La reforma del Estado en América Latina: los casos de Brasil

J OSÉ M ARÍA S ERNA DE LA G ARZA
La reforma
del Estado en América
Latina: los casos
de Brasil, Argentina
y México
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA:
LOS CASOS DE BRASIL, ARGENTINA Y MÉXICO
Premio Jurídico ‘‘José Francisco Ruiz Massieu’’, 1995
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Serie ESTUDIOS JURÍDICOS, Núm. 3
Cuidado de la edición y formación en computadora: María Bono López
Diseño de portada: Departamento de Publicaciones de la ENAP
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
LA REFORMA DEL ESTADO
EN AMÉRICA LATINA: LOS CASOS
DE BRASIL, ARGENTINA
Y MÉXICO
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
MÉXICO, 1998
Primera edición: 1998
DR © 1998, Universidad Nacional Autónoma de México
Ciudad Universitaria, México, D. F., C. P. 04510
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Impreso y hecho en México
ISBN 968-36-7353-8
A José Luis Soberanes Fernández
ÍNDICE
Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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INTRODUCCIÓN
I. Transición democrática y reforma constitucional . . .
13
II. Los aspectos ‘‘para-normativos’’ de la reforma constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
16
III. La transición democrática y la reforma constitucional en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18
IV. Argumento central de la obra . . . . . . . . . . . . .
22
CAPÍTULO PRIMERO
EL PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL EN BRASIL
I. El proceso de reforma . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. La convocatoria y la elección de la Asamblea Nacional Constituyente . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Composición de la Asamblea Nacional Constituyente y la dificultad para conformar una mayoría
clara y estable . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. La pugna con el presidente Sarney . . . . . . . .
3. La calidad dual de Congreso y Asamblea Nacional Constituyente . . . . . . . . . . . . . . . . .
III. La Comisión Arinos . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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ÍNDICE
IV. Los trabajos de la Asamblea Constituyente . . . . . .
38
CAPÍTULO SEGUNDO
EL DISEÑO INSTITUCIONAL BÁSICO DE LA CONSTITUCIÓN
BRASILEÑA DE 1988
I. Visión general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Declaración de inconstitucionalidad por omisión .
2. Mandado de injunção . . . . . . . . . . . . . . .
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II. Los Poderes de la Unión . . . . . . . . . . . . . . . .
1. El presidente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. El Congreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Las nuevas relaciones entre el presidente y el
Congreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A. Las atribuciones del Congreso en materia
presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . .
B. La responsabilidad política y penal del presidente de la República . . . . . . . . . . . . .
C. Los procedimientos legislativos . . . . . . . .
a. Procedimiento legislativo ordinario . . . .
b. Procedimiento legislativo sumario . . . . .
c. Procedimientos legislativos especiales . . .
4. El Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Los Consejos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A. Consejo de la República . . . . . . . . . . . .
B. Consejo de Defensa Nacional . . . . . . . . .
C. Consejo de Comunicación Social . . . . . . .
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III. El artículo 2o. transitorio de la Constitución . . . . .
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ÍNDICE
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CAPÍTULO TERCERO
EL DEBATE POLÍTICO-INSTITUCIONAL EN BRASIL
I. El marco general del debate constitucional en Brasil .
1. Alcances y límites de la ‘‘ingeniería institucional’’ .
2. La cuestión de la gobernabilidad y la ingobernabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. La calidad de la clase política brasileña . . . . . .
4. Relación entre crisis económica, desigualdad social y formato institucional . . . . . . . . . . . .
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II. La argumentación parlamentarista . . . . . . . . . .
1. La argumentación antipresidencial . . . . . . . .
A. El apoyo político del presidente . . . . . . . .
a. El incentivo al populismo . . . . . . . . .
b. El clientelismo y el ‘‘garantismo’’ . . . . .
B. Las crisis sucesorias del presidencialismo (el
papel tutelar de las Fuerzas Armadas) . . . . .
C. La contradicción entre presidencialismo y
modernización económica . . . . . . . . . . .
D. La rigidez del presidencialismo . . . . . . . .
E. El sistema presidencial produce irresponsabilidad legislativa . . . . . . . . . . . . . . . .
F. La alta vulnerabilidad del puesto máximo del
sistema a ‘‘candidatos no probados’’ . . . . . .
2. La argumentación proparlamentarista . . . . . . .
A. El sistema parlamentario es un cuadro institucional más apto para proporcionar a los gobiernos la mayoría parlamentaria para implantar sus programas . . . . . . . . . . . . .
B. El parlamentarismo facilita la operación de
gobernar en un contexto multipartidista . . . .
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ÍNDICE
C. El sistema parlamentario fortalece el sistema
de partidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
D. El parlamentarismo promueve la responsabilidad del Congreso en la formulación de las
políticas nacionales . . . . . . . . . . . . . .
E. Las ventajas del sistema parlamentario derivadas de las críticas al sistema presidencial . .
III. La argumentación presidencialista . . . . . . . . . .
1. Los argumentos antiparlamentaristas . . . . . . .
A. No puede probarse, en abstracto, la superioridad del parlamentarismo sobre el presidencialismo o viceversa . . . . . . . . . . . .
B. Riesgo de crisis de gobernabilidad resultante
de formación de gabinetes minoritarios en
sistemas partidarios fragmentados . . . . . . .
C. En los sistemas parlamentarios, el Poder Legislativo tiende a ser más débil frente al Poder Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . .
D. El argumento contra una fórmula ‘‘híbrida’’
de parlamentarismo . . . . . . . . . . . . . .
E. Críticas dirigidas no tanto a la forma parlamentaria de gobierno, sino a la corriente de opinión que pugnaba por introducirla en Brasil . .
2. Argumentos propresidencialistas . . . . . . . . .
A. En el presidencialismo, el compromiso político del jefe de gobierno es antes con el pueblo
que con una fracción parlamentaria de la clase política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B. El potencial antioligárquico del presidencialismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
C. Pueden darse partidos políticos fuertes y disciplinados en el presidencialismo . . . . . . .
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ÍNDICE
335
D. La técnica de destitución del presidente ha
mostrado ser eficiente . . . . . . . . . . . . . 100
E. La tensión Ejecutivo-Legislativo en el presidencialismo es positiva . . . . . . . . . . . . 100
IV. El debate sobre el poder constituyente en Brasil . . . 101
V. El plebiscito de 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
CAPÍTULO CUARTO
EL PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL EN ARGENTINA
I. Alfonsín y el Consejo para la Consolidación de la
Democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
II. Los pactos entre Menem y Alfonsín . . . . . . . . . 117
III. La Ley de Declaratoria de la Necesidad de la Reforma Constitucional (o Ley 24,309) . . . . . . . . . . . 124
CAPÍTULO QUINTO
LOS ARGUMENTOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL
EN ARGENTINA
I. Los grandes temas de la reforma constitucional . . . 129
II. El sistema de gobierno mixto . . . . . . . . . . . . .
1. Problemas relativos a la canalización de tensiones políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Problemas relativos a la personalización del poder .
3. Problemas relativos a las relaciones entre poderes del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Problemas relativos a la formación de coaliciones o convergencias multipartidarias . . . . . . .
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133
III. La reelección presidencial . . . . . . . . . . . . . . . 141
1. Argumentos en favor de la reelección presidencial inmediata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
336
ÍNDICE
A. La prohibición de reelección presidencial está
vinculada a la elección indirecta y a la amplitud del mandato . . . . . . . . . . . . . . . .
B. La prohibición de reelección presidencial es
‘‘proscriptiva’’ . . . . . . . . . . . . . . . . .
C. La prohibición de reelección presidencial puede privar a la nación de un estadista que ya ha
mostrado su capacidad para gobernar bien . .
D. La reelección del titular del Poder Ejecutivo
existe en otros países con régimen democrático .
2. Argumentos contrarios a la reelección presidencial inmediata . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A. La no reelección presidencial como uno de
los pocos mecanismos de control sobre el hiperpresidencialismo latinoamericano . . . . .
B. El principio de no reelección no es ‘‘proscriptivo’’ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
C. La lógica perversa del ‘‘presidente candidato’’ .
D. La reelección del jefe de gobierno debe conceptualizarse de manera distinta según aquélla ocurra en un régimen presidencial o en
uno parlamentario . . . . . . . . . . . . . . .
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IV. Los decretos de necesidad y urgencia . . . . . . . . . 148
V. La agilización del procedimiento legislativo . . . . . 155
CAPÍTULO SEXTO
EL DISEÑO INSTITUCIONAL BÁSICO DE LA CONSTITUCIÓN
NACIONAL ARGENTINA REFORMADA EN 1994
I. Visión general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
II. Los poderes de la nación . . . . . . . . . . . . . . . 162
ÍNDICE
1. El Poder Legislativo . . . . . . . . . . . . .
2. El Poder Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . .
El jefe de gabinete . . . . . . . . . . . .
3. El Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . .
4. Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el
gislativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A. Control . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B. Juicio de responsabilidad del presidente .
C. Procedimiento legislativo . . . . . . . .
D. El veto . . . . . . . . . . . . . . . . . .
E. Leyes delegadas . . . . . . . . . . . . .
F. Decretos de necesidad y urgencia . . . .
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Le. . .
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III. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
CAPÍTULO SÉPTIMO
UNA REFLEXIÓN PROSPECTIVA SOBRE LA REFORMA
POLÍTICO-INSTITUCIONAL EN BRASIL Y ARGENTINA
I. En busca de un marco de referencia para emprender
la reflexión sobre la reforma del Estado en México . 177
II. Las dos grandes preocupaciones del debate políticoinstitucional latinoamericano . . . . . . . . . . . . . 178
1. La consolidación de la democracia: ‘‘flexibilidad’’ y ‘‘rigidez’’ de las formas de gobierno . . . 179
2. La eficacia del régimen político . . . . . . . . . . 182
III. Las dudas razonables sobre los límites de la ‘‘ingeniería institucional’’ . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
1. La crítica al ‘‘institucionalismo’’ . . . . . . . . . 184
2. El problema de la institucionalización de la vida
política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
338
ÍNDICE
3. ¿Democracia formal o democracia sustantiva? . . 192
IV. La estrategia de la reforma en Brasil y Argentina . . 196
CAPÍTULO OCTAVO
LA REFORMA DEL ESTADO EN MÉXICO: LA TRANSFORMACIÓN
DEL SISTEMA POLÍTICO Y LA NECESIDAD DE UN REAJUSTE
EN EL ESQUEMA CONSTITUCIONAL
I. La transformación del sistema político mexicano y
la agenda de la reforma del Estado en México: una
hipótesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
II. Pasado y presente de la institución presidencial en
México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
III. ¿De qué manera es distinta la institución presidencial de ‘‘hoy’’ respecto de la de ‘‘antes’’? . . . . . . .
1. Las distintas opciones explicativas . . . . . . . .
2. Cambios recientes en la estructura jurídico-institucional de la presidencia de la República . . . .
A. La nueva legislación agraria de 1992 . . . . .
B. La reforma al régimen legal del Banco de
México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
C. La reducción del sector público y la desaparición de la Secretaría de Programación y Presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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216
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222
IV. Hacia un ajuste de la estructura constitucional . . . . 224
CAPÍTULO NOVENO
LAS OPCIONES ESTRATÉGICAS DE LA REFORMA DEL ESTADO
EN MÉXICO
I. Problemas y dilemas del posible formato de la reforma del Estado en México . . . . . . . . . . . . . . . 227
1. El debate sobre el poder constituyente en México . 227
ÍNDICE
2.
3.
4.
5.
A. Límites formales . . . . . . . . . . . . . . . .
B. Límites materiales . . . . . . . . . . . . . . .
¿Un Congreso Constituyente para expedir una
nueva Constitución? . . . . . . . . . . . . . . . .
A. Elección del Congreso Constituyente . . . . .
B. La cuestión de las legislaturas locales . . . . .
C. La dinámica interna del Congreso Constituyente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
D. Las relaciones entre el Congreso Constituyente y el presidente de la República . . . . .
E. ¿Necesitamos una nueva Constitución? . . . .
¿Mesa especial de negociación? . . . . . . . . . .
Formato abierto vs. formato cerrado . . . . . . .
¿Formato con comisión redactora de anteproyecto?
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II. El formato de la reforma del Estado en México . . . 252
CAPÍTULO DÉCIMO
OPCIONES DE REFORMA AL ESQUEMA CONSTITUCIONAL
RELATIVO A ALGUNOS ASPECTOS DE LAS RELACIONES
ENTRE EL PODER LEGISLATIVO Y EL PODER EJECUTIVO
EN MÉXICO
I. El procedimiento legislativo en México: el trámite de
reenvío entre las Cámaras del Congreso de la Unión . 257
II. La opción de un procedimiento legislativo ‘‘acelerado’’ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Materias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. La calificación de la ‘‘urgencia’’ . . . . . . . . .
3. Los plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Consecuencias por incumplimiento de los plazos .
A. Decreto-ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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ÍNDICE
B. Aprobación ficta . . . . . . . . . . . . . . . . 276
C. Ninguna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276
III. La delegación en comisiones de la facultad de discutir y aprobar en lo particular proyectos de ley . . . . 277
IV. El veto presidencial . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. El veto presidencial en la actualidad . . . . . . .
2. El veto parcial . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. ¿Qué actos del Congreso pueden ser vetados? . .
4. ¿Existe alguna distinción entre ‘‘publicar’’ y
‘‘promulgar’’? . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
281
281
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292
V. Los decretos con fuerza de ley . . . . . . . . . . . . 300
VI. La delegación legislativa . . . . . . . . . . . . . . . 303
VII. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
Epílogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
La reforma del Estado en América Latina:
los casos de Brasil, Argentina y México, editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, se terminó de imprimir
el 26 de noviembre de 1998 en los talleres
de J. L. Servicios Gráficos, S. A. de C. V.
En la edición se empleó papel bond 57 x 87
de 37 kg. para las páginas interiores y cartulina couché de 162 kg., para los forros. Consta de 1,000 ejemplares.
A José Luis Soberanes Fernández
ABREVIATURAS
ANC
Asamblea Nacional Constituyente
LOBM
Ley Orgánica del Banco de México
PAN
Partido Acción Nacional
PARM
Partido Auténtico de la Revolución Mexicana
PDS
Partido Democrático Social
PFL
Partido del Frente Liberal
PJ
Partido Justicialista
PMDB
Partido del Movimiento Democrático Brasileño
PNR
Partido Nacional Revolucionario
PRD
Partido de la Revolución Democrática
PRI
Partido Revolucionario Institucional
PRM
Partido de la Revolución Mexicana
PRT
Partido Revolucionario de los Trabajadores
PT
Partido del Trabajo
PVEM
Partido Verde Ecologista de México
RCG
SHCP
Reglamento del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SPP
Secretaría de Programación y Presupuesto
UCR
Unión Cívica Radical
9
AGRADECIMIENTOS
Deseo extender un sincero agradecimiento al gran número de
personas que de diversas maneras me ayudaron a realizar esta
investigación a lo largo de más de dos años. Entre ellas, debo
mencionar en primerísimo lugar a José Luis Soberanes Fernández, director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
UNAM entre 1990 y 1998, sin cuyo firme y constante apoyo esta
obra jamás habría visto la luz. También, y de manera muy especial, deseo agradecer a Jorge Carpizo, Diego Valadés, Víctor Manuel Martínez Bullé Goyri, Sergio López Ayllón y Héctor Fix
Fierro sus valiosos y muy pertinentes comentarios y observaciones a las últimas versiones de este trabajo.
Igualmente, quiero agradecer las palabras de aliento, los comentarios y las observaciones de otros amigos y colegas, quienes me
ayudaron a ir afinando partes diversas de esta obra. Debo mencionar entre ellos a Amador Rodríguez Lozano, Efrén Elías Galavíz, Salvador Valencia Carmona, Leonel Alejandro Armenta
López, Mario Melgar Adalid, Ma. del Refugio González Domínguez, Susana Thalía Pedroza de la Llave, Carla Huerta Ochoa,
Ma. del Pilar Hernández Martínez, Claudia Ruiz Massieu, Marcia
Muñoz de Alba, Hugo Alejandro Concha Cantú, José Antonio
Caballero Juárez, Edgar Corzo Sosa y Javier Saldaña Serrano.
Asimismo, deseo agradecer todo el apoyo que recibí de la Universidad de Texas (campus Austin), primero durante una estancia
de investigación realizada en el otoño de 1995 en el Mexican
Center del ILAS (Institute of Latin American Studies), gracias a
la beca C. B. Smith otorgada por dicho Instituto; y después, durante los dos semestres que he tenido la fortuna de impartir clases
en la Escuela de Derecho de dicha Universidad en calidad de
11
12
AGRADECIMIENTOS
profesor visitante. En particular, deseo agradecer a Guillermo F.
Margadant, quien también ha sido profesor visitante en dicha
Universidad durante más de una década, así como a Michael
Sharlot, director de la Escuela de Derecho, quien desde un principio me brindó su confianza y su amistad. Debo mencionar también
a Peter Ward, por su cordialidad y su interés en mi trabajo.
De igual modo, quiero expresar mi gratitud al comité organizador del premio jurídico ‘‘José Francisco Ruiz Massieu’’, por
haber distinguido al presente trabajo cuando tan sólo era un proyecto de investigación.
Deseo agradecer también a mis padres, Ma. Elena de la Garza
Sánchez y José Ma. Serna Maciel, por su cariño y su apoyo. Y
finalmente, agradezco a mi esposa, Anita Veitl, sus palabras de
aliento, su amor y su comprensión.
INTRODUCCIÓN
I. Transición democrática y reforma constitucional . . .
13
II. Los aspectos ‘‘para-normativos’’ de la reforma constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
16
III. La transición democrática y la reforma constitucional en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18
IV. Argumento central de la obra . . . . . . . . . . . . .
22
331
INTRODUCCIÓN
I. TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y REFORMA CONSTITUCIONAL
Los procesos de transición democrática en América Latina están
íntimamente vinculados a los de reforma constitucional. Como
lo demuestra la historia reciente de países como Brasil, Argentina, Chile, Perú y Uruguay, por citar sólo unos ejemplos, el paso
de regímenes ‘‘autoritarios’’1 a regímenes de corte ‘‘democrático’’2 ha implicado el establecimiento de un nuevo diseño institucional o, para utilizar un término que alude a los pactos de la
1 No somos ajenos a la problemática que plantea la utilización de un término tan
genérico y abstracto, como lo es el concepto de ‘‘autoritarismo’’. En realidad, el régimen
político de cada uno de los países mencionados (durante los gobiernos militares) tuvo
características específicas que les eran propias y que los distinguían entre sí. El mismo
problema se presenta cuando pretende calificarse el sistema político mexicano surgido de
la Revolución como ‘‘autoritario’’. Si no se hacen calificaciones importantes, utilizar dicho término no explica mucho, ni sirve gran cosa para entender el carácter de la transición
mexicana. Como interesantes intentos por ‘‘calificar’’ el carácter ‘‘autoritario’’ del régimen político posrevolucionario en México, pueden citarse trabajos como los siguientes:
Purcell Kaufman, Susan, The Mexican Profit-Sharing Decision, Politics in an Authoritarian Regime, University of California Press, 1975; Reyna, José Luis, y Winert, Richard
(eds.), Authoritarianism in Mexico, Philadelphia, Institute for the Study of Human Issues,
1977, y, más recientemente, Torres Mejía, David, Proteccionismo político en México
(1946-1977), tesis para optar por el grado de doctor en Ciencia Política, México, UNAM,
1998.
2 El concepto de ‘‘democracia’’ es otro término genérico que puede resultar equívoco.
Para los efectos de este trabajo, utilizaremos la definición ‘‘mínima’’ de democracia de
Bobbio: democracia es una forma de gobierno en que existe el derecho de participar
directa o indirectamente en la toma de decisiones colectivas para un número muy elevado
de ciudadanos; en la que además existen reglas procesales que permiten tal participación
y la toma de decisiones (como la regla de la mayoría), y, por último, en la que existen
las condiciones para que aquéllos que están llamados a decidir o a elegir a quienes deberán decidir se planteen alternativas reales y estén efectivamente en posibilidad de seleccionar entre una u otra. Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, 1a. reimp.,
Argentina, Fondo de Cultura Económica, 1993, pp. 14-15.
13
14
INTRODUCCIÓN
transición, de un nuevo ‘‘arreglo institucional’’. A su vez, esto
ha llevado a reformar la Constitución vigente (como fue el caso
de Argentina), o a expedir una nueva Constitución (como sucedió
en Brasil). En éstos y otros países, a los pactos y a la negociación
política, a la liberalización y democratización progresiva, a los
procesos de ‘‘apertura’’ que desembocaron en la transferencia del
poder de los militares a los civiles siguió una etapa de redefinición constitucional.
Ya sea que se haya expedido una nueva Constitución, o que
se haya modificado de manera importante la vigente, lo cierto es
que en América Latina transición democrática y reforma constitucional han formado parte de un solo proceso más amplio, caracterizado por el establecimiento de bases democráticas de organización y convivencia políticas en los Estados de la región.
No debe extrañarnos que esto haya sucedido así. A final de
cuentas, la transición democrática implica, como transición, una
transferencia del poder político; y como democrática, la adopción de formas incluyentes y abiertas de distribución del poder,
así como la adhesión a los principios y valores de la democracia
liberal, destinados a controlar y limitar el ejercicio del poder mismo. En otras palabras, la transición democrática implica una
reorganización de las formas del poder y un replanteamiento de
los principios y valores que las informan. Formas, principios y
valores que, a su vez, se pretenden estabilizar, hacer permanentes
y eficaces, objetivos para los cuales la cultura occidental ha creado un instrumento: la Constitución, y ha desarrollado una doctrina: el constitucionalismo.
En efecto, como todos sabemos, la Constitución es un instrumento creado con el objetivo de controlar y limitar el poder político, y
que tiene la cualidad de estabilizar ciertas formas de distribución
y ejercicio del poder, con una pretensión de permanencia y de
eficacia real o, como diría Bidart, de vigencia sociológica.3 Aho3 Bidart Campos, Germán, El derecho de la Constitución y su fuerza normativa, Buenos Aires, Ediar, 1995, p. 58.
INTRODUCCIÓN
15
ra bien, hay que aclarar que estas cualidades, estas potencialidades de la Constitución se deben a que ésta es, ante todo, una
norma jurídica que, además, es suprema y rígida.4
Al ser una norma, está dirigida a regular la conducta de los
seres humanos; al ser jurídica, existe la posibilidad, en última
instancia, de aplicarla mediante el ejercicio de la coacción, cuando no se acata voluntariamente; al ser suprema, prevalece en todo
caso frente a otras fuentes del derecho y es el punto de referencia
obligado del resto del orden jurídico y de la actuación de los
órganos de poder, y al ser rígida (desde la perspectiva del procedimiento para su reforma), se favorece su permanencia y estabilidad en el tiempo.
No resulta extraño entonces que las transiciones democráticas
vividas por los países latinoamericanos en las últimas dos décadas hayan derivado en procesos de debate y reforma constitucional. Ésta se ha visto como un prerrequisito vital, aunque no único, para la instauración, permanencia, estabilidad y eficacia de la
democracia; se la ha percibido como garantía normativa de una
nueva forma de distribución y ejercicio del poder, y como garantía también de los principios y valores que son esenciales al régimen democrático.
Cabe decir que esta visión de la reforma constitucional lleva
implícita la confirmación de la teoría de la fuerza normativa de
la Constitución. Es decir, la Constitución es una norma jurídica
que ordena la conducta de los detentadores5 del poder y de sus
destinatarios; por lo tanto, tiene fuerza normativa directa y su
cumplimiento es exigible. Si nos ubicamos en el contexto de las
transiciones, esta teoría nos lleva a la idea de la juridificación de
la democracia: la democracia es un conjunto de principios, valores y procedimientos que, al estar constitucionalmente consagra4 No en todos los países la Constitución es rígida, pero sí en la inmensa mayoría de
los casos. Un ejemplo de Constitución ‘‘flexible’’ en contraposición a rígida (desde el
punto de vista del procedimiento para su reforma) es la Constitución del Reino Unido.
5 Se ha empleado este término en el mismo sentido en que lo utilizó Karl Loewenstein
en Teoría de la Constitución, Barcelona, Ariel, 1983.
16
INTRODUCCIÓN
dos, participan de la propia fuerza normativa de la Constitución,
lo cual significa que son exigibles. De ahí la insistencia en dar
expresión normativa a la transición a través de la reforma constitucional.
II. LOS ASPECTOS ‘‘PARA-NORMATIVOS’’ DE LA REFORMA
CONSTITUCIONAL6
Ahora bien, la consideración de la Constitución como norma
jurídica no debe nublar las otras acepciones que puede tener dentro de los procesos de transición democrática. No olvidemos que
las transiciones son procesos históricos complejos de reestructuración de instituciones y reasignación de significados que se
mueven en varios planos, no solamente el jurídico. Además, debemos recordar que la Constitución misma es uno de esos fenómenos que forman un nexo, una conexión entre diversas esferas
de la vida humana, por el que se vinculan distintas áreas de la
realidad política, jurídica, histórica y sociológica.7
En efecto, la expedición de una nueva Constitución o la reforma fundamental de una Constitución como punto culminante de
una transición democrática son actos de profunda significación
política, desde el momento en que establecen jurídicamente las
bases de una nueva organización del poder. Bajo esta perspectiva, la reforma constitucional surge asociada a la imagen de la
‘‘refundación’’ del Estado, como una respuesta a las expectativas
políticas de cambio, y como parte de una necesaria estrategia de
generación de confianza social y política, en el sentido de que
las cosas habrán de ser distintas en el futuro: se consagra así, de
manera formal y visible, la ruptura con el pasado ‘‘autoritario’’
o el rompimiento con la ‘‘democracia limitada’’, y se marca el
6 Diego Valadés ha utilizado la expresión ‘‘procedimientos legislativos para-normativos’’ para identificar los aspectos de estrategia y oportunidad políticas, sin los cuales es
muy difícil que un proyecto de reforma constitucional prospere. Vid. Valadés, Diego,
Constitución y política, México, UNAM, 1994, pp. 318-319.
7 García Pelayo, Manuel, Derecho constitucional comparado, Madrid, Alianza Universidad Textos, 1991.
INTRODUCCIÓN
17
inicio de una nueva ‘‘normalidad democrática’’, quedando constancia escrita de ello en un nuevo texto constitucional.
Por supuesto que esto tiene que ver con la necesidad de generar un grado de consenso lo más amplio posible en torno al nuevo
orden político, y, por lo tanto, tiene que ver con el establecimiento de sus bases mismas de legitimidad. Sin un amplio consenso,
el nuevo orden político no habrá de sobrevivir ni funcionar. El
acto constituyente puede ser visto entonces como parte de una
estrategia no sólo de instauración de la democracia, sino también
de su consolidación y estabilidad, los cuales requieren la adhesión consciente de los actores políticos más significativos y de
los más amplios sectores de la sociedad al nuevo orden políticoconstitucional.
Pero la Constitución dentro de un proceso de transición democrática también puede ser vista como un gran pacto o, en realidad, como un conjunto de pactos. Sin pretender despojar a la
Constitución de su carácter esencialmente normativo, como lo hiciera Lasalle en su famosa definición sociológica de Constitución, debemos aceptar que detrás de toda obra constituyente hay
actores políticos concretos, que son quienes se sientan a negociar
los términos de la nueva normatividad constitucional. Inevitablemente, cada uno de estos actores trae a la negociación sus propios
intereses materiales e ideológicos; sus propias ambiciones, individuales o de grupo; sus propias concepciones del bien común, de
la conveniencia nacional, y de los alcances y límites de la acción
gubernamental. Cada uno de ellos intentará incrustar en la Constitución garantías normativas de sus intereses y preferencias.
No será raro encontrar en los procesos de reforma constitucional a actores políticos que se beneficiaron del ‘‘antiguo régimen’’.
Las transiciones ‘‘pactadas’’, como la de Brasil por ejemplo, son
producto de acuerdos entre sectores del ‘‘bloque autoritario’’ y la
coalición de grupos que impulsan el cambio democrático. En este
tipo de transiciones, la sobrevivencia política de los primeros en
el nuevo régimen que pretende crearse suele ser vista como un
prerrequisito de la posibilidad del acuerdo de transición. Por esta
18
INTRODUCCIÓN
razón, tampoco será extraño encontrar en la nueva normatividad
constitucional o en la legislación secundaria salvaguardas o ‘‘garantías’’ para los grupos identificados con el ‘‘bloque autoritario’’.
En un apretado esfuerzo de síntesis, podríamos afirmar entonces que el acto constituyente en los procesos de transición democrática significa la generación de un pacto para la fundación de
la legitimidad y de las bases de funcionamiento del nuevo orden
político democrático. Pacto que, al expresarse en una Constitución, tiene a su vez fuerza normativa y, por lo tanto, es guía obligatoria de la conducta de los detentadores y los destinatarios del
poder. De esta manera, la Constitución viene a unificar diversas
esferas de la vida de la comunidad política bajo un orden orientado por ciertos principios y valores, que operan a manera de
‘‘ideas-fuerza’’ que lo legitiman, a la vez que guían a la comunidad en un sentido democrático.
III. LA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y LA REFORMA
CONSTITUCIONAL EN MÉXICO
México vive hoy su propia transición democrática. Si hemos
de utilizar la distinción empleada en diversos estudios sobre las
transiciones democráticas en América Latina y en el mundo,8 podríamos decir que México inició un proceso de liberalización
política desde la década de 1970, que luego se transformó en una
verdadera democratización al final del siguiente decenio y durante el de 1990; democratización, hay que decirlo, de un régimen
ciertamente no militar, es decir, civil, pero que había implantado
una variedad de controles a la participación política, sobre todo en
materia electoral.
Por esta última razón, precisamente, la manifestación primaria
de la transición mexicana consistió en transformar el sistema
electoral, para lo cual hubo que reformar la Constitución en di8 O’Donnell, Guillermo; Schmitter, P., y Whitehead, L. (eds.), Transitions from Authoritarian Rule, Baltimore-Londres, Johns Hopkins University Press, 1988.
INTRODUCCIÓN
19
versas ocasiones, tal y como sucedió en 1977, 1990, 1994 y 1996.
La prioridad de la transición fue la reforma electoral, como condición de acceso a las instancias desde donde podrían proyectarse
después cambios más profundos al régimen político mexicano.
Sin embargo, los importantes avances en materia de transparencia y limpieza de los procesos electorales, sobre todo a nivel
federal, pero también en un amplio espectro del ámbito estatal,
hizo que desde principios de la presente década comenzara a enfocarse la atención de las fuerzas que impulsan la transición a un
ámbito distinto de lo estrictamente electoral, y que empezara a
hablarse cada vez con mayor insistencia acerca de la necesidad
de reformar el Estado. Reforma del Estado que en México alude
----repetimos---- no solamente a la cuestión electoral, sino que
abarca aspectos más globales del sistema político en su conjunto.
Así, por ejemplo, en enero de 1996 se dieron a conocer los llamados Acuerdos del Seminario de Chapultepec, en donde los líderes de los distintos partidos políticos y los representantes del
gobierno diseñaron lo que podríamos identificar como una agenda inicial y tentativa de la reforma del Estado, muchos de cuyos
puntos habrán de llevar, necesariamente, a reformar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ahora bien, la reforma amplia y profunda a la Constitución
de 1917 no es un asunto que deje de tener una fuerte carga emocional para la mayoría de los mexicanos. Recordemos que ella
es producto de una revolución social, de una gran movilización
popular que sacudió las bases del Estado oligárquico implantado
en México a finales del siglo pasado. Su expedición significó, en
gran medida, la cristalización jurídico-constitucional de las aspiraciones de los amplios segmentos de la población que habían
participado en la Revolución. De ahí la gran dosis de legitimidad
que el nuevo documento fundamental tuviera desde un inicio.
Además, no podemos dejar pasar por alto que la Constitución
de 1917 logró sintetizar, como ninguna otra Constitución lo había
hecho antes que ella, una declaración de derechos individuales
provenientes del liberalismo mexicano del siglo XIX con una no-
20
INTRODUCCIÓN
vedosa declaración de derechos sociales, que respondía a otra lógica y a otra ética política, distintas a las prescripciones del constitucionalismo liberal clásico. Cabe decir que, en gran medida,
esta síntesis ayudó a articular una estrategia de legitimación del
sistema político surgido de la Revolución mexicana, que no se
agotó sino hasta que los cambios cuantitativos y cualitativos en
la estructura social y la transformación del modelo de desarrollo
económico propiciaron el cambio político, a principios de los
años ochenta.
Por otro lado, hay que mencionar también que la Constitución
de 1917 ha experimentado, desde su expedición hasta la fecha,
alrededor de trescientas setenta y ocho reformas. Jurídicamente
hablando, se trata de la misma Constitución, es decir, la de 1917,
pero cualitativamente hablando es innegable que las diferencias
entre el documento original y el actual son múltiples. Desde esta
perspectiva puede afirmarse que una reforma fundamental al texto
constitucional vigente no necesariamente implicaría una ruptura
o un alejamiento del ‘‘espíritu del Constituyente de 1917’’, sino
que incluso en algunos casos podría darse un retorno al ‘‘espíritu’’ y texto originales, como ocurriría, por ejemplo, con la propuesta de acortar el periodo presidencial de seis a cuatro años, o la
propuesta de permitir la reelección de los diputados y senadores.
Asimismo, debemos reconocer que la Constitución, tanto en
su texto original como en el vigente, contribuyó a dar forma al
presidencialismo reforzado característico de nuestro sistema político actual, esquema que, hoy por hoy, es el que pretende sustituirse por un sistema presidencial ‘‘acotado’’. Por ejemplo, ya
desde el texto original de la Constitución de 1917 no se incluyó
al presidente de la República como sujeto de juicio político, omisión que sigue existiendo en la actualidad (artículo 110); además,
a través de diversas reformas constitucionales promovidas y animadas por el presidente de la República en turno, fue creándose
al pasar de los años un esquema claramente favorable al poder
presidencial. Por ejemplo, se dio al presidente el fabuloso instrumento de poder que en su momento fueron los procedimientos
INTRODUCCIÓN
21
de la reforma agraria, dándole a aquél el carácter de máxima autoridad en esta materia (artículo 27); por otra parte, se extendió
el periodo presidencial de cuatro a seis años; se consagró el principio de la rectoría económica del Estado, organizándose todo el
sistema de planeación del desarrollo en torno al Poder Ejecutivo;
y cuando se llegaron a otorgar facultades de control del Congreso
sobre el Poder Ejecutivo, éstas se dieron de manera limitada,
como ocurre con las comisiones de investigación, restringidas en
su ámbito de acción a la posibilidad de investigar únicamente a
organismos descentralizados y empresas de participación estatal
mayoritaria (artículo 93).
En fin, podemos decir que la Constitución de 1917 ha sido, por
un lado, fuente de legitimidad del sistema político mexicano; ha
sido programa de reivindicaciones sociales y catálogo de derechos individuales; pero, por otro lado, ha funcionado como esquema normativo de apuntalamiento del presidencialismo mexicano; de un presidencialismo que, si bien durante muchos años
garantizó la estabilidad política y la eficacia gubernamental en el
país, hoy día resulta insostenible. El nuevo sistema de partidos
creado al influjo de las reformas electorales de los lustros anteriores, la organización de una sociedad cada vez más compleja
y heterogénea, más consciente y demandante, son factores que
están creando un nuevo sistema de relaciones políticas, una nueva correlación de fuerzas, que ya están exigiendo una nueva estructura constitucional que consolide y proyecte hacia nuevas
esferas la transición democrática mexicana.
No cabe duda, entonces, de que dentro de la transición mexicana habrá de llegar el momento de la reforma constitucional. Y
habrá de llegar tanto por la urgencia de ajustar el esquema constitucional a la nueva estructura de relaciones políticas surgida de la
propia transición, como por la necesidad de una estrategia de legitimación del nuevo sistema político; es decir, como un acto
simbólico de inicio, de refundación del orden político sobre nuevas
bases, principios y valores, que abra esperanzas y expectativas que a su vez sirvan para cohesionar a la sociedad en torno
22
INTRODUCCIÓN
al nuevo proyecto político. Sin una estrategia de este tipo, será
muy difícil conseguir la anhelada gobernabilidad democrática.
IV. ARGUMENTO CENTRAL DE LA OBRA
El argumento principal del presente trabajo se basa en la articulación de las siguientes hipótesis: México vive hoy su propia
transición democrática, que tarde o temprano habrá de desembocar en una importante reforma constitucional o incluso en la expedición de una nueva Constitución. Las características de la
transición mexicana son distintas, en una medida importante, a
las transiciones de otros países latinoamericanos. Ello se debe
a que el punto de partida es diferente, en razón del carácter específico del sistema político construido después de la Revolución
mexicana. Sin embargo, el punto de llegada no ha de ser tan
distinto. La transformación política de México parece estar llevando a un estado de cosas parecido al imperante en otros países
latinoamericanos (y, ciertamente, parecido al de la gran mayoría
de los Estados en donde la democracia es una realidad): pluralismo político-partidista, ‘‘incertidumbre’’ democrática, y posibilidades reales de alternancia y de ‘‘gobiernos divididos’’.9
Estas nuevas posibilidades, abiertas por la propia transformación política del país, pueden generar problemas para la consolidación de la democracia y la eficacia decisoria del régimen político,10 debido a que las normas constitucionales relativas a las
relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo vigentes en la actualidad fueron pensadas y diseñadas en función de
un sistema de partido casi único, en el cual había certeza casi
9 La ‘‘incertidumbre’’ democrática se refiere al hecho de que, en el juego político
democrático, la definición de quien ocupa los cargos públicos de elección es incierta hasta
el momento en que se conocen los resultados de las elecciones. En principio, cualquiera
puede ganar. Por otra parte, se habla de ‘‘gobiernos divididos’’ para hacer referencia a la
posibilidad de que los órganos Ejecutivo y Legislativo, dentro de un mismo nivel de
gobierno, estén ocupados por individuos de distinta filiación político-partidista.
10 En el capítulo séptimo de esta obra profundizaremos en los conceptos de ‘‘consolidación de la democracia’’ y ‘‘eficacia decisoria del régimen político’’.
INTRODUCCIÓN
23
absoluta de qué partido tendría el control de los distintos órganos
sujetos a elección popular, y en donde las posibilidades reales de
alternancia y de ‘‘gobiernos divididos’’ eran casi inexistentes. Sin
embargo, las circunstancias han cambiado y el esquema constitucional vigente, por lo menos en la materia aludida, no podrá
dar soluciones al distinto patrón de relaciones entre poderes que
parece estar emergiendo y consolidándose en México.
Por estos motivos, consideramos que la nueva realidad política
de México exige un reajuste de las normas constitucionales relativas a las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo,
y también de las reglas sobre las relaciones entre las Cámaras
del Congreso de la Unión (puesto que la idea de ‘‘gobiernos divididos’’ puede también extenderse a la posibilidad de que la mayoría de ambas Cámaras sean de distintos partidos o de diferentes
coaliciones de partidos).
Ahora bien, ¿de qué manera o en qué sentido podría darse ese
‘‘reajuste’’ a nivel constitucional?, ¿cómo empezar a reflexionar
sobre las posibilidades de reforma en cuanto al tema aquí planteado?, ¿cómo podríamos generar propuestas que pudieran ser
útiles para el debate constitucional mexicano?
Sin lugar a dudas, puede pensarse en diversas vías para emprender una tarea de reflexión y de análisis que responda a estas
preguntas. Una de ellas podría ser, por ejemplo, la histórica, la
cual consistiría en hacer un estudio de los diseños institucionales
vigentes en México en distintas épocas, para, a partir de ahí, evaluar la normatividad vigente, y también para tratar de identificar
el diseño institucional que podría ser más adecuado a la nueva
realidad política que vive el país. Otra vía podría consistir en
llevar la reflexión al terreno de la discusión sobre las ventajas y
desventajas teóricas que los distintos ‘‘arreglos institucionales’’
tienen, y reconsiderar en función de ellas el esquema constitucional vigente para tratar de derivar propuestas de cambio institucional.
Sin embargo, existe una vía más, que consiste en emprender
un estudio de carácter comparado de procesos de reforma cons-
24
INTRODUCCIÓN
titucional ocurridos en países que guarden con México un cierto
grado de semejanza o afinidad, para el efecto de diseñar, a partir
de los datos que tal investigación arroje, un marco de análisis
que pudiera servir para emprender la reflexión sobre el caso particular de México.
Esta última vía es la que hemos desarrollado en el presente
trabajo. Es decir, hemos emprendido el estudio de los procesos
de reforma constitucional ‘‘postransición’’ ocurridos en Brasil y
Argentina, con el objeto de diseñar un marco conceptual que nos
permita abordar el estudio de algunos de los problemas que muy
probablemente habrá de encarar la ‘‘reforma del Estado’’ en México. Como podrá verse a lo largo de nuestro trabajo, hemos tratado de penetrar en el análisis tanto de la forma en que se dio el
proceso de debate y reforma constitucional en Brasil y Argentina,
como en el contenido de las reformas finalmente aprobadas. En
nuestra opinión, existe una vinculación entre forma y contenido,
ya que la primera determina el acceso o la exclusión de ciertos
intereses o demandas a la ‘‘arena’’ en que se debate y decide la
reforma. Por ello hemos querido tocar ambos aspectos en nuestro
estudio.
No obstante, debemos aclarar que la reforma constitucional
efectuada en Brasil al final de la pasada década, y en Argentina,
a mediados de ésta, abarcaron una gran cantidad de materias, muchas de las cuales no serán analizadas, ni siquiera reseñadas, en
la presente obra. En efecto, las reformas mencionadas tocaron
puntos tan importantes como los derechos humanos, los derechos
sociales, los tratados internacionales y su vinculación con el derecho interno, el federalismo, el Poder Judicial, por sólo aludir a
algunos de los más relevantes. Sin embargo, en este estudio hemos preferido reducir el alcance de nuestra investigación a una
parcela específica del debate y la reforma: la forma de gobierno.
Vale decir que con esta limitación autoimpuesta hemos buscado
concentrarnos en un tema muy específico, pero a cambio de tratar
de profundizar en él lo más posible.
INTRODUCCIÓN
25
El trabajo tiene varios objetivos, unos primarios y otros secundarios. Entre los primarios, está el ya indicado de generar un marco
conceptual de análisis que sirva para emprender de una manera
más ordenada la reflexión sobre la ‘‘reforma del Estado’’ en México. Asimismo, pretendemos identificar algunas de las alternativas de reforma (de forma y de contenido) que eventualmente
podrían considerarse en nuestro país. Por otra parte, la investigación se planteó alcanzar objetivos que desde el punto de vista
metodológico calificamos de secundarios, pero que no dejan de
ser sumamente importantes para los efectos de informar el debate
constitucional que muy probablemente habrá de darse en México
dentro de la ‘‘reforma del Estado’’. Entre ellos se encuentra el de
mostrar al analista y al lector mexicano el tipo de argumentación,
las preocupaciones y las razones que prevalecieron en el debate
constitucional en Brasil y Argentina, con la idea de estimular la
reflexión nacional, de acuerdo, por supuesto, a las características
y a la experiencia histórica propias de México. Además, hemos
intentado desarrollar algunas ideas en torno a la manera en que
el sistema político mexicano se ha transformado en las últimas
dos décadas, con el fin de entender qué tipo de ‘‘reajuste’’ requiere el esquema constitucional aún vigente.
En vista de las hipótesis planteadas y de los objetivos señalados, este trabajo se encuentra organizado de la siguiente manera:
en el capítulo primero hacemos una reseña del proceso de reforma
constitucional en Brasil, abordando temas como el de la forma en
que se organizó y el de la discusión sobre los límites del poder
constituyente. Asimismo, en este capítulo analizamos algunos de
los problemas enfrentados por la Asamblea Nacional Constituyente (en adelante, ANC) en el proceso de expedición de la
Constitución de 1988.
En el capítulo segundo, analizamos el debate brasileño sobre
la forma de gobierno, marcada por la discusión en torno a las
ventajas y las desventajas institucionales de los sistemas presidencial y parlamentario. Y en el capítulo tercero hacemos una
breve descripción de la estructura constitucional básica de Brasil,
26
INTRODUCCIÓN
la cual fue el resultado de la nueva Constitución y del triunfo del
sistema presidencial sobre el parlamentario.
En el capítulo cuarto estudiamos el proceso del debate y la
reforma constitucional en Argentina. Entramos al análisis de los
pactos entre los líderes partidistas y la importancia que tuvieron
para definir el contenido de la reforma. Asimismo, hacemos notar
el esquema relativamente cerrado por el que se condujo todo el
proceso, dado el fuerte control ejercido por los líderes de los
principales partidos políticos.
En el capítulo quinto analizamos los temas más importantes
del debate constitucional argentino. De esta manera, hacemos referencia a la discusión ocurrida en torno al sistema mixto de gobierno, la reelección presidencial, el procedimiento legislativo, el
veto y la novedosa institución del jefe de gabinete. Por su parte,
en el capítulo sexto hacemos una sucinta descripción de la estructura constitucional básica de Argentina, resultante de la reforma de 1994.
En el capítulo séptimo emprendemos la elaboración de un
marco conceptual que nos permita abordar posteriormente el
tema de la reforma del Estado en México. Basados en nuestro
estudio de casos sobre las experiencias de Brasil y Argentina,
identificamos las que hemos llamado ‘‘las dos grandes preocupaciones del debate constitucional latinoamericano’’: la consolidación de la democracia y la eficacia del régimen político.
En el capítulo octavo exponemos nuestras ideas acerca de la
transformación que ya ha experimentado el sistema político mexicano, y argumentamos que ello está llevando a la necesidad de
elaborar un reajuste al esquema constitucional vigente. La idea
del reajuste sería, por cierto, evitar conflictos entre poderes que
no tengan salidas institucionales, que por esta razón pudiesen llegar a afectar la eficacia del régimen político y la estabilidad de
la democracia.
En el capítulo noveno se busca reflexionar sobre las distintas
opciones estratégicas del formato de la reforma del Estado en
México. Se identifican algunos de los problemas, ventajas y di-
INTRODUCCIÓN
27
lemas que surgirían, por ejemplo, del hecho de que se convocase
a un Congreso Constituyente; o de que la reforma se realizara a
través de una mesa especial de negociación integrada por los líderes nacionales de los partidos y por los representantes del gobierno federal. Asimismo, se analiza el importante tema de los
límites del poder constituyente en un proceso como el de la reforma del Estado.
En el capítulo décimo hacemos referencia a algunas de las opciones de reforma al esquema constitucional, concentrándonos
exclusivamente en algunos aspectos de las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, relativos al procedimiento
legislativo. En este capítulo indagamos sobre los defectos y virtudes de nuestro procedimiento legislativo, a la luz de la nueva
correlación de fuerzas políticas existente en México y teniendo
en mente las preocupaciones y argumentos del debate constitucional brasileño y argentino.
Por último, hemos incluido un breve epílogo, para reiterar la
línea de argumentación principal de la obra, así como para identificar los cabos sueltos que podrían ser la base de futuras investigaciones sobre la reforma del Estado en México. Esperamos que
este trabajo sea útil para informar el debate político-constitucional
mexicano, precisamente ahora que nuestro país requiere de propuestas novedosas para resolver sus problemas más apremiantes.
Ciudad Universitaria, 8 de septiembre de 1998.
CAPÍTULO PRIMERO
EL PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL EN BRASIL
I. El proceso de reforma . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. La convocatoria y la elección de la Asamblea Nacional Constituyente . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Composición de la Asamblea Nacional Constituyente y la dificultad para conformar una mayoría
clara y estable . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. La pugna con el presidente Sarney . . . . . . . .
3. La calidad dual de Congreso y Asamblea Nacional Constituyente . . . . . . . . . . . . . . . . .
29
29
32
33
35
III. La Comisión Arinos . . . . . . . . . . . . . . . . . .
36
IV. Los trabajos de la Asamblea Constituyente . . . . . .
38
DEL SISTEMA POLÍTICO Y LA NECESIDAD DE UN RE331
CAPÍTULO PRIMERO
EL PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL
EN BRASIL
I. EL PROCESO DE REFORMA
La forma en que se dio el proceso de reforma político-institucional en Brasil tuvo su propio impacto sobre el contenido del debate constitucional y la sustancia misma de la Constitución finalmente aprobada en dicho país en 1988. Como podrá observarse en
la reseña que sobre dicho proceso de debate hemos realizado
en el presente capítulo, los patrones de acceso y de exclusión de
los diversos actores en la ‘‘arena’’ en la cual se discutieron y se
aprobaron o rechazaron las distintas propuestas influyeron en la
determinación de los temas de la agenda de la ANC, así como
en la articulación de dichos temas dentro del nuevo texto constitucional. En otras palabras, las formas por las que transcurrió
el debate sobre la reforma constitucional en Brasil no dejó de
tener un impacto importante sobre el contenido del debate mismo
y, consecuentemente, sobre el diseño constitucional que finalmente fue aprobado en 1988. En el presente capítulo nos proponemos ilustrar la manera en que se dio este proceso.
II. LA CONVOCATORIA Y LA ELECCIÓN DE LA ASAMBLEA
NACIONAL CONSTITUYENTE
La propuesta de convocar a una ANC formó parte de la plataforma electoral presentada por Tancredo Neves dentro de su
campaña a la Presidencia de la República en 1984. Sin embargo,
al no poder Neves asumir dicho cargo debido a la grave enfer29
30
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
medad que finalmente le llevó a la muerte, el vicepresidente Sarney asumió la presidencia, y, al hacerlo, hizo suyo el compromiso de convocar a una asamblea que se encargaría de redactar una
nueva Constitución para Brasil.
De esta manera, a finales de 1985, Sarney envió al Congreso
una iniciativa de enmienda constitucional (la núm. 26/85), que a
la letra decía:
Artículo 1o. Los Miembros de la Cámara de Diputados y del Senado
Federal se reunirán, unicameralmente, en Asamblea Nacional Constituyente, libre y soberana, el día 1o. de febrero de 1987, en la sede
del Congreso Nacional.
Artículo 2o. El Presidente del Supremo Tribunal Federal instalará
la Asamblea Nacional Constituyente y dirigirá la sesión de elección
de su Presidente.
Artículo 3o. La Constitución será promulgada, después de la aprobación de su texto, en dos turnos de discusión y votación, por la
mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente.11
Con base en estas disposiciones, las elecciones para integrar
al Congreso Nacional (que a la vez fungiría como ANC) se llevaron a cabo el 15 de noviembre de 1986. Cabe destacar que
dichas elecciones estuvieron marcadas por una serie de factores
que influyeron en la conformación de la ANC y, eventualmente,
en el desarrollo mismo de sus trabajos. Entre dichos factores, podemos mencionar, en primer lugar, que las elecciones de los legisladores coincidieron con las elecciones de los gobernadores
de los estados, lo cual provocó que las cuestiones relacionadas
con la reforma constitucional pasaran a un segundo término
como tema de las campañas.12 En segundo lugar, durante aquel
11 Slaibi Filho, Nagib, Anotações à Constitução de 1988, Río de Janeiro, Forense,
1989, p. 57.
12 Esta observación fue hecha por Campello de Souza, María do Carmo, ‘‘The Brazilian ‘New Republic’: Under the ‘Sword of Damocles’ ’’, en Stepan, Alfred (coord.), Democratizing Brazil, Oxford University Press, 1989, p. 374.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
31
proceso electoral, la atención pública estuvo muy concentrada en
el expediente del polémico Plan Cruzado, el cual, después de haber dado una enorme popularidad inicial al presidente Sarney, se
volcó en su contra al derrumbarse la aparente estabilidad económica que el mencionado plan había generado al principio de su
aplicación.13
Por otra parte, un factor más que cabe destacar es el hecho de
que la Cámara de Senadores de la Asamblea Constituyente incluyó veintitrés senadores elegidos en 1982 (debido al sistema
de renovación, no total sino parcial, de dos tercios de dicha Cámara). Esto significa que en la ANC había senadores que habían
sido elegidos en tiempos en los cuales el gobierno militar todavía
ejercía una gran influencia en el proceso de integración de las
Cámaras del Congreso,14 lo cual vino a traducirse en el hecho de
que ciertos intereses ligados a la dictadura tuvieran un espacio
de representación dentro de la Constituyente.
En atención a estos factores, no sería demasiado aventurado
colegir que gran parte, o al menos un buen número de los constituyentes, no fueron elegidos precisamente en virtud de sus opiniones sobre asuntos constitucionales, sino que predominaron
otro tipo de temas y preocupaciones en el ánimo de quienes les
eligieron.
Ahora bien, concluido el proceso electoral, el nuevo Congreso
nacional (que, como ya mencionamos, se reuniría unicameralmente en su calidad de ANC) quedó instalado al inicio de 1987.
No obstante, desde un principio y a lo largo de toda su existencia,
dicha asamblea tuvo que enfrentarse a varios problemas, que a
continuación señalaremos.
13 Lamounier, Bolívar, Depois da transição: democracia e eleições no governo Collor,
São Paulo, Edições Loyola, 1991, p. 101.
14 Recordemos que no hubo una elección especial para elegir una Asamblea Constituyente cuya única función sería expedir una nueva Constitución, sino que la idea más
bien era que, después de las elecciones ordinarias para integrar la Cámara de Diputados
y el Senado, ambas Cámaras se reunieran unicameralmente en ANC.
32
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
1. Composición de la Asamblea Nacional Constituyente
y la dificultad para conformar una mayoría clara y estable
A pesar de que, en principio, el 77% de los quinientos cincuenta y nueve constituyentes pertenecían a tan sólo dos partidos
políticos (54%, al PMDB y 23%, al partido del presidente Sarney, o sea, al PFL),15 en ningún momento hubo en el seno de la
ANC una mayoría sólida y coherente, sino que más bien predominaron las mayorías frágiles y potenciales.16 En efecto, por encima de las identidades y filiaciones partidistas estaban otro tipo
de lealtades y compromisos que convirtieron a la Asamblea en
un mosaico sumamente heterogéneo de grupos y subgrupos. A
su vez, estas fracturas dificultaron enormemente la formación de
consensos para la reforma constitucional.
Por ejemplo, gran número de constituyentes pertenecientes a
los dos partidos más grandes dentro de la Asamblea, es decir, del
PFL y del PMDB, habían pertenecido hasta muy poco tiempo
antes de 1987 al PDS, o sea, al partido que durante la dictadura se
caracterizó por su apoyo incondicional a los militares.17 El 71%
de los constituyentes del PFL y 24.2% de los afiliados al PMDB
se encontraban en esta situación. En muchas de las negociaciones, debates y votaciones de la ANC, las antiguas lealtades salieron a relucir y, al hacerlo, fraccionaron a los dos partidos que
habrían podido ser la base de mayorías amplias y estables.
Asimismo, aparecieron en el seno de la ANC una infinidad de
grupos que se unían o distanciaban en función de factores geo15 El PMDB aglutinó a las fuerzas opositoras al gobierno militar desde la década de
1960, y en la de 1980 recibió en su seno a políticos conservadores que antiguamente
habían simpatizado o colaborado con los militares. Por su parte, el PFL era un partido
formado con disidentes del promilitar PDS.
16 Monclaire, Stéphane, ‘‘Les Auteurs de la Constitution’’, en Maus, Didier, y Bon,
Pierre (comps.), La Nouvelle République Brésilienne, París, Economica, 1989, p. 74.
17 El PDS provenía de ARENA, el partido creado por los militares en la segunda mitad
de la década de 1960 como su ‘‘brazo civil’’. En 1985 se dio una escisión dentro del PDS
como producto de la forma en que se resolvió la sucesión presidencial. Al salirse de ese
partido, algunos de sus ex miembros formaron el PFL, en tanto que otros se pasaron a
las filas del PMDB.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
33
gráficos, ideológicos y hasta religiosos. El grupo denominado
NoNeCo, por ejemplo, reunió a doscientos noventa y dos constituyentes de los estados del norte, noreste y centro-oeste; el Grupo de los Evangelistas conjuntó a los protestantes; y de igual
manera surgieron otros grupos por afinidad de ideología o de intereses políticos diversos como el Grupo de la Razón, el Grupo
de los 32, el Grupo de Consenso y el grupo llamado Centrão.18
A consecuencia de una mezcla de regionalismo acendrado, tradicional debilidad de identidad y disciplina partidistas, así como
de protagonismo y afán de notoriedad, puede afirmarse que la
ANC estuvo atravesada por divisiones que dificultaron enormemente sus trabajos.
2. La pugna con el presidente Sarney
Otro elemento que afectó significativamente los trabajos de la
ANC fue la lucha entre esta última y el presidente Sarney, librada
fundamentalmente alrededor de la discusión sobre la duración del
mandato del presidente.
Por un lado, había quienes afirmaban que la Asamblea Constituyente no tenía ningún límite jurídico, y que por tanto podía
incluso modificar aspectos tan fundamentales como la forma de
gobierno y, por supuesto, la duración del mandato de alguno de los
poderes constituidos. Por otro lado, quienes defendían la posición
de Sarney afirmaban que la Constitución vigente era la de 1969
y que la Asamblea Constituyente tenía únicamente poderes
‘‘derivados’’ de dicha Constitución, por lo cual ----y ése era el
razonamiento principal---- Sarney podía incluso recurrir ante el Supremo Tribunal Federal para garantizar el respeto al plazo de cinco años de su mandato presidencial, en caso de que éste fuese
reducido por la nueva Constitución.19
18 Monclaire, S., op. cit., nota 16, p. 79.
19 De hecho, Sarney ya había amenazado públicamente con recurrir ante el Supremo
Tribunal en caso de que la ANC decidiese reducir su periodo de cinco a cuatro años. Vid.
Slaibi, N., op. cit., nota 11, p. 54.
34
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
La pugna en torno a la duración del mandato de Sarney estaba
relacionada con una cuestión más de fondo desde el punto de
vista constitucional, que era el tema del presidencialismo. Como
se plantearon las cosas en aquellos momentos del debate, se asoció el mandato de cinco años de Sarney a la conservación del
sistema presidencial; en tanto que la posible introducción de un sistema parlamentario se vinculó con la reducción del mandato de
Sarney, lo cual era lógico: si la nueva Constitución iba a implantar la forma parlamentaria de gobierno, la prolongación del mandato de Sarney como presidente sería ‘‘disfuncional’’ en relación
con el nuevo esquema de tipo parlamentario.
El 15 de noviembre de 1987, la Comisión de Sistematización
de la ANC decidió que el mandato de Sarney duraría tan sólo
cuatro años, o sea, que expiraría en marzo de 1989. Sarney, por
su parte, hizo saber que trataría de modificar esa decisión en el
pleno de la Asamblea, cosa que finalmente logró mediante la utilización de todo tipo de instrumentos, entre los cuales podrían
contarse desde la distribución de favores, promesas y concesiones especiales a gran número de constituyentes, hasta amenazas
de descalificar todo el proceso constituyente, realizadas indirectamente por Sarney a través de sus portavoces.20
Cabe destacar que este tipo de mecanismos fueron utilizados
para cambiar el sentido entero que habían tenido todos los trabajos
de la ANC, los cuales inicialmente iban encaminados a implantar
una forma parlamentaria de gobierno. En otras palabras, el presidente Sarney presionó para desarticular la propuesta parlamentaria en el seno de la Asamblea Constituyente; además de que a
sus presiones se sumaron las de los gobernadores y ex gobernadores ‘‘presidenciables’’.21 Finalmente, como veremos más adelante, Sarney se salió con la suya: la Constitución brasileña de
1988 estableció un sistema presidencial de gobierno.
20 Reale Junior, Miguel, ‘‘Les Grands Debats’’, en Maus, Didier y Pierre Bon, op. cit.,
nota 16, p. 99.
21 Lamounier, Bolívar, op. cit., nota 13, p. 103.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
35
En suma, la ANC estuvo influida en sus decisiones por un
presidente de la República que, a pesar de faltarle un apoyo partidista amplio y sólido, contaba con formidables instrumentos,
muchos de ellos informales, para asegurar el apoyo de un número
suficiente de constituyentes como para hacer prevalecer sus puntos de vista en el seno de la propia Asamblea en cuestiones fundamentales de la organización constitucional.
3. La calidad dual de Congreso y Asamblea Nacional
Constituyente
Como ya se mencionó, la ANC era a la vez el Congreso nacional. Esta doble función, sin embargo, creó problemas debido
a la interferencia de una función con la otra. Como bien lo ha
notado Rosenn respecto del caso brasileño,
el Congreso es un cuerpo altamente político, que tiene una perspectiva y una agenda políticas de corto plazo. Las Constituciones deberían ser elaboradas por hombres de Estado con una perspectiva de
largo plazo y no partidista. Como actor político básico que es, el
Congreso tuvo un claro conflicto de intereses. No es sorprendente
que el documento constitucional redactado extendiera el poder del
Congreso a expensas de otras instituciones, y que confiriera numerosos favores a grupos especiales de interés.22
En suma, podemos decir que la composición de la Asamblea,
la pugna con el presidente Sarney y el carácter dual de un Constituyente que a la vez era Congreso nacional se reflejó en un trabajo lento, difícil, inmediatista y a veces incongruente, a pesar
del orden que desde un principio se intentó hacer prevalecer dentro del debate constitucional.
22 Rosenn, Keith S., ‘‘Brazil’s New Constitution: An Exercise in Transient Constitutionalism for a Transitional Society’’, The American Journal of Comparative Law, vol.
39, 1990, p. 776.
36
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
III. LA COMISIÓN ARINOS
Antes aun de convocar a la ANC, Sarney designó en agosto
de 1985 a un grupo de cincuenta ‘‘notables’’ para preparar un
proyecto de Constitución. A este grupo se le llamó Comisión
Provisional de Estudios Constitucionales, mejor conocida como
Comisión Afonso Arinos (en razón del nombre de su presidente).
La mayoría de sus integrantes eran juristas, muchos de ellos con
experiencia política, pero también había politólogos, sociólogos,
economistas, y personajes ligados con los grupos empresariales y
con las organizaciones de trabajadores del campo y de la ciudad.
También había algunos miembros que en ese momento fungían
como secretarios en el gabinete del gobierno en funciones.23
A pesar de que eventualmente el proyecto de Constitución preparado por la Comisión Arinos fue archivada por el presidente
Sarney (en lugar de servir de base para los trabajos de la Asamblea Constituyente), el documento preparado por esta Comisión
es relevante debido a que marca el inicio del debate constitucional brasileño en torno a las formas de gobierno presidencial y
parlamentaria.
Quizá valga la pena reseñar en nuestro repaso del debate institucional brasileño las razones históricas aducidas por Helio Jaguaribe (miembro de la Comisión Arinos), para justificar un
cambio fundamental en la organización institucional de Brasil,
debido a que orientaron no sólo el trabajo posterior de la Comisión, sino la discusión política entera de los años siguientes. En
efecto, Jaguaribe señaló que Brasil se encontraba ante el agotamiento de un modelo que había sido diseñado por los presidentes
militares desde los primeros días de la República, y que vino a
consolidarse plenamente con Getúlio Vargas en la década de
1930. Este modelo ----argumentó Jaguaribe---- estuvo basado no
tanto en una evaluación positiva de la fusión de las funciones de
23 Lamounier, Bolívar, ‘‘Brazil: Toward Parliamentarism?’’, en Linz, Juan, y Valenzuela, Arturo (coords.), The Failure of Presidential Democracy, vol. 2, The Case of Latin
America, Baltimore-Londres, The John Hopkins University Press, 1994, p. 200.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
37
Estado y las de gobierno del presidente, sino en la suposición de
que el presidente debía ser un agente dinámico y un agente de la
modernización, así como un administrador del proceso de acumulación de capital y un motor del cambio social. Sin embargo,
según Jaguaribe, la historia brasileña había mostrado que dicha
combinación de papeles o funciones era imposible: en Brasil, los
presidentes orientados hacia ‘‘el cambio’’ habían sufrido de inestabilidad severa, en tanto que presidentes ‘‘estabilizadores’’ habían resultado ser reaccionarios o conservadores. En opinión de
Jaguaribe, sólo el parlamentarismo podría reconciliar ambas funciones, porque otorga la función estabilizadora a un funcionario
(el jefe de Estado), y confiere la función de cambio y reforma a
otro funcionario (el jefe de gobierno o primer ministro).24 Con
base en éste y otros razonamientos, los trabajos de la Comisión
Arinos comenzaron a orientarse en dirección a la propuesta parlamentarista.
Efectivamente, al concluir sus tareas, la Comisión Arinos recomendó dos líneas de reforma. En primer lugar, propuso el establecimiento de un sistema parlamentario, como una forma de
resolver el problema generado por una concentración excesiva
de atribuciones y expectativas en una presidencia debilitada, lo
cual la transformaba en un poderoso foco de crisis.25 En segundo
lugar, se recomendó la modificación del sistema electoral y de
las reglas relativas a los partidos políticos, teniendo en mente la
necesidad de configurar un verdadero sistema de partidos, con
24 He tomado esta reseña de la argumentación de Jaguaribe de la detallada descripción
que de ella hace Bolívar Lamounier en ibidem, p. 204. A su vez, Lamounier se basó en
un par de artículos de Jaguaribe aparecidos en el Jornal do Brasil el 9 de septiembre de
1986 y el 28 de agosto de 1987, bajo los títulos de ‘‘As opções da Comissão Constitucional’’ y ‘‘O regimen de poder’’, respectivamente.
25 Aunque parezca paradójico, en la recomendación de la Comisión Arinos aparece la
consideración de que la ‘‘concentración excesiva de atribuciones y expectativas’’ en
la presidencia se traducía, en el caso brasileño, en un debilitamiento de aquélla, más que
en su fortalecimiento, lo cual la transformaba en un ‘‘poderoso foco de crisis’’. Este fenómeno se entendería desde la siguiente perspectiva: las facultades constitucionales del
presidente de la República en Brasil no corresponden con su poder, influencia y capacidades políticas reales.
38
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
organizaciones partidistas sólidas, estables y relativamente disciplinadas (todo lo contrario de lo que hasta ese momento había
existido en Brasil).26 El punto de referencia en el derecho constitucional comparado que pudiera hacerse respecto de la propuesta presentada por la Comisión Arinos estaría integrado por el sistema francés y el portugués, en donde conviven un primer
ministro como jefe de gobierno y un presidente elegido de manera directa por sufragio universal (en lo que se refiere a la forma
de gobierno); y por el sistema electoral alemán, que combina características del principio de mayoría y del de representación proporcional (en lo que atañe al sistema electoral y sus efectos sobre
el sistema de partidos).
Como ya mencionamos, finalmente el proyecto de la Comisión Arinos fue archivado por el presidente Sarney, al no resultar
de su completo agrado debido a sus propuestas afines al sistema
parlamentario. Sin embargo, le quedó a la Comisión el mérito de
haber trazado las líneas por donde se daría el debate constitucional brasileño en los años siguientes.
IV. LOS TRABAJOS DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE
La idea de una comisión que redactase un proyecto de Constitución fue desechada casi desde el principio de las actividades
de la ANC. En cambio, la idea prevaleciente era la de garantizar
la participación en el proceso de elaboración y discusión del nuevo
documento constitucional no sólo de todos los constituyentes, sino
también de la sociedad en su conjunto. En este sentido, incluso
llegó a organizarse un movimiento llamado Plenario Pro-Constituinte, el cual buscaba garantizar la participación de distintos
grupos y sectores sociales en las discusiones del pleno de la ANC
para que sus opiniones fuesen tomadas en cuenta.27
26 Lamounier, Bolívar, Um projeto, três utopias: variações sobre o tema da reorganização político-institucional brasileira, São Paulo, Serie Textos IDESP, núm. 33, segunda versión, 1990, p. 22.
27 Reale Junior, M., op. cit., nota 20, p. 93.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
39
A su vez, el afán por garantizar una amplia participación llevó
a que se creara una forma de trabajo sumamente atomizada: se
integraron ocho comisiones temáticas, divididas cada una de ellas
en tres subcomisiones. Se votaría primero a nivel de las subcomisiones, y luego, en las comisiones. Los textos decididos en estas últimas serían después enviados al secretario general de la
llamada Comisión de Sistematización,28 la cual se encargaría de
consolidarlos y armonizarlos con otros textos enviados por las
distintas comisiones. Con todo ese material se crearía un proyecto de Constitución que se discutiría y votaría en el pleno.29
El mecanismo de trabajo se complicó, sin embargo, debido a
una disposición del reglamento interno de la ANC que permitía
participar en los debates de cualquiera de las subcomisiones a
cualquier constituyente que lo desease, así como presentar propuestas dentro de ellas. Asimismo, se permitió que las propuestas
rechazadas en las distintas comisiones temáticas pudieran ser
presentadas de nuevo en el seno de la Comisión de Sistematización;30 y se estableció un sistema de consultas que permitiera la
participación, vía la presentación de sugerencias, a un sinnúmero
de organismos públicos y grupos sociales, tales como las legislaturas de los estados, los consejos municipales, los tribunales,
agrupaciones empresariales, obreras, campesinas, profesionales,
feministas e indígenas, por sólo mencionar algunos.
Además de lo anterior, que de por sí ya hacía lento el procedimiento de discusión y votación, estando ya avanzados los trabajos de la Constituyente, uno de los numerosos grupos formados
dentro de la ANC, el denominado Centrão, propuso modificar el
reglamento interno de dicha Asamblea para permitir propuestas
colectivas firmadas por doscientos ochenta constituyentes o más,
siempre y cuando fuesen relativas a capítulos enteros del proyec28 La Comisión de Sistematización estaba compuesta de cuarenta y nueve miembros,
a quienes además se sumaban los presidentes y secretarios de las comisiones temáticas,
así como los secretarios de las subcomisiones. O sea, que en total eran ochenta y nueve
miembros.
29 Reale Junior, M., op. cit., nota 20, p. 94.
30 Monclaire, S., op. cit., nota 16, p. 78.
40
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
to de Constitución. En estos casos, dichas propuestas colectivas
serían examinadas prioritariamente por el pleno de la Asamblea
y, en caso de ser aprobadas, se remitirían a la Comisión de Sistematización.
Debido a todos estos mecanismos internos, en un contexto de
profundas divisiones y fracturas, los trabajos de la ANC fueron
sumamente prolongados. De hecho, la lentitud para discutir y votar pudo comprobarse desde el inicio mismo de sus actividades,
ya que sólo la aprobación del reglamento interno llevó ocho semanas.
Eventualmente, y después de superar los problemas apuntados,
la ANC aprobó la nueva Constitución, la cual fue promulgada el
8 de octubre de 1988. Como podrá verse en el capítulo siguiente,
el formato constitucional básico no dejó de reflejar en alguna medida las fracturas y divisiones profundas que permearon la Asamblea Constituyente. Quizá la manifestación más evidente de tal
circunstancia haya sido el hecho de que la nueva Constitución
dejó pendiente el asunto central del debate institucional brasileño
de los últimos tiempos: el relativo a la posibilidad de adoptar un
sistema de tipo parlamentario.
CAPÍTULO SEGUNDO
EL DISEÑO INSTITUCIONAL BÁSICO DE LA CONSTITUCIÓN
BRASILEÑA DE 1988
I. Visión general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Declaración de inconstitucionalidad por omisión .
2. Mandado de injunção . . . . . . . . . . . . . . .
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II. Los Poderes de la Unión . . . . . . . . . . . . . . . .
1. El presidente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. El Congreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Las nuevas relaciones entre el presidente y el
Congreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A. Las atribuciones del Congreso en materia
presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . .
B. La responsabilidad política y penal del presidente de la República . . . . . . . . . . . . .
C. Los procedimientos legislativos . . . . . . . .
a. Procedimiento legislativo ordinario . . . .
b. Procedimiento legislativo sumario . . . . .
c. Procedimientos legislativos especiales . . .
4. El Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Los Consejos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A. Consejo de la República . . . . . . . . . . . .
B. Consejo de Defensa Nacional . . . . . . . . .
C. Consejo de Comunicación Social . . . . . . .
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III. El artículo 2o. transitorio de la Constitución . . . . .
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66
CAPÍTULO SEGUNDO
EL DISEÑO INSTITUCIONAL BÁSICO
DE LA CONSTITUCIÓN BRASILEÑA DE 1988
I. VISIÓN GENERAL
La Constitución brasileña de 1988 es un claro ejemplo de lo que
la doctrina ha identificado como Constituciones programáticas, las
cuales se caracterizan por las siguientes notas: a) tienen una ambición globalizante, es decir, se refieren no solamente a la política, sino a la vida económica y social de un país; b) su razón
de ser radica en programar transformaciones sociales profundas,
y c) procuran la introducción de mecanismos destinados a hacer
efectivas dichas transformaciones (en el caso de Brasil, nos referiremos después a la llamada inconstitucionalidad por omisión).31
En efecto, la Constitución brasileña de 1988 consagró una serie
de derechos sociales y económicos cuya materialización implicaría una verdadera transformación de la sociedad brasileña. Tal es
el caso, por ejemplo, del derecho al trabajo (artículo 7o.), el derecho a la salud (artículo 6o.), y el derecho a la educación y a la
cultura (artículos 6o. y 205). Asimismo, la Constitución incluye
declaraciones generales tal y como aquélla que afirma que el orden
económico tiene como finalidad asegurar a todos una existencia
digna, conforme a los dictados de la justicia social; y reconoce
principios como el de la protección de los derechos de los consumidores, la función social de la propiedad privada, la defensa
del medio ambiente, la reducción de las desigualdades regionales
31 Ferreira Filho, M. G., ‘‘La nouvelle République brésilienne’’, en Didier, Maus, y
Bon, Pierre, (eds.), op. cit., nota 16, p. 62.
41
42
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
y sociales, la búsqueda del pleno empleo, la valorización del trabajo humano y de la iniciativa privada, y el tratamiento favorable
a empresas pequeñas de capital nacional (artículos 170-192).
Keith S. Rosenn ha señalado cinco factores que contribuyeron a
dar este carácter programático a la Constitución brasileña: a) hubo una confusión de roles entre una Asamblea Constituyente que
al mismo tiempo era el Congreso; b) muchos constituyentes pensaron que sólo introduciendo ciertos principios y criterios orientadores de las políticas publicas a nivel constitucional serían
respetados después por la normatividad secundaria y por los encargados de aplicarla; c) la creencia generalizada de que los problemas económicos y sociales de Brasil podían arreglarse con un
texto constitucional adecuado; d) la tradición constitucional de
Brasil, que nunca ha tenido una Constitución concisa, y e) la influencia del modelo dirigista de la Constitución portuguesa de
1976, diseñada como un documento programático destinado a determinar la acción política de futuros gobiernos.32
Además de lo anterior, resulta lógico pensar que la Asamblea
Constituyente canalizó una amplia gama de demandas sociales
que habían permanecido reprimidas durante los años de gobierno
militar. Muchos de los constituyentes, ya sea por identificación
añeja con el reformismo social, o por un deseo reciente de convertirse en abanderados de causas sociales (en parte relacionados
con la expiación de culpas derivadas de su pasada vinculación con
los gobiernos militares), dieron cauce a las mencionadas aspiraciones sociales.
Quizá una de las primeras inquietudes que surgen al hablar de
Constituciones programáticas es la relacionada con la eficacia
de las mismas. Por ejemplo, en el caso de Brasil, y de acuerdo
con Saulo Ramos, la Constitución de 1988 requería algo así como
de doscientas ochenta y cinco leyes ordinarias para poder aplicarse efectivamente, amén de la enorme cantidad de leyes existentes cuya congruencia con la nueva Constitución había quedado
32 Rosenn, Keith S., op. cit., nota 22, p. 778.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
43
en entredicho a partir de la expedición de dicha norma suprema.
Como sugiere Rosenn, las discusiones en el seno de la ANC habían sido tan polémicas y tan centradas en lo programático, que
la práctica de posponer los detalles a la legislación futura sirvió
para concluir los debates interminables y aprobar finalmente un
documento constitucional.33
Por otra parte, y en relación con las normas constitucionales
programáticas, vale la pena mencionar dos instrumentos jurídicos
contemplados en la Constitución, introducidos con la finalidad de
garantizar su eficacia: la declaración de inconstitucionalidad por
omisión, y el denominado mandado de injunção.
1. Declaración de inconstitucionalidad por omisión
La acción de inconstitucionalidad por omisión surge en Brasil
ante la necesidad de garantizar la eficacia de normas constitucionales cuya aplicabilidad depende de la expedición de leyes ordinarias por parte del Poder Legislativo, o de reglamentos u otras
medidas administrativas por parte del Poder Ejecutivo. Es decir,
ante la falta de aplicabilidad de una norma constitucional por
omisión legislativa o administrativa atribuible a los poderes Legislativo o Ejecutivo, existe la acción de constitucionalidad por
omisión, cuyo objeto es obligar al órgano omiso a expedir la ley
o el reglamento, o realizar el acto requerido para hacer aplicable
aquella norma constitucional.
Marcia Rodrigues Machado ha señalado que las omisiones
constitucionales se caracterizan por: a) la falta o insuficiencia de
medidas legislativas; b) la falta de adopción de medidas políticas
por el gobierno, y c) la falta de adopción de medidas administrativas, como los reglamentos y otros actos de la administración
pública. Además, precisa esta autora que la omisión del Poder
Legislativo se da cuando el legislador no cumple su deber de
legislar en tres supuestos: a) cuando la Constitución establece
33 Ibidem, pp. 778-779.
44
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
una orden concreta de legislar; b) cuando define una obligación
permanente y concreta dirigida al legislador (por ejemplo, creación de la enseñanza básica, obligatoria y gratuita), y c) cuando
la Constitución consagra normas que presuponen la mediación
legislativa para tener operatividad práctica.34
Ahora bien, la acción directa de inconstitucionalidad por omisión puede ser ejercitada por las autoridades y entidades enumeradas en el artículo 103 constitucional: el procurador general de
la República, el presidente de la República, las mesas directivas
de la Cámara de Senadores, de la Cámara de Diputados y de las
Asambleas Legislativas de los estados, los gobernadores de los
estados, el Consejo Federal de la Orden de los Abogados de Brasil, los partidos políticos con representación en el Congreso nacional y por confederaciones sindicales o entidades ‘‘de clase’’
de alcance nacional. El ciudadano común y corriente no tiene
legitimación para ejercitar esta acción.
Esta acción se interpone ante el Supremo Tribunal Federal, al
cual corresponde emitir, en su caso, la declaración correspondiente. El artículo 103 de la Constitución brasileña señala en su
segunda sección que: ‘‘declarada la inconstitucionalidad por omisión para hacer efectiva una norma constitucional, se hará del
conocimiento del Poder competente para efectos de la adopción
de las providencias necesarias y, tratándose de órgano administrativo, para que se haga en treinta días’’.
Como puede apreciarse, la declaratoria de inconstitucionalidad
por omisión deja libre al Poder Legislativo para decidir sobre el
momento para expedir la ley necesaria para hacer aplicable una
norma constitucional. Lo contrario sucede respecto de los órganos
administrativos, a los cuales sí se les señala un plazo fijo. José
Afonso da Silva ha observado que, en todo caso y ante la imposibilidad de obligar al Poder Legislativo a que legisle dentro de
un plazo determinado, la omisión legislativa sería objeto de una
34 Citada por Silva, José Afonso da, ‘‘O Sistema Constitucional do Brasil’’, en García
Belaúnde, D.; Fernández Segado, F., y Hernández Valle, R. (coords.), Los sistemas constitucionales iberoamericanos, Madrid, Dykinson, 1992, p. 166.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
45
censura moral ante el Poder Judicial y ante la opinión pública,
de la cual el Poder Legislativo tendría que dar cuenta. Incluso
este mismo autor llega a proponer que la resolución judicial que
en su caso llegara a emitirse pudiera tener carácter ‘‘normativo’’,
para valer como ley si, después de cierto tiempo, el legislador no
supliese la omisión.35
2. Mandado de injunção
El mandado de injunção es el procedimiento por medio del
cual pretende obtenerse una orden judicial que permita el ejercicio de derechos y libertades constitucionales, así como de prerrogativas inherentes a la nacionalidad, la soberanía y la ciudadanía, en aquellos casos en que no sea posible tal ejercicio debido a
la falta de una norma reglamentaria (entendiendo por ‘‘norma reglamentaria’’ tanto leyes ordinarias como reglamentos).36 Su principal objetivo es conseguir la inmediata aplicabilidad de una norma
constitucional portadora de los derechos y prerrogativas mencionados, inertes en virtud de la ausencia de reglamentación.37
A diferencia de la acción de inconstitucionalidad por omisión,
el mandado de injunção no busca la expedición de una norma
secundaria que haga aplicable la norma constitucional. Su finalidad es lograr el ejercicio concreto del derecho o prerrogativa
en cuestión. La resolución judicial que recaiga a esta acción tendrá por objeto el otorgamiento directo del derecho o prerrogativa
reclamados. No obstante, como lo ha indicado el propio José
Afonso da Silva, en la práctica esta institución está destinada a
utilizarse poco, debido al carácter de ‘‘aplicabilidad inmediata’’
que de por sí ya tienen los derechos y libertades constitucionales,
35 Silva, José Afonso da, Curso de direito constitucional positivo, 6a. ed., Brasil, Revista dos Tribunais, 1990, p. 54.
36 El artículo 5o., LXXI, de la Constitución brasileña establece que ‘‘se concederá
mandado de injunção siempre que la falta de norma reglamentaria torne inviable el ejercicio de derechos y libertades constitucionales y de prerrogativas inherentes a la nacionalidad, a la soberanía y a la ciudadanía’’.
37 Silva, José Adonso da, op. cit., nota 35, p. 387.
46
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
y a la existencia de normas secundarias que ya regulan las ‘‘prerrogativas’’ inherentes a la nacionalidad, la soberanía y la ciudadanía.38
En suma, puede decirse que la Constitución brasileña de 1988
es del tipo programático, y que los constituyentes, conscientes
de las consecuencias de este carácter en términos de eficacia, introdujeron dos instrumentos jurídicos para ‘‘forzar’’ la aplicabilidad de lo prescrito por ciertas normas. Sin embargo, todo parece
indicar que el alcance de dichos instrumentos es en realidad limitado.
II. LOS PODERES DE LA UNIÓN
1. El presidente
A pesar del predominio inicial de la idea de establecer en la
Constitución los principios de un sistema de tipo parlamentario,
finalmente la ANC ratificó el sistema presidencial de gobierno.
Es entonces el presidente de la República quien ejerce el Poder
Ejecutivo, que realiza funciones de jefe de Estado y jefe de gobierno. Es elegido junto con un vicepresidente noventa días antes
de finalizar la administración presidencial saliente, por un periodo de cinco años. Originalmente, la Constitución de 1988 estableció el principio de no reelección para el periodo inmediato del
presidente. Sin embargo, esta disposición fue modificada en
1996, con lo que ahora se permite la reelección presidencial inmediata una sola vez. Asimismo, la Constitución establece que
el presidente puede nombrar y remover libremente a los ministros
de Estado.
El sistema de elección presidencial se basa en el principio de
mayoría absoluta. Si ningún candidato obtiene tal mayoría en una
primera votación, entonces se procede a realizar una segunda votación dentro de los veinte días posteriores a la proclamación ofi38 Idem.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
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cial de los resultados. En la ‘‘segunda vuelta’’ contenderán únicamente aquellos dos candidatos que hubiesen obtenido más votos en la ‘‘primera vuelta’’, y se entenderá que gana aquél que
obtenga la mayoría de los votos válidos.
La lógica de la elección a dos vueltas obedece a la supuesta
idea de procurar que el presidente ocupe el cargo con un amplio
apoyo del electorado, que le otorgue la fuerza suficiente para llevar a cabo su programa de gobierno.
2. El Congreso
Por su parte, el Poder Legislativo es ejercido por un Congreso
nacional dividido en dos Cámaras: la de Diputados y la de Senadores. La Cámara de Diputados se compone de representantes
elegidos en virtud de un sistema de representación proporcional
para un periodo de cuatro años. En cambio, el Senado está compuesto de tres representantes de cada estado y del Distrito Federal, elegidos de acuerdo al principio de mayoría relativa, para un
periodo de ocho años. Además, el Senado es renovable cada cuatro años, de manera alternada, por uno y dos tercios.
No nos extenderemos aquí demasiado en hacer un estudio minucioso del Congreso nacional de Brasil. Baste decir que las funciones que tiene asignadas, y que sin duda se asemejan mucho a
las ejercidas por el Congreso de la Unión mexicano, son funciones legislativas, de fiscalización y control, de carácter jurisdiccional en materia de responsabilidad política, y aprobación o
ratificación de ciertos actos del Poder Ejecutivo, tales como nombramientos de ciertos funcionarios. Dentro de estas facultades generales, se encuentran algunas que son de especial relevancia
para nuestro estudio, puesto que significaron un intento por alcanzar un nuevo equilibrio entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo
en un país con una tradición de presidencialismo ‘‘fuerte’’. Dejaremos entonces de lado el análisis de facultades e instituciones
que ya conocemos e incluso funcionan en México para centrarnos en el análisis de las innovaciones institucionales que han bus-
48
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
cado diseñar lo que en Brasil se ha llamado un ‘‘presidencialismo
mitigado’’.
3. Las nuevas relaciones entre el presidente y el Congreso
Como una reacción en contra del predominio del Poder Ejecutivo durante los años de gobiernos militares, la Constitución
de 1988 intentó establecer mecanismos que limitaran el poder de
la nueva institución presidencial. En otras palabras, si bien no se
canceló el sistema presidencial, se buscaron fórmulas para acotar
el poder del presidente, dando al Poder Legislativo atribuciones
que no tenía bajo la Constitución anterior de 1969.
En primer lugar, se estableció la facultad del Congreso nacional de suspender los actos normativos del Poder Ejecutivo que
excediesen de su poder reglamentario o de los límites de la delegación legislativa (artículo 49, V). En segundo lugar, se dio al
Congreso y a cada una de sus Cámaras la facultad de fiscalización y control sobre los actos del Poder Ejecutivo, incluyendo
los llamados actos de la ‘‘administración indirecta’’, o sea, de las
empresas públicas y las sociedades mixtas de participación estatal mayoritaria (artículo 49, fracción X), y también se facultó al
Congreso para velar por la preservación de su competencia legislativa frente a la atribución normativa de los otros poderes, así
como para autorizar la realización de un referéndum y convocar
plebiscitos (artículo 49, fracciones XI y XV). Además, el Senado
tiene la facultad de aprobar o rechazar los nombramientos que el
Poder Ejecutivo haga de altos funcionarios, tales como los ministros del Tribunal de Cuentas que le corresponda nombrar, gobernadores de territorios, presidentes y directores del Banco Central
y embajadores, entre otros (artículo 52, fracciones III y IV).
Asimismo, las Cámaras o cualquiera de sus comisiones pueden convocar a un ministro (secretario de Estado), para comparecer personalmente ante cualquiera de estos cuerpos, para el
efecto de proporcionar información sobre un asunto previamente
determinado. La inasistencia a la comparecencia sin causa justi-
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
49
ficada importa delito de responsabilidad (artículo 50).39 Por otra
parte, cualquiera de las Cámaras puede solicitar por escrito, a
través de sus mesas directivas, información a los ministros de
Estado. Si el ministro requerido no proporciona la información
solicitada en un plazo de treinta días, o si proporciona información falsa, incurre entonces en responsabilidad política (artículo
50). Por último, en la fracción VIII del artículo 49 se estableció
como facultad del Congreso poder fijar para cada ejercicio financiero la remuneración del presidente y del vicepresidente de la
República y de los ministros de Estado.
En relación con las facultades de fiscalización del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo, cabe mencionar que el artículo
58 de la Constitución brasileña señala, en su párrafo 3o., que las
comisiones parlamentarias de investigación,
que tendrán poderes de investigación propias de las autoridades judiciales, además de otros previstos en los reglamentos de las respectivas Cámaras, serán creadas por la Cámara de Diputados y por el
Senado Federal, conjunta o separadamente, mediante requerimiento
de un tercio de sus miembros para la averiguación de un hecho determinado y por un plazo cierto, siendo sus conclusiones, si fuera el
caso, dirigidas al ministerio público, para que promueva la responsabilidad civil o penal de los infractores.
Y, por su parte, los artículos del 70 al 75 establecen un sistema
de control externo del sector público ejercido por el Congreso
nacional, auxiliado por un Tribunal de Cuentas de la Unión.
Todas las facultades que hemos mencionado en los párrafos
anteriores tienen una gran importancia en relación con el objetivo
de lograr un equilibrio de poderes más balanceado en Brasil. La
mayoría de ellas no son ajenas a la tradición constitucional latinoamericana del presente siglo. Existen, sin embargo, otras fa39 El concepto ‘‘delito de responsabilidad’’ utilizado por el artículo 50 de la Constitución brasileña equivaldría al concepto de ‘‘causal de juicio político’’ empleado en la tradición jurídica mexicana.
50
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
cultades del Poder Legislativo que sí constituyen una novedad
institucional no sólo en el Brasil, sino en otros países de la región. En las siguientes líneas haremos referencia a ellas.
A. Las atribuciones del Congreso en materia presupuestaria
En materia presupuestaria, la Constitución de 1988 contempla
tres tipos básicos de instrumentos legales. El primero es la Ley
del Plan Plurianual, la cual establece, de forma regionalizada,
las directrices, objetivos y metas de la administración pública federal en relación con el gasto de capital y corriente y con los
programas de duración continuada. El segundo instrumento es la
Ley de Directrices Presupuestales, que debe contener las metas
y prioridades de la administración pública federal; asimismo, esta
ley es la que orienta la elaboración de la Ley del Presupuesto
Anual y puede establecer alteraciones a la legislación tributaria;
además, esta ley debe establecer la política de las agencias financieras oficiales de fomento. Por último, el tercer instrumento es
la Ley del Presupuesto Anual, que debe comprender la previsión
de todos los gastos corrientes y de capital de los poderes de la
Unión, incluidos sus órganos centralizados y descentralizados,
empresas estatales de diversos tipos y organismos de seguridad
social.
Ahora bien, si toca al Poder Ejecutivo preparar las iniciativas
relativas a todas estas leyes, corresponde a las Cámaras del Congreso nacional examinar y emitir sus observaciones sobre los
proyectos respectivos, según lo dispone el artículo 166 de la
Constitución. Dicha facultad es ejercida a través de una comisión
mixta permanente de senadores y diputados, y puede recaer no
solamente sobre las iniciativas de ley mencionadas, sino sobre
los planes y programas nacionales, regionales y sectoriales previstos en la propia Constitución.
En el seno de la comisión mixta permanente mencionada pueden presentarse propuestas de enmienda a las leyes presupuestarias, y tiene que emitir un dictamen que luego debe pasar a la
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
51
consideración del pleno de las dos Cámaras del Congreso nacional. En el caso de estas leyes, la Cámara de origen lo será siempre la de diputados, de acuerdo con el artículo 64 de la Constitución brasileña, el cual indica que así será siempre que se
discutan proyectos de ley cuya iniciativa pertenezca de manera
exclusiva al presidente de la República, al Supremo Tribunal Federal y a los tribunales superiores.
Lo que aquí nos interesa resaltar es la circunstancia de que el
Congreso nacional puede tener injerencia efectiva en el proceso
de planeación nacional, con efectos vinculantes para el Poder
Ejecutivo. En efecto, el dictamen de la comisión mixta sobre el
proyecto de la Ley del Plan Plurianual puede modificar este último, y ser aprobado en los nuevos términos por las Cámaras.
Cabe destacar que el proceso de aprobación de esta ley se sujeta
a las reglas del procedimiento legislativo ordinario, establecidas
en los artículos del 63 al 68 de la Constitución, que analizaremos
más adelante.
Por su parte, el presidente de la República puede ejercer el
veto en todo o en parte40 de los proyectos aprobados, siguiendo
las reglas generales del veto establecidas en el artículo 66 de la
Constitución. El veto presidencial puede ser interpuesto dentro
de los quince días (útiles) siguientes contados desde la fecha en
que el presidente reciba el proyecto de ley aprobado por el Congreso; debe, además, comunicar al presidente del Senado, dentro
de un plazo de cuarenta y ocho horas, los motivos del veto.
Transcurridos los quince días sin que se interponga el veto, se
entenderá que el presidente de la República ha sancionado el proyecto de ley y deberá publicarla. Pero, si el veto es interpuesto,
debe ser analizado en sesión conjunta de las dos Cámaras, dentro de los treinta días contados a partir de su recepción, y sólo
40 El veto parcial puede interponerse respecto del texto integral de un artículo, de un
parágrafo, de un inciso o de una línea (artículo 66, parágrafo 2o., de la Constitución
brasileña de 1988). Sin embargo, la Constitución de Brasil no indica, como veremos más
adelante que es el caso en Argentina, que pueda entrar en vigor la parte no vetada del
proyecto de ley en cuestión. Es decir, en Brasil, como en México, se permite el ‘‘veto
parcial’’, mas no la ‘‘promulgación parcial’’.
52
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
puede ser superado por el voto de la mayoría absoluta de los
diputados y de los senadores, en escrutinio secreto. Si el veto es
superado, el proyecto será enviado al presidente de la República,
para su promulgación; y si la ley no fuera promulgada dentro de
cuarenta y ocho horas por el presidente de la República, la promulgará el presidente del Senado, y si éste no lo hace en el mismo plazo, deberá hacerlo el vicepresidente del Senado.
B. La responsabilidad política y penal del presidente
de la República
En la sección III, del capítulo II, del título IV de la Constitución brasileña vigente se establecen de manera clara e inequívoca
las normas relativas a la responsabilidad del presidente de la República. La responsabilidad en que puede incurrir el presidente
de la República puede ser de naturaleza ‘‘política’’ o ‘‘penal’’,
como veremos a continuación.
El artículo 85 señala los actos del titular del Poder Ejecutivo
que darán lugar a los llamados ‘‘delitos de responsabilidad’’. Éstos son actos que atentan contra la Constitución federal y, especialmente, contra la existencia de la Unión; contra el libre ejercicio del Poder Legislativo, del Poder Judicial, del Ministerio
Público y de los poderes constitucionales de las unidades de la
Federación; contra el ejercicio de los derechos políticos, individuales y sociales; contra la seguridad interna del país, la probidad
en la administración, la ley presupuestal y el cumplimiento de
las leyes y decisiones judiciales. Cabe aclarar que la Constitución
brasileña ha dejado la tipificación de dichos ‘‘crímenes’’ o ‘‘delitos’’, así como la especificación de las normas del proceso correspondiente a una ley especial.
Por su parte, de la lectura del artículo 86 de la Constitución
se desprende que el presidente de la República también puede responder de actos que constituyan ‘‘infracciones penales comunes’’.
El procedimiento para exigir responsabilidad política o penal
del titular del Poder Ejecutivo en Brasil se inicia con un juicio
de admisibilidad. Cualquier ciudadano brasileño puede hacer la de-
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
53
nuncia ante la Cámara de Diputados, a la cual corresponde decidir si procede o no conocer sobre la misma. Si decide conocer
de ella, sólo podrá declarar procedente la acusación, con la consecuente autorización para la iniciación del proceso, por medio
del voto de dos tercios de sus miembros, según lo indica el artículo 51, fracción I, de la Constitución.
Aprobada la acusación, tocará al Senado (en caso de responsabilidad política) o al Supremo Tribunal Federal (en caso de responsabilidad penal) juzgar al presidente de la República. En el
primer caso, al iniciarse el proceso, el presidente queda suspendido
en el ejercicio de sus funciones. Sustanciado el juicio, la decisión
condenatoria que eventualmente tomara el Senado tiene que ser
aprobada por mayoría de dos tercios de dicha Cámara. La pena
aplicable consiste en la pérdida del cargo, así como la inhabilitación por ocho años para ejercer cualquier función pública, sin
perjuicio de las demás sanciones judiciales que procedan.
En el segundo caso, la instauración del juicio ante el Supremo
Tribunal Federal implica también la suspensión del presidente en
el ejercicio de sus funciones. En caso de sentencia condenatoria, el
castigo sería de naturaleza penal, conforme a la legislación correspondiente e implicaría, de manera indirecta, la pérdida del cargo.41
Es importante resaltar que la Constitución vigente de Brasil
ha dejado bien claro el régimen de responsabilidades tanto política como penal del presidente de la República. No hay lugar a
confusiones y oscuridad. Tan es así, que Fernando Collor de
Melo, quien fuera el primer presidente brasileño elegido por voto
universal y directo después de los gobiernos militares, fue juzgado
por responsabilidad política en los términos arriba apuntados.
C. Los procedimientos legislativos
La Constitución brasileña contempla diversos tipos de procedimiento legislativo, que responden a necesidades diversas de la
41 La fracción II del artículo 15 constitucional establece como causa de pérdida o suspensión de los derechos políticos el ser sujeto de una sentencia condenatoria en materia
penal, mientras duren sus efectos. Vid. Silva, José Afonso da, op. cit., nota 35, p. 473.
54
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
acción pública, según las circunstancias. De esta forma, podemos
hablar del procedimiento legislativo ordinario, del procedimiento
legislativo sumario, y de varios procedimientos legislativos especiales, que a continuación reseñamos.
a. Procedimiento legislativo ordinario
Este procedimiento, utilizado para expedir leyes ordinarias,
está regulado por los artículos 61 al 68 de la Constitución brasileña. Se divide en varias etapas, similares a las del procedimiento
legislativo ordinario mexicano, en las que interactúan diversos
órganos, a saber:
Iniciativa. El artículo 61 de la Constitución indica que tienen
facultad de presentar iniciativas de ley cualquier diputado federal
o senador; cualquiera de las comisiones de las Cámaras del Congreso nacional; el presidente de la República; el Supremo Tribunal Federal; los tribunales superiores; el procurador general de la
República; y los ciudadanos, en la forma y en los casos previstos
en la propia Constitución (en el caso de los ciudadanos, está prevista la iniciativa popular en el mismo artículo 61, párrafo 2o.).
Corresponde al presidente de la República presentar de manera
exclusiva las iniciativas de ley que fijen o modifiquen el número
de efectivos de las fuerzas armadas y que establezcan disposiciones sobre las siguientes materias: la creación de cargos, funciones
o empleos públicos en la administración centralizada o descentralizada, o el aumento de su remuneración; la organización administrativa y judicial, la materia tributaria y presupuestaria, los
servicios públicos y el personal de la administración de los Territorios; los funcionarios públicos de la Unión y de los Territorios y su régimen jurídico; la provisión de cargos, estabilidad y
jubilación de los empleados civiles, y también sobre la jubilación
y transferencia de los militares para la inactividad; la organización del Ministerio Público y de la Defensa de Oficio de la
Unión, así como sobre normas generales para la organización del
Ministerio Público y de la Defensa de Oficio de los estados,
del Distrito Federal y de los Territorios; y la creación, estructu-
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
55
ración y atribuciones de los ministerios y órganos de la administración pública (artículo 61-1).
Asimismo, el Supremo Tribunal Federal, los tribunales superiores y los tribunales de justicia tienen la exclusividad en la presentación de iniciativas de ley relativas a la alteración del número
de miembros de los tribunales inferiores; a la creación y extinción de cargos y a la fijación de los salarios de sus miembros y
de los jueces, incluso de los tribunales inferiores, donde los hubiese, de los servicios auxiliares y los de los juzgados a ellos
vinculados; a la creación o extinción de tribunales inferiores, y
la alteración de la organización y de las divisiones judiciales (artículo 96, II).
Por su parte, y como una garantía de su autonomía funcional
y administrativa, el Ministerio Público, o sea, el procurador general de la República, tiene facultad exclusiva para presentar iniciativas de ley relativas a la creación y extinción de sus cargos
y servicios auxiliares, con base en concurso público a través del
cual los nuevos funcionarios deben demostrar capacidad técnica
y el título correspondiente (artículo 127, párrafo 2o.) Además, el
artículo 128 constitucional otorga, en su párrafo 5o., facultades
‘‘concurrentes’’ (del presidente de la República y de los procuradores de los estados y del Distrito Federal) para presentar iniciativas de leyes complementarias relativas a la organización, las
atribuciones y el estatuto de cada Ministerio Público.
Debe mencionarse la disposición incluida en el artículo 169
constitucional, la cual limita las facultades de crear nuevos cargos o aumentar remuneraciones a los montos establecidos en el
presupuesto aprobado y a los límites establecidos en la ley de
directrices presupuestarias. Es decir, las iniciativas de ley cuya
presentación es exclusiva de los órganos arriba mencionados tienen que sujetarse a la política presupuestaria aprobada en los instrumentos legales relativos a dicha materia que ya mencionamos.
Por último, el segundo párrafo del artículo 61 indica que la iniciativa popular puede ser ejercida por la presentación ante la Cámara de Diputados de un proyecto de ley suscrito por un mínimo
56
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
del 1% del electorado nacional, distribuido por lo menos en cinco
estados, con no menos de tres décimos por ciento (0.3%) de electores en cada uno de ellos. El electorado en el Brasil actual comprende unos setenta millones de ciudadanos, lo cual implica que
una iniciativa popular tendría que ir apoyada por lo menos por
setecientos mil electores. Cabe mencionar que un analista crítico
de esta disposición se ha preguntado si no sería más fácil pedirle
a un legislador que hiciera suyo el proyecto de ley en cuestión
para que ejercite su facultad de iniciativa,42 si bien esta crítica no
toma en cuenta el impacto que la dinámica social y política resultante del ejercicio de la facultad de iniciativa popular podría tener
en la opinión pública, y que ciertamente sería muy distinta a la que
abriría una solicitud hecha a un legislador para que presentara una
iniciativa de ley.
Debemos mencionar, por último, que el ámbito que puede
abarcar la iniciativa popular es el mismo que corresponde a los
legisladores federales, es decir, incluye todas las materias sobre
las que el Congreso nacional tiene competencia para legislar, salvo aquéllas que son competencia exclusiva de otros órganos,
mencionadas en párrafos anteriores.
Instrucción.43 Al ser presentada una iniciativa de ley, ésta se
turna a la comisión cuya competencia material corresponda al
asunto tratado por el proyecto de ley. Corresponderá a estas comisiones, de carácter permanente, hacer un estudio de la propuesta, para lo cual podrán realizar audiencias públicas, convocar a
ministros de Estado, citar a cualquier autoridad o ciudadano, y
recibir peticiones, reclamaciones o quejas, todo ello con el objetivo de tener la información que les permita pronunciarse sobre
el proyecto con base en elementos suficientes. Al emitir la comisión su dictamen, éste pasa al pleno para su discusión y votación.
42 Slaibi Filho, Nagib, op. cit., nota 11, p. 335.
43 En el derecho parlamentario mexicano, esta fase corresponde a la de estudio y dic-
tamen por parte de las comisiones de dictamen legislativo. Nagib Slaibi Filho llama a
esta etapa con el nombre de ‘‘instrução’’. Ibidem, p. 337.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
57
Resulta importante mencionar que la fracción I del párrafo 2o.
del artículo 58 de la Constitución brasileña señala como una medida para agilizar el trámite legislativo la posibilidad de que algunos proyectos de ley sean ‘‘dispensados de la competencia del
Pleno’’, y, por tanto, discutidos y votados en el seno de la comisión legislativa, y no en aquél, salvo que un décimo de los miembros de la Cámara respectiva se opusieren.
Discusión y votación. El pleno de la Cámara de origen discutirá el dictamen de la comisión legislativa, y posteriormente lo
votará, considerándose aprobada aquella iniciativa que tenga la
mayoría de votos de los legisladores presentes. Únicamente en
el caso de las llamadas ‘‘leyes complementarias’’ se exige una
mayoría absoluta de los votos para poder ser aprobadas (artículo
69). La propia Constitución indica en qué materias se requerirá
de esta mayoría calificada, como es el caso del artículo 14, párrafo 9o., en materia de inelegibilidades a cargos de elección popular; o el caso del artículo 59, párrafo único, relativo a la ley
que regulará la elaboración, redacción, alteración y consolidación
de las leyes.
Como lo indica el artículo 65 constitucional, el proyecto de
ley aprobado en una Cámara será revisado por la otra, en un sólo
turno de discusión y votación, y si esta última lo aprobare, será
enviado al presidente de la República para su sanción. Si éste no
hace observaciones en el término de quince días útiles, deberá
publicar la ley. Si, al contrario, hiciere observaciones, se estará
a las reglas del veto, que revisaremos más adelante. Ahora bien,
si la Cámara de revisión rechaza en su totalidad el proyecto de
ley, entonces éste debe ser archivado; pero si lo modifica, tiene
que volver a la Cámara de origen. Cabe señalar que la Constitución brasileña no indica cuántas veces puede darse el reenvío entre Cámaras cuando no hay acuerdo entre ellas sobre un determinado proyecto de ley.
Sanción. La sanción es el acto en virtud del cual el presidente
de la República da su conformidad en relación con un proyecto de
ley aprobado por las Cámaras del Congreso nacional. Si en un
58
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
plazo de quince días contados a partir de la recepción del proyecto aprobado por las Cámaras el presidente no ejerce su poder
de veto, se da la sanción automática o tácita del proyecto de ley
en cuestión (artículo 66, párrafo 3o.).
Veto. El presidente de la República puede no estar de acuerdo
con el contenido del proyecto, en todo o en parte, por considerarlo ‘‘inconstitucional o contrario al interés público’’ (artículo
66, párrafo 1o.). Puede entonces vetarlo, dentro de un plazo de
quince días útiles contados desde su recepción, y deberá comunicar al presidente del Senado federal, dentro de cuarenta y ocho
horas, los motivos del veto.
El veto será apreciado en sesión conjunta, dentro de treinta
días a partir de su recepción, y sólo puede ser superado por el
voto de la mayoría absoluta de cada Cámara. Si transcurrido dicho plazo no se delibera sobre el veto interpuesto, será colocado
en el orden del día de la sesión inmediata por encima de las demás propuestas, hasta que ocurra su votación final (salvo que
existan materias de relevancia y urgencia, que dan lugar a las
‘‘medidas provisorias’’ que puede dictar el presidente de la República, conforme lo indica el artículo 62 constitucional).
Si el veto es superado, el proyecto será enviado al presidente
de la República para su promulgación como ley. Si la ley no fuese promulgada dentro de un plazo de cuarenta y ocho horas por
el presidente de la República, lo hará el presidente del Senado,
y si tampoco éste lo hiciere en un plazo igual al anterior, deberá
hacerlo el vicepresidente del Senado.
Si el veto no es superado, el proyecto de ley en cuestión se
considera rechazado, y solamente podrá presentarse de nuevo
como proyecto en la misma sesión legislativa mediante propuesta
de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras del Congreso.
Promulgación (o publicación). La Constitución brasileña parece utilizar los términos de ‘‘publicación’’ y ‘‘promulgación’’
como sinónimos. Si el presidente de la República no interpone
el veto, ‘‘publicará’’ el proyecto de ley, según lo expresa el pri-
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
59
mer párrafo del artículo 66. Si el veto es interpuesto pero resulta
superado por las Cámaras, ‘‘será enviado el proyecto al Presidente de la República para la promulgación’’, dice el parágrafo 5o.
del propio artículo 66. Por último, si la ley ‘‘no fuese promulgada
en cuarenta y ocho horas por el Presidente de la República’’ (tanto en la hipótesis de que no hubiese interpuesto el veto, como en
la contraria, pero aquél hubiese sido superado), ‘‘el Presidente
del Senado la promulgará, y si éste no lo hiciese en igual plazo
corresponderá hacerlo al Vicepresidente del Senado’’.
b. Procedimiento legislativo sumario
El artículo 64 de la Constitución brasileña contempla un procedimiento rápido para discutir y aprobar (o desechar) una ley.
En este caso, depende de la voluntad del presidente de la República solicitar la ‘‘urgencia’’ en el estudio de proyectos de ley
que él mismo haya iniciado, hecho lo cual cada Cámara del Congreso deberá pronunciarse sucesivamente, dentro de los cuarenta
y cinco días siguientes a la petición presidencial, sobre el proyecto en cuestión. Si no lo hicieren dentro del plazo mencionado,
la discusión del proyecto será incluida en el orden del día de
manera automática, y tendrá prioridad sobre todos los demás
asuntos, para dar lugar a la votación correspondiente.
Como se trata de iniciativas del presidente, corresponde a la
Cámara de Diputados ser la de origen, y al Senado ser la Cámara
revisora.44 El plazo de cuarenta y cinco días no es para cada una,
sino un plazo global para que ambas se pronuncien de manera
sucesiva. Al ocurrir el pronunciamiento sin enmienda de la Cámara revisora, el proyecto pasará al presidente para su sanción,
promulgación y publicación. Y si el Senado realiza modificaciones al proyecto aprobado por la Cámara de origen, ésta tendrá
44 Dice el artículo 64 de la Constitución: ‘‘la discusión y votación de los proyectos de
ley de iniciativa del Presidente de la República, del Supremo Tribunal Federal y de los
Tribunales Superiores tendrán su inicio en la Cámara de Diputados’’.
60
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
que apreciarlas dentro de un plazo de diez días.45 Si no lo hiciere
en ese plazo, la discusión sobre las modificaciones hechas por
el Senado sería incluida en el orden del día de la cámara baja
de manera automática, y con prioridad sobre cualquier otro asunto, para pasar desde luego a su votación. Si se aprueban éstas, el
proyecto pasa al presidente para su sanción (en su caso, veto),
promulgación y publicación. Si no se aprueban, el proyecto quedará archivado.
Cabe señalar que la Constitución brasileña de 1988 ha dejado
al criterio del presidente de la República la calificación de aquellas circunstancias que impliquen ‘‘urgencia’’, para, con base en
ellas, poner en movimiento el procedimiento legislativo sumario,
en lugar del ordinario.
c. Procedimientos legislativos especiales
La reforma constitucional.46 El procedimiento de reforma
constitucional está previsto en el artículo 60. Están facultados
para proponer una enmienda constitucional por lo menos un tercio de los miembros de la Cámara de Diputados o del Senado;
el presidente de la República; más de la mitad de las asambleas
legislativas de los estados, manifestándose, cada una de ellas, por
la mayoría relativa de sus miembros. La propuesta deberá ser discutida y votada en cada Cámara del Congreso, en dos turnos,
considerándose aprobada si obtiene, en ambas, tres quintos de los
votos de sus respectivos miembros. En su caso, la enmienda constitucional será promulgada por las mesas de las Cámaras, con el
respectivo número de orden. Además, la Constitución no podrá
ser reformada cuando ocurra una ‘‘intervención federal’’, o mientras haya un estado de defensa o estado de sitio.
45 Los plazos a que hace referencia el artículo 64 no corren durante los periodos de
receso del Congreso Nacional, ni se aplican respecto de los proyectos de Código (artículo
64, párrafo 4o.).
46 Evidentemente, el procedimiento de reforma constitucional no es un ‘‘procedimiento
legislativo’’ en sentido estricto, pero sí lo es en sentido amplio, al considerar la Constitución como ‘‘ley suprema’’.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
61
Por otra parte, el párrafo 4o. del mismo artículo 60 establece
varios principios ‘‘pétreos’’ o irreformables, a saber: la forma federativa de Estado; el voto directo, secreto, universal y periódico;
la separación de poderes, y los derechos y garantías individuales.
Las leyes presupuestarias. La elaboración, discusión y aprobación de las leyes presupuestarias fueron analizadas en la parte
de este estudio relativas a la intervención del Congreso en la planeación nacional, como puede verse en páginas anteriores. Nos
remitimos a ellas para evitar repeticiones innecesarias.
Las leyes delegadas. Las leyes delegadas son aquéllas elaboradas por el presidente de la República, quien solicita la delegación al Congreso nacional. La resolución del Congreso a través
de la cual delegue facultades al titular del Poder Ejecutivo para
legislar debe especificar el contenido de la delegación y los términos de su ejercicio.
El artículo 68 indica que no serán objeto de delegación los
actos de competencia exclusiva del Congreso nacional, los de competencia exclusiva de la Cámara de Diputados o del Senado, las
materias reservadas a ley complementaria, ni la legislación sobre:
a) organización del Poder Judicial y del Ministerio Público, en
cuanto a la carrera y las garantías de sus miembros; b) nacionalidad, ciudadanía, derechos individuales, políticos y electorales, y
c) planes plurianuales, directrices presupuestarias y presupuestos.
Por último, el artículo 68 constitucional dispone que la resolución que recae en la solicitud de delegación puede ordenar la
apreciación del proyecto por el Congreso nacional, caso en el
cual éste lo aprobará o rechazará en votación única, sin que pueda introducir ningún tipo de modificación. De esto se desprende
que la solicitud de delegación incluye el proyecto de ley que
quiere elaborarse.47
Las leyes ‘‘complementarias’’. Como ya mencionamos, las leyes complementarias son aquéllas respecto de las cuales se exige
una mayoría absoluta de los votos en las Cámaras del Congreso,
47 Silva, José Afonso da, op. cit., nota 35, p. 458.
62
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
para que sean aprobadas en su calidad de leyes. Salvo esta exigencia de una mayoría calificada, el procedimiento para aprobarlas (o rechazarlas) es el mismo que el ordinario. La propia Constitución indica en qué materias se exigirá ley complementaria en
lugar de ley ordinaria.
Las medidas provisorias. Son medidas con fuerza de ley,
adoptadas en caso de ‘‘relevancia y urgencia’’ por el presidente
de la República, quien deberá someterlas de inmediato a la consideración del Congreso nacional. Si éste estuviera en receso, deberá ser convocado extraordinariamente para reunirse en un plazo
de cinco días (artículo 62).
El mismo artículo 62 establece que las medidas así adoptadas
perderán eficacia, desde su adopción, si no fueran convertidas en
ley en el plazo de treinta días, a partir de su publicación. Por un
lado, si la conversión en ley no ocurre, el Congreso nacional deberá ‘‘disciplinar’’ las relaciones jurídicas derivadas de las medidas provisorias. En este supuesto, la ‘‘disciplina’’ de las relaciones jurídicas mencionadas tendría que hacerse a través de una
ley ordinaria, que eventualmente podría ser rechazada o aprobada.48 Por otro lado, si se da la conversión de las medidas provisorias en ley, la labor del Congreso no se limitaría simplemente
a investir a dichas medidas con un carácter formal de ley, sino
que también podría regular sus efectos de manera diferente a
como lo hubiere planteado originalmente el Poder Ejecutivo.49
Las materias sobre las cuales puede proceder la expedición de
las medidas provisorias son las mismas que pueden ser objeto
de regulación por ley ordinaria. Pero José Afonso da Silva opina
que las medidas provisorias no pueden regular materias que a su
vez no pueden ser objeto de delegación, puesto que lo contrario
sería una insensatez;50 ni tampoco en materia de legislación tri48 La Constitución no indica a quién correspondería elaborar el proyecto de ley correspondiente.
49 Slaibi Filho, Nagib, op. cit., nota 11, p. 346.
50 Ya que debe considerarse que hay materias que, por su importancia, solamente deben ser estudiadas, discutidas y aprobadas por el Congreso nacional.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
63
butaria, puesto que el artículo 150, fracción III, inciso b), señala
que la Unión no podrá cobrar tributos en el mismo ejercicio financiero en que haya sido publicada la ley que los estableció o
aumentó (principio de anterioridad).51
4. El Poder Judicial
El artículo 92 de la Constitución brasileña señala como órganos del Poder Judicial los siguientes tribunales: a) el Supremo
Tribunal Federal; b) el Superior Tribunal de Justicia; c) los tribunales regionales federales y jueces federales; d) los tribunales
y jueces del trabajo; e) los tribunales y jueces electorales; f) los
tribunales y jueces militares; g) los tribunales y jueces de los estados, del Distrito Federal y Territorios.
El Supremo Tribunal Federal está compuesto por once ministros, nombrados por el presidente de la República con aprobación
de la mayoría absoluta del Senado federal. Por su parte, el artículo
104 de la Constitución de Brasil señala que el Superior Tribunal
de Justicia se compondrá, como mínimo, de treinta y tres ministros, quienes serán nombrados por el presidente de la República
con aprobación del Senado federal, bajo la siguiente fórmula: un
tercio, de entre jueces de los tribunales regionales federales; un tercio, de entre jueces de apelación de los tribunales de justicia,
designados en terna elaborada por el propio Tribunal, y un tercio,
en partes iguales, de entre abogados y miembros del Ministerio
Público federal, estatal, del Distrito Federal y Territorios, alternativamente, con base en el procedimiento del artículo 95 constitucional. Según este artículo, el propio Tribunal formará una
terna, enviándola al Poder Ejecutivo, el cual, en los veinte días
siguientes, escogerá uno de sus integrantes para la nominación.
5. Los Consejos
José Afonso da Silva define a los Consejos como aquellos ‘‘organismos públicos destinados a la asesoría de alto nivel y de
51 Silva, José Afonso da, op. cit., nota 35, p. 459.
64
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
orientación y hasta de deliberación en determinado campo de actuación gubernamental’’.52 Se trata de tres órganos constitucionales
previstos en el documento fundamental. Ellos son: el Consejo de la
República, el Consejo de Defensa Nacional, y el Consejo de Comunicación Social.
A. Consejo de la República
El artículo 89 constitucional define el Consejo de la República
como el órgano superior de consulta del presidente de la República. Lo forman el vicepresidente de la República; el presidente
de la Cámara de Diputados; el presidente del Senado federal; los
líderes de la mayoría y de la minoría en la Cámara de Diputados;
los líderes de la mayoría y de la minoría del Senado federal; el
ministro de Justicia, y seis ciudadanos brasileños por nacimiento,
con más de treinta años de edad, dos de los cuales serán nombrados por el presidente de la República; dos, por el Senado, y
dos, por la Cámara de Diputados. Estos ciudadanos durarán en
dicho cargo tres años, y al terminar su periodo no pueden volver
a ser nombrados para ocuparlo.
Las facultades de este Consejo están previstas en el artículo
90 de la Constitución brasileña: pronunciarse sobre la intervención federal, estado de defensa y estado de sitio, y pronunciarse
sobre las cuestiones relevantes para la estabilidad de las instituciones democráticas.53
Todo parece indicar que este Consejo tiene su inspiración en
un órgano equivalente previsto en los artículos 144 al 149 de la
Constitución portuguesa, que responde a un esquema preponderantemente parlamentario. La Constitución no obliga al presidente a consultarlo ni menciona que la opinión que el Consejo llegase
52 Ibidem, p. 555.
53 Debemos mencionar que la Constitución brasileña no señala lo que ha de entenderse
por ‘‘cuestiones relevantes para la estabilidad de las instituciones democráticas’’, lo cual
significa que queda a criterio de los miembros del Consejo de la República la calificación
de las mismas.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
65
a emitir tenga efecto vinculante alguno para el presidente de la
República. A final de cuentas, el Consejo de la República no es
sino una institución que la corriente parlamentarista dentro de la
Asamblea Constituyente alcanzó a incrustar dentro del esquema
presidencial que finalmente predominó en aquélla.54
B. Consejo de Defensa Nacional
El artículo 91 de la Constitución lo define como el órgano de
consulta del presidente de la República en los asuntos relacionados con la soberanía nacional y la defensa del Estado democrático. Lo forman el vicepresidente de la República; el presidente
de la Cámara de Diputados; el presidente del Senado federal; el
ministro de Justicia; los ministros militares; el ministro de Relaciones Exteriores, y el ministro de Planeación.
Las facultades de este Consejo son: opinar en los casos de
declaración de guerra y de la celebración de la paz, en los términos de la propia Constitución; opinar sobre la declaración de
estado de defensa, de estado de sitio y de la intervención federal;
proponer los criterios y condiciones de utilización de las áreas
indispensables para la seguridad del territorio nacional y opinar
sobre su uso efectivo, especialmente en la fijación de fronteras
y en las relacionadas con la preservación y la exploración de los
recursos naturales de cualquier tipo, y estudiar, proponer y acompañar el desarrollo de iniciativas necesarias para garantizar la independencia nacional y la defensa del Estado democrático.
Este Consejo es sustituto del Consejo de Seguridad Nacional
de tiempos de los gobiernos militares. Todo hace suponer que,
dada la propensión de los altos militares brasileños a adoptar un
papel ‘‘tutelar’’ en la política de ese país, el Consejo de Defensa
Nacional les brinda un espacio institucional por el cual pueden
ejercer presión en áreas importantes de la política nacional, a pesar de que formalmente el presidente no esté obligado a consul54 Silva, José Afonso da, op. cit., nota 35, p. 556.
66
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
tarlo, y de que sus opiniones no tengan efecto vinculante alguno
en relación con el primer mandatario.
C. Consejo de Comunicación Social
El capítulo V de la sección II del título VIII de la Constitución
brasileña de 1988 contiene una serie de normas relativas a la ‘‘comunicación social’’, que abarca aspectos como el de la libertad
de expresión, el derecho a la información, la prohibición de la
censura política, ideológica y artística, y la regulación de los medios masivos de comunicación, entre otros. Por su parte, el artículo
224 de la Constitución señala que, para los efectos del mencionado capítulo V, el Congreso Nacional instituirá, como órgano
auxiliar, el Consejo de Comunicación Social a través de una ley.
Las funciones, facultades y forma de este órgano auxiliar del
Poder Legislativo federal no están señaladas en la Constitución.
Queda en manos de la ley que en su momento se expida el regularla. Esto hace que dicho Consejo sea en la práctica un órgano
constitucional de naturaleza endeble, de funciones oscuras y facultades imprecisas.
III. EL ARTÍCULO 2o. TRANSITORIO DE LA CONSTITUCIÓN
Como indicamos en el capítulo anterior, la corriente (en un
principio mayoritaria) que dentro de la ANC apoyaba la idea de
establecer un régimen de tipo parlamentario fue vencida al aprobarse el texto final de la Constitución. Poderosas fuerzas favorables a la conservación del régimen presidencial, entre ellos el
propio presidente Sarney y varios gobernadores con aspiraciones
presidenciales, se pusieron en movimiento para lograr el cambio
en la balanza dentro de la Asamblea Constituyente. Sin embargo,
los parlamentaristas lograron ‘‘salvar’’ algunos elementos aislados de su propuesta, como fue el caso, por ejemplo, del Consejo
de la República.
Asimismo, y de manera por demás importante, los parlamentaristas consiguieron posponer la decisión definitiva sobre el tipo
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
67
de régimen político a una fecha posterior a la expedición de la
Constitución, después de que ----argumentaron---- se hubiese debatido suficientemente el tema.
En virtud de esta consideración, se incluyó en el artículo 2o.
transitorio de la Constitución, la disposición siguiente: ‘‘el día 7
de septiembre de 1993 el electorado definirá, a través de un plebiscito, la forma (república o monarquía constitucional) y el sistema de gobierno (parlamentarismo o presidencialismo) que deben regir en el País’’.
Por la importancia y riqueza del debate institucional provocado por dicha disposición transitoria, nos dedicaremos en el siguiente capítulo a hacer un estudio detallado de los principales
argumentos desarrollados en defensa de las formas de gobierno
alternativas.
CAPÍTULO TERCERO
EL DEBATE POLÍTICO-INSTITUCIONAL EN BRASIL
I. El marco general del debate constitucional en Brasil .
1. Alcances y límites de la ‘‘ingeniería institucional’’ .
2. La cuestión de la gobernabilidad y la ingobernabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. La calidad de la clase política brasileña . . . . . .
4. Relación entre crisis económica, desigualdad social y formato institucional . . . . . . . . . . . .
II. La argumentación parlamentarista . . . . . . . . . .
1. La argumentación antipresidencial . . . . . . . .
A. El apoyo político del presidente . . . . . . . .
a. El incentivo al populismo . . . . . . . . .
b. El clientelismo y el ‘‘garantismo’’ . . . . .
B. Las crisis sucesorias del presidencialismo (el
papel tutelar de las Fuerzas Armadas) . . . . .
C. La contradicción entre presidencialismo y
modernización económica . . . . . . . . . . .
D. La rigidez del presidencialismo . . . . . . . .
E. El sistema presidencial produce irresponsabilidad legislativa . . . . . . . . . . . . . . . .
F. La alta vulnerabilidad del puesto máximo del
sistema a ‘‘candidatos no probados’’ . . . . . .
2. La argumentación proparlamentarista . . . . . . .
A. El sistema parlamentario es un cuadro institucional más apto para proporcionar a los gobiernos la mayoría parlamentaria para implantar sus programas . . . . . . . . . . . . .
B. El parlamentarismo facilita la operación de
gobernar en un contexto multipartidista . . . .
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C. El sistema parlamentario fortalece el sistema
de partidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
D. El parlamentarismo promueve la responsabilidad del Congreso en la formulación de las
políticas nacionales . . . . . . . . . . . . . .
E. Las ventajas del sistema parlamentario derivadas de las críticas al sistema presidencial . .
III. La argumentación presidencialista . . . . . . . . . .
1. Los argumentos antiparlamentaristas . . . . . . .
A. No puede probarse, en abstracto, la superioridad del parlamentarismo sobre el presidencialismo o viceversa . . . . . . . . . . . .
B. Riesgo de crisis de gobernabilidad resultante
de formación de gabinetes minoritarios en
sistemas partidarios fragmentados . . . . . . .
C. En los sistemas parlamentarios, el Poder Legislativo tiende a ser más débil frente al Poder Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . .
D. El argumento contra una fórmula ‘‘híbrida’’
de parlamentarismo . . . . . . . . . . . . . .
E. Críticas dirigidas no tanto a la forma parlamentaria de gobierno, sino a la corriente de opinión que pugnaba por introducirla en Brasil . .
2. Argumentos propresidencialistas . . . . . . . . .
A. En el presidencialismo, el compromiso político del jefe de gobierno es antes con el pueblo
que con una fracción parlamentaria de la clase política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B. El potencial antioligárquico del presidencialismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
C. Pueden darse partidos políticos fuertes y disciplinados en el presidencialismo . . . . . . .
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D. La técnica de destitución del presidente ha
mostrado ser eficiente . . . . . . . . . . . . . 100
E. La tensión Ejecutivo-Legislativo en el presidencialismo es positiva . . . . . . . . . . . . 100
IV. El debate sobre el poder constituyente en Brasil . . . 101
V. El plebiscito de 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
III. La reelección presidencial . . . . . . . . . . . . . . . 141
1. Argumentos en favor de la reelección presidencial inmediata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
CAPÍTULO TERCERO
EL DEBATE POLÍTICO-INSTITUCIONAL EN BRASIL
I. EL MARCO GENERAL DEL DEBATE CONSTITUCIONAL
EN BRASIL
El debate político-institucional a que dio lugar el artículo 2o.
transitorio de la Constitución brasileña de 1988 estuvo dominado
por el tema de las ventajas y desventajas institucionales de los
regímenes parlamentario y presidencial. No obstante, es posible
identificar en las discusiones algunas preocupaciones de carácter
más general, que formaron el marco en el cual se desarrollaron
los argumentos de los participantes en la polémica. La primera
parte de este capítulo está dedicada a hacer un repaso de algunas
de esas consideraciones generales; mientras que en las partes
segunda y tercera emprendemos un análisis de los argumentos
favorables al régimen parlamentario y al régimen presidencial,
respectivamente. Por último, haremos una breve referencia al
plebiscito de 1993, convocado para decidir en última instancia
sobre la polémica entre parlamentarismo y presidencialismo.
1. Alcances y límites de la ‘‘ingeniería institucional’’
Inmersos en un debate sobre formas institucionales, y sobre
los incentivos y los efectos políticos de los diversos formatos, no
pocos analistas se preguntaron si en verdad el cambio institucional tendría la capacidad de solucionar los problemas políticos,
económicos y sociales de Brasil. El cuestionamiento se hacía debido a que, desde las discusiones en la ANC, se había percibido
una tendencia a creer en la suficiencia y aptitud de la reforma
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JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
constitucional para operar cambios urgentes que la sociedad brasileña estaba reclamando en diversas áreas.
En razón de lo anterior, algunos de los participantes en el debate alertaron sobre la necesidad de no esperar todo del cambio
institucional. Por ejemplo, Waldir Pires pedía que se reconociera
el hecho de que, más allá de lo institucional, las dificultades por
las que atravesaba la sociedad brasileña eran producto de la falta
de los prerrequisitos más elementales para la construcción de los
valores mínimos de la sociedad democrática. Asimismo, explicaba que, para construir un sistema de gobierno democrático, tenía que tocarse la estructura social, y hasta la estructura del sistema productivo.55
Tal vez valdría la pena citar aquí el concepto de ‘‘cuadros metaconstitucionales’’ como otro ejemplo del ánimo de ir más allá
de lo meramente institucional. Tal y como lo propuso Miriam
Kornblith, ‘‘cuadros metaconstitucionales’’ son los arreglos que
se dan aparte de las instituciones y que hacen posible la subsistencia de un esquema institucional dado. Kornblith construye este
concepto con base en su observación de la historia política venezolana, definiéndolo como la capacidad que los actores cruciales del sistema sociopolítico tienen de formular reglas del juego
aceptables y de llegar a un acuerdo sobre ciertos valores fundamentales, superando obstáculos que determinada forma de gobierno puede llegar a plantear. En Venezuela ----dice la analista---los grandes partidos políticos establecieron desde 1958 una dinámica partidaria y un respeto a un valor básico (la estabilidad democrática), lo cual permitió el funcionamiento democrático en el
contexto de un sistema presidencialista.56 Es decir, esta autora
sugiere que la estabilidad democrática no depende tanto del
‘‘arreglo institucional’’, sino de un acuerdo en torno al valor de
la democracia.
55 Pires, Waldir, participación como comentarista en Lamounier, Bolívar, y Nohlen,
Dieter (orgs.), Presidencialismo ou parlamentarismo, perspectivas sobre a reorganização
institucional brasileira, São Paulo, IDESP, Edições Loyola, 1993, p. 115.
56 Kornblith, Miriam, participación como comentarista en ibidem, pp. 77-78.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
71
Por otra parte, hubo en el debate brasileño quienes cuestionaron la labor de ‘‘diseño institucional’’ realizada desde el ámbito
meramente académico-racional. En este tenor, Dieter Nohlen
identificó un punto que marca el límite de la ingeniería política:
la viabilidad de las reformas. De igual manera, recordó que la
contribución de los científicos sociales al debate político no consiste en buscar modelos perfectos, sino soluciones contingentes,
adaptaciones según el lugar y el tiempo, teniendo siempre a la
vista la viabilidad, las enseñanzas de las experiencias comparativas, y el análisis profundo del país en cuestión.57 Además, este
mismo autor identificó lo que él denominó ‘‘las dos preguntas
clave’’ del debate institucional actual:
-- ¿La forma de gobierno necesita de cierto formato relativo
al sistema de partidos para funcionar bien?
-- ¿La forma de gobierno ejerce influencia sobre el sistema de
partidos para que éste se adapte o corresponda a los requisitos funcionales de aquélla?58
En suma, contra la tendencia a esperar todo del cambio institucional, algunos analistas advirtieron la imposibilidad del monocausalismo. Es decir, sugirieron que la variable institucional
es una más junto a otras de carácter cultural o estructural. Asimismo, se propuso la idea de que no era posible hablar de ‘‘modelos ideales’’, sino de adaptaciones institucionales al lugar y al
tiempo.
2. La cuestión de la gobernabilidad y la ingobernabilidad
El concepto de gobernabilidad está implícito en todo el debate
institucional en América Latina. Sin embargo, pocos esfuerzos
se han hecho por entenderlo y desarrollarlo de manera explícita.
57 Nohlen, Dieter, participación como expositor dentro del tema ‘‘Alcance e limites da
‘ engenharia institucional’ ’’, ibidem, p. 148.
58 Ibidem, p. 147.
72
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
En el contexto brasileño, hemos encontrado un análisis del concepto de ingobernabilidad desarrollado por Bolívar Lamounier,
que a continuación describiremos, puesto que sirve de punto de
partida para razonamientos posteriores.
Lamounier argumenta que el concepto de ingobernabilidad
puede tener varios usos.59 En primer lugar, puede ser empleado
para significar un aumento de demandas o tensiones sociales no
compensado por un aumento proporcional de la capacidad material o simbólica del gobierno para dar respuestas a aquéllas. En
segundo lugar, puede usarse el concepto de ingobernabilidad para
destacar la incapacidad del gobierno para gobernarse a sí mismo,
aludiéndose en este caso a nociones tales como ‘‘balcanización’’
o ‘‘falta de cohesión’’.
Sin embargo ----observa Lamounier---- además de genéricas, estas dos nociones no sugieren nada en cuanto a los puntos de incidencia de diferentes mecanismos institucionales, como factores
de atenuación o agravamiento de las dificultades a que se refiere
el término ‘‘ingobernabilidad’’. Para lograr dicha conexión, propone este autor dividir el concepto de gobernabilidad en tres partes superpuestas e interdependientes: estabilidad, eficacia y legitimidad, cada una de las cuales tiene un foco analítico propio, de
carácter institucional.
Dentro de esta noción de (in-)gobernabilidad, el concepto de
estabilidad alude a la permanencia del arreglo constitucional básico. Su foco analítico ----dice Lamounier---- es el sistema de gobierno (parlamentario o presidencial). Por su parte, el concepto
de eficacia significa la capacidad de fijar y alcanzar objetivos, y
su foco analítico es el sistema de partidos (fuerte o débil, clientelista o programático). Por último, para Lamounier la legitimidad es la aquiescencia difusa que los ciudadanos dan al sistema
político con base en la creencia de que el mismo está sustentado
en instituciones ‘‘justas’’ o, por lo menos, adecuadas y acepta59 Esta sección ha tomado como base las ideas de Bolívar Lamounier, expuestas en
su trabajo Parlamentarismo, sistema eleitoral e governabilidade, São Paulo, IDESP, núm.
39, 1991.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
73
bles; y su foco analítico está formado por los procedimientos que
regulan la investidura de personas ‘‘privadas’’ en funciones públicas, o sea, el sistema electoral.60 En el argumento de Lamounier, la ventaja de presentar el concepto de (in-) gobernabilidad
de manera desagregada consiste en que así pueden identificarse
el foco analítico (institucional) de cada elemento del concepto y
los dilemas característicos que habrán de considerarse conforme
la discusión esté en una o en otra de esas tres dimensiones.
De esta manera, Lamounier desagrega aún más el concepto de
gobernabilidad, al indicar cuáles son los dilemas típicos de cada
foco analítico, a saber: en el caso de la estabilidad, cuyo foco
analítico es el sistema de gobierno, el dilema característico está
planteado entre ‘‘flexibilidad’’ y ‘‘rigidez’’. Llevado a sus extremos, este dilema significa, por un lado, que el exceso de flexibilidad de un sistema parlamentario puede llevar a un ‘‘régimen
de asamblea’’ de Poder Ejecutivo inestable, mientras que el esquema presidencial (y su rigidez característica, según la opinión
de Lamounier) puede aislar al presidente de las variaciones del
mundo político.61
Por otra parte, el foco analítico de la eficacia es el sistema de
partidos, y su dilema clásico es el planteado entre el ‘‘clientelismo’’ y la ‘‘ideología’’. El dilema consiste en que, por un lado, el
clientelismo de los partidos desagrega demandas, las cuales, al
llegar a los núcleos decisorios, dificultan la ordenación de las
prioridades y la adecuada distribución de los recursos. Pero, por
otro lado, la ideologización de los partidos puede llegar a provocar la pérdida de contacto con intereses sociales específicos y
cotidianos, y al hacerlo, puede debilitarse el Parlamento como
arena de negociación y generar una polarización artificial del sistema político.
60 Ibidem, pp. 6-7.
61 Al opinar de esta manera, puede observarse que Lamounier se ubica dentro de la
postura defendida por Linz, acerca de la mayor ‘‘flexibilidad’’ de la forma parlamentaria
de gobierno, y la mayor ‘‘rigidez’’ del presidencialismo.
74
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
Por último, el foco analítico de la legitimidad es el sistema
electoral, cuyos dilemas característicos son los que se plantean
en términos de ‘‘garantismo’’ e ‘‘irredentismo’’, por un lado; y
entre ‘‘plebiscitarismo’’ y ‘‘colegialismo’’, por el otro. El primer
dilema significa que las puertas para integrarse a la representación nacional pueden estar tan abiertas (‘‘garantismo’’) que
se favorezca la multiplicación y el fraccionamiento de las fuerzas, en lugar de constituir una mayoría que pueda gobernar; o
bien, pueden cerrarse tanto que se llegue a excluir a sectores importantes de la sociedad (‘‘irredentismo’’), confinándolas al aislamiento o a la lucha frontal contra el sistema. En el segundo
dilema, un primer polo significaría que la investidura plebiscitaria puede llevar al líder y sus seguidores a verse como portadores de un mandato ilimitado, portavoces de una unanimidad
ilusoria (plebiscitarismo); mientras que, en el extremo opuesto,
el vínculo entre liderazgo y seguidores puede rarificarse hasta el
punto de fomentar sentimientos populares de alienación e indiferencia que pudieran vulnerar al sistema político frente a crisis
imprevistas (colegialismo).62
La utilidad del esquema de Lamounier sobre el concepto de
gobernabilidad puede explicarse en función del vínculo que establece con la cuestión institucional. Esto lo logra al decir que la
gobernabilidad, entendida como estabilidad, eficacia y legitimidad de un gobierno, tiene puntos de referencia institucionales (los
focos analíticos: sistema de gobierno, sistema de partidos, sistema electoral), cuyas variedades plantean dilemas diversos en
cuanto a sus efectos sobre la propia estabilidad, la eficacia y la
legitimidad del gobierno.
3. La calidad de la clase política brasileña
Independientemente de la posición parlamentarista o presidencialista de varios autores, es posible encontrar en el debate ins62 Lamounier, Bolívar, op. cit., nota 59, pp. 9-13.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
75
titucional brasileño la preocupación por la calidad de sus políticos. Analistas como Aspásia Camargo habla, por ejemplo, de la
‘‘decadencia’’ de la clase política brasileña, medida en función
de su alta fragmentación y la ausencia de proyectos.63 Por su parte, André Lara Resende señaló la necesidad de atraer al Parlamento a formuladores de políticas, a pensadores y a participantes
del debate nacional que no tuvieron condiciones para acceder a
la Asamblea Legislativa bajo las reglas electorales imperantes.64
Por último, y pensando desde un punto de vista sociocultural,
Leôncio Martins Rodrigues señaló que si los electores fueran los
mismos, y si la clase política fuera la misma, no habría ingeniería
política capaz de alterar profundamente el cuadro político brasileño.65
Si, como sugieren los autores arriba aludidos, la calidad de la
clase política es de alguna manera relevante, entonces es necesario analizar los mecanismos por los que aquélla se reproduce.
Un análisis de este tipo nos llevaría muy probablemente al terreno de lo institucional, pero seguramente no se detendría allí, sino
que nos conduciría más allá; es decir, a ámbitos relativos al ambiente social, cultural y económico en los que los políticos desarrollan sus carreras.
En resumen, una tercera consideración general que fue posible
percibir en el debate constitucional brasileño fue la relativa a la
influencia que los patrones de conducta tradicionales de la clase
política de ese país pueden llegar a tener en la operación real de
las instituciones políticas, cualesquiera que éstas sean.
4. Relación entre crisis económica, desigualdad social
y formato institucional
En el debate institucional brasileño puede observarse la idea
de que el formato institucional de la política brasileña de la dé63 Camargo, Aspásia, participación como comentarista en Lamounier, Bolívar, y Nohlen, Dieter (orgs.), op. cit., nota 55, p. 42.
64 Lara Resende, André, participación como comentarista, ibidem, p. 67.
65 Martins Rodrigues, Leôncio, participación como comentarista, ibidem, p. 127.
76
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
cada de 1980 había contribuido directamente al agravamiento de
la crisis económica y social. De hecho, analistas como Bolívar
Lamounier han señalado que, en virtud de esa convicción, la sociedad brasileña empezó a poner más atención a la estructura institucional del país.66 En consecuencia, se pensó que deberían encontrarse las formas institucionales que fueran compatibles con
el desarrollo de la economía nacional; o, particularizando aún
más en relación con la coyuntura en que se dio el debate sobre
reforma constitucional en Brasil, se pensó que debería encontrarse el formato institucional que permitiese la aplicación de un programa de estabilización económica, y que además ayudase a
construir las bases de un desarrollo económico sostenido.
Por otra parte, algunos autores insistieron en que lo institucional no podía desligarse de lo social, en los siguientes términos: el
nuevo pacto político tenía necesariamente que incluir el problema
social.67 Es decir, la gobernabilidad no es función únicamente de
un arreglo institucional ‘‘apropiado’’, sino que está relacionada
con pactos y consensos más amplios, no estrictamente institucionales, y que tienen que ver con el contenido material de la acción
del gobierno.
Lo anterior no es sino una manifestación de la doble dificultad
vivida no solamente en Brasil, sino en toda América Latina, que
consiste en diseñar un nuevo régimen político de carácter democrático, y enfrentar al mismo tiempo una grave crisis económica
y sus efectos sociales. Como ha podido observarse en Brasil,
mientras algunos han insistido en separar ambas esferas, otros
han propuesto que entre ellas existe un vínculo inseparable.
Hemos de concluir esta parte del presente capítulo afirmando
que los razonamientos hasta aquí expuestos constituyeron piezas
importantes del marco general en el que se desarrolló el debate
político-institucional brasileño. Puede percibirse en ellos una
preocupación por encontrar las determinantes institucionales de
66 Lamounier, Bolívar, op. cit., nota 59, p. 3.
67 Camargo, Aspásia, op. cit., nota 63, p. 41.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
77
la gobernabilidad, pero también por fijar los límites del análisis
estrictamente institucional. Como veremos en las páginas que siguen, ambas preocupaciones estuvieron presentes a lo largo de
todo el proceso de discusión, en el cual los distintos actores se
abocaron a tratar de identificar las posibles ventajas y desventajas
de los sistemas parlamentario y presidencial.
II. LA ARGUMENTACIÓN PARLAMENTARISTA
En esta parte y la siguiente se hará una reseña de los argumentos más importantes que pudieron detectarse en el debate político-institucional brasileño contemporáneo relacionado con la
forma de gobierno. En primer lugar, aludiremos a los argumentos
contrarios al régimen presidencial. En segundo lugar, nos referiremos a los argumentos proparlamentaristas. Posteriormente reseñaremos los argumentos antiparlamentaristas y culminaremos
con la revisión de algunos de los principales argumentos favorables al régimen presidencial.
1. La argumentación antipresidencial
A. El apoyo político del presidente
Uno de los principales argumentos desarrollados en contra de
la forma presidencial de gobierno consistió en señalar los problemas derivados del ‘‘mito’’ de la investidura plebiscitaria del
presidente. Dicho ‘‘mito’’ consiste en la creencia (poco fundada,
según los críticos del régimen presidencial) de que la elección
del presidente produce un apoyo estable y continuo del electorado hacia aquél. Sin embargo ----y en esto consiste la crítica---- el
supuesto de que la elección presidencial produce una especie de
contrato de adhesión incondicional entre electores y elegido no
corresponde con lo que suele suceder en la realidad. Es decir, la
elección presidencial no produce una especie de convenio permanente e inmutable entre electores y elegido. En cambio, lo que
78
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
dicha elección produce es, en todo caso, una selección entre candidatos que tienen una orientación programática de carácter general, pero esto no significa que la permanencia y continuidad
de la identificación entre elegido y electores quede permanentemente garantizada.68 En otras palabras, el apoyo inicial dado a
un presidente ganador de las elecciones puede erosionarse.
Para tratar de aclarar esta crítica al sistema presidencial, el argumento parte de la base de que el ejercicio del poder desgasta
a quien lo ejerce. Si a dicha circunstancia se añade el hecho de que
la sociedad brasileña se enfrenta a conflictos y tensiones de gran
magnitud, que tienen que ser abordadas por los poderes públicos
(y, en particular, por el titular del Poder Ejecutivo, dado su amplio ámbito de responsabilidades), puede entenderse que el problema de la erosión del apoyo al presidente se magnifica. Así
----dicen los críticos del presidencialismo en Brasil----, el problema en el sistema presidencial es, en esencia, que, al erosionarse
el apoyo inicial otorgado al presidente, el sistema político no
puede producir otro foco de convergencia y coordinación ejecutiva. Es decir, una vez que el apoyo difuso al presidente ‘‘plebiscitario’’ se ha erosionado, el esquema presidencial es incapaz
de reconstituir otro eje de unidad ejecutiva.69
Ante tal situación, y en el contexto de una sociedad profundamente dividida y una clase política sumamente fragmentada
como la brasileña, los críticos del presidencialismo han señalado
que el presidente tiene que recurrir a una serie de prácticas políticas (y no a mecanismos institucionales, porque no los tiene
dentro del formato presidencialista), para tratar de conservar el
apoyo difuso del electorado, así como el apoyo concreto de grupos organizados relevantes. Entre esas prácticas encontramos el
populismo, el garantismo y el clientelismo, que analizamos a
continuación.
68 Lamounier, Bolívar, participación como ponente, en Lamounier, Bolívar, y Nohlen,
Dieter (orgs.), op. cit., nota 55, p. 26.
69 Cintra, Antonio Otâvio, participación como comentarista, ibidem, p. 151.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
79
a. El incentivo al populismo
Quienes criticaron el sistema presidencial en Brasil argumentaron que recurrir a medidas espectaculares, que dan popularidad
inmediata a la figura presidencial, y que lo identifican directamente con grupos más o menos extensos de la sociedad, es una
tentación inherente al ‘‘presidencialismo plebiscitario’’; esto se
da en virtud de la ausencia de otro tipo de mecanismos (institucionales) para recuperar el apoyo político perdido por el desgaste
del titular del Poder Ejecutivo. En otras palabras, en el sistema
presidencial existe un incentivo que impulsa al presidente a ordenar medidas populistas para recuperar la popularidad perdida
por el desgaste que produce el ejercicio del poder.
Por otra parte, llegó a observarse en el debate brasileño que
la evidencia de popularidad producida por medidas de corte populista puede ser utilizada por el presidente para atraer a los legisladores, para ponerlos de su lado o inducirlos a alinearse dentro de su campo, bajo la consideración de que los legisladores
buscarán identificarse con un presidente popular con el objeto de
ganar puntos para su reelección.70 En este tenor, el populismo
puede ser visto como un intento por romper el aislamiento político del presidente, ante una mayoría parlamentaria hostil.
Asimismo, se sostuvo en el debate brasileño que el esquema
presidencial de gobierno incentiva a los gobernadores de los estados y a los alcaldes de las ‘‘grandes prefecturas’’ a hacer declaraciones y a adoptar medidas populistas, sobre todo teniendo
en cuenta su aspiración a saltar de su gubernatura o alcaldía a la
candidatura presidencial de algún partido.71
En suma, para los críticos del presidencialismo en Brasil, la
forma presidencial de gobierno induce la adopción de medidas
inmediatistas, efectistas y de corto plazo (o sea populistas), por
parte del titular del Poder Ejecutivo. Y con ello, salen perdiendo
70 Lamounier, Bolívar, op. cit., nota 59, p. 19.
71 Lamounier, Bolívar, op. cit., nota 26, p. 20.
80
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
las políticas públicas responsables, bien pensadas, maduras y que
atienden a consideraciones de largo plazo.
b. El clientelismo y el ‘‘garantismo’’
El clientelismo es una práctica política que consiste en conseguir el apoyo de grupos y asociaciones de diversa índole, a través
de la concesión particularizada de favores concretos. Es un antídoto para contrarrestar la fragmentación política, pero a la vez
consolida aún más dicha fragmentación. Contrarresta la fragmentación al vincular ‘‘verticalmente’’, al unir de arriba a abajo, a la
entidad que dispensa los favores o beneficios con quienes los reciben; pero consolida la fragmentación, al desestimular las comunicaciones ‘‘horizontales’’ entre los grupos que compiten por
los favores y beneficios. Es decir, el clientelismo contrarresta los
efectos de la fragmentación, pero no acaba con ella, sino que la
promueve; no contribuye a la agregación de grupos, sino al mantenimiento de su separación ‘‘horizontal’’, y en cambio mantiene
la relación ‘‘vertical’’ de las clientelas (separadas entre sí) con el
poder proveedor de los beneficios y favores concretos.
Ahora bien, para los críticos del presidencialismo en el debate
brasileño, la forma presidencial de gobierno induce al presidente
a realizar prácticas clientelistas. Las razones son las mismas que
las expuestas para el caso del populismo. Ante la tendencia a la
erosión progresiva de los apoyos políticos del presidente, éste se ve
inducido a conservar o crear bases de apoyo mediante la dispensa
de favores y beneficios concretos a grupos determinados, lo cual
por lo general tiene un costo elevado para la sociedad, debido a
que la práctica está basada, precisamente, en la concesión de bienes (usualmente de carácter material) a grupos determinados, con
el objeto de obtener su apoyo político.
Por otro lado, algunos autores observaron que el clientelismo
fomenta el llamado ‘‘garantismo’’, el cual consiste en todas aquellas prácticas (que pueden llegar a institucionalizarse) tendentes
a permitir la entrada en la arena política federal a todas aquellas
agrupaciones partidistas, funcionales o regionales que reclaman
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
81
acceso a aquélla, independientemente de su grado de representatividad.72 Es decir, en sus intentos por ampliar sus bases de
apoyo, el presidente da ‘‘garantías’’ de acceso en la arena de toma
de decisiones al mayor número de grupos posible (que suelen
exigir acceso fácil e individualizado a la arena política de nivel
federal), a cambio de respaldo político. Sin embargo, esta práctica puede tener como resultado la sobrecarga de las instancias
de decisión política.
Por último, y relacionada con el clientelismo del sistema presidencial brasileño debemos mencionar la idea vertida en el debate brasileño sobre el sesgo elitista de la forma presidencial de
gobierno, que deriva de la siguiente proposición: al tener un solo
hombre tantas facultades y atribuciones, los grupos política y
económicamente poderosos se dirigen a él para presionarlo con el
fin de que favorezca sus intereses; y ante la magnitud de las presiones, el presidente se ve obligado a responder a ellas, en detrimento de otros grupos menos poderosos y menos organizados.73
B. Las crisis sucesorias del presidencialismo (el papel tutelar
de las Fuerzas Armadas)
En opinión de Bolívar Lamounier, la tradicional gravedad de
las crisis sucesorias del presidencialismo brasileño contribuyeron
a configurar el histórico papel tutelar de las Fuerzas Armadas en
ese país.74 Lamounier no lo dice explícitamente, pero podríamos
completar su argumento afirmando que las graves crisis sucesorias de las que habla son una manifestación más de aquella crítica
que Juan Linz hiciera al sistema presidencial, en el sentido de que
éste incentiva un juego de ‘‘suma-cero’’ entre quienes contienden
72 Ibidem, pp. 21-22.
73 Con este argumento, Benito Gama trató de explicar la concentración de la riqueza
en los estados del centro-sur brasileño, y la pobreza casi absoluta del norte y el noreste.
Gama, Benito, ‘‘Parlamentarismo: melhor na crise e na normalidade’’, en Moraes, Antonio Emirio de, et al., Plebiscito: como votarei?, Rio de Janeiro, José Olympio Editora,
1993, p. 24.
74 Lamounier, Bolívar, op. cit., nota 26, p. 20.
82
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
por la presidencia.75 Si el que gana ‘‘toma todo’’, entonces el nivel de conflicto tiende a ser muy elevado, y por lo mismo suelen
generarse crisis de dimensiones considerables en cada proceso de
sucesión.
Otro problema relacionado con la sucesión presidencial es la
vicepresidencia. Como lo ha señalado Carlos Alberto Sardenberg, el vicepresidente en Brasil ha solido ser reclutado en áreas
políticas distintas a las del presidente, para ampliar así el margen
de votos de la fórmula presentada al electorado nacional. Ante
esta circunstancia, se ha dado el caso varias veces en la historia
de ese país en que el presidente muere o renuncia, y entonces
llega a la presidencia una personalidad (el vicepresidente) que
puede pertenecer a una corriente muy distinta o incluso opuesta
a los grupos que llevaron a la presidencia a su titular que murió
o renunció. En este orden de ideas, Sardenberg ha llegado incluso
a proponer que si João Goulart (vicepresidente que sustituyó al
presidente que renunció en 1961) no hubiese sido de una corriente completamente opuesta a la de Jânio Quadros (presidente que
renunció en 1961), no se hubiese generado la crisis política que desembocó en el golpe militar de 1964.76
C. La contradicción entre presidencialismo y modernización
económica
Esta crítica al presidencialismo brasileño consiste en el siguiente razonamiento: el crecimiento de la figura presidencial
está asociada a un proyecto de modernización nacional basado
en la decidida intervención del Estado para alcanzar ritmos elevados de desarrollo económico (desarrollismo). Sin embargo, al
llegar la etapa de agotamiento del modelo desarrollista, la inter75 Linz, Juan, ‘‘Democracia: parlamentarismo o presidencialismo, ¿hace alguna diferencia?’’, en Linz, Juan; Lijphart, Arend, et al. (eds.), Hacia una democracia moderna,
la opción parlamentaria, Chile, Ediciones Universidad Católica de Chile, 1990.
76 Sardenberg, Carlos Alberto, ‘‘O presidencialismo é um álibi’’, en Morales, Antonio
Ermirio de, et al., op. cit., nota 73, p. 32.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
83
vención estatal se asoció más bien a tratar de sostener un modelo
que de por sí ya estaba estructuralmente debilitado. Así, la ampliación de los poderes presidenciales no producía los efectos esperados para revitalizar el modelo de desarrollo. Es decir, en lugar
de cambiar de modelo, se trataba de mantener el existente a través de mayor intervencionismo estatal organizado alrededor de una
institución presidencial que acusaba rendimientos decrecientes.
Para decirlo en palabras de Lamounier, el coeficiente de arbitrio del presidente se había vuelto incompatible con su función
decreciente en la sociedad; incompatible con la complejidad de
esta última y con las exigencias crecientes de estabilidad por parte de los agentes económicos.77 Para ponerlo de una manera más
simple, lo que se sugería era que el presidencialismo brasileño
debía verse en su vinculación esencial con el intervencionismo
estatal y con el modelo ‘‘desarrollista’’. Por lo tanto, la crisis
de estos dos últimos (evidente en la década de 1980) significaba
la crisis del primero, lo cual justificaba la necesidad del cambio
institucional.
D. La rigidez del presidencialismo
En el debate institucional brasileño no podían faltar los conocidos argumentos de Linz acerca de la rigidez del sistema presidencial en comparación con el parlamentario.78 Dado el periodo
presidencial fijo, y la dificultad (o casi imposibilidad) de remover
al presidente antes de la terminación de su periodo por vías institucionales, las crisis políticas ----sostiene este razonamiento---- tienden a transformarse en crisis institucionales que pueden incluso
llegar a afectar la regularidad del propio régimen democrático.
Además, y a pesar de que en la argumentación propresidencialista el periodo fijo suele señalarse como garantía de continuidad del Poder Ejecutivo, los defensores de la opción parlamen77 Lamounier, op. cit., nota 26, p. 20.
78 Linz, Juan, op. cit., nota 75.
84
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
tarista hicieron la observación de que, no obstante dicha característica, los presidentes brasileños habían acusado poca continuidad en el pasado pregolpista. Es decir, en la práctica, el periodo
fijo del presidente poco le había servido a Brasil en términos de
continuidad del Poder Ejecutivo.
E. El sistema presidencial produce irresponsabilidad
legislativa
Algunos analistas y políticos brasileños plantearon la crítica
al sistema presidencial con base en la idea de que esta forma de
gobierno promueve la irresponsabilidad del Poder Legislativo.
Por ejemplo, el diputado Nelson Jobin explicó la irresponsabilidad legislativa en el sistema presidencial brasileño afirmando que
en dicho sistema la sobrevivencia política de un parlamentario
no depende de los resultados de sus articulaciones con el gobierno,
sino del papel que venga a desempeñar delante de su electorado.
El Legislativo presidencialista no asume ningún compromiso con las
políticas que puedan exigir sacrificios. Eso es rigurosamente lógico.
El sacrificio será siempre del partido del gobierno, que en esa vía
acaba siendo minoritario. ¿Por qué? Porque los líderes del gobierno
y los líderes del partido del gobierno en el Parlamento tendrán inmensas dificultades en obtener el apoyo mayoritario del Congreso a
políticas que exijan sacrificio nacional, puesto que en el sentido institucional, no tenemos responsabilidad alguna [sic].79
F. La alta vulnerabilidad del puesto máximo del sistema
a ‘‘candidatos no probados’’
Finalmente, algunos autores observaron el hecho de que, en la
forma presidencial de gobierno, el máximo puesto de mando y
dirección, o sea, la presidencia de la República, está extremada79 Jobin, Nelson, participación como comentarista, en Lamounier, Bolívar, y Nohlen,
Dieter (orgs.), op. cit., nota 55, p. 108.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
85
mente abierta a candidatos que no han pasado por los filtros necesarios, es decir, que no han sido probados en los terrenos del
manejo y liderazgo políticos.80
Como lo ha demostrado la experiencia reciente de Brasil con el
ascenso y caída estrepitosa de Fernando Collor ----se observó----,
el sistema presidencial abre el camino a la presidencia a candidatos que ‘‘corren por fuera’’ de los canales institucionales formados por los partidos políticos, con el consecuente riesgo de
inexperiencia e impericia políticas que esta posibilidad puede llegar a producir.
2. La argumentación proparlamentarista
En esta sección hemos dividido los argumentos proparlamentaristas de la siguiente manera:
A. El sistema parlamentario es un cuadro institucional más
apto para proporcionar a los gobiernos la mayoría
parlamentaria para implantar sus programas
Algunos de los que defendían la opción parlamentarista señalaron que la experiencia presidencialista brasileña ha visto surgir
con frecuencia bloqueos difíciles de superar por presidentes que
no cuentan con una mayoría en el Congreso. La fragmentación
y a veces polarización de las opciones partidistas ha dado lugar
a estos impasses políticos que en pocas ocasiones han repercutido
en la estabilidad del propio régimen democrático. Ante esta circunstancia, se argumentó que el sistema parlamentario opera bajo
una lógica que tiende a aminorar dichos impasses entre el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo.
En efecto, y por definición, se observó que bajo la fórmula
parlamentarista el gobierno debe contar con el apoyo del Poder
Legislativo. El primer ministro y su gabinete surgen de una ma80 Cintra, Antonio Otâvio, op. cit., nota 69, p. 151.
86
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
yoría integrada ya sea por un partido que controla la mayor parte
de los escaños en la Asamblea Legislativa, o por una coalición de
partidos que, después de negociar, integran una mayoría parlamentaria suficiente para crear y sostener a un gobierno.
Por otra parte, en el esquema parlamentario, en caso de que
el primer ministro y su gabinete pierdan la confianza de la mayoría parlamentaria, existen los mecanismos institucionales para
destituir a aquéllos y nombrar otro gobierno que sí cuente con la
confianza de la mayoría del Parlamento. Nos referimos ----por supuesto---- a los mecanismos de la moción de censura, el voto de
no-confianza y, más aún, a la moción de censura constructiva, la
cual exige que, para censurar a un gobierno y hacerlo caer, la mayoría censora debe pronunciarse por la opción gubernamental que
habrá de sustituir al gobierno censurado.81
En apoyo de la argumentación anterior, una investigación empírica realizada por Alfred Stepan observó que, en los sistemas
presidencialistas, el partido del presidente contaba con la mayoría
en el Congreso o Parlamento durante la mitad del tiempo de su
periodo, mientras que en los sistemas parlamentaristas, los gobiernos tenían una mayoría en por lo menos 83% del tiempo,82 lo
cual no resulta precisamente extraño ni novedoso, ya que, como
arriba quedó anotado, por definición, en el sistema parlamentario
el gobierno debe contar con el apoyo de la mayoría parlamentaria para sostenerse.
B. El parlamentarismo facilita la operación de gobernar
en un contexto multipartidista
La esencia de este argumento consiste en lo siguiente: bajo un
esquema parlamentarista, existe una lógica institucional que
81 Este mecanismo fue ideado e implantado en la Constitución de la República Federal
Alemana y existe también en España.
82 El universo de este análisis estadístico estuvo constituido por treinta y ocho países
no pertenecientes a la OECD que fueron democráticos por lo menos un año entre 1973
y 1989. Vid. Stepan, Alfred, participación como expositor, en Lamounier, Bolívar, y Nohlen, Dieter (orgs.), op. cit., nota 55, p. 61.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
87
incentiva a los miembros de las coaliciones a cooperar con el
gobierno. Es decir, la multiplicación de opciones partidistas
‘‘efectivas’’83 no tiende a la desintegración de las coaliciones gubernamentales, puesto que los parlamentarios de los partidos integrados en la coalición participan en la creación misma del
gobierno, negociando no sólo los ministerios que recibirán, sino,
además, sobre las personas que habrán de ocuparlos.84
En el presidencialismo, en cambio, el cargo presidencial no es
divisible, de ahí que la pugna por alcanzar la presidencia se convierte en un juego de ‘‘suma-cero’’, lo cual tiende a polarizar a
las fuerzas políticas. Stepan añade que, bajo esta forma de gobierno, el presidente puede integrar en su gabinete a miembros
de otros partidos, pero en ese caso éstos ‘‘son escogidos en cuanto individuos y no en cuanto miembros de una coalición disciplinada y duradera’’.85 El hecho de que los sistemas presidenciales más estables estén correlacionados con un menor número de
partidos ‘‘efectivos’’ vendría en apoyo de esta aseveración, tal y
como lo han tratado de demostrar empíricamente Scott Mainwaring y Matthew Shugart.86
C. El sistema parlamentario fortalece el sistema de partidos
En el debate político brasileño, se señaló de manera recurrente
a la inexistencia de verdaderos partidos políticos como la causa
83 Por partidos políticos ‘‘efectivos’’ hemos de entender aquéllos que obtienen una proporción significativa de la votación nacional o del número de escaños en el Parlamento.
Esta noción, que no deja de ser subjetiva, ha tratado de ser precisada a través de diversas
fórmulas matemáticas que, tomando en cuenta la votación nacional o el número de escaños de los diversos partidos, han calculado un índice que corresponde al número de partidos políticos ‘‘efectivos’’. Para una mejor explicación de este tópico, cfr. Taagepera,
Rein, y Shugart, Matthew, Seats and Votes, The Effects and Determinants of Electoral
Systems, New Haven-Londres, Yale University Press, 1989, pp. 77-81.
84 Stepan, Alfred, op. cit., nota 82, p. 63. Al meditar sobre este razonamiento, no podemos dejar de pensar en un ejemplo que lo contradice, como es el caso del parlamentarismo italiano.
85 Idem.
86 Mainwaring, Scott, y Shugart, Matthew, ‘‘Presidentialism and the Party System in
Latin America’’, Seminario Internacional sobre la Reforma del Estado, México, Dirección de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la República-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1996.
88
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
del mal funcionamiento de las instituciones políticas de aquel
país. Así lo observó, por ejemplo, el diputado federal Israel Pinheiro Filho, al expresar que: ‘‘aquí entra la Cámara como institución. Los diputados no son ruines. Evidentemente siempre hay 10%
o 20% de malos diputados, es natural, son excepciones. Es que
está faltando el cimiento, la masa aglutinadora para transformar
la acción de los diputados. Estamos sin comando, sin directrices,
perdidos allá adentro, porque no tenemos partidos políticos’’.87
Además, en opinión del diputado Pinheiro, hay dos instrumentos para modificar la situación en la que se encuentran los partidos políticos dentro y fuera del Congreso: en primer lugar, la
reforma del régimen electoral; y en segundo lugar, y a posteriori
(o sea, después del cambio electoral), la implantación del parlamentarismo. En cuanto a la cualidad del parlamentarismo como
un mecanismo para fortalecer el sistema de partidos en Brasil,
señaló Pinheiro que tal forma de gobierno promueve la formación de ligas duraderas entre los partidos y sus miembros (en
especial, sus miembros parlamentarios), puesto que, para aprobar
un gobierno, es necesario aprobar un programa de gobierno identificado con un partido (o coalición de partidos), lo cual identifica
y compromete a los legisladores con su partido.88
En el mismo sentido, Antonio Otâvio Cintra vinculó el ‘‘parlamentarismo puro’’ con la existencia de fuertes incentivos para la
reestucturación partidaria, debido a la necesidad de formar mayorías gobernantes: ‘‘conquistar y mantener al gobierno es premio
suficientemente alto para justificar sacrificios y comportamientos
partidariamente solidarios, por motivos, como diría Weber, ideales y materiales’’.89
87 Pinheiro Filho, Israel, participación como comentarista, en Lamounier, Bolívar, y
Nohlen, Dieter (orgs.), op. cit., nota 55, p. 47.
88 Idem.
89 Cintra, Antonio Otâvio, ‘‘Idéias para a engenharia institucional da consolidação democrática’’, ibidem, pp. 207-208. Cabe mencionar que este autor señala el ejemplo que
contradice su argumento, que es el caso del multipartidismo francés de las III y IV Repúblicas, en las cuales los partidos estaban lejos de ser disciplinados y altamente estructurados.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
89
D. El parlamentarismo promueve la responsabilidad
del Congreso en la formulación de las políticas nacionales
Ya mencionamos entre los argumentos antipresidencialistas
aquél que señala la falta de incentivos para que el Poder Legislativo se corresponsabilice con el Poder Ejecutivo en la formulación de políticas, sobre todo de aquéllas que exigen un sacrificio
de la población. Visto del lado de la argumentación proparlamentrista, algunos analistas señalaron que solamente mediante el mecanismo de la disolución es posible aumentar la responsabilidad
del Congreso en la formulación de la política nacional. Es decir,
la disolución es el instrumento por medio del cual el gobierno
puede exigir responsabilidad a la Cámara.90
Por ejemplo, después de analizar el mecanismo de disolución
de la República Federal Alemana, Nelson Jobin propuso que, de
adoptarse el sistema parlamentario con disolución en Brasil, este
mecanismo fuese más allá todavía que en el caso germano, estableciéndose como causal de disolución (que operaría a solicitud
del primer ministro dirigida al presidente de la República), la hipótesis de que la Cámara no aprobase las leyes necesarias para
la implementación del programa de gobierno aceptado por esa
misma Cámara al formar el gobierno.91
90 Vid., por ejemplo, los conceptos del diputado federal Nelson Jobin en su participación como comentarista, en Lamounier, Bolívar, y Nohlen, Dieter (orgs.), op. cit., nota
55, p. 113.
91 En Alemania, la disolución del Parlamento puede darse en dos hipótesis: a) dentro
del procedimiento de votación para que el Bundestag designe a quien habrá de fungir
como canciller o primer ministro. El procedimiento es el siguiente: llegado el momento
de designar un nuevo primer ministro, el presidente de la República señala a la persona
sobre quien habrá de votar el Bundestag. Si la asamblea lo acepta por mayoría absoluta,
la persona propuesta por el presidente queda como canciller. Si no alcanza la mayoría
absoluta, entonces el Bundestag podrá elegir, por mayoría absoluta, dentro de catorce días
y sin indicación del presidente de la República, al primer ministro. Si en ese periodo no
es elegido por mayoría absoluta ningún primer ministro, ocurrirá una última votación. Si
en esa votación fuese elegido un primer ministro por mayoría de votos, el presidente
deberá nombrarlo como tal; pero si no hay mayoría absoluta, entonces el presidente de
la República podrá adoptar una de dos opciones: nombrar a la persona que recibió la
mayoría relativa de votos, o disolver el Bundestag. b) La moción de confianza, cuando
planteada ésta, el Bundestag niega su confianza al canciller en funciones y no elige otro.
Idem.
90
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
E. Las ventajas del sistema parlamentario derivadas
de las críticas al sistema presidencial
Implícitas en las argumentaciones antipresidencialistas revisadas en la sección anterior de este trabajo están una serie de
concepciones positivas sobre las ventajas del sistema parlamentario. Entre ellas encontramos ----como era de esperarse---- las
concepciones de Juan Linz sobre la mayor flexibilidad de la forma parlamentaria de gobierno por existir los mecanismos institucionales para sustituir al gobierno cuando éste haya visto erosionado significativamente sus bases de apoyo; la tendencia a
formar un cuadro institucional más propicio para que los partidos
políticos convivan, cooperen y compartan el poder (a diferencia
del juego de ‘‘suma-cero’’ que Linz señala como característico de
la forma presidencial), y la inexistencia del potencial conflicto
latente en el sistema presidencial entre dos órganos de poder que
reclaman para sí el mismo título de legitimidad democrática (o
sea, el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo).92
También podría derivarse de las críticas antipresidencialistas
la idea de que, al resolverse la cuestión del apoyo de la legislatura al gobierno por la vía de la necesaria interdependencia,93 en
el sistema parlamentario el Poder Ejecutivo no tiene incentivo al
populismo ni al clientelismo, como sucede en el sistema presidencial (vid supra). Asimismo, el más alto puesto del gobierno no
está expuesto a políticos improvisados o a demagogos que ‘‘corren por fuera’’ de los partidos políticos, sino que tienen que ser
líderes de los propios partidos, con capacidad de mando y dirección política probadas.
92 No es el propósito de este trabajo hacer una revisión exhaustiva de los argumentos
de Linz, como sí lo es el reseñar los argumentos desarrollados en el debate político-institucional brasileño de los últimos años. Sin embargo, el lector interesado en profundizar
en las ideas de Linz puede consultar: Linz, Juan, y Valenzuela, Arturo (eds.), op. cit.,
nota 23, ts. I y, especialmente, el II.
93 El gobierno surge de la mayoría parlamentaria, y cuando pierde la confianza de
ésta, entonces cae y tiene que nombrarse otro gobierno con base en la nueva mayoría
parlamentaria.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
91
Por último, se sugirió que en el esquema parlamentario la lógica de la sucesión del Poder Ejecutivo es menos proclive a crisis
que la del presidencialismo: al ser un gobierno ‘‘divisible’’, existe
un marco más propicio para que los partidos compartan el poder,
colaborando y cooperando, y no para que se den las tendencias
de ‘‘suma-cero’’ identificadas por Linz en el presidencialismo.
Por lo tanto ----y dentro del razonamiento expuesto---- el nivel de
conflicto en la lucha por el máximo cargo del gobierno tiende a
disminuir en el esquema parlamentarista.
III. LA ARGUMENTACIÓN PRESIDENCIALISTA
El sistema presidencial también tuvo sus defensores. De una
manera probablemente menos acabada que en el caso de los argumentos favorables a la opción parlamentaria, quienes abogaban
por la conservación del esquema presidencial de gobierno en
Brasil desarrollaron igualmente una serie de razonamientos, que
a continuación serán reseñados.
1. Los argumentos antiparlamentaristas
Hemos ordenado los argumentos contrarios a la forma parlamentaria de gobierno de la siguiente manera:
A. No puede probarse, en abstracto, la superioridad
del parlamentarismo sobre el presidencialismo o viceversa
Para los defensores del sistema presidencial de gobierno, era
evidente que el argumento parlamentario tendía a centrarse únicamente en criterios institucionales, sin tomar en cuenta variables
de otro tipo, como la cultura política, la estructura social, la segmentación religiosa, regional, entre otras.94 Sobre una base es94 Martins Rodrigues, Leôncio, ‘‘Os riscos do parlamentarismo’’, en Martins Rodrigues, Leôncio, et al., Em defensa do presidencialismo, Rio de Janeiro, Espaço e Tempo,
1993, p. 13.
92
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
trictamente institucional, concluían ellos, no podía probarse objetivamente la superioridad de ninguna de las dos formas de gobierno.
Los críticos del parlamentarismo en el debate brasileño cuestionaron el vínculo de causalidad que los parlamentaristas veían
entre presidencialismo e inestabilidad política. Cabía pensar ----observaban ellos---- en otras variables independientes, que podrían ser
causa de dicha inestabilidad, más allá de la forma de gobierno
presidencial. Tal sería el caso, por ejemplo, de la forma republicana misma (variable ésta también de carácter institucional), y
otras no institucionales, como la cultura política, la heterogeneidad de la estructura social, y la forma de integración de la economía internacional.95 En refuerzo de esta idea, un analista en
favor del régimen presidencial se preguntaba: ‘‘¿quién garantizaría que militares golpistas, que no dudan en deponer presidentes
electos por el voto popular, respetarían primeros-ministros electos por el Parlamento?’’.96
Asimismo, los defensores del formato presidencial de gobierno argumentaron que la relación de causalidad propuesta por los
parlamentaristas para atacar al presidencialismo tenía un sesgo
que olvidaba la historia universal: de igual manera que podía afirmarse que el presidencialismo latinoamericano había sido la causa de la llegada de los regímenes militares en las décadas de 1960
y 1970, podría decirse que el parlamentarismo había ‘‘causado’’
las dictaduras europeas de la década de 1930 en Europa (Alemania, Italia, España y Portugal).97
En ese mismo sentido, algunos analistas señalaron que la afirmación sobre la excelencia o las ventajas de una forma de go95 Nohlen hace esta observación contraria al ‘‘monocausalismo’’, si bien no se le puede
ubicar como un defensor de la opción presidencialista, ni de la parlamentarista. Vid. Nohlen, Dieter, ‘‘Sistemas de gobierno, perspectivas conceptuales y comparativas’’, en
Nohlen, D., y Fernández, Mario (eds.), Presidencialismo versus Parlamentarismo, Venezuela, Nueva Sociedad, 1991, p. 17.
96 Martins Rodrigues, Leôncio, op. cit., nota 94, p. 25.
97 Palmeira, Vladimir, ‘‘Por Que o Presidencialismo?’’, en Martins Rodrigues, Leôncio, et al., op. cit., nota 94, p. 114.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
93
bierno sobre otras no podía desligarse de la circunstancia nacional. Es decir, estaba vinculada al lugar y al tiempo de que se
tratara. En este sentido, Renato Lessa observó que la ‘‘excelencia
del parlamentarismo sueco constituye, solamente, una evidencia de
la excelencia del parlamentarismo sueco’’.98
B. Riesgo de crisis de gobernabilidad resultante de formación
de gabinetes minoritarios en sistemas partidarios
fragmentados
Para los presidencialistas, los parlamentaristas tienden a oscurecer el riesgo existente en el sistema parlamentario, avalado por
la experiencia histórica de algunos países, relativo a la falta de
continuidad del Poder Ejecutivo, debido a crisis ministeriales recurrentes, derivadas de sistemas de partidos fragmentados (precisamente como el que ha existido en Brasil).
Asimismo, algunos analistas llegaron a aceptar la idea de que
quizá un esquema de crisis ministeriales como el arriba apuntado
pudiera no llegar a desarrollar efectos elevadamente desestabilizadores para el régimen democrático en su conjunto en países en donde existían verdaderos sistemas de servicio civil de carrera en la
administración pública. Pero se apresuraron a observar que en
países como Brasil, que no cuentan con una burocracia pública
relativamente independiente del gobierno en turno, una crisis ministerial prolongada podría trabar el funcionamiento de la máquina estatal entera.99
C. En los sistemas parlamentarios, el Poder Legislativo tiende
a ser más débil frente al Poder Ejecutivo
Los propresidencialistas brasileños refutaron lo que ellos llamaron la ‘‘creencia’’ de que, en el sistema parlamentario, el Par98 Lessa, Renato, ‘‘Reforma Institucional e Perspectivas Democráticas: em defensa do
presidencialismo e da proporcionalidade’’, ibidem, p. 37.
99 Martins Rodrigues, Leôncio, op. cit., nota 94, pp. 16-17.
94
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
lamento es más fuerte que en el sistema presidencial. Al contrario
de lo que se piensa comúnmente, en el parlamentarismo ----dijeron---- la Asamblea Legislativa tiende a ser un instrumento de
ratificación de los actos del gobierno.100
En verdad, en los sistemas parlamentarios ----se argumentó---parecen existir instrumentos poderosos en manos del gobierno para
lograr la aquiescencia de la Asamblea. En algunos casos, es la
disciplina de partido en un contexto bipartidista, como en Inglaterra, lo que le da el predominio al gobierno. En dicho país, por
ejemplo, hace mucho tiempo que no se ha ejercitado el voto de
censura. En otros casos, como en Francia, es el primer ministro
(en las materias que son de su competencia) quien tiene el control
casi absoluto sobre la conformación de la agenda legislativa.101
D. El argumento contra una fórmula ‘‘híbrida’’
de parlamentarismo
La propuesta parlamentarista predominante en Brasil contemplaba la elección directa y por sufragio universal de un presidente
de la República. Esto quería decir que, de implantarse el parlamentarismo, se haría bajo una fórmula híbrida o mixta. Para algunos
analistas, este tipo de fórmula haría prácticamente obligatorios
los conflictos de poder entre el presidente, el primer ministro y
el Congreso. Roberto Mangabeira, por ejemplo, señaló que, en
tales condiciones, el presidente llegaría al cargo con un mandato
popular mayoritario (dada la fórmula electoral de dos vueltas),
pero de inmediato se daría cuenta de que no tendría poderes para
impulsarlo; por su parte, el primer ministro se encontraría ‘‘exprimido’’ entre las exigencias del Congreso y las frustraciones
del presidente; y por último, habría un Parlamento que no sabría
si podría o no tratar al Consejo de Ministros como un instrumen100 Palmeira, Vladimir, op. cit., nota 97, p. 116.
101 Barros, Enrique, ‘‘La distribución del poder en un régimen semipresidencial. Aná-
lisis institucional del régimen político francés’’, en Godoy, Óscar (ed.), Cambio de régimen político, Santiago, Ediciones Universidad Católica de Chile, 1992, pp. 181-185.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
95
to de la política apoyada por la eventual mayoría parlamentaria.
‘‘El país se encontraría, tal como se encuentra hoy, sin gobierno
y sin oposición, sólo que el mal estaría institucionalmente perpetuado’’.102
E. Críticas dirigidas no tanto a la forma parlamentaria
de gobierno, sino a la corriente de opinión que pugnaba
por introducirla en Brasil
Varias fueron las críticas que los presidencialistas dirigieron a
los parlamentaristas, no tanto en relación con el esquema parlamentario de gobierno, sino respecto de algunas características extrínsecas a la propuesta de aquéllos.
Una primera crítica fue la que señalaba que el momento en el
cual pretendía implantarse el parlamentarismo no era precisamente el más oportuno, debido a que tan sólo unos años antes
(en 1985) se había dado una multitudinaria movilización popular
en favor de la elección directa del titular del Poder Ejecutivo.
Aquellas manifestaciones habían exigido el derecho del pueblo
brasileño a elegir directamente y por voto universal al jefe del
gobierno, bajo el grito de Direitas já! Sin embargo, la introducción de la forma parlamentaria de gobierno significaría ir en contra de esa demanda popular, debido a que el jefe del gobierno sería elegido (en caso de triunfar la opción parlamentarista) no por
el pueblo directamente, sino por el grupo parlamentario mayoritario.
En segundo lugar, se llegó a señalar como un problema que
debía tomarse en consideración el de los costos de la reforma
que implantase el parlamentarismo en Brasil. Dichos costos podían ser analizados desde dos perspectivas. Una, la que atendía
a la enorme cantidad de modificaciones constitucionales y en las
leyes secundarias que tendrían que realizarse al optarse por el
102 Mangabeira Unger, Roberto, ‘‘A forma de governo que convém ao Brasil’’, en Martins Rodrigues, Leôncio, et al., op. cit., nota 94, p. 86.
96
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
parlamentarismo. Es decir, la adopción de esta forma de gobierno
a raíz del plebiscito de 1993 sería únicamente el primer paso de
un proceso muy largo que requeriría, primero, discutir qué tipo
de parlamentarismo se establecería; y después, debatir y negociar
sobre la reforma constitucional correspondiente, y sobre la enorme cantidad de normas secundarias que habría que modificarse,
adicionarse o suprimirse. Quienes observaban esto temían que el
prolongado proceso de debate institucional que debería seguir
después del eventual triunfo de la opción parlamentarista tendería
a paralizar el gobierno y la sociedad brasileñas en momentos de
por sí ya difíciles de la vida nacional.103
Desde una segunda perspectiva, la reforma que pretendía introducir el parlamentarismo en Brasil tendría un costo en función
de lo que se conceptualizó como ‘‘la dificultad para adquirir la
información política necesaria para vincularse al nuevo sistema’’,
costo que, muy probablemente, sería mucho más elevado para las
clases de menor ingreso y menor educación. Es decir, un cambio
profundo en las reglas del juego político ----proponía el argumento---- implicaría un aumento en los costos de la información política, especialmente respecto de los grupos más alejados de los
centros de decisión. En este tenor, Martins Rodrigues afirmó que
‘‘no parece que eso contribuya a reforzar la fidelidad y el interés
de las clases populares y de la población en general por las instituciones democráticas’’.104
Finalmente, se señaló que, en el plebiscito, los electores no
sabrían el tipo de parlamentarismo por el cual, en su caso, estarían votando. Por lo tanto, y en la eventualidad de que esta opción triunfara sobre el presidencialismo, se estaría firmando una
especie de ‘‘cheque en blanco’’ para que los legisladores en turno
implantasen una variedad específica del sistema parlamentario
sin estar sujetos a ningún mecanismo formal de control popular.
103 Vid. Dos Santos, Wanderley, ‘‘A Cabala Oligárquica’’, ibidem, p. 22.
104 Martins Rodrigues, Leôncio, op. cit., nota 94, p. 29.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
97
2. Argumentos propresidencialistas
Por otra parte, podríamos agrupar los argumentos propresidencialistas de la siguiente forma:
A. En el presidencialismo, el compromiso político del jefe
de gobierno es antes con el pueblo que con una fracción
parlamentaria de la clase política
Una de las principales ventajas que los presidencialistas vieron
en el sistema que defendían era la circunstancia de que, bajo el
esquema presidencial, los electores deciden quién habrá de constituir un gobierno, en tanto que, en el parlamentarismo, toca al
propio Congreso tomar dicha decisión, con el agravante de que
en el parlamentarismo, mientras mayor sea el número de partidos
con escaños parlamentarios, mayor será el grado de incertidumbre del elector en cuanto al posible gobierno que surgirá.105
El resultado de esta situación, según afirma Martins Rodrigues, es que, al ser elegido directamente por la masa electoral,
el compromiso político primario del presidente es con el pueblo,
y no con una fracción parlamentaria de la clase política, como
----bajo este razonamiento---- sucedería en el parlamentarismo.106
Por otro lado, este punto de vista estaría vinculado a la opinión
de que, en Brasil, el sistema presidencial posee un potencial antioligárquico, que a continuación reseñaremos.
B. El potencial antioligárquico del presidencialismo
De manera por demás interesante, Roberto Mangabeira desarrolló la idea de que, en Brasil, la elección presidencial había
servido como un arma de ataque al control oligárquico del poder.107 El argumento se basaba en la observación de que, a dife105 Palmeira, Vladimir, op. cit., nota 97, p. 115.
106 Martins Rodrigues, Leôncio, op. cit., nota 94, p. 15.
107 Mangabeira, Roberto, op. cit., nota 102, p. 80.
98
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
rencia de las elecciones de los diputados o senadores, la elección
presidencial era la menos sujeta a influencias oligárquicas locales. En opinión de este mismo autor, el hecho de que la elección
presidencial fuera menos susceptible de ser manipulada por influencias oligárquicas locales no significaba que la decisión del
electorado fuera infalible. Reconocía que en ocasiones el electorado había cometido ‘‘errores’’, pero aseveraba después lo siguiente: ‘‘el presidencialismo plebiscitario es un juego de alto
riesgo, pero hasta ahora ha sido la única alternativa al juego oligárquico’’.108
Con base en las ideas anteriores, Mangabeira critica aquella
concepción de la argumentación proparlamentarista, que ve en
las características del ‘‘presidencialismo plebiscitario’’ las causas
‘‘institucionales’’ de las crisis políticas recurrentes en Brasil. Es
decir, según Mangabeira, la elección presidencial plebiscitaria ha
producido crisis políticas no por las razones expuestas por los
parlamentaristas,109 sino porque dicha elección ha producido gobiernos poco confiables para las elites brasileñas, que generalmente han tenido el control del Congreso. De esta manera, la
historia de los impasses políticos entre el Poder Ejecutivo y el
Poder Legislativo en el presidencialismo brasileño puede explicarse mejor en términos sustantivos y no formales-institucionales, como lo hace la argumentación proparlamentarista. Probablemente ----finaliza este autor----, sin elección presidencial
plebiscitaria habría tranquilidad política, pero ésta sería ilusoria.
Estaría gestándose, en cambio, una creciente frustración popular,
bajo un régimen de corte parlamentarista que, en las condiciones
actuales de la vida política brasileña, podría amoldarse mucho
más fácilmente a los acuerdos de las elites.110 Como corolario de
108 Ibidem, p. 81.
109 Dichas razones son, en primer lugar, la elección de un presidente que desde el prin-
cipio no cuenta con la mayoría en el Congreso, o que, teniéndola, la va perdiendo al
erosionarse sus bases de apoyo debido al ejercicio mismo del poder; y, en segundo lugar,
el juego del tipo ‘‘suma-cero’’ que según Linz y otros autores caracteriza a la forma presidencial de gobierno.
110 Mangabeira, Roberto, op. cit., nota 102, p. 82.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
99
lo anterior ----concluye Mangabeira---- difícilmente podría pensarse que el sistema parlamentario podría llevar a reformas sociales
que tanto urgen a Brasil.
C. Pueden darse partidos políticos fuertes y disciplinados
en el presidencialismo
Ante la crítica del argumento proparlamentarista que ve en el
sistema presidencial un sesgo antipartidista (en el sentido de que
inhibe la formación de sistemas de partidos estructurados), algunos analistas observaron que la experiencia histórica de algunos
países muestra que no se necesita un sistema parlamentario para
fortalecer el sistema de partidos, como ha sido el caso de Chile,
Uruguay, Argentina y Venezuela.
Por ejemplo, Miriam Kornblith señaló que, desde 1958, en Venezuela se estableció como una prioridad la maximización del
poder de los partidos. Según esta autora, esto se logró, fundamentalmente, cambiando las reglas electorales para implantar un
sistema de listas cerradas y bloqueadas (lo cual favoreció los liderazgos y la disciplina interna de los partidos), y mediante un
sistema electoral relativamente simple, fácil de entender, y con
elecciones solamente cada cinco años (lo cual favoreció la incorporación consciente de la ciudadanía al proceso político).111
Por su parte, Leôncio Martins Rodrigues señaló que, más que
culpar al sistema presidencial de la debilidad y fragmentación del
sistema de partidos en Brasil, deberían considerarse otras variables,
como las sociales y, específicamente, la composición del electorado, su ritmo de ampliación, la falta de información, el distanciamiento social entre las elites y la masa del pueblo, entre otras.112
111 Kornblith, Miriam, op. cit., nota 56, pp. 78 y 94.
112 Más allá de la citada observación, Martins Rodrigues plantea la duda acerca de si
en realidad la sociedad moderna requiere de partidos fuertes, y cita el caso de la República
de Weimar, en la cual partidos fuertes fueron un factor de ingobernabilidad y colapso de
la democracia. Martins Rodrigues, Leôncio, participación como comentarista en Lamounier, Bolívar, y Nohlen, Dieter (orgs.), op. cit., nota 55, p. 126.
100
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
D. La técnica de destitución del presidente ha mostrado ser
eficiente
En contra del argumento de que en el sistema presidencial es
sumamente difícil exigir responsabilidad política al jefe de gobierno y removerlo del cargo, algunos analistas citaron el reciente
ejemplo del juicio político al que fue sometido el presidente Collor de Melo en 1993, que culminó con su destitución.
En opinión de Vladimir Palmeira, el impeachment de Collor
mostró que, en el esquema presidencial, es posible exigir responsabilidad política al titular del Poder Ejecutivo, ‘‘cuando la sociedad civil se encarga de dar eficacia a las normas, en el sistema
presidencialista, que condicionan el ejercicio del poder a la obediencia de los postulados democráticos y que atribuyen al Legislativo la excelsa prerrogativa de juzgar y condenar a la pérdida
del mandato a los gobernantes que osan desafiar el imperio de
la ley’’.113
E. La tensión Ejecutivo-Legislativo en el presidencialismo es
positiva
En la argumentación favorable al sistema presidencial, hubo
quienes, reconociendo la tendencia a una mayor tensión entre el
Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, vieron en esta circunstancia un elemento positivo y no negativo, razonando de la siguiente manera: la tensión del Ejecutivo y el Legislativo en el
régimen presidencial es garantía de control del poder concentrado, constituyendo un ‘‘sistema de equipotencia de poderes: hay
un Ejecutivo que existe no para satisfacer las voluntades del Legislativo, y un Legislativo que se compone no para ratificar las
directrices del gobierno’’.114
Al contrario de lo que dicen los parlamentaristas ----afirmó
Vladimir Pereira---- la existencia de poderes independientes y
113 Palmeira, Vladimir, op. cit., nota 97, p. 119.
114 Ibidem, p. 115.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
101
fuertes en el sistema presidencial induce a los agentes políticos
a la negociación y a la corresponsabilidad. Asimismo, aseveró
este autor que
en el presidencialismo democrático las decisiones de gobierno pueden ser más demoradas, pero, ciertamente, son fruto de un progresivo
consenso, en que la recurrencia permanente a la sociedad civil, en la
hipótesis de conflicto, amplía el debate y construye una hegemonía
política, favorable al Ejecutivo o al Legislativo. Esta recurrencia es
necesaria e inevitable ----en la eventualidad de desacuerdo, repítase---puesto que, en la medida en que los mandatos son fijos, la solución
‘‘final’’ (caída del gobierno o disolución del parlamento) no existe.
En el presidencialismo, cuando se cansa de negociar, es hora de reiniciar las negociaciones [...].115
Pero, para que lo anterior se dé en la realidad, tiene que haber
un ‘‘presidencialismo democrático’’; es decir, un presidencialismo en el que el Legislativo sea un verdadero poder, que se asuma
como centro de la vida democrática del país y que sea reconocido
por los ciudadanos como un polo efectivo de cogestión del poder
público y como fiscalizador del Poder Ejecutivo. En última instancia ----dice Palmeira----, los males del sistema presidencialista
se localizan en el Poder Legislativo.116
IV. EL DEBATE SOBRE EL PODER CONSTITUYENTE EN BRASIL
El debate sobre el ‘‘poder constituyente’’ ocupa un lugar de gran
importancia en la teoría de la Constitución. Como parte de ese
debate, la doctrina ha distinguido entre el poder constituyente originario y el poder constituyente permanente (también llamado
‘‘poder revisor’’ de la Constitución); asimismo, se ha debatido
sobre lo que significa el hecho de que el constituyente originario
carezca de límites ‘‘jurídicos’’. También se ha discutido acerca
115 Ibidem, p. 118.
116 Ibidem, p. 121.
102
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
de las restricciones jurídicas del poder constituyente permanente,
así como sobre la existencia de límites ‘‘no-jurídicos’’ relativos
al ejercicio de uno y otro poder. Igualmente, es bien conocido el
debate sobre los llamados ‘‘principios pétreos’’, y acerca de lo
que podríamos denominar los ‘‘principios pétreos implícitos’’; es
decir, aquellos cuya irreformabilidad deriva no de una disposición constitucional expresa, sino de su naturaleza superior o, si
se quiere, ‘‘suprapositiva’’. Sin lugar a dudas, al hablar del poder
constituyente estamos ante uno de los temas fundamentales y
más polémicos de la teoría de la Constitución.117
La discusión sobre el poder constituyente surgió como un punto central del debate político-institucional en Brasil, lo cual es
perfectamente explicable: la ANC en Brasil estuvo llamada a
adoptar decisiones que determinarían no solamente el marco institucional de la lucha político-electoral y de la toma de decisiones, sino la filosofía de las nuevas instituciones, así como los
parámetros jurídicos más generales de la actividad económica y
de la convivencia social.
Como intentaremos describir en las líneas que siguen, el debate sobre este tema se ligó con los intereses coyunturales y hasta
personales de los actores políticos. Estrategia política y discusión
teórico-constitucional se juntaron para producir resultados políticos concretos: lo que estaba en juego era la determinación de los
límites y alcances del poder de la ANC para definir la Constitución del Estado brasileño.
La doctrina constitucional en Brasil acepta la distinción conceptual entre un poder constituyente ‘‘originario’’ y un poder
117 Entre algunos de los autores mexicanos y extranjeros que han estudiado el tema
del poder constituyente, podemos citar a Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional
mexicano, México, Porrúa, 1975; Burdeau, Georges, Droit constitutionnel et institutions
politiques, París, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1976; Pacter, Pierre,
Institutions politiques, droit constitutionnel, París, Masson, 1992; Sagüés, Nestor Pedro, Elementos de derecho constitucional, Buenos Aires, ASTREA, 1997, t. I; Quiroga
Lavié, Humberto, Derecho constitucional, Buenos Aires, Cooperadora de Derecho y
Ciencias Sociales, 1978, y Vanossi, Jorge R., Teoría constitucional, Buenos Aires, Depalma, 1975, t. I.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
103
constituyente ‘‘derivado’’ (también llamado ‘‘secundario’’ o ‘‘de
segundo grado’’). El poder constituyente ‘‘originario’’ vendría a ser
aquel poder que tiene carácter inicial, porque produce originariamente un nuevo orden jurídico. Este tipo de poder no está limitado por ninguna norma jurídica, y en tal virtud es autónomo e
incondicionado. Por su parte, el poder constituyente derivado sería aquél que surge de la propia Constitución en vigor y que, por
lo mismo, está vinculado, subordinado y condicionado por el derecho vigente.118
Igualmente, la doctrina constitucional en Brasil parece aceptar
la existencia del poder constituyente originario únicamente bajo
dos hipótesis: a) cuando hay ruptura y destrucción revolucionaria
de un orden constitucional preexistente, y b) cuando se forma un
nuevo Estado (al independizarse de otro).119
En esos dos casos, y solo en esos, es cuando puede hablarse
de que una Asamblea Constituyente tiene poderes originarios, y
no derivados, para usar la terminología brasileña.
Ahora bien, el debate brasileño sobre el tema del poder constituyente se centró alrededor de la siguiente pregunta: ¿qué tipo
de poderes podía ejercer la ANC instalada en 1987, originarios
o derivados?
La respuesta no podía ser sencilla debido a las circunstancias
en que se convocó dicha Asamblea. Por un lado, en Brasil no
hubo una ruptura revolucionaria violenta del orden constitucional
vigente, sino una transición pactada.120 En segundo lugar, y por
118 Bastos, Celso Ribeiro, Curso de direito constitucional, Brasil, Editora Saravia, 1988,
p. 28, y Cretella Junior, J., Elementos de direito constitucional, São Paulo, Editora Revista
dos Tribunais, 1995, p. 92.
119 Esto puede afirmarse a partir de estudios tales como los de Bastos, Celso Ribeiro, op.
cit., nota 118, pp. 28-30; Cretella Junior, J., op. cit., nota 118, pp. 86-92, y Ferreira, Pinto,
Curso de direito constitucional, Brasil, Editora Saravia, 1996, p. 18. En especial, vid. el
ensayo de Pereira, Moacir, O Poder da Constituinte, Santa Catarina, Brasil, Lunardelli,
1986, pp. 63-64.
120 Abundan los estudios que describen el carácter ‘‘pactado’’ de la transición brasileña. Por ejemplo, Lamounier, Bolívar, ‘‘Brazil: Inequality against Democracy’’, en Diamond, Larry, et al. (eds.), Democracy in Developing Countries, Latin America, Boulder,
Colorado, Lynne Rienner Publishers, 1989, y Stepan, Alfred (coord.), Democratizing
Brazil, Oxford University Press, 1989.
104
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
razones obvias, la hipótesis de un poder originario surgido a raíz
de la adquisición de independencia respecto de otro Estado quedaba descartada. Por tanto, la idea de una ANC investida con
poderes originarios parecía no poder encontrar apoyo en las nociones más o menos aceptadas por la doctrina constitucional brasileña.
Por otra parte, había una serie de elementos que parecían favorecer la posición contraria. En primer lugar, debemos citar el
hecho de que el proceso de revisión constitucional ocurrido en
Brasil entre 1985 y 1988 no se dio a través del procedimiento de
reforma previsto por la Constitución de 1969 (aprobada bajo el
régimen militar), cuyo artículo 48 exigía una mayoría de dos tercios en ambas Cámaras del Congreso para aprobar una enmienda
constitucional.121
Lo que ocurrió fue que, conforme a este procedimiento, se
aprobó una enmienda constitucional, la famosa enmienda núm.
26/85, por medio de la cual se estableció un mecanismo distinto
para discutir y aprobar la reforma constitucional. Dicha enmienda
consistió en el siguiente texto:
Artículo 1o. Los Miembros de la Cámara de Diputados y del Senado
Federal se reunirán, unicameralmente, en Asamblea Nacional Constituyente, libre y soberana, el día 1o. de febrero de 1987, en la sede
del Congreso Nacional.
Artículo 2o. El presidente del Supremo Tribunal Federal instalará
la Asamblea Nacional Constituyente y dirigirá la sesión de elección
de su presidente.
Artículo 3o. La Constitución será promulgada, después de la aprobación de su texto, en dos turnos de discusión y votación, por la
121 La llamada ‘‘Constitución de 1969’’ no es sino el producto de una reforma sustancial
realizada ese año a la ‘‘Constitución de 1967’’, expedida bajo el gobierno militar. Después
de 1969, la Constitución sufrió varias reformas, algunas de las cuales modificaron los
artículos relativos al procedimiento de reforma constitucional, es decir, los artículos 47
y 48 de dicha norma básica. Vid. Whitaker Da Cunha, Fernando, Direito constitucional
do Brasil, Brasil, Renovar, 1990, p. 98. En cuanto a la mayoría de dos tercios en cada
Cámara del Congreso requerida por la Constitución de 1969 (con sus diversas reformas)
para considerar aprobada una enmienda constitucional, vid. Caldas, Gilberto, Nova Consituição brasileira, anotada, São Paulo, Edição Universitaria de Direito, 1989, p. 109.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
105
mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente.
¿Que significó esto?, ¿acaso alguna intención de ‘‘ruptura’’
con el orden constitucional anterior que a su vez podría justificar
los poderes originarios de la ANC?
En segundo lugar, y en beneficio del argumento favorable a
la consideración de que la ANC tenía poderes originarios, debemos mencionar que la enmienda núm. 26/85 hablaba del carácter
‘‘libre y soberano’’ de aquélla; y se expresaba en términos que,
sin ser totalmente explícitos, hacían pensar en la existencia de un
poder amplio, más que limitado, para promulgar una nueva Constitución (artículo 3o. ‘‘la Constitución será promulgada [...]’’).
Asimismo, existen indicios que permiten suponer que, en un
principio, el propio gobierno de Sarney (quien, como veremos
después, se convirtió en el principal impugnador del carácter originario de los poderes de la ANC), consideraba que la ANC tenía
los poderes más amplios para dictar una nueva Constitución, o
sea, que estaba investida con un poder ‘‘originario’’ y no ‘‘derivado’’. Tan es así que, en las etapas iniciales del proceso de reforma, Sarney mismo reconoció que el hecho de que su gobierno
hubiese conformado una comisión para elaborar un anteproyecto
de Constitución (la Comisión Afonso Arinos), de ninguna manera
afectaría ‘‘la soberanía’’ de la Asamblea Constituyente.122
No fue sino hasta que empezó a perfilarse la posibilidad de
que la ANC establecería un tipo de gobierno parlamentario y,
sobre todo, que reduciría el mandato de Sarney de cinco a cuatro
años, cuando el presidente de la República empezó a cuestionar
los poderes ‘‘originarios’’ que, de manera al menos tácita, había
admitido en un principio. Bajo estas circunstancias se articuló el
argumento que veía en la ANC poderes ‘‘derivados’’, ‘‘secundarios’’ o ‘‘de segundo grado’’.
122 Reale Junior, M., ‘‘Les Grands Debats’’, en Bon, Pierre; Cabral, Bernardo, et al.,
La nouvelle République brésilienne, París, Economica, 1991, pp. 97-98.
106
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
El principal articulador de este argumento fue el amigo cercano y consejero jurídico del presidente Sarney, Saulo Ramos, según consta en un trabajo suyo publicado bajo el título Asamblea
Constituyente, lo que puede, lo que no puede, que analizaré a
continuación.123
Para Saulo Ramos, el carácter ‘‘originario’’ o ‘‘derivado’’ de
la ANC podía ser definido a través del análisis de la forma y las
circunstancias en que se la había convocado. Así, desde su perspectiva, la ANC era un poder constituyente ‘‘derivado’’ y sus poderes, ‘‘secundarios’’, puesto que su conformación se dio en el
marco de una Constitución preexistente: la de 1969. En apoyo
de tal afirmación, Ramos citó las siguientes circunstancias:
a) Los diputados y senadores que integraban la ANC habían
obtenido sus mandatos conforme a la Constitución de 1969, a la
cual habían prestado juramento.
b) El reglamento interno de la ANC reconocía la legitimidad
y legalidad de la elección de la fórmula Tancredo Neves-Jose
Sarney, que se había realizado conforme al procedimiento de
elección presidencial previsto en la Constitución de 1969.124
c) El reglamento interior de la ANC reconocía la autoridad inequívoca de los tres poderes constituidos y su funcionamiento pleno y autónomo, amparados por el orden constitucional en vigor.125
d) Bastaba que la convocatoria de la ANC hubiese sido hecha
por enmienda a la Constitución en vigor para que la ANC naciera
‘‘derivada’’ y, por ende, limitada.
e) La enmienda núm. 26/85 introdujo límites, de carácter ritual, al proceso de elaboración de las normas constitucionales,
que no se justificarían frente a un poder constituyente originario
o primario. Al estar la ANC sujeta a dichos límites, necesariamente tenía que considerarse que sus poderes eran ‘‘derivados’’
y no ‘‘originarios’’.
123 Ramos, Saulo, Assembleia Constituinte, o que pode, o que não pode, Brasil, Alhambra, 1987.
124 Ibidem, p. 13.
125 Idem.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
107
Por lo tanto, según Ramos, al derivar la ANC del orden constitucional en vigor, debía considerarse que se trataba de un poder
constituyente ‘‘derivado’’, facultada para ejercer poderes ‘‘secundarios’’.
Ahora bien, identificado el carácter ‘‘derivado’’ del poder
constituyente de la ANC, y reconocido de antemano el hecho de
que este tipo de poder constituyente significaba que estaba sujeto
a los límites impuestos por la Constitución en vigor, procedía
entonces definir cuáles eran dichos límites.
En esta parte del argumento, Ramos trajo a colación la teoría
de los límites expresos y los límites implícitos al poder constituyente ‘‘derivado’’. Los primeros estaban compuestos por las prohibiciones expresas establecidas en el artículo 47, parágrafo 1,
de la Constitución de 1969, según las cuales eran irreformables
la estructura federal del Estado brasileño y la forma republicana
de gobierno. En cuanto a los segundos, Ramos citó las teorías de
autores como Maurice Hauriou y Otto Bachof: para el primero,
existen principios no escritos que sirven de fundamento a cualquier Constitución, que se anteponen y superponen a ella;126 para
el segundo, hay un derecho ‘‘suprapositivo’’, que obliga y limita
al ‘‘legislador constituyente’’.127
¿Cuáles eran esas normas, esos principios que no podían ser
reformados por la ANC por ser un derecho ‘‘suprapositivo’’?
Para Ramos, la ANC no podía: a) abolir la República y la Federación; b) alterar los derechos y garantías individuales; c) abolir
la independencia de los poderes constituidos; d) alterar el tiempo
de mandato de los poderes del presidente de la República; e) someter al Poder Judicial a control externo; f) abolir los derechos
políticos, el voto directo, universal y secreto, y la periodicidad
de los puestos de elección popular; g) el régimen democrático, el
sistema representativo de gobierno, el pluralismo partidista; h) las
126 La obra citada por Ramos es Hauriou, Maurice, Principios de derecho público y
constitucional, Madrid, 1927, pp. 327-328.
127 La obra citada por Ramos es Bachof, Otto, Verfaussungswidrige-Verfassungnormen/Normas Constitucionais Inconstitucionais, Coimbra, Atlandida Editora, 1977.
108
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
reglas constitutivas de las Fuerzas Armadas y de la seguridad del
Estado; i) los fundamentos de la soberanía nacional en cuanto a
la autodeterminación y sobre el territorio brasileño; j) el Estado
laico, y k) los principios fundamentales de cada una de las instituciones arriba mencionadas, constituidas por los fundadores
del Estado brasileño, incluyendo el derecho de propiedad, la economía de mercado y la libertad de prensa.128
Para coronar el argumento, Saulo Ramos razonó que el poder de
la ANC era un ‘‘poder de derecho’’ que, al derivar, precisamente,
del derecho establecido, estaba sujeto a los límites arriba mencionados. Por lo tanto, en la hipótesis de salirse del marco legal al
que estaba sujeta o de no respetar los límites existentes, la ANC
estaría aprobando una reforma constitucional inconstitucional,
caso en el cual el Supremo Tribunal Federal de Brasil tendría
competencia para declarar la nulidad correspondiente.
Por ultimo, Ramos esgrimió un argumento político: en las
elecciones de 1986 para elegir a los congresistas que integrarían
posteriormente la ANC, no hubo ‘‘delegación popular’’ para proceder a una alteración institucional como la que se proponía hacer la ANC. Las elecciones de dichos congresistas no estuvieron
marcadas por un debate sobre los puntos fundamentales de la reforma constitucional, ni sobre la extensión de tal reforma. Todo
el debate político-electoral durante el periodo de las campañas se
había concentrado en otros puntos y temas: por ejemplo, en el
apoyo que los candidatos a diputados y senadores manifestaban
hacia los distintos candidatos a gobernador que en esos momentos también competían en los estados brasileños; o en torno a sus
posiciones en relación con el Plan Cruzado, el control de precios,
la inflación, y en general, el manejo de la crisis económica. Al
concentrarse la elección de los integrantes del Congreso (quienes
integrarían a la vez la ANC) en otros asuntos, no había habido
‘‘delegación popular’’ y, al no existir ésta, no había legitimidad
128 Ibidem, p. 26.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
109
----sugería Ramos---- para realizar una reforma constitucional tan
amplia y ambiciosa como la que se proponía efectuar la ANC.
El resultado de esta diferencia entre Sarney y la ANC es bien
conocido. A final de cuentas, el gobierno de Sarney ejerció tal
presión que la ANC finalmente optó por no decidir sobre la posible adopción de una forma de gobierno parlamentaria (sino dejar que la decisión fuese tomada por el electorado a través de un
plebiscito que se realizó en 1993) y por no acortar el periodo
presidencial de Sarney. Independientemente de la discusión sobre
el carácter ‘‘originario’’ o ‘‘derivado’’ de la ANC, ésta se vio sujeta a las limitaciones impuestas por la real politik.
V. EL PLEBISCITO DE 1993
El proceso de reforma político-institucional en Brasil tuvo su
momento culminante al realizarse el plebiscito originalmente
pactado para el 7 de mayo de 1993, y que posteriormente fue
adelantado para el 21 de abril del mismo año. En esa fecha, el
55% del electorado brasileño votó por el presidencialismo, en
tanto que el 25% lo hizo en favor del parlamentarismo.
Uno de los principales defensores del sistema parlamentario
en Brasil (Bolívar Lamounier) ha identificado las razones por las
cuales ----según su propio criterio---- la propuesta parlamentarista
no triunfó en el plebiscito: a) la razón esencial parece haber sido
que los presidencialistas se las ingeniaron (con bastante éxito)
para presentar la propuesta parlamentarista como un intento de
quitar al electorado la posibilidad de nombrar al jefe de gobierno;
b) el principal articulador de la propuesta parlamentarista, Ulysses Guimaraes, murió el 12 de octubre de 1992; c) la deposición
del presidente Collor después del juicio político creó la impresión de que la crisis había terminado y que el presidencialismo
sí funcionaba; d) al caer Collor, llegó a la presidencia un político
muy popular, como lo era Itmar Franco; e) los altos ratings que
mostraban a Luís Inácio da Silva (popularmente conocido como
Lula, líder del Partido de los Trabajadores) como un fuerte con-
110
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
tendiente para ganar la presidencia en 1994, se tradujeron en un
viraje de dicho partido en favor del presidencialismo, revirtiendo
así su preferencia inicial hacia el parlamentarismo; f) el Congreso
tenía una imagen pública negativa; g) gran parte de la prensa
estaba contra el sistema parlamentario, por considerar que los
tiempos estaban muy apretados y que los temas eran demasiado
complejos, además de creer que los asuntos ‘‘meramente’’ institucionales no debían tener precedencia sobre los urgentes problemas sociales y económicos de Brasil.129
A final de cuentas, el debate sobre la reforma político-institucional en Brasil no culminó con un cambio en el tipo de régimen, como en algún momento llegó a pensarse que podría ser posible. La
mayoría del electorado de ese país decidió conservar el esquema
del régimen presidencial establecido en la Constitución de 1988.
Hay que reconocer, sin embargo, que a los parlamentaristas queda el gran mérito de haber impulsado una reflexión muy profunda
acerca de la naturaleza del sistema presidencial, reflexión que sin
duda habrá de contribuir a corregir los defectos y los vicios de esta
forma de gobierno, que por lo pronto parece que habrá de predominar por algún tiempo más en los países de la región latinoamericana.
129 Lamounier, Bolívar, op. cit., nota 23, vol. 2, pp. 215-216.
334
ÍNDICE
D. La técnica de destitución del presidente ha
mostrado ser eficiente . . . . . . . . . . . . . 100
E. La tensión Ejecutivo-Legislativo en el presidencialismo es positiva . . . . . . . . . . . . 100
CAPÍTULO CUARTO
EL PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL EN ARGENTINA
I. Alfonsín y el Consejo para la Consolidación de la
Democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
II. Los pactos entre Menem y Alfonsín . . . . . . . . . 117
III. La Ley de Declaratoria de la Necesidad de la Reforma Constitucional (o Ley 24,309) . . . . . . . . . . . 124
res
4. Problemas relativos a la formación de coaliciones o convergencias multipartidarias . . . . . . . 133
III. La reelección presidencial . . . . . . . . . . . . . . . 141
1. Argumentos en favor de la reelección presidencial inmediata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
CAPÍTULO CUARTO
EL PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL
EN ARGENTINA
En el presente capítulo nos hemos propuesto hacer una reseña de
la forma en que se dio el proceso de reforma constitucional en
Argentina, que desembocó en las modificaciones de 1994 a la
Constitución nacional de ese país. En primer lugar, estudiaremos
el proceso de debate abierto por la convocatoria del presidente
Alfonsín, dentro del cual el llamado Consejo para la Consolidación de la Democracia jugó un papel fundamental. Posteriormente analizaremos los pactos entre Alfonsín y Menem, a partir de
los cuales surgieron los conceptos y principios más importantes
de la reforma constitucional. Finalmente, nos referiremos al instrumento legal que dio cauce y sentido a la reforma, es decir, a
la Ley de Declaratoria de Necesidad de la Reforma Constitucional, también conocida como Ley 24,309.
I. ALFONSÍN Y EL CONSEJO PARA LA CONSOLIDACIÓN
DE LA DEMOCRACIA
Mediante el decreto 2,446 del 24 de diciembre de 1985, el
presidente Raúl Alfonsín ordenó la creación de un cuerpo colegiado al que se integrarían distinguidas personalidades políticas
e intelectuales de Argentina, cuyas funciones serían asesorar al
primer mandatario en materias diversas, y diseñar proyectos tendentes a consolidar el régimen republicano y democrático recientemente inaugurado, después de largos años de dictadura militar.
A dicho cuerpo, formado por veinte miembros (coordinados por
111
112
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
el ilustre jurista Carlos S. Nino), se le denominó Consejo para
la Consolidación de la Democracia.
La intención inicial era que el Consejo realizara sus tareas en
un ámbito de materias bastante amplio. Por este motivo, se organizó en diez comisiones, cada una de las cuales atendería uno
de los rubros que en aquel momento se consideraba importante
reformar.130 Sin embargo, este organismo terminó por abocarse
casi por completo a la tarea de proponer una reforma constitucional
que diera nuevo cimiento al régimen democrático argentino.
En efecto, el 13 de marzo de 1986, el presidente Alfonsín pidió al Consejo reunir antecedentes y opiniones sobre la posibilidad de reformar la Constitución, particularmente en lo relativo a
su parte orgánica ‘‘para hacer más ágil y eficaz el funcionamiento
de los diversos poderes del Estado y para profundizar la participación democrática, la descentralización institucional, el control
de la gestión de las autoridades y el mejoramiento de la Administración Pública’’.131 Asimismo, a su petición el presidente hizo
dos aclaraciones: primero, que las opiniones del Consejo servirían para orientar el juicio del titular del Poder Ejecutivo para
considerar la posibilidad de promover una iniciativa que fuera
analizada en el ‘‘ámbito decisorio máximo’’, o sea, el Congreso
nacional; y segundo, que de ninguna manera la iniciativa de reforma que en su caso se elevara al Congreso incluiría modificación alguna a la extensión y condiciones del mandato presidencial del propio Alfonsín.
De esta manera, y ante la mencionada solicitud presidencial,
el Consejo organizó cinco subcomisiones, coordinadas por miem130 Se integraron las siguientes comisiones: Comisión de Articulación de las Relaciones
y Poderes Políticos del Estado y las Organizaciones Sociales, Comisión de Centros de
Altos Estudios, Comisión de Ciencia y Tecnología, Comisión de Descentralización, Federalismo y Desburocratización, Comisión de Economía y Producción, Comisión de Fuerzas Armadas, Comisión de Medios de Comunicación Social, Comisión de Poder Judicial,
Comisión de Política Exterior y Comisión de Reordenamiento Demográfico e Integración
Territorial. Vid. Consejo para la Consolidación de la Democracia, Dictamen preliminar del
Consejo para la Consolidación de la Democracia, Argentina, EUDEBA, 1986, pp. 7 y 8.
131 Carta del presidente, ibidem, pp. 13 y 14.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
113
bros del mismo, a las cuales se integraron grupos de asesores con
diversos orígenes profesionales y bajo un criterio de pluralismo
político.132 La metodología empleada en sus trabajos consistió en
tres procedimientos para recoger antecedentes, opiniones y estudios técnicos:
a) Se organizaron consultas dirigidas a gran variedad de personalidades e instituciones, personalmente o por escrito. Se pidieron opiniones por escrito a ochenta y dos destinatarios, incluyendo
destacados constitucionalistas, sociólogos, filósofos, politólogos,
historiadores de diversas tendencias ideológicas y distintas adscripciones institucionales.
b) Se realizaron visitas a diversos centros urbanos del vasto
territorio argentino para recoger directamente la opinión de los
medios políticos, sociales y académicos locales. En cada uno de
estos lugares, se conversó con autoridades ejecutivas, legislativas
y judiciales locales, con autoridades municipales; con diputados y
senadores nacionales, con representantes de los partidos políticos, con medios periodísticos, y dirigentes de asociaciones laborales, empresariales, profesionales, académicas y estudiantiles.
c) Se organizó el trabajo de las cinco subcomisiones que, como
ya indicamos, estuvieron formadas por especialistas que dictaminaron sobre los aspectos de la posible reforma constitucional. Dichas subcomisiones elaboraron sus respectivos dictámenes, que
fueron la base (no vinculante) para que el Consejo elaborase el
suyo propio, que a su vez fue el que se elevó a la consideración
del presidente de la República.133
Sin lugar a dudas, la actividad desarrollada por el Consejo
para la Consolidación de la Democracia generó un debate interno sumamente intenso en Argentina. En el siguiente capítulo nos
dedicaremos a analizar los principales argumentos vertidos en di132 Se crearon las siguientes ‘‘subcomisiones’’, cada una encargada de un tema específico: Subcomisión 1: alcances de la reforma; Subcomisión 2: poderes del Estado y sus
relaciones; Subcomisión 3: atribuciones de las provincias y federalismo; Subcomisión
4: descentralización, participación e institucionalización de los partidos políticos y las
asociaciones intermedias, y Subcomisión 5: parte doctrinaria.
133 Consejo para la Consolidación de la Democracia, op. cit., nota 130, pp. 19-22.
114
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
cho debate. Por ahora, baste decir que el resultado de todas estas
consultas, visitas y trabajos en subcomisiones fueron dos dictámenes: el llamado ‘‘Dictamen preliminar’’, rendido el 7 de octubre de 1986; y el ‘‘Segundo dictamen’’, elaborado durante 1987,
el cual precisó una serie de aspectos tratados por el dictamen
anterior.
A pesar de la intensa discusión generada, y del impulso político inicial con que contó la invitación del presidente Alfonsín
para debatir sobre las alternativas de reforma constitucional, el
objetivo presidencial no fue alcanzado. Es decir, todo este proceso no desembocó en una reforma a la Constitución argentina
debido, principalmente, a cuestiones relacionadas con la coyuntura política, que reseñaremos, porque, además, pueden ser vistas
como evidencia que apoya uno de los argumentos desarrollados
por algunos analistas para explicar una desventaja del sistema
presidencial, a saber: el incentivo de los partidos políticos a no
cooperar con el Poder Ejecutivo, y la tendencia a producir el aislamiento político progresivo del presidente de la República.
Para ilustrar lo anterior, partamos de un hecho conocido: el
presidente Alfonsín no pudo realizar la reforma constitucional
que se había propuesto promover. ¿Por qué? Una hipótesis relativamente sólida es aquélla que nos dice que Alfonsín fue perdiendo progresivamente apoyos políticos en el Congreso, al alejarse tanto del Partido Justicialista (PJ o de origen peronista) como
de su propio partido (la Unión Cívica Radical o UCR). En consecuencia ----y según esta misma hipótesis----, al quedar aislado
políticamente, al resultar erosionadas sus bases de apoyo político,
Alfonsín no pudo sacar adelante uno de sus principales proyectos
de gobierno, o sea, la reforma constitucional.
De Riz y Smulovitz134 han desarrollado observaciones y argumentos consistentes, que parecen confirmar la hipótesis arriba
mencionada. En primer lugar, observaron estas autoras que el
134 Riz, Liliana de, y Smulovitz, Catalina, ‘‘Instituciones y dinámica política, el presidencialismo argentino’’, en Nohlen, Dieter, y Riz, Liliana de (coords.), Reforma institucional y cambio político, Buenos Aires, CEDES, Legasa, 1991, pp. 141 y ss.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
115
éxito inicial del Plan Austral, el brillante triunfo electoral de la
UCR en las elecciones intermedias de 1985 y la vinculación que
se estableció entre estos dos acontecimientos y el prestigio del
presidente dio a éste un amplio margen de maniobra para desarrollar un ‘‘liderazgo plebiscitado’’. En su opinión: ‘‘la relación
directa que estableció con el electorado alentó el bajo perfil de
la conducción nacional del partido e hizo posible gobernar con
prescindencia [sic] del apoyo de los partidos. La iniciativa política fue monopolizada por el presidente’’.135
Aun con esta ‘‘prescindencia’’ de los partidos, mientras las políticas económicas del presidente Alfonsín iban bien, parecía no
haber demasiado problema. Sin embargo, el fracaso del Plan
Austral después de una etapa inicial de aparente éxito en la estabilización de la economía argentina, y el consecuente malestar
social, derivó en derrotas electorales significativas para la
UCR,136 lo cual a su vez generó reacciones de parte de los dos
partidos principales:
a) En la UCR, afloraron las divisiones internas, y comenzó a
generarse una corriente opuesta a la línea del presidente Alfonsín.
b) En el PJ, se solidificó la actitud de distanciarse lo más posible del programa económico del presidente de la República, como
un recurso para definir su propia identidad en vista de futuras
competencias electorales.
Como es de suponerse, el alejamiento entre el presidente y los
partidos se reflejó en las relaciones con el Congreso. De nuevo
citamos a De Riz y Smulovitz: ‘‘el inicio de lo que iba a ser el
último año y medio de gobierno de Alfonsín estuvo signado por
difíciles problemas económicos y políticos que erosionaron sus
bases de credibilidad. Ninguna de las medidas tendientes a producir reformas económicas enviadas al Congreso con posterioridad a julio de 1988 fue aprobada’’.137
135 Ibidem, p. 142.
136 Las derrotas electorales de 1987 le hicieron perder a la UCR posiciones no sólo en
el Congreso nacional, sino en varias gubernaturas provinciales.
137 Riz, Liliana de, y Smulovitz, Catalina, op. cit., nota 134, p. 143.
116
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
La debilidad política del presidente Alfonsín (quien recibió la
puntilla final a raíz de las elecciones presidenciales y legislativas
de 1989) llegó a tal grado que tuvo que anticiparse la entrega del
poder del presidente saliente al presidente electo, Carlos Menem.
Como se recordará, la transmisión de poderes estaba programada
para el 10 de diciembre de 1989, pero Alfonsín renunció a principios de julio de ese mismo año, ante su carencia absoluta de
base congresional para adoptar medidas de gobierno que permitieran estabilizar una economía que estaba al borde de la hiperinflación.
Ahora bien, De Riz y Smulovitz argumentan que la precaria
situación en la que terminó el presidente Alfonsín su mandato
puede interpretarse como resultado del diseño institucional propio del sistema presidencial. Es decir, desde su perspectiva, el
presidencialismo ‘‘plebiscitario’’ y concentrador de poderes en la
persona del presidente permitió a Alfonsín, inicialmente, prescindir de los partidos políticos (incluido el suyo) en la toma de
decisiones. A su vez, esto permitió a los partidos evitar toda responsabilidad en el proceso decisiorio. El Congreso nacional se
convirtió, entonces, ‘‘en un recurso estratégico para la reorganización partidaria y la resolución de sus peleas internas’’,138 lo
cual no hizo sino reforzar la tradicional relación entre el presidente y los grupos de interés, que cifraron todas sus expectativas
en el titular del Poder Ejecutivo, y no en los partidos políticos y
el Congreso.
Sin embargo, la aplicación del Plan Austral provocó el alejamiento progresivo de dichos grupos de interés del presidente, lo
cual acentuó el distanciamiento entre los partidos y Alfonsín,
quien tuvo que pagar todo el costo del intento de estabilización
económica que había generado el fracasado plan. El vaciamiento
total del poder del presidente Alfonsín ocurrió con la elección
presidencial de 1989, ganada por el candidato justicialista Carlos
Menem; vaciamiento que no podía ser ‘‘constitucionalmente’’ re138 Ibidem, p. 145.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
117
suelto debido al plazo fijo característico de la forma de gobierno
presidencial. Ante esta situación, y como todos sabemos, se dio
una solución ‘‘paraconstitucional’’: Alfonsín renunció de manera
anticipada y, consecuentemente, Menem tomó posesión del cargo
presidencial varios meses antes de la fecha señalada por la Constitución.
De Riz y Smulovitz observan, con razón, que la mencionada
solución ‘‘paraconstitucional’’ pudo no haberse dado. Es decir,
Alfonsín pudo haber decidido no renunciar, sino quedarse al frente de un gobierno en crisis por poco más de cuatro meses. ¿Qué
hubiese sucedido en ese supuesto? Las autoras que venimos glosando no dan ninguna respuesta, pero sí derivan un corolario: ‘‘la
sobrevivencia de la democracia, en un sistema de gobierno puramente presidencial, depende más de la calidad del liderazgo
que en un sistema parlamentario o mixto’’.
Independientemente de que De Riz y Smulovitz tengan razón
o no, lo que por el momento nos interesa resaltar es el hecho de
que probablemente hayan existido ciertas características institucionales en el sistema presidencial argentino que obstruyeron el
proceso formal de reforma iniciado por el presidente Alfonsín.
No nos adelantaremos, sin embargo, a profundizar en este tema
por el momento. La revisión de los principales argumentos desarrollados en el debate sobre la reforma institucional en Argentina será realizada en el capítulo siguiente.
II. LOS PACTOS ENTRE MENEM Y ALFONSÍN
El impulso reformista no murió del todo con la salida de Raúl
Alfonsín de la presidencia. Si bien durante los primeros años del
nuevo gobierno el tema quedó un tanto olvidado, para 1993 había
adquirido relevancia otra vez, al tenor de una motivación principal: la reelección presidencial.139 Sin embargo, el camino hacia
139 La Constitución ‘‘histórica’’ de Argentina (1853) prohibía la reelección presidencial
inmediata. Bidart Campos y González Bergez han sostenido que la reforma constitucional
impulsada por el PJ en 1993 tenía como objetivo principal el permitir la reelección in-
118
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
la reforma constitucional no estaba exento de dificultades para
Menem y su partido. El problema primordial era el derivado de
una disposición constitucional que requería mayoría de dos tercios del total de los miembros de ambas Cámaras del Congreso
para hacer la declaratoria de necesidad de reforma constitucional.140 El PJ podía conseguir fácilmente dicha mayoría calificada
en el Senado, pero no en la Cámara de Diputados.
En efecto, en octubre de 1993 se introdujo en el Senado una
iniciativa de Ley Declaratoria de la Necesidad de la Reforma
Constitucional, que fue debatida y aprobada sin mayor problema.
Sin embargo, en la Cámara de Diputados el proyecto se frenó.
Era claro que tenía que buscarse un acuerdo con el principal partido de oposición, o sea, la UCR, para que la iniciativa fuese
aprobada. La opción a la búsqueda de consensos era interpretar
el artículo 30 constitucional de tal forma que, en lugar de entender que se requería de una mayoría de dos tercios de la totalidad
de los miembros de ambas Cámaras, se considerase que la mencionada mayoría debía calcularse en relación con los miembros
presentes de las Cámaras. Como lo observó Bidart, este camino,
que podríamos denominar como de reforma sin consenso, llevaba
directamente a la repetición de la experiencia de 1949, año en el
cual el partido peronista reformó la Constitución con exclusión
de la oposición, provocando con ello la ausencia de lealtad de
los no peronistas hacia el sistema constitucional implantado.141
mediata del presidente. Vid. Bidart Campos, Germán, Tratado elemental de derecho constitucional argentino, t. VI, La reforma constitucional de 1994, Buenos Aires, EDIAR,
1995, pp. 101-103, y González Bergez, Pablo, La Constitución y el intento de reforma,
Buenos Aires, Marymar Ediciones, Cuadernos de Acción Democrática, 1993, p. 9. Otros
autores, sin embargo, han argumentado que la intención reformista de Menem y el PJ no
obedecía a la coyuntura (en aras de la reelección), sino que se remontaba al menos a los
últimos años de la década de 1980. Vid. Masnatta, Héctor, Conferencia del 5 de agosto
de 1993 publicada en García Lema, Alberto; Masnatta, Héctor, et al., Reforma de la
Constitución nacional, Argentina, Fundación Omega Seguros, Colección Temas Jurídicos, 1993.
140 Más adelante haremos un breve análisis del artículo 30 de la Constitución argentina,
el cual establece el procedimiento para realizar reformas a la propia Constitución.
141 Bidart Campos, G., op. cit., nota 139, p. 102.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
119
Parecía, entonces, que la reforma constitucional se empantanaba
en la cámara baja. No obstante, y de manera un tanto sorprendente, en noviembre y diciembre de 1993 se dieron a conocer una
serie de documentos, en los cuales los líderes de los dos partidos
políticos con mayor fuerza manifestaban su voluntad de apoyar
una reforma constitucional, basándose en acuerdos concretos relativos tanto al procedimiento como al contenido de la reforma.
Dichos documentos fueron suscritos el 14 de noviembre, el 1
de diciembre y el 13 de diciembre de 1993. El primero de ellos
es el que se conoció como el ‘‘Pacto de Olivos’’, y en él se destacaron, de manera general, los principales acuerdos a los que
habían llegado Menem y Alfonsín en relación con la reforma
constitucional. En esencia, ambos líderes acordaron impulsar un
proyecto de reforma constitucional sin introducir modificación
alguna a las declaraciones, derechos y garantías de la parte dogmática de la Constitución. De manera explícita, propusieron impulsar un proyecto de reformas constitucionales que:
1) Consolide el sistema democrático y perfeccione el equilibrio entre
los poderes del estado por medio de:
---- La atenuación del sistema presidencialista por medio de la incorporación de un Jefe de Gabinete o Ministro Coordinador, con responsabilidad frente al Presidente y al Congreso.
---- La reducción del mandato del Presidente y Vicepresidente a
cuatro años con reelección inmediata por un solo periodo, considerando al actual mandato presidencial como un primer periodo.
---- Coincidentemente con el principio de libertad de cultos se eliminará el requisito confesional para ser Presidente de la Nación.
---- La elección directa de tres senadores, dos por mayoría y uno
por la minoría, y la reducción de los mandatos de quienes resulten
electos.
---- La elección directa por doble vuelta del Presidente y Vicepresidente.
---- La elección directa del Intendente de la Capital.
---- La extensión de las sesiones ordinarias del Congreso.
---- Reglamentación de la facultad presidencial de dictar Reglamentos de Necesidad y Urgencia.
120
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
---- Reafirmación de que la Intervención Federal es competencia
del Congreso Nacional.
2) Afiance la independencia de la justicia y fortalezca los órganos
de control, de modo tal que:
---- Modifique sustancialmente el modo de designación de los Jueces, y garantice la prevalencia de la idoneidad, por encima de cualquier otro motivo de selección.
---- Genere un procedimiento de remoción de los jueces ajeno a
contingencias político-partidarias.
---- Otorgue al órgano de control de la administración, plena autonomía funcional en el ámbito del Poder Legislativo y periódica
estabilidad a sus miembros, otorgando a la oposición su presidencia.
3) Rediseñe el régimen federal para favorecer el progreso y desarrollo económico de provincias y regiones.
4) Favorezca la integración latinoamericana y continental.142
Por su parte, los otros dos documentos fueron producto de diversas reuniones entre las comisiones asesoras de reforma constitucional de la UCR y el PJ, las cuales se encargaron de desarrollar y complementar las propuestas generales contenidas en el
‘‘Pacto de Olivos’’. Como ya lo hemos anunciado, en este capítulo nos dedicaremos a estudiar el aspecto formal o procedimental de los acuerdos para la reforma constitucional en Argentina,
y dejaremos para el capítulo siguiente el análisis del contenido
de los documentos que hemos mencionado. Sin embargo, antes de
continuar por esta ruta, debemos hacer un breve estudio del artículo 30 de la Constitución argentina, que establece el procedimiento de reforma constitucional.
El artículo 30 de la Constitución argentina indica que: ‘‘artículo
30. La Constitución puede reformarse en el todo o en cualquiera
de sus partes. La necesidad de reforma debe ser declarada por el
Congreso con el voto de dos terceras partes, al menos, de sus
miembros, pero no se efectuará sino por una Convención convocada al efecto’’.
142 ‘‘Declaración de Carlos Saúl Menem y Raúl Ricardo Alfonsín’’, ibidem, apéndice
documental al capítulo I, pp. 125-126.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
121
Como lo ha explicado Néstor P. Sagüés, el referido artículo
30 prevé dos etapas para reformar la Constitución.143 Una preconstituyente, y otra constituyente. La primera se realiza en el
seno del Congreso, que debe declarar la necesidad de reformar
la Constitución. Ya mencionamos líneas arriba que la mayoría
calificada exigida en ambas Cámaras estuvo sujeta a dos interpretaciones distintas: una, que la hacía recaer sobre el total de
los miembros de las Cámaras (que representaba el camino de la
reforma por consenso), y otra que fijaba la base del cálculo sobre
los miembros presentes (que significaba la ruta de la reforma
excluyente).144 Asimismo, y a pesar de que el texto constitucional
no lo dice, habitualmente tal pronunciamiento se realiza por ley,
lo cual significa que el Poder Ejecutivo también interviene en el
trámite (posibilidad del veto, sanción, y promulgación). Finalmente, la etapa preconstituyente termina con la elección de los
asambleístas constituyentes.
Por su parte, la etapa constituyente empieza con la instalación
de la Convención Constituyente, que debe considerar si acepta o
rechaza la convocatoria hecha por el Congreso para reformar la
Constitución. Si acepta, deberá dictar las nuevas normas constitucionales.145 Pero si rechaza la convocatoria, entonces no habrá
143 Sagüés, Néstor P., Conferencia del 5 de agosto de 1993, publicada en García Lema,
Alberto; Masnatta, Héctor, et al., op. cit., nota 139, p. 11.
144 En contra del segundo tipo de interpretación, Carlos S. Nino señaló lo siguiente:
‘‘de cualquier manera creo que estas cuestiones abogadiles no tienen ninguna importancia.
Porque aun cuando la Constitución no lo dijese, que dijese que la necesidad de reforma
se puede declarar por mayoría simple, es obvio que no pueden reformarse las reglas de
juego básicas de una sociedad y de su actividad política, social, etcétera, si no hay consenso muy amplio entre los principales actores políticos y sociales. Entonces, no tiene
absolutamente ninguna importancia. Aunque la Constitución fuese oscura ----que no lo
es----, es obvio que la única forma de lograr consenso es acordando los principales partidos. ¿Y por qué se interpreta así, por qué se quiere torcer el texto de la Constitución?
Porque se quiere eludir el consenso entre los principales partidos. Y esto es lo importante.
Insisto, no interesa lo que diga la Constitución. Si la Constitución dijera una mayoría con
menor número de votos sería gravemente imprudente desde el punto de vista político,
porque sería una Constitución sancionada por un solo partido. Esta es una experiencia
que ya tuvimos en muchas ocasiones anteriores en el país y nos fue muy mal’’. Nino,
Carlos S., Conferencia del 19 de agosto de 1993, publicada ibidem, p. 51.
145 Sagüés, N. P., op. cit., nota 143, p. 11.
122
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
reforma constitucional alguna. Como puede apreciarse, este procedimiento deja abierta la puerta a un conflicto potencial entre
la voluntad del Congreso nacional argentino y la percepción que
en su momento tenga la Convención Constituyente acerca no solamente de la necesidad de la reforma, sino de su contenido y
alcance. Fue precisamente en consideración a este elemento por
el que los documentos signados por Menem y Alfonsín procuraron introducir un mecanismo para garantizar que la Asamblea
Constituyente no rebasara lo acordado por ambos líderes respecto
al contenido de la reforma constitucional. Se introdujo así en el debate sobre el proceso de reforma institucional en Argentina el
concepto de ‘‘garantías’’.
La preocupación por introducir ‘‘garantías’’ en el sentido arriba apuntado puede observarse desde el documento del ‘‘Pacto de
Olivos’’, el cual, en su último párrafo, señaló que: ‘‘los temas
incluidos en dicha base de coincidencias quedarán acordados
para su habilitación al momento en que el H. Congreso de la
Nación declare la necesidad de la reforma. Asimismo, se establecerá los procedimientos que permitan garantizar el debido respeto para esos acuerdos’’. Por su parte, el documento del 1 de
diciembre de 1993 señaló que
se ha analizado también distintas alternativas de garantías judiciales
y políticas a incluirse en la ley declaratoria de reforma, y políticas,
a otorgar por los respectivos partidos, que permitan circunscribir la
actividad de la Convención Constituyente al tratamiento de los puntos habilitados.
Entre los mecanismos indicados, a solo título de ejemplo, la ley
declarativa podrá incluir un Anexo conteniendo la descripción de la
totalidad de las enmiendas básicas a ser consideradas en conjunto,
de modo tal que la votación afirmativa decidirá la incorporación de
la totalidad de las propuestas, y la negativa representará el rechazo
global de las reformas y la subsistencia de las normas constitucionales vigentes.
Los resguardos aquí insinuados, a los que deberá adicionarse los
que sean propuestos en el seno de los respectivos órganos partida-
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
123
rios, y lo que sugieran otros partidos, organizaciones sociales o medios de opinión, estarán disponibles para el Congreso de la Nación
a la hora de ejercer su actividad preconstituyente.
Finalmente, el documento del 13 de diciembre de 1993, en el
cual se incluyó el llamado ‘‘Núcleo de Coincidencias Básicas’’,146
contempló un título dedicado a los ‘‘Mecanismos jurídicos y políticos para garantizar la concreción de los acuerdos’’:
A. La declaración de necesidad de reforma constitucional indicará en
un artículo o en un anexo, la totalidad de las reformas incluidas
en el Núcleo de Coincidencias Básicas que deberán ser consideradas
de una sola vez, entendiéndose que la votación afirmativa ha de decidir la incorporación constitucional de la totalidad de los preceptos
propuestos, en tanto que la negativa a [sic] de importar el rechazo
en su conjunto de dichas reformas y la subsistencia de los textos
constitucionales vigentes.
B. La Convención Constituyente se reunirá con el único objeto
de introducir las reformas al texto constitucional incluidas en el Núcleo de Coincidencias Básicas y para considerar los temas que deberán ser habilitados por el Congreso Nacional para su debate, conforme ha quedado establecido en el presente acuerdo.
C. La declaración de necesidad de la reforma establecerá la nulidad absoluta de todas las modificaciones, derogaciones y agregados
que realice la Convención Constituyente apartándose de los términos
del presente acuerdo.
D. Ambos partidos adoptarán los recaudos internos tendientes a
asegurar el cumplimiento de estos acuerdos por sus respectivos convencionales constituyentes.
Como puede verse, los partidos políticos impulsores de la reforma, es decir, la UCR y el PJ, exigieron y establecieron un
sistema de garantías para evitar que la Convención Constituyente
146 El ‘‘Núcleo de Coincidencias Básicas’’ estuvo constituido por trece propuestas concretas de reforma, acordadas por Menem y Alfonsín, y basadas en los acuerdos y reuniones interpartidistas correspondientes a los documentos anteriores. Fue el producto más
depurado de estos encuentros, y tuvo una importancia fundamental debido a que determinó los límites y alcances de la Ley Declaratoria de Necesidad de la Reforma Constitucional, y también de la propia Convención Constituyente.
124
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
se encaminase por senderos no previstos por los propios líderes
partidistas. Lograron con ello un mayor grado de certidumbre en
relación con el resultado de todo el proceso, pero limitaron el
debate público y las alternativas de reforma que fueran a considerar.147 Eventualmente, y como veremos a continuación, todas
estas ‘‘garantías’’ quedaron incorporadas en la Ley de Declaración de la Necesidad de la Reforma Constitucional (conocida
como la Ley 24,309).
III. LA LEY DE DECLARATORIA DE LA NECESIDAD
DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL (O LEY 24,309)
Los acuerdos entre los líderes de la UCR y el PJ limpiaron el
camino para que el proyecto de Ley Declaratoria de la Necesidad
de la Reforma Constitucional, que había sido aprobado en el Senado en octubre de 1993, fuese aprobado también en la Cámara
de Diputados. El procedimiento legislativo en este caso, sin embargo, no dejó de estar exento de ciertas irregularidades, que en
su momento fueron señaladas y criticadas por algunos constitucionalistas.
El problema se generó en virtud de que la Cámara de Diputados realizó una modificación al proyecto que había sido aprobado
por el Senado, en relación con la reducción de la duración del
cargo de los senadores. Es decir, si el proyecto de la cámara alta
señalaba en general, es decir, sin especificar magnitud alguna, la
necesidad de reducir la duración del mandato senatorial, la cámara baja, por su parte, modificó dicho proyecto señalando que
147 García Lema escribió: ‘‘de no existir tantas reservas, y si nos tuviéramos un poco
más de confianza política, podríamos llegar a un proceso de reforma en el que ya estuviese acordado el gran marco de la propuesta respaldado por un adecuado sistema de
garantías, y luego, legítimamente, los partidos podrían competir entre sí puntos programáticos, cuando entendiesen que subsisten diferencias (en los modelos o en cuestiones
totalmente opinables) que pueden hacerse valer en la elección de constituyentes. Así, el
pueblo expresaría en tales comicios cuáles posiciones le gustan más, expuestas en las
respectivas reformas electorales, y según fuere la composición de la asamblea constituyente, tendríamos en su seno un debate con distintos matices, dentro de un gran marco
de acuerdo’’. García Lema, Alberto, Conferencia del 19 de agosto de 1993, publicada en
García Lema, Héctor; Masnatta, Héctor, et al., op. cit., nota 139, p. 36.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
125
el mandato senatorial sería reducido de nueve a cuatro años de
duración. En opinión de algunos constitucionalistas, esto implicaba que el proyecto debía ser nuevamente discutido y aprobado
(o rechazado) en el Senado, de acuerdo con lo prescrito por el
artículo 71 constitucional relativo al procedimiento legislativo,
cosa que no sucedió.148 En vez de esto, el proyecto se tuvo por
aprobado, y se promulgó de esta manera la Ley 24,309, el 29 de
diciembre de 1993.149
La Ley 24,309 declara, en primer lugar, la necesidad de hacer
una ‘‘reforma parcial de la Constitución Nacional de 1853 con
las reformas de 1860, 1866, 1898 y 1957’’. En segundo término,
señala los artículos, capítulos y secciones de la Constitución que
podrán ser reformados o adicionados, pero divide las reformas y
adiciones en dos grandes grupos, los cuales quedaron sujetos a
reglas distintas de discusión y votación de parte de la Convención
Constituyente. En el primer grupo se encuentran las disposiciones del llamado ‘‘Núcleo de Coincidencias Básicas’’, y en el segundo grupo se incluyó lo que se identificó en la ley como los
‘‘Temas que son habilitados por el Congreso Nacional para su
debate por la Convención Constituyente’’.
Como ya indicamos en páginas anteriores, los temas del ‘‘Núcleo de Coincidencias Básicas’’ quedaron sujetos a un régimen
de ‘‘garantías’’, destinadas a hacer cumplir los acuerdos partidistas previos al proceso formal de reforma constitucional. Dichas
‘‘garantías’’ quedaron consignadas en los artículos 4o., 5o., 6o. y
148 Tal fue la opinión de varios de las ponencias publicadas por la Asociación Argentina
de Derecho Constitucional, bajo el título La reforma constitucional argentina, 1994, Buenos Aires, AADC, abril de 1994. Vid., en particular, la opinión de Spota, Alberto Antonio,
‘‘Origen y naturaleza del poder reformador en un sistema de Constitución rígida. El artículo 30 de la Constitución nacional’’, pp. 34-35.
149 Bidart observó que la manera en que se sancionó y promulgó la ley 24,309 se basó
en la siguiente interpretación: ‘‘se dijo que tanto el senado como la cámara de diputados
habían coincidido en rebajar el periodo senatorial a menos de nueve años, y que la divergencia sólo radicaba en determinar con precisión una duración menor: diputados estableció cuatro años, y el senado no accedió, pero consintió en reducir el entonces vigente.
¿Bastaba esta coincidencia ----parcial, por cierto---- para eludir el seguimiento del trámite
legislativo?’’. Vid. Bidart Campos, G., op. cit., nota 139, p. 105.
126
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
7o. de la Ley 24,309. Primeramente, el artículo 4o. aclaró que la
Convención Constituyente se reuniría con el único objeto de considerar las reformas al texto constitucional incluidas en el Núcleo
de Coincidencias Básicas y los temas que también fueran habilitados por el Congreso Nacional para su debate. En segundo término, el artículo 5o. estableció un régimen especial de discusión
y aprobación o rechazo de las reformas relativas al Núcleo de
Coincidencias Básicas, al ordenar que éstas deberían ser votadas
‘‘conjuntamente, entendiéndose que la votación afirmativa importará la incorporación constitucional de la totalidad de los mismos, en tanto que la negativa importará el rechazo en su conjunto
de dichas normas y la subsistencia de los textos constitucionales
vigentes’’. Por su parte, el artículo 6o. declaró que serían ‘‘nulas
de nulidad absoluta’’ todas las modificaciones, derogaciones y
agregados que realizara la Convención Constituyente apartándose
de los temas y artículos señalados por la propia Ley 24,309. Por
último, el artículo 7o. señaló que la Convención Constituyente
no podría introducir ‘‘modificación alguna a las Declaraciones,
Derechos y Garantías contenidas en el Capítulo Unico de la Primera Parte de la Constitución Nacional’’, es decir, a la parte dogmática de la Constitución.
Cabe señalar también, que en el artículo 12 de la ley que venimos analizando se determinó que la Convención Constituyente
debería iniciar sus labores dentro de los sesenta días posteriores
a las elecciones de diputados constituyentes, y que estaría obligada a terminar su cometido dentro de los noventa días contados
a partir de su instalación, sin que estuviera facultada para prorrogar su mandato.150 Asimismo, el artículo 15 facultó a la Con150 Para lograr una idea más completa de la etapa preconstituyente de la reforma constitucional en Argentina, convendría reproducir aquí tres artículos relativos a las elecciones
de diputados constituyentes:
‘‘Artículo 8o. El Poder Ejecutivo nacional convocará al pueblo de la Nación dentro
de los ciento veinte (120) días de promulgada la presente ley de declaración para elegir
a los convencionales constituyentes que reformarán la Constitución Nacional’’.
‘‘Artículo 9o. Cada provincia y la Capital Federal elegirán un número de convencionales constituyentes igual al total de legisladores que envían al Congreso de la Nación’’.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
127
vención Constituyente para realizar la renumeración de los artículos y compatibilizaciones de denominación de títulos, de las secciones y de los capítulos de la Constitución nacional que resultaren después de la reforma.
Como puede observarse a partir de la reseña de la Ley 24,309
que acabamos de hacer, la Convención Constituyente quedó sumamente limitada, sustancial y temporalmente, por las disposiciones del Congreso, que no hacían sino reproducir los lineamientos de los acuerdos entre Menem y Alfonsín. Algunas voces
se alzaron señalando la inconstitucionalidad de dicha ley, en virtud de consideraciones formales o materiales. Desde un punto de
vista formal, se invocó ----como ya aludimos---- el incumplimiento
del artículo 71 constitucional, el cual prescribe el reenvío a la
cámara de origen del proyecto modificado por la cámara revisora
(requisito que no se cumplió en el caso de esta ley). Y desde una
perspectiva material, se señaló la inconstitucionalidad de los artículos 5o. y 6o. de la Ley 24,309, los cuales limitaban indebidamente el radio de acción de la Convención Constituyente, prohibiéndole realizar modificaciones al ‘‘paquete’’ del Núcleo de
Coincidencias Básicas.151
Al vicio de inconstitucionalidad material, Bidart agregó el
efecto inhibitorio del debate público, al decir que:
un marco tan rígido inhibe el margen de discusión y debate que debe
quedar expedito a favor de la Convención, y lo sustituye por una
‘‘Artículo 10. Los convencionales constituyentes serán elegidos en forma directa por
el pueblo de la Nación Argentina y la representación será distribuida mediante el sistema
proporcional D’Hont con arreglo a la ley general vigente en la materia para la elección
de diputados nacionales.
A la elección de convencionales constituyentes se aplicarán las normas del Código
Electoral nacional (t.o. decreto 2135/83, con las modificaciones introducidas por las leyes
23.247, 23.476 y 24.012); se autoriza al Poder Ejecutivo, a este solo efecto, a reducir el
plazo de exhibición de padrones’’.
151 Vid. la ponencia de Osvaldo Santillán en Asociación Argentina de Derecho Constitucional, op. cit., nota 148, p. 51. De manera enfática, este autor observó que el Pacto
de Olivos virtualmente pasó por encima de la Constitución, al atribuirse los dos partidos
políticos que firmaron ese pacto el carácter de ‘‘súper Constituyentes, porque desde el
mismo les indican y ordenan a los verdaderos Constituyentes qué contenido quieren darle
a la reforma, exigiendo que se haga así y sin debate alguno [...]’’.
128
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
especie de competencia meramente ratificatoria, difícil de compatibilizar con el artículo 30 de la Constitución en la parte donde dice
que la reforma ‘‘no se efectuará sino por una Convención convocada
al efecto’’. Votar por sí o por no un texto ya articulado por el congreso resulta difícil de asimilar al sentido de la norma que reserva a
la Convención ‘‘efectuar’’ la reforma [...].152
En opinión de este mismo autor, cabía pensar que una parte
de la reforma había sido efectuada, o ‘‘cuasi efectuada’’, por el
Congreso nacional, al expedir la Ley 24,309 de la forma en que
lo hizo. Efectivamente, la Convención Constituyente elegida el 10
de abril de 1994 se ciñó a los límites establecidos por la mencionada ley, la cual, a su vez, había seguido los lineamientos de las
propuestas acordadas por Alfonsín y Menem en el ‘‘Pacto de Olivos’’. Las sesiones de la Convención comenzaron el 24 de mayo de 1994 y concluyeron el 22 de agosto de 1994, dentro del
plazo de noventa días ordenado por la ley. El texto de la Constitución reformada se publicó en el Boletín Oficial el 23 de agosto, y entró en vigor el 24 del mismo mes.153
Al leer lo descrito en las páginas anteriores, podría parecer
que el debate sobre la reforma institucional en Argentina se dio
de manera cerrada o limitada, circunscrita a los tiempos y a los
contenidos indicados por los líderes partidistas. Sin embargo, la
discusión fue muy rica en ideas y argumentos, muchos de los
cuales tuvieron su origen en las consultas y estudios del Consejo
para la Consolidación de la Democracia creado e impulsado por
el presidente Alfonsín. En el siguiente capítulo habremos de analizar las ideas más relevantes de dicho debate, particularmente
en lo que atañe a las formas de gobierno y a las relaciones entre
los poderes Legislativo y Ejecutivo.
152 Bidart Campos, G., op. cit., nota 139, p. 110.
153 Vid. Ziulu, Adolfo Gabino, ‘‘El Senado de la nación y la reforma constitucional’’,
en Asociación Argentina de Derecho Constitucional, op. cit., nota 148, p. 382, y Bidart
Campos, G., op. cit., nota 139, pp. 110-112.
CAPÍTULO QUINTO
LOS ARGUMENTOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL
EN ARGENTINA
I. Los grandes temas de la reforma constitucional . . . 129
II. El sistema de gobierno mixto . . . . . . . . . . . . .
1. Problemas relativos a la canalización de tensiones políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Problemas relativos a la personalización del poder .
3. Problemas relativos a las relaciones entre poderes del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Problemas relativos a la formación de coaliciones o convergencias multipartidarias . . . . . . .
III. La reelección presidencial . . . . . . . . . . . . . . .
1. Argumentos en favor de la reelección presidencial inmediata . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A. La prohibición de reelección presidencial está
vinculada a la elección indirecta y a la amplitud del mandato . . . . . . . . . . . . . . . .
B. La prohibición de reelección presidencial es
‘‘proscriptiva’’ . . . . . . . . . . . . . . . . .
C. La prohibición de reelección presidencial puede privar a la nación de un estadista que ya ha
mostrado su capacidad para gobernar bien . .
D. La reelección del titular del Poder Ejecutivo
existe en otros países con régimen democrático .
2. Argumentos contrarios a la reelección presidencial inmediata . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A. La no reelección presidencial como uno de
los pocos mecanismos de control sobre el hiperpresidencialismo latinoamericano . . . . .
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B. El principio de no reelección no es ‘‘proscriptivo’’ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
C. La lógica perversa del ‘‘presidente candidato’’ . 147
D. La reelección del jefe de gobierno debe conceptualizarse de manera distinta según aquélla ocurra en un régimen presidencial o en
uno parlamentario . . . . . . . . . . . . . . . 147
IV. Los decretos de necesidad y urgencia . . . . . . . . . 148
V. La agilización del procedimiento legislativo . . . . . 155
CAPÍTULO QUINTO
LOS ARGUMENTOS DE LA REFORMA
CONSTITUCIONAL EN ARGENTINA
I. LOS GRANDES TEMAS DE LA REFORMA
CONSTITUCIONAL
Muchos fueron los temas discutidos con motivo del proceso de
reforma constitucional en Argentina. La polémica incluyó tópicos tan relevantes y variados como el federalismo, los derechos
sociales, la organización del Poder Judicial y el ombudsman o
defensor del pueblo, por sólo mencionar algunos. Sin embargo,
dado el enfoque de nuestro trabajo, nosotros nos concentraremos
en el análisis de los argumentos relativos al debate sobre la forma
de gobierno, las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo, y la reorganización del Congreso.
Como ya hemos mencionado, el proceso de reforma culminó
en 1994 con una serie de modificaciones a la ‘‘Constitución histórica’’ de Argentina. Muchos de los cambios introducidos ilustran
de manera muy clara algunas de las tendencias y preocupaciones
del constitucionalismo latinoamericano contemporáneo. En este
tenor, en el presente capítulo nos centraremos en reseñar los argumentos desarrollados durante el debate en torno a los siguientes
temas: el sistema de gobierno mixto, la reelección presidencial, los
decretos de necesidad y urgencia, y la agilización del procedimiento legislativo. Y para concluir nuestro estudio del caso argentino,
en el capítulo siguiente analizaremos la estructura constitucional
básica de Argentina resultante de la reforma de 1994.
129
130
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
II. EL SISTEMA DE GOBIERNO MIXTO
Uno de los temas más discutidos en el proceso de reforma
constitucional argentina fue el relativo a la posibilidad de implantar un sistema mixto de gobierno, que incorporara elementos del
sistema parlamentario en el sistema presidencial de ese país. La
propuesta del régimen ‘‘híbrido’’ ----como también se le llamó---constituyó uno de los ejes centrales de los dictámenes del Consejo
para la Consolidación de la Democracia,154 y quedó reflejada (si
bien dentro de una lógica predominantemente presidencialista) en
las reformas que finalmente se llevaron al cabo en 1994. En las
líneas que siguen haremos una reseña de los principales argumentos que en favor de tal forma política-constitucional se esgrimieron en Argentina.
El dictamen preliminar del Consejo para la Consolidación de
la Democracia señaló de manera enfática las principales desventajas del régimen presidencialista argentino: hacía depender en
demasía toda la gestión del gobierno de las condiciones personales de un hombre; facilitaba la quiebra de las instituciones al hacerlas tambalear con la amenaza de la sustitución violenta del
presidente; concentraba en éste un cúmulo de tareas y responsabilidades que muy difícilmente podía asumir de forma satisfactoria;
carecía de flexibilidad para adecuarse a situaciones de tensión y
crisis graves, y no favorecía una relación fluida y cooperativa
entre el presidente y el Parlamento.155
Sin embargo, fue el segundo dictamen del Consejo para la
Consolidación de la Democracia el que con mayor precisión y
esmero articuló la crítica al sistema presidencialista, para de ahí
derivar la justificación del sistema de gobierno mixto propuesto
por el propio Consejo. Este segundo dictamen identificó cuatro
‘‘focos de problemas’’ en el sistema presidencialista ‘‘puro’’ existente en Argentina.
154 La descripción de la integración, organización y funciones del Consejo para la Consolidación de la Democracia ha sido realizada en el capítulo anterior.
155 Consejo para la Consolidación de la Democracia, op. cit., nota 130.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
131
1. Problemas relativos a la canalización de tensiones políticas
En opinión del Consejo,
una de las virtudes de un buen sistema institucional consiste en su
plasticidad para enfrentar situaciones de crisis proveyendo válvulas
de escape para tensiones que se van incrementando, de modo de impedir que se busquen soluciones fuera del sistema. Cuantas más salidas alternativas un sistema ofrezca para resolver situaciones como
las producidas por un conflicto de poderes, un estallido de violencia
social, la brusca pérdida de prestigio de quienes ocupan las más altas
funciones, etcétera, más resistente es ese sistema a las turbulencias
del medio social.156
En atención a lo anterior, el Consejo consideró en su segundo
dictamen que el sistema presidencialista puro es notoriamente deficiente para canalizar tensiones, por las siguientes razones:
En primer lugar, la concentración de poderes y expectativas
en el presidente hace que las graves crisis se concentren en su
persona, y que se llegue al punto en que la única salida consista
en su abandono del cargo. Sin embargo, el diseño institucional
del sistema presidencial hace dicho abandono sumamente difícil,
debido al carácter ‘‘plebiscitario’’ del cargo presidencial y a su
duración fija. Asimismo, se señaló que la salida ofrecida por el
juicio político al presidente es muy difícil de realizar en la práctica.
En segundo lugar, el Consejo consideró que la eventualidad
de la renuncia de los ministros tampoco sirve como una válvula de escape para liberar tensiones, debido a que su papel es relativamente secundario en relación con el del presidente. Finalmente, y también debido a la concentración de poderes y expectativas
en el titular del Poder Ejecutivo, se observó que la solución a
tensiones provocadas por graves crisis no puede darse ni en el
156 Consejo para la Consolidación de la Democracia, Segundo dictamen del Consejo
para la Consolidación de la Democracia, Argentina, EUDEBA, 1987, p. 12.
132
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
Congreso ni en la Suprema Corte de Justicia, puesto que la injerencia real de estos dos últimos en las tareas de gobierno es mínima comparada con la del presidente de la República.157
2. Problemas relativos a la personalización del poder
El segundo dictamen del Consejo argumentó que la extraordinaria concentración de poderes y expectativas en el presidente
conlleva siempre el riesgo de abusos autoritarios debido a que
aquél puede estar tentado a no cumplir con la normatividad establecida para satisfacer las expectativas depositadas en él. Asimismo, se explicó que la personalización del poder en el titular
del Ejecutivo hace al sistema sumamente vulnerable, puesto que
cualquier circunstancia que llegare a afectar a la persona del presidente (desde problemas físicos o psíquicos hasta la pérdida
brusca de popularidad o prestigio) afecta en grado sumo el funcionamiento del sistema presidencial en su conjunto.
Por otra parte, el Consejo consideró que la personalización del
poder convierte al presidente en el único foco de todas las presiones de los distintos grupos sociales, presiones que en ocasiones pueden llegar a saturarlo, a rebasarlo y, consecuentemente, a
debilitarlo en el proceso de toma de decisiones. Además, la superposición de las calidades de jefe de Estado y jefe de gobierno
hace que con frecuencia ciertas elites que no votaron por el presidente, pero que aspiran a ser representadas por él, se sientan
frustradas por el sesgo partidario que éste asume. Por último, se
dijo en el dictamen que la personalización del poder incentiva al
presidente en turno a tratar de determinar la nominación del siguiente candidato a la presidencia, y suele generar ‘‘traumas’’ sumamente serios en los casos de necesidad de reemplazo del presidente por muerte, incapacidad o destitución.158
157 Ibidem, pp. 12-13.
158 Ibidem, pp. 14-15.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
133
3. Problemas relativos a las relaciones entre los poderes
del Estado
En el segundo dictamen del Consejo también se afirmó que el
sistema presidencial, en combinación con un sistema electoral y
un sistema de partidos políticos que privilegia la cohesión partidaria sobre el interés de cada legislador de preservar una fuente
independiente de apoyo electoral, ha provocado en Argentina el
fenómeno de las llamadas ‘‘mayorías congeladas’’. Este fenómeno consiste en que las mayorías en el Congreso muy rara vez
llegan a constituirse alrededor de una cierta cuestión, por estar
predeterminadas según las líneas partidistas. Esta situación, a su
vez, hace que un presidente cuyo partido no cuenta con la mayoría de los escaños en la Asamblea Legislativa se enfrente a
obstáculos muchas veces insuperables para llevar a cabo su programa de gobierno, lo cual tiende a desprestigiar tanto al presidente como al sistema en su conjunto.
Según el segundo dictamen del Consejo, en una situación
como la anteriormente descrita, la oposición deja de ser una fuente de alternativas políticas, y tiende a apostar al fracaso del gobierno, lo cual ‘‘ha llevado más de una vez por el desborde de
las pasiones, a alentar los golpes de estado o a hacer oposición
por la oposición misma’’. Además, al darse así los términos de
la relación entre el gobierno y la oposición, sufre también la labor
parlamentaria, puesto que los debates en el Congreso dejan de
estar dirigidos a persuadir a los oponentes, convirtiéndose en una
especie de diálogo de sordos.
4. Problemas relativos a la formación de coaliciones
o convergencias multipartidarias
Según el Consejo, el sistema presidencial es poco apto para
formar alianzas multipartidarias, sin provocar con ello serias perturbaciones, por las siguientes razones:
a) La rigidez del mandato presidencial (y, en algunos casos,
su extensión) hace que no haya, en general, ocasión para formar
134
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
esa alianza frente a una crisis emergente en coincidencia con las
elecciones presidenciales.
b) Si se llegara a formar una coalición para sostener una candidatura presidencial, y tomando en cuenta el carácter de ‘‘suma
cero’’ de dicha elección, se corre el riesgo de una cohesión interpartidaria tal, que debilite enormemente a la oposición, que
quede al margen de ella, socavando así el pluralismo inherente
al sistema.
c) Si la coalición multipartidaria se forma después de la elección presidencial y se refleja en la composición del gabinete, pueden generarse cuestionamientos sobre la legitimidad de incorporar en el gobierno a individuos de perfil ideológico o programático
distinto al del candidato que ganó las elecciones presidenciales
bajo un programa determinado.159
Identificadas ----de la manera arriba descrita---- las desventajas
institucionales del sistema presidencial ‘‘puro’’ argentino, el Consejo para la Consolidación de la Democracia señaló las ventajas
de un sistema mixto de gobierno, en los siguientes términos:
a) En un sistema mixto, el primer ministro y su gabinete funcionan como ‘‘fusibles’’ que saltan ante una subida brusca de tensión. En su caso, la caída de un gabinete está desprovista de dramatismo, y se ve como un evento normal del sistema. No media
acusación alguna contra el jefe del gobierno, sino basta con la
manifestación de que la coalición mayoritaria o el jefe de Estado
ya no apoyan al gabinete. Asimismo, ante una caída del gabinete,
el país no sufre la sensación de vacío de poder, puesto que el
presidente queda como garante de la continuidad del sistema.
Por otra parte, las características parlamentarias de un sistema
mixto ofrece una gran variedad de salidas institucionales para resolver crisis y tensiones graves: la disolución de la Cámara de
Diputados; la convocatoria a elecciones anticipadas por el presidente; la intervención excepcional de este último en asuntos graves de gobierno haciendo valer su prestigio en el ejercicio de
159 Ibidem, pp. 20-21.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
135
algunas atribuciones que tiene asignadas; el recurso al Consejo
Constitucional para resolver conflictos de poderes, y la convocatoria a una consulta popular.160
b) En lugar de la personalización del poder característico del
presidencialismo puro, el sistema mixto dispersa expectativas y
descentraliza las atribuciones, al estar basado en una división de
las funciones ejecutivas entre un jefe de Estado y un jefe de gobierno. En opinión del Consejo, bajo un esquema ‘‘híbrido’’,
el sistema se hace, por consiguiente, menos vulnerable a las contingencias personales de quien ocupa una y otra función. Hay diferentes
polos de poder, con lo que las presiones se atenúan. La sucesión de
quien ocupa uno y otro cargo se hace menos dramática, dada la menor expectabilidad [sic] del cargo presidencial y la fluidez del mandato del Primer Ministro (desde que su permanencia depende no de
un plazo fijo sino de la continua confianza del presidente y del Parlamento, no resulta llamativo que el Primer Ministro dure un solo
año ni que permanezca diez años en sus funciones). Por último, la
división de funciones entre la Jefatura de Estado y la de Gobierno
permite distinguir nítidamente la imagen de quien es símbolo de la
unidad nacional y la de quien ejerce el gobierno en nombre de uno
o de varios partidos y debe estar permanentemente en la arena política en la puja legítima para preservar el poder.161
c) Desde la perspectiva del Consejo para la Consolidación de
la Democracia, un sistema mixto vendría a reducir los problemas
de falta de cooperación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo,
característicos del sistema presidencial ‘‘puro’’. Esto es así debido a que existe la posibilidad de que el sistema adquiera un tinte
más presidencialista o parlamentarista, según exista o no la coincidencia entre el partido que apoya al presidente y el que tiene
la mayoría en la Cámara de Diputados. De esta forma, si se da la
coincidencia, el sistema funcionaría de manera muy similar a co160 Ibidem, pp. 13-14.
161 Ibidem, p. 16.
136
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
mo lo hace uno típicamente presidencial, ya que podría suponerse
que el presidente generalmente lograría obtener mayorías en el
Congreso que apoyasen con su voto las medidas por él propuestas. En este supuesto, el primer ministro y su gabinete pasarían
a ocupar un papel menos relevante, ya que el liderazgo político
tendería a ser ejercido por el propio presidente.
Pero si tal coincidencia no se da, entonces el sistema funcionaría más como un régimen parlamentario, en el que el presidente se vería obligado a nombrar como primer ministro a una persona proveniente del partido o los partidos que controlen la
mayoría del Congreso, o por lo menos a alguna persona que sea
aceptable para éstos. En este caso, el nombramiento del primer
ministro y su gabinete sería el producto de la negociación y el
acuerdo entre la mayoría de la Cámara de Diputados y el presidente y, una vez logrado el acuerdo sobre un programa de gobierno, convendría a ambas partes cooperar para que éste fuese
fluidamente realizado.162
En virtud de la propuesta presentada por el Consejo para la
Consolidación de la Democracia, es al primer ministro a quien
toca defender su política ante el país y ante el Parlamento. Además, bajo la lógica del sistema mixto, una vez que se ha logrado
un acuerdo entre el presidente y la Cámara de Diputados sobre
el nombramiento del primer ministro y el gabinete, resulta conveniente al presidente tomar distancia de la ejecución del programa acordado, a fin de no verse involucrado en todos sus detalles
y contingencias. Así, el presidente se dedica a atender los asuntos
relacionados con la representación de la unidad, independencia y
continuidad nacionales, y permanece presto a intervenir de manera decisiva en situaciones de crisis, por medio de mecanismos
como la remoción del primer ministro y el nombramiento de uno
nuevo, la disolución de la Cámara de Diputados y la convocatoria
a elecciones anticipadas, la presentación de un recurso ante el
162 Ibidem, p. 19.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
137
Consejo Constitucional, la declaración de guerra, de estado de
sitio o la intervención federal.163
d) Finalmente, el segundo dictamen del Consejo para la Consolidación de la Democracia identificó las siguientes razones
para considerar que el sistema mixto vendría a evitar o, por lo
menos, a atenuar los problemas relativos a la formación de coaliciones o convergencias multipartidarias que se presentan en el
sistema presidencial ‘‘puro’’:
-- La flexibilidad con que se elige el momento para formar
gobierno permite, y casi determina, que se forme ese gobierno en coincidencia con la emergencia de la crisis, de
modo que su composición refleje la amplitud de la mayoría
que es necesario constituir para hacer frente a aquélla.
-- La coalición preserva perfectamente la individualidad de
los partidos y el consiguiente pluralismo, puesto que el
acuerdo es eminentemente temporal. Además, la convergencia se hace alrededor de un programa y preserva la posibilidad de que algunos partidos de la coalición gobernante
hagan una oposición activa al primer ministro o a ministros
de otros partidos sobre los puntos no incluidos en el programa o sobre la forma en que lo están realizando.
- No se presenta ningún problema de legitimidad en la formación de coaliciones multipartidarias después de las elecciones, debido a que el electorado sabe que el gobierno es
el resultado de un acuerdo entre el presidente y la Cámara
de Diputados, y que en el logro de este punto de convergencia, del cual resulta el gobierno, tienen injerencia todos
los partidos que la población ha votado para que tengan representación en el Parlamento.164
163 Ibidem, p. 20.
164 Ibidem, p. 21.
138
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
En virtud de todas las razones arriba expuestas, el Consejo
para la Consolidación de la Democracia propuso un sistema de
gobierno mixto, bajo la siguientes características generales:
a) Se elegiría de manera directa y por voto popular a un presidente de la nación.
b) El presidente tendría la calidad de jefe de Estado.
c) Las facultades del presidente serían, entre otras:
-- Designar y remover al primer ministro.
-- Disolver la Cámara de Diputados.
-- Designar y remover a los ministros, a propuesta del primer
ministro.
-- Vetar y promulgar leyes.
-- Nombrar, con acuerdo del Senado, a los magistrados de la
Suprema Corte.
-- Nombrar y remover a los embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios.
-- Ser comandante en jefe de las Fuerzas Armadas, y poder
designar a los oficiales superiores de las Fuerzas Armadas
con acuerdo del Senado.
-- Declarar el estado de sitio en uno o varios puntos de la nación en caso de ataque exterior y por un término limitado,
con acuerdo del Senado.
d) El presidente podría, con el refrendo del primer ministro:
-- Celebrar tratados de paz, de comercio, de navegación, de
alianza, de límites y neutralidad, concordatos y otras negociaciones con países extranjeros.
-- Dictar los reglamentos de necesidad y urgencia.
e) Las facultades del primer ministro serían:
-- Ser jefe de gobierno y de la administración pública.
-- Reglamentar las leyes y expedir los reglamentos autónomos.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
139
-- Designar los empleos civiles y militares no previstos dentro
de las facultades exclusivas del presidente.
-- Hacer recaudar los impuestos federales y decretar las inversiones públicas con arreglo a la ley o presupuestos de gastos
nacionales.
-- Refrendar, junto con el ministro del ramo, todos los actos
del presidente que no hayan sido establecidos como exclusivos de éste.
-- Ejercer las funciones que le puede delegar el presidente por
decreto.
-- Delegar funciones que le son exclusivas en los ministros, y
redistribuir competencias entre ellos. Estas decisiones serían tomadas en Consejo de Ministros.
-- Concurrir semanalmente a la Cámara de Diputados para explicar cuestiones de gobierno y responder a inquietudes sobre ellas.
f) Las facultades y obligaciones de los ministros serían:
-- Tener a su cargo el despacho de los negocios de sus respectivos ramos, y refrendar y legalizar los actos del primer
ministro y del presidente según corresponda por medio de
su firma, sin cuyo requisito carecerían de eficacia.
-- Cada ministro es responsable de los actos que legaliza y,
solidariamente, de los que acuerda con sus colegas.
-- Después de que el Congreso abra sus sesiones, deben los
ministros presentar una memoria detallada del estado de la
nación, en lo relativo a los negocios de sus respectivos departamentos.
-- Pueden ser diputados de la nación, conservando sus bancas.
-- Concurren a la Cámara de Diputados, junto con el primer
ministro, cuando pudieran tratarse cuestiones de su competencia.
g) Integración y facultades del Consejo de Ministros consistirían en:
140
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
-- Se integraría un Consejo de Ministros con el primer ministro y los demás ministros.
-- Debe celebrar de manera ordinaria una reunión semanal.
Puede ser convocado por el presidente o por el primer ministro. Sus reuniones serán presididas por el primer ministro, salvo cuando el presidente decida concurrir a las mismas, caso
en el cual él mismo las presidirá.
-- Tendrá competencia en todos los asuntos de gobierno y administración que planteen en su seno el presidente, el primer ministro o cualquiera de los ministros en temas de sus
respectivas carteras. Su intervención siempre tendrá carácter consultivo.
-- Será órgano de consulta obligatoria del presidente en casos
como la declaración de guerra y de estado de sitio, y para
dictar los reglamentos de necesidad y urgencia.
h) Facultades de la Cámara de Diputados. El segundo dictamen
del Consejo para la Consolidación de la Democracia recomendó
reformar la Constitución para introducir el mecanismo de la censura, pero tomando los recaudos necesarios para evitar los desafíos permanentes a los primeros ministros y sus gabinetes, tales
como: la exigencia de una mayoría calificada para proponer y
aprobar una censura, límites temporales para reiterarla, y el mecanismo de la llamada ‘‘censura constructiva’’.165
En suma, y como puede desprenderse del análisis de la distribución de facultades entre los poderes del Estado descrita en las
páginas anteriores, el sistema de gobierno mixto propuesto por
el Consejo para la Consolidación de la Democracia siguió muy
de cerca los pasos del sistema ‘‘semipresidencial’’ francés, pero
las razones que apuntamos en el capítulo anterior impidieron
que la propuesta se convirtiera en una realidad.
Sin embargo, en el proceso de reforma constitucional de la era
Menem (1993-1994), la idea del sistema mixto volvió a surgir
165 Ibidem, p. 24.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
141
como propuesta, pero bajo una forma distinta, que en realidad
parecía distorsionar la intención original de acotar los poderes
del presidente. En efecto, con las reformas de 1994, se creó la
figura del jefe del gabinete de ministros, quien podría ser censurado (lo mismo que los demás ministros) por la mayoría absoluta
de la Cámara de Diputados. No obstante lo anterior, el presidente
conservó todas las facultades relacionadas con su calidad de jefe
de Estado, y además fue reconocido explícitamente por la Constitución como jefe del gobierno y de la administración pública.166
Asimismo, el diseño institucional propuesto dio al presidente la
facultad de nombrar y remover por sí solo al jefe de gabinete y
a los demás ministros, y le otorgó la atribución de supervisar el
ejercicio de las facultades del jefe de gabinete respecto de la recaudación de las rentas de la nación y de su inversión con arreglo
a la Ley de Presupuesto. En opinión de algunos autores, estas
facultades, unidas a la posibilidad de la reelección inmediata por
un periodo consecutivo y las facultades para dictar reglamentos
de necesidad y urgencia, acrecentaban en lugar de reducir los
poderes del presidente, atentando de esta manera contra la intención original del proceso de reforma.167 En el próximo capítulo
podrá constatarse que, a pesar de las instituciones de corte parlamentario introducidas con la reforma de 1994, el esquema constitucional argentino siguió siendo esencialmente presidencial.
III. LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL
Quizá el punto más controvertido de la reforma constitucional
de 1994 haya sido el relacionado con el tema de la reelección presidencial o, para decirlo con más propiedad, de la reelección presidencial inmediata por un solo periodo. Como es de suponerse,
166 El artículo 99-1 de la Constitución argentina vigente establece que el presidente es
el jefe supremo de la nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración
general del país.
167 Vid. Pérez Guihlou, Dardo, ‘‘Presidente y jefe de gabinete en la reforma’’, en Asociación Argentina de Derecho Constitucional, op. cit., nota 148, pp. 70-72, y Nino, Carlos
S., op. cit., nota 144, p. 49.
142
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
las discusiones sobre este tema no fueron precisamente desapasionadas y tranquilas. Los argumentos desarrollados en pro y en
contra de la modificación del artículo 77 de la Constitución de
1853 (que prohibía la reelección inmediata del presidente)168
arrojaron reflexiones interesantes sobre el ejercicio del poder en
América Latina que merecen ser reconocidas y evaluadas.
1. Argumentos en favor de la reelección presidencial inmediata
A. La prohibición de reelección presidencial está vinculada
a la elección indirecta y a la amplitud del mandato
Según este argumento, la existencia de un régimen de elección
indirecta del presidente de la República, a través de un colegio
electoral,169 justificaba plenamente el principio de la no reelección inmediata, puesto que no era el pueblo (es decir, el electorado) el que escogía, sino un grupo de intermediarios obligados
a negociar. De esta manera, la no reelección evitaba la perpetuación de un mandatario simplemente por astucia negociadora.170
Sin embargo, al introducirse la elección directa del presidente por
voto universal y directo (tal y como lo tenía previsto el paquete
de reformas constitucionales), se eliminarían los ‘‘intermediarios’’, lo cual querría decir que la facultad de seleccionar al presidente se le devolvía al pueblo, quien, como soberano, podía
legítimamente decidir si convenía o no reelegir al presidente en
turno por un periodo presidencial más.
Asimismo, Sagüés observó que la posibilidad de la reelección
estaba vinculada también a la duración del periodo.171 Un lapso
168 Hasta antes de la reforma de 1994, el artículo 77 de la Constitución argentina señalaba que: ‘‘el presidente y el vicepresidente duran en sus empleos el término de seis
años; y no pueden ser reelegidos sino con intervalo de un periodo’’.
169 Antes de la reforma constitucional de 1994, el artículo 81 de la Constitución argentina ordenaba que el presidente y el vicepresidente serían elegidos por un Colegio Electoral integrado por electores nombrados a través de votación directa en la capital y en
cada una de las provincias, en un número igual al duplo del total de diputados y senadores
que enviaban al Congreso.
170 Masnatta, Héctor, op. cit., nota 139, p. 70.
171 Sagüés, Néstor Pedro, Elementos de derecho constitucional, Buenos Aires, Astrea,
1993, t. 1, p. 439.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
143
tan extenso (de seis años) como el vigente en Argentina antes de
1994 justificaba la no reelección, sobre todo tomando en consideración ‘‘la escasa vocación de alternancia política de nuestros
partidos, a más de la reducida gravitación de los órganos de control sobre su gestión’’.172 Sin embargo, el paquete de reformas
incluía la reducción del periodo presidencial a cuatro años, con
lo cual, para los peronistas que promovían la reforma, dejaba de
tener validez la justificación arriba mencionada en contra de la
reelección presidencial inmediata.
B. La prohibición de reelección presidencial es ‘‘proscriptiva’’
En esencia, este argumento señaló que el principio de la no
reelección era ‘‘proscriptivo’’ y, por lo tanto, antidemocrático, al
quitar al pueblo soberano la posibilidad de escoger, si así lo deseare, al presidente en turno para un nuevo mandato presidencial.173 En esta lógica, la no reelección era proscriptiva, porque
se violaba con ella el principio de igualdad ante la ley, impidiendo a un individuo el mismo derecho que se reconoce a otros (o
sea, el de aspirar a participar y ganar una elección presidencial
para ocupar el cargo correspondiente por un periodo determinado).
Además, y como complemento de este razonamiento, se decía
que la reforma que permitiría la reelección inmediata por un periodo no implicaría necesariamente que la reelección del presidente
en turno se daría, puesto que el electorado tendría en todo momento la posibilidad de pronunciarse en favor de otro candidato.
C. La prohibición de reelección presidencial puede privar
a la nación de un estadista que ya ha mostrado
su capacidad para gobernar bien
Citando a Tocqueville (quien criticó la posibilidad de la reelección del presidente en Los Estados Unidos de América), Car172 Idem.
173 Este argumento es citado pero no defendido por González Bergez, Pablo, op. cit.,
nota 139, p. 25.
144
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
los Nino resaltó la similitud de los argumentos de quienes en
Argentina proponían la reelección presidencial inmediata, con los
de aquéllos que en su momento defendieron ese mismo principio
en Estados Unidos, como puede observarse en la siguiente transcripción que combina la cita de Tocqueville con las observaciones de Nino:
Los legisladores de los Estados Unidos ¿han hecho bien o mal en
permitir la reelección del presidente? Impedir que el jefe del Poder
Ejecutivo pueda ser reelegido parece a primera vista contrario a la
razón (fíjense que éstos son argumentos parecidos a los que se usan
ahora). Es sabida la influencia que las dotes o el carácter de un solo
hombre ejercen sobre el destino de todo un pueblo, tanto más en
circunstancias difíciles y en épocas de crisis. Unas leyes que prohibieran al ciudadano reelegir a un primer magistrado les privarían del
mejor medio de hacer prosperar al Estado o de salvarle. Además, se
podría llegar así al extravagante resultado de que un hombre fuera
excluido del gobierno precisamente en el momento en que acabara
de probar que era capaz de gobernar bien. (Fíjense que son argumentos que parecen copiados de algunos de nuestros líderes).174
D. La reelección del titular del Poder Ejecutivo existe
en otros países con régimen democrático
Finalmente, quienes defendían la reelección presidencial inmediata apuntaban que había experiencias en otros países democráticos en los que tal principio parecía haber dado buenos resultados. Masnatta, por ejemplo, recordó los casos de España y el
Reino Unido, países en los cuales Felipe González y Margaret
Thatcher consiguieron permanecer como jefes de gobierno durante más de diez años, después de varias elecciones sucesivas. Asimismo, anticipándose a la crítica obvia, señaló Masnatta que: ‘‘no
hay una diferencia esencial en esto con los regímenes presidencialistas; la divergencia está solamente en quién es el titular del
174 Nino, Carlos S., op. cit., nota 144, p. 56.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
145
poder para designarlo (al jefe de gobierno): en unos casos es el
parlamento, en el otro se encuentra habilitado directamente el pueblo, pero en ambos casos existe la posibilidad de reelección’’.175
2. Argumentos contrarios a la reelección presidencial inmediata
A. La no reelección presidencial como uno de los pocos
mecanismos de control sobre el hiperpresidencialismo
latinoamericano
Como una primera crítica a la posibilidad de permitir la reelección inmediata del presidente en Argentina, Carlos Nino afirmó que en una región en cuyos países se ha demostrado la ausencia de controles institucionales efectivos sobre la actividad del
Poder Ejecutivo, la no reelección presidencial (absoluta o relativa) ha venido a significar la única posibilidad de atenuar el ‘‘hiperpresidencialismo’’.176 El cambio obligado ----señaló Nino---dificulta el crecimiento y la extensión de los vicios ligados a la
perpetuación autocrática en el poder, fenómeno por demás característico del historial político de América Latina.
Por su parte, González Bergez observó que la cláusula de no
reelección era la mejor garantía de todas las demás disposiciones
constitucionales, y citó las palabras alguna vez pronunciadas por
el general Perón en relación con este tema:
Mi opinión es contraria a tal reforma y creo que la prescripción existente es una de las más sabias y prudentes de cuantas establece nuestra Carta Magna. Bastaría observar lo que sucede en los países en
que tal inmediata reelección es constitucional. No hay recurso al que
no se acuda, lícito o ilícito, es escuela de fraude e incitación a la
violencia, como asimismo una tentación a la acción política por el
gobierno y los funcionarios. Y si bien todo depende de los hombres,
la historia demuestra que éstos no siempre han sido ecuánimes ni
175 Masnatta, Héctor, op. cit., nota 139, p. 70.
176 Nino, Carlos, op. cit., nota 144, p. 56.
146
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
honrados para juzgar sus propios méritos y contemplar las conveniencias generales, subordinando a ellas las personales o de círculo.
En mi concepto, tal reelección sería un enorme peligro para el futuro
político de la República y una amenaza de graves males que tratamos
de eliminar [...]. Hemos dicho que la era del fraude ha terminado, y
para ello resulta efectivo en los hechos [...] es menester no introducir
sistemas que puedan en el futuro incitar al fraude y a la violencia a
personas menos escrupulosas o a fracciones de ciudadanos que supongan que la salvación de la patria sólo puede realizarse por sus
hombres o sus sistemas. En seis años de gobierno un ciudadano debe
dar de sí todo cuanto posee en bien del país. Luego es menester que
llegue otro con nuevas ideas y nuevas energías para ponerlas al servicio del bien común, que es el bien de la patria.177
B. El principio de no reelección no es ‘‘proscriptivo’’
Beinusz Szmukler refutó la afirmación de que la no reelección
era ‘‘proscriptiva’’ desarrollando el siguiente argumento: una
proscripción implica impedir a unos el mismo derecho que se
reconoce a otros en iguales condiciones. En este sentido, sería
proscriptivo impedir al presidente Menem a aspirar a un segundo
mandato presidencial continuado, mientras se otorgase ese derecho a otros.178 Sin embargo, Menem no estaba en iguales condiciones en relación con el resto de los argentinos, puesto que era
presidente de la nación.
En opinión de González Bergez, la no reelección implicaba no
una proscripción, sino que atendía a la lógica de los ‘‘requisitos’’
y la ‘‘idoneidad’’: la Constitución establece una serie de requisitos para ser presidente de la nación. La exclusión de quienes no
cumplan con esos requisitos no significa proscripción, sino que
obedece a la carencia de la idoneidad requerida por la propia
Constitución para ocupar ciertos cargos. De esta manera, debía
177 González Bergez, op. cit., nota 139, pp. 24 y 27. Cabe aclarar que, contradiciéndose
a sí mismo, y a pesar de sus claras razones en contra de la reelección presidencial, el
general Perón se reeligió como presidente.
178 Szmukler, Beinuz, Conferencia del 12 de agosto de 1993, publicada en García
Lema, Héctor; Masnatta, Héctor, et al., op. cit., nota 139, p. 27.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
147
entenderse que la carta fundamental declaraba que no era idóneo
para ser elegido presidente quien lo hubiese sido en los seis años
anteriores a la elección. Si esto no fuera así ----concluyó González
Bergez---- entonces también habría que catalogar como ‘‘proscriptivas’’ las disposiciones que impiden ser presidente a quien no
tenga la nacionalidad argentina, o a quienes sean menores de
treinta años.179
C. La lógica perversa del ‘‘presidente candidato’’
Otro argumento esgrimido en contra de la posibilidad de la
reelección inmediata del presidente consistió en señalar el efecto
que dicho principio tendría sobre la gestión ejecutiva del presidente que a la vez fuera candidato. Espinosa, por ejemplo, señaló
que un ‘‘presidente candidato’’ sería un gobernante preocupado
sobre todo en efectuar tareas que pudieran producirle réditos más
bien inmediatos, y que, además, sería proclive a descuidar la ejecución de aquellos actos gubernamentales que resultasen menos
espectaculares en términos electorales, aunque cualitativamente
tuviesen mayor importancia.180
Por su parte, González Bergez recordó la manera en que la
experiencia reeleccionista vivida por Argentina bajo el peronismo, a raíz de la reforma constitucional de 1949, había puesto en
claro cómo el ‘‘presidente candidato’’ había utilizado sin límite
todos los recursos que el poder ponía a su alcance, lícitos o ilícitos, para ganar las elecciones.181
D. La reelección del jefe de gobierno debe conceptualizarse
de manera distinta según aquélla ocurra en un régimen
presidencial o en uno parlamentario
Por último, se llegó a argumentar que no era irrelevante el que
la posibilidad de la reelección del jefe de gobierno sucediera en
179 González Bergez, op. cit., nota 139, pp. 25-26.
180 Espinosa Saldaña-Barrera, Eloy, Comentarios, en Asociación Argentina de Derecho
Constitucional, op. cit., nota 148, p. 84.
181 González Berges, op. cit., nota 139, p. 28.
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JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
un sistema parlamentario o en uno presidencial, ya que en el primero existe un permanente control del Parlamento sobre el gobierno, en virtud de la siempre posible activación de los mecanismos de la censura y de la confianza, los cuales no existen en
un régimen presidencial en lo que se refiere a la relación entre
el presidente y el Congreso.182
A final de cuentas, como veremos en el próximo capítulo, la
reelección inmediata del presidente por una sola vez quedó consagrada en la Constitución argentina, a raíz de la reforma de
1994.
IV. LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA
Desde las discusiones y las consultas que derivaron en la preparación y publicación de los dos dictámenes del Consejo para
la Consolidación de la Democracia, fue posible observar la preocupación por dar forma jurídica a una práctica reiterada de los
gobiernos argentinos, que consistía en la expedición de decretosley, o de decretos del Poder Ejecutivo con fuerza de ley.183 En
el segundo dictamen de dicho Consejo, por ejemplo, se recomendó otorgar al Poder Ejecutivo la facultad de expedir este tipo de
decretos, y se identificaron las cuatro cuestiones principales relacionadas con los mismos, a saber:
a) Las causas que justifican el dictado de tales reglamentos,
generalmente asociadas a situaciones de extrema necesidad y
urgencia.
b) Las materias sobre las que tratan tales reglamentos o sobre
las que tales reglamentos no pueden versar.
c) La ratificación del decreto por parte del Congreso, que puede ser expresa o tácita. Es decir, si el Congreso no lo ratifica,
182 Nino, C. S., op. cit., nota 144, p. 56.
183 En el segundo dictamen del Consejo para la Consolidación de la Democracia se
definen estos decretos como ‘‘aquellos actos administrativos de alcance general dictados
por el órgano ejecutivo asumiendo facultades propias del Legislativo y que a posteriori
necesitan la confirmación del mismo a través de a denominada ‘ Ley de Conversión’ ’’.
Vid. Consejo para la Consolidación de la Democracia, op. cit., nota 156, p. 34.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
149
entonces pierde validez; o, al contrario, si el Congreso no lo ratifica dentro de cierto plazo, se entiende aprobado.
d) La derogación del decreto y sus efectos, cuyo problema
principal en esta cuestión era determinar el alcance de la derogación, la cual puede entenderse que es ex nunc o ex tunc. O sea,
¿debe entenderse que la desaprobación que en su caso hiciera el
Congreso derogaría el decreto de necesidad y urgencia a partir
de la fecha en que sea rechazado, o desde la fecha en que fue
expedido?
Cabe decir que el dictamen del Consejo para la Consolidación
de la Democracia encontró en el derecho comparado soluciones
variadas a estas cuestiones.184 Sin embargo, expresó su preferencia por los diseños de una propuesta específica en los términos
que a continuación explicamos.
En primer lugar, se argumentó que se justificaban los decretos
de necesidad y urgencia en razón de que podían presentarse circunstancias de extrema gravedad o fuerza mayor, de grave peligro para el país, o de gran complejidad, a las que solamente podía
darse una respuesta mediante una intervención directa y rápida
del Poder Ejecutivo. Además, se mencionó que era conveniente
regularlos en la Constitución, dado que en la práctica ya existían,
pero su constitucionalidad era discutida, como también eran debatidas la validez y legalidad de las teorías convalidatorias.185 Por
otra parte, se especificó que, en concordancia con la propuesta
de conformar en Argentina una forma de gobierno ‘‘mixta’’, serían el primer ministro y el presidente quienes, de manera conjunta, tendrían la facultad de dictar los decretos de necesidad y
urgencia.
En segundo lugar, se sugirió que este tipo de decretos podrían
versar sobre cualquier materia, salvo derechos y garantías individuales consagrados en la Constitución, creación de impuestos
y legislación penal. Asimismo, se recomendó que estos decretos
184 Ibidem, pp. 34-35.
185 Idem.
150
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
pudieran expedirse por el Poder Ejecutivo aun cuando el Congreso no se encontrase reunido, siempre y cuando, claro está,
existiesen las causas de necesidad y urgencia, y sin demérito de la
facultad de ratificar o derogar el decreto por parte del Congreso,
a través de una ‘‘ley de conversión’’. Por otra parte, se aconsejó
disponer que, si el Poder Ejecutivo no enviase inmediatamente
el decreto al Congreso, las Cámaras podrían autoconvocarse con el
fin de deliberar y resolver sobre el mismo.186
Finalmente, el Consejo propuso que el decreto tuviera tratamiento privilegiado en la Cámara a la que tuviera que enviarse,187
para lo cual tendría que ser incluido en primer término del orden
del día de la sesión inmediata posterior a su ingreso en la Cámara. Por su parte, el Congreso tendría un plazo de noventa días
para ratificar o rechazar el decreto, y si, pasado este plazo, el
Congreso no lo aprobase explícitamente, el decreto perdería su vigencia a partir de la fecha del rechazo de parte de aquél.188
El destino de las recomendaciones del Consejo para la Consolidación de la Democracia ya lo conocemos, en virtud del estudio que realizamos en el capítulo anterior. Las propuestas quedaron
sin convertirse en reformas constitucionales, ante el debilitamiento del presidente Alfonsín y el cambio anticipado de gobierno.
Esto no impidió que en la práctica el Poder Ejecutivo siguiese
expidiendo decretos con fuerza de ley. Según Sagüés, durante la
presidencia de Alfonsín, se expidieron alrededor de quince de estos decretos, y hasta julio de 1992, Menem había decretado más
de cien.189
Durante los primeros años de la década del 1990 continuó la
discusión sobre la constitucionalidad de este tipo de decretos tan
utilizados en la práctica gubernamental. En 1991, la Corte Suprema fijó su criterio, y los consideró constitucionales, siempre
186 Ibidem, p. 36.
187 Debería enviarse al Senado cuando se tratase de una disposición sobre legislación
federal y a la Cámara de Diputados, en caso de legislación común.
188 Consejo para la Consolidación de la Democracia, op. cit., nota 156, p. 36.
189 Sagüés, Néstor Pedro, op. cit., nota 171, t. 1, p. 469.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
151
y cuando existieran tres factores: a) real situación de gravísimo
riesgo social; b) necesidad de decidir la medida tomada, y c) no
adopción por parte del Congreso de medidas contrarias.
Además, la Corte consideró que algunas de las resoluciones
cuya adopción correspondía al Congreso por disposición constitucional no podían ser tomadas en la práctica por éste, debido a
que requerían, para ser eficaces, una celeridad y un sigilo poco
compatibles con un cuerpo colegiado y fraccionado en dos Cámaras. En tales circunstancias ----razonó la Corte---- correspondía
al presidente actuar.190
La preocupación por regular constitucionalmente los decretos
de necesidad y urgencia resurgió al iniciarse el proceso de reforma constitucional promovida por el peronismo a partir de 1993.
De hecho, el inciso G del Núcleo de Coincidencias Básicas
(como se recordará, producto del acuerdo entre el peronismo y
la UCR) estableció las líneas básicas de lo que después vendría
a ser el artículo 99 de la actual Constitución argentina.191
En el seno de la Convención Constituyente, el tema de los
decretos de necesidad y urgencia no fue particularmente polémico. Al parecer, existía ya un alto grado de consenso entre el peronismo y el radicalismo (UCR) en torno al texto del inciso G
del Núcleo de Coincidencias Básicas. Todo parece indicar que
prevaleció lo que Bidart ha denominado el ‘‘realismo jurídicopolítico’’, en virtud del cual se pensó que era mejor que la reforma encarara el tema de los decretos de necesidad y urgencia para
190 Ibidem, p. 471.
191 La propuesta concreta del Núcleo de Coincidencias Básicas era la siguiente: ‘‘el
Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable,
emitir disposiciones de carácter legislativo que regulen materia penal, tributaria, electoral
o el régimen de partidos políticos.
Cuando circunstancias excepcionales hicieren imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución, el ejercicio de atribuciones propias del Congreso por
razones de necesidad y urgencia será decidido en acuerdo general de ministros, con el
refrendo del jefe de gabinete y los restantes ministros.
El jefe de gabinete, personalmente y dentro de los diez (10) días de su sanción,
someterá la medida a consideración de una comisión bicameral permanente, cuya composición deberá respetar las proporciones de las minorías’’.
152
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
limitarlos, con el mayor rigor posible, ‘‘en un perímetro de excepcionalidad verdadera y de dificultades de trámite, en vez de
rechazarla rotundamente’’.192
Como es de suponerse, existieron también voces manifiestamente contrarias al reconocimiento constitucional de los decretos
de necesidad y urgencia. Juristas como Dardo Pérez Guilhou y
María Angélica Gelli señalaron que la reforma venía a contradecir de manera directa el objetivo explícito de la misma, o sea, el
atenuar los excesos del presidencialismo argentino.193
Por su parte, la tesis del ‘‘realismo jurídico-político’’ fue criticada por constitucionalistas como A. R. Dalla Vía quien señaló
que: ‘‘la pretensión de legitimar, o mejor dicho, de ‘legalizar’
muchas circunstancias del ejercicio práctico del poder en la Argentina de los últimos años, nos está llevando por el camino del
‘sociologismo constitucional’, es decir, la Constitución vista
como reflejo de los factores reales de poder’’.194
Asimismo, Alberto A. Natale comentó elocuentemente lo siguiente:
ahora se institucionaliza el pecado. A tenor de la nueva Constitución,
salvo en materia penal, fiscal, electoral y de partidos políticos, en
todas las demás materias legislativas el Poder Ejecutivo podrá dictar
decretos-leyes, a condición de que invoque necesidad y urgencia. Y
siempre habrá necesidad ----ya que por ello se cambian las leyes---y siempre habrá urgencia ----especialmente, en los vertiginosos tiempos en que vivimos---- para justificar el avance del presidente sobre
192 Bidart Campos, Germán, op. cit., nota 139, p. 429. En esta misma página, Bidart
refuerza el argumento del ‘‘realismo jurídico-político’’ de la siguiente manera: ‘‘este primer aspecto el marco de reubicación de la reforma nos lleva a la conclusión de que,
iniciada la praxis habitual de los decretos de necesidad y urgencia, la conducta presidencial hacía previsible su seguimiento futuro. Y acá sí cabe intecalar ahora el esquema de
‘conducta modelo-conducta seguimiento’ para describir que, aun en violación a la Constitución formal y con la disvaliosidad propia del fenómeno, la repetición acrecentaba el
riesgo de una profunda desinstitucionalización’’.
193 Vid. los comentarios de estos autores en Asociación Argentina de Derecho Constitucional, op. cit., nota 148, pp. 69-72 y 89.
194 Comentario de Alberto Ricardo dalla Via, ibidem, p. 98.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
153
el Congreso. El Código Civil, el de Comercio, la legislación laboral,
industrial, agraria, procesal, las 24.000 leyes sancionadas en el país,
quedarán a merced de la voluntad omnímoda del presidente.195
Eventualmente, la Convención Constituyente de 1994 aprobó
el siguiente texto del artículo 99-3 de la Constitución:
Artículo 99. El presidente de la nación tiene las siguientes atribuciones:
1. [...].
2. [...].
3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar.
El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para
la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia
penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán
decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos,
conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los
diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción
de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara
para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las
Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los
alcances de la intervención del Congreso.
No pocas críticas se efectuaron al artículo 99, inciso 3o., de
la Constitución argentina; en particular, algunos señalaron que
195 Natale, Alberto A., ‘‘El Poder Legislativo en la reforma constitucional’’, ibidem,
p. 102.
154
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
este artículo entronizaba un incremento desmedido del Poder
Ejecutivo, contrariando con ello el objetivo expreso de todo el
proceso de reforma.
En un cuidadoso estudio sobre este artículo, Espinosa identificó varias ‘‘imprecisiones’’:
a) En contra de la práctica generalizada (identificable en el
derecho comprado) de que la norma constitucional habilite la
emisión de decretos-ley en algunos temas específicos, prohibiendo
expresamente su utilización en todas las materias que no hayan
sido explícitamente habilitadas; en Argentina se había adoptado
una fórmula contraria, que consistía en señalar taxativamente las
materias sobre las que dichos decretos no podían recaer, permitiendo su uso en relación con todas las demás.196
b) Aun la mención de las materias penal, tributaria, electoral
y de régimen de partidos políticos era demasiado amplia, y era
posible la emisión de estos decretos que, sin corresponder directamente con una de estas materias, pudieran llegar a tener una
influencia muy relevante en las mismas.197
c) La redacción del inciso 3 parece implícitamente reservar la
determinación acerca de cuándo ha de entenderse que existen las
condiciones para poder expedir los decretos de necesidad y urgencia, a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo o, con mayor
precisión, a la del jefe de ministros.
Por su parte, Bidart criticó el hecho de que la norma constitucional permitiera que la ley secundaria viniese a regular lo relativo a los ‘‘efectos de la intervención del Congreso’’. Siendo
este asunto el de mayor relevancia dentro de todo el proceso de
expedición y ratificación (o rechazo) de los decretos de necesidad
de urgencia, los efectos mencionados deberían haber sido determinados por la Constitución misma.198
196 Espinosa-Saldaña Barrera, Eloy, ‘‘Algunas reflexiones sobre los decretos de necesidad y urgencia en el texto constitucional argentino reformado’’, ibidem, pp. 159-162.
197 En este caso ----aclara el autor---- correspondería a la ley reglamentaria de la disposición constitucional y a la interpretación de la Corte Suprema definir con mayor nitidez
el ámbito que puede ser regulado por los decretos de necesidad y urgencia.
198 Bidart Campos, Germán, op. cit., nota 139, pp. 430-431.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
155
Sin embargo, y a pesar de estas y otras críticas, los decretos
de necesidad y urgencia son una institución relevante y de uso
reiterado en la vida política argentina, que ahora cuenta, a diferencia de lo que sucedía en el pasado, con indiscutible rango
constitucional.
V. LA AGILIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
El Consejo para la Consolidación de la Democracia consideró
importante, desde su dictamen preliminar, diseñar propuestas encaminadas a hacer más ágil y eficiente el mecanismo de elaboración y sanción de las leyes.199 Entre las medidas propuestas se
encontraban las siguientes:
a) Ampliación del periodo de sesiones ordinarias.
b) Facultar a las Cámaras para que decidieran la prórroga de
las sesiones ordinarias para terminar los asuntos que estuvieran
tratando, debiendo darlas por concluidas si el presidente convocara a sesiones extraordinarias.
c) Permitir al presidente convocar a sesiones extraordinarias a
una sola de las Cámaras, para tratar asuntos relativos a las facultades exclusivas de la Cámara convocada. Y obligarlo a convocar
a dichas sesiones extraordinarias en los casos de declaración del
estado de sitio, de disponer la llamada ‘‘intervención federal’’, y
de haber dictado un decreto de necesidad y urgencia.
d) Reformular el bicamarismo, sobre la base de que en todos
los proyectos de ley debieran ser iniciados en la Cámara de Diputados, de forma que la Cámara de Senadores sería siempre la
Cámara revisora, salvo en aquellos proyectos de ley que pudieran
afectar las autonomías de los estados provinciales, caso en el cual
el Senado sería siempre la Cámara de origen, mientras que a la
de Diputados le correspondería ser la revisora.200
199 Consejo para la Consolidación de la Democracia, op. cit., nota 130, p. 57.
200 En caso de conflicto acerca de a qué Cámara correspondería la calidad de Cámara
de origen, se sugirió señalar un órgano encargado de dirimirlo. En el dictamen preliminar
se indicó que tal órgano debería ser la Corte Suprema, en tanto que, en el segundo dic-
156
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
e) Introducir normas que permitieran la aprobación ficta de
proyectos por la Cámara revisora (sanción abreviada con juego
de silencio).201
f) Crear un trámite especial para proyectos enviados por el Poder Ejecutivo con petición de urgente tratamiento.
g) Permitir que el pleno de cada Cámara delegara en sus comisiones la discusión y aprobación de algunos proyectos (en lo
particular).
h) Obligar a que las sesiones de las comisiones tuvieran el
mismo régimen de publicidad que las sesiones de las Cámaras.
i) Reducir el quórum para que cada Cámara pudiera sesionar,
pero no para la aprobación de proyectos de ley.202
j) Permitir la delegación legislativa, o sea, la delegación al gobierno de la potestad legislativa del Congreso mediante una ley
de delegación que debería discutirse y aprobarse según las reglas
del procedimiento legislativo ordinario. En la definición de las
materias sobre las cuales podría operar la delegación, se mencionaron dos posibilidades: una, consistente en especificar las materias no susceptibles de delegación, fuera de las cuales ésta po-
tamen, se aconsejó que fuese el ‘‘Consejo Constitucional’’. Recordemos que dentro de la
propuesta de gobierno ‘‘mixto’’, diseñada por el Consejo para la Consolidación de la Democracia, se recomendó la creación del ‘‘Consejo Constitucional’’ (como máximo órgano
de control constitucional) compuesto por nueve miembros: tres nombrados por el presidente de la nación; tres, por la Cámara de Senadores, y tres, por la de Diputados.
201 El sistema de aprobación ficta propuesta por el Consejo para la Consolidación de
la Democracia consistió en los siguiente:
‘‘Aprobado un proyecto por la Cámara de origen pasa a la revisora para su consideración. Esta tendrá un plazo de 60 días para analizarlo y disponer su rechazo, su aprobación o bien introducirle modificaciones. Si la Cámara revisora, en cambio, no se pronunciase expresamente, el proyecto se considerará aprobado y pasará al Poder Ejecutivo
para su promulgación.
Para el caso de que se introdujesen modificaciones al proyecto de ley, cada Cámara
tendrá sólo 30 días corridos para aprobarlas o desecharlas. En caso contrario, se considera
aprobado y pasará el proyecto al Poder Ejecutivo’’. Consejo para la Consolidación de la
Democracia, op. cit., nota 156, pp. 45-46.
202 Todas estas propuestas pueden ser encontradas en Consejo para la Consolidación
de la Democracia, op. cit., nota 130, pp. 57-59 y 102-105, y en segundo dictamen del
mismo Consejo, op. cit., nota 156, pp. 45-50.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
157
dría realizarse; y la otra comprendería la especificación taxativa
de las materias susceptibles de delegación.
Cabe mencionar que el segundo dictamen del Consejo para la
Consolidación de la Democracia preveía también nuevas reglas
sobre el veto. Tratando de resumir, la propuesta consistía en dos
puntos: por un lado, definir el procedimiento que habría de seguirse en caso de veto parcial de una ley (prevista en la Constitución argentina desde antes de 1994, pero sin previsión de dicho
procedimiento); por otro lado, el establecimiento de consecuencias distintas del veto según fuera éste interpuesto por el presidente como facultad privativa o cuando su decisión fuese refrendada por el primer ministro.203
En cuanto al veto parcial, se sugirió que debería permitirse la
promulgación parcial cuando no se alterara el espíritu o el sentido
del proyecto aprobado por las Cámaras. Además, en caso de promulgación parcial, el presidente debería someterla previamente a
la consideración del Consejo Constitucional, ‘‘quien en un plazo
perentorio se pronunciará autorizando o no la promulgación parcial de la misma’’.204
En cuanto a la distinción de los efectos del veto según fuese
interpuesto por el presidente como facultad privativa, o por el
presidente, pero con el refrendo del primer ministro, el Consejo
recomendó que, en el primer caso, la mayoría necesaria para resistir el veto debería ser la misma que hubiese sancionado la ley
vetada, o sea, la mayoría absoluta. Esto quiere decir que el efecto
de este tipo de veto sería el de una ‘‘devolución legislativa’’, a
través de la cual el presidente provoca una nueva consideración
del proyecto cuestionado. ‘‘Exigir una mayoría calificada para resistir el veto, importaría un desconocimiento de la representatividad del gobierno’’.205 Y en el segundo caso, el Consejo sugirió
203 Recordemos, una vez más, que el Consejo para la Consolidación de la Democracia
propuso un sistema ‘‘mixto’’ de gobierno, en el cual el Poder Ejecutivo sería ejercido por
un presidente y por un primer ministro, cada uno en el ámbito de facultades previamente
definidas.
204 Consejo para la Consolidación de la Democracia, op. cit., nota 156, p. 39.
205 Idem.
158
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
que, al contar la decisión presidencial con el respaldo del responsable de la política del gobierno, debería conservarse la mayoría
calificada para que las Cámaras pudiesen superar el veto así interpuesto.
El inciso G del Núcleo de Coincidencias Básicas retomó varias de las propuestas del Consejo para la Consolidación de la
Democracia relativas a la agilización del trámite de discusión y
sanción de las leyes. Por ejemplo, diversas partes del inciso G
propusieron medidas como la extensión del periodo de sesiones
ordinarias de cinco a nueve meses; la creación de procedimientos
de aprobación de las leyes por el plenario, en lo general y por
las comisiones en lo particular; la promulgación de proyectos de
ley desechados parcialmente, y el establecimiento de reglas sobre
la delegación legislativa.
Además, se incorporaron otras propuestas, como la relativa
a la creación de comisiones de enlace bicameral para la compatibilización de las posiciones de las Cámaras; y se excluyó la
propuesta de permitir la sanción ficta de proyectos legislativos,
medida esta última que entraña una diferencia importante en relación con las propuestas del Consejo para la Consolidación de la
Democracia.
Por último, se pretendió reducir de cinco a tres las intervenciones de las Cámaras dentro del procedimiento legislativo ordinario, mediante las siguientes disposiciones:
---- Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras, podrá repetirse en las sesiones de aquel año [este principio
ya estaba en la Constitución argentina de 1853, que el Núcleo de
Coincidencias Básicas simplemente ratificó].
---- Ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido sancionado
o enmendado por la Cámara revisora.
---- Si el proyecto fuese objeto de adiciones o correcciones por la
Cámara revisora, deberá indicarse el resultado de la votación a efectos de especificar si tales adiciones o correcciones fueron realizadas
por mayoría simple o por las dos terceras partes de sus miembros.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
159
La Cámara de origen podrá por simple mayoría aprobar el proyecto
con las adiciones o correcciones introducidas o mediante insistencia
de la redacción originaria, excepto que las adiciones o correcciones
las haya realizado la revisora con la indicada mayoría de las dos
terceras partes. En este último caso el proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, requiriendo la Cámara de origen para insistir en su redacción originaria
del voto de las dos terceras partes de sus miembros. La Cámara de
origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora.206
Bajo el esquema propuesto, habría tres y no cinco momentos
en los que las Cámaras podrían conocer sucesivamente de un proyecto de ley dentro del procedimiento legislativo ordinario. Esto
quedará más claro para el lector, si se observa lo dispuesto en el
artículo 71 de la Constitución argentina hasta antes de la reforma
de 1994:
Artículo 71. Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una
de las Cámaras, podrá repetirse en las sesiones de aquel año. Pero si
sólo fuese adicionado o corregido por la Cámara revisora, volverá a
la de su origen; y si en ésta se aprobasen las adiciones o correcciones
por mayoría absoluta, pasará al Poder Ejecutivo de la Nación. Si las
206 Eventualmente, estas tres disposiciones fueron integradas por la reforma de 1994
(con una mejor y más clara redacción) en el texto del artículo 81 de la Constitución
argentina, que quedó de la siguiente forma: ‘‘Artículo 81. Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año.
Ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen
en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora. Si el proyecto fuere objeto de adiciones o correcciones por la Cámara revisora, deberá indicarse
el resultado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o correcciones fueron
realizadas por mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria,
a menos que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras
partes de los presentes. En este último caso, el proyecto pasará al Poder Ejecutivo con
las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista
en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La
Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas
por la Cámara revisora’’.
160
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
adiciones o correcciones fuesen desechadas, volverá segunda vez el
proyecto a la Cámara revisora, y si aquí fuesen nuevamente sancionadas por una mayoría de las dos terceras partes de sus miembros,
pasará el proyecto a la otra Cámara, y no se entenderá que ésta reprueba dichas adiciones o correcciones, si no concurre para ello el
voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes.
Como puede notarse al comparar el antiguo artículo 71 con el
actual artículo 81 de la Constitución argentina, en el primero, la
Cámara de origen podía intervenir hasta tres veces dentro del
procedimiento legislativo ordinario, en tanto que la revisora podía hacerlo dos veces. En cambio, en el segundo artículo mencionado, la intervención de la Cámara de origen podría ser hasta
de dos veces, mientras que la revisora podría intervenir solamente en una ocasión.
Eventualmente, y como podrá verse con mayor detalle en el
siguiente capítulo, la mayor parte de estas propuestas pasaron a
formar parte de la Constitución argentina, gracias a las reformas
aprobadas en 1994 por una Convención Constituyente dominada
por los partidos cuyos líderes habían pactado de antemano tanto
las líneas generales como muchos de los puntos específicos de la
reforma constitucional.
332
ÍNDICE
CAPÍTULO SEXTO
EL DISEÑO INSTITUCIONAL BÁSICO DE LA CONSTITUCIÓN
NACIONAL ARGENTINA REFORMADA EN 1994
I. Visión general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
II. Los poderes de la nación . . . . . . . . . . . .
1. El Poder Legislativo . . . . . . . . . . . . .
2. El Poder Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . .
El jefe de gabinete . . . . . . . . . . . .
3. El Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . .
4. Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el
gislativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A. Control . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B. Juicio de responsabilidad del presidente .
C. Procedimiento legislativo . . . . . . . .
D. El veto . . . . . . . . . . . . . . . . . .
E. Leyes delegadas . . . . . . . . . . . . .
F. Decretos de necesidad y urgencia . . . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
Le. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
. . .
162
162
164
165
168
169
169
171
172
172
173
174
III. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
1. El debate sobre el poder constituyente en México . 227
A. Límites formales . . . . . . . . . . . . . . . . 230
CAPÍTULO SEXTO
EL DISEÑO INSTITUCIONAL BÁSICO
DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL ARGENTINA
REFORMADA EN 1994
I. VISIÓN GENERAL
La reforma de 1994 aumentó de ciento diez a ciento veintinueve
el número de artículos comprendidos en la Constitución nacional
argentina. En términos globales, puede afirmarse que el carácter
general, conciso y escueto de las disposiciones constitucionales
(aspecto tradicionalmente cuidado en el constitucionalismo argentino) fue conservado, si bien hay que mencionar que en algunos
casos se introdujeron provisiones que nos hacen recordar las normas programáticas de gran presencia en el constitucionalismo
brasileño (y también en el mexicano). Por ejemplo, el artículo 75,
párrafo 19, establece como una atribución del Congreso la de:
19. Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional,
a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al
desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento.
Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento
de su territorio; Promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para
estas iniciativas, el Senado será la Cámara de origen.
Sancionar leyes de organización y de base de la educación que
consoliden la unidad nacional respetando particularidades provinciales y locales: que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado,
la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los va161
162
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
lores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades
sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales.
Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las obras del autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales.207
Sin embargo, y a diferencia de la Constitución de Brasil de
1988, no se introdujeron mecanismos específicos para hacer valer
dichos preceptos constitucionales. Recordemos que en Brasil se
crearon los mecanismos de la declaración de inconstitucionalidad
por omisión y el mandado de injunção, en un intento por hacer
eficaces la nueva y amplia gama de derechos sociales y económicos reconocidos por la nueva Constitución.
II. LOS PODERES DE LA NACIÓN
1. El Poder Legislativo
El Congreso nacional argentino está compuesto por dos Cámaras: la de diputados y la de senadores. La de diputados está
compuesta por representantes elegidos directamente a pluralidad
de sufragios en las provincias y en la ciudad de Buenos Aires,
las cuales se consideran como distritos electorales. Asimismo, los
diputados duran en su encargo cuatro años y pueden ser reelegidos, pero la Cámara se renueva por mitad cada bienio (artículo 50).
207 Ya desde antes de la reforma de 1994, la Constitución de Argentina contemplaba
alguna disposición de este tipo. Por ejemplo, el artículo 67, párrafo 16 (convertido ahora
en el párrafo 18 del artículo 75) facultaba al Congreso para: ‘‘16. Proveer lo conducente
a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso
de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo
la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la
colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas
industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores,
por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo’’. Vid. Dromi, Roberto, y Menem, Eduardo, La Constitución
reformada, comentada, interpretada y concordada, Buenos Aires, Ciudad Argentina,
1994, pp. 446 y 494.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
163
En cuanto a su número, los diputados serán elegidos uno por
cada treinta y tres mil habitantes o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. ‘‘Después de la realización de cada censo,
el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada
diputado’’ (artículo 45).
Por su parte, el Senado está compuesto de tres senadores por
cada provincia y tres por la ciudad de Buenos Aires. Son elegidos
de forma directa y conjunta, y le corresponden dos bancas al partido que obtenga el mayor número de votos y la restante, al partido
político que le siga en número de votos (artículo 54). Los senadores duran en su encargo seis años (antes de la reforma, duraban
nueve años). Además, el Senado se renueva a razón de una tercera parte de los distritos electorales cada dos años.
Llaman la atención dos circunstancias en relación con el Senado. En primer lugar, la disposición que asigna al vicepresidente
de la nación el carácter de presidente del Senado (quien tendrá
voto solamente en caso de que haya empate en la votación, artículo
57). En segundo lugar, el requisito de ‘‘una renta anual de dos
mil pesos fuertes o de una entrada equivalente’’ para ser elegido
senador (artículo 55).
El periodo ordinario de sesiones del Congreso fue aumentado
de cinco a nueve meses; se inicia el 1 de marzo y culmina el 30 de
noviembre (antes de la reforma comenzaba el 1 de mayo y concluía el 30 de septiembre). Además, caben las posibilidades de
convocar sesiones extraordinarias (por parte del presidente de la
nación) o de prorrogar las sesiones ordinarias (por decisión del
propio Congreso).208
208 ‘‘Artículo 63. Ambas Cámaras se reunirán por sí mismas en sesiones ordinarias todos los años desde el primero de marzo hasta el treinta de noviembre. Pueden también
ser convocadas extraordinariamente por el presidente de la nación o prorrogadas sus sesiones’’. Armagnague señala que la redacción de este artículo puede dar lugar a una controversia relativa a si es el presidente o el Congreso quien puede decidir la prórroga de
las sesiones ordinarias del Congreso. Sin embargo, su interpretación le lleva a pensar que
es al Congreso a quien corresponde decidir tal prórroga ‘‘[...] prorroga quien tiene la
facultad de instrumentar los actos útiles y necesarios para poner en funcionamiento el
164
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
2. El Poder Ejecutivo
A pesar de la nueva figura del ‘‘jefe de gabinete’’, el Poder
Ejecutivo en Argentina sigue siendo unipersonal. Es decir, está
depositado en una sola persona: el ‘‘presidente de la Nación Argentina’’, según reza el artículo 87 constitucional. Según el artículo
90, las funciones del presidente y del vicepresidente tienen una
duración de cuatro años, y pueden ser reelegidos o sucederse recíprocamente por un solo periodo consecutivo. Asimismo, enfatiza el mismo artículo que, si han sido reelectos o se han sucedido
recíprocamente, no pueden ser elegidos para ninguno de ambos
cargos, si no es con el intervalo de un periodo.
Por otra parte, el presidente y el vicepresidente son elegidos
por votación popular directa, mediante el sistema de doble vuelta
(también conocido como ballotage), mediante el mecanismo siguiente: la elección debe efectuarse dentro de los dos meses anteriores a la conclusión del mandato del presidente en ejercicio
(artículo 95); si la fórmula que resultare más votada en la primera
vuelta hubiere obtenido más del 45% de los votos afirmativos
válidamente emitidos, sus integrantes serán proclamados como
presidente y vicepresidente de la nación (artículo 97). Asimismo,
cuando la fórmula que resultare más votada en la primera vuelta
hubiere obtenido el 40% por lo menos de los votos afirmativos
válidamente emitidos y, además, existiere una diferencia mayor
de diez puntos porcentuales respecto del total de los votos afirmativos válidamente emitidos sobre la fórmula que le sigue en
número de votos, sus integrantes serán proclamados como presidente y vicepresidente de la nación (artículo 98). La segunda
vuelta electoral se realizará entre las dos fórmulas de candidatos
más votadas, dentro de los treinta días de haber celebrado la anterior (artículo 96).
órgano’’; o sea, el propio Congreso. Vid. Armagnague, Juan Fernando, ‘‘El Poder Legislativo en la reforma constitucional’’, en Gracía; Sarmiento, et al., La reforma constitucional interpretada, Buenos Aires, Depalma, 1995, p. 258.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
165
El jefe de gabinete
El artículo 100 de la Constitución argentina reformada prevé
la nueva figura del ‘‘jefe de gabinete’’. Vimos ya los argumentos
que en el debate argentino se dieron en favor de esta figura, pero
convendría agregar la opinión de Cassagne acerca de las causas
invocadas en dicho debate para la creación de ese órgano. Según
este autor, justifican al jefe de gabinete: a) razones de organización: a fin de aliviar la tarea del presidente; b) razones de control
parlamentario: una mayor fiscalización del Congreso sobre la administración publica, y c) razones relativas a las relaciones entre
Ejecutivo y Congreso: obtener un mayor grado de flexibilidad
entre ambos poderes.209
El jefe de gabinete es designado por el presidente de la nación,
mientras que su remoción puede ocurrir por tres vías: a) por el
propio presidente (artículo 99, inciso 7); b) por el Congreso: con
el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara
(artículo 101), y c) por juicio político (artículos 53 y 59).210
De acuerdo al artículo 100, corresponde al jefe de gabinete:
a) Ejercer la administración general del país;
b) Expedir actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que se le atribuyen y aquéllas que le delegue
el presidente de la nación, con el refrendo del ministro secretario
del ramo al cual el acto o reglamento se refiera;
c) Efectuar los nombramientos de los empleados de la administración, excepto los que correspondan al presidente;
d) Ejercer las funciones y atribuciones que le delegue el presidente de la nación y, en acuerdo de gabinete, resolver las materias que le indique el Poder Ejecutivo o por su propia decisión,
en aquéllas que por su importancia estime necesario en el ámbito
de su competencia;
209 Cassagne, Juan Carlos, ‘‘En torno al jefe de gabinete’’, La Ley, año LVIII, núm.
233, 5 de diciembre de 1994, cit. por Martínez, Patricia Raquel, ‘‘El Poder Ejecutivo y
el jefe de gabinete y demás ministros’’, en García; Sarmiento, et al., op. cit., nota 208,
p. 437.
210 Martínez, Patricia Raquel, op. cit., nota 209, p. 438.
166
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
e) Coordinar, preparar y convocar las reuniones de gabinete
de ministros, presidiéndolas en caso de ausencia del presidente;
f) Enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerio y de
Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete
y aprobación del Poder Ejecutivo;
g) Hacer recaudar las rentas de la nación y ejecutar la Ley de
Presupuesto nacional;
h) Refrendar los decretos reglamentarios de las leyes, los decretos que dispongan la prórroga de las sesiones ordinarias del
Congreso o la convocatoria de sesiones extraordinarias y los
mensajes del presidente que promuevan la iniciativa legislativa;
i) Concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus
debates, pero no votar;
j) Una vez que se inicien las sesiones ordinarias del Congreso,
presentar junto a los restantes ministros una memoria detallada
del estado de la nación en lo relativo a los negocios de los respectivos departamentos;
k) Producir los informes y explicaciones verbales o escritas
que cualquiera de las Cámaras solicite al Poder Ejecutivo;
l) Refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por
el Congreso, los que estarán sujetos al control de la Comisión
Bicameral Permanente;
m) Refrendar conjuntamente con los demás ministros los decretos de necesidad y urgencia que promulgan parcialmente leyes. Someterá personalmente y dentro de los diez días de su sanción estos decretos a consideración de la Comisión Bicameral
Permanente. El jefe de gabinete de ministros no podrá desempeñar simultáneamente otro ministerio.
Además, el jefe de gabinete debe concurrir al Congreso al menos una vez al mes, alternativamente a cada una de sus Cámaras,
para informar de la marcha del gobierno. Puede ser interpelado para el tratamiento de una moción de censura de cualquiera de las
Cámaras, y puede ser removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras (artículo 101).
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
167
La existencia de un presidente de la nación, por un lado, y de
un jefe de gabinete, por el otro, podría llevar a la conclusión
de que en Argentina existe un Poder Ejecutivo dual, a la manera
del sistema francés implantado por la Constitución de 1958. Sin
embargo, no parece ser éste el caso, ya que el presidente de la
nación sigue conservando las calidades de ‘‘jefe de Estado’’ y de
‘‘jefe del gobierno’’, según se desprende del artículo 99, inciso
1, de la Constitución argentina: ‘‘artículo 99. El presidente de la
Nación tiene las siguientes atribuciones: 1. Es jefe supremo de
la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país’’.
Así lo han considerado diversos analistas, quienes han distinguido las funciones de ‘‘jefe supremo de la Nación’’ como aquéllas
relativas a la jefatura política de un Estado soberano, la representación de la República ante otros países y organismos internacionales; de la función gubernativa, que consiste en fijar las
grandes directrices de la orientación política.211
Para Dromi y Menem, el presidente de la nación es el responsable político de la administración general, y es el jefe de gabinete quien ejerce dicha administración general:
Esta división nos permitiría afirmar que el presidente tiene la gestión
de gobierno, mientras que el jefe de gabinete tiene la función de
administración.
Las grandes pautas en materia de atribuciones y reparto de competencias entre el presidente y el jefe de gabinete, radican en que,
aquel como responsable político de todo, lo es ante la Nación (art.
211 ‘‘Con esta renovada redacción el presidente de la Nación posee la jefatura de gobierno. Es su máxima autoridad. Es decir, desarrolla la función gubernativa, que consiste
en fijar las grandes directrices de la orientación política, mediante la gestión de asuntos
que afectan los interese vitales de la comunidad, respecto de su seguridad interna, relaciones internacionales e interorgánicas o entre poderes.
Como jefe de gobierno tiene la responsabilidad máxima en las decisiones de corte
estrictamente político, en las ejecuciones de aquellas decisiones y también la decisión y
ejecución de las decisiones de contenido administrativo.
El Poder Ejecutivo tiene la máxima responsabilidad en la dirección superior del
desarrollo nacional, determinando los objetivos políticos y las estrategias’’. Vid. Dromi,
E., y Menem, R., op. cit., nota 207, p. 334.
168
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
99, inc. 1); en tanto el jefe de gabinete, al ejercer la administración
general de la nación, es responsable ante el Poder Ejecutivo, que lo
nombra y remueve (art. 99, inc. 7), y ante el Poder Legislativo, que
podrá disponer su remoción por vía del voto de censura (art. 101).212
Por su parte, Patricia R. Martínez aclara que la relación entre
el presidente de la nación y el jefe de gabinete no es de coordinación, sino jerárquica. Y como prueba de ello nos recuerda que
el primero nombra al segundo y puede removerlo (artículo 99,
inciso 9); puede darle instrucciones para la ejecución de las leyes
(artículo 99, inciso 2); puede delegarle tareas administrativas (artículo 100, incisos 2 y 4), y tiene una facultad de mando que
autoriza al presidente a impartir indicaciones para resolver determinadas materias en los acuerdos de gabinete (artículo 100, inciso 4).213 A estas atribuciones nosotros agregaríamos las siguientes: el presidente supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de
gabinete respecto de la recaudación de las rentas de la nación y
de su inversión (artículo 99, inciso 10); puede pedir al jefe de
gabinete los informes que crea convenientes, y el jefe de gabinete
está obligado a darlos (artículo 99, inciso 17).
3. El Poder Judicial
El artículo 108 de la Constitución nacional de Argentina dispone que el Poder Judicial de la nación es ejercido por una Corte
Suprema de Justicia, y por los demás tribunales inferiores que el
Congreso establezca en el territorio nacional. No hay señalamiento alguno acerca del número de magistrados con que habrá de
integrarse la Corte. Tal asunto se deja a la ley que expida el Congreso.
Los magistrados de la Corte Suprema son nombrados por el
presidente con acuerdo del Senado por voto de dos tercios de sus
miembros presentes, en sesión pública, convocada al efecto. Y
un nuevo nombramiento, precedido de igual acuerdo, será nece212 Ibidem, pp. 334-335.
213 Martínez, Patricia Raquel, op. cit., nota 209, p. 439.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
169
sario para mantener en el cargo a dichos magistrados una vez
que cumplan la edad de setenta y cinco años. Todos los nombramientos de magistrados cuya edad sea la indicada o mayor se
harán por cinco años, y podrán ser repetidos indefinidamente por
el mismo trámite (artículo 99, inciso 4).
La mayor novedad introducida por la reforma de 1994 en relación con el Poder Judicial es la creación del Consejo de la Magistratura, el cual ‘‘tendrá a su cargo la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial’’, según lo indica el
artículo 114 de la Constitución argentina. La Constitución establece únicamente bases generales sobre la integración de dicho
Consejo, al señalar que éste ‘‘será integrado periódicamente de
modo que se procure el equilibrio entre la representación de los
órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces
de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal.
Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico
y científico, en el número y la forma que indique la ley’’.
Entre sus atribuciones figuran las siguientes: seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas
inferiores; emitir propuestas, en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores; administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a
la administración de justicia; ejercer facultades disciplinarias sobre
magistrados; decidir la apertura del procedimiento de remoción
de magistrados, y, en su caso, ordenar la suspensión, y formular
la acusación correspondiente; y dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquéllos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz
prestación de los servicios de justicia.
4. Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo
A. Control
Uno de los instrumentos fundamentales para ejercer la función
de control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo es la
170
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
Auditoría General de la Nación, definido por el artículo 85 de la
Constitución argentina como el ‘‘organismo de asistencia técnica
del Congreso, con autonomía funcional’’, cuyo presidente es designado a propuesta del partido político de oposición con mayor
número de legisladores en el Congreso. Dicho órgano tiene a su
cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada
cualquiera que sea su modalidad de organización; y ha de intervenir, necesariamente, en el trámite de aprobación o rechazo de
las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.
Otro elemento de control es el constituido por el llamado ‘‘defensor del pueblo’’, que es conceptualizado por el artículo 86 de la
Constitución argentina como un órgano independiente instituido
en el ámbito del Congreso de la nación, que actuará con plena
autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Además, señala ese mismo artículo que la misión de dicho
órgano es defender y proteger los derechos humanos y demás
derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y
las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la administración,
así como el control del ejercicio de las funciones administrativas
públicas.
Asimismo, el defensor del pueblo en Argentina tiene legitimación procesal; es designado y removido por el Congreso con el
voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada
una de las Cámaras; goza de las inmunidades y privilegios de los
legisladores, y dura en su cargo cinco años, aunque puede ser
nuevamente designado por una sola vez.
Entre algunas de las disposiciones interesantes desde el punto
de vista de las relaciones entre el Congreso y el gobierno, encontramos aquéllas que obligan a los ministros a presentar una
memoria detallada del estado de la nación sobre los negocios de
sus respectivos ministerios, tan pronto el Congreso abra sus sesiones (artículo 104); aquélla otra que permite a los ministros
concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates,
pero sin que puedan votar (artículo 106), y la que establece el
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
171
deber del jefe de gabinete de concurrir al Congreso al menos una
vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cámaras, para
informar de la marcha del gobierno (artículo 101). Sin embargo,
no cabe duda de que el aspecto más novedoso de la nueva normatividad sobre las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo
está constituido por la posibilidad de interpelar y remover al jefe
de gabinete mediante una moción de censura.
En efecto, conforme a lo dispuesto por el propio artículo 101,
el jefe de gabinete de ministros puede ser interpelado ‘‘a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de la
mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera
de las Cámaras, y ser removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras’’.
B. Juicio de responsabilidad del presidente
La Constitución argentina prevé, en sus artículos 53, 59 y 60,
el procedimiento relativo a lo que en México conocemos con el
nombre de ‘‘juicio político’’ y ‘‘declaración de procedencia’’ en
materia penal. Según este procedimiento, corresponde a la Cámara
de Diputados, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, acusar ante el Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que
se intenten contra ellos, ‘‘por mal desempeño o por delito en el
ejercicio de sus funciones; o por crímenes comunes’’.
Por su parte, el artículo 59 señala que corresponde al Senado
juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara de Diputados, y dispone que, cuando el acusado sea el presidente de la
nación, será el presidente de la Corte Suprema quien presida el
Senado. Además, este artículo indica que se requerirá de una mayoría de dos tercios de los miembros presentes de la cámara alta
para declarar culpable al funcionario público en cuestión.
Finalmente, el artículo 60 aclara que el fallo del Senado tendrá
el efecto de destituir al acusado o de incapacitarlo para ocupar
172
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
empleos ‘‘de honor, de confianza o a sueldo de la Nación’’, y
especifica que el funcionario destituido o incapacitado quedará
sujeto, en su caso, a acusación, juicio y castigo conforme a las
leyes ante los tribunales ordinarios.
C. Procedimiento legislativo
En relación con este tema, la Convención Constituyente de
1994 redujo el número de pasos dentro del trámite de reenvío
entre las Cámaras, tal y como lo señalamos en el capítulo anterior
cuando reseñamos el nuevo artículo 81 constitucional. Remitimos
al lector a éste para evitar repeticiones innecesarias, además de
que en el capítulo noveno regresaremos sobre este punto.
Asimismo, vale la pena mencionar la disposición del artículo
79, mediante la cual se abrió la posibilidad de que cada Cámara
delegue en sus comisiones la aprobación en particular de un proyecto que la Cámara respectiva hubiere previamente aprobado en
lo general. Dicha delegación requerirá, en todo caso, del voto de
la mayoría absoluta del total de los miembros de la Cámara; y,
por el mismo quórum de votación, podrá la Cámara dejar sin
efecto la delegación para retomar el trámite ordinario. Por último,
señala este artículo que la aprobación en comisión requerirá el
voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros, ocurrido
lo cual, se seguirá el trámite ordinario.
D. El veto
El poder de vetar proyectos de ley aprobados por las Cámaras
y la posibilidad del veto y promulgación parcial están consagrados en los artículos 80 y 83 de la Constitución argentina. En este
capítulo, eminentemente descriptivo, nos limitaremos a transcribir las disposiciones relativas. En el capítulo noveno regresaremos al tema, desde una perspectiva más analítica.
Artículo 80. Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto
no devuelto en el término de diez días útiles. Los proyectos dese-
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
173
chados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante.
Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera
el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En
este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia.
Artículo 83. Desechado en el todo o en parte un proyecto por el
Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de su origen:
ésta lo discute de nuevo, y si lo confirma por mayoría de dos tercios
de votos, pasa otra vez a la Cámara revisora. Si ambas Cámaras lo
sancionan por igual mayoría, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de ambas Cámaras serán en este caso nominales por sí o por no; y tanto los nombres y
fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente por la prensa. Si las Cámaras
difieren sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las
sesiones de aquel año.
E. Leyes delegadas
La figura de las ‘‘leyes delegadas’’ que, como vimos en el capítulo anterior, fue propuesta desde los dictámenes del Consejo
para la Consolidación de la Democracia e incluida también en
el Núcleo de Coincidencias Básicas, se incrustó en la Constitución argentina de la siguiente manera:
Artículo 76. Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las
bases de la delegación que el Congreso establezca.
La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el
párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa.
174
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
F. Decretos de necesidad y urgencia
Finalmente, la figura de los decretos de necesidad y urgencia
discutidos también en el capítulo anterior quedaron previstos de
la siguiente manera:
Artículo 99. El presidente de la nación tiene las siguientes atribuciones:
1. [...].
2. [...].
3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar.
El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para
la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia
penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán
decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos,
conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los
diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción
de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara
para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las
Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los
alcances de la intervención del Congreso.
III. CONCLUSIÓN
En este capítulo, hemos descrito la estructura constitucional
básica de Argentina surgida a raíz de las reformas de 1994. Como
hemos podido constatar, la nueva estructura fue el resultado de
las preocupaciones que comenzaron a emerger desde los trabajos
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
175
del Consejo para la Consolidación de la Democracia convocado
por el presidente Alfonsín. En un ejercicio de identificación de
los ‘‘focos rojos’’ del presidencialismo argentino, en un intento
de agilizar las relaciones entre poderes y de acelerar el proceso de
toma de decisiones, los actores políticos participantes en la reforma discutieron y negociaron hasta alcanzar una serie de acuerdos que luego fueron plasmados en la Constitución.
El resultado de todo este proceso de discusión y negociación
estuvo claramente influido por el sistema de partidos imperante
en Argentina, así como por las posibilidades que admite el procedimiento mismo de reforma constitucional previsto en el artículo
30 de la norma fundamental de ese país.
En gran medida, la nueva estructura constitucional básica establecida en Argentina responde a necesidades y preocupaciones
parecidas a las que la ANC tomó en cuenta al expedir la Constitución brasileña de 1988. No es casualidad, por ejemplo, que
ambos procesos de reforma hayan establecido reglas sobre la agilización del procedimiento legislativo, a las leyes delegadas y a
los decretos-ley. Desde nuestra perspectiva, esta coincidencia se
explica en razón de que existen puntos de vista compartidos en
relación con los problemas del presidencialismo latinoamericano
y con las dificultades para institucionalizar la democracia, según
intentaremos mostrar en el capítulo que sigue.
CAPÍTULO SÉPTIMO
UNA REFLEXIÓN PROSPECTIVA SOBRE LA REFORMA
POLÍTICO-INSTITUCIONAL EN BRASIL Y ARGENTINA
I. En busca de un marco de referencia para emprender
la reflexión sobre la reforma del Estado en México . 177
II. Las dos grandes preocupaciones del debate políticoinstitucional latinoamericano . . . . . . . . . . . . . 178
1. La consolidación de la democracia: ‘‘flexibilidad’’ y ‘‘rigidez’’ de las formas de gobierno . . . 179
2. La eficacia del régimen político . . . . . . . . . . 182
III. Las dudas razonables sobre los límites de la ‘‘ingeniería institucional’’ . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. La crítica al ‘‘institucionalismo’’ . . . . . . . . .
2. El problema de la institucionalización de la vida
política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. ¿Democracia formal o democracia sustantiva? . .
184
184
188
192
IV. La estrategia de la reforma en Brasil y Argentina . . 196
331
CAPÍTULO SÉPTIMO
UNA REFLEXIÓN PROSPECTIVA SOBRE LA REFORMA
POLÍTICO-INSTITUCIONAL EN BRASIL Y ARGENTINA
I. EN BUSCA DE UN MARCO DE REFERENCIA
PARA EMPRENDER LA REFLEXIÓN SOBRE LA REFORMA
DEL ESTADO EN MÉXICO
En los capítulos anteriores hemos podido darnos cuenta de la riqueza y la amplitud del debate político-institucional en Brasil y
Argentina. No obstante, debemos reiterar el hecho de que la visión que hemos presentado no deja de ser incompleta, puesto que
nos hemos concentrado en analizar únicamente una parcela de
todo el debate sobre la reforma del Estado en aquellos países,214
y además, visto desde la perspectiva regional, hemos dejado de
lado las experiencias de otras naciones latinoamericanas.215 Sin
embargo, desde el inicio del presente trabajo indicamos que nuestra intención no era escribir una obra multicomprensiva acerca
de la reforma del Estado en América Latina, sino conocer aspectos muy concretos de los procesos de reforma en Brasil y Argentina, con el objeto de apoyarnos en el camino ya avanzado por
estos dos países para poder integrar un marco de referencia que
214 Es decir, nos hemos concentrado en el análisis del debate sobre los tipos de régimen
político, así como en el tema de las distintas formas que pueden adoptar las relaciones
entre los poderes Legislativo y Ejecutivo.
215 Chile y Uruguay tuvieron sus propios debates sobre reforma constitucional, como
consta en obras diversas, tales como Linz, Juan; Lijphart, Arend, et al. (eds.), op. cit.,
nota 75; Caetano, Gerardo (ed.), La alternativa parlamentarista, Montevideo, Centro Latinoamericano de Economía Humana-Ediciones de Ciencias Sociales, 1992, y Gatto, Hebert, y Trochon, Ivette, Parlamentarismo y presidencialismo en Uruguay, Montevideo,
Fundación de Cultura Universitaria, 1993.
177
178
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
nos permitiese abordar de una manera más coherente y articulada
el tema de la reforma del Estado en México.216
De esta manera, y en congruencia con el plan original de esta
obra, en el presente capítulo nos proponemos reconsiderar todo
lo reseñado en los capítulos precedentes, en un intento de evaluación muy general, con la finalidad de tratar de identificar las
ideas y las preocupaciones que están detrás de los argumentos y de
las formulaciones normativas que surgieron de los procesos de reforma político-institucional en Brasil y Argentina. A partir de
esta reconsideración, habremos de desarrollar en los capítulos siguientes una serie de líneas de argumentación, vinculadas a la
reflexión sobre la reforma del Estado en México.
II. LAS DOS GRANDES PREOCUPACIONES DEL DEBATE
POLÍTICO-INSTITUCIONAL LATINOAMERICANO
En un análisis como el que pretendemos realizar en el presente
capítulo, siempre es posible optar entre varios puntos de partida
alternativos. Los temas complejos suelen ofrecer un sinnúmero
de aristas, hilos conductores y ángulos, con base en los cuales el
observador puede desarrollar líneas de argumentación distintas.
En cualquier caso, el discurso analítico tiene que empezar por
uno de los diversos puntos de acceso que todo objeto de estudio
tiene. La decisión sobre cuál de todos ellos escoger recae en el
analista, quien habrá de optar en función de los objetivos de su
propia investigación.
En el caso de nuestro estudio, hemos creído conveniente comenzar nuestra reconsideración de los procesos de reforma polí216 También hemos señalado desde la introducción del presente trabajo cuál ha sido el
ánimo que nos ha movido a realizar el estudio comparativo entre Brasil y Argentina,
teniendo siempre en mente México; para decirlo en palabras de Guiseppe de Vergottini,
‘‘[...] la comparación tiende a suscitar propuestas o a comprobar aquellas que han madurado en el ordenamiento en cuestión y que, más que los textos considerados en sí mismos,
interesan al legislador nacional las ‘ideas’ que están tras las formulaciones normativas o
las soluciones ofrecidas a los problemas que viven en el país’’. Vergottini, Guiseppe de,
‘‘Balance y perspectivas del derecho constitucional comparado’’, Revista Española de Derecho Constitucional, año 7, núm. 19, enero-abril de 1987, p. 182.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
179
tico-institucional en Brasil y Argentina a partir de lo que podríamos identificar como las dos grandes preocupaciones del debate
constitucional latinoamericano contemporáneo, a saber: la consolidación de la democracia y la eficacia del régimen político.
Hemos de tomar estas dos grandes preocupaciones, convertidas
en los dos grandes objetivos de las reformas en los países analizados, como un punto de inicio para construir el esquema de análisis con el que más adelante abordaremos el tema de la reforma
del Estado en México.
En la segunda sección de este mismo capítulo, reseñaremos
algunas de las críticas dirigidas a relativizar la importancia del
‘‘análisis institucional’’, que, sin duda, ha dominado el debate
constitucional no sólo en los países estudiados en el presente trabajo, sino en otros países latinoamericanos y en los países ex
comunistas. La revisión de dichas críticas nos hará ver que no
podemos esperar todo de un cambio exclusivamente institucional.
1. La consolidación de la democracia: ‘‘flexibilidad’’ y ‘‘rigidez’’
de las formas de gobierno
En el debate constitucional de Brasil y Argentina subyace la
inquietud por encontrar un arreglo institucional que garantice
la permanencia y la regularidad democrática de todo el proceso
político, así como la ‘‘normalidad’’ de la lucha democrática por
el poder. A este objetivo de la reforma político-institucional es
al que nos referimos cuando hablamos de la ‘‘consolidación de
la democracia’’.
Como resulta obvio, el tema de la consolidación de la democracia tiene mucho que ver con el ánimo de evitar el retorno de
experiencias autoritarias que de manera recurrente han aparecido
en la historia de nuestros países. Si con grandes esfuerzos se ha
logrado implantar regímenes democráticos en América Latina
durante las últimas dos décadas, se ha pensado que hoy es prioritario tratar de encontrar alguna forma de asegurar la permanencia del arreglo constitucional democrático básico (o sea, de ase-
180
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
gurar la estabilidad de la democracia). En este sentido, y vinculado con el debate brasileño y argentino sobre las instituciones
políticas, la pregunta clave ha sido la siguiente: ¿puede diseñarse
algún tipo de sistema institucional que garantice la estabilidad
del régimen democrático?
El debate entre parlamentarismo y presidencialismo trató, precisamente, de dar respuestas a esta interrogante. Como seguramente el lector atento ya se habrá percatado, el presupuesto básico de este debate consistió en considerar que la estabilidad
depende de la capacidad de un determinado sistema institucional
para resolver los conflictos entre los distintos poderes. Podríamos
así distinguir entre sistemas cuyas reglas permiten canalizar institucionalmente y dar salida a los conflictos entre poderes, y sistemas en los cuales tales capacidades no existen o existen en menor número. Lamounier habló de estas capacidades en términos
de ‘‘flexibilidad’’ y ‘‘rigidez’’.217 De esta manera, podríamos afirmar que muchos de los argumentos esgrimidos por los defensores
de una y otra forma de gobierno estuvieron enfocados a identificar la ‘‘flexibilidad’’ de la forma de gobierno que pretendían
defender, así como la ‘‘rigidez’’ de la forma de gobierno que intentaban criticar.
En realidad, parecería difícil hablar de una forma de gobierno
completamente rígida o totalmente flexible. Aun en el hipotético
caso de que pudiésemos hablar de ‘‘tipos ideales’’ de formas de
gobierno, las diversas opciones ofrecen distintas salidas institucionales a los conflictos entre poderes. Lo que sí podría hacerse
sería identificar en cada ‘‘tipo ideal’’ el número y el tipo de alternativas institucionales ofrecidas por cada uno de ellos, si bien
este ejercicio escasamente tendría una utilidad más allá del esfuerzo clasificatorio, puesto que, a final de cuentas, los ‘‘tipos
ideales’’ no tienen correspondencia exacta con las formas de gobierno reales existentes en los diversos países. El mérito de una
operación de este tipo sería, entonces, de carácter analítico, en
217 Lamounier, Bolívar, op. cit., nota 59, pp. 6-7.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
181
lugar de práctico (pensando en términos de que pudiese llegar a
orientar alguna reforma constitucional).
Para salir del terreno estricto y abstracto de los ‘‘tipos ideales’’, podría intentarse una reflexión de tipo ‘‘contrafactual’’.218
Éste fue precisamente el camino emprendido por algunos de los
defensores de la opción parlamentarista en Brasil y en Argentina.219 Sin embargo, el gran problema de la reflexión contrafactual
consiste en que afirmar que una determinada configuración institucional inexistente en la práctica brasileña y argentina (o sea,
el parlamentarismo) es más ‘‘flexible’’ que otra que sí existe en
la realidad de la política de dichos países (es decir, el presidencialismo) no puede ser demostrada con evidencia empírica, sino que
hay que recurrir a una argumentación altamente especulativa,
que trataría de imaginar de qué manera ocurriría el proceso político en el país respectivo, si en lugar de operar bajo el esquema
institucional existente, lo hiciera bajo el que no existe, y que se
supone más ‘‘flexible’’.220 El camino emprendido por un razonamiento de este tipo resulta demasiado etéreo, y no creemos que
pueda servir como la base de una argumentación sólida, sino más
bien como refuerzo de otras estrategias de validación de hipótesis
que tengan asideros más firmes.
Por otra parte, pensamos que el mismo dilema entre la ‘‘flexibilidad’’ y la ‘‘rigidez’’ como criterios para distinguir entre presidencialismo y parlamentarismo también podría plantearse dentro del análisis de cada forma de gobierno, sea parlamentaria,
218 Como es bien sabido, la reflexión ‘‘contrafactual’’ consiste en suponer hipotéticamente la existencia de ciertas variables independientes para, a partir de ellas, tratar de
dilucidar cuál sería su impacto sobre un fenómeno dado (que es el objeto de estudio).
219 Linz y Valenzuela han propuesto la hipótesis de que la ruptura de la democracia en
varios países latinoamericanos hubiera podido evitarse si, en lugar de tener regímenes
presidenciales, hubiesen estado organizados bajo una forma parlamentarista de gobierno.
Vid. Linz, Juan, op. cit., nota 75, y Valenzuela, Arturo, ‘‘Partidos políticos y crisis presidencial en Chile: Proposición para un gobierno parlamentario’’, en Linz, Juan; Lijphart,
Arend, et al., op. cit., nota 75.
220 Linz mismo ha reconocido las dificultades del análisis contrafactual. Linz, Juan,
‘‘Presidential or Parliamentary Democracy: Does it make a Difference?’’, en Linz, J., y
Valenzuela, Arturo (eds.), op. cit., nota 23, vol. 2, p. 69.
182
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
presidencial o mixta. De hecho, el debate político-institucional
en Brasil y en Argentina terminó por orientarse en este sentido,
o sea, en dirección de la evaluación del sistema presidencial de
ambos países en términos de su propia flexibilidad y rigidez. En
Argentina, por ejemplo, fue esta consideración la que finalmente
derivó en la reforma que introdujo en la Constitución la figura
del jefe de gabinete, y la posibilidad de que éste fuera removido
(vía moción de censura) por el voto de la mayoría absoluta de
los miembros de cada una de las Cámaras del Congreso. Esta
reforma, por cierto, llevaba implícito un pronunciamiento en el
sentido de que los mecanismos institucionales del parlamentarismo podían ayudar a ‘‘flexibilizar’’ el presidencialismo.
2. La eficacia del régimen político
Por otra parte, el análisis de los casos de reforma constitucional en Brasil y en Argentina nos permite afirmar que la eficacia
ha sido la otra gran preocupación del debate político-institucional
en dichos países. Por eficacia hemos de entender, siguiendo a
Morlino, ‘‘la capacidad que tiene un régimen o, mejor, que tienen
las estructuras del mismo para tomar y ejecutar las decisiones
necesarias para superar los retos planteados al régimen o las otras
medidas destinadas a alcanzar los diversos fines queridos por los
gobernantes, el primero de los cuales es, de ordinario, el mantenimiento del propio régimen’’.221
De manera similar, Lamounier definió la eficacia como la capacidad de fijar y alcanzar objetivos.222 Para entender mejor el
sentido de esta preocupación, quizá nos sirva recordar que las
transiciones democráticas, tanto de Brasil como de Argentina, se
dieron en un contexto de profunda crisis económica, así como de
221 Morlino, Leonardo, Cómo cambian los regímenes políticos, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1985, p. 219.
222 En realidad, Lamounier habló de efetividade, pero el contenido de tal término coincide con el asignado por Morlino al concepto de eficacia. Vid. Lamounier, Bolívar, op.
cit., nota 59, pp. 6-7.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
183
una creciente complicación de la problemática social. No es extraño, por tanto, que, además de buscar la consolidación de los
regímenes que siguieron a los años de dictadura militar, se tratase
de encontrar en aquellos países el arreglo institucional que pudiera ayudar a dar una mejor y más pronta respuesta a los problemas que estaban aquejando a sus respectivas sociedades.
La preocupación por la eficacia fue lo que llevó, tanto en Brasil como en Argentina, a tratar de encontrar mecanismos para
agilizar y dar rapidez al procedimiento de elaboración de las leyes, así como fórmulas para hacer más fluidas las interacciones
entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo. Recordemos, por ejemplo, la creación de un procedimiento legislativo sumario, en el
caso de Brasil; y recordemos también el cambio a la Constitución
argentina, que redujo de cinco a tres el número de momentos en
los cuales las Cámaras del Congreso nacional argentino pueden
conocer de un proyecto de ley dentro del procedimiento legislativo ordinario (o sea, dentro del llamado ‘‘trámite de reenvío’’
entre Cámaras); por último, acordémonos de las leyes delegadas
admitidas por las Constituciones de ambos países, así como de
la ‘‘promulgación parcial’’ prevista en la Constitución argentina.
Asimismo, los mecanismos para resolver bloqueos entre poderes, que como ya mencionamos pueden verse desde la perspectiva de sus cualidades para contribuir a la consolidación del régimen democrático, también pueden mirarse desde la perspectiva
de su aporte a la eficacia de las instituciones políticas para resolver problemas: un sistema institucional incapaz de resolver bloqueos puede paralizar la acción del gobierno y dejar consecuentemente sin respuestas problemas que requieren pronta atención.
No queremos concluir esta sección sin antes señalar que, a pesar de su separación analítica, en realidad, las dos grandes preocupaciones del debate político-institucional brasileño y argentino
no son sino dos caras de una misma moneda, en el sentido siguiente: la consolidación de la democracia es el presupuesto necesario y legitimador de toda eficacia gubernamental (en contraposición a la noción de la ‘‘eficacia autoritaria’’ de los gobiernos
184
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
militares), y la eficacia es una condición de la consolidación del
régimen democrático (bajo la idea de que un gobierno incapaz
de fijar y alcanzar objetivos que resuelvan los problemas de la
sociedad puede abrir la puerta a la inestabilidad no sólo del gobierno, sino del mismo régimen democrático).
III. LAS DUDAS RAZONABLES SOBRE LOS LÍMITES
DE LA ‘‘INGENIERÍA INSTITUCIONAL’’
1. La crítica al ‘‘institucionalismo’’
La reflexión analítica relativa a las cualidades de los distintos
tipos de régimen político, y a su capacidad para alcanzar la estabilidad democrática y para ser eficaz, transcurre por la vía teórica del institucionalismo. Para decirlo de manera sumamente
sintética, el institucionalismo es una perspectiva teórica que considera que las acciones de los individuos están guiadas no tanto
por el criterio de la maximización de sus objetivos, sino por ciertos procedimientos y reglas que forman el contexto real en el que
se dan sus procesos de decisión y de actuación.223 Es decir, contraria a la idea de que los actores políticos guían su conducta por
el criterio de la maximización de sus propios objetivos, el institucionalismo propone como criterio orientador de la acción una
concepción basada en los incentivos, las sanciones y las recompensas ofrecidas a los individuos por las reglas que conforman a
las instituciones.224
223 Una buena reseña de esta perspectiva teórica puede encontrarse en March, James,
y Olsen, Johan P., ‘‘The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life’’,
The American Political Science Review, vol. 78, núm. 3, septiembre de 1984.
224 Para entender mejor este párrafo, quizá nos sirva hacer referencia a lo que las teorías
de la elección racional (o rational choice) han identificado como los distintos tipos de
racionalidad. Para explicarlo brevemente, se ha dicho que existe una racionalidad instrumental, que es aquélla que identifica al individuo con un conjunto de objetivos, y que
trata a la acción como racional porque es la que maximiza dichos objetivos. En segundo
lugar, se ha hablado de la racionalidad procedimental, que considera que las acciones de
los individuos están guiadas no por sus objetivos, sino por ciertos procedimientos y reglas
que forman el contexto real de su actuación. Como resulta evidente, este tipo de racionalidad es el que está en el fondo de las concepciones institucionalistas. Finalmente, es-
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
185
De esta manera, cuando se dice que el sistema parlamentario
es más flexible que el presidencial, en el fondo está afirmándose
que las instituciones del parlamentarismo constituyen un sistema
de incentivos, sanciones y recompensas que inducen a los políticos a asumir actitudes cooperativas y de colaboración; mientras
que los incentivos, sanciones y recompensas del juego institucional presidencial promueven más bien la confrontación, el desacuerdo y la división. Gran parte del debate entre parlamentarismo
y presidencialismo, no sólo en América Latina, sino en otras partes del mundo, está planteado en estos términos; es decir, dentro
de un esquema estrictamente institucional o, si se quiere, de racionalidad procedimental.
Ahora bien, lo que deseamos hacer notar es el hecho de que
en el debate político-institucional brasileño y argentino fue posible encontrar en diversos momentos y foros advertencias muy
pertinentes acerca de la inconveniencia de cifrar todas las expectativas sobre el cambio político en la reforma institucional. Las
reflexiones sobre los ‘‘límites de la ingeniería institucional’’ que
observamos en Brasil,225 y las críticas a la tradición ‘‘legalista’’
en Argentina226 son dos manifestaciones de las dudas que tanto
taría la racionalidad expresiva, la cual problematiza la relación acción-objetivos (que el
primer tipo de racionalidad da por simple y directa), al considerar que los objetivos no
están dados, sino que son objeto mismo de la propia acción. Vid. Hargreaves, Shaun;
Hollis, Martin, et al., The Theory of Choice, A Critical Guide, Blackwell, Gran Bretaña,
1992, p. 3.
225 Como pudimos ver en el capítulo tercero de este trabajo, los límites de la ingeniería
institucional fue precisamente el tema de una de las mesas del seminario que culminó en
la publicación de la obra editada por Lamounier y Nohlen, op. cit., nota 55.
226 En este sentido se pronunciaba, por ejemplo, Facundo Suárez Lastra, dentro del
seminario sobre la reforma constitucional organizada en la Universidad de Belgrano en
1996: ‘‘hemos tenido muchas veces la convicción de que la fuerza de nuestras instituciones está en lo que la norma diga, y no en lo que el consenso de nuestra sociedad ante la
norma pueda expresar [...]’’, y ‘‘[...] una de las cosas que nos ha interesado en este debate,
decía, es visualizar la reforma más que como un remedio jurídico, como un hecho político’’. ‘‘[...] Por eso decimos que al margen de las consideraciones de tipo institucional
de cuál es el diseño de gobierno, o diseño institucional que concebimos y formulamos a
partir de la reforma de la Constitución también cuando nos abocamos al debate de la
Constitución, de la reforma de la Constitución, estamos generando un hecho político,
estamos procurando que el sistema democrático argentino se consolide sobre la base de
186
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
políticos como analistas tenían en relación con el alcance de las
instituciones como factor de cambio en la política real.
De los casos estudiados en este trabajo, podría colegirse que
el señalamiento de los límites del análisis estrictamente institucional se encaminó por dos vertientes. Una de ellas es la posición
que propone la existencia de otras variables, aparte de la institucional, para explicar las conductas que asumen los políticos en
la lucha por el poder y durante su ejercicio. Recordemos, por
ejemplo, la crítica al ‘‘monocausalismo’’ institucional realizada
por Nohlen, así como las anotaciones de Waldir Pires acerca de
la necesidad de ciertos prerrequisitos básicos, independientes del
factor institucional, necesarios para la construcción de los valores
mínimos de una sociedad democrática.227
El tema de la ‘‘cultura política’’ puede servir como otro ejemplo para ilustrar el tono de la crítica a una visión estrictamente
institucionalista. En este ámbito encontraríamos a aquel razonamiento que señalaba que, si la clase política y el electorado del
Brasil iban a conservar sus mismas características (hábitos, prejuicios, tradiciones, formas de pensar y de relacionarse, etcétera),
el cambio institucional difícilmente tendría el efecto esperado sobre el proceso político real.228
Es cierto que la ‘‘cultura política’’ no ha sido definida con precisión. Sin embargo, en nuestra opinión, el tipo de reflexión que
esta variable suscita tiene la virtud de trasladar el foco de la discusión de las reglas institucionales, a los individuos como actores
políticos. Adoptando esta nueva perspectiva, podría proponerse
la hipótesis de que las instituciones no ‘‘bloquean’’ o ‘‘destraban’’, por sí mismas, las relaciones entre los poderes públicos,
un profundo acuerdo entre las diversas fuerzas políticas y sociales de nuestro país’’. Vid.
la participación de Facundo Suárez Lastra en Universidad de Belgrano, Seminario permanente sobre la reforma constitucional, Buenos Aires, 1996, pp. 22-24.
227 Vid. el apartado I, 1 del capítulo tercero de este libro, relativa a los alcances y
límites de la ingeniería institucional.
228 Así reflexionó Leôncio Martins Rodrigues, según vimos en el capítulo tercero (nota
65) de este libro.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
187
sino que son los individuos los responsables de que tales situaciones lleguen a generarse, y entonces habría que preguntarse
cuáles son las condiciones, incluidas las institucionales, que influyen en los procesos de decisión y de actuación de los individuos.
Los institucionalistas afirman que hay incentivos, castigos y
recompensas establecidas en las reglas que dan forma a las instituciones, y que son éstas las que orientan las conductas de los
individuos que operan dentro de ellas.229 Es posible que esto sea
cierto, pero también debe admitirse que los individuos pueden
tener otros referentes o criterios orientadores de su acción, distintos de los institucionales. Mencionamos ya como ejemplo la
cultura política, pero podríamos también hablar de otras variables, tales como el factor regional, o el tipo de inserción de las
economías latinoamericanas en el sistema económico internacional, o incluso de variables relativas a la estructura social. En relación con esta última, cabría preguntarse lo siguiente: ¿los niveles de desigualdad en la distribución del ingreso y de las
oportunidades en general no serán otro factor que influye en los
patrones de acción e interacción de los actores políticos?, ¿la extensión del analfabetismo funcional y de la extrema miseria en
nuestras sociedades no tendrá también su propio efecto sobre el
comportamiento de los actores políticos? No pretendemos desarrollar en este trabajo un estudio empírico que trate de dar respuestas a estas interrogantes, pero la intuición nos podría inclinar
a pensar que, efectivamente, las variables institucionales no son
los únicos puntos de referencia de los individuos que actúan en
el proceso político.
229 Ésta es la postura adoptada, por sólo mencionar un caso dentro del debate contemporáneo sobre las instituciones políticas, por Stepan y Skach, al decir que ‘‘[...] las constituciones son esencialmente ‘marcos institucionales’ que en las democracias proveen las
reglas de decisión básicas y el sistema de incentivos relativos a la formación del gobierno,
a las condiciones bajo las cuales los gobiernos pueden continuar gobernando, y a las
condiciones por las que éstos pueden ser terminados democráticamente’’. Vid. Stepan,
Alfred, y Skach, Cindy, ‘‘Presidentialism and Parliamentarism in Comparative Perspective’’, en Linz, J., y Valenzuela, R. (eds.), op. cit., nota 23, vol. 1, p. 119.
188
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
2. El problema de la institucionalización de la vida política
Aparte de la pertinencia de introducir en el análisis variables
distintas a las institucionales, en el caso de América Latina, existe una razón adicional que justifica el intento de salir de los límites impuestos por el análisis estrictamente institucional, para
adoptar una visión más amplia. Nos referimos a la posibilidad de
que quizá el dilema principal de la política en muchos países latinoamericanos, y en particular de la mexicana, no sea tanto el
relativo al tipo de institucionalidad que vaya a adoptarse, sino
el que está planteado entre la institucionalización o la no institucionalización de la vida política.
Es bien conocido el hecho de que importantes áreas de la política en América Latina, y en México de manera particular,
transcurren por vías más bien informales, no estrictamente institucionales. En el caso de México, por ejemplo, los profesores
Susan Purcell y John Purcell han llegado incluso a sugerir la idea
un tanto radical de que el sistema político jamás se institucionalizó, sino que ha subsistido gracias a la renovación periódica de
un acuerdo político original entre determinados grupos de poder
político, económico y militar, cuyo procedimiento unificador ha
sido una serie de prácticas informales, reglas no escritas y acuerdos tácitos.230 En cualquier caso, consideramos que el tema de la
falta de institucionalización de la vida política debe ser recogido
por los análisis sobre la reforma a los regímenes políticos en
América Latina y su relación con la democracia porque, finalmente, ¿la estabilidad y la consolidación de un régimen democrático no dependen acaso de su propia institucionalización?231
230 Purcell Kaufman, Susan, y Purcell, John, ‘‘State and Society in México: Must a
Stable Polity be Institutionalized?’’, World Politics, vol. 32, núm. 2, 1980, pp. 194-195.
231 Pzeworski ha señalado, precisamente, que las soluciones al problema de la democratización está en las instituciones. Para este autor, la democracia sólo es posible cuando
existen instituciones que hacen poco probable que el proceso de competencia política
desemboque en resultados altamente adversos a los intereses de las fuerzas políticas relevantes, dados los recursos que estas fuerzas pueden poner en movimiento. Vid. Przeworski, Adam, ‘‘Democracy as a Contingent Outcome of Conflicts’’, en Elster, Jon, y
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
189
Ahora bien, aquí habría que aclarar lo que la institucionalización significa. Esencialmente, entendemos por este término la
vinculación e identificación personal de los individuos, con las
reglas y los procedimientos de las instituciones en que actúan.
Éste es el sentido que Samuel Huntington ha dado a su noción
de institucionalización, al decir que ésta es el proceso por medio
del cual las organizaciones y los procedimientos adquieren valor
y estabilidad. Este mismo autor afirma que la creación de instituciones políticas que involucren y reflejen un consenso moral e
interés mutuo es una condición para el mantenimiento de un sentido de comunidad en las sociedades complejas. Dichas instituciones, a su vez, dan un nuevo significado al propósito común
de quienes integran una sociedad, y crean nuevas vinculaciones
entre los intereses particulares de los individuos y de los grupos.
Finalmente, y para redondear su noción de institucionalización,
Huntington afirma que ‘‘la comunidad política en una sociedad
compleja depende, por tanto, de la fuerza de las organizaciones
y procedimientos políticos en la sociedad. Dicha fuerza, a su vez,
depende de la amplitud del apoyo dado a dichas organizaciones
y procedimientos, y de su nivel de institucionalización’’.232
En suma, puede afirmarse que la institucionalización requiere
de la asignación de un valor positivo de parte de los individuos
y los grupos a las reglas y procedimientos que componen las instituciones. Esa valoración positiva es la que las hace estables en
el tiempo. Esta afirmación tiene una gran relevancia, puesto que
probablemente sea esta especie de vinculación moral entre individuos e instituciones la condición necesaria para la construcción
y la consolidación de la democracia en América Latina. En otras
palabras, la democracia requiere de un proceso de identificación
y vinculación de los individuos y los grupos con las reglas y pro-
Slagstad, Rune (eds.), Constitutionalism and Democracy, Cambridge University Press,
1993, pp. 64-79.
232 Huntington, Samuel, Political Order in Changing Societies, New Heaven-Londres,
Yale University Press, 1968, pp. 10-12.
190
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
cedimientos de las instituciones políticas de la democracia (institucionalización democrática). Necesita, igualmente, ser considerada como un valor digno de ser preservado. En suma, y llegamos así a una verdad de perogrullo, no hay democracia si
quienes participan en el proceso político no consideran la democracia como algo valioso.
En este orden de ideas, por ejemplo, pudimos ver en nuestro
estudio sobre el debate político brasileño la manera en que Miriam
Kornblith relacionó el aspecto valorativo de la institucionalización, y por lo tanto, de la consolidación de la democracia, con
la idea de un acuerdo. En el esquema propuesto por esta autora, la
institucionalización tiene que ver con la noción de un acuerdo
previo sobre el respeto a un valor democrático fundamental como
condición de la estabilidad del régimen político.233 Sin un acuerdo de este tipo, los actores no se identifican, ni se vinculan o
comprometen personalmente con las instituciones de la democracia; sin este compromiso, los procesos de la democracia no se
hacen hábito, ni se estabilizan o ‘‘normalizan’’ en el tiempo.
Cabe agregar, por último, que si la democracia no es considerada
como valiosa por los actores políticos, difícilmente puede surgir
en ellos la ‘‘prudencia’’ política necesaria para resolver los callejones sin salida, los cuellos de botella o, simplemente, los impasses que cualquier configuración institucional puede llegar a producir, sin importar lo ‘‘cuidadosa’’ que haya sido la tarea de
diseñarlo.234
233 Esta noción fue sugerida por Kornblith, como puede constatarse en el capítulo tercero de este libro (nota 56).
234 Enrique Barros reflexionó brevemente sobre el papel que puede llegar a jugar la
‘‘prudencia’’ o la ‘‘cordura’’ política al analizar el periodo de ‘‘cohabitación’’ en la V
República francesa. ‘‘Aunque el sistema funcionó de hecho como parlamentario, las reglas
formales de distribución de facultades entre el presidente y el Primer Ministro habrían
podido provocar una situación en extremo polémica si el presidente hubiese insistido en
calificar políticamente los actos del gobierno que requerían su firma. De hecho, hay que
insistir en que ninguna reforma legislativa (incluyendo las reprivatizaciones) habría sido
posible si la iniciativa no hubiese llevado la firma del presidente’’. ‘‘La mezcla de fuertes
legitimidades presidenciales y parlamentarias sólo tiene salida en el régimen francés por
vía de la cordura, como se mostró en 1986. El problema es si se carece de ella. Cualquier
intento de solución jurídica de este problema parece ser crear mayores riesgos, en el caso
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
191
La pregunta obligada sería, entonces, ¿qué circunstancias pueden inducir a quienes participan en el proceso político a llegar a
un acuerdo sobre el respeto a un valor democrático fundamental?
No pretendemos en este trabajo dar respuesta a esta interrogante;
ni siquiera estamos seguros de si sería posible encontrar tal respuesta a una pregunta planteada en términos tan generales. Sin
embargo, aludiremos a una opinión de Przeworski, que podría
ser el inicio de una reflexión que ayudase a aclarar el punto y
que, paradójicamente, nos llevaría de regreso a la cuestión del
diseño institucional. Este autor sugiere que la democratización
solamente es posible si las fuerzas políticas relevantes en una
sociedad tienen la expectativa razonable de que sus intereses no
serán afectados de manera altamente adversa bajo un arreglo institucional (democrático) dado. Esto significa que las fuerzas políticas relevantes serán leales a la democracia (o sea, la considerarán como un valor que debe conservarse) mientras el arreglo
institucional bajo el cual opera la democracia no sea especialmente adverso a sus intereses.235
El lector podrá percatarse de que la concepción de Przeworski
le da la vuelta a la noción de Kornblith. Si esta última afirma
que se requiere un acuerdo sobre el respeto al valor de la democracia, que sea previo al acuerdo sobre el arreglo institucional
democrático específico, Przeworski propone que el acuerdo sobre
el respeto al valor de la democracia depende de que el arreglo
institucional no afecte los intereses de las fuerzas políticas relevantes. En nuestra opinión, la dificultad de la afirmación de
Kornblith es que deja sin respuesta el interrogante sobre las condiciones para generar la lealtad de las fuerzas políticas hacia la
democracia; y, por su parte, el problema de la propuesta de Przeworski radica en la introducción en su razonamiento de un elemento tan subjetivo como lo es el concepto de ‘‘interés’’. ¿Puede
límite, para el actor que no se somete a las nuevas mayorías, cual es el presidente’’.
Barros, Enrique, op. cit., nota 101, pp. 196-197.
235 Przeworski, op. cit., nota 231, p. 79.
192
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
hablarse de intereses ‘‘objetivos’’ de ciertos individuos o grupos?,
¿acaso la dimensión y cualidad de esos intereses no está medida
en función de una apreciación ‘‘subjetiva’’?, ¿cuándo se afecta
de manera ‘‘altamente’’ adversa un determinado ‘‘interés’’?, ¿no
podría pensarse que considerar la democracia como algo ‘‘valioso’’ podría llevar a redefinir y, en su caso hasta reducir, la percepción que cada quien tiene de sus intereses particulares, individuales o de grupo?
El debate está abierto, y deberán hacerse estudios más profundos
y reflexiones más agudas sobre este interesante tema. Lo que a
nosotros nos interesa destacar, por ahora, es que en la preocupación por la consolidación de la democracia en Latinoamérica tiene que plantearse el problema de la institucionalización de la vida
política. Hacer esto llevará, directamente, a reflexionar sobre las
relaciones entre democracia, sistema de valores e instituciones.
3. ¿Democracia formal o democracia sustantiva?
Una segunda vertiente seguida por los comentarios críticos de
la visión institucionalista es la que ha señalado la necesidad de incorporar, en el análisis sobre la estabilidad y la consolidación de
las instituciones democráticas, consideraciones de tipo material
o sustancial, y no solamente las de tipo formal e institucional. El
contenido de esta propuesta podría reducirse a la siguiente afirmación: además de un pacto institucional, la consolidación de la
democracia requiere de un pacto social.
Bajo esta vertiente, encontramos la distinción entre los conceptos de democracia formal y de democracia sustancial, los
cuales, a pesar de incluir el término ‘‘democracia’’, en realidad
tienen un significado diferente. El primero se ha tomado como
una definición ‘‘mínima’’ de democracia, y conlleva la existencia
de ciertas reglas o ‘‘procedimientos universales’’ que regulan la
lucha por el poder y su ejercicio en una sociedad.236 Por su parte,
236 Entre estos ‘‘procedimientos universales’’, Bobbio ha señalado las siguientes: a) el
máximo órgano político, a quien está asignada la función legislativa, debe estar compuesto por miembros elegidos directa o indirectamente, con elecciones de primer o segundo
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
193
la segunda noción hace referencia al contenido de las acciones
de gobierno, tendentes a alcanzar objetivos de igualdad económica y social.
Ahora bien, especialmente en el debate político-institucional
brasileño, llegó a sugerirse que la democracia formal no puede
ser estable si no se adoptan medidas relacionadas con la noción
de democracia sustancial.237 Es decir, se esbozó la idea de que
la consolidación del régimen democrático depende de un ‘‘buen’’
arreglo institucional (democracia, en sentido formal), tanto como
de un pacto social (democracia en sentido sustancial) que, por
supuesto, sea eficaz.
Podrían señalarse casos en los que un pacto social ha formado
parte del proceso de consolidación de un nuevo régimen democrático, pero esto no significa que en todos los casos haya sucedido o deba suceder así. Hemos de recordar, por ejemplo, que la
transición española a la democracia incluyó una especie de pacto
social dentro de las negociaciones que derivaron en la instauración de la Constitución de 1978, además de que la etapa de consolidación se dio en el contexto de una reinserción de España en
grado, por el pueblo; b) junto al órgano legislativo deben existir otras instituciones con
dirigentes elegidos, como los entes de la administración local o el jefe de Estado; c) deben
ser electores todos los ciudadanos que hayan alcanzado la mayoría de edad, sin distinción
de raza, de religión, de ingresos, y posiblemente de sexo; d) todos los electores deben
tener igual voto; e) todos los electores deben ser libres de votar según su propia opinión
formada lo más libremente posible, es decir, en una libre contienda de grupos políticos
que compiten por formar la representación nacional; f) deben ser libres también en el
sentido de que deben de estar en condiciones de tener alternativas reales; g) tanto para
las elecciones de los representantes como para las decisiones del supremo órgano político,
vale el principio de la mayoría numérica, aun cuando pueden ser establecidas diversas
formas de mayoría según criterios de oportunidad no definibles de una vez por todas;
h) ninguna decisión tomada por la mayoría debe limitar los derechos de la minoría, de
manera particular el derecho de convertirse, en igualdad de condiciones, en mayoría;
i) el órgano de gobierno debe gozar de la confianza del Parlamento o bien del jefe del
Poder Ejecutivo a su vez elegido por el pueblo. Vid. Bobbio, Norberto, en Bobbio, N., y
Matteucci, Nicola (eds.), Diccionario de política, México, Siglo XXI, 1987, p. 504.
237 Vid. el apartado I, 4 del capítulo tercero de este libro, que trata el tema de la relación
entre crisis económica, desigualdad social y formato institucional en el debate políticoinstitucional brasileño.
194
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
el ámbito económico regional europeo, el cual le abrió nuevas y
convenientes oportunidades.238
Independientemente de que se negocie o no un pacto social
como una forma de contribuir a la consolidación de la democracia, en nuestra opinión existen elementos suficientes como para
sugerir que un sistema político, democrático o no, que no tenga
la capacidad de resolver el problema económico de la sociedad
que gobierna, no tiene muchas posibilidades de subsistir como
sistema. En este sentido, por ejemplo, podría argumentarse que
la Unión Soviética se desmoronó en gran parte porque dejó de
ser económicamente viable, pero podría desmoronarse también
(hipotéticamente hablando), y por la misma razón, el actual sistema político ruso, que tiene un corte definitivamente más democrático que el anterior sistema de los soviets.
Pensando en América Latina, podríamos sostener también que,
de no ser capaces de resolver el problema económico y social, las
jóvenes democracias de la región podrían enfrentarse a presiones
que probablemente no pudieran contenerse dentro del esquema
institucional democrático. Esto no quiere decir que estemos defendiendo la idea de que existe una conexión causal mecánica
entre crisis económica y crisis de régimen. El lector podrá percatarse de que hemos tenido cuidado en utilizar en todo momento
el tiempo condicional imperfecto del verbo poder,239 y de que
hemos manejado nuestros razonamientos en el terreno de las po-
238 Los llamados ‘‘Pactos de la Moncloa’’, suscritos en Madrid en octubre de 1977,
incluyeron una serie de acuerdos políticos y económicos mediante los cuales el Partido
Comunista Español (PCE) y el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) se comprometieron a apoyar el programa de austeridad económica del gobierno, a cambio de un paquete de reformas sociales, políticas y económicas, entre las cuales estaban: la reforma
fiscal, la adopción de medidas para frenar la especulación urbana, la promesa de expandir
la inversión pública, el establecimiento de un control democrático sobre el presupuesto
de la seguridad social, el diseño de un estatuto sindical que preveía la creación de una
sección sindical en las empresas, e incluía la devolución del patrimonio expropiado a los
sindicatos después de la guerra civil. Vid. Gobierno de España, Pactos de la Moncloa.
Texto completo del acuerdo económico y del acuerdo político, Madrid, 8-27 de octubre
de 1977, 2a. ed., Madrid, Servicio Central de Publicaciones, pp. 19-38.
239 Podría, podrían.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
195
sibilidades (y no de las seguridades o certidumbres). No obstante,
la crisis económica y el agravamiento de la problemática social
podrían convertirse en un terreno fértil para hacer prosperar un
planteamiento de ruptura del régimen democrático, no por un efecto automático, sino en virtud de la acción política de algún grupo
que estuviese dispuesto a ofrecer el liderazgo necesario para realizar la empresa.
Por otra parte, el hablar de contenidos de las políticas de gobierno y relacionarlos con la preocupación por la estabilidad de
los gobiernos democráticos en América Latina nos hace pensar
en la posibilidad señalada por Mangabeira, en el sentido de dotar
a la acusada tradicional inestabilidad política latinoamericana,
atribuida a un ‘‘arreglo institucional defectuoso’’, de un ingrediente sustancial. Esto se lograría si se considera que dicha inestabilidad, centrada fundamentalmente en los conflictos entre el
presidente y el Congreso, puede no ser sino una manifestación
de la incompatibilidad de los proyectos propuestos por quienes
controlan una y otra institución gubernamental. Es decir, los conflictos irresolubles entre el presidente y el Congreso pudieran deberse a que la presidencia ha tendido a ser ocupada por individuos enarboladores de proyectos de modernización basados en la
industrialización y la urbanización de sus respectivos países, en
tanto que los Congresos han solido estar dominados por los intereses rurales y localistas. De esta forma, detrás del impasse institucional podría haber, en realidad, una incompatibilidad de proyectos, que sería la causa verdadera de la imposibilidad de cooperar
y, consecuentemente, de la generación de condiciones de desestabilización política del régimen.240
240 Estas ideas se desprenden de los argumentos desarrollados por Roberto Mangabeira
en su descripción del potencial antioligárquico del presidencialismo en Brasil. Vid. capítulo tercero, apartado III, 2, B).
196
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
IV. LA ESTRATEGIA DE LA REFORMA
EN BRASIL Y ARGENTINA
Las experiencias de la reforma político-institucional en Brasil
y en Argentina han mostrado que el proceso de discusión y los
resultados finalmente obtenidos bajo la forma de cambios a los textos constitucionales estuvieron muy lejos de ser un ejercicio meramente académico. Al contrario, los procesos de reforma en ambos
países estuvieron decisivamente influidos por las características
del sistema de partidos, por las estrategias de los partidos políticos, y por los intereses coyunturales de sus líderes. Esto no significa que los académicos o científicos sociales hayan carecido
de importancia o permanecido marginados a lo largo del proceso.
Nuestro estudio ha demostrado que este tipo de profesionales estuvo presente en todo momento, aportando ideas y argumentos
para alimentar el debate. Sin embargo, como era de esperarse, no
fueron éstos sino los políticos quienes marcaron los tiempos, la
dirección y finalmente el desenlace del proceso de reforma.
La vinculación entre el sistema de partidos y el proceso de
reforma y su contenido resulta evidente al comparar lo acontecido en los dos países que analizamos. En Brasil, un sistema de
partidos poco estructurado, sumamente fraccionado, disperso y
poco disciplinado dio lugar a un proceso de reforma bastante
abierto, ‘‘garantista’’ (en los términos de Lamounier), en el que
fracciones internas de los partidos, personalidades a título individual, y grupos sociales de la más diversa índole tuvieron una
participación decisiva. Como pudimos observar en el capítulo
primero, estas características del sistema de partidos brasileño se
manifestó en una serie de reglas procedimentales que permitieron
la entrada al debate constitucional a gran número de actores. Recordemos que esto provocó gran lentitud en los trabajos de la
ANC, además de ampliar la agenda de la reforma, al pretender
cada fracción, individuo o grupo social hacer que sus demandas
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
197
particulares alcanzasen expresión normativa mediante su incorporación en algún artículo constitucional.
En Argentina, en cambio, un sistema de partidos mucho más
estructurado que el brasileño, con pocos partidos políticos ‘‘efectivos’’, con disciplina interna bastante desarrollada, y con liderazgos nacionales sólidos, permitió la configuración de un proceso de reforma relativamente cerrado y circunscrito al derrotero
marcado por los partidos políticos y a las directrices de los líderes partidistas. Fueron precisamente estos elementos los que hicieron posible que los trabajos de la Convención Constituyente
se realizaran dentro del estrecho lapso indicado por la iniciativa
de reforma (noventa días); y también fueron ellos los que permitieron que las reformas a la Constitución aprobadas finalmente
por la Convención Constituyente no se apartasen de los lineamientos propuestos por Menem y Alfonsín en los documentos
derivados del célebre ‘‘Pacto de Olivos’’.
Por otra parte, los casos analizados en este trabajo han mostrado cómo los procesos de reforma institucional han estado íntimamente relacionados con las estrategias de los partidos políticos y los intereses coyunturales de sus dirigentes, en la lucha
por alcanzar, ejercer y mantener el poder. El ejemplo del presidente Sarney que maniobró para cambiar la preferencia predominantemente parlamentarista de la ANC en Brasil resulta elocuente
en este sentido. Lo mismo podría decirse del impulso dado a la
reforma constitucional argentina, por el deseo del presidente Menem de hacer posible su reelección por un periodo más.
Asimismo, el presidente Alfonsín vio frustrado su intento de
reformar la Constitución debido en parte a la decisión tomada
por muchos de sus correligionarios en el Congreso, quienes prefirieron romper con un presidente cuyo programa de estabilización económica había fracasado, en aras de proteger sus propias
posibilidades electorales. Y en Brasil, recordemos la manera en que
los legisladores constituyentes procuraron convertirse en canales
de acceso de las demandas y las propuestas de diversos grupos
sociales, para beneficio también de sus intereses electorales.
198
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
En suma, la forma y el fondo de la reforma institucional en
los casos analizados no pueden separarse de los intereses y las
estrategias de los actores involucrados en la lucha por conseguir,
ejercer y conservar el poder. Ambos procesos estuvieron íntimamente relacionados, lo cual resulta perfectamente lógico: si las
instituciones fijan las normas y los procedimientos que regulan
el acceso y el ejercicio del poder político, la definición de dichas
normas y procedimientos se vuelve entonces objeto de la lucha
política misma.241
A manera de conclusión, podríamos decir que el debate político-institucional en Brasil y en Argentina no fue un ejercicio
meramente académico, aunque sí involucró a la comunidad de
los científicos sociales en la polémica, quienes aportaron ideas y
construyeron argumentos en favor o en contra de las diversas posiciones. Sin embargo, gran parte de los argumentos servían,
consciente o inconscientemente, a intereses estratégicos y tácticos de los actores involucrados en la lucha política. En esta línea
de razonamiento, podría deducirse que las propuestas que no tenían ese tipo de vinculación, o que no la tenían con un grupo
políticamente significativo en la sociedad nacional, simplemente
perdieron viabilidad, como podría interpretarse el caso de la opción monárquica planteada en el plebiscito brasileño.
A final de cuentas, puede afirmarse que el proceso de debate
sobre la reforma político-institucional en Brasil y en Argentina estuvo sujeto en cuanto a su forma y a su contenido a una combina241 En este mismo sentido se ha pronunciado Przeworski cuando explica la dificultad
para llegar a arreglos institucionales: ‘‘el conflicto involucra a las instituciones. Cada fuerza política opta por el marco institucional que promueva mejor sus valores, proyectos e
intereses’’, y ‘‘la razón por la que el acuerdo es problemático, consiste en que las instituciones tienen consecuencias distributivas. Si la selección de instituciones fuese simplemente una cuestión de eficiencia, no habría materia para controversia; nadie tendría razón
para tener un sistema que beneficia a alguien sin costo para algún otro. Pero tomando
como dada la distribución de recursos económicos, políticos e ideológicos, las instituciones afectan el grado y la manera en que intereses y valores específicos pueden ser promovidos. Por lo tanto, las preferencias relacionadas con las instituciones difieren’’. Vid.
Przeworski, Adam, Democracy and the Market, Political and Economic Reform in Eastern
Europe and Latin America, Cambridge University Press, 1993, pp. 80-81.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
199
ción de intereses coyunturales, a expectativas de obtener beneficios en el corto y mediano plazos, y a preferencias sustentadas
en juicios sobre las ventajas y desventajas de las distintas opciones institucionales en términos de su contribución a la consolidación y eficacia del régimen democrático. Cada uno de estos
factores tuvo su propio peso específico, y por su importancia deben ser tomados en consideración cuando se reflexione sobre la
reforma del Estado en México, tarea que emprendemos en el capítulo que sigue.
338
ÍNDICE
CAPÍTULO OCTAVO
LA REFORMA DEL ESTADO EN MÉXICO: LA TRANSFORMACIÓN
DEL SISTEMA POLÍTICO Y LA NECESIDAD DE UN REAJUSTE
EN EL ESQUEMA CONSTITUCIONAL
I. La transformación del sistema político mexicano y
la agenda de la reforma del Estado en México: una
hipótesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
II. Pasado y presente de la institución presidencial en
México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
III. ¿De qué manera es distinta la institución presidencial de ‘‘hoy’’ respecto de la de ‘‘antes’’? . . . . . . .
1. Las distintas opciones explicativas . . . . . . . .
2. Cambios recientes en la estructura jurídico-institucional de la presidencia de la República . . . .
A. La nueva legislación agraria de 1992 . . . . .
B. La reforma al régimen legal del Banco de
México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
C. La reducción del sector público y la desaparición de la Secretaría de Programación y Presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
208
215
216
216
219
222
IV. Hacia un ajuste de la estructura constitucional . . . . 224
CAPÍTULO OCTAVO
LA REFORMA DEL ESTADO EN MÉXICO:
LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA POLÍTICO
Y LA NECESIDAD DE UN REAJUSTE
EN EL ESQUEMA CONSTITUCIONAL
I. LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA POLÍTICO MEXICANO
Y LA AGENDA DE LA REFORMA DEL ESTADO EN MÉXICO:
UNA HIPÓTESIS
En México ha comenzado a discutirse sobre la reforma del Estado, entendida ésta no ya como la redefinición del papel del
Estado en la economía o la reducción del tamaño del sector público (como se la entendió en la segunda mitad de la década del
1980), ni como una reforma político-electoral más, sino como la
reorganización de las instituciones políticas del más alto nivel
(en particular, el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo), así
como la modificación de las normas que regulan sus relaciones
recíprocas. Sin embargo, a pesar de que el presidente de la República convocó desde el 17 de enero de 1995 a reformar el Estado mexicano, el desarrollo del debate institucional es incipiente
y su progreso futuro se ve incierto. Desde la convocatoria presidencial hasta la fecha, la atención de políticos, funcionarios y
académicos se ha centrado primordialmente en la cuestión electoral, materia que constituye el presupuesto básico de la transición política mexicana, pero que no agota las posibilidades de
una reforma institucional integral.
El grado de incertidumbre en relación con el ámbito no electoral de la reforma del Estado puede apreciarse, si atendemos a
la circunstancia de que no existe una agenda clara y consensada,
201
202
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
ni una determinación específica de tiempos y procedimiento para
discutirla y, eventualmente, aprobarla. Esto significa que el rumbo
y el ritmo que habrá de tomar el debate está abierto a lo que los
distintos actores interesados decidan en los tiempos por venir.242
En atención a lo anterior, en el presente capítulo y en el siguiente, hemos integrado algunos conceptos, auxiliados por nuestro análisis previo sobre las experiencias brasileña y argentina,
que desde nuestro punto de vista pueden servir para informar el
debate sobre la reforma institucional que está comenzando a darse en México. Nos anima el propósito de hacer una contribución
más, entre las muchas que sin duda alguna habrá en éste que será
un arduo proceso de debate y de reforma.
Ahora bien, probablemente el lector cuestione la legitimidad
de un ejercicio comparativo entre tres países como Brasil, Argentina y México; aparentemente, tendrá razón en ser escéptico,
ya que la evolución política de México ha sido muy diferente a
la de Brasil y Argentina durante el presente siglo. Sin embargo,
en nuestra opinión existen algunas razones que permiten justificar el ejercicio comparativo que hemos realizado. Podríamos citar, por ejemplo, la organización republicana y federal que los
tres países comparten; y podríamos invocar otras características
o elementos que les son comunes como el presidencialismo, su
pertenencia a una tradición cultural iberoamericana, su pasado
colonial, sus contrastes sociales y regionales extremos (particularmente en México y en Brasil), sus economías inestables y su
forma de inserción en el orden económico internacional. Todos
estos son datos y circunstancias bastante conocidos, cuya demostración aquí sobra.
No obstante, aparte de este tipo de semejanzas institucionales,
culturales y estructurales, existe un motivo adicional que justifica
el ejercicio comparativo emprendido en este trabajo, y que, a di242 No escapa a nuestra atención el hecho de que, a lo largo del primer semestre de
1998, ha habido acercamientos importantes entre el secretario de Gobernación y los coordinadores de las distintas fracciones parlamentarias. Sin embargo, tanto la agenda como
el formato y los tiempos de la reforma están aún indefinidos.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
203
ferencia de aquéllas, sí requiere mayor elaboración de nuestra
parte. Dicho motivo está relacionado con la siguiente hipótesis:
el sistema político mexicano y, en particular, el presidencialismo,
ha experimentado cambios fundamentales en los últimos diez
años, al menos. Los cambios ocurridos en la propia institución
presidencial, y los que se han verificado en su entorno han abierto la posibilidad de que en México se produzcan coyunturas políticas similares a las que Brasil y Argentina han tenido que enfrentarse en múltiples ocasiones durante el presente siglo, y que
son las que dieron lugar a las grandes preocupaciones de sus respectivos procesos de reforma. Al afirmar esto, pretendemos sugerir que los problemas que de manera recurrente han aparecido
durante los periodos en que Brasil y Argentina han gozado de
gobiernos democráticamente elegidos pueden llegar a presentarse
en México en el futuro.
Es decir, problemas como el de la pérdida de apoyos políticos
que sustenten al presidente (tanto en el Congreso como fuera de
él), y que le permitan gobernar; la lentitud en la toma de decisiones que requieran de la intervención conjunta y sucesiva del
Poder Ejecutivo y del Legislativo, e incluso el bloqueo mutuo
entre estos dos poderes o entre las Cámaras del Congreso, al grado de llegar a su paralización, pueden llegar a presentarse en México en el futuro. Los cambios que ya ha experimentado la institución presidencial y su entorno, tanto político-institucional
como social y económico, pueden llegar a producir problemas
de coyuntura parecidos a los que han sido una constante en la
historia política contemporánea de Brasil y Argentina. Esta posibilidad es la que viene a justificar aún más la realización del
estudio comparativo entre los tres países que hemos emprendido
en este trabajo.
En la siguiente sección del presente capítulo, nos proponemos
dar sustento a la hipótesis propuesta, para de ahí orientar nuestra
reflexión hacia el tema de las posibilidades de una reforma político-institucional en México. No obstante, debemos aclarar que
la intención de estos dos últimos capítulos no es aplicar de ma-
204
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
nera extralógica al caso mexicano los argumentos y razones generados en Brasil y en Argentina. Estamos convencidos de que
ése no debe ser el objetivo de ningún estudio comparativo en el
área político-constitucional. En cambio, lo que sí intentamos hacer es identificar las ideas, las preocupaciones y motivos que se
encuentran detrás de las formulaciones normativas y las soluciones institucionales diseñadas en los países mencionados, para
contrastarlos y evaluarlos a la luz de nuestra percepción de la
realidad social y política mexicana, y de sus propias necesidades
de transformación institucional.
II. PASADO Y PRESENTE DE LA INSTITUCIÓN PRESIDENCIAL
EN MÉXICO
Lo que ha distinguido a México de Brasil y Argentina, cuando
se compara la historia política contemporánea de los tres países,
ha sido la constante identidad partidista entre el presidente de la
República y la mayoría del Congreso en el caso del primero de
los países mencionados. A su vez, esa identidad fue producto de la
manera en que se dio la recomposición del poder político en México después de concluida la fase armada de la Revolución mexicana.
En efecto, en nuestro país, la Revolución mexicana permitió
a la nueva elite gobernante reestructurar las relaciones del poder
nacional integrando a la mayor parte de las nuevas fuerzas políticas surgidas del movimiento revolucionario alrededor del presidente de la República. Numerosos son los estudios que muestran cómo, bajo la dirección de los presidentes de los gobiernos
posrevolucionarios, fue conformándose una organización política
aglutinadora de las fuerzas políticas mencionadas.243 La relación
que a la postre quedó establecida entre presidente y partido
243 Córdova, Arnaldo, La ideología de la Revolución mexicana, 7a. ed., México, Era,
1979; del mismo autor, La formación del poder político en México, México, Serie Popular
Era, 1981, y Garrido, Luis Javier, El Partido de la Revolución Institucionalizada, México,
Siglo XXI, 1982.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
205
(PNR-PRM-PRI) vino a ser el eje del complejo sistema político
que durante gran parte de este siglo ha garantizado la gobernabilidad del país, y que (para ponerlo en términos de Lamounier)
ha propiciado la estabilidad, la eficacia y la legitimidad del poder
en México. El liderazgo del presidente de la República sobre un
partido ampliamente dominante, casi único, aglutinante de la mayor parte de las fuerzas políticas y sociales organizadas del país,
se tradujo en un control del jefe del Poder Ejecutivo sobre un
Congreso que, por su parte, estuvo constantemente dominado por
ese mismo partido.
Sin embargo, varios de los presupuestos sobre los cuales se
erigió la estructura de poder arriba mencionada han experimentado cambios significativos en los últimos lustros, lo cual está
cambiando el patrón de relaciones entre el presidente de la República y el Congreso de la Unión que hasta ahora ha existido
en México. A su vez, esta situación puede llevar a que nos aproximemos a los esquemas que han caracterizado la vida política
de países como Brasil y Argentina.
Uno de los cambios que ha impactado al sistema político mexicano, cuyo eje ha sido, como ya explicamos, el presidente de
la República y sus relaciones con el PNR-PRM-PRI, es el que
tiene que ver con el contexto social y cultural a partir del cual
surgió y evolucionó dicho sistema. Es decir, el marco social del
cual emergió el esquema de poder nacional del México posrevolucionario es muy distinto al actual, lo cual hace pensar en la
posible existencia de un desajuste o desfase entre las ‘‘reglas del
juego político’’ y las nuevas realidades que vive la sociedad mexicana.
En efecto, el contexto social del cual surgió el sistema político
mexicano estuvo caracterizado por un tamaño relativamente reducido de la población total,244 que estaba concentrada predomi244 A principios de la década de 1930, la población total en México llegaba apenas a
un número de dieciséis millones quinientos cincuenta y tres mil. Vid. Nacional Financiera,
La economía mexicana en cifras, 1990, 11a. ed., México, 1990.
206
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
nantemente en el sector agrario,245 y gozaba de un nivel educativo significativamente bajo.246
Ahora bien, como es evidente para cualquiera que analice a la
sociedad mexicana en la actualidad, el contexto social en el que
se desenvuelve hoy en día el poder presidencial (y su relación
con el PRI) es muy distinto a aquél en el cual se construyó y
se consolidó el sistema político posrevolucionario. Por sólo mencionar algunos datos en apoyo de nuestra afirmación, hemos de
recordar que, hoy en día, la población total del país asciende a
noventa y cinco millones de personas, y que, en su mayoría, los
mexicanos viven en zonas urbanas;247 además, el nivel educativo
general, en términos internacionales, se ha incrementado en comparación con la situación imperante hace cuarenta años;248 y sobre
todo, existe evidencia suficiente para afirmar que se ha operado un
cambio cualitativo en la sociedad que comienza a organizarse para
reclamar sus derechos como nunca antes lo había hecho.249
En suma, el México de hoy es mucho más diversificado, heterogéneo y plural que el México de mediados del siglo XX, en
el que se fraguaron instituciones como la presidencia de la República y su particular relación con el PNR-PRM-PRI. Como una
manifestación palpable de todo esto, puede tomarse el hecho del
surgimiento de otros partidos políticos aparte del PRI, que han
ido creciendo y tomando posiciones que antes solamente aquél
ocupaba. En el segundo semestre de 1997, por ejemplo, el PAN,
245 En la cuarta década del siglo XX, el 66.5% de la población mexicana vivía en áreas
rurales. Idem.
246 El porcentaje de analfabetismo en México durante la década de 1930 ascendía al
37.2% de la población mexicana. Idem.
247 Un poco más del 76.3% de los mexicanos viven hoy en áreas urbanas; mientras que
el 23.7%, en áreas rurales. Idem.
248 El nivel de analfabetismo entre los mexicanos asciende hoy, según cifras oficiales,
a 4.5%. Idem.
249 Esto ha sido argumentado y documentado por numerosos estudios diversos. Como
ejemplo, podríamos mencionar la colección de ensayos coordinada por Foweraker, Joe,
y Craig, Ann L. (coords.), Popular Movements and Political Change in Mexico, Londres,
Lynne Rienner Publishers, 1990. Desde otra perspectiva, podemos mencionar el libro de
Monsiváis, Carlos, Entrada libre (crónicas de una sociedad que se organiza), México,
Era, 1987.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
207
el PRD, el PT y el PVEM llegaron a obtener la mayoría de los
escaños en la Cámara de Diputados; en ese mismo año, el PRD
ganó la elección para jefe de gobierno del Distrito Federal y ganó
también la mayoría de los escaños en la Asamblea Legislativa
del Distrito Federal. Asimismo, a principios de 1997, de los dos
mil cuatrocientos dieciséis municipios existentes en México, mil
cuatrocientos setenta y cuatro eran gobernados por el PRI, mientras que doscientos cuarenta y nueve lo eran por el PAN; doscientos veintidós, por el PRD; diecisiete, por el PT; nueve, por
el Frente Cardenista; cinco, por el PPS; tres, por el PARM; tres,
por el PVEM; dos, por el PRT; cuatrocientos quince, por otras
opciones partidistas, y dieciséis, por Consejos Municipales.250
Además, a mediados de 1998, seis entidades federativas tenían
gobernadores panistas.
Por otra parte, la segunda línea de cambios que han afectado
la tradicional y peculiar estructuración del sistema político mexicano alrededor del presidente de la República y el PNR-PRMPRI se refiere a las modificaciones que han recaído sobre una
serie de instrumentos y prácticas políticas que, al amparo de toda
una estructura jurídico-institucional, permitieron a los presidentes
de los gobiernos posrevolucionarios consolidarse como el centro
indiscutible del poder nacional. Es en esta línea explicativa en la
que queremos concentrarnos, siguiendo con el énfasis predominantemente institucional del argumento principal de este trabajo.
Para ello, procederemos primero a hacer un recuento de la forma
en que se conjugaron los instrumentos y las prácticas políticas
mencionadas con su entorno legal-institucional, para después pasar a demostrar que ese entorno ha experimentado modificaciones significativas en los últimos años, afectando con ello el margen de maniobra de la propia institución presidencial.
250 Rodríguez Lozano, Amador, ‘‘Las controversias constitucionales y la construcción
del nuevo federalismo’’, La actualidad de la defensa de la Constitución, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
1997, p. 257.
208
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
III. ¿DE QUÉ MANERA ES DISTINTA LA INSTITUCIÓN
PRESIDENCIAL DE ‘‘HOY’’ RESPECTO DE LA DE ‘‘ANTES’’?
Al menos desde la cuarta década del presente siglo, y por lo
menos hasta la primera mitad de los años ochenta, la institución
presidencial en México ha contado con mecanismos, tanto institucionales como no institucionales (o informales), para crear y
mantener amplias bases de apoyo político y social, así como para
generar un patrón poco conflictivo de interacciones con el Congreso. La utilización de estos mecanismos y sus resultados son
los que distinguieron el funcionamiento del presidencialismo
mexicano de los sistemas presidenciales de varios países latinoamericanos, como Brasil y Argentina.
En efecto, creemos que en el caso del México posrevolucionario es posible identificar una serie de prácticas políticas, realizadas al amparo de toda una estructura legal-institucional, que
permitieron a los presidentes mexicanos ----por lo menos hasta la
primera mitad de la década de 1980---- construir vínculos directos
con amplios grupos sociales (muchos de ellos incorporados en el
PRI), que se tradujeron en apoyos políticos más o menos estables
para la figura presidencial. Entre esas prácticas, podríamos mencionar las siguientes: a) la distribución selectiva y discrecional
de ‘‘recompensas’’ (o su retención), tales como dinero, privilegios, ‘‘patronazgo’’ y posiciones políticas;251 b) el control de la
competencia entre las elites políticas;252 c) el cumplimiento parcial de las reformas sociales previstas en la Constitución; d) la
intervención del gobierno en la conformación y funcionamiento
de las organizaciones de representación social, especialmente las de
251 Este ‘‘juego distributivo’’ ha sido documentado por Purcell, John, y K. Purcell, Susan, ‘‘Machine Politics and Socio-economic Change in Mexico’’, en Wilkie, James; Meyer, Michael, y Monzón, Edna (coords.), Contemporary Mexico, Papers of the IV International Congress of Mexican History, University of California Press-El Colegio de
México, 1976, pp. 348-366.
252 Hansen estudió con detalle este tema. Hansen, Roger, La política del desarrollo
mexicano, 14a. ed., México, Siglo XXI, 1984, pp. 230-233.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
209
carácter gremial;253 e) la Constitución de canales de acceso controlados a las arenas de decisiones públicas relevantes para los
grupos sociales organizados;254 f) el empleo de una general e incluyente ‘‘ideología de la Revolución mexicana’’ como un elemento de legitimación a priori del gobierno,255 y g) la amenaza
del uso de la fuerza para disciplinar a elites y a otros grupos
sociales reticentes a participar bajo las reglas del juego del ‘‘sistema’’.256
El hábil manejo y la combinación de las prácticas políticas
mencionadas en el párrafo anterior permitió a los presidentes de
México aglutinar a gran parte de las muchas fuerzas políticas surgidas de la Revolución mexicana, e integrarlas en la organización
política que primero fue el PNR, después el PRM, y finalmente
el PRI. Las acciones de gobierno y el discurso político oficial se
mezclaron con aquéllas de una forma tal que pudo generarse un
efecto centrípeto y cohesionador, cuyo eje y beneficiario principal fue la propia presidencia de la República. Este esquema fue
el que permitió mantener el liderazgo del presidente sobre el PRI,
y, por esta vía, el control presidencial sobre el Congreso.
Un buen ejemplo de lo anterior puede encontrarse en el empleo político dado a los distintos instrumentos de política social
por los diversos gobiernos posrevolucionarios. Es decir, la forma
en que se diseñaron y aplicaron las políticas agraria, laboral, de
253 Un caso muy bien documentado de este tipo de práctica puede encontrarse en la
reseña que Luis Medina hace de la manera en que durante el gobierno de Miguel Alemán
se desarrollaron estrategias para dividir a los liderazgos sindicales, para cooptarlos y para
hacerlos cooperar con los objetivos económicos del gobierno. Medina, Luis, ‘‘Civilismo
y modernización del autoritarismo’’, Historia de la Revolución mexicana, 1940-1952,
México, El Colegio de México, 1979, vol. 20, capítulo 4, ‘‘El charrismo sindical’’, pp.
151-175.
254 Un estudio fundamental para ejemplificar este tipo de prácticas es el de Purcell K.,
Susan, The Mexican Profit-Sharing Decision, Politics in an Authoritarian Regime, University of California Press, 1975.
255 Un estudio sobre la utilización de la ‘‘ideología de la Revolución’’ para generar un
‘‘apoyo difuso’’ para el gobierno puede encontrarse en Hansen, R., op. cit., nota 252, pp.
242-252.
256 El manejo de la fuerza coercitiva para ‘‘disciplinar’’ elites o grupos ha sido documentado por Stevens, Evelyn P., Protest and Response in Mexico, MIT Press, 1974.
210
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
salud, de educación y, más en general, la política de gasto público (cuyos principios rectores están consagrados en la Constitución, así como en leyes diversas) sirvió a los presidentes de México para mantener sus bases sociales y políticas de apoyo, y
permitió reproducir las bases del consenso en favor del régimen
y traducir dicho consenso en apoyo político a través de la mediación del PRI, partido que fuera durante mucho tiempo dueño
casi absoluto del Congreso. De esta manera, el manejo de la política social logró contrarrestar el desgaste que generalmente produce el ejercicio del poder.
En efecto, si se revisa la historia de la administración del presidente López Mateos (1958-1964), veremos que, durante su
gobierno, se conjugaron las prácticas políticas que hemos mencionado, el discurso oficial y la política de gasto público en una
compleja operación concebida para renovar y fortalecer la lealtad
de los sectores populares hacia el régimen (en cuyo ápice estaba,
por supuesto, la institución presidencial). Pellicer, por ejemplo,
señaló en un estudio sobre la época que López Mateos decidió
enfatizar la imagen ‘‘progresista’’ de su gobierno, como una maniobra para fortalecer su posición en sus negociaciones con el
sector privado.257
Lerner y Ralski, por su parte, han observado que distintas políticas y pronunciamientos del presidente López Mateos (como
su apoyo a la Revolución cubana, su autodefinición como de
‘‘extrema izquierda dentro de la Constitución’’, la ‘‘mexicanización’’ de la industria eléctrica, la creación de un sistema efectivo
de reparto de utilidades258 y la consolidación del sistema de seguridad social ocurrida bajo su mandato presidencial) estaban
vinculadas con un intento del presidente por fortalecerse en el
escenario político nacional, a través de un replanteamiento de sus
257 Pellicer de Brody, Olga, México y la Revolución cubana, México, El Colegio de
México, 1972, p. 23.
258 Ya mencionamos en la nota 254 que la elaboración de la normatividad sobre el
reparto de utilidades durante la administración de López Mateos es un buen ejemplo de
la práctica consistente en estructurar arenas de elaboración de políticas, dando acceso
controlado a diversos grupos de interés.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
211
relaciones con las fuerzas de ‘‘izquierda’’.259 Asimismo, estas dos
autoras reseñaron la manera en que López Mateos trató de establecer un equilibrio entre el Movimiento de Liberación Nacional
y el Frente Cívico Mexicano de Afirmación Revolucionaria, si
bien su gobierno terminó endureciéndose contra el primero, como
lo demostró la represión ejercida en 1959 sobre uno de los organismos que lo componían, o sea, el movimiento ferrocarrilero.260
Particularmente interesante resulta el análisis de la evolución
del gasto público durante el gobierno de López Mateos. Como
puede verse en la tabla I, la composición funcional del presupuesto federal experimentó cambios en el sentido de un mayor
gasto social. A pesar de que el gasto social real permaneció por
debajo de los niveles proyectados por el presupuesto, es posible
observar que los gastos sociales acusaron en aquellos años una clara tendencia a aumentar, que comienza a finales de los años cincuenta, y que se consolidó a principios de los sesenta. Por otro lado,
los gastos económicos tendieron a significar una proporción cada
vez menor del total de los gastos públicos del gobierno federal.
En suma, parece haber elementos suficientes para sugerir que
López Mateos diseñó una estrategia que combinó las prácticas
políticas (por lo menos cooptación, coacción, ‘‘ideología de la
Revolución’’, reformismo, provisión controlada de canales de acceso a la elaboración de políticas) a las que arriba hemos aludido,
con el manejo del gasto público y la política social, para ampliar
las bases sociales del régimen, mantener la unidad en torno al
PRI y su líder real (el propio presidente de la República), y, en
259 Lerner, Bertha, y Ralsky, Susana, El poder de los presidentes, alcances y perspectivas (1910-1973), México, Instituto Mexicano de Estudios Políticos, 1976, pp. 327-340.
260 A raíz de la posición presidencial en relación con la Revolución cubana, se formaron, por un lado, el Movimiento de Liberación Nacional, el cual apoyaba la política presidencial hacia Cuba, y estaba integrada por organizaciones de estudiantes, intelectuales,
y algunos sindicatos, como los de ferrocarrileros y el de maestros. Y por otro lado, el
Frente Cívico Mexicano de Afirmación Revolucionaria, que se oponía a la mencionada
política internacional de López Mateos, y estaba integrado por algunos organismos empresariales, asociaciones representativas de las clases medias, y algunos grupos identificados con la Iglesia católica. Idem.
212
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
última instancia, para fortalecer la posición de la institución presidencial en el escenario político nacional.
TABLA I. PORCENTAJES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO FEDERAL,
POR TIPO DE ÉNFASIS, 1953-1963
Económico
Social
Administrativo
Año Proyectado Real
Proyectado Real
Proyectado Real
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
37.9
43.1
44.2
46.6
45.6
45.4
40.9
40.1
39.2
36.8
37.2
54.0
54.9
50.5
52.4
50.5
51.0
44.8
42.1
31.8
35.1
41.3
18.5
19.4
19.7
20.0
21.6
23.2
26.1
29.9
30.7
33.6
33.7
14.1
12.7
12.8
15.5
15.2
16.4
17.4
16.4
18.7
20.9
22.6
43.6
37.5
36.1
33.4
32.8
31.4
33.0
30.0
30.1
29.6
29.1
31.9
29.4
36.7
32.1
34.3
32.6
37.8
41.5
49.5
44.0
36.1
Fuente: Wilkie, James W., The Mexican Revolution: Federal Expenditure and Social Change since 1910, 2a. ed., Berkeley-Los Ángeles,
University of California Press, 1970, pp. 87 y 92.
Otro caso que podríamos citar para ejemplificar las estrategias
utilizadas por los presidentes mexicanos para mantener sus bases
de apoyo es el de la administración del presidente Luis Echeverría. Durante su gobierno, aparecieron prácticas y estilos similares a los observados en el gobierno de López Mateos: renacimiento del ‘‘reformismo’’; discurso oficial radicalizado hacia la
‘‘izquierda’’; intentos de cooptación del sindicalismo independiente, nuevo impulso a la reforma agraria y al sistema de
seguridad social; expansión (de forma extraordinaria) del gasto
público y de la base monetaria. Asimismo, el elemento coercitivo
no dejó de aparecer, como lo testimonian los nunca aclarados
sucesos del Jueves de Corpus, en 1971.261 Las tablas II, III y IV
pueden darnos una visión numérica de esta estrategia.
261 Algunos estudios en los que se mencionan estas características como estrategia política consciente del gobierno de Luis Echeverría son: Pereyra, Carlos, ‘‘México: los lí-
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
213
TABLA II. CONTRIBUCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL
MÉXICO, 1970-1977 (COMO PORCENTAJE DEL PIB)
EN
Año
Porcentaje
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1.8
2.0
2.4
2.5
2.7
2.9
3.0
Fuente: Gil Díaz, Francisco, ‘‘Tax Reform Issues in Mexico’’, en Boskin,
Michael, y McLure, Charles E. Jr., World Tax Reform, Case Studies of
Developed and Developing Countries, San Francisco, California, ICS
Press, 1990, p. 255.
TABLA III. GASTO DEL SECTOR PÚBLICO FEDERAL
EN MÉXICO, 1970-1976 (COMO PORCENTAJE DEL PIB)
Año
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
Gasto
corriente
15.4
15.5
16.1
18.8
20.5
23.7
23.4
Gasto de
capital
7.0
5.2
6.8
6.7
6.4
8.2
8.4
Gasto
total
22.4
20.7
22.9
25.5
26.9
31.9
31.8
Fuente: Hierro, Jorge, y Sanginés, Allen, ‘‘El comportamiento del sector
público en México: 1970-1985’’, en Larraín, Felipe, y Selowsky,
Marcelo (coords.), El sector público y la crisis de América Latina, Mémites del reformismo’’, en Cordera, Rolando (coord.), Desarrollo y crisis de la economía
mexicana, Lecturas de El Trimestre Económico, núm. 39, México, Fondo de Cultura Económica, 1985; Hansen, R., op. cit., nota 252, p. XVI; Grindle, Merilee S., ‘‘Policy Change
in an Authoritarian Regime, Mexico under Echeverría’’, Journal of Interamerican Studies
and World Affairs, vol. 19, núm. 4, noviembre de 1977, y Saldívar, Américo, Ideología
y política del Estado mexicano (1970-1976), México, Siglo XXI, 1991.
214
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
xico, Fondo de Cultura Económica, El Trimestre Económico, Lecturas, núm. 69, 1990, pp. 202 y 206.
TABLA IV. OFERTA MONETARIA EN MÉXICO, 1965-1975
(PORCENTAJE DE VARIACIÓN EN RELACIÓN
CON EL AÑO ANTERIOR)
Año
Variación
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
9.2
8.3
8.9
10.8
9.9
10.5
7.6
15.4
24.9
20.8
22.3
Fuente: Fernández Hurtado, Ernesto (comp.), Cincuenta años de banca
central, Lecturas, núm. 17, México, Banco de México-Fondo de Cultura Económica, 1976, p. 141.
Sin embargo, en las últimas dos décadas se han producido una
serie de cambios que han modificado la situación arriba descrita
para el caso mexicano. Es decir, en el México de hoy, la presidencia de la República ha visto menguada su capacidad para utilizar los instrumentos que antaño le permitían contrarrestar la posible erosión de las bases de apoyo político del gobierno y del
sistema político en su conjunto. Con base en esta hipótesis, en
esta sección intentaremos identificar los cambios operados en materia de política social, para vincularlos a la modificación de los
patrones de reproducción del consenso y apoyo a favor no sólo del
gobierno (encabezado por el presidente de la República), sino
del sistema político surgido de la Revolución mexicana. Como
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
215
intentaremos demostrar, la institución presidencial de hoy no es
la misma de hace diez o veinte años, ya que ha experimentado
cambios que han afectado su capacidad para autogenerar apoyos
políticos. Dichos cambios merecen ser identificados para no confundir lo que la presidencia fue con la que es y, consecuentemente, para sentar las bases analíticas de lo que la institución presidencial puede ser en el México del siglo XXI.
1. Las distintas opciones explicativas
En un primer intento de aproximación al tema que nos ocupa,
podríamos identificar al menos tres tipos de explicación acerca
de lo que distingue el ejercicio actual del poder presidencial en relación con lo que ocurría en administraciones anteriores. En primer lugar, podría sostenerse que los problemas se han multiplicado de tal forma y han adquirido tal magnitud, que la tradicional
capacidad de la institución presidencial para formular y aplicar
soluciones viables ha sido rebasada. Dicho de otra manera, podría plantearse la hipótesis de que problemas tales como la inflación acelerada, el crimen, el narcotráfico, el extraordinario crecimiento de la población, la desorganizada expansión urbana, el
endeudamiento y la problemática derivada de la pobreza generalizada, por mencionar sólo algunos, se han extendido a tal grado,
que la presidencia simplemente no puede ya atenderlos con cierta
posibilidad de éxito.
Un segundo tipo de explicación podría basarse en el argumento de que la sociedad mexicana ha experimentado importantes
cambios cualitativos, que han derivado en una nueva ‘‘textura’’
social que reclama sus derechos y está pendiente del ejercicio del
poder como nunca antes lo había estado. Es decir, con esta segunda explicación se sostiene que la extraordinaria proliferación
de una extensa red de asociaciones, grupos de interés o de presión (como quiera llamárseles) ha conformado una opinión pública doméstica que, sumada a la internacional, impide que los
presidentes mexicanos de hoy tomen medidas que anteriormente
216
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
podían tomar sin mayor riesgo para el mantenimiento de su propia
imagen y la conservación de sus bases de apoyo.
En tercer lugar, podría desarrollarse también una explicación
basada en el criterio del proceso de reclutamiento y ascenso de
los presidentes a la máxima magistratura del país, en los siguientes términos: si antes se llegaba a la presidencia después de carreras forjadas en la militancia partidista, en el ejercicio de cargos
de elección popular, o dentro de las oficinas burocráticas encargadas del ‘‘control político’’, a partir de la octava década de este
siglo XX, los presidentes son funcionarios entrenados en las
áreas financieras y de planeación económica del gobierno. En la
lógica de este argumento, está el reconocimiento de que lo distinto en el poder presidencial de hoy en relación con el de ‘‘antes’’ son las cualidades profesionales de los presidentes, adquiridas a lo largo de carreras desarrolladas en distintos ámbitos de
la actividad pública.
Existe, sin embargo, una cuarta explicación que ha sido poco
expuesta en el debate político nacional de los tiempos recientes, y
que pone el acento no en aspectos externos a la institución presidencial misma, ni en las cualidades subjetivas de quienes ocupan
la presidencia, sino en la propia configuración jurídico-institucional de la presidencia de la República. En las siguientes líneas
intentaremos desarrollar con mayor claridad esta hipótesis.262
2. Cambios recientes en la estructura jurídico-institucional
de la presidencia de la República
A. La nueva legislación agraria de 1992
Un primer cambio operado en la configuración jurídico-institucional de la presidencia de la República está constituido por
262 Sin lugar a dudas, los cuatro tipos de explicación apuntados han tenido su propio
efecto sobre los cambios experimentados en el ejercicio del poder presidencial en México.
Sin embargo, en este estudio nos hemos de concentrar en la cuarta explicación, sin que
ello quiera decir que restemos importancia a las otras tres.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
217
las reformas al artículo 27 constitucional y a la legislación agraria derivada de éste. Como es bien sabido, hasta antes de la reforma de 1992, el presidente era considerado por la Constitución
como la ‘‘máxima autoridad agraria’’. Es decir, a él le estaban
subordinadas todas las autoridades administrativas encargadas de
sustanciar los procedimientos agrarios de dotación y restitución
de tierras y aguas, así como de resolver todos los conflictos en
esta materia. En la práctica, esto significó que el presidente era
quien, en última instancia, podía tomar la decisión final en materia de expropiación y división de latifundios; dotación de tierras
y aguas; ampliación de ejidos, y el otorgamiento de los llamados
‘‘certificados de inafectabilidad’’ a los pequeños propietarios.
Como es de suponerse, estas facultades dieron al presidente
un formidable instrumento de poder, al permitirle construir una
amplia base de apoyo en los sectores campesinos del país. En
efecto, Arnaldo Córdova ha señalado cómo el instrumental derivado del artículo 27 constitucional fue la base de la alianza formada entre el presidente de la República y las organizaciones
campesinas, principalmente durante los años de la década de
1930.263 Para expresarlo de manera simple, podríamos decir que
los términos de aquella alianza fueron los siguientes: el presidente ejecutaría el programa de reforma agraria utilizando sus amplias facultades en la materia, y, a cambio, las organizaciones
campesinas le brindarían su apoyo político. Fue precisamente
este pacto lo que permitió la incorporación de las más importantes de dichas organizaciones en la estructura del hoy denominado
PRI.264 De esta manera, los presidentes mexicanos contaron con
apoyos directos de las grandes organizaciones de masas, que estaban listas para movilizarse en defensa de las políticas agrarias
de los presidentes, o de sus políticas correspondientes a otras materias.
263 Vid. las obras ya citadas de Córdova, Arnaldo, La Ideología de la Revolución mexicana y La formación del poder político en México, ops. cits., nota 243.
264 Como es sabido, el antecedente inmediato del PRI fue el PRM, del cual el primero
heredó su estructura ‘‘sectorial’’.
218
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
Sin embargo, la reforma constitucional y legal de 1992 afectó
las bases jurídicas del esquema anteriormente descrito de una
manera fundamental. En primer lugar, en dicho año, el programa
de reforma agraria fue clausurado de manera definitiva. En su
proyecto de reforma, el gobierno explicó que no había más tierra
por repartir. En segundo lugar, el derecho de las comunidades
campesinas a solicitar tierra dejó de ser reconocido por la Constitución. En tercer lugar, se abrió la posibilidad de cambiar el
régimen de propiedad ejidal al régimen de propiedad privada; y
se permitió la asociación de ejidatarios con inversionistas privados y con sociedades anónimas. Además, a estas últimas se les
permitió ser propietarias de tierras, bajo ciertas condiciones; y
finalmente, el presidente de la República dejó de ser considerado
como la ‘‘máxima autoridad agraria’’, lo cual implicó que, a partir de dichas reformas, los conflictos en materia agraria no serían
resueltos más por el presidente ni por autoridades administrativas
subordinadas a él, sino por tribunales agrarios, autónomos en el
ámbito de su jurisdicción.
Las reformas en materia agraria del año 1992 fueron justificadas principalmente en términos de conveniencia económica e
imposibilidad física de seguir repartiendo tierras. Excedería el
objetivo de este ensayo analizar los argumentos vertidos para justificar estas modificaciones. Lo que nos interesa resaltar, en cambio, es el impacto de éstas en la institución presidencial: en virtud
de tales reformas, el presidente ha perdido un instrumento que
en el pasado llegó a servir para demostrar la ‘‘fuerza’’ presidencial. Recordemos, por ejemplo, cómo los presidentes Cárdenas y
Echeverría recurrieron a movilizaciones campesinas, radicalizando sus políticas en materia de reforma agraria, para consolidarse
en el poder, y para fortalecerse en su pugna con partes importantes del sector privado. Hoy en día, en cambio, tal instrumento
ha dejado de tener existencia jurídica positiva.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
219
B. La reforma al régimen legal del Banco de México
Desde su creación en 1925, el Banco de México ha tratado de
lograr un equilibrio entre la exigencia de control por parte del
gobierno y la necesidad de garantizar su autonomía para aislarse
de los requerimientos financieros de corto plazo del Poder Ejecutivo. La preocupación por la autonomía del Banco Central puede ser vista en las tres leyes orgánicas que regularon su estructura
como una sociedad anónima, así como sus funciones y sus relaciones con el gobierno federal.265 Sin embargo, el interés de este
último en subordinar al Banco generalmente prevaleció, gracias
a su facultad para designar al presidente del Banco, y a cinco de
los nueve miembros del Consejo de Administración.
La capacidad presidencial de influir sobre el Banco Central ha
tenido una traducción política en momentos diversos de nuestra
historia contemporánea. De esta manera, parece haber elementos
suficientes como para poder afirmar que algunos presidentes mexicanos utilizaron su influencia sobre el Banco de México para
expandir sus bases sociales de apoyo, especialmente en coyunturas
percibidas por ellos como ‘‘críticas’’. En este sentido, y como ejemplo, podría vincularse la expansión monetaria y el incremento del
gasto público, promovidos por los presidentes Cárdenas y Echeverría, con sus intentos de movilizar grupos populares, en sus
respectivos enfrentamientos con segmentos del sector privado.266
El control del gobierno sobre el Banco de México se hizo más
evidente a partir de la expropiación de los bancos privados en
1982. Las reformas legales que siguieron a dicho acto cambiaron
la estructura del Banco Central para convertirlo de la forma de
una sociedad anónima (en la que el gobierno era tenedor del 51%
de las acciones), a la de un organismo público descentralizado.
265 Nos referimos a las leyes orgánicas del Banco de México de 1925, 1936 y 1941.
266 Así lo han sugerido estudios como Saldívar, Américo, op. cit., nota 261; Grindle,
Merilee S., op. cit., nota 261, y Martínez Nava, Juan Manuel, El conflicto Estado-empresarios en los gobiernos de Cárdenas, López Mateos y Echeverría, tesis de licenciatura,
México, El Colegio de México, 1982.
220
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
Así, la exposición de motivos de la Ley Orgánica del Banco de
México (en adelante, LOBM) de 1985 señaló, como una de las ventajas de la nueva organización del banco, la de que ‘‘[...] las normas de política crediticia quedan en manos y responsabilidad
sólo del gobierno, el cual a través de dicho organismo, decidirá
y ejecutará las acciones necesarias’’.267
Ahora bien, y para regresar a nuestro argumento principal, hemos de recordar que, en el Diario Oficial de la Federación del
22 de junio de 1993, se publicaron las reformas que, revirtiendo
la tendencia anterior, introdujeron en la Constitución el principio
de autonomía del Banco de México en relación con el gobierno.
De esta manera, en el sexto párrafo del artículo 28 constitucional
puede leerse: ‘‘el Estado tendrá un Banco Central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su
objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría
del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento’’.
Por otra parte, la Constitución y la LOBM de 1993 establecieron un sistema de designación y de estabilidad laboral del gobernador del Banco Central, que fortalece a este funcionario ante
la eventualidad de un presidente que quiera en el futuro obligar al
Banco a subordinar su objetivo ‘‘institucional’’ antinflacionario
al interés político del gobierno en turno. Este sistema consiste en
que la designación que el presidente de la República haga de los
cinco miembros de la Junta de Gobierno del Banco tiene que ser
aprobada por el Senado. Entre esos funcionarios, el propio presidente nombrará al que habrá de ser el gobernador de dicha institución. Además, el artículo 40 de la LOBM señala que el gobernador durará en su puesto por un periodo de seis años (el
periodo de los otros miembros de la Junta de Gobierno, llamados
267 Borja Martínez, Francisco, ‘‘Reforma constitucional para dotar de autonomía al
Banco de México’’, Autonomía del Banco de México y perspectivas de la intermediación
financiera, Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica, México, UNAM-Centro
de Estudios Constitucionales México-Centroamérica, 1994, cuaderno núm. 9, p. 29.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
221
subgobernadores, dura ocho años), pero sin que coincida con el
periodo del presidente de la República, ya que el mismo artículo
dispone que el periodo del gobernador comenzará el 1o. de enero
del cuarto año calendario del periodo de aquél. Esto quiere decir
que los presidentes tendrán que convivir durante varios años con
un gobernador del Banco Central que no designaron ellos mismos, y a quien no pueden remover sino por las causas establecidas en el artículo 43 de la LOBM, y solamente después de un
procedimiento en el que los otros miembros de la Junta de Gobierno del Banco desempeñan un papel importante.268
Hay que ser muy cuidadosos con lo que queremos sugerir después de realizada nuestra sucinta exposición sobre los cambios
constitucionales y legales relativos al Banco de México. Lo que
pretendemos proponer es que existe hoy un asidero constitucional
y legal para que el gobernador del Banco de México se oponga
al eventual intento de un presidente de utilizar la expansión monetaria y del gasto público (bajo criterios predominantemente políticos, como sucedió en el pasado), como una forma de ampliar
268 Las causas que podrían motivar la remoción del gobernador del Banco de México
son: a) incapacidad mental, así como la incapacidad física que impida el correcto ejercicio
de sus funciones durante más de seis meses; b) el desempeño de algún empleo, cargo o
comisión, distinto de los previstos en el párrafo séptimo del artículo 28 constitucional;
c) dejar de ser ciudadano mexicano o de reunir alguno de los requisitos señalados en la
fracción III del artículo 39 de la LOBM; d) no cumplir los acuerdos de la Junta de Gobierno o actuar deliberadamente en exceso o defecto de sus atribuciones; e) utilizar, en
beneficio propio o de terceros, la información confidencial de que disponga en razón de
su cargo, así como divulgar la mencionada información sin la autorización de la Junta
de Gobierno; f) someter a sabiendas, a la consideración de la Junta de Gobierno, información falsa, y g) ausentarse de sus labores sin autorización de la Junta de Gobierno o
sin mediar causa de fuerza mayor o motivo justificado.
Por su parte, el artículo 44 de la LOBM establece el procedimiento de remoción,
en los siguientes términos: ‘‘compete a la Junta de Gobierno dictaminar sobre la existencia
de las causas de remoción señaladas en el artículo 43, debiendo hacerlo a solicitud del
presidente de la República o de cuando menos dos de sus miembros. El dictamen se
formulará según resolución de la mayoría de los miembros de la Junta de Gobierno, después de conceder el derecho de audiencia al afectado y sin que éste participe en la votación. El dictamen, con la documentación que lo sustente, incluida la argumentación por
escrito que en su caso, el afectado hubiere presentado, será enviado al Ejecutivo Federal.
Este último deberá remitirlo, acompañado con la citada documentación y con su razonamiento de procedencia o improcedencia de remoción, a la Cámara de Senadores o, en su
caso, a la Comisión Permanente, para resolución definitiva’’.
222
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
sus bases de apoyo. Sin embargo, esto no significa que, llegado
el caso, se diera efectivamente tal oposición, debido a que, en
primer lugar, ambos funcionarios podrían compartir la misma
perspectiva acerca de lo que debe hacerse en materia de política
monetaria y de gasto público; y, en segundo lugar, un presidente
podría poner en juego otros mecanismos para alinear de su lado
al gobernador del Banco de México.
Con todo, y en virtud de la experiencia histórica más o menos
reciente de México, así como de la aparente consolidación del
sentido de ‘‘misión institucional’’ del Banco Central y sus funcionarios, es de esperarse que, si se diera el supuesto arriba mencionado de un presidente ‘‘demasiado’’ orientado al gasto público,
el Banco tendría elementos para resistir o, cuando menos, para
atenuar las intenciones presidenciales. Esta nueva circunstancia,
inexistente hasta hace unos años, altera, de entrada, el abanico de
opciones consideradas por un presidente para ampliar su bases
de apoyo.
C. La reducción del sector público y la desaparición
de la Secretaría de Programación y Presupuesto
Un tercer cambio legal-institucional que debe mencionarse es
el relativo a la reducción del aparato estatal, y, en particular, del
sector paraestatal en los años recientes. Si en 1983 existían dos
mil ciento cincuenta y cinco empresas del sector paraestatal, para
1993 solamente quedaban doscientas trece. Si es verdad que el
sistema de empresas públicas en México cumplía no solamente
un papel dentro de la promoción del desarrollo industrial del país,
sino que realizaba también funciones de carácter político, contribuyendo a crear y mantener los vínculos entre el presidente y
‘‘clientelas’’ políticas diversas,269 entonces la reducción del sector
269 Así lo ha sugerido Cypher, James M., Estado y capital en México, política de desarrollo desde 1940, México, Siglo XXI, 1992.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
223
paraestatal tiene que haber afectado la capacidad del presidente
para conquistar apoyos domésticos por esa vía.
Vinculado con la reducción del sector público, y también con
lo dicho en la sección anterior sobre el Banco de México, está
la desaparición de la Secretaría de Programación y Presupuesto
(SPP) del organigrama de la administración pública federal. Para
explicar este hecho en su relación con el argumento del presente
ensayo tenemos que hacer un poco de historia.
Recordemos que los antecedentes de la SPP están en el Comité
de Inversiones adscrito a la presidencia de la República desde los
años de Ruiz Cortines, y en la Secretaría de la Presidencia, creada en 1958. Recordemos también que, desde entonces y hasta su
creación en 1977, se vinculó la idea de una Secretaría encargada
de la planeación y de establecer el presupuesto con un proyecto
que asignaba al Estado un papel fundamental en el desarrollo
económico y social del país, a través del ejercicio del gasto público,270 proyecto que, a su vez, estaba ligado a los mecanismos
de legitimación del régimen y, en última instancia, del poder del
presidente de la República. De esta manera, la creación de la SPP
puede interpretarse como un intento por consolidar los mencionados proyectos de desarrollo y de legitimación, otorgando al
presidente un instrumento que permitiera dar, al menos en teoría,
racionalidad técnica y política a las medidas expansivas del gasto
público.
De manera adicional, debe mencionarse que la SPP constituyó
una importante fuente alternativa de información y asesoría en
materia económica, que permitió a los presidentes desarrollar una
especie de juego de balances y equilibrios entre ese ministerio y
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), mediante
el cruce de la información, y de las recomendaciones en materia
270 Por lo menos así se desprende de algunas de las discusiones que fueron el antecedente y origen de la SPP. Vid., por ejemplo, Wionczek, Miguel, ‘‘Antecedentes e instrumentos de la planeación en México’’, en Torres Gaitán, Ricardo; Martínez, Ifigenia, y
Carril, Mauricio (eds.), Bases para la planeación económica y social de México, México,
Siglo XXI, 1966, así como otros estudios incluidos en este libro.
224
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
económica de cada una de estas secretarías, así como a través de
la contraposición de las presiones ejercidas por las mismas y por
sus respectivas ‘‘clientelas’’.
¿Qué significa, entonces, la reforma de febrero de 1992 que
hizo desaparecer la SPP, y que en una disposición transitoria de
la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal ordenó la
absorción por parte de la SHCP de todos los recursos materiales,
personales, financieros e instrumentales de aquélla? Como respuesta a esta pregunta, podríamos hacer dos reflexiones: primera,
el presidente ya no cuenta con un órgano administrativo cuya
‘‘misión institucional’’ sea la de articular una política de gasto
público expansivo (vinculado a los proyectos de desarrollo y de
legitimación arriba mencionados); y segunda, el presidente ya no
puede aplicar ese juego de balance y equilibrio que le permitía
realizar la existencia de la SPP. Evidentemente, con ello el presidente ha perdido capacidad de maniobra política.
IV. HACIA UN AJUSTE DE LA ESTRUCTURA CONSTITUCIONAL
En vista de lo referido en las secciones anteriores del presente
capítulo, podemos afirmar que la configuración legal-institucional de la presidencia ha experimentado ya cambios de importancia, que han impactado sobre su forma de ejercer el poder y que
han modificado su peso relativo en la escena política nacional.
En nuestra argumentación mencionamos tan sólo tres ejemplos,
relativos a los instrumentos de política social, pero podrían invocarse varios más, como: la necesidad de la aprobación del Senado
para la designación del procurador general de la República; la
pérdida de la facultad que antes tenía de nombrar al jefe del Departamento del Distrito Federal; la pérdida del control que antes
tenía el presidente, vía la Secretaría de Gobernación, sobre la institución que organizaba las elecciones federales en México, y el
propio Tratado de Libre Comercio de América del Norte, que le
impone límites a sus atribuciones en materia de protección arancelaria.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
225
Los cambios mencionados nos llevan a afirmar que el presidente de la República ha perdido instrumentos muy importantes
que fueron esenciales para hacer que ocupara la posición central
y dominante del sistema político mexicano. Es decir, la institución presidencial ha sido privada de algunas de las herramientas
vitales que le permitieron construir esa relación tan especial con
el PRI, así como generar consenso en favor de dicho partido, del
gobierno y, más específicamente, de las propias políticas presidenciales. Al disminuir el peso relativo del eje presidente-PRI en
el ámbito político nacional, el espacio desocupado por éste ha
sido progresivamente ocupado por otros partidos, especialmente
por el PAN y el PRD. A su vez, esta circunstancia se ha traducido en una recomposición de la correlación de fuerzas dentro de
las Cámaras del Congreso de la Unión, lo cual, según parece,
habrá de ser la tónica predominante en el futuro. Esto significa
que es muy probable que el tradicional patrón poco conflictivo
de interacciones entre el presidente y el Congreso que hemos conocido en México a lo largo de la mayor parte de este siglo también habrá de ser distinto en los tiempos por venir.
Ahora bien, si el argumento desarrollado en el presente capítulo es válido y coherente, entonces habría que empezar a pensar
en la posibilidad de cambiar el esquema constitucional que hasta
ahora ha regulado las relaciones entre los poderes Legislativo y
Ejecutivo en México. Porque si éste ha sido funcional en cuando
a la estabilidad, eficacia y legitimidad de los distintos gobiernos,
así como del sistema político en su conjunto, esto se ha debido
a que las características muy peculiares del mismo, centradas en
el eje presidencialismo-PRI, así lo permitieron. En otras palabras,
bajo el esquema constitucional actual no se han propiciado disrupciones mayores, producto de bloqueos entre los poderes o de
vaciamiento de poder del Ejecutivo, debido a que los presidentes
mexicanos han mantenido el control sobre el Congreso, vía el
liderazgo ejercido por el propio presidente de la República sobre
un PRI generalmente dueño de la mayoría de los escaños en ambas Cámaras del Congreso de la Unión.
226
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
Un PRI obediente al presidente de la República y dueño de la
mayoría en el Congreso, y una oposición eminentemente minoritaria han permitido una relación fluida y poco problemática entre el presidente y el Congreso, y entre las dos Cámaras de este
último. Si estas circunstancias continúan, entonces probablemente no habrá necesidad de realizar ajuste alguno al actual esquema constitucional que rige nuestro sistema de división y colaboración de poderes, salvo quizá los relativos a fortalecer los
controles del Legislativo sobre el Ejecutivo. Pero si las circunstancias cambian, y la mayoría de alguna de las Cámaras legislativas (como ya ha sucedido en la de diputados), o incluso del
Congreso entero, llega a ser de un partido o conjunto de partidos
distintos al del presidente de la República, entonces estaríamos
entrando en el terreno de los ‘‘modelos’’ brasileño y argentino.
En ese supuesto, tendríamos que reconsiderar la funcionalidad
del esquema constitucional vigente en relación con las necesidades de estabilidad, eficacia y legitimidad del sistema político
nacional, es decir, con la gobernabilidad del país.
En este orden de ideas, dedicaremos los últimos dos capítulos
del presente libro a hacer una serie de reflexiones, primero, sobre
las distintas opciones estratégicas relativas al formato del proceso
de reforma; y segundo, acerca de las posibilidades de la reforma
misma, de sus contenidos, considerados en función de los cambios que el país ya ha experimentado y teniendo en cuenta las
experiencias reformistas de Brasil y Argentina analizadas en los
capítulos anteriores.
338
ÍNDICE
CAPÍTULO NOVENO
LAS OPCIONES ESTRATÉGICAS DE LA REFORMA DEL ESTADO
EN MÉXICO
I. Problemas y dilemas del posible formato de la reforma del Estado en México . . . . . . . . . . . . . . .
1. El debate sobre el poder constituyente en México .
A. Límites formales . . . . . . . . . . . . . . . .
B. Límites materiales . . . . . . . . . . . . . . .
2. ¿Un Congreso Constituyente para expedir una
nueva Constitución? . . . . . . . . . . . . . . . .
A. Elección del Congreso Constituyente . . . . .
B. La cuestión de las legislaturas locales . . . . .
C. La dinámica interna del Congreso Constituyente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
D. Las relaciones entre el Congreso Constituyente y el presidente de la República . . . . .
E. ¿Necesitamos una nueva Constitución? . . . .
3. ¿Mesa especial de negociación? . . . . . . . . . .
4. Formato abierto vs. formato cerrado . . . . . . .
5. ¿Formato con comisión redactora de anteproyecto?
227
227
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240
241
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251
II. El formato de la reforma del Estado en México . . . 252
CAPÍTULO NOVENO
LAS OPCIONES ESTRATÉGICAS DE LA REFORMA
DEL ESTADO EN MÉXICO
I. PROBLEMAS Y DILEMAS DEL POSIBLE FORMATO
DE LA REFORMA DEL ESTADO EN MÉXICO
La definición del formato de la reforma del Estado en México
habrá de enfrentarse a una serie de problemas y dilemas que es
importante tener en cuenta, puesto que pueden llegar a tener una
influencia decisiva sobre el resultado de todo el proceso de reforma. En dicha definición, nuestro sistema de partidos, los intereses estratégicos y coyunturales de los líderes de los distintos
partidos habrán de tener una influencia fundamental. En esta sección revisaremos algunos de esos problemas y dilemas, y trataremos de reflexionar acerca de ellos, a partir de lo observado en
nuestro estudio de casos y de nuestra percepción de la realidad
mexicana.
1. El debate sobre el poder constituyente en México
Independientemente de que se optara por una reforma a la
Constitución vigente o por expedir una nueva Constitución mediante la convocatoria de un Congreso Constituyente, un proceso
constituyente en México tendría que enfrentarse al problema surgido en Brasil: definir si el poder revisor o, en su caso, el Congreso Constituyente tendría poderes originarios o poderes derivados. Es decir, tendría que abordarse el conocido y polémico
tema relativo a los límites del poder constituyente. En la práctica,
esto llevaría a tener que determinar si el poder revisor previsto
227
228
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
en el artículo 135 o, en su caso, el Congreso Constituyente podrían partir de cero, como de una hoja en blanco, para fijar los
nuevos principios y definiciones fundamentales de lo que sería
nuestra nueva estructura constitucional; o si, en cambio, habría
ciertos principios o normas de la Constitución vigente que aquéllos no podrían abolir y a los que estarían sujetos y subordinados.
Ahora bien, si partimos de la base, generalmente aceptada por
la doctrina, de que un poder constituyente originario solamente
puede existir ya sea en el supuesto de una ruptura violenta y revolucionaria con el sistema constitucional preexistente, o en la
hipótesis de la fundación de un nuevo Estado independiente, entonces tenemos que aceptar que tanto el poder revisor previsto
en el artículo 135 constitucional como el Congreso Constituyente
que en su caso llegase a ser convocado en México tendrían el
carácter de derivados. Esto significaría, en principio, que estarían
limitados y subordinados al sistema constitucional preexistente.
En cuanto a este tema, hay un problema teórico de fondo en
el que valdría la pena profundizar, en virtud de que podría dar
lugar a una polarización extrema del conflicto en torno al debate
constitucional. El problema teórico consiste en lo siguiente: por
un lado, como generalmente lo admite la doctrina, el poder constituyente originario no tiene límites jurídicos, en el sentido de que
no está limitado por ninguna norma jurídica, sino que es autónomo e incondicionado. Según la teoría, este poder podría expedir
una nueva Constitución sin tener que respetar o dar continuidad
a ningún principio o norma de la Constitución preexistente. En
todo caso, los límites del poder constituyente originario son de
hecho, mas no de derecho. Asimismo, como ya mencionamos, la
doctrina admite, en general, que el poder constituyente tiene el
carácter de originario cuando ha habido una ruptura revolucionaria del orden constitucional preexistente, o cuando se trata de la
fundación de un nuevo Estado.
Por otro lado, el poder constituyente derivado es el que surge de
la propia Constitución en vigor, la cual prevé la conformación
de este poder para reformarse o adicionarse, y así adaptarse a las
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
229
cambiantes circunstancias. Según la doctrina, el poder constituyente derivado está subordinado y condicionado al orden constitucional vigente.
Dicho lo anterior, cabe preguntarse lo siguiente: qué tipo de
poderes tendría el poder revisor previsto en el artículo 135 constitucional, ¿originarios o derivados? En cuanto a esta cuestión,
parece no haber gran problema en afirmar que tendría el carácter
de derivado, puesto que estaría surgiendo, precisamente, de la
Constitución vigente, específicamente del artículo 135 constitucional. Por ende, el poder revisor estaría subordinado y condicionado por aquélla. Por otra parte, si se decidiera elegir un Congreso Constituyente para expedir una nueva Constitución, ¿qué
poderes tendría: originarios o derivados? En nuestra opinión, difícilmente podría decirse que dicho órgano tendría el carácter de
un poder constituyente originario, con poderes también originarios, puesto que no provendría de una destrucción revolucionaria
del orden constitucional anterior, ni de la formación de un nuevo
Estado. En otras palabras, desde nuestro punto de vista, existe
una dificultad insuperable para considerar a un eventual Congreso Constituyente como originario y con poderes originarios. Si
no hay destrucción revolucionaria del orden constitucional instaurado en 1917, y si tampoco está fundándose un nuevo Estado
¿con qué razones podría justificarse el carácter originario del
Constituyente? Nosotros no vemos ninguna razón ni justificación
posible para considerarlo como tal. Ésta es una circunstancia de
hecho que no podemos cambiar (a menos, por supuesto, que hubiese una revolución). Esto significa que el Congreso Constituyente tendría, por fuerza, el carácter de derivado, y que por lo
mismo también estaría sujeto y subordinado al sistema constitucional preexistente. Sin lugar a dudas, la convocatoria de un Congreso Constituyente en México se daría dentro del orden constitucional vigente y no fuera de él (en ausencia de una revolución)
y, por lo tanto, tendría el carácter de derivado.
Sin embargo, el reconocimiento del carácter derivado tanto del
poder revisor previsto en el artículo 135 constitucional como
230
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
del Congreso Constituyente exige llevar la discusión a un terreno
todavía más polémico de la teoría constitucional. Es decir, tenemos que entrar a la discusión sobre cuáles son los límites a los
que estarían sujetos dichos órganos, que no es otro tema que el
relativo a los límites del poder constituyente. Como lo ha mostrado Raúl González Schmall en su valiosa revisión del debate
sobre este tema en México, existe gran variedad de opiniones
proporcionadas tanto por la doctrina como por la jurisprudencia.271 Por nuestra parte, y para los efectos de este trabajo, ordenaremos nuestros conceptos sobre este polémico asunto partiendo
de algunas ideas de Pedro de Vega, para quien dichos límites
pueden ser formales o materiales.272
A. Límites formales
Los límites formales se refieren a normas de organización y
procedimiento que impondrían ciertas restricciones al poder
constituyente en cuanto a su actuación. Ahora bien, es claro que
la Constitución mexicana de 1917 prevé, en su artículo 135, los
límites formales del poder revisor: la Constitución puede ser adicionada o reformada ----señala el mencionado artículo---- y para
ello se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las
dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de
las legislaturas de los estados.273 Sin embargo, la Constitución
mexicana de 1917 no prevé ningún límite formal para el caso de
271 González Schmall, Raúl, ‘‘¿Una reforma constitucional puede ser inconstitucional?’’, El significado actual de la Constitución, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998.
272 Vega, Pedro de, La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, Madrid, Tecnos, 1985.
273 Como lo ha señalado Ma. de la Luz Mijangos, el artículo 135 de la Constitución
mexicana no señala expresamente que la primera fase de la reforma constitucional deba
realizarse actuando cada Cámara de forma separada y sucesiva (y no en asamblea única).
Sin embargo, en la práctica, y por analogía con el procedimiento legislativo ordinario,
así se ha realizado. Vid. Mijangos Borja, Ma. de la Luz, ‘‘Estabilidad y límites a la
reforma constitucional’’, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, nueva serie, año XXXI, núm. 91, enero-abril de
1998, pp. 162-163.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
231
un Congreso Constituyente, puesto que ni siquiera prevé la posibilidad de convocar un Congreso Constituyente. El artículo 135
establece límites formales del ‘‘poder revisor’’ o ‘‘poder reformador’’ de la Constitución, mas no de un hipotético Congreso Constituyente.
Si, por un lado, la Constitución vigente no contempla la posibilidad de convocar a un Congreso Constituyente; y si, por otro
lado, la única forma prevista por aquélla para poder reformarse
o adicionarse es el procedimiento previsto en el artículo 135, ¿de
qué manera podría convocarse a un Congreso Constituyente sin
transgredir el orden constitucional en vigor? En nuestra opinión,
ello se lograría mediante una reforma al propio artículo 135, a
través de la cual se convocaría al Congreso Constituyente. En
otras palabras, para poder convocar un Congreso Constituyente
sin transgredir el orden constitucional en vigor, habría que reformar el artículo 135 constitucional. Si así no se hiciese, es decir,
si cualquiera de los poderes públicos convocase a un Congreso
Constituyente por cualquier otro medio que no fuese una reforma
al artículo 135, estaría violándose la Constitución vigente, que
establece un procedimiento específico y único para la reforma
constitucional (precisamente, el del artículo 135). En nuestra opinión, la convocatoria que alguno de los poderes públicos llegara
a expedir en contravención al texto vigente del artículo 135 constitucional (sin reformarlo para permitir la convocatoria del Congreso Constituyente) podría incluso dar lugar al juicio de amparo
y, en consecuencia, a la anulación correspondiente por inconstitucionalidad.274
274 Raúl González Schmall señala que el control de constitucionalidad de la actividad
del poder constituyente permanente, en lo que atañe a la forma o a la incompetencia del
órgano, corresponde al juicio de amparo, si bien nos recuerda que, en dicho caso, la
decisión de la Suprema Corte de Justicia no tendría efectos erga omnes, lo cual, en el
caso que nos ocupa, nos llevaría a una situación absurda: la Suprema Corte de Justicia
podría declarar inconstitucional la nueva Constitución por vicios formales, y su declaratoria no tendría efectos generales para todos los mexicanos, sino sólo para quien hubiese
solicitado la protección de la justicia federal, a través de un juicio de amparo. Vid. González Schmall, Raúl, op. cit., nota 271, p. 347.
232
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
La convocatoria de un Congreso Constituyente tiene que pasar, entonces, por la reforma del artículo 135,275 y sería precisamente por medio de dicha reforma por la que podrían establecerse
los límites formales de un Congreso Constituyente con poderes
derivados. ¿De qué límites estaríamos hablando en esta hipótesis? Podríamos hablar, por ejemplo, de la forma y el tiempo de
la elección de los diputados constituyentes; del número de diputados constituyentes que deberían elegirse; de principios básicos
de organización de los trabajos del Congreso Constituyente; del
quórum de votación requerido para aprobar la nueva Constitución; de la posibilidad de un referéndum para aprobar definitivamente el nuevo texto constitucional; y, en fin, del tiempo dentro
del cual la Constitución debe ser aprobada y publicada.
Por otra parte, si para convocar al Congreso Constituyente se
reformase el artículo 135, y se estableciese un procedimiento específico para expedir la nueva Constitución, podría quedar perfectamente claro para todos los actores políticos y para la opinión
pública en general que los poderes de dicho Congreso serían derivados; es decir, que el Congreso Constituyente estaría derivando
del orden constitucional preexistente, por mandato del artículo 135
constitucional reformado. Con esto, la sociedad mexicana podría
ahorrarse la discusión surgida en Brasil sobre este tema, que polarizó el conflicto entre el presidente Sarney y la ANC, al grado de
amenazar con interrumpir el proceso constituyente en su totalidad.
275 Cabe hacer notar que, para un sector de la doctrina (ciertamente, no mexicana), el
poder reformador de la Constitución no puede reformar las normas constitucionales que
establecen el procedimiento de reforma constitucional. En su interesante reseña sobre el
tema, González Schmall refiere lo siguiente: ‘‘para reforzar su posición, el doctor De la
Cueva cita la tesis de Paolo Barile, que por su originalidad y consistencia vale la pena
detenerse en ella. Para el eminente jurista italiano, las primeras limitaciones del poder
reformador están constituidas por las normas que establecen el órgano y los procedimientos de reforma, normas que no pueden ser modificadas por el poder reformador, pues,
como poder creado, su existencia, su manera de ser y las formas de su actuación, no
pueden quedar bajo su arbitrio, o con otras palabras: no le corresponde ni puede corresponderle la determinación de su competencia. Por lo tanto, el poder reformador no podría
crear otro órgano, un monarca o un dictador, y delegarle sus atribuciones’’. Ibidem, p.
329. Nótese, sin embargo, que al emitir su opinión el jurista italiano no tiene en mente
la posibilidad de un Congreso Constituyente.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
233
B. Límites materiales
Los límites materiales vendrían a ser aquellas normas sustantivas o aquellos principios que no pueden ser tocados por la reforma constitucional. La discusión relativa a este tema se centra
alrededor de la siguiente pregunta: ¿existen algunas normas o
principios establecidos en la Constitución que no puedan ser objeto de reforma por parte del poder revisor de la misma? Cabe
hacer la aclaración de que, a pesar de que en México el debate
ha girado en torno a los límites materiales del poder revisor previsto en el artículo 135, creemos que los argumentos desarrollados por las distintas posiciones pueden ser perfectamente aplicables al eventual caso de un Congreso Constituyente.
Una primera respuesta posible consistiría en afirmar que, en
efecto, el poder revisor y el Congreso Constituyente pueden partir de cero, sin estar sujetos ni subordinados a ninguna disposición de la Constitución prexistente (a pesar de tener poderes ‘‘derivados’’). Este razonamiento sería consecuencia del hecho de
que la Constitución no establece expresamente ningún ‘‘principio
pétreo’’, es decir, no contiene ninguna cláusula en la cual se prohíba la reforma de algún principio o norma constitucional específica. En términos prácticos, esto equivaldría a extender una especie de ‘‘cheque en blanco’’ para que el poder revisor previsto
en el artículo 135 constitucional o, en su caso, los miembros del
Congreso Constituyente reformasen la Constitución o expidiesen
la nueva Constitución con absoluta libertad desde un punto de
vista jurídico. Al no haber ninguna ‘‘cláusula de intangibilidad’’,
los únicos límites que tendrían serían, entonces, los provenientes
del mundo de las presiones políticas ejercidas por los factores
reales de poder.276 Además, cabe aclarar que, de aceptarse esta
posición, la distinción entre poderes originarios y poderes deri276 Esta concepción acerca del cáracter jurídicamente ilimitado del poder revisor de la
Constitución (que nosotros estamos extendiendo al Congreso Constituyente) encuentra su
apoyo doctrinal en Felipe Tena Ramírez y en Elisur Arteaga Nava. Vid. ibidem, pp.
326-331.
234
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
vados no tendría relevancia práctica alguna desde el punto de vista material, puesto que un poder revisor o un Congreso Constituyente con poderes supuestamente derivados no estarían impedidos, bajo los razonamientos de esta posición, para reformar o
abolir alguna parte de la Constitución de 1917.
Sin embargo, en la doctrina puede encontrarse una segunda
respuesta a la pregunta sobre los límites materiales del poder
constituyente derivado, la cual consistiría en invocar aquellas
teorías que afirman que hay principios, normas o ‘‘decisiones
fundamentales’’ que no pueden ser reformadas aun cuando la
Constitución no establezca expresamente tal prohibición. Quienes
postulasen esta interpretación seguramente recurrirían a teorías
como la de las ‘‘decisiones jurídico-político fundamentales’’, provenientes de Carl Schmitt y reelaboradas en México por autores
como Luis F. Canudas y Jorge Carpizo.277 O a elaboraciones como
la de Mauricio Hauriou, Otto Bachof y Germán Bidart.
Para Hauriou, por ejemplo, existen principios no escritos que
sirven de fundamento a cualquier Constitución, que se anteponen y
superponen a ella; para Bachof, hay un derecho ‘‘suprapositivo’’
que obliga y limita al ‘‘legislador constituyente’’.278 Y para Bidart, existen principios pétreos ‘‘implícitos’’, si bien admite que
esto significa que no pueden ser abolidos, pero sí reformados.279
277 Vid. Canudas, Luis F., ‘‘Irreformabilidad de las decisiones políticas fundamentales
de la Constitución’’, Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, México, núms.
18, 19 y 20, 1943, y Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, México, Porrúa,
1983.
278 Ambos autores han sido citados por Saulo Ramos en op. cit., nota 123.
279 ‘‘En nuestra Constitución, los contenidos pétreos no impiden su reforma, sino su
abolición. Ellos son: la forma de estado democrático; la forma de estado federal; la
forma republicana de gobierno; la confesionalidad del estado. Lo prohibido sería: reemplazar la democracia por el totalitarismo; reemplazar el federalismo por el unitarismo;
sustituir la república por la monarquía; suprimir la confesionalidad para imponer la laicidad’’. ‘‘Por supuesto que nuestra interpretación reconoce que los contenidos pétreos no
están explícita ni expresamente definidos como tales en la Constitución. Los valoramos
como tales y los descubrimos implícitos, en cuanto admitimos parcialmente una tipología
tradicional-historicista de la Constitución argentina. Al recoge del medio geográfico, cultural, religioso, etc., ciertas pautas históricamente legitimadas durante el proceso genético
de nuestra organización, el constituyente petrificó en la Constitución formal los contenidos expuestos, tal como la estructura social subyacente les daba cabida’’. Vid. Bidart
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
235
Además, y en contraposición a la opinión anterior, bajo esta
segunda concepción, la distinción entre poderes originarios y poderes derivados sí tendría relevancia práctica desde el punto de
vista material, ya que el poder revisor o un Congreso Constituyente, con poderes de carácter derivado, no podrían reformar
ciertos principios y normas establecidos en la Constitución de
1917.
Asimismo, debemos aclarar que, si nos mantenemos en la línea de argumentación de esta segunda posición, habría que dilucidar dos cuestiones: a) ¿cuáles son esos principios y normas que
no pueden ser reformados por el poder revisor o por un Congreso
Constituyente con poderes derivados?, y b) ¿quién decidiría cuáles son esos que podríamos denominar ‘‘principios pétreos implícitos’’?
Ante estas cuestiones, la doctrina ha ofrecido distintas respuestas, lo cual demuestra el grado de subjetividad que muy
probablemente habría de imperar en la discusión sobre este tema.
Por ejemplo, Carpizo ha señalado que las decisiones fundamentales de nuestro orden constitucional son: los derechos humanos, la
soberanía popular, la división de poderes, el sistema representativo, el sistema federal, la supremacía del Estado sobre las
iglesias y el juicio de amparo. Además, señala este autor que estos principios no pueden ser reformados por el poder revisor,
‘‘sino únicamente por el pueblo’’.280
Por su parte, Rabasa señala como un principio que no puede
ser cambiado por el poder reformador de la Constitución el de
la forma de gobierno. Mientras que Mario de la Cueva argumenta
que el poder revisor no puede modificar la esencia de la Constitución que le dio vida. Este autor no aclara cuál es dicha ‘‘esencia’’, aunque sugiere que los derechos individuales y sociales son
parte de ella. Por último, Burgoa considera como principios funCampos, Germán, Manual de la Constitución reformada, Buenos Aires, EDIAR, 1996,
t. I, p. 379.
280 Carpizo, Jorge, op. cit., nota 277, p. 280.
236
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
damentales la forma del Estado, la forma de gobierno, el sistema
electoral, las garantías del gobernado, las garantías sociales, las
garantías del trabajador, las declaraciones fundamentales en materia socioeconómica y cultural y el juicio de amparo, y propone
que cualquier reforma a la Constitución que afecte sustancialmente alguno de estos principios debiera ser sometida a referéndum popular, una vez cumplido el procedimiento establecido en
el artículo 135 constitucional, para que entre en vigor.281
Como puede observarse, no existe en nuestra Constitución un
criterio o base que permita identificar, con un mayor grado de objetividad, cuáles podrían considerarse como ‘‘principios pétreos implícitos’’. Asimismo, tampoco existe mención alguna acerca de
quién estaría facultado para definir cuáles son dichos principios.
Desde nuestro punto de vista, tendemos a pensar que debe
considerarse que sí existen ciertos principios que no pueden ser
suprimidos por el poder constituyente. Pensar lo contrario, por
ejemplo, que el poder constituyente está facultado para abolir la
democracia, la separación de poderes, el sistema representativo,
o los derechos individuales (y su garantía procesal), sería completamente absurdo. Por definición, las Constituciones son construcciones jurídico-políticas creadas para proteger y garantizar
los derechos individuales, la democracia, la separación de poderes y el sistema representativo, entre otros principios que están
en la base del concepto de Estado de derecho. Y si pensamos no
solamente en este último concepto, sino en el de Estado social
de derecho, tendríamos que incluir en esta lista de principios ‘‘no
suprimibles’’ a los derechos sociales. En otras palabras, las Constituciones no pueden prever la posibilidad de su propia destrucción, porque suprimir los derechos individuales, la democracia, el
sistema representativo y la separación de poderes, equivaldría,
precisamente, a destruirlas.
281 Rabasa, Emilio, La Constitución y la dictadura, México, Porrúa, 1968, pp. 234-237;
Cueva, Mario de la, Teoría de la Constitución, México, Porrúa, 1982, pp. 127-174, y
Burgoa, Ignacio, Renovación de la Constitución de 1917, México, Porrúa, 1994. Todas
estas obras son citadas por González Schmall, Raúl, op. cit., nota 271, p. 324.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
237
Sin embargo, una cosa es suprimir y otra cosa es reformar. El
ámbito de lo jurídico es el mundo de lo relativo, casi por definición. Difícilmente puede hablarse de valores o principios absolutos. Cuando hablamos de derechos y deberes, siempre hay límites y fronteras; en toda ocasión habremos de topar con bordes
y confines, los cuales no son permanentes, sino que cambian en
el tiempo. Por ello, si bien podemos hablar con cierta seguridad
de los límites materiales del poder constituyente en términos de
la prohibición de suprimir ciertos principios, no sucede lo mismo
si aludimos a aquellos límites en términos de la prohibición de
reformar esos mismos principios.
Así, sería un contrasentido (desde el punto de vista del constitucionalismo) suprimir, por ejemplo, la libertad de imprenta,
pero no lo sería establecer límites a su ejercicio. De hecho, el
artículo 7o. constitucional prevé tres límites: el respeto a la vida,
a la moral y a la paz pública, sin que ello signifique que la Constitución haya sido destruida. Igualmente, sería un contrasentido
suprimir la libertad de trabajo consignada en el artículo 5o. constitucional, pero no lo sería establecer límites a su ejercicio, como
el propio artículo 5o. también lo hace.
Independientemente de nuestra opinión, debemos ser conscientes de la subjetividad que impera en la doctrina acerca del
tema de los límites del poder constituyente. Esta circunstancia
podría ser un elemento más del conflicto político en torno al debate sobre la reforma del Estado, sin importar que ésta se diera
a través de un Congreso Constituyente o por medio del procedimiento establecido por el artículo 135, tal y como está redactado
en la actualidad. Ante la falta de un criterio objetivo, la definición de un listado de ‘‘principios pétreos implícitos’’ quedaría
sujeta, llegado el caso, a la correlación de fuerzas políticas existente en el órgano u órganos encargados de hacer la reforma o
expedir la nueva Constitución. El resultado, entonces, sería incierto y dependería de un juego de presiones entre las distintas
fuerzas políticas.
238
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
Por último, debemos plantearnos la siguiente pregunta: ¿podrían las reformas y adiciones aprobadas por el poder revisor, o
el nuevo texto constitucional aprobado por el Congreso Constituyente ser revisado en cuanto a su constitucionalidad, desde un
punto de vista material, por el Poder Judicial de la Federación?
Para ponerlo de otra manera: si admitimos que el poder revisor
previsto en el artículo 135 constitucional y, en su caso, el Congreso Constituyente tendrían poderes derivados del orden constitucional prexistente, y si aceptamos la idea de que existen
‘‘principios pétreos implícitos’’ en dicho orden que supondrían
límites materiales tanto del poder revisor como del Congreso
Constituyente, podría el Poder Judicial de la Federación revisar
la constitucionalidad de las nuevas disposiciones constitucionales, en relación con los ‘‘principios pétreos implícitos’’ de aquel
orden constitucional prexistente?
La respuesta no es nada sencilla, y no pretendemos hacer en
este trabajo una revisión del debate relativo a esta cuestión, que
por cierto ya ha sido profusamente reseñado por otros autores.282
Simplemente queremos alertar sobre el problema que podría presentarse, y que la decisión final y vinculante correspondería a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Cabe aclarar que la Suprema Corte ha sostenido la tesis de que todas las normas de la
Constitución tienen la misma jerarquía, y que por lo tanto ninguna de ellas puede declararse inconstitucional.283 De seguirse
este razonamiento, no habría manera de atacar las nuevas disposiciones constitucionales aprobadas por el poder revisor o por el
Congreso Constituyente, alegando inconstitucionalidad material.
Sin embargo, existen otras tesis que, de atenernos a todas sus
consecuencias, sí podrían dar lugar al ejercicio del control de constitucionalidad de las nuevas disposiciones constitucionales aprobadas por el poder revisor o por el Congreso Constituyente, des282 Pensamos, en primer lugar, en el multicitado trabajo de Raúl González Schmall.
Idem.
283 Tesis XXXIX/90, amparo en revisión 2083/88, Semanario Judicial de la Federación, octava época, 7 de febrero de 1990. Unanimidad de votos.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
239
de un punto de vista material. Por ejemplo, la Suprema Corte ha
sustentado la tesis de que el poder constituyente de la nación tiene la facultad suprema de modificar las leyes y las instituciones,
‘‘sin más límites que las que fijan el interés nacional, la civilización y los derechos naturales del hombre’’.284 Esta afirmación
implica, como puede observarse, que sí existen límites materiales
que el poder constituyente debe respetar: precisamente, el interés
nacional, la civilización y los derechos naturales del hombre.
Asimismo, en el amparo en revisión promovido por Manuel Camacho contra la resolución del juez de distrito que desechó por
notoriamente improcedente su demanda de amparo en contra de
reformas constitucionales al artículo 122 constitucional, la Suprema Corte pareció abrir la posibilidad de la procedencia del
amparo como un control de la constitucionalidad material de reformas constitucionales que violen garantías individuales, al sostener que
la Constitución atribuye a los tribunales de la Federación la competencia para resolver toda controversia que se suscite por actos de autoridad o ‘‘leyes’’ ----entendidas en sentido amplio----, que violen las
garantías individuales, sin distinguir si son constitucionales, fundamentales, primarias, reglamentarias, orgánicas, secundarias o de cualquier otra índole, e independientemente de la relación jerárquica que
existe entre ellas y de las diferencias de su proceso de creación.285
No obstante, a final de cuentas, la Suprema Corte no dejó claro
si esta tesis sería aplicable cuando el poder revisor omitió las
formalidades previstas en el artículo 135 constitucional, o también cuando hubiere contradicción entre el contenido de la reforma y alguna o algunas garantías individuales consagradas por la
Constitución.286
284 Amparo mixto en revisión, Fernández Ignacio, 28 de agosto de 1918, mayoría de
seis votos, t. III, p. 586.
285 Ambas tesis han sido citadas por González Schmall, Raúl, op. cit., nota 271, pp.
343 y 348.
286 Ibidem, p. 348.
240
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
2. ¿Un Congreso Constituyente para expedir una nueva
Constitución?
Probablemente, el dilema básico al que ha de enfrentarse el
proceso de la reforma del Estado en relación con su formato consista en definir si se requiere de una nueva Constitución, o si
bastaría con reformar la que está en vigor.
Existen algunas propuestas en el sentido de sustituir la Constitución de 1917 con una nueva en lugar de reformarla.287 El tema
es, sin lugar a dudas, sumamente polémico y exige una consideración muy cuidadosa. Por nuestra parte, hemos decidido contribuir al debate concentrándonos en uno de los aspectos que esta
posibilidad implicaría: la convocatoria de un Congreso Constituyente.
En nuestra opinión, la opción de convocar un Congreso Constituyente presenta una serie de aspectos problemáticos que consideramos importante tener en cuenta cuando haya de discutirse
esta posibilidad.
A. Elección del Congreso Constituyente
En primer lugar, consideramos que un aspecto problemático
digno de mención es el relativo a la elección del Congreso Constituyente. Si no hemos podido todavía llegar a un punto en el que
la limpieza y la transparencia de los procesos electorales federales y locales queden por completo fuera de todo cuestionamiento,
¿podríamos hacerlo para el caso de la elección de un Congreso
Constituyente? Porque si no fuese así, es decir, si no puede lograrse limpieza, transparencia y equidad indiscutibles en la elección de diputados al Congreso Constituyente, siempre habría ele287 Como ejemplos podríamos citar a Cárdenas, Jaime, Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional, México, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 1996; González Oropeza, Manuel, ‘‘Una nueva Constitución
para México’’, Memoria del Simposio Internacional sobre el Significado Actual de la
Constitución, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, pp. 309-317.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
241
mentos para calificarlo de ‘‘ilegítimo’’, y con ello afectar todo el
proceso de expedición de la nueva Constitución.
Por otro lado, hay que hacer notar que la convocatoria de un
Congreso Constituyente tendría que optar por una de dos posibilidades: convocar a un Congreso Constituyente cuya única función sería la de expedir una nueva Constitución; o determinar
que las Cámaras del Congreso de la Unión se erigiesen, en algún
momento posterior a las elecciones correspondientes, en Congreso Constituyente, a la manera de lo sucedido en Brasil. Desde
nuestra perspectiva, la primera opción sería la más conveniente
(dentro de la opción de expedir una nueva Constitución), dado
que la separación de funciones entre un Congreso Constituyente
y el Congreso de la Unión podría evitar las desventajas de la
dualidad de funciones que fueron observadas en el caso brasileño
(en donde, como se recordará, el Congreso se reunió unicameralmente para erigirse en ANC).288 Es decir, con la primera opción, podría evitarse el conflicto de intereses entre un Congreso
que generalmente es un órgano con perspectivas y agendas políticas de corto plazo y claramente partidistas y un Congreso Constituyente en el que debe prevalecer una perspectiva de largo plazo
y con visión de Estado.289
B. La cuestión de las legislaturas locales
En segundo lugar, hay que mencionar que la opción del Congreso Constituyente dejaría de lado a las legislaturas locales,290
288 Vid. el apartado I del capítulo primero de este trabajo.
289 No pretendemos afirmar que esta opción necesariamente evitaría el ‘‘corto-placis-
mo’’ o el inmediatismo que la otra opción señalada podría inducir en el proceso constituyente. Simplemente queremos sugerir que la posibilidad de un Congreso Constituyente
separado del Congreso de la Unión podría ser un marco institucional más proclive a inducir visiones de más largo plazo o ‘‘de Estado’’, puesto que en principio los diputados
constituyentes no estarían inmersos en la dinámica del debate y la lucha política características del Congreso de la Unión. Pero como ya sabemos, los ‘‘marcos institucionales’’
no son los únicos referentes orientadores de la conducta de los políticos.
290 Aunque si se convocara reformando el artículo 135 constitucional, tendrían al menos
intervención en la determinación de los términos de la convocatoria del Congreso Constituyente y en la fijación de sus límites, según lo hemos sugerido líneas arriba.
242
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
lo cual no sucedería si la Constitución vigente se reformase bajo
el esquema de su artículo 135 (tal y como está redactado en la
actualidad). La legitimidad de una Constitución depende en gran
medida del grado de consenso que alcance en un país. ¿Valdría
la pena prescindir de la opinión y las perspectivas de las legislaturas locales, en favor de un Congreso Constituyente que, por
muy extenso que fuera, seguramente sería siempre pequeño en
proporción con las dimensiones y la heterogeneidad del país?
Desde esta perspectiva, ¿qué grado de representatividad tendría
el Congreso Constituyente?
No obstante, debemos reconocer que el problema de ampliar
el consenso en torno a la nueva Constitución podría superarse si
se estableciera un referéndum para que el electorado nacional se
pronunciase a favor o en contra de ella, si bien esta opción seguiría dejando de lado a las legislaturas locales.
C. La dinámica interna del Congreso Constituyente
En tercer lugar, debemos preguntarnos cuál sería la dinámica
y organización internas de los trabajos del Congreso Constituyente. Es de presumirse que, a diferencia de lo ocurrido en Brasil,
en México serían cuatro partidos políticos los que definirían estos
aspectos, y que éstos mostrarían grados relativamente elevados
de disciplina y cohesión, lo cual podría traducirse en un reglamento interno proclive a la integración y a la agregación, más
que promotor de la atomización, como ocurrió en el caso brasileño. Lo que no es seguro es que los partidos pudiesen efectivamente llegar a acuerdos entre ellos, sobre todo si se fijara una
regla de mayoría calificada para aprobar la Constitución. En este
último caso, se correría el riesgo (estamos pensando en el peor
de los casos, que por supuesto también podría no darse) de llegar
a bloqueos insuperables en el seno del Congreso Constituyente,
situación ante la cual los poderes constituidos, y en particular el
Poder Ejecutivo se verían presionados a actuar. Un Congreso
Constituyente bloqueado, y un presidente de la República presio-
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
243
nado a intervenir podría desatar una crisis constitucional de grandes proporciones, por no hablar del impacto que una situación de
este tipo tendría sobre la economía nacional. Si el presidente presionara al Congreso Constituyente para que superase el bloqueo,
entonces, después de aprobada la nueva Constitución, uno o varios partidos podrían perfectamente calificar a esta última como
ilegítima, por haber sido ‘‘arrancada’’ por presión del Poder Ejecutivo. Y si, a pesar de la presión del Ejecutivo, el Congreso
Constituyente no supera el bloqueo, la tentación presidencial de
disolver el Constituyente podría presentarse con mucha fuerza.
Repetimos, este riesgo bien podría no presentarse, si los partidos
políticos se ponen de acuerdo en el seno del Congreso Constituyente, pero esto es imposible de prever.
D. Las relaciones entre el Congreso Constituyente
y el presidente de la República
En cuarto lugar, habría que considerar el cariz que podrían
adquirir las relaciones entre el Congreso Constituyente y el presidente de la República. Para tener un punto de referencia, recordemos que, en Brasil, el presidente Sarney fue capaz de reorientar las preferencias inicialmente parlamentaristas de la ANC para
tornarlas favorables al sistema presidencial. Esto ocurrió, debemos aclararlo, en un contexto de débiles identificaciones partidistas y de clientelismo rampante. Si pensamos en el caso de México, debiéramos preguntarnos: ¿son los lazos y las identidades
partidistas tan fuertes, y la disposición a entrar en prácticas clientelistas lo suficientemente débiles, como para evitar una influencia decisiva del presidente sobre el Congreso Constituyente pensando, sobre todo, en la dimensión de los instrumentos y recursos
que un presidente podría poner en juego en un momento de tanta
importancia como lo es el del diseño y la expedición de una nueva Constitución? Si nuestra respuesta es afirmativa (o sea, si México se parece a Brasil en este aspecto de su sistema de partidos),
entonces tendríamos que admitir la posibilidad de que, a final de
244
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
cuentas, el Congreso Constituyente podría expedir una Constitución ‘‘a modo’’ del presidente de la República en turno.
No obstante, cabe señalar que, en cualquier caso, en un país de
fuerte tradición presidencialista como México, la influencia del
Ejecutivo seguramente se haría sentir en el proceso de reforma,
sea que ocurra a través de un Congreso Constituyente que expida
una nueva Constitución, o que se realice mediante una reforma
a la Constitución vigente, conforme a lo dispuesto en el artículo
135 constitucional.
Ahora bien, no sólo vemos puntos problemáticos en la opción
de convocar un Congreso Constituyente para expedir una nueva
Constitución. Sin lugar a dudas, esta alternativa ofrece también
varios aspectos positivos. Uno de ellos, desde nuestro punto de
vista, consistiría en que los diputados constituyentes serían elegidos con base en sus opiniones acerca de lo que podría ser la
nueva Constitución. Es decir, las campañas electorales para elegir
diputados al Congreso Constituyente se disputarían sobre la base
de las plataformas que cada partido o cada candidato presentaran
al electorado en relación con el nuevo diseño constitucional. De
esta manera, los electores podrían tener una participación, si bien
indirecta, en el proceso de reforma al elegir al candidato a diputado constituyente que les presentase el proyecto de nueva Constitución más atractivo o conveniente.
Otro aspecto positivo sería el relativo a la carga simbólica que
una nueva Constitución podría llegar a tener, en el sentido de
marcar el inicio de una nueva etapa en la vida política nacional,
que abriera esperanzas a la población; que generara confianza social y política en el sentido de que las cosas habrían de ser distintas en el futuro.
E. ¿Necesitamos una nueva Constitución?
¿Necesitamos en verdad una nueva Constitución?, ¿no bastaría
con reformar aspectos esenciales de la vigente? En nuestra opinión, jurídicamente hablando no habría gran diferencia entre un
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
245
proceso de reforma constitucional amplia y profunda a la Constitución de 1917 y un proceso constituyente que expidiese una
nueva Constitución. Por medio del procedimiento del artículo
135 constitucional, podrían reformarse o adicionarse cuantos artículos se considerase necesario.
Por otro lado, desde el punto de vista político, es de preverse
que los actores políticos relevantes en la hipótesis tanto de una
reforma constitucional realizada según el artículo 135, como en
la de un Congreso Constituyente que expidiese una nueva Constitución serían los mismos. Bajo cualquiera de los dos supuestos,
y dada la estructuración de nuestro sistema de partidos, puede
presumirse que los líderes de los partidos políticos ejercerían una
influencia considerable en los respectivos grupos parlamentarios,
ya sea en el seno de las Cámaras del Congreso de la Unión y en
las legislaturas locales (en el supuesto de la reforma constitucional vía el 135), o en el seno de un Congreso Constituyente. Con
mayor razón, si el formato incluyese una mesa de negociación
ad hoc en la que los líderes de los partidos políticos nacionales
buscaran llegar a acuerdos de manera previa a la reforma constitucional o a la expedición de una nueva Constitución, opción
del formato que analizamos más adelante en el presente capítulo.
Las posibilidades de crear consensos en uno y otro caso serían
las mismas, o por lo menos muy parecidas (dependiendo, por supuesto, de las reglas para aprobar la nueva Constitución); pero
la disposición o indisposición de los líderes de los partidos políticos para llegar a acuerdos no dependería de que la reforma del
Estado se diera por vía del procedimiento del artículo 135 constitucional, o de que se diera a través de un Congreso Constituyente.
Ahora bien, si por un lado, desde el punto de vista jurídico y
desde la perspectiva política (en el sentido arriba anotado), no
existe gran diferencia entre las dos opciones consideradas; y si,
por otro lado, existen puntos problemáticos con que se enfrentaría la opción de un Congreso Constituyente a los que hemos hecho referencia en esta sección, no consideramos conveniente ni
246
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
necesario que la reforma del Estado se realice por medio de la
convocatoria de un Congreso Constituyente que estaría encargado de aprobar una nueva Constitución. Creemos que es preferible
el camino de la reforma; eso sí, amplia y profunda, de la Constitución vigente.
Quizá podría argumentarse, en demérito de la opción de la reforma constitucional según el artículo 135, que se perdería el elemento simbólico de ‘‘refundación’’ del Estado y de ‘‘inauguración
de la democracia’’, que serviría para cohesionar a la sociedad en
torno al nuevo proyecto político nacional.291 Sin embargo, creemos que el mismo efecto podría conseguirse si, por ejemplo, se
estableciese que las modificaciones constitucionales tendrían que
ser aprobadas por el electorado, a través de un referéndum, para
entrar en vigor.
3. ¿Mesa especial de negociación?
El formato empleado en la última reforma político-electoral
(la de 1996) se basó en el establecimiento de una mesa ad hoc
de negociación, en la cual los líderes de los partidos políticos y
los representantes del gobierno (Secretaría de Gobernación) negociaron los puntos de la reforma y llegaron a una variedad de
acuerdos.292 En nuestra opinión, esta posibilidad del formato de la
reforma ha funcionado en otras ocasiones, y no vemos por qué
no deba ser utilizada en el proceso de la reforma del Estado.
Debe señalarse, sin embargo, que la opción de la mesa ad hoc
de negociación introduciría un elemento que seguramente sería
criticado: sería calificada como una instancia preconstituyente,
que pretendería ‘‘amarrar’’ al Congreso (si se tratara de una reforma constitucional) o al Congreso Constituyente (si se tratara
de expedir una nueva Constitución). Claro que la eficacia del
‘‘amarre’’ dependería de la forma en que el Congreso o el Con291 Cabe señalar, además, que ni siquiera existe un acuerdo entre los partidos políticos
acerca de si debe haber una ‘‘refundación’’ del Estado en el sentido aquí anotado.
292 Nos estamos refiriendo a los llamados ‘‘Acuerdos de Bucareli’’.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
247
greso Constituyente concibieran sus propias atribuciones y responsabilidades ante la nación, pero, principalmente, dependería
del cálculo político de la mayoría del Congreso o del Congreso
Constituyente en cuanto a los efectos de su separación de las líneas partidistas; es decir, en cuanto a las consecuencias de su
ruptura con la disciplina partidista. Dada la configuración actual
de nuestro sistema de partidos, es posible prever que, en general,
los grupos parlamentarios seguirían respetando la línea proveniente de las dirigencias partidistas nacionales.
Bajo este formato, mantener la disciplina partidista se convierte en un factor clave. Como se ha observado en reformas político-electorales previas, dicha disciplina se ha mantenido, pero
¿sucedería lo mismo en un Congreso Constituyente? En nuestra
opinión, esto dependería al menos de la siguiente circunstancia:
si la postulación de candidatos a diputados constituyentes es controlada exclusivamente por los partidos políticos, es muy probable que, al ser elegidos como tales, aquéllos se agruparan con
base en criterios partidistas y que siguieran las líneas fijadas por
los líderes de su partido, a pesar de que el hecho de ser miembros
de un Congreso Constituyente podría inducir a algunos a invocar
mayor autonomía respecto de instancias ‘‘extraconstituyentes’’.
En todo caso, si la disciplina partidista se impone, la reforma
la habrán hecho en realidad quienes participaron en la mesa ad
hoc de negociación y llegaron a los acuerdos fundamentales de
la reforma. Y si la disciplina partidista se rompe, serían los integrantes del Congreso y de las legislaturas de los estados, o, en
su caso, los miembros del Congreso Constituyente quienes tendrían la responsabilidad de llegar a los acuerdos. En este segundo
supuesto, sería clave la actuación de los líderes de las fracciones
parlamentarias (más que los líderes partidistas nacionales), a fin
de ordenar el proceso de discusión de las alternativas de reforma
y la conformación de acuerdos.
Esto mismo sucedería en la hipótesis de que no hubiese mesa
ad hoc, sino que toda la negociación se dejase al Congreso (y
las legislaturas de los estados) o al Congreso Constituyente: el
248
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
gran reto sería ordenar el debate, fijar la agenda de la discusión,
los plazos para realizar la reforma o expedir la nueva Constitución y, en fin, llegar a los acuerdos necesarios para tales efectos.
Esto dependería de la capacidad y habilidad de los líderes de las
fracciones parlamentarias, ya en el Congreso y las legislaturas
estatales, o ya en el Congreso Constituyente, quienes se convertirían en las figuras centrales de todo el proceso. Es decir, si en
lugar de la mesa ad hoc de negociación se da la negociación en el
Congreso y las legislaturas locales (reforma constitucional) o en
el Congreso Constituyente (nueva Constitución), se trasladaría la
arena de la negociación a un escenario controlado por los líderes
de las fracciones parlamentarias, más que por los de los partidos
nacionales.
Ahora bien, el hecho de que la negociación para la reforma
del Estado llegase a ocurrir dentro del Congreso y las legislaturas
locales o dentro de un Congreso Constituyente (prescindiendo de
una mesa especial de negociación) podría ofrecer el inconveniente derivado de que, bajo dicho formato, se dificultaría la participación del Poder Ejecutivo en la reforma. Ubicándonos en la realidad política que vivimos, apoyándonos en previas experiencias
de reforma político-electoral y teniendo en cuenta el peso específico que tiene en nuestro país el presidente de la República, difícilmente puede pensarse que una negociación de esta naturaleza
se realizaría con exclusión del punto de vista del Poder Ejecutivo
o, si se quiere ser más puntual, de la Secretaría de Gobernación
como portavoz del presidente de la República. Creemos que está
muy claro para todos que la transición política mexicana se ha
dado y se dará a través del diálogo entre el gobierno, el PRI y
los principales partidos de oposición. Si no se garantiza una posición relevante del Poder Ejecutivo en la negociación para la
reforma del Estado, existiría el peligro de que desde el propio
Poder Ejecutivo se trabajase para descalificar todo el proceso de
reforma. Desde este punto de vista, la opción de la mesa ad hoc
de negociación tiene la ventaja de dar un lugar importante al Poder
Ejecutivo dentro del proceso.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
249
Por estas razones, nos inclinaríamos a pensar que sería más
conveniente definir un formato de reforma que combinase la
mesa ad hoc de negociación, con una etapa posterior de consideración de las propuestas de reforma por parte del Congreso y
las legislaturas locales (supuesto de reforma constitucional con
base en el procedimiento del artículo 135 constitucional), o por
el Congreso Constituyente (supuesto de la expedición de una
nueva Constitución).
4. Formato abierto vs. formato cerrado
El proceso de reforma del Estado, ya sea que adopte la opción
de una reforma a la Constitución vigente, o que se prefiera el
camino de la expedición de una nueva ley fundamental, podría
organizarse de una manera más abierta o más cerrada, lo cual
implicaría grados distintos de participación de otros sectores distintos de los partidos políticos y sus líderes.
El grado de apertura o de cerrazón del proceso de debate sobre
la reforma del Estado no deja de plantear dilemas importantes.
Por un lado, un esquema abierto podría ensanchar la identificación de amplios sectores de la sociedad mexicana con el producto
de la reforma; es decir, podría extender el consenso en torno a la
reforma y, por ello, dotarla de mayor legitimidad. Además, a través de una amplia participación podrían llegar a la etapa constituyente voces y demandas que en caso contrario podrían ser no
sólo desatendidas, sino incluso bloqueadas por los partidos políticos. Sin embargo, hay que tener presente que la apertura amplia
a la participación en el proceso de reforma puede llevar a resultados como los de Brasil, en donde todos los grupos luchaban
por llevar a la Constitución sus demandas específicas, y en donde
finalmente diseñaron una Constitución sumamente extensa (doscientos cuarenta y cinco artículos) y marcadamente programática.
Por otro lado, la alta participación podría elevar los grados de
incertidumbre en torno a cuál habría de ser el resultado final del
proceso de reforma, y tendría ciertamente una influencia importan-
250
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
te en el tiempo en el cual se realizara la reforma: mientras más
personas y grupos participaran en el proceso, más tiempo llevaría
organizar su inclusión y más tiempo, construir acuerdos.293
Un esquema tendente a ser más cerrado podría evitar estos inconvenientes: limitar la reforma a lo que discutieran y acordaran
los partidos políticos incrementaría la certidumbre en cuanto al
resultado final del proceso de reforma; posibilitaría la construcción de acuerdos en un menor tiempo, y disminuiría la presión
por incluir en la Constitución todo.294 No obstante, un esquema
de este tipo generaría sus propios inconvenientes, el principal de
los cuales sería el de estar expuesto a ser acusado de ilegítimo,
de excluyente, de elitista, por haber ‘‘marginado’’ a amplios sectores de la sociedad del proceso de debate.
En nuestra opinión, sería conveniente que el formato de la reforma encontrara un punto medio entre el participacionismo y el
exclusivismo. Esto podría lograrse, por ejemplo, si se diera, en
primer lugar, una consulta nacional previa a la etapa constituyente, parecida a la organizada en Argentina por el Consejo para la
Consolidación de la Democracia, la cual fuera seguida de una
etapa conformada por los trabajos de la mesa ad hoc de negociación referida líneas arriba. Posteriormente, vendría la etapa
constituyente propiamente dicha, que se desarrollaría en el Congreso de la Unión y en las legislaturas de los estados, o, en su
caso, en el Congreso Constituyente. Finalmente, podría organizarse un referéndum para dar al electorado nacional la oportunidad de aceptar o rechazar las reformas constitucionales (o, en su
caso, la nueva Constitución).
293 Consideramos esta afirmación como una tendencia, y no como una ley.
294 Esta afirmación ha de tomarse con cuidado, puesto que siempre existe la posibilidad
de que ‘‘pocos’’ líderes partidistas tarden mucho en llegar a acuerdos (o incluso que no
lleguen nunca a tomarlos); que pretendan introducir en la Constitución, extendiéndola,
todo lo que se pueda; y que su programa de reformas sea incierto. Lo que pretendemos
sugerir aquí es que la probabilidad de que esto sea así aumenta si los participantes en el
proceso de reforma son más en número, sin que esto signifique que lo contrario no pueda
suceder.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
251
5. ¿Formato con comisión redactora de anteproyecto?
Por último, debe considerarse la conveniencia de que el proceso de reforma comience a partir del trabajo de una comisión
redactora de un anteproyecto de reforma o, si conviene, al contrario, prescindir de una comisión de esta naturaleza.
Se trataría de una comisión, no de legisladores, sino de especialistas en cuestiones políticas y constitucionales, a la manera de la
nombrada por Sarney al inicio del proceso de reforma (la llamada
Comisión Afonso Arinos); o como la designada por De Gaulle,
presidida por Michel Debré, a la cual se encargó la redacción del
anteproyecto de Constitución de la V República francesa.295
Esta opción podría dar una base más o menos sólida y coherente para iniciar la discusión (dependiendo de la calidad y representatividad del anteproyecto), y permitiría ahorrar tiempo en el
proceso de debate; no obstante, llevaría implícito el riesgo de introducir un sesgo a favor de una determinada idea de lo que deben ser los objetivos y los puntos concretos de la reforma. No
obstante, cabe aclarar que, si bien es cierto que una comisión
redactora introduciría un sesgo en la fase inicial del debate constitucional, dicho sesgo podría alterarse en el seno del Congreso
o, en su caso, del Congreso Constituyente.
Además, esta opción tendría que enfrentarse al problema de
determinar quién nombraría a los integrantes de la comisión
redactora: ¿el presidente, como sucedió en Brasil y en Francia?
Seguramente, los partidos políticos de oposición al gobierno se
resistirían a esta posibilidad. ¿El Congreso o alguna de sus Cámaras, con base en votaciones que exijan mayorías calificadas
para asegurar personas no demasiado identificadas con una sola
opción partidista? O bien, ¿los partidos políticos, de manera paritaria?
295 El Consejo para la Consolidación de la Democracia, integrada en Argentina a instancia del presidente Alfonsín, no estuvo destinado a redactar un anteproyecto de reformas
propiamente dicho, sino un par de dictámenes con propuestas de reforma, que fueron el
resultado del debate nacional organizado por dicho organismo.
252
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
Por otro lado, si se prescinde de una comisión redactora de un
anteproyecto, se evitaría el sesgo inicial, pero se dificultarían los
trabajos del Congreso o del Congreso Constituyente, pues no habría base alguna para empezar a discutir. Esto podría llevar a
problemas no sólo de incremento del tiempo necesario para realizar la reforma, sino de coherencia de la misma, la cual, sin embargo, podría conseguirse en una etapa posterior, mediante algo
parecido a lo que fuera la Comisión de Sistematización de la
ANC de Brasil.
Desde nuestro punto de vista, el papel que podría desempeñar
una comisión redactora de un anteproyecto bien podría ser sustituido con el documento de propuestas que podría preparar la
mesa ad hoc de negociación referida líneas arriba.
II. EL FORMATO DE LA REFORMA DEL ESTADO EN MÉXICO
En México, el formato del proceso de la reforma del Estado
todavía no está perfectamente definido, si bien existen indicios
que permiten afirmar que podría parecerse más al formato utilizado en Argentina, que al empleado en Brasil. Es decir, creemos
que la experiencia reciente con la reforma constitucional en materia electoral realizada en 1996 nos autoriza a sugerir que, en
nuestro país, el eje del proceso se daría en torno a los partidos
políticos y, especialmente, alrededor de sus líderes nacionales.
Si se siguiese, en sus líneas generales, un formato de reforma
parecido al ocurrido en Argentina, probablemente podría organizarse en nuestro país una etapa previa de consulta, cuya función
sería no sólo informar, sino también legitimar el proceso mismo.
Asimismo, de dicha consulta surgirían propuestas que a su vez
serían procesadas por los liderazgos partidistas y utilizadas por
éstos para afinar sus propias propuestas. Posteriormente, dichos
líderes podrían sentarse a negociar cada uno de los puntos de la
reforma, para así llegar a un documento de consenso que después
tendría que ser presentado bajo la forma de iniciativa de reforma
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
253
constitucional ante alguna de las Cámaras del Congreso de la
Unión (si es reforma constitucional), o bien tendría que ser presentado como anteproyecto de nueva Constitución ante un eventual Congreso Constituyente.
En la etapa constituyente propiamente dicha, los legisladores
federales y locales (o, en su caso, los diputados constituyentes)
podrían proponer y discutir cambios o precisiones a las iniciativas de reforma o al anteproyecto de nueva Constitución, aunque,
claro está, en cualquier caso se verían sujetos a los mecanismos
de la disciplina de partido que seguramente pondrían en juego
los dirigentes partidistas nacionales.
Por último, las reformas constitucionales o la nueva Constitución podrían someterse a la consideración de los ciudadanos mexicanos, a través de un referéndum, para así completar el círculo
participativo y legitimador de todo el proceso de la reforma del
Estado.
En Argentina, el formato de una mesa de negociación entre
líderes partidistas nacionales estuvo sujeto a una crítica que atacaba el efecto inhibidor que dicho formato había tenido sobre el
debate en la Convención Constituyente. Como se recordará, la
ley que declaró la necesidad de la reforma constitucional fijó los
puntos que serían objeto de reforma, y señaló que serían ‘‘nulas
de nulidad absoluta’’ todas las modificaciones, derogaciones y
agregados que realizara la Convención Constituyente apartándose
de los temas y artículos señalados por la propia Ley 24,309. Además, en su artículo 5o., se estableció un régimen especial de discusión y aprobación o rechazo de las reformas relativas al llamado
‘‘Núcleo de Coincidencias Básicas’’, al ordenar que éstas deberían ser votadas ‘‘conjuntamente, entendiéndose que la votación
afirmativa importará la incorporación constitucional de la totalidad de los mismos, en tanto que la negativa importará el rechazo
en su conjunto de dichas normas y la subsistencia de los textos
constitucionales vigentes’’. En atención a estas medidas, Bidart
aseveró que el debate en la Convención Constituyente había sido
254
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
sustituido por una especie de competencia meramente ratificatoria.296
Por otro lado, habría que reconocer que el mecanismo empleado en Argentina para la reforma constitucional otorgó altos grados
de certidumbre al proceso de reforma y a sus resultados. Conformados los acuerdos básicos entre Menem y Alfonsín, en todo
momento se supo hacia dónde iba la reforma, y se tuvo la certeza
de que ciertos principios o normas constitucionales no serían tocados en absoluto. En nuestra opinión, el grado de certidumbre
es un aspecto que debe cuidarse en procesos de cambio constitucional, sobre todo en contextos de inestabilidad económica latente, nerviosismo de los inversionistas y alta volatilidad del capital, como son precisamente los contextos que caracterizan a los
países de América Latina.
296 Vid. el capítulo tercero de este libro.
ÍNDICE
339
CAPÍTULO DÉCIMO
OPCIONES DE REFORMA AL ESQUEMA CONSTITUCIONAL
RELATIVO A ALGUNOS ASPECTOS DE LAS RELACIONES
ENTRE EL PODER LEGISLATIVO Y EL PODER EJECUTIVO
EN MÉXICO
I. El procedimiento legislativo en México: el trámite de
reenvío entre las Cámaras del Congreso de la Unión . 257
II. La opción de un procedimiento legislativo ‘‘acelerado’’ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Materias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. La calificación de la ‘‘urgencia’’ . . . . . . . . .
3. Los plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Consecuencias por incumplimiento de los plazos .
A. Decreto-ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B. Aprobación ficta . . . . . . . . . . . . . . . .
C. Ninguna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
266
270
270
272
273
273
276
276
III. La delegación en comisiones de la facultad de discutir y aprobar en lo particular proyectos de ley . . . . 277
IV. El veto presidencial . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. El veto presidencial en la actualidad . . . . . . .
2. El veto parcial . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. ¿Qué actos del Congreso pueden ser vetados? . .
4. ¿Existe alguna distinción entre ‘‘publicar’’ y
‘‘promulgar’’? . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
281
281
285
288
292
V. Los decretos con fuerza de ley . . . . . . . . . . . . 300
VI. La delegación legislativa . . . . . . . . . . . . . . . 303
VII. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
CAPÍTULO DÉCIMO
OPCIONES DE REFORMA AL ESQUEMA
CONSTITUCIONAL RELATIVO A ALGUNOS ASPECTOS
DE LAS RELACIONES ENTRE EL PODER LEGISLATIVO
Y EL PODER EJECUTIVO EN MÉXICO
Si, como hemos argumentado en capítulos anteriores, es previsible que México entre a un patrón relativamente conflictivo de
relaciones entre las Cámaras del Congreso de la Unión, así como
entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo (de manera similar a lo ocurrido en Brasil y Argentina durante el presente siglo),
entonces bien valdría la pena realizar un ejercicio de reflexión
acerca de lo que la experiencia de reforma constitucional en estos
dos países le puede decir al nuestro, con vistas a la reforma del
Estado que tarde o temprano habrá de darse en nuestro país.
Dicho en otras palabras, creemos que valdría la pena preguntarnos si el esquema constitucional que tenemos ahora, proveniente de 1917 y modificado en numerosas ocasiones, es el más
propicio o el más adecuado para consolidar la democracia y conseguir mayor eficacia en la toma de decisiones, así como para
evitar bloqueos insuperables entre poderes. Esto no significa que
sea inevitable que en el futuro se den bloqueos o lentitud en la
toma de decisiones que pudiesen desestabilizar nuestro régimen
democrático. También podría darse el caso de que no se presentasen. Sin embargo, no podemos negar que la posibilidad de un
escenario negativo existe y, más aun, que es probable que así
ocurra.
Por estos motivos, creemos que sería conveniente indagar, por
ejemplo, sobre los defectos y virtudes de nuestro procedimiento
legislativo, o sobre las características del veto presidencial tal y
255
256
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
como está previsto en la actualidad en nuestra Constitución, a la
luz de la nueva correlación de fuerzas políticas existente en México y teniendo en mente las preocupaciones y argumentos del
debate constitucional brasileño y argentino. Si el patrón relativamente conflictivo entre el Ejecutivo y el Legislativo (y dentro de
este último, si consideramos que tenemos un Congreso bicameral) no aparece en la práctica política del país, es decir, si los
poderes cooperan, independientemente de qué partidos los controlen, entonces el marco constitucional actual seguirá siendo
funcional y no habrá necesidad de modificarlo. Pero si no es ése
el caso, debemos estar preparados para saber qué tipo de esquema constitucional podría ayudar a resolver los problemas que en
los términos apuntados podrían llegar a presentarse.
En el presente capítulo nos ocuparemos precisamente de esta
tarea, siguiendo el mapa trazado de algunos aspectos anteriormente revisados de las experiencias de reforma constitucional en
Brasil y Argentina. En primer lugar, analizaremos el trámite de
reenvío entre las Cámaras del Congreso de la Unión; en segundo
lugar, exploraremos la posibilidad de agilizar el procedimiento
legislativo, ya sea mediante un trámite extraordinario ‘‘acelerado’’, o a través de la delegación de facultades del pleno a las
comisiones de dictamen legislativo; en tercer lugar, estudiaremos
el veto presidencial tal y como está regulado por nuestra Constitución, pero a la luz del emergente patrón de relaciones entre
poderes en México, así como de las experiencias de Brasil y Argentina; en cuarto lugar, haremos unas breves reflexiones sobre
los decretos con fuerza de ley, y, por último, haremos un análisis
de la delegación legislativa o leyes delegadas.
Debemos enfatizar, como lo hemos hecho ya en otras partes
de esta obra, que en nuestras reflexiones nos hemos concentrado
en un aspecto muy específico de la organización constitucional
del Estado mexicano: es decir, en las relaciones entre el Poder
Legislativo y el Poder Ejecutivo. Sin duda, una explicación más
completa debería analizar otros órganos, otras estructuras del Estado y sus interrelaciones. Sin embargo, desde un principio de-
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
257
cidimos reducir el alcance de nuestro estudio, a cambio de profundizar lo más posible en una parcela muy específica de nuestra
organización constitucional.
I. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN MÉXICO: EL TRÁMITE
DE REENVÍO ENTRE LAS CÁMARAS DEL CONGRESO
DE LA UNIÓN
El inciso e) del artículo 72 de la Constitución establece un
procedimiento detallado para el caso de que exista desacuerdo
entre las Cámaras del Congreso de la Unión sobre un proyecto
de ley o decreto. Según dicho procedimiento, son un máximo de
cuatro los momentos en los cuales de manera sucesiva y alternada las Cámaras pueden conocer, debatir y votar sobre un mismo
proyecto de ley o decreto. Esta situación, cabe aclarar, se da en
la siguiente hipótesis:
Momento 1: la Cámara de origen aprueba el proyecto y lo remite a la revisora;
Momento 2: la Cámara revisora desecha en parte, hace adiciones o reformas al proyecto y lo regresa a la de origen;
Momento 3: la Cámara de origen discute y vota sobre las modificaciones introducidas por la revisora, insistiendo en la redacción del proyecto que aprobó en el primer momento y rechazando
las reformas o adiciones de la Cámara revisora, caso en el cual
reenvía el proyecto a la revisora;
Momento 4: la Cámara de revisión recibe el proyecto por segunda ocasión, para el efecto de considerar las razones que la
Cámara de origen tuvo para rechazar las reformas o adiciones de
la revisora, insistiendo en su proyecto original.
Llegados a este cuarto momento, si la Cámara de revisión insiste en sus adiciones o reformas al proyecto originalmente aprobado por la colegisladora, todo el proyecto no podrá volver a
presentarse sino hasta el siguiente periodo de sesiones (a no ser
que ambas Cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus
miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los
258
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
artículos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes).
Descritas estas disposiciones relativas al trámite de formación
de las leyes en México, quisiéramos recordar aquí que la disminución del número de momentos dentro del trámite de reenvío
entre Cámaras ha sido visto como una forma de agilizar el procedimiento legislativo. De manera específica, la reforma de 1994
a la Constitución argentina redujo de cinco a tres los pasos de
dicho trámite (en caso, enfatizamos, de desacuerdos parciales entre las Cámaras). Las razones que se dieron para hacer esta modificación se basaron en la idea de simplificar para dar rapidez
al trámite. Recordemos que el artículo 81 de la Constitución argentina señala que:
Artículo 81. Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de
las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año. Ninguna
de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera
tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado
por la Cámara revisora. Si el proyecto fuere objeto de adiciones o
correcciones por la Cámara revisora, deberá indicarse el resultado de
la votación a fin de establecer si tales adiciones o correcciones fueron
realizadas por mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen podrá por mayoría
absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos
que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora por
dos terceras partes de los presentes. En este último caso, el proyecto
pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su redacción
originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La
Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora.297
297 El artículo 71 de la Constitución de Argentina antes de la reforma de 1994, relativo
al trámite de reenvío entre Cámaras dentro del procedimiento legislativo, establecía:
‘‘artículo 71. Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras, podrá
repetirse en las sesiones de aquel año. Pero si sólo fuese adicionado o corregido por
la Cámara revisora, volverá a la de su origen; y si en esta se aprobasen las adiciones o
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
259
Como puede observarse, dentro del procedimiento del artículo
81 de la Constitución argentina se reduce, efectivamente, a un
número máximo de tres los pasos del trámite de reenvío entre
Cámaras cuando hay desacuerdo parcial entre ellas sobre un proyecto de ley. Sin embargo, se introduce un curioso método mediante el cual la decisión de una de las Cámaras puede prevalecer
sobre la otra. De esta manera, y utilizando los términos expresados por los juristas argentinos Dromi y Menem: ‘‘[...] en caso de
disenso, los dos tercios de los votos de la Cámara de origen vencen a los dos tercios de la Cámara revisora. Este es el fundamento por el cual un proyecto debe volver a la Cámara de origen,
para resguardar la herméneutica de la Constitución, que otorga
facultad de iniciativa en casos puntuales a cada una de las Cámaras’’.298 Nosotros agregaríamos, para completar la imagen de
este procedimiento, que la mayoría absoluta de la Cámara de origen vence a la mayoría absoluta de la Cámara revisora; y que
los dos tercios de la Cámara revisora vencen a la mayoría absoluta de la Cámara de origen.
Podemos decir, entonces, que, con estas reglas del procedimiento legislativo, en Argentina no se requiere, necesariamente,
del acuerdo de las dos Cámaras para que se considere aprobado
un proyecto de ley por el Poder Legislativo, sino que una de las
Cámaras puede prevalecer sobre la otra. Como puede observarse,
este trámite da una ventaja procedimental a la Cámara de origen.
Cabe hacer la aclaración, por otro lado, de que este procedimiento despojó a la Cámara revisora de la oportunidad de considerar en una segunda ocasión el proyecto de ley que hubiere
sido por ella adicionado o reformado, después de que la de origen
correcciones por mayoría absoluta, pasará al Poder Ejecutivo de la Nación. Si las adiciones o correcciones fuesen desechadas, volverá segunda vez el proyecto a la Cámara revisora, y si aquí fueren nuevamente sancionadas por una mayoría de las dos terceras
partes de sus miembros, pasará el proyecto a la otra Cámara, y no se entenderá que ésta
reprueba dichas adiciones o correcciones, sino concurre para ello el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes’’.
298 Dromi, Roberto, y Menem, Eduardo, op. cit., nota 207, p. 290.
260
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
hubiese insistido en la redacción originaria. En eso consistió, precisamente, la reducción de pasos dentro del trámite referido. Pero
a cambio de ello se estableció la regla de que la Cámara de origen
no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora, según puede observarse en la frase
final del mencionado artículo 81 de la Constitución argentina.
En Brasil, en cambio, no se establecieron reglas para ‘‘simplificar’’ el procedimiento legislativo en lo relativo al trámite de
reenvío entre las Cámaras. En caso de que la Cámara revisora
apruebe el proyecto aprobado en la Cámara de origen, éste pasa
al Ejecutivo para su sanción y promulgación. Pero si la Cámara
revisora modifica el proyecto, deberá devolverlo a la de origen
para que ésta aprecie las modificaciones (artículo 65, parágrafo
único de la Constitución de Brasil). Más allá de esta disposición,
la Constitución brasileña no señala qué sucedería si la Cámara
revisora insiste en sus modificaciones. Al parecer, el proyecto
podría ser reenviado tantas veces como fuese necesario entre las
Cámaras, y no habría ley sino hasta que el proyecto hubiese sido
aprobado por ambas Cámaras. Además, si la Cámara de revisión
rechaza en su totalidad el proyecto, éste será archivado. Es decir,
en Brasil, como en México, el acuerdo de ambas Cámaras es indispensable para que un proyecto se convierta en ley o decreto,
con la diferencia de que en México se establece un máximo de
dos reenvíos entre Cámaras, y se dan reglas más claras para el
caso de que no hubiere acuerdo entre las dos Cámaras cuando la
de revisión deseche en parte, modifique o adicione el proyecto
en cuestión, según puede leerse en la parte final del inciso e) del
artículo 72 de la Constitución mexicana:
Si la Cámara revisora insistiere, por la mayoría absoluta de votos
presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no
ser que ambas Cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus
miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los ar-
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
261
tículos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados
para su examen y votación en las sesiones siguientes.299
Al no haber una disposición de este tipo en Brasil, los pasos
seguidos en caso de que se presente la hipótesis aludida quedan
indefinidos. ¿Podría presentarse el mismo proyecto en el mismo
periodo de sesiones? Presumiblemente la respuesta es afirmativa,
puesto que no hay prohibición expresa (como la que establece el
artículo 72, inciso e) de la Constitución mexicana). Por otro lado,
¿podrían ponerse las Cámaras del Congreso brasileño de acuerdo
para expedir la ley sólo con los artículos aprobados por ambas,
tal y como lo permite el aludido inciso e) del artículo 72 de la
Constitución mexicana? Creemos que sí, puesto que lo exigido
por la Constitución brasileña es que exista acuerdo entre las Cámaras sobre el contenido de un proyecto para que se convierta
en ley, y no importa si ese acuerdo se da sobre todo el proyecto
o sobre parte. Es decir, nada impide que en Brasil se expida una
ley sólo con los artículos aprobados por ambas Cámaras (y sin
los artículos sobre los cuales no pudieron llegar a un compromiso), mediando un acuerdo entre ellas.
Por otra parte, el sistema brasileño ha previsto una medida que
ahorra tiempo: si la Cámara revisora desaprueba en su totalidad
el proyecto de ley aprobado por la Cámara de origen, el proyecto
será archivado (artículo 65, Constitución de Brasil). Además, el
artículo 67 de la propia Constitución brasileña dispone que la
materia objeto de un proyecto de ley rechazado solamente podrá
constituir objeto de un nuevo proyecto en el mismo periodo de
sesiones, mediante propuesta de la mayoría absoluta de los
miembros de cualquiera de las Cámaras del Congreso nacional.
De manera similar, pero más contundente, el artículo 81 de la
Constitución argentina dispone que ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las
sesiones de aquel año; disposición que ya figuraba en la Consti299 Artículo 72, inciso e).
262
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
tución de 1853 y que, según Dromi y Menem, procura evitar la
pérdida de tiempo por recurrencia de proyectos desestimados.300
Además, este mismo artículo prohíbe a las Cámaras desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y que luego
hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora.
Con ello se trató de evitar que la Cámara de origen descalifique
totalmente un proyecto de ley con modificaciones de la revisora,
cuando aquélla ya asumió la responsabilidad institucional en el
primer tratamiento.301
En México, en cambio, hay trámite de reenvío aun en la hipótesis de desechamiento total de un proyecto de ley o decreto
por parte de la Cámara revisora.302 Si esto ocurriere, señala el
inciso d) del artículo 72 de la Constitución mexicana, el proyecto
volverá a la de su origen con las observaciones que aquélla le hubiese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobado por la mayoría
absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración, y si lo aprobare
por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción a); pero si lo reprobase, no podrá volver a presentarse en el
mismo periodo de sesiones (artículo 72, inciso d) de la Constitución
mexicana).
Ahora bien, dicho todo lo anterior, cabría plantearnos las siguientes preguntas: ¿por qué conviene agilizar el procedimiento
legislativo?, y ¿cómo podría ‘‘agilizarse’’ el procedimiento legislativo en México?
Podemos encontrar varias razones que justifican el intento de
agilizar el procedimiento legislativo. En primer lugar, hay una
razón relativa a la cada vez mayor carga de trabajo de las Cáma300 Dromi, Roberto, y Menem, Eduardo, op. cit., nota 207, p. 289.
301 Idem.
302 La hipótesis de que la Cámara de origen sea la que deseche en su totalidad un
proyecto de ley o decreto se haya contemplada en el inciso g) del artículo 72 de la Constitución mexicana: ‘‘g) Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la Cámara
de su origen, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año’’.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
263
ras del Congreso de la Unión, en el contexto de un mundo cada
vez más acelerado. Día a día van surgiendo nuevas materias que
regular y nuevos problemas que resolver; muchas de las leyes
vigentes van quedando obsoletas ante procesos vertiginosos de
cambio social, económico y tecnológico. Así, la sociedad le va
exigiendo al Congreso respuestas legislativas a sus problemas y
demandas, y las Cámaras van acumulando rezagos, en parte por
la falta de apoyo técnico en el quehacer legislativo (esto, hay que
decirlo, es esencial), pero también debido a que los procedimientos del trabajo parlamentario fueron pensados para otros tiempos,
en los cuales existían otros ritmos y otra dinámica.
En segundo lugar, ante la situación arriba descrita, el Congreso intenta ponerse al corriente enfocando toda su atención en terminar con el rezago acumulado en la agenda legislativa, y se distrae así de otra de sus funciones principales (quizá la principal
función de la mayoría de las asambleas legislativas en las democracias modernas), que es la de ejercer un control constante sobre
la acción del Poder Ejecutivo.
De esta manera, la agilización del procedimiento legislativo
viene a significar un aumento en el tiempo que el Congreso puede dedicar para el desempeño de otras funciones, como el ejercicio del control político sobre el Poder Ejecutivo, amén de representar la posibilidad de dar respuestas legislativas más prontas a
las demandas de la sociedad.
En nuestra opinión, para ‘‘agilizar’’ el procedimiento legislativo resultaría positivo suprimir el trámite de reenvío en la hipótesis de desechamiento total del proyecto por parte de la Cámara
de revisión, y establecer en su lugar una regla que mandase archivar el proyecto así desechado, y que además prohibiese que
tal proyecto fuera presentado de nuevo en el mismo periodo de
sesiones.303 Esta regla permitiría ahorrar tiempo, si bien hay que
reconocer que se rompería la posibilidad de diálogo entre las Cá303 La expresión correcta es la utilizada por el inciso d) ‘‘no podrá volver a presentarse
en el mismo periodo de sesiones’’ y no la empleada por el inciso g) ‘‘no podrá volver a
presentarse en las sesiones del año’’.
264
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
maras, al cerrarse la oportunidad de que la Cámara revisora envíe
a la de origen las razones que tuvo para desechar en su totalidad
el proyecto, y también se imposibilitaría que la de revisión reconsiderase su decisión de desechamiento total del proyecto tomando en consideración las razones que en el reenvío pudiera
darle la de origen.
Formalmente hablando, entonces, una regla como la arriba
aludida impediría esa oportunidad de diálogo y negociación entre
las Cámaras, una vez que la de revisión hubiese desechado totalmente un proyecto. Sin embargo, aquí la pregunta clave sería la
siguiente: ¿es real esta posibilidad de diálogo? Es decir, una vez
que una Cámara adopta una posición respecto del desechamiento
total de un proyecto de ley o decreto, a través de una mayoría,
¿es probable que la Cámara en cuestión cambie de opinión, o sea,
que la mayoría que rechazó el proyecto se desintegre y, en su
lugar, se conforme una nueva mayoría en favor de la aprobación
del proyecto sancionado por la otra Cámara? ¿Acaso no existe
en nuestro Congreso una tendencia a exhibir, más bien, mayorías
rígidas y ‘‘congeladas’’, configuradas alrededor de líneas partidistas? En nuestra opinión, vemos difícil que el ‘‘diálogo’’ entre
las Cámaras llegase a producir un cambio de mayorías, cuando
estamos en la hipótesis del desechamiento total de un proyecto
de ley o decreto. Conservar, en este supuesto, el trámite de reenvío generaría una pérdida de tiempo y distracción de los trabajos
de las Cámaras.
El inciso g) del artículo 72 de nuestra Constitución ya establece la regla que prohíbe la presentación de un proyecto de ley
o decreto desechado totalmente, para el caso de que el desechamiento provenga de la Cámara de origen. ¿Por qué no hacer lo
mismo cuando el desechamiento total provenga de la Cámara de
revisión? Creemos que, con esta regla de procedimiento, el Congreso ahorraría tiempo, uno de sus más preciados valores y que
podría dedicar a otras de sus importantes tareas.
Mención aparte requiere el trámite de reenvío en la hipótesis
de desechamiento parcial o de adiciones o reformas de la Cá-
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
265
mara revisora al proyecto que hubiese sido aprobado por la Cámara de origen. ¿Convendría, en este supuesto, reducir a tres los
cuatro pasos que como máximo están previstos en el inciso e)
del artículo 72 de la Constitución mexicana?
En la hipótesis aludida en el párrafo anterior, no consideramos
conveniente reducir de cuatro a tres el número máximo de momentos en que las Cámaras pueden conocer de un proyecto de
ley o decreto (o, para ponerlo en otros términos, de dos a uno
los reenvíos posibles entre Cámaras) por una razón principal: a
diferencia de lo que opinamos en el supuesto del desechamiento
total, el hecho de que el proyecto no haya sido desechado totalmente quiere decir que existe margen para el diálogo productivo
entre las Cámaras; el desechamiento parcial, o sea, la opción de
introducir reformas o adiciones al proyecto en lugar de desecharlo totalmente, significa que hay margen para la negociación, que
hay un acuerdo en por lo menos algunos puntos básicos. Desde
esta perspectiva, valdría la pena conservar las oportunidades de
reconsideración y de intercambio que prevé el artículo 72, inciso
e), tal y como está redactado en la actualidad. Así, podría convertirse en ley o decreto un proyecto que fuese considerado por
ambas Cámaras como necesario para resolver algún problema público, habiendo las Cámaras resuelto previamente sus diferencias
iniciales.
En cuanto al sistema argentino que permite que la decisión de
una Cámara prevalezca sobre la otra, mediando mayorías calificadas que, eventualmente, darían preeminencia a la Cámara de
origen, observamos un inconveniente, que nos lleva a preferir dejar
el trámite de reenvío como está actualmente regulado en nuestra
Constitución. Dicho inconveniente consiste en que rompe un importante control intraorgánico del Poder Legislativo, al desequilibrar el balance de poder, dentro del procedimiento legislativo,
en favor de una de las Cámaras (en el caso argentino, en favor
de la Cámara de origen). ¿Cómo justificar el hecho de que los
dos tercios de la Cámara de Diputados (si fuese la de origen, por
266
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
ejemplo) vencerían a los dos tercios de la Cámara de Senadores
(si fuese la de revisión), o viceversa?
La justificación que darían quienes hicieron esta propuesta en
el debate constitucional argentino sería la relativa a la necesidad
de agilizar el trámite legislativo. No obstante, no hay que perder de
vista que la ‘‘agilización del procedimiento legislativo’’ no es un
valor absoluto, sino que debe ser considerado en su relación con
otros valores; en este caso, en conexión con la igualdad o el carácter paritario (en cuanto a su jerarquía constitucional) entre la
Cámara de Diputados y el Senado de la República.
II. LA OPCIÓN DE UN PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ‘‘ACELERADO’’
La Constitución vigente en México no prevé un procedimiento
legislativo ‘‘acelerado’’ de carácter extraordinario, que pudiese
ser aplicado bajo determinadas circunstancias. Ello no fue necesario (al menos no durante los últimos sesenta años), debido al control que el presidente siempre tuvo sobre ambas Cámaras del
Congreso. Pero ¿podríamos prescindir de un procedimiento de
esta naturaleza si esta situación cambia en el futuro, sea del partido que sea el presidente de la República?
Si de introducir un factor de ‘‘celeridad’’ en el procedimiento
legislativo se trata, quizá el camino más promisorio sería el trazado por Brasil, cuya Constitución establece un procedimiento
legislativo ‘‘acelerado’’, aparte del ‘‘ordinario’’, que puede ser
utilizado por el Poder Ejecutivo bajo determinadas reglas.
Recordemos que el artículo 64 de la Constitución brasileña indica lo siguiente:
Artículo 64. La discusión y votación de los proyectos de la iniciativa
del presidente de la República, del Supremo Tribunal Federal y de
los Tribunales Superiores se iniciarán en la Cámara de Diputados.
1o. El presidente de la República podrá solicitar tramitación de
urgencia para los proyectos de su iniciativa.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
267
2o. Si, en el caso del parágrafo anterior, la Cámara de Diputados
y el Senado Federal no se manifestaren cada cual, sucesivamente,
sobre la propuesta en el plazo de cuarenta y cinco días, será ésta
incluida en el siguiente orden del día, aplazándose la deliberación de
los demás asuntos, para que se efectúe la votación.
3o. La apreciación de las enmiendas del Senado Federal por la
Cámara de Diputados se hará en el plazo de diez días, observándose
en lo demás lo dispuesto en el parágrafo anterior.
4o. Los plazos del 2o. no corren en los periodos de receso del
Congreso Nacional, ni se aplican a los proyectos de código.304
Como puede observarse, el trámite legislativo de ‘‘urgencia’’
procede, únicamente, en relación con proyectos de ley de iniciativa exclusiva del presidente de la República del Brasil, que abarcan una amplia gama de materias relativas a la administración
pública federal, según consta en el artículo 61 de la Constitución brasileña. Además, los proyectos de ley de dichas materias
deben presentarse de manera obligatoria ante la Cámara de Diputados. Es decir, en este procedimiento, la Cámara de Diputados
será siempre la de origen, y el Senado, la de revisión.
Por otra parte, en Brasil queda a discreción del presidente de
la República calificar la ‘‘urgencia’’ que da lugar al trámite especial; y se establecen plazos específicos dentro de los cuales las
Cámaras deben discutir y votar el proyecto en cuestión (el plazo
máximo es de cincuenta y cinco días). Cabe señalar que la Constitución brasileña no indica expresamente qué procedería en caso
304 De acuerdo con el artículo 61 de la Constitución brasileña, son de la iniciativa exclusiva del presidente de la República, los proyectos de ley relativos a: a) creación de
cargos, funciones o empleos públicos en la administración directa o autárquica o que
aumenten su remuneración; b) organización administrativa y judicial, materia tributaria y
presupuestal, servicios públicos y personal de la administración de los Territorios; c) servidores públicos de la Unión y de los Territorios, su régimen jurídico, provisión de cargos,
estabilidad y jubilación de civiles, reforma y transferencia de militares para la inactividad;
d) organización del Ministerio Público y de la Defensoría Pública de la Unión, así como
normas generales para la organización del Ministerio Público y de la Defensoría Pública
de los Estados, del Distrito Federal y de los Territorios, y e) creación, estructuración y
atribuciones de los Ministerios y órganos de la administración pública.
268
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
de que las Cámaras se negasen a cumplir con el trámite legislativo de urgencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 64.
Ahora bien, bajo el marco constitucional vigente en México, si
el presidente de la República presenta ante alguna de las Cámaras
del Congreso una iniciativa de ley, queda claro que el Congreso
está obligado a darle trámite, según lo dispuesto en los artículos
71 y 72,305 pero nada se dice del tiempo o de plazos dentro de
los cuales deberá sustanciarse dicho trámite.
Si alguna referencia sobre plazos existe, ésta se encuentra en
el artículo 87 del Reglamento del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (RCG), que establece un irrisorio e
irreal plazo de cinco días, contados a partir de la fecha en que
hayan recibido el proyecto en cuestión, para que las comisiones
presenten el dictamen legislativo que habrá de remitirse al pleno
para su discusión y votación. Todos sabemos que este plazo de cinco días no es observado en la práctica, y que no puede ser materialmente observado, puesto que los proyectos de ley o decreto de
los que conocen las Cámaras del Congreso generalmente requieren de un estudio y análisis que lleva mucho más tiempo.
Ante la falta de eficacia de esta norma por imposibilidad práctica (y porque sería absurdo pretender aplicarla), nos hemos
quedado sin plazos predeterminados para que las comisiones de
dictamen legislativo realicen su labor dentro del procedimiento
legislativo. Eso significa que cualquier comisión podría retrasar
el trámite legislativo, o incluso congelarlo a ese nivel, mientras
sea políticamente posible.
Pero algo semejante ocurre cuando el dictamen legislativo
pasa al pleno de la Cámara respectiva para su discusión y votación. No existe en la Constitución, ni en la Ley Orgánica del
Congreso General ni en el RCG, ninguna disposición que presione a las Cámaras en el sentido de discutir y votar un proyecto
de ley dentro de algún plazo. En teoría, entonces, el Congreso o
305 En el artículo 74 de la Constitución mexicana hay reglas específicas relativas al
trámite de las iniciativas de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como de la cuenta pública anual.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
269
una de las Cámaras podría tardar el tiempo que quiera para estudiar, discutir y votar un proyecto de ley o decreto, sea quien
sea el sujeto o los sujetos que lo hubiesen presentado en ejercicio
de su derecho de iniciar leyes o decretos (conforme al artículo
71 constitucional).
Si la ausencia de normatividad relativa a los tiempos del trabajo legislativo en el seno de las Cámaras del Congreso de la
Unión no ha dado lugar a problemas mayores de retraso o incluso
de paralización gubernativa, por falta de ley que permita hacer
frente a una necesidad pública, ello se ha debido a la influencia
que el presidente de la República ha tenido sobre el Congreso, a
través del PRI. Sin embargo, las nuevas circunstancias que ya
estamos viviendo, y las que son razonablemente previsibles en el
futuro nos llevan a afirmar que sería conveniente introducir en
México un trámite legislativo acelerado, de carácter extraordinario, aparte del ordinario, que pudiera ser utilizado a petición del
presidente de la República en situaciones ‘‘extraordinarias’’ de
urgencia.
Ni por un instante dudamos de que, en México, la regla general debe consistir en un procedimiento legislativo ordinario. En
la gran mayoría de las materias sobre las que el Congreso de la
Unión puede legislar, éste debe contar con el tiempo suficiente
para estudiar, discutir y votar el proyecto de ley o decreto respectivo, sin presiones de tipo temporal. No obstante, consideramos que hay ciertas circunstancias que justificarían la utilización
de un ‘‘trámite de urgencia’’ para hacer frente a situaciones que
podrían tener graves repercusiones para la nación. Por tanto, sería
conveniente, reiteramos, contar con un procedimiento legislativo
acelerado, de carácter ‘‘extraordinario’’ y de utilización restringida (sólo para ciertas materias), no para que se utilizara siempre
que hubiera de legislarse sobre dichas materias, sino para ser utilizado en circunstancias que ameriten el trámite acelerado, a fin
de evitar un mal a la sociedad mexicana.
Si aceptamos lo anterior, entonces los detalles que deberían
resolverse serían, primero, determinar respecto de qué materias
270
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
podría solicitarse el trámite de urgencia; segundo, definir las circunstancias que ameritaran la solicitud del trámite de urgencia;
tercero, determinar los plazos dentro de los cuales el Congreso
tendría que realizar su labor legislativa; y cuarto, establecer las
consecuencias derivadas de que el Congreso o alguna de las Cámaras incumplieran con los tiempos del trámite legislativo acelerado.
1. Materias
En cuanto a las materias respecto de las cuales procedería la
solicitud de trámite legislativo acelerado, consideramos que podría seguirse el ejemplo de Brasil que, como vimos, abre la posibilidad de dicho procedimiento solamente para materias relativas
a la organización de la administración pública federal. En nada
afectaría al Congreso el estar obligado a aprobar, modificar o desechar, dentro de un plazo determinado, un proyecto de ley tendente a modificar la estructura del Poder Ejecutivo federal. El
Ejecutivo ganaría al tener certidumbre acerca de la estructura orgánica con la que contaría para aplicar su programa de gobierno,
y el Congreso no perdería en términos de control, puesto que sus
Cámaras siempre podrían modificar o desechar en su totalidad el
proyecto de ley en cuestión.
2. La calificación de la ‘‘urgencia’’
El otro aspecto que plantea un procedimiento legislativo acelerado como el que hemos descrito consiste en determinar qué
tipo de circunstancias ameritarían la solicitud del trámite acelerado por parte del presidente de la República.
En el caso de Brasil, no hay indicación alguna que sirva de
guía al respecto. Todo parece indicar que se ha dejado a la discreción del presidente la calificación de la ‘‘urgencia’’. Como
también se ha dejado a su discreción, vale decirlo, la calificación
de la ‘‘relevancia y urgencia’’ para adoptar medidas provisorias
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
271
(decretos con fuerza de ley) que después deben ser sometidos al
Congreso nacional, para que éste las confirme o las revoque (artículo 62 de la Constitución brasileña), si bien este mecanismo
no corresponde al del trámite legislativo acelerado, sino, como
ya apuntamos, al de las ‘‘medidas provisorias’’.
Algo similar ocurre en el caso de Argentina, en donde el presidente de la nación tiene la facultad de dictar decretos de ‘‘necesidad y urgencia’’, pero solamente ‘‘[...] cuando circunstancias
excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios
previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no
se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral
o el régimen de los partidos políticos [...]’’ que ‘‘[...] serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos,
conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros’’ (artículo 99
de la Constitución argentina). En última instancia, también es el
presidente argentino quien decide sobre la ‘‘urgencia’’, puesto
que tiene la facultad de nombrar y remover libremente a todos
los ministros, incluyendo al jefe de gabinete de ministros. Será
él, entonces, quien en la práctica califique aquellas ‘‘circunstancias excepcionales que hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las
leyes [...]’’.
Ahora bien, desde nuestro punto de vista, el poder discrecional
que el presidente pudiera llegar a tener dentro de un trámite legislativo acelerado, para calificar la ‘‘urgencia’’ que justificaría
la solicitud de aquel procedimiento es defendible por la siguiente
razón: se trataría de un procedimiento dirigido a agilizar la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo, no a someter al segundo,
el cual podría, en cualquier caso, desechar en todo o en parte el
proyecto de ley o decreto presentado por aquél, así como adicionarlo o modificarlo. Cierto es que, al establecer plazos fijos, se
presionaría al Congreso a actuar con prontitud; pero esto no significa que estaría obligado a actuar en determinado sentido. El
procedimiento, repetimos, estaría encaminado a acelerar el trámite, en apurar los tiempos, ante la percepción que el jefe de
272
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
Estado y de gobierno (que estas dos calidades tiene el presidente
de la República en México) llegase a tener en el sentido de identificar una situación como ‘‘urgente’’, que ameritase el empleo
de un procedimiento ‘‘extraordinario’’ como el que hemos descrito. Por otra parte, la manera de evitar abusos por parte del
Ejecutivo, en el ejercicio de esta facultad, resultaría de restringir
su uso a ciertas materias, tal y como ya lo hemos sugerido líneas
arriba.
Finalmente, conviene señalar que las Cámaras del Congreso
de la Unión ya tienen un procedimiento específico para acelerar
el trámite legislativo por sí mismas y no a instancia del Ejecutivo. Se trata del previsto en los artículos 59 y 60 del RCG, en
virtud del cual las dos terceras partes de los individuos presentes
pueden calificar los casos de ‘‘urgencia u obvia resolución’’ respecto de los cuales podrá dispensarse el trámite ordinario que
obliga a que todo proyecto se discuta primero en comisiones,
para que elaboren el dictamen correspondiente.
3. Los plazos
Ahora bien, ¿qué plazos podrían establecerse dentro de un procedimiento legislativo acelerado para el caso de México? La
Constitución de Brasil establece un plazo de cuarenta y cinco
días. La de Francia (otro país cuya Constitución contempla un
trámite legislativo acelerado, además del ‘‘ordinario’’) establece
un plazo de setenta días.306 Estos plazos podrían servir como pa306 El artículo 47 de la Constitución de la V República francesa establece el siguiente
procedimiento ‘‘acelerado’’ para la aprobación de las leyes financieras: ‘‘artículo 47. El
Parlamento votará los proyectos de las leyes financieras en las condiciones establecidas
por una ley orgánica.
Si la Asamblea Nacional no se ha pronunciado en primera lectura en el plazo de
cuarenta días después de haber recibido un proyecto, el Gobierno lo someterá al Senado,
el cual deberá decidir en el plazo de quince días.
A continuación se procederá con arreglo a las condiciones señaladas en el artículo 45.
Si el Parlamento no se ha pronunciado en el plazo de setenta días, las disposiciones
podrán ser puestas en vigor por vía de ordenanza.
Si la ley financiera que fije los recursos y las cargas de un ejercicio no se presenta
con tiempo suficiente para ser promulgada antes del comienzo de tal ejercicio, el Gobier-
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
273
rámetros a la decisión que, en su caso, se llegara a tomar en México, conforme a consideraciones propias de nuestra realidad política.
4. Consecuencias por incumplimiento de los plazos
Por último, en caso de establecer un procedimiento legislativo
acelerado en México, habría que definir las consecuencias derivadas de que el Congreso no discutiese y votase el proyecto de
ley en cuestión, dentro de los plazos previstos por el procedimiento acelerado (en caso de que éste llegase a solicitarse). En
cuanto a este tema, pensamos que podrían considerarse varias posibilidades:
A. Decreto-ley
Una primera posibilidad consistiría en que, ante la reticencia
del Congreso a cumplir con los tiempos del procedimiento legis-
no pedirá con carácter de urgente al Parlamento autorización para percibir los impuestos
y consignará por decreto los créditos necesarios para los servicios votados.
Los plazos establecidos en el presente artículo quedarán suspendidos cuando el Parlamento no esté en sesión.
El Tribunal de Cuentas asistirá al Parlamento y al Gobierno en el control de la
ejecución de las leyes financieras’’.
Por su parte, el artículo 45 dice lo siguiente: ‘‘artículo 45. Todo proyecto o propuesta de ley será examinado sucesivamente en las dos Cámaras del Parlamento con miras
a la adopción de un texto idéntico.
Cuando a consecuencia de un desacuerdo entre las dos Cámaras un proyecto o una
propuesta de ley no haya podido ser adoptado después de dos lecturas por cada Cámara
o, si el Gobierno declara su urgencia después de una sola lectura por cada una de ellas,
el Primer Ministro estará facultado para provocar la reunión de una Comisión mixta paritaria encargada de proponer un texto sobre las disposiciones que queden por discutir.
El texto elaborado por la Comisión mixta podrá ser sometido por el Gobierno a la
aprobación de las dos Cámaras.
Ninguna enmienda sera admisible sin la conformidad del Gobierno.
Si la Comisión mixta no llega a adoptar un texto común, o si este texto no es
aprobado en las condiciones establecidas en el párrafo anterior, el Gobierno podrá, después de una nueva lectura por la Asamblea Nacional y por el Senado, pedir a la Asamblea
Nacional que estatuya definitivamente. En tal caso, la Asamblea Nacional podrá considerar, bien el texto elaborado por la Comisión mixta, o bien el último texto votado por
ella modificado en su caso por una o varias de las enmiendas adoptadas por el Senado’’.
274
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
lativo acelerado, el Ejecutivo pudiese dictar un decreto con fuerza de ley. Ésta es, precisamente, la posibilidad que a nuestro juicio abre el artículo 62 de la Constitución brasileña, en el cual se
establece la facultad del presidente de la República de decretar
‘‘medidas provisorias’’ con fuerza de ley en casos de ‘‘relevancia
y urgencia’’. Es decir, en ejercicio de su facultad discrecional
para calificar un caso como de ‘‘relevancia y urgencia’’, el presidente brasileño podría dictar una ‘‘medida provisoria’’.307
Sin embargo, en México no existe una figura semejante a las
‘‘medidas provisorias’’ contempladas por la Constitución brasileña, ni a los ‘‘decretos de necesidad y urgencia’’, establecidos en
la Constitución de Argentina. Es cierto que, en algunos supuestos, el presidente mexicano tiene facultades legislativas, pero ninguno de ellos se asemeja a las ‘‘medidas provisorias’’ brasileñas
ni a los ‘‘decretos de necesidad y urgencia’’ argentinos.
En una situación de emergencia de las previstas en el artículo
29 constitucional, por ejemplo, el Congreso puede conceder autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga
frente a la situación. Entre esas autorizaciones, podría incluirse
la de otorgarle facultades extraordinarias para legislar durante la
emergencia.308 Pero, como puede observarse, se requeriría de la autorización del Congreso, lo cual establece una diferencia importante respecto de las medidas provisorias o decretos de necesidad
y urgencia, cuyo dictado no requiere de intervención previa del
Congreso en ningún sentido. Lo mismo puede decirse de las facultades extraordinarias para legislar en materia de regulación
económica, previstas en el artículo 131 de la Constitución general
de la República: se requiere que el Congreso faculte al Ejecutivo
para hacerlo.
Por otra parte, la obligatoriedad de las normas generales derivadas de la facultad que tiene el presidente de celebrar tratados
307 Posteriormente revisaremos brevemente el procedimiento del artículo 62 de la Constitución de Brasil, y podremos constatar que la facultad presidencial de dictar medidas
provisorias no queda fuera del control posterior de parte del Congreso.
308 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, México, Siglo XXI, 1986, p. 101.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
275
internacionales no puede equipararse a la que en su caso derivaría
de la facultad de dictar decretos con fuerza de ley en el siguiente
sentido: la obligatoriedad de las primeras a nivel interno requiere
de la ratificación del Senado, de acuerdo al artículo 133; en tanto
que la obligatoriedad de las segundas, de estar previstos en la
Constitución, sería inmediata, una vez que fueran expedidos por
el Ejecutivo. Es decir, serían obligatorios sin necesidad de intervención del Congreso, lo cual no obsta para que este último tuviese la facultad de confirmar o revocar, en un momento posterior, el decreto con fuerza de ley emitido por el Ejecutivo.
Asimismo, las normas generales dictadas por el presidente de
la República en ejercicio de la facultad reglamentaria no pueden
tener ‘‘fuerza de ley’’, puesto que formalmente son de una jerarquía inferior a ésta. De hecho, como bien sabemos, su validez
depende de su concordancia material con la ley respectiva.
Quizá las únicas figuras dentro del derecho constitucional mexicano que más se asemejan a las ‘‘medidas provisorias’’ y a los
‘‘decretos de necesidad y urgencia’’ sean las ‘‘disposiciones generales’’ del Consejo de Salubridad General y las ‘‘medidas preventivas’’ dictadas por el Departamento de Salubridad (ahora Secretaría de Salud), previstas en la fracción XVI del artículo 73
constitucional. Sin embargo, ellas se circunscriben al ámbito de
la salubridad general, dejando fuera de su alcance todas las demás materias.
Todo esto significa que, para que la opción del decreto-ley
fuese la salida a un conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo
dentro del procedimiento legislativo acelerado (en caso de que
éste existiese), tendría que introducirse dicha figura en la Constitución general de la República, con un alcance amplio, parecido
al establecido por el artículo 62 de la Constitución brasileña. Pero
una adición constitucional de este tipo tendría un grave inconveniente: se introduciría una figura que incrementaría el poder del
Ejecutivo, y que bien podría dar lugar a abusos, como ha sido el
caso en Brasil y Argentina. En un momento en el cual en México
está tratándose de construir un sistema presidencial ‘‘acotado’’ o
276
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
‘‘limitado’’, no creemos conveniente dar al presidente un instrumento con tanto poder y alcance como lo serían los decretos con
fuerza de ley.
B. Aprobación ficta
Una segunda salida al conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo dentro del procedimiento legislativo acelerado consistiría
en establecer la regla de que, si transcurrido el plazo las Cámaras
no hubiesen deliberado y votado sobre la iniciativa en cuestión,
ésta se consideraría aprobada. Esta regla se conoce en Brasil
como la ‘‘aprobación de los proyectos de iniciativa del presidente
de la República por transcurso del plazo’’, que fue introducida
en la Constitución ‘‘autoritaria’’ de 1967 y suprimida en la nueva
Constitución de 1988.309
En Argentina, por su parte, a esta regla se le conoce con el
nombre de ‘‘aprobación ficta’’ por parte del Congreso y ha quedado prohibida.310 En todo caso, la voluntad del Congreso ha de
exteriorizarse expresamente, lo cual nos parece perfectamente
congruente con el respeto a su calidad de representación nacional
y sus facultades de control sobre el Ejecutivo.
C. Ninguna
Otra posible solución consistiría en no prever consecuencia jurídico-constitucional alguna en caso de que el Congreso no cumpliese con los tiempos del trámite legislativo acelerado. En este
supuesto, el procedimiento perdería eficacia jurídica, pero esto
no querría decir que perdería su eficacia política: el Congreso o
alguna de las Cámaras311 tendrían que soportar el costo político
309 Machado Horta, Raúl, ‘‘O processo legislativo nas Constituições federais brasileiras’’, Revista da Infomação Legislativa, año 26, núm. 101, enero-marzo de 1989, p. 26.
310 El artículo 82 de la Constitución argentina señala lo siguiente: ‘‘la voluntad de cada
Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita
o ficta’’.
311 En realidad, el partido o los partidos políticos que integran la mayoría en las Cámaras.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
277
(o gozar de la ganancia política) de incumplir con los preceptos
constitucionales. Cada uno de los poderes tendría que asumir su
propia responsabilidad y pagar el costo de sus decisiones en las
siguientes elecciones. No obstante, el inconveniente de esta opción consiste en que resta fuerza normativa a la Constitución, y,
en nuestra opinión, el espíritu de la ‘‘reforma del Estado’’, su hilo
conductor, debe ser precisamente lo contrario; es decir, incrementar la fuerza normativa de nuestro documento político fundamental, en aras de la construcción de un verdadero Estado de
derecho.
Las variedades técnico-jurídicas que puede presentar un procedimiento legislativo acelerado son múltiples. Habría que realizar un estudio comparado mucho más amplio para conocer en
profundidad todas las opciones. En este capítulo, solamente hemos querido sugerir que esta posibilidad de reforma es digna de
tomarse en cuenta para el caso mexicano.
III. LA DELEGACIÓN EN COMISIONES DE LA FACULTAD
DE DISCUTIR Y APROBAR EN LO PARTICULAR
PROYECTOS DE LEY
Otro camino emprendido por Brasil y Argentina para agilizar
el trabajo legislativo en lo que concierne al Congreso consiste en
la posibilidad de delegar en las comisiones legislativas la facultad
de discutir y votar los proyectos de ley.
En efecto, el artículo 58, parágrafo 2o. de la Constitución de
Brasil indica lo siguiente: ‘‘2o. Las comisiones, en razón de la
materia de su competencia, podrán: I. discutir y votar los proyectos de ley dispensados, conforme al Reglamento, de la competencia del Pleno, salvo que hubiese recurso de un décimo de los
miembros de la Cámara’’.
Esta disposición encuentra su antecedente en la Constitución
de 1967, expedida durante la etapa más ‘‘dura’’ de la dictadura
militar. Pero la diferencia entre ambas está en que aquella Constitución previó la delegación a una comisión especial, regulada
278
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
por el Reglamento Común del Congreso Nacional (artículo 53),
en tanto que la Constitución de 1988 prefirió otorgar a las comisiones permanentes y a las temporales del Congreso nacional (y
no a una comisión especial) la facultad de discutir y votar un
proyecto de ley cuando así lo permitiese el pleno, de acuerdo al
Reglamento. Cabe señalar que dicho procedimiento jamás se utilizó, puesto que los gobiernos militares brasileños recurrieron
persistentemente al decreto-ley para establecer su dominio sobre
el proceso de elaboración de las leyes.312
Por su parte, el artículo 79 de la Constitución argentina señala que:
Artículo 79. Cada Cámara, luego de aprobar un proyecto de ley en
general, puede delegar en sus comisiones la aprobación en particular
del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus
miembros. La Cámara podrá, con igual número de votos, dejar sin
efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en
comisión requerirá el voto de la mayoría absoluta del total de sus
miembros. Una vez aprobado el proyecto en comisión, se seguirá el
trámite ordinario.
En el caso de Argentina, Dromi y Menem han señalado que
con esta disposición se buscó que el debate general se librara en
el pleno ‘‘y que el debate en particular, sobre precisiones científicas o técnicas, que requieren un valor complementario al de la
decisión política’’ se desarrollara en las comisiones.313 Asimismo,
nótese que ni la disposición de la Constitución brasileña ni la
argentina especifican hasta qué momento podrá todavía el pleno
retomar el trámite ordinario, o sea, revertir la delegación que hubiere hecho en comisiones (como sí lo hace la disposición relativa de la Constitución italiana, según veremos enseguida).
No cabe duda de que los dos artículos arriba aludidos guardan
gran familiaridad con el artículo 72 de la Constitución italiana,
que a la letra dispone:
312 Machado Horta, Raúl, op. cit., nota 309, pp. 22-23.
313 Dromi, Roberto, y Menem, Eduardo, op. cit., nota 207, p. 287.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
279
Artículo 72. Todo proyecto de ley presentado a una de las Cámaras
será examinado, según lo que disponga el Reglamento de éstas, por
una Comisión y luego por la Cámara misma, que lo aprobará artículo
por artículo y en una votación final.
El Reglamento establecerá procedimientos abreviados para las
propuestas de ley que se declaren urgentes.
Podrá asimismo disponer en qué casos y de qué forma procede
trasladar el examen y la aprobación de las propuestas de ley a unas
Comisiones, incluso las permanentes, compuestas de tal modo que
reflejen las proporciones de los grupos parlamentarios. También en
estos supuestos, mientras no haya recaído aprobación definitiva, la
propuesta de ley será reenviada al Pleno de las Cámaras si el Gobierno o una décima parte de los componentes de la Cámara o una
quinta parte de la Comisión reclaman que sea discutido y votado por
la Cámara misma o bien que sea sometido a la aprobación final de
ésta únicamente con declaraciones de voto. El Reglamento especificará la forma de publicidad de los trabajos de las Comisiones.
Se adoptará siempre el procedimiento normal de examen y aprobación directa por el Pleno para propuestas de ley en materia constitucional y electoral y para las de delegación legislativa, de autorización para ratificar tratados internacionales, de aprobación de
presupuestos y cuentas (el subrayado es nuestro).
En nuestra opinión, esta posibilidad de reforma es digna de
tenerse en cuenta para el caso de México. Sería una forma de acelerar el trabajo legislativo, que no afectaría la participación plural
de los partidos políticos en el procedimiento legislativo, en tanto
que la integración de las comisiones reflejase las mismas proporciones que los grupos parlamentarios guardan en el pleno; ni
afectaría el carácter ‘‘democrático’’ del trabajo legislativo,314
puesto que en el seno de las comisiones las decisiones se adoptarían por mayoría absoluta de votos (al igual que en el pleno).
Además, y en todo caso, la delegación podría revertirse, ya sea
por decisión de la mayoría absoluta del pleno o a solicitud de
314 Utilizamos aquí el término ‘‘democrático’’ en la acepción que alude al principio
mayoritario que impera en las democracias en la toma de decisiones.
280
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
una determinada fracción de la Cámara o de la comisión a la que
se le delegaron los poderes.315
No obstante todo lo anterior, no podemos dejar de señalar los
aspectos negativos que Mortati ha observado en la experiencia
italiana relativa a la disposición que aquí comentamos. Entre
ellos, se encuentran la sobreproducción legislativa, la desarticulación de la actividad del Parlamento, y el contenido sectorial de las
leyes emanadas de las comisiones por atender intereses de grupos
específicos,316 lo cual no ha sido óbice para que la institución
siga vigente en Italia, y que se haya adoptado tanto en Brasil
como en Argentina.
Es verdad que un procedimiento como el aquí descrito puede
resultar al menos ‘‘molesto’’ al concepto tradicional de ‘‘representación política’’ y su vinculación con el trabajo legislativo.
¿Acaso no elegimos los ciudadanos a representantes para que sea
el Congreso o, en cualquier caso, sus Cámaras las que tomen las
decisiones? ¿Dónde queda la representatividad? ¿A quién representan las comisiones?
Desde nuestra perspectiva, la cuestión de la representatividad
(prurito que podría surgir en la visión ortodoxa de la teoría constitucional que no toma en cuenta la importancia real que tienen
los partidos políticos, cuya aparición y aun predominio ha afectado muchos de los presupuestos en que descansa la propia teoría) quedaría a salvo si se dan dos circunstancias: primero, que las
comisiones estén integradas de tal manera que se mantenga la
misma proporción que los grupos parlamentarios tengan en el
pleno; y segundo, que el pleno pueda recuperar el trámite ‘‘normal’’ y revertir de esta manera la delegación hecha a la comisión,
a petición de una fracción relativamente pequeña del número total de legisladores.
315 Como puede observarse a partir de la normatividad vigente en Brasil, Argentina e
Italia, la recuperación del trámite ordinario por parte del pleno puede adoptar distintas
modalidades.
316 Mortati, Costantino, Instituzioni di diritto pubblico, Padua, Cedam, 1969, vol. I, p.
254, cit. por Machado Horta, Raúl, op. cit., nota 309, p. 23.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
281
IV. EL VETO PRESIDENCIAL
La posibilidad de crecientes oportunidades de conflicto entre
el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en México amerita un
análisis del veto presidencial bajo un nuevo enfoque. ¿Debería
éste replantearse?
Al contrario de lo que suele pensarse, en el presente siglo el
veto ha sido interpuesto en numerosas ocasiones, tal y como lo
reporta Carpizo en su amplio y ya clásico estudio sobre el presidencialismo mexicano.317 No obstante, es notable el hecho de
que, a partir de la década de 1970, su utilización disminuyó drásticamente, al grado de convertirse en una institución en letargo.
Sin embargo, el cambio político experimentado por el país apunta
a la posibilidad de que el veto vuelva a ser empleado. Y aquí la
pregunta sería la siguiente: ¿tenemos un marco constitucional
adecuado en relación con el veto, considerado éste a la luz de la
nueva realidad política del país?
1. El veto presidencial en la actualidad
En general, creemos que la regulación constitucional sobre el
veto presidencial es adecuada. En primer lugar, nos parecen razonables los diez días útiles de que goza el presidente para hacer
las observaciones que considere pertinentes, si las tuviere.318 En
segundo lugar, estamos en favor de la conservación de la disposición que imposibilita el llamado ‘‘veto de bolsillo’’, figura del
derecho constitucional estadounidense que se presenta en los casos en los cuales la legislatura concluye su periodo de sesiones
o empieza una etapa de vacaciones dentro del término de diez
días fijados para que el presidente haga sus observaciones a un
proyecto de ley aprobado por las Cámaras. En este supuesto, el
317 Carpizo, Jorge, op. cit., nota 308, pp. 90-91.
318 En el caso de Argentina, el presidente cuenta también con ‘‘diez días útiles’’ (artículo
80); en el de Estados Unidos, con ‘‘diez días (sin contar los Domingos)’’ (artículo I,
sección 7); y en el caso de Brasil, ‘‘quince días útiles’’ (artículo 66).
282
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
presidente puede omitir la firma del proyecto ‘‘olvidándolo en su
bolsillo’’, en cuyo caso el proyecto no se convertiría automáticamente en ley.319
El ‘‘veto de bolsillo’’ no es posible en México (y creemos que
ello es positivo) debido a lo dispuesto en el inciso b) del artículo
72 constitucional (en especial, su segunda parte): ‘‘b) se reputará
aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con
observaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término hubiere el Congreso
cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución
deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido’’ (énfasis añadido).
Esto significa que, si antes de que transcurra el plazo de los
diez días útiles para que el Ejecutivo haga las observaciones a
un proyecto de ley o decreto (si las tuviere) el Congreso clausura
o suspende sus sesiones, el presidente no puede ‘‘olvidarlo en su
bolsillo’’ (y por lo tanto impedir su conversión en ley o decreto),
sino que debe devolverlo el primer día útil en que el Congreso
esté reunido, para que las Cámaras aprecien las observaciones
del Ejecutivo y voten conforme a lo dispuesto en el inciso c) del
artículo 72 constitucional, con el objeto de definir si se sostiene
o se supera el veto presidencial.
En nuestra opinión, esta disposición del inciso c) del artículo
72 constitucional es positiva, al mantener un mejor equilibrio entre el Ejecutivo y el Legislativo. El ‘‘veto de bolsillo’’ daría un
poder adicional a la institución presidencial dentro del proceso
legislativo, el cual, en el caso de México, ya se ve considerablemente sujeto a la influencia del Poder Ejecutivo.
En tercer lugar, consideramos pertinente la subsistencia de la
mayoría calificada de dos tercios indispensable para superar el
veto presidencial. En este sentido, sigue siendo plenamente vigente la opinión de Rabasa quien afirmara lo siguiente:
319 Carpizo, Jorge, op. cit., nota 308, pp. 90-91.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
283
la diferencia entre la simple mayoría y dos tercios de votos es considerable y hacía decir en aquella época que serviría para despojar
al congreso de la facultad legislativa. El privilegio del veto no tiene
tal poder, porque es simplemente negativo: es la facultad de impedir,
no de legislar; y como una ley nueva trae la modificación de lo existente, la acción del veto, al impedirla, no hace sino mantener algo
que ya está en la sociedad.320
En el mismo sentido que Rabasa, la exposición de motivos del
proyecto de Constitución de Carranza, por su parte, observó que
‘‘el Poder legislativo estaba dotado en la Constitución de 1857,
de facultades que le permitían estorbar o hacer embarazosa y difícil la marcha del Poder Ejecutivo o bien sujetarlo a la voluntad
caprichosa de una mayoría fácil de formar en las épocas de agitación, en que regularmente predominan las malas pasiones y los
intereses bastardos’’.321
Por último, la segunda comisión de Constitución del Constituyente de Querétaro hizo lo propio, al afirmar en el dictamen
relativo al veto, que:
en la Constitución de 1857 era muy restringida la intervención del
Ejecutivo; tan restringida que casi era nula y en la práctica se vio
que no tenía ninguna influencia para la modificación de proyectos
de ley que estimara dignos de una reconsideración. Esta base, que
ha colocado a nuestros presidentes en la dura alternativa de erigirse
en dictadores disolviendo las Cámaras populares o de encontrar en
ellas una oposición sistemática que los conduzca a su inevitable caída, ha revelado un gran vicio en nuestra ley fundamental por la falta
de organización del veto. Esto lo corrige el inciso C del artículo 72
del proyecto, en donde las observaciones que haga el Ejecutivo a un
proyecto de ley o decreto provocan una segunda discusión en ambas
Cámaras y requieren una nueva aprobación por dos tercios de votos
320 Rabasa, Emilio, op. cit., nota 281, pp. 177-178.
321 Cit. en Herrera y Lasso, Manuel, Estudios constitucionales, 2a. serie, México, Jus,
1964, pp. 117-118.
284
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
de los individuos presentes en cada Cámara, para que deba promulgarse por el Ejecutivo sin excusa.322
Sin la mayoría de dos tercios exigida para superar el veto presidencial, la institución perdería su sentido y razón de ser como
un instrumento para evitar la precipitación en el proceso legislativo; como un mecanismo de defensa del Ejecutivo frente a la
posibilidad de invasión e imposición por parte del Legislativo, y
como una forma de aprovechar la experiencia e inducir la corresponsabilidad del Poder Ejecutivo en el procedimiento legislativo.323
Por otra parte, si bien consideramos, por las razones expuestas,
que el veto tal y como está contemplado por nuestra actual normatividad constitucional es adecuado a la realidad que vive y al
parecer vivirá México en el futuro, no queremos dejar de señalar
la conveniencia de aclarar lo que la doctrina ya ha dejado bien
claro: el hecho de que cuando el multicitado inciso c) del artículo
72 constitucional habla de ‘‘las dos terceras partes del numero
total de votos’’, la Constitución está requiriendo el voto de las
dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus
respectivas Cámaras y no el número total de unos y de otros.324
No resulta vano tener en cuenta la existencia de esta diferencia, puesto que la redacción impropia del inciso c) del artículo
72 se presta a confusiones, lo cual podría dar lugar a la generación de un conflicto que bien podría ser evitado.
Dicho conflicto se daría en virtud de que las dos opciones
arrojan un número distinto en relación con el mínimo de diputados y senadores requeridos para superar el veto presidencial. En
efecto, si se trata de las dos terceras partes de los miembros presentes de las Cámaras, estaríamos hablando de un mínimo de
ciento sesenta y siete diputados y de cuarenta y tres senadores
322 Cit. ibidem, p. 118.
323 Éstas son las finalidades del veto, según lo expuesto por Jorge Carpizo. Vid. Car-
pizo, Jorge, op. cit., nota 308, p. 85.
324 Pueden consultarse, por ejemplo, los extensos estudios sobre el tema de Herrera y
Lasso, Manuel, op. cit., nota 321, pp. 109-131, y Carpizo, Jorge, op. cit., nota 308, pp.
88-89.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
285
para superar el veto.325 En tanto que si se trata de las dos terceras
partes del número total de legisladores en la Cámara respectiva,
estaríamos hablando de un mínimo de trescientos treinta y tres
diputados y de ochenta y cinco senadores cuyo voto sería requerido para superar el veto presidencial.
Como puede apreciarse, la primera interpretación beneficia al
Legislativo, puesto que exige un quórum de votación más fácil
de alcanzar para poder superar un veto interpuesto por el presidente en contra de un proyecto de ley o decreto aprobado por las
Cámaras del Congreso de la Unión. Podría incluso pensarse en
la conveniencia de reformar esta disposición para evitar conflictos en el futuro.
2. El veto parcial
Por otro lado, hay que advertir que el artículo 72, inciso c),
de la Constitución general de la República permite el veto parcial: ‘‘el proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte
por el Ejecutivo [...]’’ (el énfasis es nuestro). Sin embargo, no
debemos confundir el ‘‘veto parcial’’ con la ‘‘promulgación parcial’’ admitida por la Constitución de Argentina.
En efecto, el artículo 80 de la Constitución argentina dispone
lo siguiente:
Artículo 80. Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto
no devuelto en el término de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas
si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el
espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En
este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia.326
325 Tomando en cuenta que el quórum de asistencia requerido por el artículo 63 constitucional para que las Cámaras sesionen es de más de la mitad del número total de sus
miembros, o sea, doscientos cincuenta y un diputados y sesenta y cinco senadores.
326 El artículo 80 ha de concordarse con el 83, relativo al trámite para superar el veto
presidencial: ‘‘artículo 83. Desechado en el todo o en parte un proyecto por el Poder
286
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
En virtud de esta disposición, el presidente argentino puede
observar parcialmente un proyecto de ley aprobado por el Congreso nacional de ese país, y promulgar la parte no vetada. Esta
posibilidad no es admitida por la Constitución mexicana en vigor.
Lo que esta última sí permite es el veto parcial; es decir, el presidente puede hacer observaciones a todo o a partes de un proyecto de ley o decreto, pero, en ambos casos, estará obligado a
devolver el proyecto entero con sus observaciones, a la Cámara
de su origen, como lo indica el inciso c) del artículo 72 constitucional.327 En México, el presidente no podrá, bajo ninguna circunstancia, promulgar la parte no vetada del proyecto en cuestión.
En suma, la ‘‘promulgación parcial’’ no es admitida por nuestra Constitución, y no estaríamos en favor de que fuera adoptada
en México. La ‘‘promulgación parcial’’ desvirtúa la naturaleza
del veto y genera un desequilibrio en favor del Poder Ejecutivo.
Esto es así debido a que, con el veto total sin promulgación parcial, las observaciones del presidente operan como un criterio de
revisión del juicio legislativo, que obliga al Congreso a evaluar
nuevamente el texto aprobado por sus Cámaras. Este elemento
Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de su origen; ésta lo discute de nuevo,
y si lo confirma por mayoría de dos tercios de votos, pasa otra vez a la Cámara de revisión. Si ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el proyecto es ley y pasa al
Poder Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de ambas Cámaras serán en este
caso nominales, por si o por no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes,
como las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente por la prensa. Si
las Cámaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones
de aquel año’’.
327 Herrera y Lasso ha señalado, correctamente, lo desafortunado de la redacción del
inciso c) del artículo 72 constitucional, en la parte que alude a la facultad del Ejecutivo
de desechar en todo o en parte un proyecto de ley o decreto. En opinión de Herrera y
Lasso, ‘‘el presidente de la República ni aprueba ni desecha las leyes o decretos que el
Congreso le remite, porque no tiene, en el veto, la facultad de estatuir sino una limitada
facultad de impedir [...]. Leyes y decretos no vetados son resoluciones que el Ejecutivo
no objeta y debe promulgar sin demora. Leyes y decretos vetados son resoluciones de
promulgación diferida o frustrada. La devolución del proyecto con las observaciones presidenciales obliga a las Cámaras a discutirlo y votarlo por segunda vez; pero son ellas
las que lo aprueban ----si superan el veto con una votación de dos tercios de los presentes---- y son ellas las que lo desechan, si en estas segundas votaciones no se logra la
mayoría requerida’’. Herrera y Lasso, Manuel, op. cit., nota 321, p. 180.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
287
de revisión con posibilidad de insistencia (y, por tanto, de superación del veto) se pierde con la promulgación parcial, en relación con la parte no vetada y promulgada por el presidente. Además, la promulgación parcial disminuye la gravedad de la
decisión del presidente de interponer el veto, gravedad que, al decir de Gelli, ‘‘opera como un dique frente a la eventual arbitrariedad
del ejecutivo, dado que este debe dar cuenta de lo obrado a la opinión pública y justificar, con buenas razones, su decisión’’.328
Más específicamente, la ‘‘promulgación parcial’’ en Argentina
plantea problemas adicionales, que sólo mencionaremos, sin analizarlos más a fondo: se permite la ‘‘promulgación parcial’’ solamente si hay ‘‘autonomía normativa’’, y si con ello no se altera
el ‘‘espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso’’. Sin embargo, ¿quién definirá si tal autonomía normativa
existe?, ¿quién y con qué criterios determinará si una promulgación parcial altera o no el espíritu y la unidad del proyecto? Bajo
el mecanismo argentino, parece que el Poder Ejecutivo tendría
facultad discrecional para tomar dichas decisiones. Además,
como una dificultad más, cabría preguntarse si podrían estas decisiones del Ejecutivo ser revisables por el Poder Judicial.329
Por último, obsérvese que, de acuerdo al texto del artículo 80
de la Constitución argentina arriba reseñado, en caso de promul328 En este párrafo hemos seguido muy de cerca los conceptos anotados por María Angélica Gelli en su análisis del veto y la promulgación parcial en la Constitución argentina.
Señala la autora que, ‘‘además, la Constitución de los Estados Unidos dispuso ----como
otro límite a la institución---- sólo la alternativa del veto total a los proyectos de ley,
generando, con ello, un efecto de control social importante. Ciertamente, el veto total
constituye una medida que implica un alto costo político para el presidente, por la aptitud
que tiene de detener la sanción de la ley, dictada en concurrencia de las voluntades de
los representantes del pueblo y de los representantes de los Estados locales’’. Gelli, María
Angélica, ‘‘Veto y promulgación parcial en la reforma constitucional de 1994’’, en Bidart
Campos, G., y Sandler, R. (coords.), Estudios sobre la reforma constitucional de 1994,
Argentina, Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales ‘‘Ambrosio L. Gioja’’-Depalma, 1995, pp. 181-190.
329 Gelli sugiere en relación con esta última interrogante, que la Corte Suprema de
Justicia podría declarar inconstitucionales normas que hayan entrado en vigor en virtud
de una ‘‘promulgación parcial’’, si considera que la ‘‘autonomía normativa’’ aducida por
el Poder Ejecutivo no existía, o que la aprobación altera el espíritu y la unidad del proyecto aprobado por el Congreso. Ibidem, pp. 189-190.
288
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
gación parcial, habrá de seguirse el procedimiento previsto para
los decretos de necesidad y urgencia (que revisaremos con posterioridad en este capítulo).
3. ¿Qué actos del Congreso pueden ser vetados?
De acuerdo a nuestra Constitución, ¿qué actos del Congreso
pueden ser vetados y cuáles no? El texto constitucional parece
ser muy claro: el procedimiento del artículo 72 constitucional,
que es el que incluye la posibilidad del veto, se refiere a ‘‘todo
proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de
alguna de las Cámaras [...]’’ (énfasis añadido). Es decir, toda
resolución que sea emitida en ejercicio de facultades exclusivas
de las Cámaras no puede ser vetada por el presidente.
Asimismo, el inciso j) del propio artículo 72 señala una serie
de hipótesis en las cuales el Ejecutivo no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras: cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado;
cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno
de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales;
cuando se trate del decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la comisión permanente. Cabe observar que
tanto Herrera y Lasso como Carpizo han señalado que el inciso
j) del artículo 72 es inútil, debido a que todas estas hipótesis quedan de entrada descartadas de la posibilidad del veto, al no encuadrar en el supuesto inicial señalado por el primer párrafo del
mismo artículo: sólo son susceptibles de ser vetados los proyectos de ley o decreto cuya resolución no sea exclusiva de alguna
de las Cámaras.330
330 Herrera y Lasso, Manuel, op. cit., nota 321, p. 180. Carpizo, además, aclara que las
resoluciones del Congreso reunido en asamblea única (hipótesis de designación de presidente interino o sustituto previstas en los artículos 84 y 85 constitucionales) también
deben considerarse como no susceptibles de ser vetadas, puesto que el encabezado del
artículo 72 se refiere a leyes y decretos que se discuten sucesivamente en ambas Cámaras.
Y también señala que las reformas constitucionales no pueden ser vetadas por el presidente puesto que provienen del poder revisor, que es un órgano de jerarquía superior al
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
289
Ahora bien, nuestro interés principal al discutir en estas páginas la naturaleza y alcances del veto presidencial radica en analizar la problemática que circunda esta institución en su relación
con el Presupuesto de Egresos de la Federación. Nuestra preocupación podría resumirse con la siguiente pregunta: ¿está facultado el presidente de la República para vetar el proyecto de Presupuesto de Egresos una vez que éste ha sido modificado o
desechado por la Cámara de Diputados?
Si nos atenemos al sentido literal de lo dispuesto por el encabezado del artículo 72 constitucional, debemos concluir que la
respuesta es negativa. La resolución que aprueba, modifica o desecha el Presupuesto de Egresos es emitida en ejercicio de una
facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, según lo establecido en la fracción IV del artículo 74 constitucional. Por lo tanto,
no podría, en principio, ser vetada. Sin embargo, la historia registra casos en los cuales el presidente ha vetado el Presupuesto
aprobado por la Cámara de Diputados. Por ejemplo, en 1932 el
presidente vetó la Ley de Ingresos del erario federal y los presupuestos de egresos de ese año.331
Si en virtud de esta especie de ‘‘costumbre constitucional’’, a
todas luces contraria al sentido literal del encabezado del artículo
72 constitucional, se argumentara que las resoluciones de la Cámara de Diputados que aprueban, modifican o desechan el Presupuesto sí pueden ser vetadas, habría una serie de problemas
adicionales, derivados de las distintas hipótesis posibles, que convendría señalar aquí:
a) Resolución de la Cámara que aprueba en sus términos el
proyecto presentado por el Ejecutivo: el veto sería posible pero
improbable, puesto que es difícil imaginar bajo qué circunstancias el presidente vetaría la resolución que aprueba su propio proyecto de Presupuesto.
Congreso, y el presidente sólo puede vetar resoluciones del Congreso, conforme a las
reglas del artículo 72 constitucional. Carpizo, Jorge, op. cit., nota 308, pp. 87-88.
331 Carpizo, Jorge, op. cit., nota 308, p. 90.
290
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
b) Resolución de la Cámara que modifica el proyecto presentado por el presidente: en esta hipótesis, la Cámara aprobaría un
proyecto distinto al del presidente, puesto que se han introducido
modificaciones (que podrían ser de mayor o de menor importancia). En este caso, no encontramos razón alguna por la cual el
veto no pudiese ser interpuesto (si omitimos el hecho ya señalado
de que, en estricto sentido, el artículo 72 constitucional no admite
el veto para el caso del Presupuesto de Egresos, por ser su discusión y aprobación ----o rechazo----, facultad exclusiva de una de
las Cámaras: la de diputados).
c) Resolución de la Cámara que desecha el proyecto de Presupuesto presentado por el presidente: aquí el problema derivaría
de la siguiente duda, ¿puede el presidente interponer el veto contra resoluciones negativas? Herrera y Lasso argumenta que esto
no es posible: ‘‘porque sobre resoluciones negativas no tiene eficacia el veto, que es facultad de impedir’’.332
Para tratar de encontrar algunos elementos que nos permitan
ilustrar nuestro juicio en cuanto al problema planteado, nos haríamos la siguiente pregunta: ¿qué pasa si las Cámaras del Congreso desechan un proyecto de ley presentado por el presidente
de la República?, ¿puede ese rechazo ser vetado por el Ejecutivo?
En el artículo 72 constitucional pueden distinguirse dos hipótesis:
El inciso g) nos presenta la primera hipótesis: si el proyecto
de ley o decreto es desechado en la Cámara de origen, no podrá
volver a presentarse en las sesiones del año. Es decir, si el proyecto de ley o decreto es desechado en la Cámara de origen, éste
no se remite al Ejecutivo para que realice observaciones a la resolución cameral que desecha el proyecto, sino que se envía a
archivo, hasta, en su caso, el siguiente periodo de sesiones del
año. En otras palabras, la resolución negativa que en la hipótesis
‘‘desecha’’ el proyecto de ley no puede ser vetada.
El inciso d) nos plantea la segunda hipótesis: si la Cámara de
revisión desecha en su totalidad un proyecto de ley o decreto, el
332 Herrera y Lasso, Manuel, op. cit., nota 321, p. 181.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
291
proyecto debe regresar a la de su origen con las observaciones
de la de revisión; y si examinado de nuevo el proyecto fuese
aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá el proyecto a la Cámara que lo desechó (o sea, la de revisión), la cual lo tomará otra vez en consideración. Finalmente, si
ésta lo aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para
los efectos de la fracción a) (en donde sí cabría el veto); pero si lo
reprobase (la de revisión), no podrá volver a presentarse en el
mismo periodo de sesiones. Es decir, según la última parte del
inciso d) del artículo 72 constitucional, la resolución de la Cámara de revisión que ‘‘reprueba’’ el proyecto de ley o decreto no
se remite al Ejecutivo para que realice observaciones, sino que se
envía al archivo (al menos durante el periodo de sesiones en curso). En otras palabras, la resolución negativa que en la hipótesis
‘‘reprueba’’ el proyecto de ley no puede ser vetada.
Reiteramos, entonces, nuestra pregunta incial: ¿qué procedería
si la Cámara de Diputados desecha (no aprueba o reprueba) en
su totalidad el Presupuesto de Egresos? El presidente no podría
vetar el rechazo, sea porque nos adhiramos al texto del encabezado del artículo 72 constitucional (que establece el veto sólo en
relación con proyectos cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras), o porque comulguemos con la opinión de
que el veto no procede contra resoluciones negativas.
Y ante la imposibilidad de modificar esta decisión de la Cámara de Diputados, no habría Presupuesto federal y por lo tanto
no habría base legal para realizar gasto alguno, salvo por lo dispuesto en el artículo 75 constitucional, el cual dispone que, en
caso de que por cualquier circunstancia la Cámara de Diputados
omita fijar la retribución correspondiente a un empleo que esté
establecido por la ley, se entenderá por señalada la que hubiere
tenido fijada en el Presupuesto anterior, o en la ley que estableció
el empleo. Llegados a este punto, simplemente mencionaríamos
que podría convenir ampliar los alcances del artículo 75 constitucional, a fin de evitar las consecuencias perniciosas para la economía nacional que derivarían de un conflicto de esta naturaleza
292
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
sobre el Presupuesto. Si éste se desecha, entonces podría ser conveniente que el artículo 75 constitucional dispusiese que el Presupuesto del año anterior se considerara prorrogado hasta que se
aprobara un nuevo Presupuesto para el año que se inicia.
4. ¿Existe alguna distinción entre ‘‘publicar’’ y ‘‘promulgar’’?
Como lo indica el inciso c) del artículo 72 constitucional, superado el veto presidencial por el voto de las dos terceras partes
de los miembros presentes en cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión, el proyecto de ley o decreto volverá al Ejecutivo ‘‘para su promulgación’’. Como es bien sabido, la doctrina
ha debatido sobre la posible distinción entre ‘‘promulgar’’ y ‘‘publicar’’. Desde nuestra perspectiva, Carpizo tiene razón al decir
que la Constitución utiliza tales términos como sinónimos en los
incisos a) y c) del artículo 72 constitucional. Y también tiene
razón cuando señala el peligro que puede representar la distinción entre ‘‘promulgar’’ y ‘‘publicar’’, puesto que quienes proponen tal distinción (y parte importante de la doctrina lo hace) consideran la promulgación como la etapa dentro del procedimiento
legislativo en la cual el presidente comprueba que se han satisfecho todas las formalidades y requisitos exigidos por la Constitución para expedir una ley o un decreto, lo cual le daría una
justificación para no publicar la ley si considera que tales requisitos no se cumplieron.333 Esto daría una especie de segunda
oportunidad al presidente, posterior al veto, para oponerse a la entrada en vigor de una ley, lo cual no es ni puede ser el sentido
y la intención del artículo 72 constitucional.
Sin embargo, más que concentrarnos en este debate, quisiéramos enfocar nuestra atención en la discusión relativa a lo que
sucedería si el presidente no publica (promulga) la ley o el decreto una vez que le ha sido remitido por el Congreso.
333 Carpizo, Jorge, op. cit., nota 308, pp. 92-93.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
293
De darse este supuesto, en primer lugar habría que determinar
si publicar la ley o el decreto es una facultad o una obligación
del presidente de la República. En opinión de Burgoa, se trata
de una obligación.334 Al decir de Carpizo, se trata también de una
obligación impuesta por la fracción I del artículo 89 constitucional: ‘‘artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente
son las siguientes: I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida
el Congreso de la Unión [...]’’.
Nosotros creemos que, efectivamente, se trata de una obligación, puesto que, si no fuese así, se estaría dando al Ejecutivo
un control absoluto sobre el procedimiento legislativo, lo cual no
es, de ninguna manera, el sentido y el espíritu de la Constitución.
Al contrario, nuestra norma fundamental establece un sistema de
colaboración entre los poderes Legislativo y Ejecutivo para la
elaboración de la ley, dentro del cual el segundo tiene la posibilidad de hacer observaciones y obligar al Congreso a una reconsideración, pero en el que este último, o sea el Legislativo, tiene
la palabra final, en virtud de la posibilidad de superar el veto
presidencial.
En nuestra opinión, es perfectamente posible interpretar la
Constitución en el sentido de que publicar la ley es una obligación (y no una facultad) del titular del Poder Ejecutivo. Sin embargo, creemos que aun así convendría, en vista de las nuevas
circunstancias políticas que vive el país, no dejar lugar a ninguna
duda interpretativa, y asentar expresamente en las fracciones a)
y c) del artículo 72 constitucional, primero, que no existe distinción alguna entre ‘‘publicar’’ y ‘‘promulgar’’ ----sustituyendo el
término ‘‘promulgación’’ por el de ‘‘publicación’’ en el mencionado inciso c)----; y segundo, que el presidente está obligado a
‘‘publicar’’ inmediatamente, tanto el proyecto de ley al que no lo
hubiere hecho observaciones, como aquél en relación con el cual
el veto hubiere sido superado.
334 Burgoa, Ignacio, op. cit., nota 281, p. 783.
294
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
En segundo lugar, tenemos que definir qué consecuencias jurídicas acarrearía el hecho de que el presidente de la República
no publicara la ley. Burgoa ha sugerido que, en dicha hipótesis, el
Congreso estaría facultado para hacer la publicación correspondiente.335 En nuestra opinión, esto sería lo deseable, pero reconocemos que la Constitución no ofrece una solución clara y explícita en caso de que se presentara este supuesto. Por lo tanto, creemos
que sería conveniente que se introdujera algún procedimiento que
viniera a dar una salida al conflicto que, en las circunstancias descritas, podría darse entre el Legislativo y el Ejecutivo.
El artículo 66 de la Constitución de Brasil podría arrojar algo
de luz sobre el tipo de procedimiento que diera una salida institucional al conflicto potencial arriba anotado:
Artículo 66. La Cámara en la cual haya sido concluida la votación
enviará el proyecto de ley al Presidente de la República, quien, de
aprobarlo, lo sancionará.
1. [...].
2. [...].
3. [...].
4. El veto será apreciado en sesión conjunta, dentro de treinta días
contados a partir de su recepción, y sólo podrá ser superado por el
voto de la mayoría absoluta de los Diputados y Senadores, en escrutinio secreto.
5. Si el veto no fuere mantenido, el proyecto será enviado, para
su promulgación, al Presidente de la República.
6. Agotado sin deliberación el plazo establecido en el parágrafo
4, el veto será colocado en el orden del día de la sesión inmediata,
con preferencia a las demás proposiciones, hasta su votación final,
salvo las materias de que trata el artículo 62, parágrafo único.
7. Si la ley no fuera promulgada dentro de cuarenta y ocho horas
por el Presidente de la República, en los casos de los parágrafos 3
y 5, el Presidente del Senado la promulgará y, si éste no lo hiciese
en igual plazo, corresponderá hacerlo al Vice-Presidente del Senado.
335 Idem.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
295
En el caso mexicano, podría pensarse en una solución similar,
mediante la cual se diese la facultad al presidente del Senado (o
al de la Cámara de Diputados, o al presidente de la Cámara que
en relación con el proyecto en cuestión hubiese sido la de origen)
la facultad de publicar una ley que no hubiese sido publicada por
el presidente, en claro incumplimiento de una obligación constitucional.
Por último, creemos que, no obstante que la negativa del presidente de la República a publicar la ley podría encuadrar perfectamente en una o varias de las causales de responsabilidad
política señaladas en la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Publicos,336 sería difícil, si no es que imposible, iniciar un juicio político en su contra, puesto que el artículo 110
constitucional no menciona al presidente como uno de los servidores públicos que pueden ser sujetos de dicho juicio. Desde
nuestra perspectiva, ésta es una omisión que debería subsanarse.
Es decir, el presidente de la República debe ser políticamente
responsable ante el Congreso (más aún si se trata de algo tan
grave como negarse a publicar una ley), y por tanto debiera ser
336 El artículo 6o. de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos
dispone que ‘‘es procedente el juicio político cuando los actos u omisiones de los servidores públicos a que se refiere el artículo anterior, redunden en perjuicio de los intereses
públicos fundamentales y de su buen despacho’’. Por su parte, el artículo 7o de la misma
ley indica que ‘‘redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su
buen despacho:
I. El ataque a las instituciones democráticas;
II. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo y federal;
III. Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o sociales;
IV. El ataque a la libertad de sufragio;
V. La usurpación de atribuciones;
VI. Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando cause
perjuicios graves a la Federación, a uno o varios Estados de la misma o de la sociedad,
o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones;
VII. Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior; y
VIII. Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos
de la Administración Pública Federal o del Distrito Federal y a las leyes que determinan
el manejo de los recursos económicos federales y del Distrito Federal’’.
En nuestra opinión, la conducta presidencial de no publicar la ley constituye una
omisión que encuadra al menos en las hipótesis contempladas en las fracciones I, II, VI
y VII del artículo 7o. de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
296
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
incluido entre los sujetos mencionados en el artículo 110 constitucional.
Si no procede el juicio político en caso de que el presidente
se niegue a publicar una ley, ¿procedería entonces un juicio de
responsabilidad penal, previa declaración de procedencia sustanciada conforme a lo dispuesto en el artículo 111 constitucional? La
respuesta no es sencilla, debido a la manera en que se encuentra
regulado constitucionalmente el régimen de responsabilidad penal del presidente de la República.
En efecto, recordemos que el párrafo 2o. del artículo 108 constitucional dispone que ‘‘el presidente de la República, durante el
tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la
patria y delitos graves del orden común’’. Conforme a esta redacción, la negativa del presidente a publicar una ley daría lugar
a responsabilidad de tipo penal solamente en el caso de que dicha
omisión pudiese ser considerada como ‘‘traición a la patria’’ o
como ‘‘delitos graves del orden común’’.
Ahora bien, en relación con el primer delito, difícilmente podría considerarse que no publicar la ley pudiera encuadrar en una
de las hipótesis del artículo 203 del Código de Justicia Militar,
que definen el delito de ‘‘traición a la patria’’.337 Y en relación
con los ‘‘delitos graves del orden común’’, el problema radica en
que el contenido y significado de este concepto es indeterminado
(y así ha sido dejado por el poder revisor de la Constitución, a
pesar de la insistencia de buena parte de la doctrina en el sentido
de especificar su significado).
337 El artículo 203 del Código de Justicia Militar consta de veintidós fracciones. Entre
algunas de las conductas constitutivas del delito de ‘‘traición a la patria’’ podríamos mencionar, a manera de ejemplo, las siguientes: inducir a una potencia extranjera a declarar
la guerra a México, pasarse al enemigo, levantarse en armas para desmembrar el territorio
nacional, excitar una revuelta entre las tropas o a bordo de un buque o aeronave al servicio
de la nación, al frente del enemigo; transmita al enemigo algún libro o apuntes de señales,
etcétera.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
297
¿Cuáles son los ‘‘delitos graves’’? En sus comentarios al artículo
108 constitucional, Jesús Orozco nos ilustra acerca de las diversas opiniones proporcionadas por la doctrina:338
a) ‘‘Delitos graves’’ son aquéllos en los que el indiciado o, en
su caso, el procesado, no obtiene el derecho a la libertad provisional bajo caución, prevista en el artículo 20 constitucional. A
su vez, esta opción nos remite a una ley secundaria que sería la
que definiría los delitos que son ‘‘graves’’.339 A nivel federal, los
‘‘delitos graves’’ están listados en el artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales.
b) ‘‘Delitos graves’’ son aquéllos respecto de los cuales el Ministerio Público podrá, bajo su responsabilidad, ordenar la detención de un indiciado sin autorización judicial, en casos urgentes
y cuando exista el riesgo fundado de que el indiciado pueda sustraerse a la acción de la justicia, en los términos dispuestos por
el párrafo quinto del artículo 16 constitucional.340 Como en la
opción anterior, la ley secundaria sería la que definiría qué delitos
son ‘‘graves’’. A nivel federal, tal ley es, de nuevo, el Código Federal de Procedimientos Penales (específicamente, su artículo 194).
c) ‘‘Delitos graves’’ son aquéllos cuya sanción puede consistir
en la pena de muerte, según el artículo 22 constitucional; es decir, traición a la patria en guerra extranjera, parricidio, homicidio
con alevosía, premeditación y ventaja, delitos graves del orden
militar y también los cometidos por incendiarios, plagiarios, salteadores de caminos y al pirata.
338 Orozco Henríquez, Jesús, ‘‘Comentarios al artículo 108 constitucional’’, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, comentada, México, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas-Porrúa, 1997, t. II, p. 1,106.
339 Recordemos que el primer párrafo de la fracción I del artículo 20 constitucional
señala que ‘‘inmediatamente que lo solicite, el juez deberá otorgarle la libertad provisional bajo caución, siempre y cuando se garantice el monto estimado de la reparación
del daño y de las sanciones pecuniarias que en su caso puedan imponerse al inculpado y
no se trate de delitos en que por su gravedad la ley expresamente prohiba conceder este
beneficio’’ (el subrayado es nuestro).
340 El párrafo quinto del artículo 16 constitucional dispone que: ‘‘sólo en casos urgentes, cuando se trate de delito grave así calificado por la ley y ante el riesgo fundado de
que el indiciado pueda sustraerse a la acción de la justicia [...]’’ (las cursivas son nuestras).
298
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
Respecto de esta opción, debemos anotar que la propia doctrina ha objetado su utilidad como criterio para determinar el contenido de los delitos graves por los que el presidente de la República podría ser acusado penalmente, según el artículo 108
constitucional. En tal sentido se han pronunciado Tena Ramírez
y Burgoa, quienes sugieren que, si bien nadie duda de que los
delitos mencionados en el artículo 22 constitucional pueden ser
calificados como ‘‘graves’’ (en el sentido genérico y la acepción
común del término), no es razonable entender que tales delitos
se hayan incluido en el artículo 22 con la mira puesta en la responsabilidad del jefe del Ejecutivo.341 Este mismo razonamiento
puede ser aplicado a las dos opciones interpretativas anteriores.
d) ‘‘Delitos graves’’ son aquéllos que casuisticamente son calificados como tales por las Cámaras del Congreso de la Unión,
atendiendo a las circunstancias del caso concreto y al delito cometido. Esta opción dejaría en manos del Congreso o, con mayor
precisión, del Senado, la determinación de la gravedad de los delitos por los que puede ser procesado penalmente el presidente
de la República durante su encargo. Decimos que tal poder quedaría en manos del Senado en virtud de lo dispuesto por el párrafo cuarto del artículo 111 constitucional, que estatuye que, en
341 Al respecto, Tena señala lo siguiente: ‘‘en las dos primeras ediciones de la presente
obra consideramos que puede hallarse una base en el artículo 22 de la Constitución para
clasificar los delitos graves. Ciertamente el criterio que inspiró la clasificación de delitos
que contiene el artículo 22, tuvo en cuenta que se trata de delitos graves, ya que autoriza
para ellos la pena de muerte. Pero también partió del supuesto de que son delitos cometidos por particulares, por gentes susceptibles de incurrir en ellos dentro de su ambiente
social y por sus condiciones personales. Ese criterio no sirve para suponer que el Jefe del
Estado se encuentre, al igual que todos los demás, en condiciones de cometer tales delitos.
Las especiales circunstancias en que actúa no hacen presumible que se convierta en plagiario, salteador de caminos, pirata, etc., que son las hipótesis del artículo 22. Parecería
indecoroso que la ley previera, siquiera en hipótesis aventurada, que el Jefe del Estado
pudiera cometer esos crímenes. Y podría parecer, además, que al autorizar el enjuiciamiento por delitos que no se cometerán se trata de hacer a un lado aquellos otros que el
Jefe del Estado, en la especial situación que guarda, sí es susceptible de cometer.
No es necesario, por lo demás, fincar la clasificación de los delitos graves sobre
un texto de la Constitución, pues ninguno se hizo con la mira puesta en la responsabilidad
del funcionario, que como ninguno otro está al margen de la responsabilidad ordinaria’’.
Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1975, p. 600.
Vid. también Burgoa, Ignacio, op. cit., nota 281, p. 561.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
299
el supuesto de acusación contra el presidente realizada por la Cámara de Diputados, ‘‘la Cámara de Senadores resolverá con base
en la legislación penal aplicable’’, lo cual significa que el Senado
mismo aplicaría al presidente la sanción correspondiente.
La doctrina ha insistido en que este sistema es peligroso, dado
que con ello se dejaría al jefe del Ejecutivo a merced de un Congreso hostil. Tena Ramírez, entre otros, ha propuesto el retorno
a la tradición constitucional anterior a texto fundamental de 1857,
que consiste en especificar y establecer los límites de los delitos
de los que es responsable el presidente de la República durante
el ejercicio de su encargo.342
Por otro lado, ¿a qué se refiere la expresión ‘‘del orden común’’?, ¿ha de tomarse esta expresión en su acepción opuesta al
concepto de ‘‘orden federal’’, como por ejemplo, se utiliza en los
incisos a) y c) de la fracción V del artículo 107 constitucional?343
Si esto fuere así, significaría entonces que el presidente de la República no podría ser procesado penalmente durante su encargo
por los ‘‘delitos graves’’ previstos en el artículo 194 del Código
Federal de Procedimientos Penales?344
Como puede apreciarse, la normatividad relativa a la responsabilidad penal del presidente de la República está plagada de
ambigüedades y puntos de interpretación problemáticos. Asimismo, deja abierto un flanco por el que un Congreso hostil podría
342 ‘‘El peligro se atenúa si por mandamiento constitucional es en la ley donde debe
constar la clasificación respectiva, tal como lo propuso la reforma de 47 con la fórmula
‘delitos graves ordinarios del orden federal o local que determine la ley’. Pero aun con
esta modificación, que tendrá la ventaja de juzgar el caso conforme a una norma conocida
y anterior, hay la posibilidad de que el Congreso trate de sojuzgar al presidente mediante
la expedición de una ley de tendenciosa severidad. Parece aconsejable, por todo ello,
reanudar la tradición interrumpida en 57, especificando concretamente en la Constitución
los delitos por los que puede ser acusado el presidente de la República durante el tiempo
de su encargo’’. Tena Ramírez, Felipe, op. cit., nota 341, p. 600.
343 ‘‘V. El amparo contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin
al juicio [...]: a) En materia penal, contra resoluciones definitivas dictadas por tribunales
judiciales, sean estos federales, del orden común o militares [...]. c) En materia civil,
cuando se reclamen sentencias definitivas dictadas en juicios del orden federal o en juicios mercantiles, sea federal o local la autoridad que dicte el fallo, o en juicios del orden
común’’ (el subrayado es nuestro).
344 Orozco, Jesús, op. cit., nota 338, p. 1,106.
300
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
dirigir un ataque contra el presidente, al interpretar en función
de su conveniencia política la ‘‘gravedad’’ de ciertos delitos de
los que fuese acusado el jefe del Ejecutivo. Entendemos que, en
el pasado, y a pesar de los reiterados señalamientos de la doctrina, el poder revisor de la Constitución haya preferido mantener
la ambigüedad, con el objeto de proteger al presidente detrás de la
vaguedad conceptual (lo cual sólo era posible bajo el supuesto
de un Congreso sometido a la voluntad presidencial). Sin embargo, bajo las nuevas condiciones políticas que parecen vislumbrarse en México, mantener tal ambigüedad podría revertirse en contra del presidente, sea éste del partido que sea. Por tanto, en aras
de proteger al jefe del Ejecutivo y de un mejor equilibrio institucional, creemos que convendría dar por fin el paso de especificar limitativamente y en la propia Constitución los delitos por
los que podría ser acusado y, en su caso, suspendido o hasta destituido de su cargo.
En suma, consideramos que sería positiva una reforma constitucional que, por un lado, deje perfectamente claro que el presidente de la República podría ser sujeto del juicio político en
caso de incumplir con su obligación de publicar la ley (y por
supuesto, en otros casos también); y que, por otro lado, determine
con precisión por cuáles delitos puede el presidente de la República ser acusado, para los efectos de la declaración de procedencia penal prevista en el artículo 111 de la Constitución general
de la República.
V. LOS DECRETOS CON FUERZA DE LEY
En relación con las ‘‘medidas provisorias’’ y los ‘‘decretos de
necesidad y urgencia’’, cabría tener muy presente que ambas instituciones surgen de la historia y experiencia política propias de
Brasil y de Argentina; es decir, de historias políticas caracterizadas por la práctica reiterada de sus respectivos y sucesivos presidentes (tanto los democráticamente elegidos como los que no
lo fueron) de legislar por decreto, aun sin estar constitucional-
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
301
mente facultados para tal efecto. Por ejemplo, para el caso de
Argentina, Sagüés reporta que, hasta la administración de Alfonsín, se habían expedido quince decretos leyes; además, nos dice
que el propio Alfonsín expidió otros tantos decretos durante su
gobierno; mientras que, hasta 1994, la administración del presidente Menem había pronunciado más de trescientos.345
Al parecer, y en virtud de la bien arraigada práctica de legislar
por decreto, tanto en Brasil como en Argentina, los constituyentes
de ambos países tuvieron que enfrentarse al siguiente dilema: ¿qué
convenía más: prohibir la práctica por considerarla un indebido
aumento de poder del presidente, o regular la práctica, para que
fuera en adelante ejercida de manera acotada y limitada?
La segunda opción, que finalmente prevaleció, reconocía que
la práctica era tan arraigada, que, ni aun prohibiéndola, desaparecería de la vida política nacional. Por lo tanto, más que prohibirla
y tener después que vivir en un régimen de irregularidades constitucionales (puesto que era previsible que subsistiría a pesar de su
prohibición) era conveniente permitirla, pero sometiéndola a una
clara regulación constitucional. De esta manera, tanto la Constitución de Brasil como la de Argentina permiten las llamadas
‘‘medidas provisorias’’ y los denominados ‘‘decretos de necesidad y urgencia’’, respectivamente.
De esta suerte, el artículo 62 de la Constitución brasileña dispone lo siguiente:
Artículo 62. En caso de relevancia y urgencia, el Presidente de la
República podrá adoptar medidas provisorias, con fuerza de ley, debiendo someterlas de inmediato al Congreso Nacional, el cual, estando en receso, será convocado extraordinariamente para reunirse
en el plazo de cinco días.
345 Sagüés, Néstor Pedro, op. cit., nota 171, t. I, p. 499. Por su parte, Eduardo Emili
reconoce que los decretos de necesidad y urgencia fueron utilizados en Argentina mucho
tiempo antes de la reforma de 1994. Emili, Eduardo, ‘‘Los decretos de necesidad y urgencia a partir de la reforma constitucional’’, en Sarmiento; García, et al., op. cit., nota
208, p. 399.
302
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
Páragrafo único. Las medidas provisorias perderán eficacia, desde
la adopción si no fueren convertidas en ley en el plazo de treinta
días, a partir de su publicación, debiendo el Congreso Nacional disciplinar las relaciones jurídicas derivadas de ellas.
Por su parte, el artículo 99 de la Constitución de Argentina
indica que:
Artículo 99. El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:
1. [...].
2. [...].
3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar.
El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para
la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia
penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán
decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos,
conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los
diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción
de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara
para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las
Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los
alcances de la intervención del Congreso.
Ahora bien, a diferencia de Brasil y Argentina, México no ha
tenido esta práctica reiterada de los decretos con fuerza de ley
durante el presente siglo. No hubo necesidad de recurrir a ellos,
en virtud de las reglas de un sistema político que permitieron al
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
303
presidente de la República mantener el control sobre el procedimiento legislativo gracias al que a su vez ha podido ejercer sobre
las dos Cámaras del Congreso de la Unión.
Pero si estas circunstancias cambian en México (como parece
estar sucediendo) ¿convendría adelantarse, y proponer una reforma que introdujese instituciones similares a las ‘‘medidas provisorias’’ y a los ‘‘decretos de necesidad y urgencia’’ en nuestra
Constitución?
Por nuestra parte, no creemos que esto sea conveniente. Las
medidas provisorias y los decretos de necesidad y urgencia indiscutiblemente dan un mayor poder a los presidentes de Brasil
y Argentina; especialmente si consideramos que son ellos los que
califican la ‘‘relevancia y urgencia’’ y las ‘‘circunstancias excepcionales’’ que justifican su utilización. Si los poderes constituyentes de Brasil y de Argentina admitieron estas figuras constitucionales (aun entrando en conflicto con la intención expresa
de ‘‘moderar’’ el presidencialismo, invocada en ambos procesos de
reforma) fue porque prefirieron adoptar una postura de ‘‘realismo
político-jurídico’’, ante la previsible persistencia de dichos decretos a pesar de que no estuviesen permitidos por la Constitución
(tal y como había sido el caso en el pasado). Se prefirió, entonces, regular y acotar la institución, más que prohibirla.
Pensando en México, no creemos conveniente dar un poder
tal al presidente, justamente cuando está tratándose de moderar
nuestro sistema presidencial. Si la práctica de los decretos con
fuerza de ley no forma parte de nuestra experiencia histórica del
presente siglo, no vemos justificación alguna por que haya de
introducirse aquella figura en nuestro esquema constitucional.
VI. LA DELEGACIÓN LEGISLATIVA
Caso distinto al anterior es el de la ‘‘delegación legislativa’’.
Las leyes delegadas son aquéllas que dicta el Poder Ejecutivo en
virtud de una habilitación que le confiere expresamente el Poder
Legislativo en materias que son de la competencia de este últi-
304
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
mo.346 Este tipo de leyes se diferencian del decreto-ley en un punto principal: no son dictadas en razón de atribuciones propias del
Poder Ejecutivo, sino mediante habilitación legislativa.
Son varias las razones que la doctrina ha identificado para justificar la delegación legislativa. Se ha invocado, por ejemplo, el
‘‘principio de eficacia y la necesaria colaboración en el funcionamiento de los órganos del Estado, principalmente en materias
de naturaleza técnica, complejas o muy cambiantes, para las cuales el Ejecutivo se halla mejor dotado, tanto en cuerpo de asesores
y órganos auxiliares, como en aspectos estructurales y funcionales’’.347 Otros, en cambio, opinan que la delegación legislativa es
un mal necesario del gobierno en las sociedades modernas.348
En verdad, la delegación legislativa no deja de plantear problemas teóricos importantes. El principal de ellos, por supuesto,
es el relativo a la manera en que impacta al principio de separación de poderes que, como todos sabemos, es esencial al Estado
de derecho. Indiscutiblemente, si nos ubicamos en una perspectiva ortodoxa, la delegación legislativa afecta tal principio: a través de la delegación, la potestad de hacer leyes, encomendada
tradicionalmente a un órgano del Estado que representa a la nación (el Congreso), es transferida a otro órgano, es decir, al Poder
Ejecutivo.
Sin embargo, creemos que el mecanismo de la delegación legislativa, tal y como ha sido concebido doctrinalmente y como
se le ha configurado normativamente, deja a salvo el principio
de separación de poderes.
346 Vid. Canosa, Armando N., ‘‘La delegación legislativa en la nueva Constitución’’,
en Cassagne, Juan Carlos, Estudios sobre la reforma constitucional, Buenos Aires, Depalma, 1995, pp. 167-168.
347 Urrutigoity, Javier, ‘‘Comentario sobre la delegación legislativa en la reforma constitucional’’, en Sarmiento García, et al., op. cit., nota 208, p. 370.
348 ‘‘Lo real es que en la actualidad, en la mayoría de los países de Occidente han
debido acudir a la delegación legislativa como solución ----a veces dolorosa pero siempre
necesaria---- para poder proveer a las necesidades cambiantes del Gobierno [...]’’. Zarza
Mensaque, Alberto, Delegación de facultades legislativas en el derecho constitucional
comparado, cit. por Dromi, R., y Menem, E., op. cit., nota 207, p. 282.
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
305
En efecto, la delegación legislativa no implica cesión perpetua
e irrevocable del poder de hacer leyes. Como apunta Urrutigoity
para el caso argentino, ‘‘la delegación no importa una transferencia de la titularidad, sino del ejercicio de una competencia, manteniendo el delegante la coordinación, el control y la responsabilidad por dicho ejercicio, así como las facultades de revocación
y avocación [...]’’.349
En primer lugar, el Congreso ejerce un esencial control sobre
la delegación legislativa en razón de que su consentimiento es la
llave para abrir el procedimiento. Sin el consentimiento del Congreso, no hay delegación legislativa al Ejecutivo.
En segundo lugar, el Congreso ejerce otro importante control
sobre el proceso de elaboración de leyes delegadas. En Brasil,
este control se ejerce por medio de la disposición del artículo 68
constitucional, que ordena que la resolución del Congreso nacional a través de la cual se delegue la potestad legislativa al Ejecutivo deberá especificar ‘‘su contenido y los términos de su ejercicio’’. De manera similar, el artículo 76 de la Constitución
argentina permite la delegación legislativa al Ejecutivo ‘‘dentro
de las bases de la delegación que el Congreso establezca’’. Es decir, al serle delegada la potestad legislativa, el Ejecutivo no tiene
un ‘‘cheque en blanco’’ para legislar sin considerar de manera
alguna al Poder Legislativo delegante. Al contrario, el Ejecutivo
estará limitado por las resoluciones del Congreso, que fijarán el
contenido y los términos del ejercicio de la facultad delegada
(para usar la expresión brasileña), o las bases de la delegación (para emplear la terminología de la Constitución argentina). Como
sugiere Urrutigoity, esto, a su vez, implica la obligación del Congreso de proporcionar una ‘‘clara política legislativa’’ que impida
que el Ejecutivo se ‘‘desborde’’.350
349 Urrutigoity, op. cit., nota 347, p. 371.
350 ‘‘La valoración debe hacerse teniendo encuentra la ratio legis de esta exigencia, que
consiste en evitar que el legislador incurra en un desentendimiento de sus competencias,
descargándolas en el ejecutivo’’. Ibidem, p. 390.
306
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
En tercer lugar, tanto la Constitución de Brasil como la de
Argentina establecen límites materiales a la delegación legislativa. En Brasil, el artículo 68 constitucional prohíbe expresamente
la delegación en determinadas materias. En Argentina, la delegación procede únicamente en ciertas materias (‘‘en materias determinadas de administración o de emergencia pública’’, dice el artículo 76). Cabe aclarar que la fórmula empleada en Argentina
ha dado lugar a amplias discusiones acerca del significado y alcance de estos términos, añadiendo con ello confusión en un área
constitucional tan sensible como ésta, que podría provocar conflictos de interpretación de gran impacto político.
En cuarto lugar, es posible afirmar que ambas Constituciones
admiten la posibilidad de que el Congreso establezca límites temporales al ejercicio de la facultad de legislar que hubiese sido
delegada al Ejecutivo. En Argentina, tal posibilidad es explícita
(‘‘con plazo fijado para su ejercicio’’), entendiéndose que la facultad del Ejecutivo caduca por transcurso del plazo. De esta manera, toda norma expedida por el Ejecutivo invocando facultades
delegadas estará viciada de inconstitucionalidad, si fue expedida
después de haber vencido el plazo señalado por la resolución del
Congreso que otorgó la delegación.
Por su parte, en Brasil, el límite temporal al ejercicio de la
facultad de legislar del Ejecutivo, a través de delegación, puede
perfectamente entenderse dentro de la disposición constitucional
que ordena que la resolución del Congreso nacional que delegue
la potestad legislativa ‘‘especificará su contenido y los términos
de su ejercicio’’ (énfasis añadido).
La realidad política nos muestra que el Poder Ejecutivo ya es
un actor preponderante en el proceso de elaboración de las leyes.
Tiene mayor capacidad técnica, cuenta con fuentes casi inagotables de información, y es capaz de conducirse de una manera
más unificada y coherente dentro del procedimiento legislativo.
El Congreso, en contraste, está compuesto por dos Cámaras que
frecuentemente tienen distintos puntos de vista, que además están
divididas en función de líneas partidistas e incluso de fracciones
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
307
de partidos; no cuentan con suficiente infraestructura de apoyo
para el trabajo legislativo, y, por último, están integradas por una
gran cantidad de miembros.
Partiendo de esta realidad, existente en la mayoría de los países del mundo moderno, podría pensarse en la conveniencia de
abrir una oportunidad institucional que, como lo permite la delegación legislativa, potencie la función que, en las circunstancias
actuales, este órgano del Estado está mejor capacitado para realizar: controlar al Poder Ejecutivo.
Así, en aras de acelerar en determinadas circunstancias el procedimiento de elaboración de las leyes, consideramos que resultaría conveniente que el Congreso de la Unión pudiese, si así lo
decide, delegar en el Ejecutivo la facultad de legislar, únicamente
en relación con ciertas materias, que habrían de definirse con precisión. Si se estableciera esta posibilidad, lo importante sería,
como asevera Zarza, ‘‘estructurar métodos para que el órgano titular de la atribución pueda reasumir la potestad cuando estime
que los derechos de los ciudadanos corren peligro ante el obrar
legisferante del Ejecutivo y fundamentalmente, ejercer un control
efectivo sobre el modo y las condiciones con que se ejercitan las
condiciones delegadas al gobierno’’.351 Solamente de esta manera
podría enfatizarse el principio de eficacia y rapidez en la actividad legisferante, dejando a salvo el principio de separación de
poderes.
En Brasil, la delegación legislativa está prevista en el artículo
68 constitucional:
Artículo 68. Las leyes delegadas serán elaboradas por el Presidente
de la República, quien deberá solicitar la delegación al Congreso Nacional.
1o. No serán objeto de delegación los actos de competencia exclusiva del Congreso nacional, los de competencia privativa de la
Cámara de Diputados o del Senado Federal, la materia reservada a
ley complementaria, ni la legislación sobre:
351 Idem.
308
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
I. Organización del Poder Judicial y del Ministerio Público, la
carrera y la garantía de sus miembros;
II. Nacionalidad, ciudadanía, derechos individuales, políticos y
electorales;
III. Planes plurianuales, directrices presupuestarias y presupuestos.
2o. La delegación al Presidente de la República tendrá la forma
de resolución del Congreso Nacional, que especificará su contenido
y los términos de su ejercicio.
3o. Si la resolución determinare la apreciación del proyecto por
el Congreso Nacional, éste lo hará en votación única, estando prohibido realizar cualquier enmienda.
Por su parte, el artículo 76 de la Constitución argentina prevé
la delegación legislativa de la siguiente manera:
Artículo 76. Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las
bases de la delegación que el Congreso establezca.
La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el
párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa.
En un esfuerzo de síntesis que pudiese orientarnos acerca de
la naturaleza de la delegación legislativa, podríamos identificar
los siguientes puntos relevantes:
a) Mediante la delegación legislativa, el Congreso decide dar
facultades al Ejecutivo para legislar;
b) La delegación opera únicamente respecto de ciertas materias, o bien,
c) No pueden ser objeto de delegación ciertas materias;
d) El Congreso fija bases que deberán ser respetadas por el
Ejecutivo al legislar en uso de la delegación;
e) Se establece la caducidad de la facultad de legislar en virtud
de la delegación si no se ejercita dicha facultad dentro del plazo
fijado por el Congreso, y
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
309
f) El Congreso tiene la facultad de revisar la ley producida por
el Ejecutivo en ejercicio de facultades derivadas de la delegación
legislativa.
¿Significa la delegación legislativa un incremento del poder
del Ejecutivo? No precisamente. Como puede observarse en los
puntos arriba anotados, el Ejecutivo está sujeto de varias formas
a la voluntad del Congreso. Y, a su vez, ambos órganos están
sujetos a la prohibición constitucional de delegar ciertas materias.
En nuestra opinión, es ésta una nueva forma de ver la separación
de funciones y la colaboración entre poderes en el mundo moderno, por lo menos en relación con el procedimiento de elaboración
de las leyes.
VII. CONCLUSIONES
Si el patrón de relaciones entre las Cámaras del Poder Legislativo y entre éste y el Poder Ejecutivo llegase a cambiar en el
sentido apuntado en este capítulo y en los anteriores, consideramos que en el caso mexicano:
a) Sería positivo suprimir el trámite de reenvío en la hipótesis
de desechamiento total del proyecto de ley de parte de la Cámara de revisión, y establecer en su lugar una regla que mandase
archivar el proyecto así desechado, prohibiendo además que tal
proyecto fuese presentado de nuevo en el mismo periodo de sesiones.
b) Convendría contar con un procedimiento legislativo acelerado, de carácter extraordinario y de utilización restringida a ciertas materias (por ejemplo, relativas a la administración pública
federal), que podría ser solicitado discrecionalmente por el presidente de la República en situaciones de urgencia.
c) Sería pertinente permitir que el pleno delegase en comisiones la facultad de discutir y votar en lo particular proyectos de
ley, cuidándose que las comisiones estuviesen integradas en la
misma proporción que los grupos parlamentarios tuviesen en el
pleno (como ya lo ordena la Ley Orgánica del Congreso), y per-
310
JOSÉ MARÍA SERNA DE LA GARZA
mitiendo que este último pudiese recuperar el trámite ordinario
(revocar la delegación) hasta antes de que la comisión votase definitivamente, si así lo decidiese el propio pleno.
d) Convendría aclarar la relación entre el veto presidencial y
el Presupuesto de Egresos de la Federación. Para lograr esto, habría que:
-- Dejar claro que el veto sí procede en caso de modificaciones o adiciones al proyecto de Presupuesto presentado por
el Ejecutivo, ya sea estableciendo expresamente la posibilidad del veto en esos casos, o cambiando el régimen constitucional del Presupuesto permitiendo que también la Cámara de Senadores intervenga en su aprobación. En este
último supuesto, se trataría de que el Presupuesto quedase
bajo el régimen del artículo 72 constitucional.
-- Dejar claro que el veto no procede en caso de desechamiento total del proyecto de Presupuesto (principio de que el
veto no procede contra resoluciones negativas), pero dar
una salida al conflicto sobre el Presupuesto, con el establecimiento de una regla que permitiese prorrogar el Presupuesto del año anterior hasta que hubiese un nuevo Presupuesto
para el año que se inicia.
e) Convendría dejar claro que ‘‘publicar’’ y ‘‘promulgar’’ significan lo mismo (sustituyendo el sustantivo ‘‘promulgación’’ del
inciso c) del artículo 72 constitucional, por el sustantivo ‘‘publicación’’).
f) Sería conveniente disponer que el presidente de la República
está obligado a publicar la ley que hubiese sido aprobada por el
Congreso, sea que no se hubiese interpuesto el veto, o en relación
con la cual el veto hubiese sido superado, y prever un procedimiento para que el propio Congreso publique la ley, en caso de
que aquél se negarse a hacerlo.
g) Convendría permitir expresamente la procedencia del juicio
político contra el presidente de la República, en caso de que se
negase a publicar la ley (y en otros supuestos también).
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA
311
h) Sería pertinente determinar con precisión por qué delitos puede el presidente de la República ser acusado, para los efectos de
la declaración de procedencia penal prevista en el artículo 111
de la Constitución general de la República.
i) Podría convenir abrir la posibilidad de la delegación legislativa respecto de ciertas materias (o prohibiendo la delegación
en ciertas materias). El Congreso fijaría bases que deberían ser
respetadas por el Ejecutivo al legislar en uso de la delegación, y
se establecería la caducidad de la facultad de legislar si ésta no se
ejercita dentro del plazo fijado por el Congreso. Además, el Congreso tendría la facultad de revisar la ley, modificándola o derogándola, en todo o en parte.
EPÍLOGO
La diversidad de veredas analíticas, así como de ideas y propuestas revisadas a lo largo del presente trabajo nos obliga a realizar
en este epílogo un último esfuerzo de recapitulación, ciertamente
muy breve, para el efecto de reiterar la línea de argumentación
principal y para identificar los cabos que, por la dirección que
fue tomando la investigación, quedaron sueltos.
Como ser recordará, comenzamos con el estudio de los casos
de Brasil y en Argentina, con el objeto de elaborar un marco de
referencia que nos permitiese abordar el tema de la reforma del
Estado en México. Para ello, dividimos nuestro análisis de los
casos mencionados en dos partes: la parte relativa al proceso del
debate sobre la reforma constitucional, y la parte relativa al contenido del debate mismo. Asimismo, incluimos un par de capítulos
en los que hicimos una breve referencia al marco constitucional
básico que resultó de los procesos de reforma tanto en Brasil
como en Argentina. Así, estuvimos en posición de diseñar nuestro
marco de referencia para reflexionar sobre el caso mexicano.
Dentro de esta línea, fuimos enfocándonos en un aspecto específico de los muchos que se abordaron a lo largo de los primeros seis capítulos. Es decir, nos concentramos en el debate
sobre la forma de gobierno y, más en particular, sobre las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Fue en este ámbito en el que nos propusimos desde un principio enfocar nuestra
atención. Es en este aspecto específico de la reforma del Estado
en el que hemos querido hacer nuestra propia contribución al debate constitucional que muy probablemente pronto comenzará a
darse en nuestro país.
313
314
EPÍLOGO
En un proceso selectivo y ciertamente discriminatorio, fuimos
llevando la línea argumental del libro al terreno de las relaciones
entre el Legislativo y el Ejecutivo. En la parte final, terminamos
por concentramos en el ámbito del proceso legislativo, en el cual
se dan diversos puntos de contacto entre los dos poderes mencionados, como parte de nuestro sistema de separación de funciones y colaboración de poderes. Asimismo, argumentamos que
el cambio político que se ha dado en México está llevando al
surgimiento de un patrón relativamente más conflictivo de relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y entre las Cámaras de este último, patrón que podría parecerse al que ha prevalecido en Brasil y en Argentina durante el tiempo en que estos
dos países han tenido gobiernos democráticos en este siglo. De
esta manera, propusimos la idea de que bien valdría la pena repensar aspectos de nuestro esquema constitucional vigente, en
función de las nuevas circunstancias políticas, así como de las
dos grandes preocupaciones del debate constitucional latinoamericano contemporáneo, que identificamos a partir de nuestro estudio de casos: la consolidación de la democracia y la eficacia
del régimen político. Fue así como llegamos a las propuestas de
reforma que incluimos en el capítulo décimo.
Sin embargo, nuestro interés por concentrarnos en una parcela
específica del debate constitucional latinoamericano nos llevó a
dejar de lado muchos otros temas que también fueron objeto de
discusión y reforma tanto en Brasil como en Argentina. Algunos
de esos temas ni siquiera los mencionamos en nuestro estudio de
casos, como, por ejemplo, el relativo a los derechos humanos; la
relación entre el derecho interno y el derecho internacional; la reforma del Poder Judicial; los derechos económicos y sociales, y los
derechos de los pueblos indígenas. Todos ellos son de gran relevancia y seguramente la discusión que en torno a ellos se dio en
Brasil y Argentina podría aportar ideas para informar el propio debate mexicano. Valdría la pena que en el futuro se realizaran estudios en estas materias que, por los objetivos que nos planteamos
desde el principio de nuestra investigación, no abordamos.
EPÍLOGO
315
Otros temas, en cambio, sí fueron mencionados, pero no mayormente desarrollados, lo cual, repetimos, fue deliberado, en
función del objetivo específico de la obra. Entre ellos podríamos
mencionar, por sólo aludir a algunos, al sugerente tema de instrumentos tales como el de la declaración de inconstitucionalidad
por omisión, cuya expansión podría dar lugar a una nueva manera
de entender las ‘‘normas programáticas’’ en el constitucionalismo
latinoamericano. De igual forma, podríamos mencionar la comisión mixta del Congreso brasileño, que tiene facultades para conocer de las leyes presupuestales y de planeación, con efectos
vinculatorios; y también podríamos hacer referencia a temas tan
importantes como el de la definición de los límites de la ingeniería constitucional, y el relativo a las características de la ‘‘clase
política’’ o la ‘‘cultura política’’, como presupuesto del funcionamiento de los diversos diseños institucionales. Por último, podríamos aludir a aquella idea invocada en el debate constitucional
brasileño, según la cual se requiere de un nuevo ‘‘pacto social’’,
que siente las bases de una mejoría real de las condiciones de
vida de la población, como un prerrequisito para lograr al menos
uno de los objetivos de las reformas constitucionales latinoamericanas: la consolidación de la democracia.
Estamos plenamente conscientes de que una comprensión cabal
del desarrollo político futuro de nuestro país debe incluir una reflexión profunda sobre todos estos temas. Además, sólo así podremos
entender cuáles son los límites y los alcances de la reforma político-institucional dentro de una verdadera reforma del Estado.
Por último, quisiéramos terminar este libro haciendo una reflexión acerca de los límites de la reforma constitucional como elemento capaz de construir un sistema plenamente democrático. Y
es que no podemos pretender que con una reforma constitucional
‘‘adecuada’’ vayamos a tener una democracia consolidada que,
además, funcione y sea eficaz. Si tan sólo se tratara de expedir
una ‘‘buena’’ Constitución, seguramente la democracia llevaría más
de un siglo y medio reinando vigorosa en América Latina. La
316
EPÍLOGO
cuestión es que la democracia estable y eficaz es mucho más que
un arreglo institucional.
Por esta razón, creo legítimo poder hablar de la necesidad de
una transición a la democracia después de ‘‘la transición democrática’’, para expresar la idea de que, después de la reforma
constitucional, después de lo que en México llamamos ‘‘la reforma del Estado’’, vendrá el trabajo más arduo, la tarea más dura
de realizar, para la cual no hay guía, ni estudios académicos, ni recetas de organismos internacionales que seguir. Me refiero al cambio en las conciencias; a la transformación de la forma en que
nos percibimos a nosotros mismos en relación con los demás, y
de la manera en que asumimos las responsabilidades que la democracia conlleva, ya sea como gobernantes o como gobernados.
Es ésta una labor de largo plazo, que por su propia naturaleza
no habrá de rendir frutos de manera inmediata. Se trata, ni más ni
menos, que de la creación de una nueva ética política y cívica de
los mexicanos, tarea monumental que incluso hace ver minúscula
la propia empresa de la reforma constitucional, que es necesaria,
mas no suficiente, para construir la democracia a la que aspiramos.
En último término, llegamos a una verdad que, paradójicamente, se encuentra muy bien expresada en el artículo 3o. de la Constitución mexicana de 1917; de esa Constitución que muchos pretenden hoy reformar: la construcción de la democracia requiere
de educación para vivir en la democracia. Lo que significa que
la transición difícil, la que implica una transformación en verdad
profunda, tiene su motor en la educación, entendida en su sentido
más amplio; es decir, como aquella actividad que consiste en
formar a los individuos para lograr ‘‘el constante mejoramiento
económico, social y cultural del pueblo’’. Palabras estas últimas
que utiliza el mencionado artículo 3o., relativo al derecho a la
educación. En última instancia, esto significa que en el cumplimiento pleno y cabal del mandato del artículo 3o. de la Constitución vigente ha de consistir la verdadera reforma del Estado;
la educación, entonces, ha de marcar el camino de la verdadera
transición a la democracia en México.
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