Poder Judicial de la Nación

Poder Judicial de
la Nación
En
la
a los
ciudad
de
Causa n? 1543/97-Orden n? 1500
“RISTAGNO, Luis B. c/CMC s/
Nulidad de acto administrativo
(Ordinario)”.
Juzg. Fed. San Martín 1-Sec. 3
Sala II-Reg. n?
F?
San
Martín, Partido
homónimo,
días del mes de abril del año dosmil,
reunidos en acuerdo ordinario los señores Jueces de la Sala
II de la Cámara Federal de Apelaciones de San Martín, a los
fines de dictar sentencia en la causa caratulada: “RISTAGNO,
LUIS B. C/CORPORACIÓN DEL MERCADO CENTRAL S/NULIDAD DE ACTO
ADMINISTRATIVO (ORDINARIO)”, con n?1543/97 de entrada y n?1500
del registro de la Secretaría Civil. Practicado el sorteo de
la causa, el primer lugar del orden para el estudio y
votación corresponde al señor Juez Dr. DANIEL MARIO RUDI
(CPCC, art.269).
El señor Juez Dr. DANIEL MARIO RUDI, dijo:
I. SUMA
1. Repasemos las constancias de la causa hasta el
presente, para determinar el ámbito subsistente de disputa
después de las instancias ya cumplidas. El Juzgado Federal n?1
-1-
de San Martín consideró que:
(i) ”el acto dictado por la Corporación del Mercado
Central no deviene nulo de nulidad absoluta”, por esto,
dispuso:
(ii) RECHAZAR la demanda de RISTAGNO contra la
Corporación del Mercado Central de Buenos Aires. Con costas
y diferimiento de los honorarios (sent., fallo, f.502-509).
2. La Sala I de la Cámara Federal de San Martín a
través de los sufragios de los estimados colegas los sres.
Jueces Dres. LUGONES (primer voto), FOSSATI Y BARRAL (adhesiones), consideró que:
(i) ”no habiéndose demostrado (...) la distracción
de fondos denunciada y la correspondiente responsabilidad del
actor en dicho acto y el sobreseimiento en sede penal”,
corresponde:
(i.1) declarar “nulo el acto administrativo dictado
por la Corporación (...) y, en consecuencia,
(i.2)
ordenar
la
reincorporación
(...)
a
sus
funciones y a la categoría que revestía al momento
-2-
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de su eximición y a
(i.3) condenar a la demandada en el plazo de quince
días de quedar firme la presente, al pago de los
salarios caídos desde el día de la exoneración
hasta el presente”.
(i.4) ”Con costas en ambas instancias a la demandada vencida”.
(i.5) ”Con respecto al daño moral solicitado por la
actora (...), quien es reincorporado y se hace
acreedor de los salarios caídos, (...) no subsiste
agravio (...) de esa índole, por lo que lo pedido
al respecto debe rechazarse” (f.545v-546).
(ii) Por esto, resolvió:
(ii.1) REVOCAR la sentencia de f.502-509, declarando nulo el acto administrativo (MCBA resol. n?507/91 y resol.
confirmatoria n?906/91) y ordenar la reincorporación del sr.
LUIS BRUNO RISTAGNO a sus funciones y categoría que revestía
al momento de su eximición y condenar a la demandada en el
-3-
plazo de quince días de quedar firme la presente, al pago de
los salarios caídos desde el día de su exoneración hasta la
presente.
(ii.2) DESESTIMAR el rubro daño moral.
(ii.3) COSTAS en ambas instancias se imponen a la
demandada vencida (sent., fallo, f.546-546v).
3. La Corte Suprema de Justicia de la Nación,
consideró:
(i) ”Que (...) los agravios mediante los cuales se
cuestiona
la
decisión
de
reincorporar
al
actor
no
son
suficientes para demostrar un caso de arbitrariedad que
justifique la intervención de esta Corte que, según el art.14
de la ley 48, son ajenas a su competencia extraordinaria”
(c.4?, f.885-885v).
(ii) ”Que, en cambio, corresponde admitir el reparo
de la recurrente acerca del reconocimiento al actor de los
haberes por funciones no desempeñadas, pues en este aspecto
del pronunciamiento no se invoca norma alguna ni razones que
justifiquen
-4-
esa
condena;
lo
que
conduce
a
invalidar
lo
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resuelto en los términos de la doctrina de esta Corte sobre
arbitrariedad de sentencias (confr. Fallos: 313:62; 316:2922
y 319:2507, entre otros)” (c.5?, f.885v).
(iii) Sobre estas bases, el iudex-a-quem resuelve
en lo pertinente:
(iii.1) ”Hacer lugar a la queja, declarar parcialmente procedente el recurso extraordinario y dejar
sin efecto la sentencia con el alcance indicado en
el considerando 5?”.
(iii.2) ”Vuelvan los autos al tribunal de origen a
fin de que, por quien corresponda, se dicte un
nuevo
fallo”
(CSJN,
R.247.XXXIV,
rta.
5-10-99,
f.885v).
4. ”Atento lo resuelto por la Corte Suprema”, se
dispone el pase de las actuaciones a la Sala II ”a fin de que
se dicte un nuevo fallo” (f.892), llamando el nuevo tribunal,
autos para el acuerdo con este objeto (f.893; cédulas, f.894895).
-5-
II. LA DOCTRINA CITADA POR LA CORTE SUPREMA
A PROPOSITO DEL DEFECTO DE LA CONDENA
POR SALARIOS CAIDOS
5. La revocación de la parcela de la anterior
sentencia de Cámara, sobre “el reconocimiento al actor de los
haberes por funciones no desempeñadas”, la explica el iudexa-quem porque “no se invoca norma alguna ni razones que
justifiquen esa condena”, remitiendo a la doctrina de tres
fallos citados expresamente. Veamos cada uno de ellos, y sus
referencias inmediatas.
II.1. FALLOS: 313:62
6. SENTENCIA ARBITRARIA. En autos “DE LA FUENTE v.
BANCO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES”, del 06-02-990, se
destacan
los
principios
generales
de
arbitrariedad de las sentencias, que:
-6-
la
doctrina
de
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“no ha sido instituida para corregir sentencias
equivocadas o que el recurrente estime tales según
su criterio, sino que atiende sólo a supuestos de
gravedad extrema en los que se verifica un apartamiento palmario de la solución prevista por la ley
o una absoluta carencia de fundamentación”.
Cita Fallos: 308:1041 (“GALEA vda. de MARINO v.
YACIMIENTOS
PETROLÍFEROS
FISCALES”,
rta.
01-07-986):
”la
doctrina de la arbitrariedad reviste carácter excepcional”.
7. IMPROCEDENCIA DEL RECURSO ACERCA DE LA NULIDAD.
No es arbitrario el fallo, porque:
“los agravios atinentes a la nulidad declarada por
el a quo respecto del acto de la baja del ex-agente
sólo suscitan el examen de una cuestión fáctica y
de derecho público local
que
fue
resuelta
con
fundamento suficientes de ese mismo carácter que,
más allá de su acierto o error, impiden invalidar
lo resuelto”.
-7-
8. PROCEDENCIA DEL RECURSO POR INSUFICIENTE FUNDAMENTACION POR LOS SALARIOS CAIDOS. Hay sentencia arbitraria
respecto del:
“agravio relativo al reconocimiento al actor del
pago de todos los salarios caídos desde la fecha de
la baja hasta su reincorporación si el pronunciamiento carece de todo fundamento de orden jurídico
y fáctico y se limita a una sola afirmación dogmática de quienes lo suscriben”.
II.2. FALLOS: 316:2922
9. IMPROCEDENCIA DEL RECURSO POR LA NULIDAD DEL
ACTO ADMINISTRATIVO. En autos “GLAVE v. MUNICIPALIDAD DE LA
CIUDAD DE BUENOS AIRES”, del 09-12-993, el recurso municipal
se
rechaza,
porque
no
demostró
la
existencia
de
causa
suficiente para la cesantía de la docente:
“si la comuna no acreditó de qué modo la designación de la actora como maestra titular de jardín de
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F?
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infantes
pudo
ser
causa
suficiente
como
para
impedir que retuviera su cargo de maestra volante,
debe rechazarse el recurso extraordinario deducido
contra la sentencia que declaró la nulidad de la
resolución administrativa y condenó a la demandada
a reincorporar a la demandante al cargo del que
había sido declarada cesante”.
10.
PROCEDENCIA
DEL
RECURSO
POR
INSUFICIENTE
FUNDAMENTACION DE LOS SALARIOS CAIDOS. El recurso es atendible, pues:
“corresponde descalificar el pronunciamiento si
tanto la genérica afirmación del a quo acerca de la
existencia de los daños que se habrían originado
por el cese de la actora de su cargo de maestra
volante, como el hecho de considerar que aquéllos
encuentran su compensación en un valor equivalente
a la suma de todas las remuneraciones no percibidas
por la docente a causa de la separación de dicho
-9-
cargo, no consisten en una exposición concreta de
los motivos que justificaran dicha reparación”.
II.3. FALLOS: 319:2507
11. PROCEDENCIA DEL RECURSO POR INSUFICIENTE FUNDAMENTACION DE LOS SALARIOS CAIDOS.
En el asunto “CUNEO c.
HONORABLE SENADO DE LA PROVINCIA Y ESTADO DE LA PROVINCIA DE
CORRIENTES”, del 29-10-996:
“corresponde admitir el reparo de la recurrente
acerca del reconocimiento a los actores del pago de
los haberes dejados de percibir desde la fecha de
la baja hasta su efectiva reincorporación, pues en
este punto la sentencia recurrida carece de todo
fundamento -de orden jurídico o fáctico- ya que se
limita a una mera afirmación dogmática de quienes
la suscriben” (c.2?).
Cita Fallos: 313:62 (v. ”DE LA FUENTE”, supra).
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12. Por otra parte, ”en razón de lo expuesto, y por
aplicación de la reiterada doctrina de esta Corte
(...) según la cual no procede el pago de sueldos
por funciones no desempeñadas a los agentes públicos dados ilegítimamente de baja, salvo disposición
expresa y específica” (c.3?).
Remite a Fallos: 304:1939; 308:732; y 316:2922 (v.
”GLAVE”, arriba).
II.3.1. FALLOS: 304:199
13. PRESCINDIBILIDAD. En el asunto “RIUS v. NACIÓN
ARGENTINA”,
del
25-02-982,
se
trata
la
situación
de
un
empleado que:
“estuvo separado de la administración pública en
virtud de haber sido declarado prescindible por
razones de servicio, de conformidad con lo establecido por el art.2? de la ley 20549” (c.1?). ”Que
-11-
esta
Corte
tiene
dicho
que,
salvo
disposición
expresa y específica para el caso, no procede el
pago de sueldos por funciones no desempeñadas,
correspondientes al lapso entre la separación del
cargo del agente y su reincorporación” (c.4?).
14. TESORO NACIONAL. Agrega, ”en la especie no se
encuentra mérito que permita el apartamiento de los
principios establecidos en los mentados precedentes, teniendo en cuenta los fundamentos que expone
el
señor
Procurador
General,
que
concurren
a
eliminar en el caso una aplicación analógica de las
argüidas normas del decreto-ley 6666/57” (c.4?).
En lo pertinente, el ministerio público dice:
“la doctrina establecida por esta Corte en el caso
registrado en Fallos: 297:420, en el sentido de que
el pago de los haberes caídos (...) sólo procede
cuando la impugnación se ha realizado por la vía
que regulan los arts.25 y 26 del decreto 6666/57,
-12-
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reposa en la regla sentada por el Tribunal desde
antiguo (...) de que en el derecho administrativo
nacional solamente la presencia de una norma legal
expresa y específica para el caso puede hacer
admisible el pago de salarios por servicios no
prestados(...). Con arreglo a ese criterio, que a
mi modo de ver encuentra a su vez sustento en el
principio según el cual sólo compete al legislador
establecer la forma a que ha de disponerse de los
fondos públicos (arg. de Fallos: 192:436, ya citado, cons. 8? [297:427]) está vedado a los jueces
crear por vía analógica la obligación, a cargo del
Estado Nacional, de entregar sumas de dinero a un
agente en defecto de la prestación de servicios”.
II.3.1.1. FALLOS: 192:436
15.
-13-
El
asunto
“FLAIROTO
DE
CIAMPI
v.
NACIÓN
ARGENTINA” del 20-05-942, se refiere a los efectos de la
cesantía de un empleado público del PEN:
“el cargo de que se trata depende directamente del
P.E.Nacional,
como
que
está
comprendido
en
el
personal administrativo. El nombramiento de quien
lo desempeña, así como su destitución o cesantía,
es atribución propia y privativa del mismo, con
arreglo al principio de división de los poderes
(art.86, incs. 1? y 10 de la Constitución). (...)
comporta la exoneración o cesantía (...) como consecuencia directa, la privación de sus emolumentos,
desde que éstos llevan como condición necesaria e
implícita
el
ejercicio
de
la
función.(...)
La
cesantía estaba producida con todos sus efectos
jurídicos, y ella solamente pudo ser reparada por
una revocatoria expresa de parte del poder público
que la produjo en uso de facultades privativas,
excluyentes de todo otro poder”.
-14-
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II.3.1.2. FALLOS: 297:427
16. El asunto “CALDAS v. NACIÓN ARGENTINA” del 0505-977, trata la situación de un empleado declarado cesante
por aplicación de
“la ley 17158 (que) es una norma de
prescindibilidad” (c.2?). Esta norma dejaba en suspenso la
estabilidad del personal en los organismos de previsión
(art.1?), pudiendo la autoridad de aplicación proceder “a la
remoción del personal que considere prescindible, cualquiera
fuera su jerarquía, antigüedad, categoría o situación de
revista” (art.2?). Es cierto que, con relación a los haberes
sostiene que: ”cabe recordar la doctrina de esta Corte en el
sentido de que, salvo disposición expresa y específica para
el caso, no procede el pago de sueldos por funciones no
desempeñadas, correspondiente al lapso entre la separación
-15-
del cargo del agente y su reincorporación” (c.8?).
17. Pero, además la Corte distingue la especialidad
del sistema disciplinario con referencia al orden de prescindibilidad,
y
la
posibilidad
de
revisión
judicial
de
la
legitimidad de las declaraciones de prescindibilidad:
“si bien esta Corte ha resuelto que lo atinente a
la política administrativa no es materia judiciable
y que en el ejercicio de las facultades pertinentes
ha de reconocerse a la administración pública una
razonable amplitud de criterio en la apreciación de
los distintos factores y reglamentaciones en juego
en aras de lograr el buen servicio, este principio
ha sido siempre condicionado a que las medidas
adoptadas con respecto a los empleados no importen
sanción disciplinaria o descalificación del agente(...). También ha dicho esta Corte que las leyes
que reglamentan el sistema de prescindibilidad no
pueden ser invocadas como sustento normativo idóneo
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para fundar una medida disciplinaria de cesantía,
prescindiendo del sumario en el que se acrediten
los cargos respectivos y en el que medie oportunidad de ejercer el derecho de defensa; lo contrario
importaría convalidar decisiones administrativas
que proyectan sombras sobre la reputación de los
funcionarios o empleados a quienes se les imputan
hechos que no han sido demostrados en legal forma,
vulnerándose, por esa vía, garantías consagradas en
la Constitución Nacional” (c.4?).
II.3.2. FALLOS: 308:732
18.
El
asunto:
“GUTIÉRREZ
v.
GOBIERNO
DE
LA
NACIÓN”, del 13-05-998, según el subtitulado del resumen, es
otro caso de prescindibilidad
e indemnización, en donde
“salvo disposición expresa y específica para el caso, no
corresponde el pago de salarios por funciones no desempeñadas
-17-
durante el período que media entre la separación del agente
público dado ilegítimamente de baja y su reincorporación, ya
que no basta la ilegitimidad del acto de baja para acordar
dicho reclamo”.
19. Cita entre varios, Fallos: 144:158 (Cejas c.
Gobierno de la Nación s. cobro de pesos, rta. 12-08-925), con
la doctrina que:
“no siendo conciliable la existencia de dos titulares de un mismo empleo, el empleado suspendido deja
de tener derecho a cobrar sus sueldos desde la
fecha en que se le nombra reemplazante, pudiendo
cobrar los devengados durante la suspensión hasta
su reemplazo”.
III. SUB LITIGIUM
20. En función de la doctrina reseñada, corresponde
hacer las siguientes precisiones en el sub lite.
-18-
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F?
III.1. EMPLEADO PÚBLICO
21. La persona jurídica demandada, funciona como
concesionario del servicio público de “mercado (regional) de
concentración de alimentos perecederos” de interés nacional
(ley 19227, exposición de motivos, arts.1, 34), ha sido
creada “con capacidad de derecho público y privado” (ley
17422, art.1?; MCBA, Convenio, art.1). Lo cual significa que,
puede obrar en su actividad externa en forma privada (o como
persona de derecho privado); pero en su actividad interna,
debe obrar siempre
en forma pública (o como persona de
derecho público: p.e. en la relación de empleo de carácter
administrativo
con
sus
agentes;
cf.
GERMÁN
JOSÉ
BIDART
CAMPOS, Régimen de los dependientes de empresas del Estado ,
en MARIO DEVEALI, Tratado de Derecho del Trabajo , Buenos
Aires, año 1972, tomo III, págs. 251-252). Como expresamente
se consigna en el “Estatuto del Personal de la Corporación
del MCBA” (art.11, encabezado, f.55-74: “la Corporación del
-19-
Mercado Central de Buenos Aires presta un servicio público,
por lo tanto, todos sus integrantes deben asimilar y practicar el concepto de que están para ser servidores de la
comunidad”).
22. De ahí que, el empleado fue designado, removido
y reincorporado por una “entidad pública interestadual”.
Porque la persona jurídica llamada “Corporación del Mercado
Central de Buenos Aires”, fue creada conjuntamente por la
Nación, la Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires, según las cláusulas del convenio y
estatuto ratificados por cada una de las partes integrantes
(ley nacional 17422; ley bonaerense 7310; ordenanza municipal
22817; MCBA, Convenio, art.1?; Estatuto orgánico, art.6.c, d).
Sin perjuicio que, la corporación forma parte del sistema
nacional de mercados mayoristas con participación “relevante
en el comercio interjurisdiccional”, cuya autoridad de aplicación designa el PEN, y sus decisiones apelables ante la
justicia federal en nuestro caso. Por otra parte, ”es agente
del Poder Ejecutivo en la aplicación de esta ley y sus
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reglamentaciones”, como v.g., el estatuto del personal que
dicta su directorio (ley 19227, arts.1?, 3; 12.h; 29, 35;
decreto 3872/71, art.1?; ley 17422, art.1?; MCBA, Estatuto
orgánico, art.6.d).
III.2. CAPITAL Y RECURSOS PROPIOS
23. La persona jurídica demandada es un ente ideal
que posee plena capacidad “de adquirir derechos o contraer
obligaciones” (CC, art.30). Los fondos de la Corporación no
se
extraen
del
tesoro
nacional,
sino
en
principio
del
resultado de su propia actividad como concesionario del
servicio público del mercado central de frutos y productos
alimenticios del área metropolitana (ley 19227, arts.1, 3,
34; ley 17422, art.1?; MCBA, Estatuto orgánico, art.1?).
Porque más allá del aporte inicial del Estado Nacional en la
Corporación
(ley
17422,
art.1?;
MCBA,
Convenio,
art.5;
Estatuto orgánico, art.12.a), posee un patrimonio y recursos
-21-
integrado a título ejemplificativo por:
(i) “los fondos de reserva que cree el organismo
con el producido de sus operaciones”;
(ii) “los bienes muebles e inmuebles que adquiera
la Corporación”;
(iii) “el producido de los derechos, tasas, tarifas, arrendamientos, cánones, derecho de concesión
y toda retribución o contribución que determine la
Corporación”;
(iv) “los intereses devengados por las operaciones
que realice”;
(v) “los fondos por créditos obtenidos en el país,
en el extranjero o de organismo internacionales”;
(vi) “el producto de las multas que aplique” (ley
17422, art.1?; MCBA, Estatuto orgánico, arts.12.e;
13.a, c, d, e).
24. La administración del patrimonio de la Corporación según la ley especial, es una responsabilidad del órgano
directivo competente para “decidir sobre todos y cada uno de
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los puntos que hacen al objeto de la Corporación” (ley 17422,
art.1?; MCBA, Estatuto orgánico, arts.2 y 6.l).
25. El Estado federal, sólo responde
“por
las
operaciones que realice la Corporación con sujeción a las
disposiciones del presente Convenio” (ley 17422, art.1?; MCBA,
Convenio, art.10).
26. Sobre estas bases, no se dá el supuesto del
caso “RIUS” (Fallos: 304:199, v. #II.3.1), para explicar la
regla del no pago de los salarios caídos por el hecho de la
afectación de recursos del tesoro nacional, que “sólo compete
al legislador establecer la forma en que ha de disponerse de
los fondos públicos”. Pero además, agregamos lo siguiente.
Primero,
porque
la
legislación
vigente
en
la
materia presupuestaria ordena que cuando:
“los pronunciamientos judiciales condenen al ESTADO
NACIONAL o alguno de los entes y organismos (...)
al pago de una suma de dinero o, cuando sin hacer-
-23-
lo, su cumplimiento se resuelva en el pago de una
suma de dinero, serán satisfechos dentro de las
autorizaciones para efectuar gastos contenidas en
el PRESUPUESTO GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL (...). En el caso que el Presupuesto correspondiente al ejercicio financiero en que la condena
debe ser atendida carezca de crédito presupuestario
suficiente para satisfacerla, el PODER EJECUTIVO
NACIONAL deberá efectuar las previsiones necesarias
a fin de su inclusión en el ejercicio siguiente, a
cuyo fin la SECRETARIA DE HACIENDA (...) deberá
tomar conocimiento fehaciente de la condena antes
del día (...) 31 de agosto del año correspondiente
al envío del proyecto. Los recursos asignados por
el HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓN se afectarán al
cumplimiento de las condenas siguiendo un estricto
orden de antigüedad conforme la fecha de notificación judicial y hasta su agotamiento, atendiéndose
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el remanente con los recursos que se asignen en el
siguiente ejercicio fiscal” (ley 11672, Complementaria
Permanente
de
Presupuesto
[t.
o.
1999],
art.68).
De manera que, en la hipótesis de una condena al
ente estatal, ningún Tribunal dispone de los fondos públicos
ya afectados en el año corriente, por los otros poderes del
Estado. Así p.e., en la ley 25237 de aprobación del presupuesto general de la Administración Nacional para el ejercicio 2000, bajo el “Capítulo IX. De las sentencias judiciales”, leemos:
”dentro de los créditos aprobados por el art.1? de
la presente ley se han incorporado los montos
necesarios para dar cumplimiento a los juicios
contra el ESTADO NACIONAL con sentencia firme, de
acuerdo con el artículo 68 de la ley 11672 COMPLEMENTARIA PERMANENTE DE PRESUPUESTO (T.O. 1999)”
(art.45; cf. Jefe de Gabinete de Ministros, decisión administrativa n?1/2000, art.3? y planillas
-25-
anexas).
Segundo, porque además de la normativa general,
prima facie, por imperio del art.10 del Convenio del MCBA y
por el hecho que la exoneración anulada es posterior a la
fecha de corte (resol. n?507/991 del 04-09-991
y resol.
n?906/91 del 26-11-991, exp.adm., f.705-706v, f.796-800v; ley
23982, art.1?):
“las sentencias judiciales no alcanzadas por la ley
23982, en razón de la fecha de la causa o título de
la
obligación(...),
que
se
dicten
contra(...)
todo(...) ente u organización empresaria o societaria donde el ESTADO NACIONAL o sus entes de cualquier
naturaleza
tengan
participación
total
o
parcial, en ningún caso podrán ejecutarse contra el
Tesoro Nacional, ya que la responsabilidad del
Estado se limita a su aporte o participación en el
capital de dichas organizaciones empresariales”
(ley 11672, Complementaria Permanente de Presupues-
-26-
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la Nación
Causa n? 1543/97-Orden n? 1500
“RISTAGNO, Luis B. c/CMC s/
Nulidad de acto administrativo
(Ordinario)”.
Juzg. Fed. San Martín 1-Sec. 3
Sala II-Reg. n?
F?
to [t.o. 1999], art.69).
III.3. PRESCINDIBILIDAD
27. Corresponde diferenciar el derecho de situación
del empleado declarado “prescindible” y después “reingresado”, del caso sub examine. Por un lado, porque el actor fue
separado de su cargo por una sanción disciplinaria, y no por
la aplicación de una ley de prescindibilidad . En efecto. La
doctrina de la Corte precisa que: “salvo disposición y expresa para el caso, no procede el pago de sueldos por funciones
no desempeñadas, correspondientes al lapso entre la separación del cargo del agente y su reincorporación” (“Rius”,
Fallos:
304:199,
c.4?;
“Caldas”,
Fallos:
297:420,
c.8?,
precedentes de “Cúneo”, Fallos: 313:62, c.3?, v. #II.3).
Ahora, esta norma debe aparecer en el régimen de prescindibilidad que es causa eficiente de la baja discutida, v.g., en
-27-
“RIUS” la ley 20549 (art.3), o en “CALDAS”, la ley 17518. Sin
embargo, en este legajo no se dá el piso jurídico y fáctico
evocado en los precedentes “Rius”, “Caldas”, o “GUTIÉRREZ”
(Fallos: 308:732, v. #II.3.2). Porque el actor iteramos, no
fue desplazado del cargo por aplicación de ninguna ley de
prescindibilidad, en donde la garantía de la estabilidad,
queda satisfecha con el reconocimiento de una indemnización
por los eventuales perjuicios derivados de una separación
discrecional o “por razones de servicio”. De manera que, no
se le aplican las doctrinas que responden a otro “derecho de
situación”. En el mismo sentido, Fallos: 304:1459 (“LOPARDO
v. MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES”): “no corresponde el pago de salarios por funciones no desempeñadas a los
agentes públicos dados ilegítimamente de baja, salvo disposición en contrario o que aquéllos acrediten el perjuicio
sufrido que haga procedente la responsabilidad de la administración; doctrina aplicable a la ilegitimidad involucrada en
una primera declaración de prescindibilidad por la causal del
art.6, inc.6? de la ley 21274, que luego fue sustituida por
-28-
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la de razones de mejor servicios con derecho a indemnización,
cual es la situación de autos”. La mentada ley 21274, establecía que: se autorizaba a “dar de baja por razones de
servicio” (art.1?), “el personal que sea dado de baja (...)
tendrá derecho a percibir una indemnización” (art.4), “la
indemnización prevista (...) es excluyente de cualquier otra
que por despido pudiera corresponder al agente” (art.5).
28. Por otro lado, el actor no está en la situación
de
derecho
del
“agente
declarado
prescindible
y
luego
reincorporado”, que “lleva en el caso a eliminar una aplicación analógica del decreto-ley 6666/57” (“Rius”, Fallos:
304:199; v. #II.3.1). Porque en ese caso, es claro que cuando
concluyó
la
relación
de
empleo
público
por
“razones
de
servicio” en los términos del art.2? de la ley 20549 (c.1?),
se establecía en general para “el personal que haya percibido
la indemnización o que haya sido dado de baja sin derecho a
su percepción” (pues se encontraban, “en condiciones de
obtener o gocen de un beneficio de carácter previsional sea
-29-
jubilación, retiro o pensión”), “la incompatibilidad para
reingresar a la administración pública
durante los 5 años
subsiguientes” (ley 20549, arts.4, 5).
29. En consecuencia, si con posterioridad a la
declaración discrecional de prescindibilidad por razones de
servicio, “el propio Secretario de Estado que tomó la medida
la
dejó
ulteriormente
sin
efecto”
(c.1?),
no
mediando
declaración de ilegalidad de la baja (arg. “Caldas”, Fallos:
297:420, v. #3.1.2), el agente no puede invocar el derecho al
cobro de los salarios caídos durante el tiempo intermedio a
la readmisión. Porque si la administración resolvió ponerle
fin a su inhabilitación y reingresarlo a la función pública,
la excepción legal no incluye el derecho al pago de las
remuneraciones por las tareas no desempeñadas, ni admite la
aplicación analógica del decreto 6666/957 (ley 20549, arts.3,
1ra. r.; 5, in fine; “Rius”, Fallos: 304:199, c.1?, c.4; v.
#II.3.1).
En
efecto,
como
quedó
separado
“del
personal
rentado dependiente (...) y sus emolumentos debían ir al
destino que la ley da a los sueldos de los puestos vacantes.
-30-
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No podría (...) motu propio volver el P.E. sobre ese hecho
concluído para crear una nueva situación, sin violar las
leyes
de
contabilidad
y
de
presupuesto
que
no
permiten
erogaciones como la que habría originado” (Fallos: 192:450;
“Flairoto de Ciampi”, v. #II.3.1.1; cf. “Caldas”, Fallos:
297:420, v. #3.1.2).
III.4. SANCIÓN NULA
DE NULIDAD ABSOLUTA E INSANABLE
30. Por fin, cuando el empleado público es separado
por una medida disciplinaria que luego se anula ab initio,
técnicamente se reincorpora al mismo cargo con derecho a
invocar los derechos emanados del empleo anterior . Porque la
anulación hace renacer los derechos antes extinguidos por la
medida expulsiva. Esta es la consecuencia jurídica que tiene
la declaración de nulidad del acto administrativo en nuestro
derecho administrativo.
-31-
31. En efecto, mientras que en la hipótesis del
reingreso después de la prescindibilidad, hay una revocación
por razón de oportunidad o conveniencia , que produce efectos
ex nuc, es decir, desde el momento en que se dicta (v.
arriba). En este caso, la extinción del acto sancionatorio
por razón de ilegalidad,
tiene efectos
ex tunc, o sea,
retroactivos, según el principio general quod nullum est,
nullum producit effectum. Por tanto, como dice la doctrina
administrativa:
“es nulo(...) no solamente el acto anulado expresamente, sino también todos los que derivan del mismo
o que tienen a ese acto como una condición o un
motivo-presupuesto” (cf. RAFAEL BIELSA, Derecho
Administrativo, Buenos Aires, año 1955, tomo II,
págs. 128-129; Buenos Aires, año 1956, tomo III,
págs. 108-110).
Con la precisión técnica que:
“en el derecho administrativo, la categoría de los
actos nulos corresponde a los actos afectados por
-32-
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nulidad absoluta en el derecho civil (...y) un acto
(...) anulable (...) coincide con el de nulidad
relativa vigente en el derecho civil” (HÉCTOR JORGE
ESCOLA, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, año 1975, págs. 106-108).
32.
El
criterio
del
efecto
retroactivo
de
la
extinción del acto administrativo por nulidad, es aceptado
por la doctrina mayoritaria y tiene como soporte normativo
los arts.14 y 17 de la ley 19549 (e.o., JUAN CARLOS CASAGNE,
Derecho administrativo , Buenos Aires, tomo II, pág. 214;
MANUEL MARIA DIEZ, Manual de Derecho Administrativo , Buenos
Aires, año 1997, tomo 1, pág. 220; JOSE ROBERTO DROMI,
Nulidades administrativas. Régimen jurídico y diferencias con
las nulidades civiles , LL, 1975-A, pág. 1179; HECTOR JORGE
ESCOLA, La revocación del acto admnistrativo afectado de
nulidad absoluta, LL, 1977-C, pág. 818; HECTOR JORGE ESCOLA,
Tratado general de Procedimiento Administrativo , edic. cit.,
-33-
págs. 106-108; TOMAS HUTCHINSON, Ley nacional de procedimientos administrativos , Buenos Aires, año 1985, tomo 1, pág.
369;
MIGUEL S. MARIENHOFF, Tratado de Derecho Administrati-
vo, Buenos Aires, año 1981, tomo II, pág. 638).
III.4.1. INEFICACIA AB INITIO
POR LA ANULACIÓN
33.
Sobre
este
piso
de
marcha
avancemos
para
destacar que, el efecto retroactivo de la anulación produce
la ineficacia ab initio del acto expulsivo, en favor de los
“derechos adquiridos” del empleado.
34. Acerca del primer aspecto. La secuencia legal
de
la
extinción
del
acto
administrativo
por
la
nulidad
“pronunciada por los jueces”, es que deben volver “las cosas
al mismo o igual estado en que se hallaban antes del acto
anulado”, o la solución retroactiva en lo temporal, conforme
la recordada regla quod nullum est, nullum producit effectum
de la teoría general del derecho, receptada por el art.1050
-34-
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del digesto civil, anotada por los comentaristas:
“su ineficacia existe ab initio, desde el origen
mismo del acto, el cual nace con un vicio congénito, definido por la ley, de tal manera que es ese
vicio lo que obsta la validez del acto e impide la
producción de sus efectos” (JORGE JOAQUÍN LLAMBIAS,
Código Civil anotado , Buenos Aires, año 1979, tomo
II-B, pág. 234).
35. La regla ex tunc de la nulidad “absoluta e
insanable”, para la perspectiva sistémica, no es un principio
específico del derecho privado, sino de todo el derecho .
Porque al acto administrativo, sin perjuicio de sus normas
propias de nulidad, como v.g. los arts.14 y 17 de la ley
19549, es sustantivamente un acto jurídico y por tanto, le
son aplicables los principios generales como a cualquier otro
de esta naturaleza. Como bien lo subraya la doctrina especializada:
”es una advertencia elemental que la dogmática
-35-
jurídico-administrativa no se construyó apriorísticamente, sino como resultado de la labor de los
jueces. Ese origen hace que, necesariamente, la
teoría de la invalidez del acto admnistrativo sea
tributaria de la dogmática iusprivatista, que fue
el modelo con que contó el juez al comenzar su
tarea. Independientemente de todo ello, es verdad
que la teoría de la invalidez de los actos jurídicos es patrimonio común de la ciencia jurídica, en
cuanto esquema de concepto de teoría general del
derecho, bien que esta teoría general se haya
construído
derecho
sobre
común,
ya
las
que
técnicas
éste
y
fue
conceptos
el
primero
del
en
utilizarlos. En esta materia, como en otras, al
tomar esos principios elaborados por el derecho
privado, no fueron mantenidos por nuestra disciplina con sus caracteres iniciales, sino que los ha
adaptado a los intereses en juego que regula esta
rama del derecho público” (cf. TOMAS HUTCHINSON,
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Ley nacional..., edic. cit. , pág. 292).
36. Ergo summ, cuando el acto es anulado debe ser
retirado ex tunc del mundo jurídico al que se había incorporado, la doctrina administrativa coincide con este criterio
(BIELSA, MARIENHOFF, DIEZ, e.o.; v. supra). El fundamento
último de la retroactividad de las declaraciones de nulidad
por una “nulidad absoluta e insanable”, es la Constitución
Nacional, que como norma suprema garantiza los principios de
la seguridad jurídica y de la legalidad, para la previsibilidad y rectitud justa de las relaciones sociales entre los
hombres (igualdad entre las cosas o las personas según el
clásico suum o lo suyo de cada cual, hoy llamados derechos
humanos; FRANCESCO OLGIATI, El concepto de juridicidad en
Santo Tomás de Aquino, Pamplona, año 1977, págs. 178-180; CN,
arts.16, 17, 19, 31; LNPA, art.14, encabezado). Es más, JUAN
BAUTISTA ALBERDI en su proyecto constitucional, para fundar
las “garantías públicas de orden y de progreso”, que es otro
buen nombre para los principios tratados, anota con exactitud
que:
-37-
“al lado de las garantías de libertad, nuestras
constituciones deben traer garantías de orden; al
lado de las garantías individuales (...), las garantías públicas, que son el gran fin de nuestra
época, porque sin ellas no pueden existir las
otras” (lo destacado es del prócer; JUAN BAUTISTA
ALBERDI, Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina , Buenos
Aires, año 1966, pág. 221).
37. Sigamos. La ilegitimidad “absoluta e insanable”
de la sanción existió desde el principio o
ab initio, por
tanto, el acto judicial que así lo declara debe retrotraerse
hasta ese momento (arg. CC, art.1050; ley 19549, arts.14,
17). Pues, como el acto anulado del sub judice no existió
válidamente en ningún momento, salvo por la presunción legal
de legitimidad y fuerza ejecutoria del art.12 de la ley
19549, la sentencia judicial de anulación deja sin efecto la
presunción de legitimidad desde su nacimiento por ser un acto
contra legem. De la misma manera que, en la hipótesis de
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saneamiento por ratificación o confirmación del acto administrativo cuya invalidez
“no afectare la esencia del acto
emitido”, “los efectos (...) se retrotraerán a la fecha de
emisión del acto objeto de ratificación o confirmación” (ley
19549, arts.16, 19 en función del art.15). Es decir que,
mediante la supresión de un acto inválido o la refacción de
la parte inválida no esencial del acto, se cumple con el
principio
de
la
legitimidad
administrativa
consecuencia del principio de legalidad
que
es
una
que rige nuestro
orden constitucional (CN, arts.16, 19, 31; LNPA, arts.12, 14,
17, 19 y cc; arg. CC, art.1050).
38. El siguiente acto administrativo de reincorporación dependiente de la sentencia judicial de nulidad de la
sanción
expulsiva,
accesorio
sigue
la
traslada al pasado
siguiendo
suerte
de
la
lo
lógica
jurídica
principal,
que
lo
también
se
conforme la regulación específica del
art.13 de la ley 19549 (arg. CC, arts.2327, 2328). Porque la
situación de las cosas anuladas, es reemplazada por la que
resulta del sustituto con un efecto temporal típico, ya que
-39-
“cuando favoreciere al administrado” en vez de “lesionar
derechos adquiridos”, posee “efectos retroactivos” (LNPA,
art.13).
III.4.2. DERECHOS ADQUIRIDOS
A LOS SALARIOS CAIDOS
39. Acerca del segundo aspecto. La retroactividad
legalmente permitida se arraiga en la noción de “derechos
adquiridos”, la cual a su vez, remite al concepto amplio de
“propiedad” acuñado por la Corte Suprema en su conocida
doctrina del art.17 de la Carta Magna:
(i) “todo derecho que tenga un valor reconocido
como tal por la ley, sea que se origine en relaciones de derecho privado, sea que nazcan de actos
administrativos (derechos subjetivos privados o
públicos), a condición de que su titular disponga
de una acción contra cualquiera que intente interrumpirlo en su goce, así sea el estado mismo,
integra el concepto constitucional de propiedad”
-40-
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(Fallos: 145:327; “Bordieu c. Municipalidad de la
Capital”, rta. 18-12-925).
(ii) “El art.17 de la Constitución Nacional ampara
todo aquello que forma el patrimonio del habitante
de la Nación, trátese de derechos reales o personales, de bienes materiales o inmateriales” (Fallos:
184:137; “STORANI v. ANSALDI”, rta. 26-06-939).
(iii) “El término propiedad empleado en los arts.14
y 17 de la Constitución Nacional ampara todo el
patrimonio, incluyendo derechos reales o personales, bienes materiales o inmateriales y, en general, todos los intereses apreciables que el hombre
puede poseer fuera de sí mismo, fuera de su vida y
su libertad, entre ellos, los derechos emergentes
de los contratos” (Fallos: 294:152, “Ventura v.
Banco Central”, rta. 26-02-976).
(iv) Después de iterar Fallos: 145:327 y 294:152,
suma: “En la especie, (...) el precio del trabajo
-41-
(...) pactado de tal forma presenta para el adjudicatario un derecho de carácter patrimonial protegido por el art.17 de la Constitución Nacional”
(Fallos: 304:860, “INDUSTRIA MECÁNICA c. GAS DEL
ESTADO”, rta. 15-06-982).
40. A partir del alcance de esta seguridad, los
efectos temporales de los actos administrativos son normalmente irretroactivos con relación a los particulares, porque
la retroactividad no debe vulnerar los “derechos adquiridos
incorporados al patrimonio como una propiedad” (arg. Fallos:
178:431, “Acuña v. Cía Gral. FFCC de la Provincia de Buenos
Aires”, rta. 22-09-937; Fallos: 251:84, “Estevez v. Refinerías de Maíz”, rta. 16-10-961; Fallos: 284:220, “Feliciani v.
Banco de la Nación Argentina”, rta. 16-11-972). Pero, por la
misma razón garantista, la regla de irretroactividad administrativa no es absoluta, ya que se admite la retroactividad
favorable al administrado en supuestos como el presente, en
que se encuentran afectados “derechos amparados por garantías
-42-
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constitucionales” (arg. CC, art.3, 1er.p., 3ra.r.). Porque
como mediante el acto de anulación se ha reconstruido el
anterior “derecho a una situación” o los “derechos adquiridos” del actor, hay una recta extensión beneficiosa hacia el
pasado
de
sus
efectos
a
causa
del
aseguramiento
de
la
“propiedad”, reglamentado sub judice por el art.14 y cc de la
LNPA, en función del art.17 de la superley (cf. BARTOLOMÉ
FIORINI, Manual de Derecho Administrativo , Buenos Aires, año
1968, tomo I, págs. 351-352; TOMAS HUTCHINSON, Ley nacional..., edic. cit., págs. 281-282; MIGUEL S. MARIENHOFF,
Tratado de Derecho Administrativo , edic. cit., tomo II, págs.
392-393).
41. Entonces, cruzando ambas facetas de la anulación ex tunc, está la respuesta a la dificultad de los
salarios
caídos
conforme
el
Estatuto
del
Personal
del
accionado. Este régimen laboral público, sienta el principio
que el empleador tiene el derecho de aplicar sanciones de
carácter disciplinario, que integra su facultad de dirección
(MCBA, Estatuto orgánico, art.6.c, b; Estatuto del Personal,
-43-
arts.1, 2, 40), con la finalidad de mantener el orden dentro
de la organización de un mercado de concentración de alimentos
perecederos
público nacional
de
interés
nacional
declarado
servicio
(ley 19227, arts.1, 3, 34 y cc; MCBA,
Estatuto del Personal, art.11, encabezado).
42. La competencia sancionatoria no se le concede
al demandado en virtud de su calidad de dueño de los bienes
u otro señorío, sino con un carácter funcional atendiendo los
fines del ente público, las exigencias del servicio público
y el respeto de la dignidad del trabajador y sus derechos
patrimoniales. Por esto, la facultad está reglada por los
límites y las condiciones que fija el principio de legalidad
del funcionamiento externo e interno de la concesión de un
servicio público nacional, así como a la revisión judicial
(CN, arts.14bis, 18; ley 19227, arts.1, 3, 34).
43. En el sub judice, como hay una anulación del
acto expulsivo del demandado con un efecto retroactivo,
renacen “los derechos adquiridos” por el empleado desde el
tiempo de baja hasta el de la reincorporación. Entre los
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“derechos adquiridos” están los derechos a ser ocupado y a
cobrar los ingresos, y las correlativas obligaciones de
empleador de dar ocupación y de pagar esos emolumentos. Está
demostrado con autoridad de cosa juzgada, que la interrupción
de la prestación de servicios es una omisión ajena a la
voluntad del trabajador , porque tiene como única causa el
incumplimiento contractual de la demandada (ejercicio abusivo
del poder disciplinario por un acto nulo de “nulidad absoluta
e insanable”; LNPA, art.14). De manera que, durante el tiempo
no trabajado por culpa del principal con el deber de ocupación, es de toda lógica jurídica que toda la pérdida esté a
cargo exclusivamente de la patronal, esto es, que no se
imponga responsabilidad alguna al dependiente inocente , como
sería el perjuicio de negarle los ingresos caídos.
44. Con más andamiento se ve la inculpabilidad del
actor en situación de paro por fuerza mayor , si apreciamos
que no se trata que el empleado retuvo su prestación incurriendo en mora, sino que fue la separado de su cargo. Vale
decir, nos encontramos ante un hecho externo o ajeno al
-45-
trabajador, que le impidió satisfacer su débito contractual,
por causa del art.12 de la LNPA (arg. CC, arts.513, 514). En
efecto, el acto administrativo de baja gozaba “de presunción
de
legitimidad”
y
“fuerza
ejecutoria”
para
“ponerlo
en
práctica por sus propios medios” negando la ocupación y el
pago de los haberes al empleado separado (LNPA, art.12).
45. Pero, “ningún habitante de la Nación será (...)
privado de lo que (...la ley) no prohíbe” (CN, art.19,
2da.r.). Al respecto, el actor poseía la garantía constitucional de estabilidad en el empleo (CN, art.14bis: “el trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las
leyes, las que asegurarán al trabajador: [...]estabilidad del
empleado público”), mientras durara su idoneidad y buena
conducta
(MCBA,
solamente
podía
Estatuto,
perderla
arts.11.a,b;
por
las
13.a;
causales
de
14),
que
remoción
establecidas en el “Estatuto del Personal de la Corporación
del MCBA” (MCBA, Estatuto, art.40 y cc). El soporte normativo
de lo expuesto, dice en sustancia:
(i) MCBA, Estatuto del Personal, art.11.a y b: “La
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Corporación del Mercado Central de Buenos Aires presta un
servicio público, por lo tanto, todos sus integrantes deben
asimilar y practicar el concepto de que están para ser
servidores de la comunidad, sin perjuicio (...) el personal
está obligado a la prestación personal del servicio con
eficiencia, capacidad y diligencia (...y a) observar en el
servicio y fuera de él, una conducta decorosa y digna de
consideración y de la confianza que su cargo exige”.
Art.13.a: “el personal de la Corporación tiene
derecho a estabilidad”; art.14: “estabilidad es el derecho
del agente permanente a conservar el empleo, la jerarquía y
nivel alcanzado (...). La estabilidad sólo se perderá por
causas establecidas en el presente estatuto”.
(ii) El “Reglamento de Investigaciones”, subtitulado “Reformas introducidas al Estatuto del Personal de la
Corporación del Mercado Central de Buenos Aires” (f.43-54),
prevé
que
para
ejercer
el
poder
disciplinario
según
el
principio de legalidad (con la presunción de legitimidad y
-47-
fuerza ejecutoria del art.12 LNPA), el personal “no podrá ser
objeto
de
medidas
disciplinarias
sino
por
las
causas
y
procedimientos que él determina” (MCBA, Estatuto del Personal, art.40), para lo cual “la tramitación de las informaciones
administrativas
y
los
sumarios
administrativos
se
ajustarán a lo prescripto por el Reglamento de Investigaciones pertinentes”(MCBA, Estatuto del Personal, art.49).
(iii) En las sanciones expulsivas, se debe cumplir
con el principio constitucional del juicio previo.
CN, art.18: “ningún habitante de la Nación puede
ser penado sin juicio previo”.
MCBA, Estatuto del Personal, art.43.c: “la cesantía
y exoneración sólo podrán ser aplicadas por el Directorio de
la Corporación del Mercado Central de Buenos Aires, previa
instrucción del sumario administrativo”.
(iv) La extinción regular de la relación jurídica
de empleo entre el Estado y sus agentes requiere la existencia de una causa legal de remoción, conforme el principio
constitucional de legalidad penal.
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CN, art.18: “ningún habitante de la Nación puede
ser penado sin (...) ley anterior al hecho de proceso”;
MCBA, Estatuto del Personal, art.48: “el personal
de
la
Corporación
del
Mercado
Central
de
Buenos
Aires,
quedará comprendido en el presente Estatuto y no podrá ser
objeto
de
medidas
disciplinarias
sino
por
las
causas
y
procedimientos que él determina”.
46. Lógicamente, si el empleador ha ejercido el
poder disciplinario sin una causa legal , el trabajador por
esta privación ilegal del derecho a la estabilidad del empleo
público, tiene derecho a una reparación ad integrum, vale
decir, a los salarios del tiempo consumido por la lesión
irregular de sus “derechos adquiridos” en función de la
recordada segunda regla del art.19 de la Carta Magna (CN,
arts.14bis;
LNPA,
arts.13,
14,
17;
MCBA,
Estatuto
del
Personal y Reglamento de Investigaciones, preceptos citados).
Además no hay enriquecimiento sin causa, de un lado, porque
el autor de una conducta abusiva fue el demandado, responsable de la violación de las leyes que regulan el ejercicio de
-49-
su poder disciplinario , conforme el principio de legalidad
(CN, art.31; LNPA, arts.12, 14 y cc). De otro lado, porque el
pago de las remuneraciones durante el tiempo caído, es la
consecuencia económica necesaria de la retroactividad de la
anulación del acto administrativo, que por ser “absoluta”,
consiste en la reposición de las cosas a su estado anterior
a la baja, conforme la regla definido por el art.14 y cc de
la ley 19549, y la teoría administrativa y general de las
nulidades de los actos administrativos. En concordancia con
el principio de seguridad jurídica del “summ” o de los
“derechos adquiridos”, que integran el concepto constitucional de la “propiedad” (CN, art.17).
47. Subsidiariamente, corresponde hacer el control
de razonabilidad de esta solución según el método sistemático. Porque es de utilidad la constatación que los términos
singulares no solamente se agrupan y coordinan en proposiciones (artículos o parte de artículos de la ley), sin que se
coordinan en organismos progresivamente más amplios (relacio-
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la Nación
Causa n? 1543/97-Orden n? 1500
“RISTAGNO, Luis B. c/CMC s/
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nes entre artículo y artículo y entre institutos e institutos), hasta formar en definitiva, el entero cuerpo orgánico
de
las
normas
vigentes
en
una
determinada
sociedad
(la
legislación entera), el cual está formado de correspondencias
y correlaciones (FRANCESCO MESSINEO, Manual de Derecho Civil
y Comercial, Buenos Aires, año 1954, tomo I, pág. 101). Desde
este cristal hermenéutico, el reconocimiento de los salarios
caídos, está en perfecta cohesión o coherencia lógica con el
régimen jurídico básico de la función pública nacional. Que
es de aplicación supletoria “al personal que se encuentra
amparado en regímenes especiales, en todo lo que éstos no
previeran” y al de las “entidades jurídicamente descentralizadas”,
que
como
la
corporación
pública
demandada
debe
“actuar como agente del Poder Ejecutivo en la aplicación de
esta ley (de mercados de interés nacional) y sus reglamentaciones” como el personal a cargo (ley 19227, art.12.h), y
someterse a su control de legalidad, que incluye la atribución de intervención para garantizar la continuidad del
servicio público relativo al comercio interjurisdiccional de
-51-
alimentos (ley 19227, arts.1?; 28, in fine; v. JORGE LUIS
MAIORANO, La intervención a los mercados mayoristas y el
servicio público, ED, t. 72, págs. 835-839). Porque “la estabilidad es el derecho del personal permanente (...que) sólo
se perderá por las causas establecidas” (ley 22140, art.16).
De manera que, si ante el acto administrativo que dispone la
exoneración del personal amparado por la estabilidad, “la
sentencia fuera favorable al recurrente haciendo lugar a su
reincorporación, (...) se le reconocerán los haberes devengados desde el cese hasta el momento de su efectiva reincorporación” (ley 22140, art.42).
48. Recapitulando. El iudex-a-quem manda señalar
los fundamentos normativos y razones omitidos en la original
sentencia
de
este
Tribunal
(c.5?,
f.885v).
Al
respecto
respondemos.
Primero. Que está demostrada la procedencia de la
condena al pago de los salarios caídos desde la exoneración
hasta la reincorporación por el ente público concesionario de
un servicio público nacional, por el efecto retroactivo de la
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Causa n? 1543/97-Orden n? 1500
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anulación para la protección de los
“derechos adquiridos”
lesionados por el acto administrativo “insanable”, que es una
consecuencia mediata de la presunción de legitimidad y fuerza
ejecutoria inmediata de la decisión anulada, con fundamento
en la Constitución Nacional (arts.14bis, 16, 17, 18, 19, 31);
la ley 19549 (arts.12, 13, 14, 15, 16, 17, 19); la ley 11672
(t.o. 1999, arts.68, 69); la ley 17422 (art.1?); la ley 19227
(arts.1?, 3, 12, 34); la ley 22140 (arts.1?, 16, 42); MCBA,
Convenio (arts.1?, 5, 10); MCBA, Estatuto orgánico (arts.1?,
2, 6, 12); MCBA, Estatuto del personal (arts.1?, 2, 11, 13,
14, 40, 43, 48, 49); MCBA, Reglamento de Investigaciones
(arts.1?, 25), y demás normas citadas.
Segundo. Que la tesis negatoria de la demandada
respecto de los salarios caídos, en la práctica importa negar
los efectos de la anulación del acto, o derechamente, que el
acto no fue “absolutamente” anulado. Porque se aceptaría que
la pérdida salarial la soporte el trabajador inculpable, vale
decir, la consolidación de los agravios jurídicos causados
-53-
por el acto expulsivo, que era ilegítimo desde su nacimiento.
Este resultado, está en infracción con todo el régimen de
nulidades “absolutas e insanables” de los actos administrativas y de los actos jurídicos en general (LNPA, arts.14, 17,
19), reglamentarios de los principios constitucionales de
legalidad del proceder administrativo y seguridad para los
“derechos
adquiridos”
por
el
actor
con
el
“derecho
de
situación” garantizado por la “estabilidad (de ser ocupado y
remunerado) en el empleo público”, que integra el concepto
constitucional
de
“inviolabilidad
de
la
propiedad”
(CN,
arts.14bis, 16, 17, 19, 31).
Tercero. Que con el desarrollo de arriba, entendemos sanear el defecto de falta de fundamentación suficiente
destacado por la Corte Suprema en el c.5? (f.885v), y en los
tres precedentes expresamente citados en ese lugar: “De la
Fuente” (“se
quienes
la
limita
a
una
suscriben”),
sola
“Glave”
afirmación
(“no
dogmática
consisten
en
de
una
exposición concreta de los motivos que justificaran dicha
reparación”),
-54-
y
“Cúneo”
(“mera
afirmación
dogmática
de
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quienes la suscriben”; Fallos: 313:62, 316:2922, 319:2507; v.
#II.1, #II.2, #II.3).
49. Luego, corresponde en función del restringido
temario traído al presente debate, hacer lugar a la demanda
del actor a cobrar dentro del plazo de 30 (treinta) días de
quedar firme la presente, los salarios caídos correspondientes al cargo que detentaba desde la fecha de su exoneración
hasta la de su reincorporación, con costas de ambas instancias al accionado (CPCC, arts.68, 163, 164).
IV. CPCC, ART. 271
50. En consecuencia de lo expuesto, corresponde:
PRIMERO: CONDENAR
a la CORPORACIÓN DEL MERCADO
CENTRAL DE BUENOS AIRES a pagar al señor LUIS BRUNO RISTAGNO
dentro del plazo de 30 (TREINTA) días de quedar firme la
presente, los salarios caídos correspondientes al cargo que
detentaba desde el día de su exoneración hasta el día de su
reincorporación al mismo cargo.
-55-
SEGUNDO: COSTAS DE AMBAS INSTANCIAS al demandado
vencido (Constitución Nacional, arts.14bis, 16, 17, 18, 19,
31; ley 19549, arts.12, 13, 14, 15, 16, 17, 19; ley 11672
(t.o. 1999), arts.68, 69; ley 17422, art.1?; ley 19227,
arts.1?, 3, 12, 34; ley 22140, arts.1?, 16, 42; CC, art.1050;
CPCC, arts.68, 163, 164; demás preceptos legales doctrina y
jurisprudencia citadas). ASÍ VOTO.
El Dr. Horacio Enrique PRACK dijo:
El tema traído a estudio, ha quedado reducido a la
consideración
de
si
corresponde
reconocer
al
actor
los
haberes por funciones no desempeñadas entre el momento de su
exoneración
y
su
ulterior
reincorporación.
Al
respecto,
estimo que el planteo debe merecer respuesta positiva tal
como ya fuera adelantado en la sentencia testimoniada a fs.
539/546.
Y
como
los
fundamentos
doctrinarios
y
legales
expuestos por el apreciado colega de primer voto cumplen con
largueza el reclamo de motivación suficiente explícita por el
superior en la sentencia de fs. 885 -considerando 5?-, doy mi
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ponencia en idéntico sentido a fin de que, con costas de
ambas instancias, se condene a la accionada a pagar los
salarios caídos durante el período arriba señalado. Así voto.
El Dr. Alberto MANSUR por análogas razones adhiere
a los votos precedentes.
En mérito a lo que resulta del Acuerdo que antecede, el Tribunal RESUELVE:
PRIMERO: CONDENAR
a la CORPORACIÓN DEL MERCADO
CENTRAL DE BUENOS AIRES a pagar al señor LUIS BRUNO RISTAGNO
dentro del plazo de 30 (TREINTA) días de quedar firme la
presente, los salarios caídos correspondientes al cargo que
detentaba desde el día de su exoneración hasta el día de su
reincorporación al mismo cargo.
SEGUNDO: COSTAS DE AMBAS INSTANCIAS al demandado
vencido (Constitución Nacional, arts.14bis, 16, 17, 18, 19,
31; ley 19549, arts.12, 13, 14, 15, 16, 17, 19; ley 11672
(t.o. 1999), arts.68, 69; ley 17422, art.1?; ley 19227,
-57-
arts.1?, 3, 12, 34; ley 22140, arts.1?, 16, 42; CC, art.1050;
CPCC, arts.68, 163, 164; demás preceptos legales doctrina y
jurisprudencia citadas).
REGÍSTRESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE.
Reg.n?: 10/00
Firmantes: Dres. Mansur-Prack-Rudi
Sec.Act.: Dr. Papavero (sec.civ.2)
Fecha: 18/4/00
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