en la ley convenio - que limiten su discrecionalidad. Adicionalmente, el
riesgo para los principales (las provincias y la Nación) de que este director no cumpla
debidamente su mandato se reduce al establecer criterios estrictos de selección, que
disminuyan el grado de incertidumbre que estos puedan tener con respecto a las
preferencias del director.8
Vale la pena recordar que las jurisdicciones cuentan, colectivamente, con poder de veto
sobre las propuestas de la Comisión, con lo que se minimizan los riesgos de propuestas
inadecuadas o sin ningún asidero político por parte de la misma.
2. En relación al nombramiento del director de la Comisión, distintas alternativas podrían
considerarse. El esquema de base sería replicar la forma de nombramiento utilizada en
el caso del Banco Central en nuestro país. En este caso el director sería nombrado por
el presidente de la Nación con acuerdo del Senado. Sin embargo, otras opciones son
factibles.
3. El director de la Comisión no podría ser removido salvo en caso grave de violación de
su mandato. La estabilidad en el cargo es un requisito esencial de independencia del
poder político, y por lo tanto es de fundamental importancia en el presente diseño
institucional. Sin embargo, esta independencia no implica falta de responsabilidad ante
8 Calificación t
nica elevada, alta reputación en su carrera profesio nal, etc. Todavía más, si dentro de alg n área
de decisión todo esto no resultara suficiente a juicio de los actores políticos en el momento constitucional de
creación de la Comisión, se podrían introducir esquemas más descentralizados de decisión dentro de la misma
Comisión. A modo de ilustración, podrían considerarse alternativas en las que ciertas decisiones requerirían el
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sus principales. El director de la Comisión debe ser independiente, pero accountable
ante la Asamblea, que podría removerlo si viola gravemente su mandato. En caso de
que esto ocurriese, la Asamblea podría pedir (con una mayoría fuerte de sus miembros)
la remoción del director a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, quien tendría la
facultad última para decidir al respecto.
4. Otros aspectos, como el manejo presupuestario, son también relevantes. Por ejemplo, el
presupuesto de la Comisión se determinaría de forma automática, y sólo podría ser
modificado por una resolución de la Asamblea que requiera una fuerte mayoría de sus
miembros.
Es posible también establecer algunos Principios Generales de Funcionamiento:
1. Flexibilidad y Procedimientos. La sostenibilidad y eficiencia de los acuerdos se amplía
si las políticas consensuadas, en vez de ser reglas fijas, se reflejan en procedimientos de
toma de decisión que incorporen seguridad a las partes pero también eficiencia. Para lograr
esto, la Comisión implementaría procedimientos definidos en la ley convenio.
Si bien la legislación específica sobre los procedimientos de decisión de la agencia puede
imponer restricciones sustanciales en su mandato, esto sirve para sacar importantes
decisiones de la influencia política diaria. Se propone evitar mecanismos de revisión
política posterior de las decisiones de la agencia, aunque sí promover el establecimiento de
procedimientos de toma de decisión que permitan a las partes participar, presentar
evidencia y argumentar y en general proteger sus derechos a través de reglas formales
establecidas en la ley convenio, previendo la apelación a la justicia para violaciones en los
procedimientos.
2. Separación de los aspectos técnicos y políticos. Un punto central de esta propuesta
institucional es un intento de separar las decisiones políticas con respecto a los objetivos
del sistema, de las decisiones técnicas sobre cuál es el mejor modo factible de alcanzar
dichos objetivos. Este espíritu debe reflejarse, respetando los límites constitucionales y
políticos, en el diseño del Organismo Fiscal Federal.
voto de los subdirectores de distintas reas de la Comisión (p.ej. Macroeconómica, Tributaria, y Gasto y
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Con este objetivo, la Comisión estaría encargada específicamente de producir información
y herramientas para la toma de decisión y no de decidir políticas. Como fruto de su
investigación, la Comisión elaborará dictámenes y estudios que servirán de fuente primaria
de información sobre el funcionamiento y la evolución del régimen de coparticipación, y a
partir de los cuales los miembros de la Asamblea podrán definir y medir el alcance de
cualquier cambio que se considere. Como contrapartida, la Asamblea estará a cargo de la
toma de decisiones. De este modo, si la Comisión hace recomendaciones de políticas, su
implementación será finalmente decidida por la Asamblea. Por otro lado, la Asamblea no
podrá tomar decisiones si ellas no están fundadas en el dictamen técnico.
Este mecanismo de decisión resultaría especialmente adecuado en el ajuste del sistema ante
cambios de política. Muchas de las variables que constituyen el “entorno” de la
coparticipación, responden a decisiones de política económica, que se toman “fuera” del
marco de la coparticipación. La Comisión debería realizar los estudios sobre las
compensaciones necesarias de modo que el conjunto del régimen de coparticipación siga
respetando la voluntad original ante modificaciones de política. Esto destrabaría uno de
los grandes defectos del sistema actual, que fuerza a realizar una serie de decisiones, por
ejemplo de política fiscal y de política tributaria, en función de que los impuestos en
cuestión sean o no coparticipables.
Del mismo modo, decisiones tales como la descentralización de un impuesto deberían
tomarse en función de cuál es el nivel de gobierno que económica y administrativamente es
el indicado, y no en función de consideraciones de distribución, por ejemplo, entre
provincias. En la actualidad, muchos gobiernos provinciales se oponen a la
descentralización de ciertos impuestos que el análisis académico y la experiencia
internacional indican deberían ser descentralizados. Parte de la oposición se debe al efecto
distributivo que esto podría tener (por ejemplo una provincia con base relativamente débil
en ese impuesto se vería perjudicada). Este tipo de oposición debería morigerarse si la
Comisión realiza cálculos confiables sobre el potencial de recaudación del impuesto en
cuestión en cada provincia, estimando la compensación necesaria a los “perdedores” para
evitar redistribuciones no deseadas.
Seguridad Social), combinado con distintas formas de nombramiento y estabilidad de estos subdirectores.
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Por otro lado, la Comisión debería ser la institución que realiza los cálculos necesarios para
instrumentar el párrafo quinto del inciso 2º del artículo 75 de la Constitución Nacional
reformada: “No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la
respectiva reasignación de recursos, aprobada por la ley del Congreso cuando
correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.” Aquí
también, la Comisión podría ser el mecanismo para desvincular en la toma de decisiones
los aspectos de eficiencia económica (e incluso de “eficiencia democrática”), del “reparto
de la torta”.
Por ejemplo, si por motivos de eficiencia operativa o para mejorar el
funcionamiento democrático se considera conveniente descentralizar alguna de las
funciones que actualmente presta la Policía Federal, dicha decisión no debería verse
obstaculizada por los comprensibles temores de muchas jurisdicciones de ser cargadas con
responsabilidades sin una justa transferencia de recursos para atenderlas. Esto requiere
cuidadosos estudios sobre el costo esperado de provisión en las distintas jurisdicciones.
Como se señalara anteriormente, si dicha “información” es generada por uno de los actores
con intereses en juegos, no será confiable; por lo cual la otra parte, tenderá a oponerse.
El Apéndice describe las formas específicas de interacción entre la Comisión y la AFF en
los distintos aspectos en los que el OFF tendrá atribuciones, así como su interacción con
las instituciones políticas.
3. Enforcement. El compromiso que puede obtenerse de la operación de las nuevas reglas
de decisión requiere el necesario complemento de un mecanismo eficaz de enforcement.
De forma de que la negociación entre actores políticos tenga éxito, éstos deben anticipar
que los acuerdos a los que llegan – su intención original– va a ser protegida de los
ejercicios futuros de influencia política. Como argumentamos anteriormente, esto requiere
dotar de esta capacidad a un actor que no tenga incentivos a comportarse de forma
oportunista.
Este rol es naturalmente desempeñado, en el ámbito político más amplio (por sobre la
cuestión federal) por una justicia independiente. Sin embargo, aplicada a nuestro caso, esta
no resulta la mejor elección institucional, básicamente por dos motivos. En primer término,
la Corte puede tener incentivos a sesgar sus decisiones en favor de intereses nacionales por
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sobre los intereses provinciales. En cambio, una Comisión Técnica independiente, pero
responsable ante la Asamblea Fiscal Federal, puede redundar en un menor sesgo y así en
una tecnología de enforcement más creíble. Pero adicionalmente, la Comisión sería un
organismo más capacitado desde el punto de vista técnico para asegurar el cumplimiento
de los acuerdos fiscales federales. Un organismo con capacidades técnicas especializado en
la producción de información y análisis de los distintos aspectos involucrados en el
federalismo fiscal como la Comisión, estaría mejor capacitado para a) detectar rápida y
correctamente las desviaciones con respecto a los acuerdos, y b) “medir los atributos
valuables de lo que está siendo intercambiado” reduciendo los costos de transacción y
contribuyendo así a hacer más probable la cooperación en primer lugar.9
De esta forma, con los fines de asegurar derechos de propiedad, garantizar la realización y
el cumplimiento de transacciones políticas eficientes, y bloquear transacciones políticas
ineficientes, la Asamblea tendría la capacidad de imponer sanciones a los gobiernos
provinciales y nacional en caso de incumplimiento de las pautas establecidas en la ley
convenio. La Comisión tendría, por ejemplo, la facultad de impedir que una jurisdicción
aplique impuestos delegados a otro actor en virtud del acuerdo federal, o impuestos sobre
los que acordó autolimitarse. Del mismo modo, la Comisión podría tener la capacidad de
impedir un bail – out disfrazado por parte del gobierno nacional.
4. Provisión de Información. La teoría económica de la organización nos enseña la toma de
decisiones por parte de actores mejor informados lleva a decisiones más eficientes.
Lamentablemente el marco de incentivos vigente en la actualidad en la Argentina no
favorece la generación de información.
Por una parte, el esquema actual no induce a los actores a invertir en la generación de
información. Adicionalmente, la inexistencia de un productor de información
independiente y creíble se torna en una traba adicional a la realización de acuerdos en la
actualidad. Abundan los ejemplos de la desconfianza de las autoridades provinciales con
respecto a las estimaciones realizadas por el Ministerio de Economía de la Nación, así
como la desconfianza mutua entre las jursidicciones provinciales. Existen amplias
ganancias de coordinación con respecto a la provisión de información.
9
Esta lógica tiene algunas similitudes con el rol que actualmente tiene la Comisión Federal de Impuestos, pero
18
Todas las partes pueden beneficiarse de la existencia de un actor independiente que
produzca nueva información a partir de la coordinación de la información desagregada. En
lugar de buscar una fuente insesgada de información (o complementándola), pueden
obtenerse resultados no sesgados a partir de reportes sesgados de diferentes actores que
tienen incentivos contrapuestos. Por este motivo, la Comisión tendría un fuerte rol en
términos de coordinación y provisión de información, y se instrumentarán dentro del OFF
procedimientos de decisión que permitan a las partes participar, presentar evidencia y
argumentar, contribuyendo a la transparencia de la generación de información.
5. ASPECTOS MACROECONÓMICOS
Esta debidamente comprobado que en una federación el comportamiento fiscal de los
gobiernos subnacionales pueden afectar en mayor o menor medida la gestión
macroeconómica del gobierno nacional. Sin duda, en una organización federal de gobierno,
la gestión macroeconómica y la estabilización de la economía se ven seriamente influidas
por las normas y practicas del federalismo fiscal. Existe una variedad de motivos por los
que resulta adecuado regular estas conductas a partir de un acuerdo federal.
Sin duda, el manejo macroeconómico es una de las políticas públicas para las que existen
grandes ganancias de coordinación que no son fácilmente alcanzables en el accionar
descentralizado de cada jurisdicción en un sistema federal (coordinación de los efectos
derrame entre provincias del manejo completamente descentralizado de la política fiscal).
Por lo tanto, un comportamiento macroeconómico eficiente a nivel federal requiere el
desarrollo de instituciones que provean algún tipo de coordinación sobre las decisiones
locales. La coordinación requerida puede sin embargo fluctuar entre esquemas muy laxos
de provisión de información a otros que impongan límites rígidos a las elecciones factibles
de cada parte, como lo muestra la experiencia internacional. El grado de autonomía de los
gobiernos subnacionales para endeudarse ha constituido un tema clave en la agenda de las
políticas públicas.
con un rango de atribuciones y de necesidad de expertise t nica muchísimo m s amplia.
19
En Argentina, la falta de frenos y contrapesos adecuados en el mecanismo decisorio del
gobierno nacional limita su capacidad de commitment y así da lugar a conductas
temporalmente inconsistentes de parte de éste (bail-outs), debilitando ex post la dureza de
las restricciones presupuestarias subnacionales. La anticipación de esta situación por parte
de los gobiernos subnacionales genera, ex ante, incentivos a seguir conductas fiscales
imprudentes.
Pero dado que el costo de los bail-outs recae implícitamente sobre el conjunto de las
jurisdicciones, la gestión fiscal y financiera, en particular de cada jurisdicción deja de ser
(aun de no existir spillovers) una política particular de cada gobierno subnacional.
10
Debido a esto, la regulación más estricta de los comportamientos económicos desde un
acuerdo federal se torna más necesaria cuanto más difícil resulte impedir los bail-outs a los
gobiernos subnacionales.
Por este motivo, se propone realizar modificaciones en dos ámbitos. Por una parte,
restringir, en la medida de lo posible, la capacidad del gobierno nacional para realizar bailouts. Pero dado que es virtualmente imposible eliminar de plano la posibilidad de que esto
ocurra, el segundo componente requiere disminuir su atractivo.
Limitar la posibilidad del gobierno central de ser temporalmente inconsistente no requiere,
dada la multiplicidad de instrumentos sustitutos disponibles, de una medida única.
Requiere, en cambio, a) regular un conjunto de atribuciones del gobierno nacional, b)
introducir frenos y contrapesos en las estructuras de decisión, c) esclarecer en la mayor
medida de lo posible la asignación de responsabilidades entre niveles de gobierno, y d)
hacer transparente el funcionamiento del gobierno, permitiendo e induciendo el control
ciudadano activo.
Adicionalmente, problemas de información en el mercado de cr dito podrían provocar que, aun sin existir este
efecto, se generen externalidades entre jurisdicciones. En este caso, la situación fiscal riesgosa de una provincia
podría perjudicar a las restantes provincias en sus condiciones de acceso al cr dito. De todas formas, esto llevaría
como mecanismo de primer mejor a la diseminación de información. Sin embargo, si las restricciones
presupuestarias de los gobiernos subnacionales son duras y hay información clara sobre esto, no parecería haber
motivo que justifique la existencia de estas externalidades.
10
20
Pero complementariamente a esto, una definición adecuada de las instituciones e
instrumentos existentes permitiría generar incentivos que reduzcan la probabilidad de
realización de bail-outs:
a) Generando información creíble de modo de permitir un mayor rol disciplinador del
mercado.
b) Induciendo o exigiendo un buen comportamiento fiscal de los gobiernos subnacionales
a través de restricciones de distinto tipo, de forma de minimizar la probabilidad de la
existencia de crisis financieras en primer lugar
c) Implementando sistemas de risk-sharing entre provincias que suavicen el impacto de
shocks idiosincráticos
d) Poniendo en práctica fondos anticíclicos que limiten el impacto sobre el consumo
público corriente de las fluctuaciones en el producto.
A continuación se presentan algunas de las recomendaciones sobre los aspectos
macroeconómicos de la propuesta. En particular, se desarrolla un nuevo sistema para
coordinar y limitar el endeudamiento subnacional, un fondo anticíclico y un seguro para
shocks idiosincráticos. Estos dos últimos aspectos serán desarrollados brevemente ya que
fueron analizados en trabajos anteriores.
5.1.
Coordinación del endeudamiento subnacional
Se propone la imposición de límites al nivel de endeudamiento provincial, contemplando
criterios de solvencia y, de considerarse adecuado, liquidez. De forma de evitar los
problemas de las reglas rígidas, se propone complementar esto con un mecanismo de
alarma temprana que amortigüe el eventual arribo a los límites duros establecidos por la
regla. El “semáforo” tendría asimismo la virtud adicional de inducir un comportamiento
fiscal más racional al estimular una mayor difusión y un mejor aprovechamiento de la
información disponible.
El esquema propuesto operaría en tres etapas, de acuerdo a la posición fiscal de una
provincia en términos de los parámetros relevantes establecidos:
21
-
En la primera de ellas (semáforo verde), operativa en situaciones fiscales “relajadas”, la
provincia tendría total libertad para emitir deuda. El rol de la Comisión en esta etapa se
restringiría a proveer a los mercados y la ciudadanía información confiable sobre la
posición fiscal provincial, emitiendo, si lo considerara necesario, dictámenes
informativos sobre la evolución de las variables fiscales de cada jurisdicción,
considerando la sustentabilidad de la política implementada. 11
-
En la segunda etapa (semáforo amarillo), alcanzada luego de superar un primer límite
(L1), el OFF tendría un rol más significativo. En esta etapa, que indicaría un mayor
nivel de vulnerabilidad de la jurisdicción involucrada, la Asamblea podría condicionar
la emisión de nueva deuda a la realización de cambios estructurales que permitieran
esperar razonablemente el pago de la misma, de acuerdo a dictamen de la Comisión. La
decisión de la Asamblea sería tomada por el voto de una mayoría simple de sus
miembros sobre el dictamen presentado por la Comisión.
-
La tercer etapa (semáforo rojo) comenzaría en el caso de que el gobierno provincial
hubiera alcanzado un segundo límite (L2), en cuyo caso la provincia no podría emitir
deuda adicional.
Una consideración adicional requiere la situación que plantea, para la transición, la
heterogeneidad inicial de las provincias en materia de endeudamiento de acuerdo a los
distintos indicadores que podrían considerarse razonables para establecer esta regla (deuda
sobre recursos, deuda sobre producto, maturity, etc). Mientras que el sendero inicial de
convergencia para cada jurisdicción debería establecerse en el “contrato” original - en la
ley convenio – de acuerdo a una metodología homogénea entre jurisdicciones, sería
prudente establecer un mecanismo institucionalizado de revisión en el marco del OFF. Una
opción factible sería permitir a la Comisión proponer modificaciones, dentro de un
procedimiento especificado en el contrato original, ante modificaciones abruptas de las
condiciones iniciales debidas a shocks exógenos a las administraciones locales (las
De modo de proveer un esquema transparente de información en relación a las estimaciones, podría
instrumentarse un esquema homog neo de evaluación entre provincias, en el que cada provincia complementaría
un esquema b sico de información provisto por la Comisión (conteniendo la evolución esperada delproducto,
etc.) con sus propias estimaciones (de recaudación local, etc), que podrí an a su vez ser discutidas t nicamente
por la CT.
11
22
condiciones que permitirían la apertura de esta instancia deberían ser claramente
especificadas inicialmente).
5.2.
Fondo anticíclico
Cada jurisdicción se compromete a generar un fondo de recursos que sólo puede ser
utilizado en las fases bajas del ciclo del producto, y que debe ser reconstituído en las fases
de crecimiento por sobre la tendencia. Cada provincia puede elegir constituir este fondo
(de acuerdo a lo establecido en la ley en términos de timing y monto) a través de ahorro
corriente o contratando un préstamo contingente. De no hacerlo, estos fondos serán
automáticamente deducidos de sus transferencias. Los mecanismos para la constitución y
uso de estos fondos (cuándo puede ser usado, cuánto en cada período, cuán rápidamente
debe ser constituído, etc) serían homogéneos entre provincias, y establecidos en la ley
convenio. Modificaciones en estos procedimientos solo podrían ser decididas por la
Asamblea ante propuesta de la Comisión, por voto de una mayoría elevada de sus
miembros.
5.3.
Seguro para shocks idiosincráticos
Cada provincia se compromete a reservar para este uso, en cada período, recursos para la
constitución de un fondo federal, cuya única función sería la de asegurar a las provincias
contra los impactos de shocks idiosincráticos. Este aporte será definido como un porcentaje
sobre los recursos totales de cada jurisdicción. La Asamblea establecerá, sobre propuesta
de la Comisión, criterios generales para el uso de estos fondos, especificando qué eventos
pueden dar lugar al uso de estos fondos. Una vez definidos esos criterios generales,
cualquier provincia que evaluara estar comprendida en ellos podría aplicar para el uso de
estos fondos. La Comisión decidiría si efectivamente está comprendida dentro de los
criterios establecidos. En caso de que surgiera una nueva situación, no comprendida en las
pautas generales ya establecidas, la Asamblea podría decidir (también bajo dictamen de la
Comisión) incorporar un nuevo criterio que contenga este caso. En ese caso, este criterio se
incorporaría a los criterios generales, y cualquier jurisdicción podría aplicar para el uso del
fondo según este criterio en el futuro. Para las decisiones sobre el uso de este fondo, el
representante de cada provincia tendrá una cantidad de votos proporcional a su aporte al
fondo. Estos fondos serían remunerados. Tasa y plazo serían decididos por la Comisión en
el marco de los criterios aprobados por la Asamblea ante propuesta de la Comisión. El
23
tamaño global del fondo debe establecerse en la ley de acuerdo a consideraciones de
manejo óptimo del riesgo. Este monto total podría revisarse por decisión de la Asamblea.
6. EL NUEVO SISTEMA DE TRANSFERENCIAS (EN BASE A LAS
CAPACIDADES FISCALES)
6.1. Aspectos Generales
Sin desconocer su naturaleza eminentemente política, el sistema de transferencias
intergubernamentales debería minimizar las distorsiones provocadas por la redistribución,
y estar regido por consideraciones de largo plazo, definidas a partir de consensos entre los
actores políticos representantes de los ciudadanos.
En este sentido, sería deseable que el sistema fuera transparente - explicitando el
componente redistributivo de las transferencias cuanto sea posible - y flexible - de forma
de continuar respetando la voluntad original definida en el acuerdo federal aún ante
modificaciones del entorno. En base al diagnóstico de la no existencia de frenos y
contrapesos federales suficientes a nivel nacional, es esencial asimismo limitar al mínimo
los esquemas de transferencias definidos por fuera del sistema general estructurado a partir
de las leyes convenio, así como la discreción unilateral del gobierno nacional en la
asignación de recursos federales. Junto con el diagnóstico general esbozado en este trabajo,
estos criterios permiten delimitar el conjunto de opciones a ser implementadas.
La propuesta para reemplazar el actual esquema de distribución de los recursos
coparticipados consiste en un nuevo esquema que distribuya los recursos en base al aporte
que realiza cada jurisdicción a la masa común de impuestos y a un sistema de nivelación de
las capacidades fiscales, con la particularidad que dichas capacidades incorporan tanto las
bases tributarias propias como la recaudación de los impuestos coparticipados en cada
territorio. De esta forma, el monto de recursos que le corresponde a cada jurisdicción será
función de su aporte a la masa coparticipada, su capacidad fiscal y la diferencia entre su
capacidad fiscal y la capacidad promedio del sistema.
El objetivo del sistema de redistribución propuesto es equiparar las capacidades tributarias
potenciales de cada jurisdicción teniendo en cuenta tanto los recursos potenciales de bases
24
tributarias propias como los recursos coparticipados generados en la propia jurisdicción. Es
decir que la nivelación de las capacidades se realiza considerando la totalidad de los
recursos tributarios.
El mecanismo propuesto puede ser pensado como un sistema en dos etapas. En la primera,
los recursos coparticipados son asignados en función del esfuerzo que realiza cada
jurisdicción a la masa coparticipada; en la segunda, un sistema redistribuye recursos entre
las jurisdicciones en base a un criterio de nivelación de las capacidades fiscales como el
apuntado. Es importante aclarar, de todas formas, que si bien resulta útil a los fines
expositivos presentar la propuesta como un mecanismo en dos etapas, en la práctica el
sistema asigna directamente los recursos que le corresponde a cada jurisdicción en base a
una formula que considera simultáneamente el criterio devolutivo como el criterio
redistributivo propuesto; es decir, el sistema retiene de las provincias que contribuyen a la
redistribución los fondos necesarios para instrumentar las transferencias de nivelación.
Hasta aquí no hemos tratado la distribución de fondos entre Nación y Provincias. Dadas las
dificultades de modificar la actual distribución primaria de los recursos - al menos en el
mediano plazo y en la medida que se mantenga la actual asignación federal de
responsabilidades -, en nuestra propuesta la distribución “primaria” de los fondos en el
momento inicial es idéntica a la actualmente vigente. No obstante, podría resultar adecuado
considerar un cambio en este parámetro a favor de las provincias si se evaluara que la
realización de reformas estructurales en el ámbito nacional o la evolución previsible de
determinados componentes del gasto nacional dieran lugar a un sobrante de recursos en el
futuro.
Por último, de acuerdo a la forma en que se definió más arriba la distribución primaria
inicial, tanto la Nación como el bloque de provincias consolidado contaría bajo el nuevo
sistema con una cantidad de recursos equivalente a los que reciben en el sistema actual. Sin
embargo, esto no asegura que para cada una de las provincias se satisfaga la restricción
constitucional (y política) de que los recursos con los que contaría en el nuevo sistema, no
resulten inferiores a su disponibilidad de recursos bajo el sistema actual. De forma de
satisfacer esta restricción, se introduce en el esquema previamente descripto un
componente complementario que denominamos "transferencias compensatorias”.
25
El sistema de transferencias que aquí se considera presenta una serie de particularidades
que vale la pena destacar.
•
En primer lugar, la aplicación de este sistema de nivelación de las capacidades fiscales
genera transferencias redistributivas de suma fija que debieran ser actualizadas
regularmente en función de los cambios en las capacidades fiscales de las diferentes
jurisdicciones. Una revisión cada tres años parecería ser un tiempo razonable. Así, las
transferencias “interprovinciales” serían de “suma fija” –independientes de la
recaudación efectiva- dentro de cada intervalo de (p.e.) tres años.
•
Por otro lado, entre los períodos de revisión de las capacidades fiscales los aumentos en
la masa coparticipada se distribuirán en función del aporte de cada jurisdicción a la
masa.
•
Además, el sistema tiene la virtud de acompañar los cambios relativos que se pudieran
presentar entre los distintos senderos de crecimiento de las jurisdicciones. En este
sentido, al computarse las capacidades tributarias de cada jurisdicción en la formula de
redistribución, una menor base tributaria de una jurisdicción (tanto de recursos
coparticipados como propios) sería compensada con un aumento relativo en los pagos
por nivelación de las capacidades tributarias. Esto permite garantizar a los ciudadanos
de las distintas jurisdicciones una provisión de bienes y servicios públicos garantida y
estable en el tiempo.
Creemos que el sistema tiene otras ventajas adicionales. Estas tienen que ver,
principalmente, con brindar mejores incentivos, adoptar un criterio de redistribución
explícito y con dotar al nuevo sistema de transferencias de una mayor transparencia y
flexibilidad ante los cambios.
•
Por el lado fiscal, el sistema propuesto incentiva un mayor esfuerzo tributario a nivel
tanto local como agregado. Los incentivos a un mayor esfuerzo tributario local
provienen de utilizar bases tributarias potenciales y no la recaudación efectiva. En este
sentido, las provincias tendrán incentivos a incrementar su recaudación tributaria ya
26
que aumentos en sus recursos propios no afectarán el nivel de las transferencias
redistributivas. Por otro lado, las provincias tendrán incentivos a cooperar con la
recaudación de los recursos tributarios coparticipados puesto que se benefician
directamente en función de la participación de cada jurisdicción en dicha recaudación.
Las provincias con mayores bases tributarias serán las que más incentivo tienen para
cooperar. Estos elementos tenderán a una mayor integración en los sistemas de
recaudación tributaria y cooperación entre agencias.
•
El sistema lleva explícito un criterio de redistribución asociado a las diferencias
relativas en las bases tributarias regionales. Esto hace a su vez, un mecanismo más
transparente, en el cual sólo debe decidirse el grado de esta redistribución. El
mecanismo propuesto permite introducir diferentes niveles de redistribución
dependiendo de la voluntad de los actores involucrados en este nuevo arreglo federal.
Es posible, por ejemplo, definir un grado de redistribución compatible con el
financiamiento de cierto nivel de servicios públicos o uno que congele el actual
esquema de redistribución. Una ventaja del mecanismo propuesto es su flexibilidad a
diferentes opciones con respecto al grado de redistribución que se quiera proveer, pero
evitando al máximo las distorsiones provenientes de criterios oscuros de distribución..
•
Por otro lado, el hecho que las transferencias de nivelación de las capacidades fiscales
incorporen los recursos propios como las bases tributarias coparticipadas permite
introducir cambios en la asignación de facultades tributarias sin afectar la continuidad
el sistema. Este aspecto, ausente en otras propuestas, constituye un elemento central ya
que permitirá avanzar hacia una asignación federal más eficiente de las potestades
tributarias. Una descentralización tributaria en ausencia de este mecanismo puede ser
abortada por los costos de transacción presentes en este tipo de reformas.
•
El OFF y, especialmente, la Comisión Técnica tendrán un rol preponderante en la
instrumentación de esta propuesta. En líneas generales, el esquema propuesto
demandará el estudio y cuantificación de las capacidades fiscales en cada jurisdicción,
el cómputo de las transferencias de nivelación compatibles con el nivel de
redistribución que defina la Asamblea Fiscal Federal, y la actualización de estos
indicadores, entre otras cosas. Desde ya que resultará clave para legitimar el esquema
propuesto la idoneidad e independencia de la Comisión Técnica. Los procedimientos y
27
reglas de votación específicos previstos para la toma de decisiones en el seno de la
Asamblea Fiscal Federal se describen en el Apéndice.
Con respecto a la asignación de fondos entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos
Provinciales, resta aclarar que el sistema deberá contemplar la posibilidad de que se
generen cambios en la asignación de responsabilidades de gobierno, modificaciones
extraordinarias en determinada función, cambios en la asignación de poderes tributarios o
cambios sustanciales en el tamaño de ciertas bases tributarias. Para estos aspectos, la
propuesta de nueva institucionalidad fiscal federal contempla una serie de procedimientos
y nuevas estructuras para la toma de decisión que permiten adaptar el arreglo federal a
estos cambios extraordinarios o reformas de política.
En lo que sigue analizaremos algunos aspectos complementarios al esquema de
distribución de los recursos coparticipados que merecen una consideración especial. Entre
estos aspectos se destaca el problema del financiamiento de los gastos previsionales y los
mecanismos para adaptar el régimen propuesto a cambios en la asignación de
responsabilidades de gobierno y fuentes tributarias.
6.2. Seguridad Social
Hasta ahora no hemos mencionado a la Seguridad Social, tratándola implícitamente como
una responsabilidad de gasto (entre otras) del Gobierno Nacional. Sin embargo, la
experiencia del caso argentino ha mostrado el alto costo a que pueden llevar tanto
modificaciones abruptas del entorno como previsiones incorrectas en caso de no contar con
una institucionalidad adecuada. Dada la distribución rígida de fondos entre Nación y
Provincias, y la magnitud de los gastos a los que el sistema de Seguridad Social da lugar, el
caso de seguridad social es particularmente relevante como ilustración de este argumento
general.
De forma de atenuar este problema, en esta propuesta la Seguridad Social es separada de
las otras responsabilidades de gasto de la Nación, y tratada en cambio de forma similar a
una jurisdicción adicional, con las características especiales de (1) tener una "necesidad
fiscal" que, dada la legislación, es pasible de medición y de proyección en cada momento
28
del tiempo y (2) carecer de "capacidad fiscal". La forma en que esta jurisdicción especial
se relaciona con el resto del sistema se describe a continuación.
La legislación particular referida a Seguridad Social determina, junto a la cantidad de
individuos que en cada momento del tiempo están comprendidos en esta legislación, el
monto total de gastos que es necesario realizar para cumplir con la misma. Definimos aquí
la "necesidad fiscal" de Seguridad Social (NeSS) en cada momento del tiempo como la
cuantía de los gastos que en cada período es necesaria para cumplir con la legislación
particular vigente al momento de aprobarse la ley convenio. Al mismo tiempo, definimos
la Capacidad Fiscal de Seguridad Social (CaSS), como cero. Es decir, no hacemos aquí
ninguna asignación específica de determinados impuestos para el financiamiento de estos
gastos.
La NeSS así definida da lugar entonces a un flujo de pagos que requieren financiamiento,
hoy en día originado en los recursos del Gobierno Nacional.12 Nuestra propuesta para el
período inicial implica replicar el status quo, pero asignando automáticamente a seguridad
social los recursos que hoy en día la Nación decide asignar esta finalidad. Para el período
inicial, entonces, la única modificación es la de eliminar un grado de libertad de la Nación
sobre si respetar o no el pago de los compromisos asumidos de acuerdo a la legislación.
Las diferencias sustanciales de nuestra propuesta con respecto a la situación actualmente
vigente surgen en relación al futuro. Se propone aquí:
•
Que la NeSS sea estimada para los períodos futuros y que una vez aprobada esa
estimación en la ley convenio, los recursos del Gobierno Nacional de libre
disponibilidad sean los que surgen de sustraer estos fondos para la NeSS estimada.
•
Que a partir de allí, superávits (déficits) de financiamiento de la NeSS realizada con
respecto a la estimada inicialmente (por motivos exógenos a la legislación nacional, de
acuerdo
a
su
definición),
sean
automáticamente
distribuídos
(financiados
conjuntamente) entre la Nación y cada una de las provincias, de acuerdo a la
Esta necesidad de gasto debería contemplar de alguna manera la necesidades de los sistemas previsionales
provinciales a n no transferidos a la Nación.
12
29
participación de cada jurisdicción en la capacidad fiscal agregada total (incluyendo
transferencias de nivelación).
•
Que la distribución primaria sea adaptada de forma de reflejar el mayor riesgo asumido
por parte de los Gobiernos provinciales.
•
Que en el caso de que el gasto requerido aumente por mandato de nueva legislación
nacional,
el
financiamiento
adicional
implicado
por
este
cambio
recaiga
exclusivamente sobre la Nación.
•
Que en el caso de que una provincia dispusiera un aumento de las prestaciones para
individuos de esa provincia, el financiamiento adicional implicado por este cambio
recaiga exclusivamente sobre esa provincia.
•
Que cambios que requieran aportes de Nación y Provincias, o que impliquen detraer
recursos del sistema de seguridad social, deban ser aprobados en la Asamblea Fiscal
Federal por mayorías especiales (ver Apéndice).
6.3. Asignación del riesgo ante cambios estructurales en las capacidades
fiscales.
La estructura del sistema de transferencias horizontales arriba descripto provee un cierto
grado de risk sharing entre provincias ante cambios estructurales en las capacidades
fiscales relativas de cada una de ellas. Esto es así ya que las transferencias netas recibidas
por cada provincia son una función inversa de la magnitud en que su capacidad fiscal
supera a la capacidad fiscal provincial promedio.
Esta característica sería también deseable entre la Nación y el conjunto de Provincias. Sin
embargo, distinto que en el caso de la redistribución entre provincias, para la relación
Provincias - Nación no existe un standard que defina un ajuste automático en la asignación
vertical de recursos ante cambios en las capacidades relativas. Por lo tanto, necesitamos
buscar una solución alternativa.
30
Dado que tanto la tasa de "distribución primaria" como la distribución de potestades
tributarias vigentes son determinantes de la capacidad fiscal del consolidado provincial y
de la de la Nación, y dado que es posible que para cualquier valor de estas variables un
cambio en el entorno que afecte diferencialmente a las bases imponibles de Nación y
Provincias genere, ineficientemente, una reducción en la provisión de un determinado
conjunto de bienes públicos (provistos desde algunos de estos dos niveles de gobierno), se
propone que los cambios relativos de las capacidades tributarias den lugar a un ajuste en la
primaria en un determinado porcentaje. De esta forma, una porción del cambio estructural
no adecuadamente previsto en el diseño original es, eficientemente, acomodado
socialmente.
6.4. Ajustes ante cambios en la asignación de potestades fiscales.
La posibilidad que el sistema de transferencias sea capaz de superar los cambios en las
potestades fiscales (ya sea de gasto o tributarias) de los distintos gobiernos constituye un
gran desafío. Probablemente, el sistema de transferencias propuesto brinde una solución
adecuada a este desafío.
Pensemos primero en un cambio en la asignación de potestades tributarias entre niveles de
gobierno, y en particular en una descentralización impositiva. Dentro del sistema
propuesto, la descentralización de un impuesto desde la Nación a una provincia genera en
primer lugar un cambio contable, trasladando los recursos potenciales antes imputados
como recursos tributarios coparticipables potenciales de la provincia i a recursos tributarios
locales potenciales de esa provincia.
Pero adicionalmente a las modificaciones contables, esto tiene por supuesto efectos reales.
Dado que los recursos tributarios coparticipables son computados de forma totalmente
devolutiva, esto no implica ningún cambio en las transferencias horizontales entre
provincias. Sin embargo, sí implica un cambio en la distribución primaria entre Nación y
Provincias, que se ajusta de forma de mantener sin variantes la capacidad fiscal de Nación
y el consolidado provincial. Dado que el consolidado provincial tiene luego de la
transferencia de potestades tributarias una capacidad fiscal mayor, la distribución primaria
se ve reducida exactamente en el monto de la estimación del rendimiento potencial de la
capacidad fiscal transferida (salvo que la Nación pretenda subsidiar la descentralización, lo
31
que se podría lograr computando sólo una fracción de la base total recibida por la
provincia). La descentralización de un impuesto desde la órbita nacional hacia varias
provincias es simplemente la repetición de esta operación, con lo que no se generan
complicaciones adicionales. De la misma forma, la centralización de un impuesto hacia la
Nación sólo implica un cambio en la distribución primaria de orden inverso al descripto
previamente.
De esta forma, en lo referente a potestades tributarias, el sistema de transferencias
redistributivas es totalmente neutral en términos promedio. Sin embargo, el segundo efecto
real que esta "transacción" provoca es el de modificar los "derechos de propiedad", y por lo
tanto quien es residual claimant de estos recursos. Con la descentralización del impuesto a
manos de la provincia (p.ej.), ésta captura toda la recaudación excedente a la potencial
estimada (o menos que ésta si decide "subexplotar" la base). De este modo, si existe una
ganancia de eficiencia realizable a partir de un cambio en la asignación de potestades
tributarias, este sistema provee los incentivos correctos para que esta transacción se realice.
La respuesta ante cambios en asignaciones de responsabilidad de gastos es un tanto distinta
en la faz operativa, pero de la misma forma que en el caso de los impuestos, totalmente
neutral. En los casos (cambios en la asignación de bases tributarias o responsabilidades de
gasto) el rol del Organismo Fiscal Federal, y en particular de la Comisión Técnica, es de
gran relevancia.
En el caso de modificaciones en responsabilidades de gasto, la Comisión tendrá a su cargo
la responsabilidad de realizar los cálculos necesarios para instrumentar el párrafo quinto
del inciso 2º del artículo 75 : “No habrá transferencia de competencias, servicios o
funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por la ley del Congreso
cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su
caso.” Aquí también, la Comisión podría ser el mecanismo para desvincular en la toma de
decisiones los aspectos de eficiencia económica (e incluso de “eficiencia democrática”),
del “reparto de la torta”. Por ejemplo, si por motivos de eficiencia operativa o para
mejorar el funcionamiento democrático se considera conveniente descentralizar alguna de
las funciones que actualmente presta la Policía Federal, dicha decisión no debería verse
obstaculizada por los comprensibles temores de muchas jurisdicciones de ser cargadas con
32
responsabilidades sin una justa transferencia de recursos para atenderlas. Esto requiere
cuidadosos estudios sobre el costo esperado de provisión en las distintas jurisdicciones.
Como se señalara anteriormente, si dicha “información” es generada por uno de los actores
con intereses en juegos, no será confiable; por lo cual la otra parte, tenderá a oponerse.
Este es también el caso en la faz tributaria. Pese a que en la descripción del funcionamiento
básico del sistema tratamos a la descentralización o centralización de un impuesto como el
cambio en la asignación de un instrumento idéntico, este no es en general el caso, sino que
los impuestos específicos que en la órbita provincial sustituyen un impuesto nacional son
en mayor o menor medida distintos a éste, generando por lo tanto el cambio efectos
redistributivos entre provincias. Aquí también la Comisión tendría el importante rol de
realizar cálculos confiables sobre el potencial de recaudación del impuesto en cuestión en
cada provincia, estimando la compensación necesaria a los “perdedores” para evitar
redistribuciones no deseadas.
7. ASPECTOS TRIBUTARIOS
7.1.
Objetivos
En la actualidad, una fracción substancial de las fuentes tributarias de financiamiento de
los gobiernos subnacionales permanece bajo la órbita del gobierno nacional, debilitando en
extremo la aplicación del principio de correspondencia fiscal. Una mayor descentralización
de potestades fiscales desde la Nación a las Provincias permitiría ganancias de bienestar a
través de a) incrementar la accountability de las políticas públicas y b) morigerar el
potencial de oportunismo de algunos actores (o coaliciones de actores) en la arena
nacional. Adicionalmente, la fuerte centralización tributaria dificulta la conducta fiscal
eficiente de los gobiernos locales al relegar a las estructuras impositivas de los gobiernos
subnacionales a bases imponibles residuales, de baja capacidad recaudatoria, o de
tributación altamente ineficiente. La reforma tributaria federal debe por lo tanto permitir,
conjuntamente con un aumento de la descentralización, la sustitución de impuestos
altamente distorsivos por otros que permitan financiar eficiente y sostenidamente las
necesidades de gasto de los gobiernos subnacionales. Adicionalmente, el nuevo sistema
tributario federal debería tender hacia una mejor distribución del ingreso, a una mayor
33
neutralidad de la imposición, permitir una mejora en la eficacia y eficiencia recaudatoria y
asegurar la solvencia fiscal de ambos niveles de gobierno
Focalizándonos en los objetivos centrales, la propuesta se apoya sobre los siguientes
pilares:
1. Aumentar la correspondencia fiscal en el margen
Los instrumentos para esto son:
a) Una definición de masa coparticipable que le deje márgenes anchos al gobierno
nacional (véase por ejemplo los Documentos 26 y 27 del CEDI)
b) Minimizar las posibilidades de bailout discrecional (para lograr correspondencia fiscal
intertemporal, es decir restricción presupuestaria intertemporal dura, para los gobiernos
provinciales)
c) Avanzar hacia la descentralización de algunos tributos para reducir el desbalance fiscal
vertical. Para que esto sea factible, debe apuntalarse en un andamiaje institucional y un
conjunto de procedimientos que se detallan más abajo
2.
Avanzar hacia la sustitución de impuestos ineficientes y, más generalmente, de
distorsiones a la política tributaria. Esto se instrumenta a través de consideraciones
análogas a los puntos a, b y c anteriores.
7.2.
"Estrategia" y aspectos institucionales
Al menos parte de la oposición de las provincias a la descentralización de potestades
tributarias se debe a su percepción (posiblemente acertada) de que las autoridades
nacionales (y las otras jurisdicciones provinciales) se pueden comportar en forma
oportunista durante el proceso, pudiendo dejar a la provincia en una posición fiscal muy
vulnerables. Por este motivo, la primera condición que debe verificarse para hacer viable
una reforma tributaria federal exitosa, es que resulte suficientemente claro para todos los
participantes que la misma resultará neutral, en el sentido de no alterar el componente
redistributivo del sistema. El criterio que debe primar es que las decisiones técnicas sobre
cuál es el nivel de gobierno adecuado para la recaudación de un impuesto no deben
mezclarse con las decisiones de asignación.
34
Esto requiere que el acuerdo acote substancialmente las conductas oportunistas en tres
dimensiones:
1. Los cálculos relacionados con las compensaciones necesarias en la reforma deben ser
creíbles.
2. Los gobiernos provinciales deben percibir de forma clara, a lo largo de toda la
transición, que quien no desarrolle las acciones necesarias para cumplimentar con éxito la
reforma no recibirá un bail-out ex post13.
3. Por otra parte, es esencial limitar la existencia de indefiniciones y zonas grises que
generen riesgo innecesario a los participantes. Mientras que los primeros dos puntos
pertenecían al ámbito de la reforma y la transición, esto nos lleva a considerar los
mecanismos institucionales que requiere el régimen en su funcionamiento: armonización
tributaria y fiscalización y control.
Una armonización eficaz requiere, como condiciones iniciales, a) homogeneizar las bases
imponibles a través de la generalización de las bases tributarias y la eliminación de las
exenciones diferimientos y/o cualquier tratamiento diferencial de actividades, y b) fijar
límites máximos a la presión tributaria nominal del sector público consolidado,
estableciéndose en la ley convenio bandas de variación admisibles de las tasas nominales
de cada jurisdicción. Asimismo, los distintos gobiernos se comprometen en la ley convenio
a a) no aplicar impuestos sobre bases tributarias que no estén bajo su potestad, o que hayan
convenido eliminar (como los casos de Ingresos Brutos y Sellos) y b) a no superar los
niveles máximos delimitados en las tasas de cada impuesto. En los dos casos, sería
función de la Comisión el enforcement del cumplimiento de estos "contratos".
Adicionalmente, la Comisión tendría un rol importante como proveedor de información
objetiva y transparente en relación a la homogeneización de las bases imponibles. La
El desarrollo de capacidades de recaudación por p arte de los gobiernos locales tiene las características típicas
de la inversión. Mientras que los costos se perciben hoy, el flujo m ximo de beneficios realizable sólo es alcanzable
en el mediano plazo, y sólo de forma incierta. Por lo tanto, de la misma f orma que resulta importante proteger a
los empresarios de expropiaciones a sus inversiones (seguridad jurídica) es importante proveer reglas de juego
estables a los entrepreneurs políticos provinciales. Si cada administración local anticipa que el payoff por no invertir
en la reforma no es la desfinanciación de los bienes p blicos y un castigo electoral, sino en cambio una mayor
transferencia del gobierno nacional que compense la p rdida de recursos, la respuesta racional ser no invertir en
la reforma.
13
35
Asamblea podría modificar las bandas de variación admisibles para las tasas nominales con
un mecanismo pesado de votación. Toda creación de impuestos o tributos sobre bases
compartidas entre la Nación y las provincias debería ser sometida a consideración de la
Asamblea Fiscal Federal.
7.3.
Discusión de las opciones de política tributaria.
De forma complementaria a lo anterior, los principios generales que subyacen en la
propuesta son los siguientes:
(1) Un criterio esencial de la autonomía fiscal de los gobiernos, es básicamente, la potestad
de fijar las alícuotas de los impuestos, ligado esto a la definición del tamaño y composición
de los bienes públicos deseados por la comunidad.
(2) Asimismo, ante las alternativas de separar fuentes o establecer concurrencia de fuentes
entre el gobierno federal y los gobiernos subnacionales, existe la convicción de que los
sistemas de separación de fuentes, permiten un mejor cumplimiento del principio de
correspondencia fiscal, en tanto la presión tributaria ejercida sobre determinada base,
queda claramente identificada con relación al gobierno que la ha generado. Asimismo, la
separación de fuentes evita en gran medida los problemas de coordinación
interjurisdiccional vertical (Nación-provincias), en tanto que, dependiendo de qué tipo de
impuesto se trate, exigirá en algunos casos una buena dosis de coordinación
interjurisdiciconal horizontal (provincia-provincia).
(3) Finalmente, cualquier esquema tributario que se acuerde a nivel federal, debe
contemplar los incentivos institucionales para que los fiscos operen eficaz y eficientemente
sus sistemas tributarios y ello dependerá en alguna medida del diseño adoptado para el
sistema tributario subnacional o federal en general. Debe no obstante tenerse en cuenta que
al proponerse un acentuada descentralización tributaria hacia los gobiernos subnacionales
y, por esta vía, reducirse el tamaño de la masa a coparticipar, se habrán minimizado en
gran medida los problemas inherentes al reparto del fondo común, al tiempo de generar un
incentivo esencial a los gobiernos, cual es el tener que recaudar impuestos propios, si es
que desean mantener cierto nivel de gasto. Pues, de lo contrario, no existirán recursos
nacionales para acudir a compensar un menor esfuerzo tributario subnacional.
36
7.4.
Lineamientos para una propuesta tributaria
En armonía con el régimen tributario federal previsto por la Constitución Nacional, y a los
fines de cumplimentar los objetivos señalados anteriormente, se propone avanzar en la
siguiente dirección.
Imposición a los ingresos y a las ganancias de personas físicas. Debería permitirse la
aplicación de una sobretasa provincial sobre el monto del impuesto a las personas físicas
aplicado en el ámbito nacional. Las provincias no estarían en capacidad para modificar la
base imponible del tributo, las sobretasas deberían tener un techo máximo establecido en la
legislación consistente con las tasas máximas del impuesto nacional, y debería adoptarse el
domicilio de la persona física como principio jurisdiccional. El impuesto podría ser
recaudado por la administración tributaria nacional y remitido posteriormente a cada
jurisdicción provincial.
Imposición a los bienes personales y patrimoniales provinciales. Se propone fortalecer la
capacidad tributaria provincial con el aumento de la imposición sobre bienes personales y
patrimoniales. En este caso es posible trasladar íntegramente el impuesto a la órbita
provincial o permitir que las provincias apliquen una sobretasa al tributo nacional. No
obstante, hasta tanto las provincias estén en capacidad de administrar eficientemente sus
tributos patrimoniales, se recomienda que este tributo permanezca en la órbita nacional14.
Respecto de la tributación inmobiliaria provincial, las reformas deben tender en una
primera etapa principalmente a mejorar la cobrabilidad (hasta un nivel de alrededor del 80
% de la emisión) y las valuaciones. Estas últimas estarían hoy, en promedio, al 60 % de los
valores comerciales : su ajuste hasta un nivel del 80 % de estos últimos permitiría alcanzar
un aumento adicional fe la recaudación de un tercio, en promedio (sin ningún cambio en
las alícuotas). En el caso de las patentes de automotores, las principales reformas
Para su descentralización se requiere mejorar los mecanismos de control de las valuaciones de los bienes,
evitando las subdeclaraciones de los mismos (lo que requiere la mejora provincial de la gestión de sus tributos
patrimoniales y una eficaz coordinación federal); establecer mecanismos de cruce de información entre deudores
y acreedores a fin de controlar la declaración de pasivos inexistentes y detectar los activos que no hayan sido
declarados por otros sujetos; la obtención de información de fuentes ext ernas, a trav s de registros de la
propiedad y de otros tipos de bienes registrables, de las cajas de valores, de los registros de tierras, y otros; en
forma complementaria y hasta tanto se fortalezca la administración tributaria, se deber continuar con l a
aplicación del impuesto a la renta mínima presunta (o impuesto a los activos empresariales), aplic ndose una
14
37
inmediatas pasan por la actualización de los registros, una mejor gestión valuatoria, y –
sobre todo- por la mejora del índice de cobrabilidad. Un mayor rendimiento de estos
impuestos será un factor clave para avanzar en la sustitución del impuesto a los ingresos
brutos y de sellos.
Imposición selectiva al consumo. Los impuestos internos también pueden ser asignados parcial o totalmente- a las provincias para reforzar sus potestades tributarias. Estos fueron
los primeros tributos internos establecidos por ellas en el país, después de los aranceles
aduaneros, y recién en la década de 1930 se produjo su transferencia a jurisdicción
nacional, lo que dio lugar al establecimiento -como contrapartida de la cesión de estos
recursos- del primer régimen de coparticipación federal de impuestos.
Reemplazo del Impuesto sobre los Ingresos Brutos. El instrumento que reúne la mayor
cantidad de condiciones positivas para ser considerado es el Impuesto al Valor Agregado
en alguna de sus distintas posibilidades, ya sea como impuesto separado en el ámbito
provincial -lo cual preservaría mejor las atribuciones impositivas provinciales- o como
alícuota suplementaria al tributo nacional.
Este nuevo tributo provincial debería complementarse con la sobretasa propuesta en la
imposición a la renta personal, así como con otros posibles tributos provinciales (el
impuesto a la herencia, por ejemplo).
Un aspecto que requiere mayor análisis para evitar complicaciones en la adopción del IVA
provincial es el que se refiere a las ventas interprovinciales. El tema es complejo si el
objetivo fuese el de adoptar el principio estricto de destino, tal como lo está haciendo
actualmente la Comunidad Económica Europea. Pero si la alternativa de distribuir la
recaudación proveniente de estas ventas sobre la base de "coeficientes de distribución ad
hoc" resultase aceptable, la tan señalada complicación del IVA provincial tiene entonces
más sencilla solución.
alícuota tal que evite la maniobra de trasladar los bienes de las personas a las sociedades ( o viceversa) seg n el
nivel relativo de las mismas.
38
Las reformas introducidas en el IIB luego de la firma del Pacto Fiscal, desde 1993 a la
fecha, han modificado sustancialmente su estructura y atenuado sus efectos de
acumulación y de alteración de la competitividad internacional, al haberse excluido a la
producción del sector primario y reducido o eliminado en muchos casos la del industrial.
En otras palabras, a nivel agregado el impacto de las distorsiones se ha atenuado
sustancialmente. Sin embargo, existen numerosas empresas y algunos sectores de actividad
que enfrentan graves distorsiones puntuales, como consecuencia de la desarmonización del
tributo y de los disímiles modos adoptados por las provincias para limitar las
desgravaciones o sustituir la pérdida de recaudación en los sectores productivos con
imposición distorsiva a comercios y servicios.
Los argumentos a favor de su sustitución, a fin de mejorar la competitividad, se han
convertido en un
tema nacional recurrente. En especial, cada vez que se producen
alteraciones cambiarias en terceros países que afectan nuestra balanza comercial. La
cuestión no resulta ser de fácil solución, sobre todo porque debe ser encarada como una
reforma de largo plazo -y vital para el financiamiento de las provincias- y demasiado
frecuentemente se la trae a cuento de las mencionadas coyunturas comerciales, fuera de su
debido contexto.
No obstante, se coincide en que la sustitución del tributo por un esquema más eficiente y
que provoque menores efectos económicos perjudiciales encuentra sustento, tanto teórico
como práctico. Resulta conveniente entonces trabajar en su sustitución.
En lo que respecta a la forma de encarar este proceso de sustitución, se considera
conveniente enfatizar en los siguientes aspectos:
1. si bien se considera que la mejor alternativa técnica de eliminación del IIB es su
sustitución por el IVA, en algunas de sus formas, ello no podría hacerse hasta tanto no
se esté en condiciones de reducir la alícuota del tributo nacional. Las diversas
estimaciones efectuadas de la tasa de sustitución varían entre los 5 y los 8 puntos
adicionales a los 21 puntos del IVA nacional. Aún considerando la tasa de sustitución
más optimista y los beneficios adicionales que brindaría la eliminación del IIB, la
alícuota consolidada nacional-provincial se ubicaría en un nivel muy elevado, y
39
brindaría un alto premio a la evasión. Lo cual trae aparejado altos riesgos para una
sustitución neutral en términos de recaudación (recuérdese además que el IIB es un
tributo acumulativo que "oculta" al contribuyente su impacto consolidado, cosa que no
ocurriría con un sistema de IVA nacional-provincial).
2. hasta tanto se logre reducir la tasa del IVA a un nivel más razonable (por ejemplo
15%), con las reformas más arriba sugeridas, debería concretarse un conjunto de
acciones necesarias para lograr la sustitución final en el menor período de tiempo
posible.
Estas medidas resultan además necesarias para mejorar los efectos del mismo durante la
transición. Son las siguientes:
a. establecer un mecanismo institucional, que tenga mayores facultades que la actual
Comisión Arbitral, para ir procurando una armonización de las bases del IIB entre
jurisdicciones y entre sectores de actividad. El propósito central en esta tarea es el
de ir acercando las posiciones entre las provincias en cuanto a los criterios para el
otorgamiento de exenciones y para ir conformando un panorama más racional en la
armonización de las alícuotas, que facilite el periodo de transición y la posterior
adopción del IVA a nivel provincial.
b. cabe señalar las fuertes distorsiones existentes. La armonización interprovincial
apunta también a minimizar los riesgos recaudatorios y de aplicación del tributo
que implica la sustitución, facilitar el periodo de la transición y lograr una solución
viable al problema de las ventas interjurisdiccionales. Este proceso es el que se ha
llevado a cabo en la CEE, centrado en la Directiva Sexta de la Comunidad.
c. avanzar en el intercambio de información entre las administraciones tributarias
provinciales, a fin de ir conformando un banco de datos de los contribuyentes
interprovinciales que permita operar al sistema sustituto.
d. avanzar en la armonización de criterios entre las provincias y la AFIP, en la
adopción de un único código de actividades -que actualmente no existe- y la
implantación de un código también único de identificación de los contribuyentes
40
interprovinciales (obviamente, la CUIT nacional). En relación con estos dos
últimos puntos, se deben señalar los antecedentes de la aplicación del Sistema
VIES (Value Added Exchange Information System) en la CEE, que se encuentra ya
en operación desde hace seis años, y del que se encuentra en etapa de
implementación en Brasil, denominado SINTEGRA.
e. deberá procurarse además una armonización en los códigos tributarios de las
distintas provincias con el de la administración nacional (en proceso de discusión),
en particular en lo referido al régimen sancionatorio. De otra forma, se estimulara
al contribuyente a arbitrar su comportamiento en función del nivel -hoy
extremadamente diverso- de las sanciones de cada una de las jurisdicciones.
f. y efectuarse un análisis muy detallado en relación al tratamiento de los “servicios”
en el IVA provincial, en caso de que los niveles de imposición interjurisdiccional
discrepen fuertemente, ya que ello habrá de plantear un serio problema de control a
las provincias. La heterogeneidad y el carácter de estos servicios y la imposibilidad
de aplicar los principios jurisdiccionales (destino y origen) analizados para el caso
de los bienes, son los obstáculos principales.
g. por último, deberán llevarse a cabo estudios de detalle para determinar con
precisión la forma de superar el impacto recaudatorio diferencial, por jurisdicción,
que se producirá entre el IVA futuro y el actual IIB.
Una vez concretadas las acciones recomendadas, será posible la aplicación de un tributo
que actúe sobre el criterio de valor agregado, pero que parta de bases imponibles y
exenciones prácticamente sustentadas sobre el principio de la uniformidad y que -a la vezpermitan la divergencia en los niveles de las alícuotas, a fin de preservar al máximo las
autonomías provinciales y el principio de correspondencia fiscal.
41
APÉNDICE15
Procedimientos decisorios en el Organismo Fiscal Federal
Para definir las reglas de votación en el OFF hace falta establecer al menos seis elementos
fundamentales:
-
A, manejo de la Agenda
-
V, el número de votos por jurisdicción
-
R, la regla de decisión (porcentaje necesario para ganar)
-
T, si existe posibilidad de veto por parte de alguna jurisdicción en particular
-
C, si las propuestas se votan a libro cerrado (closed rule) o se pueden introducir
cambios
-
I, período tras el cual se puede insistir con una propuesta que ha sido rechazada
Este conjunto de elementos, DI, establece el modo bajo el cual se tomarán las decisiones
operativas o de implementación de políticas. Estas decisiones se refieren a las siguientes
políticas.
-
Emisión de Deuda Provincial
-
Uso de Fondo para Shocks
-
Aspectos Tributarios
-
Modificaciones al Sistema de Transferencias
A su vez, debe establecerse el principio general que para modificar cualquier DI regirá una
regla de decisión estableciendo un porcentaje necesario para ganar mayor o igual al de la
DI en cuestión. Esto es, D∆ ≥ DI.
15
Redactado por Sebastián Saiegh.
42
A
V
R
T
C
I
CT
1 voto para cada jurisdicción
Mayoría
No
Año Fiscal
CT
a)
Proporcional al aporte de
cada jurisdicción
b) 1 voto para cada
jurisdicción
Dos Tercios
a)
Voto a
Libro
Cerrado
Voto a
Libro
Cerrado
CT
1 voto para cada jurisdicción
Dos Tercios
No
Año Fiscal
2.2. Fondo para Shocks Idiosincráticos
a) Uso
b) Cambios en los mecanismos
(incluyendo los criterios de shocks)
3) Sistema de Transferencias
3.1. Gasto Nacional con Impacto
Redistributivo Territorial
a) Implementación (criterios para
realizar asignaciones)
b) Cambios en las reglas de
Implementación
CT
a)
Proporcional al aporte de
cada jurisdicción
b) Proporcional al aporte de
cada jurisdicción
b) Dos Tercios
a)
Voto a
Libro
Cerrado
Voto a
Libro
Cerrado
CT
a) 1 voto por jurisdicción
b) 1 voto por jurisdicción
a) Dos Tercios
b) Unanimidad
a)
Veto de la
Nación (la AFF
puede insistir
con ¾ de los
votos)
b) No
Voto a
Libro
Cerrado
Año Fiscal
3.2. Seguridad Social
a) Monto (per capita)
b) Cambios en definiciones del pago
conjunto (nacion y provs) a la seguridad
social
CT
a)
Proporcional al aporte de
cada jurisdicción
b) 1 voto por jurisdicción
a) Mayoría
b) Dos tercios
a)
Voto a
Libro
Cerrado
Año Fiscal
3.3. Stock de Deuda
a) Definición del consolidado
CT
a)
a) Mayoría
b) Dos tercios
Voto a
Libro
Cerrado
Año Fiscal
1) Emisión de Deuda
1.1 Emisión de Deuda Provincial
(Semáforo Amarillo)
1.2 Cambios en las Reglas para
Emitir deuda
a) Provicial
b) Nacional
2) Fondos de Estabilización
2.1. Cambios al Fondo Anticíclico
Proporcional al aporte de
cada jurisdicción
43
Veto de la
Nación (la AFF
puede insistir
con ¾ de los
votos).
b) No
Si, con Dos
tercios de la
AFF
b) No
Veto de la
Nación (la AFF
puede insistir
con dos tercios
de los votos)
b) Veto de la
Nación
a) Veto de la
Nación
Año Fiscal
a)
Sin
restricciones
b) Año Fiscal
b) Cambios en el stock de deuda
b) 1 voto por jurisdicción
3.4. Mecanismo Central de
Redistribución
a) Definición/Implementacion de las
necesidades fiscales
b) Cambios en la determinación de
necesidades fiscales
4) Aspectos Tributarios
4.1. Capacidades Fiscales
a) Calculo
b) Cambios
CT
a) 1 voto por jurisdicción
b) Proporcional al aporte de
cada jurisdicción
a) Mayoría
b) Dos Tercios
CT
a) 1 voto por jurisdicción
b) Proporcional al aporte de
cada jurisdicción
a) Mayoría
b) Dos Tercios
4.2. Impuestos de Legislación exclusiva
a) Calculo
b) Cambios
4.3. Impuestos Compartidos
a) Establecimiento de nuevos tributos
b) Cambios en las alicuotas
CT
c)
c) Mayoría
d) Unanimidad
CT
Proporcional al aporte de
cada jurisdicción
d) 1 voto por jurisdicción
a) 1 voto por jurisdicción
b) Proporcional al aporte de
cada jurisdicción
a) Unanimidad
b) Dos tercios
44
b) Veto de la
Nación
a) No
b) Veto de la
Nación (la AFF
puede insistir
con ¾ de los
votos).
Cerrado
a) No
b) Veto de la
Nación (la AFF
puede insistir
con ¾ de los
votos)
c) No
d) No
Voto a libro Año Fiscal
Cerrado
a) No
b) Veto de la
Nación (la AFF
puede insistir
con ¾ de los
votos)
Voto a libro Año Fiscal
Cerrado
Voto a
Libro
Cerrado
Año Fiscal
Voto a libro Año Fiscal
Cerrado
Dinámica de funcionamiento dentro del OFF y relación con las instituciones
políticas. Puntos a destacar:
•
En cuanto al gasto nacional con impacto redistributivo territorial lo que se desea evitar
es que bajo la fórmula de programas nacionales se efectúe un “bail-out” encubierto a
alguna/s jurisdicción/es. Es decir, controlar que el gasto responda a una distribución
geográfica acorde con la distribución de su población objetivo. Idealmente, pues, esta
condición debería ser verificada por el OFF. En virtud de la división de poderes y de las
atribuciones del PEN, es posible que al principio la CT sólo pueda reaccionar ex-post
frente a las acciones de la Nación (algo así como la actuación del Congreso Nacional
controlando la ejecución del Presupuesto a través de las Cuentas de Inversión). A medida
que el OFF vaya desarrollando mayores capacidades, podrá eventualmente institucionalizar
ciertos criterios para llevar a cabo un control ex–ante.
•
Cuando en el cuadro se refiere a “cambios en definiciones del pago conjunto a la
seguridad social”, ello apunta a establecer un procedimiento para el caso que se quiera
llevar a cabo un aumento o una disminución en los beneficios de la seguridad social. Cabe
aclarar que cada jurisdicción (la nación o cualquier provincia) puede aumentar los
beneficios de la seguridad social en forma individual utilizando los fondos provenientes de
su propia recaudación impositiva. Par el caso que las modificaciones impliquen gastos
provenientes del presupuesto compartido por las jurisdicciones (“pago conjunto”), es
probable que ello requiera dos procedimientos distintos. Si es un aumento lo que se quiere
llevar a cabo, las partes interesadas (nación y provincias que deberán hacer su aporte)
tienen voz en el proceso. En cambio para hacer disminuciones, la parte afectada (los
beneficiarios de la seguridad social) no se encuentran directamente representados en el
OFF. Por lo tanto para disminuir pagos a la seguridad social (en forma directa, o por
ejemplo, modificando los requisitos para ser beneficiario), será necesario que las
decisiones del OFF sean remitidas al Congreso de la Nación para que ellas sean aprobadas
o rechazadas por este.
•
En cuanto a la definición del consolidado del stock de deuda, la participación del OFF
es necesaria en la medida que no sea posible o no sea conveniente establecerlo en la Ley
Convenio. Esta definición implicará decidir si se consolida el stock de deuda nacional o si
45
se incluye también la deuda provincial. A su vez, también la tasa de interés debe ser
materia de discusión.
•
Con respecto a la determinación de las necesidades fiscales, cabe recordar que ellas
serán calculadas en principio a partir del cálculo de las capacidades fiscales, es por ello que
el procedimiento es igual al señalado en el punto 4.1. A su vez, para el cálculo de ambos,
es necesario establecer qué ocurre con la definición de la “capacidad fiscal” de la nación en
este esquema y como será, entonces su participación en el procedimiento decisorio en este
punto.
•
A su vez, el cálculo de las capacidades fiscales, en virtud del rol central que cumplen
dentro de este esquema debe ser el resultado de un proceso técnico dotado de amplia
transparencia. La propuesta de la CT deberá seguir criterios y metodologías muy
estandarizadas e incluir una instancia de discusión de sus propuestas con la participación
amplia de aquellos técnicos especializados en la materia.
•
Tal como señala el cuadro, en todos los casos el período tras el cual se puede insistir
con una propuesta que ha sido rechazada es de un año fiscal. La única excepción esta dada
por el procedimiento que regula el uso del fondo para shocks idiosincráticos dada la
naturaleza de estos eventos. Por ejemplo, aún cuando haya sido rechazada una propuesta
para otorgar fondos a una provincia en un determinado momento a causa de una
inundación, las condiciones climáticas pueden llevar a dicha jurisdicción a estar en una
situación más precaria aún y encontrarse así en un serio estado de necesidad en poco
tiempo.
•
Por último, cuando el cuadro se refiere al “voto proporcional al aporte de cada
jurisdicción” ello significa una estructura similar al de organismos estilo FMI. El aporte al
que se hace referencia es la participación de cada jurisdicción en el fondo para shocks
idiosincráticos (que a su vez refleja la proporción de cada jurisdicción sobre los recursos
totales). Nótese que cuando se lleva a cabo este tipo de votación la nación se encuentra
excluida por no tener una participación en este fondo. Sin embargo, en estos casos, si
existe un interés de la nación que debe ser tenido en cuenta, ella cuenta con poder de veto
sobre las decisiones. Una idea alternativa a este tipo de representación es tomar otra
medida de proporcionalidad, como por ejemplo la representación política de cada
46
jurisdicción en la Cámara de Diputados de la Nación (en este caso el voto proporcional
sería semejante a la Cámara de Diputados, el voto igual para cada jurisdicción al de la
Cámara de Senadores y el veto de la Nación, a las facultades del PEN establecidas por la
división de poderes).
47
Publicaciones del Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional
(CEDI), Fundación Gobierno y Sociedad.
Área de Instituciones Fiscales:
Documentos de trabajo
2-“Federalismo Fiscal en Argentina: Ideas y Propuestas sobre el Nuevo Acuerdo Fiscal
Federal”
Horacio L. P. Piffano
3-“Las Finanzas Provinciales y el Ciclo Económico”
Horacio L. P. Piffano, Juan Sanguinetti y Alejandro Zentner
4-“La Asignación de Potestades Fiscales en el Federalismo Argentino”.
Horacio L. P. Piffano
5-“La Coparticipación Federal de Impuestos y los Criterios de Reparto”
Horacio L. P. Piffano
6-“Algunas Consideraciones sobre Diseño Óptimo de Instituciones Fiscales Federales”
Mariano Tommasi, Sebastián M. Saiegh y Matías Iaryczower
8-“Politics, Institutions and Fiscal Performance in a Federal System: An Analysis of the
Argentine Provinces”.
Mark Jones, Pablo Sanguinetti and Mariano Tommasi
11-“Argentina’s Federal Fiscal Institutions: A Case Study in the Transaction-Cost Theory
of Politics”
Sebastián M. Saiegh and Mariano Tommasi
17- “An ‘Incomplete-Contracts’ Approach to Intergovernmental Transfer Systems in Latin
America”
Sebastián M. Saiegh and Mariano Tommasi
25- “Reforma Fiscal, Salvaguardias y Límites al Poder Fiscal de los Gobiernos”
Horacio Piffano
26- “La Propuesta sobre Coparticipación Federal de Impuestos en un Escenario de
Descentralización Fiscal”
Horacio Piffano
27- “Descentralización Fiscal y Reforma Tributaria Federal en la Argentina”
Horacio Piffano
30- “Coming Together: The Industrial Organization of Federalism”
Matías Iaryczower, Sebastián Saiegh and Mariano Tommasi
48
32- “Reglas de Procedimiento y Transparencia”
Ernesto Stein, Axel Radics, Hernán Blejer y Marina Sallustro
35- “Los Determinantes Institucionales del Desarrollo Argentino: Una Aproximación
desde la Nueva Economía Institucional”
Pablo T. Spiller y Mariano Tommasi
Cuadernos de opinión:
4- “Consensos básicos sobre relaciones fiscales federales y co-participación”
Foro de Instituciones Fiscales del CEDI – redactado por Mariano Tommasi y Matías
Iaryczower (abril de 1999)
49