LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE CANARIAS Y EL ESTADO EN MATERIA DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE ABASTECIMIENTO FERNANDO RÍOS RULL Profesor de Derecho Constitucional Universidad de La Laguna ISRAEL EXPÓSITO SUÁREZ Licenciado en Derecho SUMARIO I. Introducción. II. Perspectiva general del Estado Autonómico. III. El Régimen Específico de Abastecimiento de Canarias. IV. A) Breve referencia a la configuración eurocomunitaria B) Valoración del REA Distribución de competencias en materias del REA en el Estado español. A) Título competencial y ente competente B) Jurisprudencia constitucional en relación con la Unión Europea C) V. Modificación del status quo Conclusiones. hacienda 179 canaria FERNANDO RÍOS RULL E ISRAEL EXPÓSITO SUÁREZ Resumen del contenido: Las características geográficas y sociales de Canarias justificaron que en su incorporación a la Comunidad Económica Europea se contemplara un régimen especial de integración que permitía adoptar medidas específicas que atendieran a las singulares necesidades del Archipiélago en el proyecto europeo. Entre esas medidas, y dentro del ámbito de la Política Agrícola Común, ha destacado el Régimen Específico de Abastecimiento, instrumento valioso para el desarrollo de Canarias, que se ha construido en su dimensión competencial al margen del modelo territorial del Estado español, pues el Estado ha ejercido determinadas funciones sobre las que carece de título competencial. El examen del ordenamiento constitucional español, y más concretamente del denominado bloque de la constitucionalidad, basta para afirmar que en la actualidad resulta imperativo redefinir la distribución de competencias que han venido ejerciendo el Estado y la Comunidad Autónoma Canaria sobre dicho Régimen. Una operación que necesariamente requiere que se acuerden entre ambas instancias el oportuno traspaso de funciones, medios y recursos del Estado a la Comunidad Canaria. I. INTRODUCCIÓN mente al ámbito fiscal, pues las circunstancias que han definido el régimen de integra- La situación geográfica de Canarias, así ción de Canarias en la UE han justificado la como sus características territoriales como la adopción de diversas medidas especiales doble insularidad, han sido factores que his- que han adaptado la aplicación de diferentes tóricamente han afectado de forma negativa políticas comunitarias a las concretas nece- el desarrollo del mercado local del sidades del Archipiélago. Archipiélago. La naturaleza de esos factores explica que las instituciones públicas corres- Así, por lo que se refiere al ámbito de la pondientes hayan aprobado normas especia- Política Agrícola Común (en adelante, PAC) la les para atender las necesidades básicas de la Decisión 91/314/CEE, por la que se estable- sociedad canaria. ce un Programa de Opciones Específicas por la Lejanía y la Insularidad de las Islas En este sentido, tradicionalmente se ha Canarias (en adelante, POSEICAN), justifica- afirmado que el Régimen Económico y Fiscal ba la adopción de medidas especiales para de Canarias constituye una de las principa- facilitar el acceso de los canarios a los produc- les singularidades de Canarias tanto en el tos agrícolas esenciales para el consumo o la contexto estatal como europeo. Sin embar- transformación. Una medida que pretendía go, las especificidades de Canarias en el propiciar un equilibrio entre las producciones espacio comunitario no se restringen única- locales y los flujos comerciales tradicionales. 180 hacienda canaria LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE CANARIAS Y EL ESTADO EN MATERIA DEL RÉGIMEN... Por su parte, el Reglamento (CEE) núm. autoridades nacionales (del Estado y de la 1911/1991 del Consejo, de 26 de junio, rela- Comunidad Autónoma) y, por último, cuáles tivo a la aplicación de las disposiciones del deberían ser los pasos a dar para, de nece- Derecho comunitario en las Islas Canarias, en sitarse, producir los cambios exigidos por relación a la aplicación de la PAC, anunciaba nuestro modelo territorial para que Canarias que la plena aplicación de dicha política en el ejerza las competencias que tiene asumidas Archipiélago estaría subordinada a la entrada estatutariamente en dicha materia. en vigor de un Régimen Específico de Abastecimiento (en adelante, REA), acompa- Empecemos, pues, por describir, aunque ñado, además, por medidas específicas que sea someramente, el modelo territorial espa- afectarían al desenvolvimiento de la produc- ñol, el llamado Estado de las Autonomías, ción agrícola local (art. 2.2). para poder acometer el propósito de este trabajo: resolver el problema competencial que En este sentido, el art. 1 del Reglamento subyace como consecuencia de las especiali- (CEE) núm. 1601/1992, de 15 de junio, por el dades del Archipiélago en el seno de la Unión que se aprobaban medidas específicas en Europea. favor de las Islas Canarias relativas a determinados productos agrarios, en cumplimiento del mandato previsto en el POSEICAN, dis- II. PERSPECTIVA GENERAL DEL ESTADO AUTONÓMICO ponía la adopción de «medidas específicas para paliar los problemas derivados de la leja- 1. El modelo territorial del Estado dise- nía y la insularidad de las islas Canarias en lo ñado en la Constitución Española de 1978 (en que se refiere a determinados productos adelante, CE) no responde a ninguno de los agrarios». De este modo se articulaba por pri- esquemas clásicos de los Estados política- mera vez un régimen específico que preten- mente descentralizados: ni es un modelo día garantizar el abastecimiento de los pro- federal ni un modelo regional. El constituyen- ductos esenciales para el consumo humano te del 78 construyó un Estado original, el en Canarias. Estado de las Autonomías, en el que, a la vez que se proclama la indisoluble unidad de la Es en este contexto en el que nos move- nación española, se reconoce el derecho a la remos para analizar cuál debería haber sido autonomía de las nacionalidades y regiones el reparto competencial entre el Estado y la que la constituyen y la solidaridad entre todas Comunidad Autónoma de Canarias en esta ellas1 (art. 2 CE). singular materia a la luz del modelo territorial del Estado español y de la normativa Esta autonomía supone que las europea. También expondremos cómo es Comunidades Autonómicas (en adelante, ese reparto competencial en virtud del cual CCAA) disfrutan de un ámbito propio, garan- se gestiona en la actualidad el REA por la tizado constitucionalmente, para la gestión 1 Vid. art. 138 CE hacienda 181 canaria FERNANDO RÍOS RULL E ISRAEL EXPÓSITO SUÁREZ de sus intereses respectivos. Pero la CE no titular de la soberanía; las CCAA, caracteriza- acaba el modelo, únicamente establece el das por una autonomía política, y las provin- procedimiento y los límites para que los terri- cias y municipios, dotadas de autonomía torios interesados puedan acceder a la auto- administrativa de distinto ámbito2. Las CCAA nomía y constituirse en Comunidades gozan de una autonomía cualitativamente Autónomas a través de los Estatutos de superior a la administrativa que corresponde Autonomía (en adelante, EEAA). Ello viene a a los entes locales, ya que asumen potesta- significar que la CE hace descansar todo el des legislativas y gubernamentales que les modelo en el principio dispositivo, dejando a otorga una naturaleza de autonomía política3. la propia iniciativa de los territorios interesados su acceso a la autonomía: ésta no se impone, se posibilita su ejercicio. 2. Por lo que se refiere a la esfera competencial de las CCAA, el sistema elegido para la distribución de las materias entre ambas El principio dispositivo implica, por una instancias -estatal y autonómica- también es parte, que puede que todo el territorio esta- peculiar, ya que la CE establece dos listados tal se divida en territorios autónomos o no y, de materias, uno, previsto en el art. 148.1, por otra, que los territorios que opten por que es el techo competencial inicial de las constituirse en CCAA podrán elegir su ámbito CCAA constituidas ex art. 143, y el otro, con- competencial, definiendo así su autogobier- tenido en el art. 149.1, que son aquellas no, dependiendo de la vía de acceso elegida, materias reservadas al Estado. La primera aunque con la posibilidad de una cierta igual- lista es temporal y limitativa, ya que puede dad al final del proceso (art. 148.2 CE). ser rebasada pasados cinco años previa reforma de los Estatutos (art. 148.2), y va a ser El objetivo, pues, del derecho a la auto- sustituida por las listas contenidas en los mis- nomía de esas nacionalidades o regiones es mos. La segunda va a funcionar como límite su constitución en Comunidades Autónomas a las competencias asumidas estatutaria- -que, en palabras del TC, son Corporaciones mente por las CCAA. En efecto, según se esta- Públicas de base territorial y naturaleza polí- blece en la cláusula residual contenida en el tica- y el ejercicio de su autogobierno, esta- art. 149.3, las materias no atribuidas expre- bleciéndose, de esa forma, una distinción con samente al Estado por la CE -párrafo primero las corporaciones locales, cuya autonomía es de ese precepto- podrán corresponder al las meramente administrativa. CCAA, en virtud de sus respectivos Estatutos. En palabras del Tribunal Constitucional, El sistema de distribución competencial la CE prefigura una distribución vertical del se completa con el segundo efecto de esta poder público entre entidades de distinto cláusula de cierre del sistema de distribución nivel, que son fundamentalmente el Estado, competencial que explícitamente atribuye al 2 3 STC de 21 de julio de 1981, FJ 4. STC 25/1 981, de 14 de julio, FJ 3. 182 hacienda canaria LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE CANARIAS Y EL ESTADO EN MATERIA DEL RÉGIMEN... Estado la competencia sobre las materias que rias contenidas en la Ley Orgánica 2/1992, de pudiéndose asumir en los Estatutos de 23 de diciembre, de Transferencias de Autonomía por las CCAA, no lo hayan sido. Competencias (LOTRACOM)6. Cuando se aprobó el último Estatuto El modelo, aun cuando tiende a una cier- existían en el Estado español, debido a la vía ta equiparación entre las CCAA en relación utilizada, dos tipos de CCAA, las constituidas con su ámbito competencial que, en virtud de por el art. 143 CE -que por expreso mandato sus Estatutos, son de su titularidad (arts. constitucional sólo podían asumir, vía estatu- 148.2 y 149, 1 y 3 CE), permite su flexibiliza- taria y en una primera fase, las competencias ción a través de los mecanismos previstos en enunciadas en el art. 148.1- y las del art. 151 los apartados 1 y 2 del art. 150 CE, supues- 4 y asimiladas . Esta situación se prolonga tos en los que la titularidad de las funciones hasta principios de los años 90 en los que se sobre las materias competenciales las sigue retoma la cuestión autonómica entre las dos ostentando el Estado, pero su ejercicio se fuerzas políticas mayoritarias (PSOE y PP, cede a determinadas CCAA. Dicho en otros únicos firmantes, junto con el Gobierno, de términos, el modelo constitucional diseñado los acuerdos) con el objeto de dar cumpli- en la CE tiene, en el ámbito competencial, un miento a las prescripciones constitucionales límite, el art. 149.1, cuyas materias compe- en relación con la ineludible equiparación tenciales, por quedar reservadas al Estado, competencial entre las CCAA. no pueden ser asumidas por las CCAA en sus respectivos Estatutos: todo lo que Así, se firman los pactos autonómicos de exceda de ese límite podría ser ejercido por 28 de febrero de 1992 en los que se acuerda ellas, pero la titularidad jurídico-constitu- 5 la ampliación de competencias de aquellas cional de tales competencias es siempre del CCAA que accedieron por la vía de los arts. Estado, nunca de las CCAA. 143-146 CE. El procedimiento previsto para tal fin fue, en una primera etapa, las transfe- 3. Las normas que definen o conclu- rencias de competencias a través del meca- yen el modelo ideado por la CE van a ser, nismo previsto en el art. 150.2 CE para todas como se ha insinuado, los Estatutos de esas CCAA. Posteriormente se fueron refor- Autonomía (EEAA). Estas normas jurídicas mando sus EEAA y asumiendo dichas mate- son peculiares tanto por su contenido como Recordemos que las CCAA de este régimen son las que efectivamente ejercieron su Derecho al autogobierno según lo dispuesto en el art. 151 CE -País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía- más aquellas que incrementaron su techo competencial mediante los mecanismos extraordinarios: Valencia (LOTRAVA), Canarias (LOTRACA) y Navarra, en virtud de la Disposición Adicional Primera del texto Constitucional, esto es, por mor de los Derechos Forales. 5 Efectivamente, el apartado VI de dichos Acuerdos, titulado «Reforma de los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas valenciana y de Canarias», establece que los partidos políticos firmantes promoverán la necesaria iniciativa de reforma de los respectivos Estatutos para incorporar a los mismos la ampliación de competencias efectuada a través de la Ley Orgánica 12/1982 (LOTRAVA) y la Ley Orgánica 11/1982 (LOTRACA). Siempre que las iniciativas de reforma, prosigue el apartado de los acuerdos, respondan estrictamente al contenido antes indicado, los partidos políticos firmantes de los Acuerdos se comprometen a votar su aprobación en las Cortes Generales. 6 Quedaron fuera de ese esquema, además de las CCAA constituidas ex art. 151 CE, Canarias y Valencia, que únicamente deberían integrar en el corpus estatutario las competencias transferidas en la LOTRACA y LOTRAVA, respectivamente. 4 hacienda 183 canaria FERNANDO RÍOS RULL E ISRAEL EXPÓSITO SUÁREZ por sus características y naturaleza. Sin ticos; no sólo dan vida a las CCAA, configu- pretender realizar un examen pormenori- rando su sistema político y jurídico, sino que zado de tales fuentes normativas, sí es también, negativamente, delimitan las menester comentar algunas cuestiones materias competenciales que, por asumirlas sobre las mismas que condicionarán el ulte- las CCAA, dejan de pertenecer al Estado rior comentario sobre los aspectos concre- central. Si ello es así, si complementan a la tos a analizar. CE en todo lo relativo a la forma territorial del Estado, se ha de concluir que cumplen Prescribe el art. 147.1 CE que los EEAA una función materialmente constitucional y son las Normas Institucionales Básicas de así lo ha entendido el propio constituyente al las CCAA y que el Estado las reconocerá y establecer que el procedimiento de reforma amparará como parte integrante de su orde- de los EEAA se contendrá en los mismos (art. namiento jurídico. Ello ha planteado distin- 147.3 CE), con el objetivo de que no pueda tas posiciones sobre la naturaleza de dichas quedar a disposición unilateral del legislador normas; entre la doctrina, el parecer al res- estatal (Cortes Generales). pecto es muy desigual. Existen sectores que afirman que son meras leyes orgánicas (art. Por su parte, este procedimiento agra- 81 CE) mientras que otros las llegan a califi- vado de reforma de los EEAA -que, reitera- car como normas constitucionales secunda- mos, impide la disposición unilateral del rias e, incluso, algunos ven componentes mismo por algunos de los entes constitu- pactistas en los EEAA. Orillando dicha polé- cionales, sea el Estado, sean las propias 7 mica doctrinal, lo cierto es que, como se CCAA- les hace indemnes a cualquier otra dijo, la CE en materia de organización terri- norma -excepto la reforma constitucional- torial del Estado, si bien da un paso decisivo que no se adecue a dicho procedimiento, al operar una descentralización de parte del configurando una suerte de fuerza pasiva poder político estatal en autonomías territo- que se asemeja bastante a una superiori- riales, no acaba de concretar el modelo sino dad jerárquica. Ello, unido con el contenido que deja que sean otras normas las que con- necesario y/o potestativo que han de regu- cluyan esa misión: los Estatutos de lar los EEAA (art. 147 CE) coloca a los mis- Autonomía. mos en una posición dentro del sistema de fuentes inmediatamente debajo de la Son estas normas las que completan el Norma fundamental, perfilando lo que se marco jurídico que ha de disciplinar las rela- h a ve n i d o e n l l a m a r e l B l o q u e d e l a ciones del Estado con los nuevos entes polí- Constitucionalidad 8 (BC), esto es, aquel 7 En relación a las posiciones doctrinales sobre la naturaleza de los Estatutos se recomienda: M. Aragón Reyes, «La iniciativa de las Cortes Generales en la reforma de los EEAA», Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, nº 2 (1990); P. Cruz Villalón, Comentarios al Estatuto de Autonomía, Madrid, 1987, págs. 807-820; M. Gracia Canales, «La reforma de los Estatutos y el principio dispositivo», Revista Española de Derecho Constitucional, nº 23 (1988); I. De Otto, «Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes», Barcelona, 1987, págs. 268-270; F. Rubio Llorente, «El bloque de la Constitucionalidad», Revista Española de Derecho Constitucional, nº 27 (1989); entre otros. 8 Vid. F. Rubio Llorente, «El bloque de la Constitucionalidad», Revista Española de Derecho Constitucional, nº 27 (1989). 184 hacienda canaria LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE CANARIAS Y EL ESTADO EN MATERIA DEL RÉGIMEN... conjunto de normas9 jurídicas -integrado CCAA. Éstas se crean a través de los por la CE, los EEAA y aquellas otras normas Estatutos de Autonomía, que son normas que la CE o los EEAA llamen expresamen- peculiares por su contenido y forma de te- que han de disciplinar las relaciones aprobación y reforma. El sistema de distri- entre el Estado y las CCAA, en particular, en bución competencial se basa fundamental- la distribución de competencias entre mente en los propios Estatutos, pues las ambas instancias. materias contenidas en ellos, respetando las reservas constitucionales en favor del Al formar parte de ese BC, los EEAA ni Estado, son de titularidad autonómica. Por son normas estatales, en sentido estricto, último, los Estatutos junto con la CE forman ni autonómicas: son normas del Estado el llamado Bloque de la Constitucionalidad, constitucional o global, esto es, el Estado conjunto normativo que tiene que ser res- que se configura constitucionalmente com- petado, so pena de inconstitucionalidad, puesto por ambas instancias, la central y la por el Estado y las CCAA a la hora de ejer- autonómica. cer sus respectivas competencias. De lo que se acaba de exponer se infiere que el parámetro para confrontar la refor- III. EL RÉGIMEN ESPECÍFICO DE ABASTECIMIENTO DE CANARIAS ma estatutaria ha de ser únicamente la CE . Así, dentro de las materias contenidas en los EEAA, las de carácter institucional únicamen- A) BREVE EXPOSICIÓN DE LA CONFIGURACIÓN COMUNITARIA te han de confrontarse con la CE10, al igual que ocurre con las de índole competencial que no Con el propósito de corregir los pro- exija la interposición de otras materias para blemas de sobrecoste11 derivados del ais- su ejercicio. l a m i e n t o q u e p a d e c e n l a s Re g i o n e s Ultraperiféricas (RUP), el REA12 apareció 4. Recapitulando: el Estado español en el ordenamiento comunitario como una es, desde la perspectiva territorial, un solución normativa que debería contribuir a Estado políticamente descentralizado en la reducción de los precios de los productos Algún sector de la doctrina ha acuñado un nuevo concepto, distinto del Bloque de la Constitucionalidad, el bloque constitucional integrado, debido al carácter eminentemente constitucional y a su procedimiento de reforma, por los EEAA y la CE. Al respecto, se recomienda, M. Ragón Reyes, «La reforma de los Estatutos de Autonomía», Documentación Administrativa, núms. 232-233, octubre 1992-marzo 1993. 10 Así lo ha confirmado el TC al decir, en su STC 99/1986, de 11 de julio, que «el único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una disposición incluida en un Estatuto de Autonomía es la propia Constitución; esto es, la constitucionalidad de un precepto estatutario sólo puede enjuiciarse sobre la base de su conformidad con la norma fundamental» (FJ 4) 11 Para la consideración de los costes derivados de la situación ultraperiférica se recomiendan: Consejería de Economía y Hacienda del Gobierno de Canarias, Los costes de la Ultraperiferia en la Economía Canaria, 2002; Consejería de Economía y Hacienda del Gobierno de Canarias, Seminario de Indicadores de la Ultraperificidad, 2004; A. J. Olivera Herrera, «Repercusiones de la Unión Monetaria sobre la economía canaria», Hacienda Canaria, nº 3; J. M. Sobrino Heredia y M. Sobrido Prieto, «Las regiones ultraperiféricas», Hacienda Canaria, nº 5; entre otros. 12 El Gobierno de Canarias ha publicado amplia información sobre el REA, tanto explicativa como normativa en la página web www.gobcan.es/hacienda/indexInfo.html?pos=8. 9 hacienda 185 canaria FERNANDO RÍOS RULL E ISRAEL EXPÓSITO SUÁREZ básicos en el Archipiélago. Solución que se agrícolas, es necesario que las regiones inte- plasmaría concretamente por primera vez en resadas participen en mayor medida en la el Reglamento (CEE) núm. 1601/1992 del programación del abastecimiento y que se Consejo, de 15 de junio, sobre medidas espe- sistematice la colaboración entre la Comisión cíficas en favor de las Islas Canarias relativas y los Estados miembros. Por lo tanto, es con- a determinados productos agrarios, cuyos veniente que el programa de abastecimiento arts. 3, 4 y 5 establecían las normas genera- sea elaborado por las autoridades designadas les de aplicación del REA. por el Estado miembro, y que éste lo presente a la Comisión para su aprobación». Sin embargo, el citado Reglamento ha sido objeto de diversas modificaciones que Por lo que concretamente se refiere al han pretendido adaptar dicho régimen a objeto del REA, el Reglamento 247/2006 pro- las necesidades de cada RUP en función de picia la adopción de medidas específicas en el las características socioeconómicas de ámbito agrícola, con la intención de mitigar el estos territorios en cada periodo de pro- efecto negativo de las circunstancias físicas y gramación. socioeconómicas mencionadas en el art. 299.2 TCE14 sobre el precio de determinados El Reglamento (CE) núm. 247/2006 del productos esenciales para el óptimo funcio- Consejo, 30 de enero de 2006, por el que se namiento de las sociedades modernas. En establecen medidas específicas en el sector este sentido, la consideración del objeto y la agrícola en favor de las RUP (en adelante, finalidad del REA permite identificar de forma Reglamento 247/200) ha sido la norma13 que diáfana a sus únicas destinatarias: las RUP. configura el vigente marco jurídico del REA. Un texto normativo que, después de recordar Sin embargo, sólo pueden acogerse al la evolución histórica del mencionado régi- REA determinados productos, recogidos en el men de abastecimiento y destacar su eficacia Anexo I del Tratado, considerados esencia- y relevancia en el desarrollo de las RUP, les en las RUP para el consumo humano o advierte que para «que puedan realizarse para la elaboración de otros productos o de manera más adecuada los objetivos del como insumos agrícolas (art. 2.1). Por ello, desarrollo de las producciones agrícolas el Reglamento 247/2006 prevé la aproba- locales y del abastecimiento de productos ción de un plan de previsiones de abasteci- 13 En este sentido, desde la perspectiva del Derecho comunitario, también resultan de necesaria consideración el Reglamento (CE) núm. 793/2006 de la Comisión, de 12 de abril de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) núm. 247/2006 del Consejo por el que se establecen medidas específicas en el sector agrícola en favor de las regiones ultraperiféricas de la Unión y el Reglamento (CE) núm. 1242/2007 de la Comisión, de 24 de octubre de 2007,que modifica el Reglamento (CE) núm. 793/2006 por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 247/2006 del Consejo por el que se establecen medidas específicas en el sector agrícola en favor de las regiones ultraperiféricas de la Unión. 14 Procede recordar que el art. 299.2 faculta al Consejo para adoptar las medidas especiales que resulten pertinentes para facilitar la integración de las RUP en el proyecto comunitario. Medidas que, como advierte el citado precepto, podrán ser adoptadas en el ámbito de las políticas aduanera y comercial, la política fiscal, las zonas francas, las políticas en el campo de la agricultura y de la pesca, las condiciones de abastecimiento en materias-primas y bienes de consumo de primera necesidad, las ayudas de Estado y las condiciones de acceso a los fondos estructurales y a los programas horizontales de la Comunidad. 186 hacienda canaria LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE CANARIAS miento con el objeto de cuantificar las nece15 sidades anuales de dichos productos . Y EL ESTADO EN MATERIA DEL RÉGIMEN... pondientes a las expediciones y a las exportaciones tradicionales. No obstante, la modulación de la PAC b) Que se exporten a terceros países en que propicia el REA está sujeta al cumpli- el marco de un comercio regional que miento de determinadas condiciones. Así, el se ajuste a los destinos y las condicio- beneficio que se deriva del REA está subordi- nes establecidas según el procedi- nado a que la ventaja económica resultante miento contemplado en el art. 26.2 de la ayuda o de la exención del derecho de del Reglamento 247/2006. importación repercuta de manera efectiva en el usuario final (art. 3.4). Resultando que, además, dicho régimen de abastecimiento se c) Que se expidan de las Azores a Madeira y viceversa. deberá aplicar atendiendo a las necesidades específicas de las RUP. El Reglamento 247/2006 recuerda que el REA se fundamenta en la excepcional Asimismo, los productos acogidos al REA no pueden ser exportados hacia terceros países ni expedidos al resto de la UE, salvo determinadas excepciones permitidas al amparo del procedimiento previsto en el art. 26.2 del citado Reglamento, e incluyendo el pago de derechos de importación para los productos referidos en su art. 3.1, o el reembolso de la ayuda percibida para los productos mencionados en el apartado segundo de dicho precepto. situación geográfica que condiciona el acceso de las RUP a las fuentes de abastecimiento de productos esenciales para el consumo humano o para la transformación. El propio Reglamento advierte que la óptima consecución de los objetivos que inspiran la configuración y aprobación del REA requieren que las ventajas económicas que derivan del mismo se reflejen en el nivel de los costes de producción. Esto es, que se traduzcan en una reducción de los precios para el usuario final. Por ello, la nueva normativa reguladora del REA subordina su concesión a la reper- Si bien, dicha restricción no se aplica a los productos transformados en las RUP en cusión efectiva y a la existencia de los controles oportunos. cuya elaboración se hayan utilizado productos acogidos al REA, en los que concurra alguna de las siguientes circunstancias: Consecuentemente, constituye el objeto del citado régimen el establecimiento de las medidas específicas en determinados sec- a) Que se exporten a terceros países o tores para paliar los efectos negativos que se expidan al resto de la UE respetan- genera la situación ultraperiférica descrita en do los límites cuantitativos corres- el art. 299.2 TCE (art. 1). 15 Aunque también podrá elaborarse un plan de previsiones independiente donde figuren las necesidades de las empresas de envasado o de transformación de productos destinados al mercado local, expedidos tradicionalmente hacia el resto de la UE o exportados a terceros países en el contexto de un comercio de carácter regional o tradicional (art. 2.2). hacienda 187 canaria FERNANDO RÍOS RULL E ISRAEL EXPÓSITO SUÁREZ En este sentido, el Reglamento 247/ para informar a la Comisión sobre cuestiones 2006, en la línea de otras disposiciones comu- relacionadas con la disposición futura de los nitarias precedentes, determina que en las créditos (28.1) u otras medidas. Labor que RUP no se aplicará derecho alguno al efectuar permitirá a la Comisión presentar, antes del la importación de productos que procedan 31 de diciembre de 2009, al Parlamento directamente de terceros países y que sean Europeo y al Consejo un informe general en objeto del mencionado REA. Aunque dicha el que se ponga de manifiesto el impacto de posibilidad está sujeta a límites cuantitativos las actuaciones llevadas a cabo en aplicación establecidos por el denominado plan de pre- del REA, acompañado de las propuestas visiones de abastecimiento (art. 3). apropiadas. No obstante, sin perjuicio de las consi- Por su parte, el Reglamento (CE) núm. deraciones anteriores, procede destacar que, 793/2006, de 12 abril, por el que se estable- desde la perspectiva competencial, el art. cen las disposiciones de aplicación del 24.1 del Reglamento 247/2006 dispone que Reglamento (CE) núm. 247/2006 (en adelan- cada Estado miembro deberá presentar a la te, Reglamento 793/2006)16 subraya que la Comisión el proyecto de programa general en gestión de cada REA debe tener un doble el marco de la dotación financiera previsto en objetivo: «por un lado, favorecer una expedi- los apartados 2 y 3 del art. 23 del citado ción rápida de los certificados (…); y, por otro, Reglamento. Programas que serán evaluados (…) garantizar un abastecimiento periódico por aquélla con el fin de pronunciarse sobre de determinados productos agrícolas y com- su aprobación (según el procedimiento del pensar los efectos de la situación geográfica art. 26.2). de las regiones ultraperiféricas haciendo que el beneficio de las ventajas concedidas recai- Desde la óptica de la gestión interesa ga realmente en todas las fases de la cadena destacar que el art. 27 del Reglamento obje- hasta la venta de los productos al usuario to de consideración preceptúa que «los final»17. Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento Asimismo, el Reglamento 713/2006 del presente Reglamento, en particular en señala que, en el marco de los procedimien- materia de control y sanciones administrati- tos de cooperación vigentes en las RUP, «es vas, e informarán de ello a la Comisión». conveniente disponer que las autoridades Igualmente, el Reglamento 247/2006 advier- competentes establezcan las normas admi- te de las facultades de los Estados miembros nistrativas necesarias para la gestión y el 16 No obstante, la exhaustiva consideración del vigente régimen jurídico del REAse debe completar a la luz del Reglamento (CE) núm. 852/2006, de 9 junio, por el que modifica el Reglamento (CE) núm. 793/2006, de 12 de abril, que aplica el Reglamento (CE) núm. 247/2006, de 30 de enero, que establece medidas específicas en el sector agrícola en favor de las regiones ultraperiféricas de la Unión; y del Reglamento (CE) núm. 1276/2007, de 29 de octubre, por el que se modifican los Reglamentos (CE) núms. 1782/2003, de 29 de septiembre, 247/2006, de 30 de enero y 552/2007, de 22 mayo, en lo que respecta a la fijación para 2007 de los límites presupuestarios. 17 Preámbulo del Reglamento (CE) núm. 793/2006, de 12 de abril. 188 hacienda canaria LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE CANARIAS Y EL ESTADO EN MATERIA DEL RÉGIMEN... seguimiento de los regímenes específicos de En este sentido, el art. 4 del Reglamento abastecimiento. Además, para el correcto prevé que la exención de los derechos de seguimiento de estos regímenes, procede importación previstos en el art. 3 del precisar los controles que deben efectuarse Reglamento 247/2006 se aplicará a los y determinar sanciones administrativas que productos sujetos a la presentación de un garanticen un funcionamiento adecuado de certificado de importación previa presenta- 18 los mecanismos aprobados» . Previsión a la ción de ese certificado. Documento que, que cabe añadir que el mismo texto norma- según el art. 4.3 del Reglamento 793/2006, tivo atribuye a dichas autoridades la facul- deberá ser «expedido por las autoridades tad para establecer las disposiciones admi- competentes, dentro de los límites de los pla- nistrativas adicionales necesarias para nes de previsiones de abastecimiento, previa garantizar el correcto funcionamiento de solicitud de los interesados». Igualmente, los mecanismos establecidos y controlar el dichas autoridades también podrán expedir el cumplimiento de las obligaciones corres- certificado de exención pertinente -y obede- pondientes. ciendo a los mismos límites- cuando los productos correspondientes no estén sujetos a la No obstante, conviene subrayar que el presentación del certificado de importación, citado Reglamento 793/2006 aclara el con- en los términos de los arts. 5.1 y 3.1 del cepto de autoridad competente y, al mismo Reglamento 793/2006. tiempo, señala cuáles son las facultades que dichas autoridades deben ejercer a los Por otro lado, el art. 6.1 del mencionado efectos de velar por el efectivo cumplimien- Reglamento dispone que para la aplicación to de los objetivos del REA. Regulación que del art. 3.2 del Reglamento 247/2006, cada debe constituir un punto de referencia en el Estado miembro determinará, en el contexto estudio de la distribución de competencias del programa, el importe de la ayuda destina- en materia REA. da a paliar los efectos negativos derivados de la realidad ultraperiférica, teniendo en cuen- Así, el art. 2 b) del Reglamento 793/ ta determinadas circunstancias. Si bien, el 2006 define a las autoridades competen- art. 7.1 del Reglamento de aplicación advier- tes como aquellas autoridades «designa- te que la ayuda se abonará previa presenta- das por el Estado miembro al que perte- ción de un certificado, denominado «certifica- nezca la región ultraperiférica para aplicar do de ayuda», que será expedido por las el presente Reglamento». A partir de dicha autoridades competentes (art. 7.7). definición, el mentado texto normativo indica qué facultades quedarán deposita- Sin perjuicio de las facultades atribuidas das en manos de aquéllas para garantizar a las autoridades competentes para expedir la adecuada aplicación del régimen de los oportunos certificados, el Reglamento abastecimiento. 793/2006 también atribuye a aquéllas el 18 Ibídem. hacienda 189 canaria FERNANDO RÍOS RULL E ISRAEL EXPÓSITO SUÁREZ ejercicio de otras facultades. En este sentido, Reglamento 793/2006 determina que cuan- el art. 8.2 del Reglamento preceptúa que las do sea estrictamente necesario para evitar «autoridades competentes adoptarán todas desajustes en el mercado de una RUP o actua- las medidas apropiadas para cerciorarse de ciones especulativas que pudieran afectar que la ventaja alcance al usuario final. Con tal gravemente al correcto funcionamiento de fin, podrán evaluar los márgenes comerciales los REA, las autoridades competentes corres- y los precios aplicados por los distintos agen- pondientes estarán facultades para fijar una tes económicos». cantidad máxima por solicitud de certificado. Al respecto, el art. 9.1 del Reglamento 793/2006 advierte que las autoridades competentes serán las encargadas de la llevanza del registro (registro de los agentes económicos) que expedirá los certificados de importa- Por su parte, el art. 16.6 dispone que las autoridades competentes realizarán los controles necesarios para cerciorarse de la veracidad de las declaraciones a que se refieren los párrafos primero y segundo. ción, de exención y de ayuda19. Por su parte, según las previsiones del art. 11.1, los certificados de importación, de exención o de ayuda correspondientes a productos incluidos en cada uno de los REA deberán presentarse a las autoridades aduaneras, a fin de cumplir los trámites aduaneros, en un En la misma línea, el art. 17.2 del Reglamento dispone que, en el supuesto en que el abastecimiento periódico de las RUP corra peligro como consecuencia de un aumento significativo de las operaciones de exportación de los productos previstos en el art. plazo máximo de quince días hábiles a partir 16.1, aquéllas podrán establecer una limi- de la fecha de autorización de descarga de las tación cuantitativa que permita cubrir las mercancías. Plazo que podrá ser reducido por necesidades prioritarias de los sectores las autoridades correspondientes. afectados. Igualmente, el art. 18.1 describe las facultades de aquéllas para controlar En relación a las facultades para preve- que las exportaciones tradicionales, las nir el incumplimiento de los objetivos del REA exportaciones realizadas en el marco del o las posibles disfuncionalidades que pudie- comercio regional y las expediciones tradi- ran aparecer en su aplicación, el art. 15 del cionales de productos transformados se Dicha inscripción únicamente podrá practicarse a los agentes económicos que cumplan las siguientes condiciones: a) Disponer de los medios, estructuras y autorizaciones legales necesarias para ejercer su actividad; en particular, deberá cumplir las obligaciones que, en materia de contabilidad de empresa y de régimen fiscal, le impongan las autoridades competentes. b) Estar en condiciones de desempeñar su actividad en la región ultraperiférica de que se trate. c) En el ámbito del REA de la RUP correspondiente y de los objetivos de dicho régimen, el agente económico deberá comprometerse a comunicar a las autoridades competentes todos los datos que consideren útiles sobre sus actividades comerciales (en particular en materia de precios y márgenes de beneficio), trabajar exclusivamente en su nombre y por cuenta propia; presentar las solicitudes de certificados que sean proporcionales a su capacidad real de comercialización de productos, debiendo justificar dicha capacidad mediante datos objetivos; abstenerse de realizar prácticas que pudieran provocar penurias artificiales de productos o de comercializar los productos disponibles a precios anormalmente bajos; y obrar, a satisfacción de las autoridades competentes, para que, cuando dé salida a los productos agrícolas en la RUP correspondiente, la ventaja concedida repercuta hasta la fase del usuario final. 19 190 hacienda canaria LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE CANARIAS Y EL ESTADO EN MATERIA DEL RÉGIMEN... produzcan respetando los límites previstos los certificados expedidos o por haberse recu- en el Reglamento 247/2006. perado la ventaja. El Capítulo VI del Reglamento señala las En relación a las disposiciones naciona- facultades de las autoridades competentes les de gestión y seguimiento (Capítulo VII), el respecto a los controles y sanciones que Reglamento prevé que las autoridades com- aquéllas pueden adoptar para garantizar el petentes adopten las disposiciones comple- adecuado funcionamiento del REA. Así, el art. mentarias precisas para realizar una gestión 19.1 señala que los controles administrativos y un seguimiento adecuado del REA, debien- de importación, introducción, exportación y do comunicar a la Comisión las medidas que expedición de productos agrícolas serán se estimen necesarias adoptar (art. 21). exhaustivos y constarán de controles cruzados con los documentos mencionados en el B) VALORACIÓN DEL REA 20 art. 10.1 del Reglamento . La valoración del REA, al menos por lo Por lo que se refiere a las sanciones, el que se refiere a Canarias, ha sido positiva art. 20 señala que el incumplimiento de las desde la perspectiva económica. En este obligaciones del art. 9, y sin perjuicio de las sentido, por ejemplo, el Consejo Económico sanciones aplicables en virtud de la legisla- y Social de Canarias ha señalado que dicho ción nacional, las autoridades competentes instrumento «ha supuesto uno de los meca- deberán recuperar la ventaja concedida al nismos fundamentales y compensatorios a titular del certificado de importación, del cer- la hora de hacer realidad la integración de tificado de exención o del certificado de ayuda Canarias en la UE., ya que ha evitado el y, según la gravedad del incumplimiento, sus- incremento de precios en los productos aco- pender provisionalmente el registro o anu- gidos al REA, como consecuencia de la pér- larlo. dida de las anteriores restituciones a la exportación Comunitaria»21 destacando que Asimismo, el apartado 3 del citado art. el protagonismo del REA en el desarrollo de 20 dispone que las autoridades competentes Canarias justifica que se defienda que «de adoptarán las medidas necesarias para reuti- no haber existido dicho Régimen, se hubie- lizar las cantidades de productos que queden ra tenido que crear un instrumento similar disponibles por no haberse ejecutado, haber- que garantizase el buen funcionamiento de se ejecutado parcialmente o haberse anulado la Economía Canaria»22. 20 En este sentido, el apartado del citado precepto, advierte que los controles materiales de importación, introducción, exportación y expedición de productos agrícolas que se lleven a cabo en las regiones ultraperiféricas se realizarán en una muestra representativa de por lo menos el 5 % de los certificados presentados de conformidad con el art. 11; recordando, además, que la ejecución de los controles físicos se practicara, mutatis mutandis, de acuerdo con en el Reglamento (CEE) nº 386/90 del Consejo. 21 Consejo Económico y Social de Canarias, Dictamen 1/1996 sobre el Régimen Específico de Abastecimiento (REA): Valoración y propuestas de actuación, aprobado por el Pleno del Consejo en sesión de 8 de febrero de 1996, pág. 10. 22 Ibídem. hacienda 191 canaria FERNANDO RÍOS RULL E ISRAEL EXPÓSITO SUÁREZ En la misma línea, las máximas autori- exigidas a los operadores para dades de las RUP han subrayado que «la inscribirse en el correspondiente situación geográfica excepcional de estas registro, tal y como se e specifica regiones y las dificultades que de ello se deri- en el Reglamento 2790/94 de la van imponen, con las adaptaciones necesa- Comisión. rias, la continuidad de los apoyos a su abas- En cualquier caso, el Consejo cree tecimiento, a precios razonables, de que han de mejorarse los mecanis- productos esenciales para el consumo huma- mos de coordinación entre todos no y animal y para la transformación. (...) - los organismos competentes en la así como- abonos, fertilizantes, productos gestión del REA, ya sean autonómi- fitosanitarios, etc., cuyo precio es mucho más cos o nacionales. 23 elevado en las RUP que en el resto» de la UE. 4ª. El Consejo opina que ha de existir una total transparencia en el fun- Sin embargo, también se han detectado cionamiento del REA, por lo que ciertas prácticas que podrían empañar la valo- recomienda la publicación, por ración positiva de los resultados obtenidos con parte de todos los Organismos con el REA. En este sentido, sin perjuicio de las competencias en la gestión del valoraciones sobre la eficacia y la necesidad REA, de todos aquellos trabajos de del REA para el desarrollo de la economía inspección y control en el ejercicio canaria, se han criticado diversos inconve- de sus competencias, informando a nientes en orden al funcionamiento o la coor- la opinión pública sobre los resulta- dinación entre las diferentes Administraciones dos obtenidos al objeto de evitar que intervienen la materia. Así, cabría afirmar polémicas que perjudican, en últi- que la falta de sintonía entre las citadas mo término, la imagen del REA. Administraciones podría haber afectado la efi- (…) cacia del REA. Afirmación que se desprende de 6ª. Con el fin de comprobar el la consideración del Dictamen 1/1996 del efecto de las ayudas sobre los Consejo Económico y Social de Canarias, en precios finales, se debería instar cuyas conclusiones advertía: a la Administración a un seguimiento del diferencial de precios «3º. Necesidad de que sea un Península-Canarias de los pro- único organismo el que asuma ductos REA, en especial aquellos todas las competencias en mate- donde el número reducido de ria de gestión del REA, o bien, operadores pueda poner en cues- que exista una homologación y tión el traslado de las subvencio- armonización en las condiciones nes al precio final»24. Consejería de Economía y Hacienda del Gobierno de Canarias, Memorándum conjunto de España, Francia, Portugal y las Regiones Ultraperiféricas sobre el desarrollo del artículo 299.2 TCE, 2003, pág. 32. 24 Consejo Económico y Social de Canarias, Dictamen 1/1996, sobre el Régimen Específico de Abastecimiento (REA): Valoración y propuestas de actuación. Aprobado por el Pleno del Consejo en sesión del 8 de febrero de 1996. 23 192 hacienda canaria LA CANARIAS DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE Y EL ESTADO EN MATERIA DEL RÉGIMEN... Parece, pues, que ya habían sido detec- institución, permitiría mejorar la atención de tados problemas derivados de la inadecuada las demandas de los sectores beneficiarios interrelación entre las Administraciones públi- correspondientes28. cas que intervienen en la gestionar el REA y que pudieran haber ensombrecido el resulta- El Consejo Económico y Social ya vati- do de dicha gestión25. Tal vez por ello se ha cinaba que la descentralización propiciada demandado insistentemente la modificación por el Reglamento 247/2006 proporcionaría de la regulación de la intervención administra- estabilidad al nivel de ayudas y permitiría la tiva en la gestión del citado régimen de abas- posibilidad de desarrollar operaciones rela- tecimiento. cionadas con la reexpedición y reexportación de productos transformados sin necesi- En este sentido, en vísperas de la entrada en vigor del Reglamento 247/200626 dife- dad de devolver la ayuda en el marco de un comercio regional29. rentes instituciones y organizaciones aplaudían las modificaciones que el citado texto En efecto, el nuevo Reglamento 247/ normativo introducía en relación a la gestión 2006 ha unificado los tres POSEI en materia del REA. agrícola y, aunque no introduce modificaciones sustantivas respecto al contenido pro- Así, por ejemplo, el Consejo Económico piamente dicho del REA o de las medidas de y Social de Canarias, después de valorar el apoyo a las producciones locales, satisface proyecto de Reglamento que resultaría final- las demandas relativas a la modificación del mente aprobado, celebró que las autoridades modelo de gestión; pues ordena el traslado de la UE decidieran trasladar la responsabili- de la elaboración y gestión de los programas dad y la capacidad para definir los criterios del REA y de las medidas de apoyo a las pro- 27 que rigen la aplicación del REA a los Estados ducciones agrícolas locales a las autoridades . Una decisión que, como señalaba la citada correspondientes de los Estados miembros. 25 Así, por ejemplo, en la sucinta Exposición de Motivos del Decreto 141/1994, de 1 de julio, de la Consejería de Economía y Hacienda del Gobierno de Canarias, por el que se crea la Comisión de Seguimiento del Régimen Específico de Abastecimiento se puede leer que «en los casi dos años de funcionamiento del REA se han puesto de manifiesto algunos problemas en la gestión del régimen. En primer lugar, la necesidad de dar respuesta rápida a los problemas planteados en la gestión de los balances de aprovisionamiento. En segundo lugar, la necesidad de mejorar la coordinación entre las distintas Consejerías del Gobierno autónomo competentes en la materia, y la de éstas con los representantes de los agentes económicos implicados (…)». 26 En virtud del citado Reglamento quedan derogados los Reglamentos 1452/2001, 1453/2001 y 1454/2001; y se modifican determinados preceptos de los Reglamentos 1782/2003 y 1785/2003. Así mismo, el art. 30 del Reglamento 247/2006 habilita a la Comisión para aprobar las medidas transitorias oportunas que garanticen «un paso armonioso entre el régimen vigente durante el año 2005 y el régimen resultante de las medidas instituidas por el presente Reglamento». 27 Consejo Económico y Social de Canarias, Informe Anual 2005 sobre la situación económica, social y laboral de Canarias en el año 2004, Canarias, 2005, pág. 64. 28 Cabe señalar que, en relación al proyecto normativo finalmente aprobado, el CES subrayó que «en la base de este previsible e inmediato cambio en la configuración normativa del REA, está probablemente, evitar la excesiva lentitud y dependencia de las decisiones de la Comisión Europea ante cualquier cambio en los criterios o modificación de los productos subvencionados (…)», en Consejo Económico y Social de Canarias, Informe Anual 2005 sobre la situación económica, social y laboral de Canarias en el año 2004, cit., pág. 66. 29 http://www.gobcan.es/hacienda/prensa hacienda 193 canaria FERNANDO RÍOS RULL E ISRAEL EXPÓSITO SUÁREZ Medidas que flexibilizan la rigidez propia de la En la normativa europea analizada actuación comunitaria y permite la mayor hay una constante referencia al sector adaptación de las ayudas del REA a las nece- agrícola y podemos hacerlo extensivo al sidades específicas de cada región ultraperi- ganadero. No hay que perder de vista que férica, profundizando de ese modo en la línea el objeto del REA es el establecimiento de de atención singularizada abierta en su día ayudas destinadas a abaratar la importa- por los POSEI. ción de determinados productos esenciales -que no dañen la producción interior-, IV. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIAS DEL REA EN EL ESTA- sean para el consumo o para la transformación. Por ello, podemos afirmar que también estarían implicados sectores DO ESPAÑOL materiales como el comercio interior, el A) TÍTULO COMPETENCIAL Y ENTE COMPETENTE consumo e, incluso, la industria, pues todos ellos están afectados directa o indirectamente: en unos casos para determinar los productos a incluir en las ayudas, Una vez expuesta la normativa europea que regula el REA, el siguiente paso ha de ser identificar cuáles son las materias propias del REA: Es decir, en qué materias podemos encuadrar el REA a efectos de determinar su en otros, para verificar que las ayudas repercuten en el consumidor final y que no se producen disfunciones con las producciones propias ni con el cumplimiento de la normativa reguladora. régimen competencial y, por ende, a quién le corresponde su gestión. Un examen que rea- Identificadas a priori las materias impli- lizaremos sin olvidar que la Comunidad cadas en el REA, nos encontramos con que Autónoma de Canarias ha venido ejerciendo podemos encuadrarlas casi todas en títulos profusamente determinadas competencias y competenciales contenidos en nuestro 30 funciones en relación al REA . Estatuto de Autonomía31. Así, sin perjuicio de los derogados Decretos 141/1994, 10/1995 y 11/1995, procede señalar que mediante el Decreto 12/1995, de 27 de enero, se ha creado el Registro de Operadores del REAy que a través del Decreto 13/1995, de 27 de enero se regula la expedición de los certificados de ayudas y la tramitación del pago de las ayudas del REA. Así, sin perjuicio de los derogados Decretos 141/1994, 10/1995 y 11/1995, procede señalar que mediante el Decreto 12/1995, de 27 de enero, se ha creado el Registro de Operadores del REAy que a través del Decreto 13/1995, de 27 de enero se regula la expedición de los certificados de ayudas y la tramitación del pago de las ayudas del REA. En este sentido, el art. 1 del Decreto 12/1995 dispuso la creación del registro de operadores que pretendan introducir productos agroalimentarios procedentes de la UE al amparo del REA. Un registro de carácter público adscrito a la Consejería de Economía y Hacienda, correspondiendo las competencias de gestión del mismo a la Dirección General de Promoción Económica y Asuntos Europeos (art. 2). Por su parte, el Decreto 13/1995, de 27 de enero, después de subrayar, en su Exposición de Motivos, que la expedición de los certificados de ayuda, su seguimiento y la tramitación del pago de la ayuda comunitaria constituyen un elemento básico para la consecución de los objetivos del REA, así como en aras a la simplificación administrativa, advierte la conveniencia de residenciar en un único órgano tanto la expedición de tales certificados como la tramitación del pago de las ayudas. Por consiguiente, el art. 2 del citado Decreto dispone que los certificados de ayuda se expedirán por la Dirección General de Promoción Económica y Asuntos Europeos. 31 Aprobado por Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto y reformado por Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre. 30 194 hacienda canaria LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE CANARIAS Y EL ESTADO EN MATERIA DEL RÉGIMEN... En efecto, según hemos explicado ante- ésta atribuye distintas funciones ejecutivas riormente, el sistema de distribución de com- sobre las materias objeto del REA, por lo que petencial derivado del Estado de las podemos concluir que ha debido ser exclusi- Autonomías establece que las competencias vamente la Comunidad Autónoma (y no ins- no reservadas al Estado, pueden ser asumi- tancias estatales) las que ejercieran toas las das por las CCAA en sus respectivos EEAA. El funciones de gestión atribuidas a las autori- Estatuto de Autonomía de Canarias (EAC) dades nacionales, pues así se infiere del atribuye a la Comunidad Autónoma compe- reparto competencial interno del Estado tencias en materia de agricultura y ganadería español. (art. 31.1); en industria (31.2); y en comercio interior y defensa del consumidor (31.3). En efecto, el Estado se reservó impor- Además, esa asunción de competencias por tantes facultades, en particular la conside- el Estatuto implica que la gestión correspon- ración del Fondo Español de Garantía de en todo caso a la Comunidad Autónoma. Agraria (FEGA) como organismo pagador Así, tanto en agricultura y ganadería, como de las ayudas del REA, lo que a su vez impli- en industria, comercio interior y consumo, el ca la inspección y, en su caso, la potestad Estatuto establece un régimen competencial sancionadora en la materia. Es decir, la exclusivo, que, según dispone el apartado 2 gestión del REA está dividida incorrecta- del art. 40, significa que corresponde a la mente entre el Estado y Canarias, pues úni- Comunidad Autónoma de Canarias, según camente le corresponde a la Comunidad proceda, la potestad legislativa, la potestad Autónoma la elaboración y propuesta del reglamentaria y la función ejecutiva, incluida listado de productos que, una vez remitidos la inspección. a la UE, son los que dan derecho a la ayuda; y la tramitación de las solicitudes de ayuda, Esa identificación de los títulos compe- mientras que el Estado es quien, por un tenciales ha sido, aunque parcialmente, lado, concede esas ayudas y procede a su 32 corroborada por la normativa que traspasó, abono (FEGA), y, por otro lado, como orga- previo acuerdo de la Comisión Mixta prevista nismo pagador también controla su ade- en la Disposición Transitoria Tercera EAC, a la cuación a la normativa reguladora y, en Comunidad Autónoma de Canarias que alude caso de incumplimiento, ostenta la potes- a los arts.148.1.7º CE, 29.3 del Estatuto ori- tad sancionadora. ginario y 30.1 del vigente, reservándose el Estado competencias en función del art. 149.1.13 CE. A la vista del cómo se gestiona el REA, la legitimidad de la Comunidad Autónoma para ejercer las facultades mencionadas Examinada la normativa europea parece obedecer, más que a la distribución expuesta anteriormente, constatamos que de competencias prevista en las normas que 32 RRDD 291/1995, de 24 de febrero, sobre ampliación de medios adscritos a los servicios traspasados a la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de agricultura (SENPA); y 476/2006, de 21 de abril, sobre ampliación del traspaso a la Comunidad Autónoma de Canarias de los medios adscritos a la gestión en materia de agricultura, Fondo Español de Garantía Agraria. hacienda 195 canaria FERNANDO RÍOS RULL E ISRAEL EXPÓSITO SUÁREZ articulan el Bloque de la constitucionalidad, Canarias requiere que se recuerde cómo en una concesión graciosa por parte de la ha interpretado el Tribunal Constitucional Administración estatal. En este sentido, por algunas cuestiones relacionadas con la ejemplo, se ha señalado que «sería desea- ejecución del Derecho comunitario, en ble que las competencias que ha asumido general, y, más particularmente, en rela- esta Comunidad Autónoma en materia ción a las disposiciones de la Unión REA, tácita y pacíficamente admitidas por Europea que inciden en las materias agrí- el Estado, y que vienen condensadas en el cola y ganadera. Decreto 8/2003 (…), se vean refrendadas por disposición estatal»33. Así, respecto a la ejecución del Derecho comunitario, con carácter general, el Tribunal Se trata ésta de una observación que refleja una opinión generalizada respecto a la intervención competencial de la Comunidad Autónoma en la gestión del REA, pero entendemos que, desde una perspectiva jurídica, se trata de una concepción distorsionada del modelo territorial del Estado y que debe ser definitivamente superada. El Boque de la Constitucionalidad obliga a asumir definitivamente que las facultades ejercidas por las instituciones canarias en relación al REA obedecen, no a un permiso o delegación tácita o expresa del Estado, sino a las competencias asumidas a través del Estatuto de Autonomía y Constitucional ha recordado en su Sentencia núm. 96/2002, de 25 de abril que, por lo que se refiere a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, la traslación del Derecho comunitario al ordenamiento interno «no afecta a los criterios constitucionales del reparto competencial, de tal manera que el orden competencial establecido no resulta alterado ni por el ingreso de España en la Comunidad Europea ni por la promulgación de normas comunitarias (…) En definitiva, no sólo «la ejecución del Derecho comunitario corresponde a quien que el propio Estado ha aceptado parcial- materialmente ostente la competencia, mente34. según las reglas de Derecho interno, puesto que “no existe una competencia especí- B) JURISPRUDENCIA CONSTITUCIO- fica para la ejecución del Derecho comuni- NAL EN RELACIÓN CON LA UNIÓN tario” (…), sino que «esa responsabilidad EUROPEA ad extra de la Administración del Estado no justifica la asunción de una competen- La afirmación realizada de que el cia que no le corresponde, aunque tampo- único ente competente en la gestión del co le impide repercutir “ad intra”, sobre las REA es la Comunidad Autónoma de Administraciones Públicas autonómicas 33 M. A. Quintero Padrón, «Problemática competencial y sancionadora del Régimen Específico de Abastecimiento a las Islas Canarias (REA)», Hacienda Canaria, nº 5, pág. 123. 34 Vid. RRDD de la nota 32. 196 hacienda canaria LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE CANARIAS competentes, la responsabilidad que en cada 35 caso proceda» (…)» . Y EL ESTADO EN MATERIA DEL RÉGIMEN... ción a la ejecución de las disposiciones comunitarias. Conflictos que han dado lugar a interpretaciones constitucionales que permi- En este sentido, el Alto Intérprete ten insistir, desde nuestra perspectiva, en Constitucional ha destacado que «el Derecho afirmar definitivamente la competencia comunitario no es canon de constitucionali- exclusiva de la Comunidad Autónoma de dad36(…). Si bien no cabe ignorar que la pro- Canarias en gestión del REA. pia interpretación del sistema de distribución competencial entre el Estado y las En este sentido, por ejemplo, la STC Comunidades Autónomas tampoco se pro- 148/1998, de 2 de julio, trató de dilucidar un duce en el vacío y, por tanto, no sólo es útil conflicto de competencias planteado sobre sino también obligado para su correcta las subvenciones de obras de modernización aplicación el prestar atención al modo en y reconversión enmarcadas en programas que una determinada institución jurídica comunitarios y cofinanciadas conjuntamen- ha sido configurada por la normativa te entre la UE y los Estados miembros38; y en comunitaria»37. la que el Alto Tribunal estimó necesario evocar la jurisprudencia recaída en otros Al margen de las consideraciones que, supuestos análogos, particularmente en la con carácter general, ha anotado el Tribunal STC. 79/1992, relativa a diversas ayudas Constitucional en relación a la distribución de estatales cofinanciadas por el Fondo Europeo competencias y la ejecución del Derecho de Orientación y Garantía Agrícola (en ade- comunitario, procede destacar que en el lante, FEOGA). concreto ámbito material de la agricultura y la ganadería también se han presentado La Sentencia citada señalaba que «las conflictos de competencias entre algunas normas que han de servir de pauta para la Comunidades Autónomas (especialmente resolución de estos conflictos son exclusiva- Cataluña y el País Vasco) y el Estado en rela- mente las de Derecho interno que estable- La tesis expuesta es defendida por el Alto Tribunal en diversos pronunciamientos anteriores. Así, entre otros, destacan STC núm. 252/1988, de 20 de diciembre; STC núm. 64/1991, de 22 de mayo; STC núm. 76/1991, de, 11 de abril; STC núm. 115/1991, de 23 de mayo; STC núm. 236/1991, de 12 de diciembre; STC núm. 79/1992, de 28 de mayo; STC núm. 117/1992, de 16 de septiembre; STC núm. 80/1993, de 8 de marzo; STC núm. 141/1993, de 22 de abril; STC núm. 112/1995, de 6 de julio; STC núm. 146/1996, de 19 de septiembre; STC núm. 148/1998, de 2 de julio; STC núm. 21/1999, de 25 de febrero; STC núm. 236/1991; STC núm. 79/1992, de 28 de mayo; STC núm. 148/1998, de 2 de julio; STC núm. 188/2001, de 20 de septiembre; entre otras. 36 Doctrina defendida por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 132/1989, 65/1990, 28/1991, 64/1991, 111/1993 y 13/1998, entre otras. 37 STC núm. 208/1999, de 11 de noviembre. 38 Interesa señalar que el Alto Tribunal, en la citada Sentencia núm. 148/1998, advirtió que «lo que en aquellos conflictos se debatía no era sino «la competencia para, en cumplimiento de la normativa comunitaria, instrumentar la gestión de dichas ayudas y proceder a su ejecución administrativa. Estos extremos no vienen prejuzgados por el Derecho comunitario europeo que (salvo excepción) reconoce a los Estados miembros plena autonomía para ordenar la organización interna (y el procedimiento) destinada al desarrollo y ejecución del Derecho europeo conforme a las propias normas nacionales... En consecuencia, de acuerdo con lo anteriormente expuesto, este tipo de cuestiones deben resolverse exclusivamente conforme a las normas constitucionales y estatutarias de distribución de competencias. Y, justamente a este respecto, se hace necesario tener en cuenta los criterios generales interpretativos establecidos por este Tribunal» los cuales, se dijo entonces, «se recapitulan en la reciente STC 13/1992». 35 hacienda 197 canaria FERNANDO RÍOS RULL E ISRAEL EXPÓSITO SUÁREZ cen el orden de distribución de competen- nes comunitarias y demás Estados miembros cias entre el Estado y las Comunidades para hacerles llegar la información». Autónomas, ya que (…) la traslación de la normativa comunitaria derivada al Derecho No obstante, la facultad para informar y interno ha de seguir necesariamente los cri- comunicar a las autoridades comunitarias las terios constitucionales y estatutarios de vicisitudes que se originen en la aplicación de reparto de competencias entre el Estado y las las normas comunitarias no era la interrogan- Comunidades Autónomas, criterios que (...) te que motivó la citada Sentencia. Por el con- no resultan alterados ni por el ingreso de trario, ésta respondía a la necesidad de clarifi- España en la CEE ni por la promulgación de car el alcance de las competencias del Estado normas comunitarias», pues «la cesión del para designar las autoridades que deben ejercicio de competencias en favor de organismos comunitarios no implica que las autoridades nacionales dejen de estar sometidas, en cuanto poderes públicos, a la Constitución». Una valoración que permitía concluir al Tribunal que «la ejecución del Derecho comunitario corresponde a quien materialmente ostente la competencia, según las reglas de Derecho interno, puesto que «no existe una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario»39. expedir los documentos y certificados correspondientes. Una competencia que, según advirtió el Tribunal Constitucional, no quedaría amparado por el art. 149.1.3 CE, pues «la dimensión exterior de un asunto no puede servir para realizar una interpretación expansiva del art. 149.1.3 CE que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de una cierta incidencia exterior por remota que sea, ya que si así fuera se produciría una reordenación del propio orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas». Por otro lado, según la STC 80/1993, de 8 de marzo, las Directivas comunitarias «no prejuzgan en manera alguna cuáles hayan de Un pronunciamiento jurisprudencial en el que el Tribunal también recuerda que la ser las autoridades y órganos de los Estados «jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha miembros que hayan de expedir, en su caso, consagrado el llamado principio de autono- los documentos y certificaciones, ciñéndose a mía institucional y procedimental, en virtud fijar el contenido de los mismos y a imponer la del cual, cuando las disposiciones de los obligación de comunicar a la Comisión y a los Tratados o demás normas comunitarias demás Estados miembros las autoridades y reconocen poderes a los Estados miembros órganos que los expedirán». Si bien, «esa o les imponen obligaciones en orden a la comunicación o transmisión de la información, aplicación del Derecho Comunitario, la cues- ciertamente, corresponderá efectuarla al tión de saber de qué forma el ejercicio de Gobierno de la Nación, pues (…) es el Estado, esos poderes y la ejecución de las obligacio- (…) quien ha de relacionarse con las institucio- nes pueden ser confiadas por los Estados 39 Conclusión que ya había alcanzado el Tribunal Constitucional en sus Sentencias núm. 236/1991 y núm. 79/1992. 198 hacienda canaria LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE CANARIAS Y EL ESTADO EN MATERIA DEL RÉGIMEN... miembros a determinados órganos internos entre otros límites, sujeta a la ordenación depende únicamente del sistema constitu- general de la economía. Si bien, en virtud cional de cada Estado miembro». del art. 149.1.13 CE, el Estado tiene una competencia de dirección «en la que tienen Asimismo, el sumo intérprete de la cobijo normas básicas y asimismo previsio- Constitución reiteraba que «la competencia nes de acciones o medidas singulares que para designar a las autoridades u órganos sean necesarias para alcanzar los fines pro- que habrán de expedir los documentos y cer- puestos dentro de la ordenación del sec- tificados acreditativos de los extremos a los tor»40. Un criterio que también cabe predi- que se refieren las Directivas Comunitarias, car respecto de la gestión de las ayudas tampoco puede reconocerse que correspon- económicas del FEOGA, pues, como se ha da al Estado por razón de lo dispuesto en el indicado anteriormente, el Derecho comu- art. 149.1.13 CE». Según el criterio del nitario reconoce a los Estados miembros Tribunal, la ordenación general de la econo- plena autonomía para ordenar la organiza- mía no es un título que legitime al Estado ción interna destinada al desarrollo y eje- para designar un órgano, inscrito en el orga- cución del mismo conforme a sus normas nigrama de la Administración General del nacionales. Estado, para expedir las mencionadas certificaciones. Así, por lo que se refiere a las actividades de gestión administrativa de los fon- Por otro lado, en la Sentencia 117/ dos destinados al fomento y protección de 1992, de 16 de septiembre, el Tribunal las actividades agrícolas y ganaderas, el Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse Alto Intérprete Constitucional manifestó sobre un conflicto positivo de competencias que éstas «corresponden, por regla gene- relacionado con la gestión de ayudas en ral, a las Comunidades Autónomas, si bien materia de comercialización de productos esta regla puede ser excepcionada, de agrarios y ganaderos, previstas y reguladas manera que se proceda a la gestión centra- por Reglamentos comunitarios y financiadas lizada de los fondos por un órgano de la por el FEOGA. Pronunciamiento en el que el Administración del Estado (…), cuando Alto Tribunal evocaba la doctrina defendida resulte imprescindible para asegurar la en pronunciamientos anteriores. plena efectividad de las ayudas dentro de la ordenación básica del sector y para garan- No obstante, al margen de la doctrina tizar iguales posibilidades de obtención y de referencia, el Tribunal también ha des- disfrute por parte de sus potenciales desti- tacado que en materia de agricultura y natarios en todo el territorio nacional (…). ganadería las Comunidades Autonómicas En todo caso, la procedencia de esta ges- tienen competencia exclusiva, aunque, tión centralizada debe aparecer razonable- 40 Doctrina que también se expuso en otras Sentencias. Así, entre otras, cabe destacar STC núm. 95/1986, STC núm. 96/1986, STC núm. 101/1988, STC núm. 145/1988 o STC núm. 188/1989. hacienda 199 canaria FERNANDO RÍOS RULL E ISRAEL EXPÓSITO SUÁREZ mente justificada o deducirse sin esfuerzo Archipiélago, por lo que el Estado carece de de la naturaleza y contenido de la medida margen de fomento de que se trate». C) MODIFICACIÓN DEL STATUS QUO En el mismo sentido, concretó el Alto Tribunal, en relación a las materias de agri- De lo expuesto se deduce que el actual cultura y ganadería, que el art. 149.1.13 reparto de competencias entre el Estado y CE ampara «las normas estatales que fijen Canarias no se adecua totalmente al siste- las líneas directrices y los criterios globales ma de distribución constitucional y estatuta- de ordenación de sectores económicos concretos (en particular de un sector tan importante como la agricultura y ganadería), así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector»41. Una situación normativa que se traduce en la capacidad del Estado para «regular las condiciones de otorgamiento de las ayudas hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas, al menos para riamente previsto, ya que el Estado ejerce funciones que en principio corresponden a la Comunidad Autónoma. Esa situación se pudo producir porque el POSEI y el REA son regímenes que se crearon ex novo con posterioridad a la creación de la Comunidad Autónoma y como consecuencia del cambio de modelo de integración42 de Canarias en la Unión Europea. Ello pudo motivar que el Estado se reservara determinadas funciones haciendo uso de un título competencial muy genérico, la competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica prevista en el art. 149.1.13 CE, cuando desarrollar y complementar la regulación vimos que la jurisprudencia del Tribunal de las condiciones de otorgamiento de las Constitucional la limita a “cuando resulte ayudas y su tramitación». imprescindible para asegurar la plena efectividad de las ayudas dentro de la ordena- Con respecto a los últimos pronuncia- ción básica del sector y para garantizar mientos del Tribunal Constitucional rese- iguales posibilidades de obtención y disfru- ñados queremos reiterar que el REA es un te por parte de sus potenciales destinata- régimen específico de Canarias que se jus- rios en todo el territorio nacional (…), cir- tifica por el carácter ultraperiférico de cunstancias que no concurren en el caso Sentencia núm. 79/1992, de 28 de mayo de 2008. Las negociaciones para llevar a cabo la adhesión del Reino de España a la CEE alumbraron un singular modelo de integración de Canarias en el proyecto comunitario. Modelo que se caracterizaría fundamentalmente por la exclusión del Archipiélago del ámbito de determinadas políticas comunitarias. Sin embargo, no fue preciso que transcurriera demasiado tiempo para constatar que dicho régimen de integración no era el adecuado para propiciar la plena integración de Canarias en el proyecto comunitario. Por todo ello, a partir de 1991, se adoptó un nuevo modelo de integración que descansaría en el POSEICAN. Un régimen que evolucionaría hasta la entrada en vigor del art. 299.2 TCE. 41 42 200 hacienda canaria LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE CANARIAS Y EL ESTADO EN MATERIA DEL RÉGIMEN... del REF pues la participación estatal ni ase- En efecto, tanto el art. 147.2 d) CE, en gura la ordenación del sector, ni el régimen la Disposición Transitoria Tercera EAC, como es de aplicación en todo el territorio del los arts. 16 a 21 de la Ley 12/1983, de 14 de Estado. octubre, del Proceso Autonómico (LPA) y el Real Decreto 1358/1983, de 20 de abril, por Sin embargo, una vez que la legisla43 el que se aprueban normas de traspaso de ción estatal se reserva determinadas fun- funciones y servicios del Estado a la ciones en la relación con la Unión Europea Comunidad Autónoma de Canarias y funcio- y atribuye al FEGA determinadas funciones namiento de la Comisión Mixta prevista en sobre el REA, como ser el organismo paga- su Estatuto de Autonomía, disponen que dor, operar un cambio competencial debe para la asunción de competencias por parte ordenarse de acuerdo con la normativa de las CCAA se debe proceder al traspaso de que regula esta materia y se ha hecho a los servicios correspondientes a las mismas, través de los aludidos RRDD 291/1995, de traspaso que están sujetos al siguiente pro- 24 de febrero, sobre ampliación de medios cedimiento. adscritos a los servicios traspasados a la Comunidad Autónoma de Canarias en mate- En primer lugar, tratándose de transfe- ria de agricultura (SENPA); y 476/2006, de rir a la Comunidad Autónoma de Canarias 21 de abril, sobre ampliación del traspaso funciones y atribuciones que le corresponden a la Comunidad Autónoma de Canarias de con arreglo a su Estatuto de Autonomía, se los medios adscritos a la gestión en mate- debe crear una Comisión Mixta paritaria, inte- ria de agricultura, Fondo Español de grada por representantes del Estado y de la Garantía Agraria. Comunidad Autónoma. 43 Así se estable en el apartado d), de la parte C) del RD 291/1995, de 24 de febrero, sobre ampliación de medios adscritos a los servicios traspasados a la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de agricultura (SENPA). Además, según el art. 3 del Real Decreto 1441/2001, de 21 de diciembre, por el se aprueba el Estatuto del Fondo Español de Garantía Agraria, dispone que serán funciones del FEGA: 1- Actuar como interlocutor único ante la Comisión Europea para aquellas cuestiones relativas a la financiación de la PAC, de acuerdo con lo establecido en el art. 6.3 del Reglamento (CE) 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común. 2- Las derivadas de su condición de organismo pagador de ámbito nacional de los Fondos Europeos Agrícolas para las medidas en las que la Administración General del Estado tenga la competencia de gestión, resolución y pago. 3- La gestión, resolución y pago de las restituciones a la exportación y ayudas similares que afecten al comercio con terceros países, así como el pago de las ayudas al envío de productos comunitarios dentro del REA. 4- La coordinación financiera del sistema de prefinanciación nacional de los gastos de los Fondos Europeos Agrícolas y del proceso de liquidación de cuentas de los mismos. 5- La determinación de las cantidades imputables por corresponsabilidad financiera a los organismos pagadores de las Comunidades Autónomas, conforme a lo previsto en el art. 44.2 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. 6- Las derivadas de su condición de autoridad nacional encargada de la coordinación de los controles que establece el Reglamento (CEE) 3508/1992, del Consejo, de 27 de noviembre, por el que se establece el Sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios en su art. 8.3. 7-La propuesta o, en su caso, la participación en la elaboración de la normativa estatal básica y de ejecución, que afecte al ejercicio de sus funciones. 8- La gestión, control y recaudación de la tasa suplementaria en el sector de la leche y productos lácteos. 9- La auditoria interna de las actuaciones competencia del Organismo. hacienda 201 canaria FERNANDO RÍOS RULL E ISRAEL EXPÓSITO SUÁREZ Según el art. 6.2 del citado Real Decreto, que sobre la materia objeto de traspaso con- para la preparación de las transferencias y tinúan correspondiendo a la Administración traspasos en materia de su Estatuto que del Estado. excedan de lo previsto en el art. 148 CE o para aquellas materias que exijan un trata- 4- Identificación concreta, en su caso, miento específico en función de la peculia- y especificación de aquellas funciones con- ridad del hecho insular canario; la Comisión currentes y compartidas entre ambas Mixta estará asistida por ponencias espe- Administraciones, determinando las formas cializadas con participación paritaria de institucionales de cooperación entre ellas. ambas representaciones que podrán tener la asistencia de los expertos que consideren convenientes. 5- Inventario detallado de los bienes, derechos y obligaciones de la Administración del Estado que se hallen adscritos a la pres- Asimismo, conviene retener que el tación del servicio transferido, con especifica- mencionado texto normativo advierte que ción de los datos que permitan la correcta las transferencias de servicios a la identificación de los bienes inmuebles y con Comunidad Autónoma canaria tendrán por determinación de las concesiones y contratos objeto bloques materiales y orgánicos com- afectados por el traspaso. pletos y deberán prever los medios personales, financieros y materiales necesarios para 6- Relaciones nominales del personal su normal funcionamiento, teniendo en adscrito a los servicios que se traspasan con cuenta que en la asignación de medios el expresión de su número de Registro de coeficiente de aplicación por habitante no Personal y además, si se trata de funciona- podrá ser para Canarias inferior a la media rios, del Cuerpo, puesto de trabajo, situa- del Estado, teniendo presente, en todo caso, ción administrativa y régimen de retribucio- el costo de la insularidad. nes básicas y complementarias; en el caso de personal laboral se expresará su catego- Desde la perspectiva formal, los traspasos deben hacer constar: ría, puesto de trabajo y régimen de retribuciones, y en el del personal contratado en régimen de Derecho Administrativo, el 1- Las normas constitucionales y estatutarias en que se ampara cada traspaso. Cuerpo o Escala al que se asimila y sus retribuciones. En ningún caso podrán transferirse plazas vacantes no dotadas presupuesta- 2- Identificación concreta de los servi- riamente. cios transferidos y de las funciones y competencias que pasará a ejercer la Comunidad Autónoma de Canarias. 7- Relación de vacantes dotadas presupuestariamente de los servicios e instituciones que se traspasan con indicación del 3- Especificación, en su caso, de los servicios y de las funciones y competencias 202 hacienda canaria Cuerpo al que están adscritas, nivel orgánico e importe de la dotación económica. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE CANARIAS Y EL ESTADO EN MATERIA DEL RÉGIMEN... 8- La valoración definitiva o provisional Bloque de la Constitucionalidad, compuesto del coste efectivo de los servicios transferi- por la Constitución, los Estatutos de dos, así como las modificaciones que, en su Autonomía y otras normas delimitadoras de caso, deban operarse en los Presupuestos competencias. del Estado o de los Organismos autónomos correspondientes. Cuando la valoración del 3. Indudablemente, el citado régimen coste sea definitiva se fijará el porcentaje equi- de abastecimiento ha contribuido a la prospe- valente sobre los ingresos del Presupuesto ridad de Canarias, mitigando el efecto que las del Estado. circunstancias definitorias de la ultraperificidad y, especialmente, el aislamiento geográ- 9- Inventario de la documentación administrativa que corresponda. fico generan sobre los precios de los productos de primera necesidad. 10- Fecha de efectividad de las transfe- 4. Podemos encuadrar el REA en las rencias de las competencias, funciones, ser- materias de agricultura, ganadería, industria, vicios, e instituciones traspasados, que coin- comercio interior y defensa del consumidor, cidirá con los días 1 de Enero o 1 de Julio de materias en las que Canarias tiene competen- cada año. cias exclusivas (legislativas y ejecutivas) según su Estatuto de Autonomía. V. CONCLUSIONES 5. Las disposiciones comunitarias que 1. El REA es un régimen especial cuya regulan el REA atribuyen a los Estados miem- finalidad consiste en asegurar el abasteci- bros una suerte de competencia genérica miento de productos de primera necesidad en para informar y comunicar a la Comisión las Regiones Ultraperiféricas, mediante el determinadas vicisitudes que pudieran acon- establecimiento de medidas que corrijan la tecer en la aplicación del mencionado régi- repercusión del aislamiento de dichos territo- men de abastecimiento. No obstante, la rios en los precios de los productos agrarios Unión Europea no atribuye otras compe- básicos para el consumo local (productos tencias ni al Estado ni a los poderes públi- vegetales, animales y lácteos). En este senti- cos infraestatales, pues se trata de una do, mitigar los costes adicionales derivados cuestión que debe resolver el Derecho de la ultraperificidad mediante ayudas al interno. En este sentido, los Reglamentos suministro es el fin que justifica la existencia comunitarios que regulan el funcionamien- del REA. to del REA únicamente parten de la consideración de las “autoridades competentes” 2. El Estado de las Autonomías es un como aquellas que, dentro del correspon- modelo territorial que divide el poder polí- diente Estado, asumen la responsabilidad tico en dos instancias: el Estado y las de velar por el adecuado funcionamiento Comunidades Autónomas en base a una dis- del REA mediante el ejercicio de las compe- tribución de competencias establecida en el tencias que dichos Reglamentos expresan hacienda 203 canaria FERNANDO RÍOS RULL E ISRAEL EXPÓSITO SUÁREZ que deben ejercer. Será el ordenamiento de 7. Sin embargo, ello no ha sido así en su cada Estado miembro el que especifique totalidad, pues aunque ha habido traspasos el qué órganos deben asumir tales responsa- Estado ha venido reservándose determina- bilidades. das facultades como ser organismo pagador (FEGA). 6. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha reiterado que la perte- 8. Adaptar la gestión del REA al modelo nencia a la Unión Europea no puede alterar de distribución de competencias diseñado la distribución de competencias establecida constitucional y estatutariamente requiere el en los Estatutos de Autonomía. Ello signifi- necesario Real Decreto de traspasos que lo ca que en materia del REA, todas las facul- ceda totalmente, previo acuerdo en el seno tades atribuidas por la normativa comuni- de la Comisión Mixta de entre el Estado y taria a las autoridades competentes Canarias, en el que se determinen las funcio- deberían ser ejercidas por la Comunidad nes, medios materiales y personales y recur- Autónoma. sos que se ceden a la Comunidad Autónoma. 204 hacienda canaria