EL SUELO URBANIZADO

EL SUELO URBANIZADO
MARTÍN Mª RAZQUIN LIZARRAGA
SUMARIO: I. LAS DOS SITUACIONES BÁSICAS DE SUELO.— II. EL SUELO
URBANIZADO: 1. Los supuestos de suelo urbanizado. 2. Los requisitos del suelo
urbanizado: A) Los requisitos exigidos por la LS 07. B) Su carácter de requisitos mínimos. C) Su definición final por la legislación urbanística autonómica.— III. LOS
DERECHOS Y DEBERES EN RELACIÓN CON EL SUELO URBANIZADO: 1. El
nuevo sistema de derechos y deberes de la LS 07. 2. Los derechos y deberes respecto
del suelo urbanizado dentro del círculo de derechos y deberes de los propietarios:
A) El punto de partida: la concepción estatutaria reforzada del derecho de propiedad.
B) Derechos de los propietarios en el suelo urbanizado. C) Deberes de los propietarios
en el suelo urbanizado. 3. Los deberes respecto del suelo urbanizado dentro del círculo
de derechos y deberes de los promotores: A) El suelo urbanizado sometido a operaciones de reforma o renovación interior. B) El suelo urbanizado sometido a actuaciones
de dotación.— IV. LA VALORACIÓN DEL SUELO URBANIZADO: 1. Los nuevos principios y criterios de valoración. 2. La valoración del suelo urbanizado: A) La valoración del suelo urbanizado no edificado. B) La valoración del suelo urbanizado edificado. C) La valoración del suelo urbanizado de reforma o renovación integral.
RESUMEN: Se realiza un estudio de la nueva Ley del Suelo de 2007, que regula
el derecho de propiedad y además tiene una notable incidencia en el urbanismo. Es una
explicación de una de las dos situaciones básicas de suelo, el suelo urbanizado, desde
diversos aspectos: concepto y requisitos, derechos y deberes y valoración. Se advierte
la necesidad de ensamblar la regulación estatal con las leyes urbanísticas autonómicas
que deberán adaptarse a la nueva ley estatal y complementarla.
Palabras clave: suelo; urbanismo; derecho de propiedad; vivienda; ciudad.
ABSTRACT: This is a working document describing the Spanish new Land Act
2007. This Act regulates property rights and, in addition, has a considerable influence
in urban planning. It explains different aspects of the urban land situation, which is one
of the two basic land situations. These aspects are: concept, requirements, rights and
duties and valuation. It is necessary to adapt the legislation at the autonomous regions
to that of the State and thus complement it.
Key words: land; urban planning; property rights; housing; urban areas.
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I. LAS DOS SITUACIONES BÁSICAS DE SUELO
La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (en adelante LS 07) ha efectuado
una profunda modificación en la regulación estatal anterior, contenida en la
Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen de suelo y valoraciones (en adelante
LRSV) puesto que ha suprimido una institución básica del Derecho urbanístico como era la clasificación del suelo para introducir otra novedosa, que es
la de las situaciones básicas de suelo.
La técnica de la clasificación del suelo aparece en la Ley del Suelo de
1956 y supone un cambio radical en el entendimiento de la propiedad inmobiliaria respecto de su precedente del Código Civil. La clasificación significa
una asignación de facultades y deberes a los propietarios de forma diferente en
razón de que sus terrenos se adscriban a una u otra clase de suelo, puesto que
es la clasificación la que delimita el derecho de propiedad (1).
Pocas innovaciones de fondo se han realizado en las diversas leyes del
suelo que ha aprobado el Estado desde 1956, de modo que la clasificación ha
sido instrumento esencial en todas las normas legales hasta el momento presente, tanto en el TRLS/76, como después en el TRLS/92 y, también, en la
LRSV de 1998 (2).
Por otra parte, su carácter de «condición básica», o cuando menos de instrumento indispensable para la fijación de condiciones básicas, provocó que
las leyes urbanísticas autonómicas recogieran la clasificación del suelo, puesto
que la misma opera como marco del desarrollo urbanístico, de la fijación de
derechos y deberes y de la valoración del suelo. La legislación autonómica de
forma inevitable se vió obligada a recoger esta técnica, que, por otra parte,
estaba perfectamente incardinada dentro del acervo jurídico urbanístico.
Baste recordar, asimismo, que la jurisprudencia constitucional que examinó el TRLS 92 (la STC 61/1997) como la que analizó la LRSV (la STC
164/2001) declararon la constitucionalidad de la clasificación del suelo e,
incluso, aceptaron la fijación de determinados criterios mínimos para la consideración de los terrenos dentro de cada una de las clases de suelo (urbano,
urbanizable y no urbanizable). En definitiva, el Tribunal Constitucional
amparó la clasificación tripartita del suelo por su carácter instrumental respecto de la regulación de las condiciones básicas de ejercicio del derecho de
propiedad urbana, introduciendo la regulación estatal bajo el título competen(1) GARCÍA DE ENTERRÍA calificó esta reforma de la LS/56 como un «verdadero giro copernicano» (Problemas actuales de régimen local, 2ª ed., Ed. Instituto García Oviedo, Sevilla, 1986,
p. 108).
(2) Para una explicación de la evolución de la técnica clasificatoria vid. MENÉNDEZ REXACH,
A., «La clasificación del suelo en la Ley de 1956: precedentes y secuelas», Revista de Derecho
Urbanístico y Medio Ambiente núm. 225/2006, pp. 159-184.
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cial del artículo 149.1.1ª CE. Este amparo se otorgaba sin perjuicio que las
Comunidades Autónomas pudieran crear otras clases de suelo a unos efectos
diferentes que los marcados en la legislación estatal.
La LS 07 rompe, de forma drástica, con este esquema conceptual. Suprime
la técnica de la clasificación del suelo y la sustituye por la fijación de dos situaciones básicas de suelo. Pretende que éstas sean un concepto muy diferente de
las clases de suelo, al menos en el espíritu de la Ley. Se trata de una ruptura
consciente, puesto que su exposición de motivos se refiere a la inercia de la normativa sobre el suelo donde la clasificación ocupa un lugar destacado.
La exposición de motivos de la LS 07 ofrece las razones de tamaña
reforma, partiendo de una dura crítica a la técnica clasificatoria a la que acusa
tanto de ser una técnica urbanística como de constituir una de las causas de la
actual situación de desmesurado desarrollo urbanístico y de precios caros de
la vivienda. Dice así:
«Con independencia de las ventajas que pueda tener la técnica de la clasificación y categorización del suelo por el planeamiento, lo cierto es que es una técnica urbanística, por lo que no le corresponde a este legislador juzgar su oportunidad. Además, no es necesaria para fijar los criterios legales de valoración del
suelo. Más aún, desde esta concreta perspectiva, que compete plenamente al
legislador estatal, la clasificación ha contribuido históricamente a la inflación de
los valores del suelo, incorporando expectativas de revalorización mucho antes de
que se realizaran las operaciones necesarias para materializar las determinaciones
urbanísticas de los poderes públicos y, por ende, ha fomentado también las prácticas especulativas, contra las que debemos luchar por imperativo constitucional»
(apartado I, párrafo 6º).
De esta crítica se extrae la consecuencia de la necesidad de abandonar la
clasificación del suelo y acudir a otro instrumento que obedezca a otros parámetros y, además, que actúe de forma diferente. Esta nueva técnica es la de las
situaciones básicas de suelo.
De nuevo la exposición de motivos de la LS 07 nos ofrece el significado
de este cambio de instrumento:
«En lo que se refiere al régimen urbanístico del suelo, la Ley opta por diferenciar situación y actividad, estado y proceso. En cuanto a lo primero, define los
dos estados básicos en que puede encontrarse el suelo según sea su situación
actual —rural o urbana—, estados que agotan el objeto de la ordenación del uso
asimismo actual del suelo y son por ello los determinantes para el contenido del
derecho de propiedad, otorgando así carácter estatutario al régimen de éste. En
cuanto a lo segundo, sienta el régimen de las actuaciones urbanísticas de transformación del suelo, que son las que generan las plusvalías en las que debe participar la comunidad por exigencia de la Constitución. La Ley establece, conforme a
la doctrina constitucional, la horquilla en la que puede moverse la fijación de
dicha participación. Lo hace posibilitando una mayor y más flexible adecuación
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a la realidad y, en particular, al rendimiento neto de la actuación de que se trate o
del ámbito de referencia en que se inserte, aspecto éste que hasta ahora no era
tenido en cuenta» (apartado IV, último párrafo).
Y más adelante avanza en su explicación con motivo de la valoración del
suelo. Denuncia la incorporación de expectativas urbanísticas que efectuaba el
sistema anterior y, por tanto, rechaza la técnica clasificatoria ofreciendo como
solución la valoración del suelo únicamente en razón de su situación básica,
es decir, de su situación real (3).
La regulación de las dos situaciones básicas de suelo se encuentra en el
artículo 12, cuyo apartado 1 dice así: «Todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta Ley, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo
urbanizado».
Es necesario preguntarse por el significado de esta denominación de
«situaciones básicas» y, asimismo si su aparición constituye una auténtica
reforma del concepto anterior de la clasificación o, simplemente, es un cambio puramente nominalista.
Esta nueva denominación parece inspirarse en la doctrina del Tribunal
Constitucional que, sin referirse expresamente a situaciones básicas del suelo,
sí había empleado expresiones muy similares o equivalentes. Así, la STC
61/1997 respecto del artículo 3.2.c), utilizaba las expresiones de «hipótesis
básicas» o «supuestos básicos» para las clases de suelo (F.J. 14 b) y, más adelante, en relación con el artículo 9.1 del TRLS/92 señalaba que este precepto
«dispone tan sólo la existencia de tres supuestos básicos por relación con el
derecho de propiedad urbana…» (F. J. 15 a).
La exposición de motivos de la LS 07 en el texto arriba transcrito de su
apartado IV ofrece una explicación de lo que entiende por situación básica. La
situación se identifica con estado, es decir, con realidad fáctica de un terreno
y no con una simple calificación jurídica (4). En este aspecto se encuentra la
diferencia sustancial entre situaciones básicas y clases de suelo. Las situaciones básicas responden a la realidad, al carácter fáctico del suelo, con una plena
y absoluta aplicación del principio jurisprudencial de la fuerza normativa de
(3) Así la exposición de motivos afirma que la supresión de la incorporación de expectativas urbanísticas a la valoración del suelo «es perfectamente posible desvinculando clasificación y
valoración. Debe valorarse lo que hay, no lo que el plan dice que puede llegar a haber en un futuro
incierto» (apartado V).
(4) ROGER FERNÁNDEZ, G. señala que para el Estado, en virtud del sistema de distribución
de competencias, «la única forma de contemplar el suelo es desde su realidad fáctica. Es decir,
desde «el orden natural de las cosas» el suelo se encuentra en dos situaciones básicas: el suelo
«rural» y el suelo «urbanizado», «el campo» y «la ciudad»» («Principales innovaciones instrumentales en el proyecto de reforma de la Ley del Suelo», en Revista de Derecho Urbanístico y
Medio Ambiente núm. 232/2007, p. 206. La cursiva es del autor).
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lo fáctico ahora extendida a todo el suelo. Por el contrario, las clases del suelo
se derivaban de la ordenación urbanística, de un acto formal, diferenciándose
entre el carácter fáctico del suelo urbano y el carácter discrecional de las otras
dos clases de suelo. A partir de la LS 07 desaparece la discrecionalidad de la
ordenación urbanística, puesto que las situaciones básicas son estados y no
creaciones del planificador.
Pero, además, las situaciones se califican de «básicas». Este calificativo
puede ser entendido en una doble acepción: a) como ejercicio limitado de la
potestad legislativa del Estado en razón de la fijación de las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad; y b) como delimitación únicamente
de unos requisitos mínimos de las situaciones que pueden ser complementados o desarrollados por las leyes urbanísticas autonómicas.
La LS 07 crea únicamente dos situaciones básicas en las que se encuentra en suelo. Por tanto, no sólo significa una ruptura con sus precedentes, singularmente la LRSV, en el sentido antes indicado sino también con la admisión de la clasificación tripartita que lucía en esta Ley de 1998. Ahora sólo hay
dos situaciones y no tres clases de suelo. La LS 07 no oculta su objetivo principal que no es otro que la supresión de la clase de suelo urbanizable, clase de
suelo que había sido convertida en «estrella» por la LRSV que le había dotado
de carácter residual.
Una equivalencia entre las clases de suelo de la LRSV y las situaciones
básicas de suelo de la LS 07 permite concluir que el suelo urbanizado se identifica únicamente con la anterior categoría de suelo urbano consolidado. Todas
las demás clases y categorías de suelo se insertan ahora en la situación básica
de suelo rural.
Consecuencia de este nuevo enfoque es que el suelo urbanizado aparece
como una situación básica contrapuesta a la de suelo rural. Basta ver el
artículo 12.2 de la LS 07 donde se incluye como uno de los supuestos de suelo
rural cualquier otro que no reúna los requisitos establecidos para el suelo urbanizado [letra b)].
II. EL SUELO URBANIZADO (5)
El suelo urbanizado aparece definido, en primer término, en la exposición
de motivos de la LS 07 que lo califica como «el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización» (apartado V). Después, el artículo
12.3 de la LS 07 ofrece una explicación más detallada en estos términos:
(5) Con carácter general para el estudio del suelo urbanizado y su comparación con el sistema de la LRSV me remito a mi libro El Régimen Jurídico del Suelo Urbano y del Nuevo Suelo
Urbanizado, Ed. Thomson-Civitas, Cizur Menor, 2007.
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«Se encuentra en la situación de suelo urbanizado el integrado de forma
legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de
población. Se entenderá que así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas,
cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las
parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento.
Al establecer las dotaciones y los servicios a que se refiere el párrafo anterior, la legislación urbanística podrá considerar las peculiaridades de los núcleos
tradicionales legalmente asentados en el medio rural».
Una primera aproximación al concepto de suelo urbanizado nos viene
dada por su propio nombre que hace referencia a la urbanización. Esta situación básica viene definida por la existencia de urbanización.
Aquí se puede observar un cambio profundo respecto de la clase de suelo
urbano de la LRSV donde el suelo urbano no venía identificado solamente por
la urbanización sino también por la edificación (6), estableciéndose diversos
supuestos en función de estos factores (7). La LS 07, por el contrario, se
refiere como elemento identificativo solamente a la urbanización y no a la edificación. Por tanto, la identificación con la regulación precedente puede
hallarse en la categoría de suelo urbano consolidado por la urbanización,
puesto que el elemento esencial era únicamente la urbanización y ello permitía diferenciarla de la otra categoría de suelo urbano no consolidado (por la
urbanización).
Por tanto, un examen de la escueta regulación del artículo 12.3 de la LS
07 en comparación con la regulación contenida en la LRSV y en las leyes
urbanísticas autonómicas nos permitirá adentrarnos en la reforma formulada
por la LS 07.
(6) Un examen del supuesto de suelo urbano por contar con edificación consolidada puede
verse en la STS de 24 de abril de 2007.
(7) Así la STS de 18 de julio de 2007 (RJ 2007/3920) hace una relación de estos supuestos
de suelo urbano, para negar la pretensión de la parte actora de que sus terrenos se consideran dentro de alguno de los diferentes supuestos que componen esta clase de suelo:
«Y del conjunto de ambos (se refiere a los fundamentos jurídicos de la sentencia apelada)
se desprende, rectamente interpretados, que para todos esos terrenos, incluida la finca del actor,
niega que cuando se produjo la clasificación impugnada estuvieran comprendidos en áreas consolidadas por la edificación al menos en dos terceras partes de su superficie (fundamento de derecho cuarto); niega también que en ese momento estuvieran integrados en la malla urbana (pues no
otro es el sentido que cabe atribuir al razonamiento que aquella Sala incluye en la primera parte
del fundamento de derecho quinto); y niega, en fin, que el acceso rodado único del que se había
hablado en la demanda reúna las características requeridas (mismo fundamento en un razonamiento posterior)» (F.J. 2º).
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EL SUELO URBANIZADO
1. Los supuestos de suelo urbanizado
El artículo 8 de la LRSV recogía diversos supuestos de suelo urbano e,
incluso, más adelante contemplaba una diferenciación del mismo en dos categorías de consolidado y no consolidado por la urbanización. Por el contrario,
la LS 07 rompe con este esquema puesto que, además de suprimir las clases
de suelo y las categorías de suelo urbano, sólo se refiere, en lo que aquí interesa, a la situación básica de suelo urbanizado. Parece, a primera vista, que se
comprende un solo supuesto de suelo urbanizado, que se identifica con la anterior categoría de suelo urbano consolidado por la urbanización.
La clase de suelo urbano de la LRSV contemplaba diversas realidades
como, por ejemplo, examina la STS de 4 de enero de 2007 (RJ 2007/473), y
que ahora resultan de imposible aceptación. Así en esta Sentencia se afirma lo
siguiente:
«Es claro, por tanto, que los citados preceptos básicos de la Ley del Suelo y
Valoraciones 6/1998, de 13 de abril, contemplan la existencia de un suelo urbano
carente de urbanización consolidada, sin que, a pesar de ello, pierda su condición
de tal ni sea legítimo que, por tal razón, el planeamiento municipal lo reclasifique
como urbanizable…» (F.J. 3º, párrafo final).
Sin embargo, una lectura más atenta y profunda del apartado 3 del
artículo 12 de la LS 07, sobre todo, a la luz de los antecedentes de las leyes
urbanísticas autonómicas permite deslindar tres supuestos de suelo urbanizado:
a) El suelo urbanizado por estar ya transformado por la ejecución de la
urbanización conforme a lo previsto en el planeamiento. Es el suelo en que ya
se ha efectuado la urbanización y ésta se halla completada y culminada. Es
importante destacar la exigencia de que esta urbanización se haya realizado de
forma «legal» (8), lo que excluye las urbanizaciones ilegales (9).
b) El suelo urbanizado dotado de los servicios urbanísticos y cuya urbanización esté terminada o a punto de ser culminada. Este suelo ya está urbanizado en la práctica, aunque se encuentra sólo a falta de realizar las conexiones con los servicios urbanísticos ya existentes. Significa que la
(8) La exigencia de acomodación a la legalidad aparece asimismo más adelante en el
artículo 21.3 párrafo 2º de la LS 07 respecto de la valoración de las edificaciones, construcciones
e instalaciones en suelo urbanizado. Incluso en el párrafo 3º se ofrece una explicación del ajuste
a la legalidad que pudiera asimismo servir para las urbanizaciones.
(9) Las urbanizaciones ilegales habían planteado diversos problemas en torno a su consideración como suelo urbano. De ahí las diversas soluciones que las leyes urbanísticas ofrecían:
desde su no consideración como suelo urbano a su aceptación como suelo urbano no consolidado.
Vid. al respecto RAZQUIN LIZARRAGA, M. M., El Régimen Jurídico del Suelo Urbano y del Nuevo
Suelo Urbanizado, cit., pp. 217-218.
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urbanización precisa, a lo sumo, de realización de obras accesorias para su
culminación (10).
c) El suelo rural susceptible de transformación urbanística cuando termine la correspondiente actuación de urbanización. Mientras no termina la
actuación de urbanización, el suelo continuará siendo rural (artículo 12.2 b)
LS 07). El artículo 14.2 párrafo 2º expresa cuando finalizan las actuaciones de
urbanización:
«La terminación de las actuaciones de urbanización se producirá cuando
concluyan las obras urbanizadoras de conformidad con los instrumentos que las
legitiman, habiéndose cumplido los deberes y levantado las cargas correspondientes. La terminación se presumirá a la recepción de las obras por la Administración o, en su defecto, al término del plazo en que debiera haberse producido la
recepción desde su solicitud acompañada de certificación expedida por la dirección técnica de las obras».
Estos supuestos podrán ser explicitados por las leyes urbanísticas autonómicas, sin perjuicio de que puedan complementar o desarrollar otros, siempre
que reúnan las exigencias básicas de estar urbanizados de forma legal.
Por otra parte, es preciso advertir que la LS 07 atiende a la realidad fáctica del suelo y no a su consideración jurídica, por lo que tampoco pierde la
condición de suelo urbanizado aquel suelo que esté sometido a operaciones de
reforma o renovación interior. Por el contrario, este cambio de categoría de
suelo urbano (pase de consolidado a no consolidado) lo adoptaron la mayor
parte de las legislaciones urbanísticas autonómicas para poder exigir el cumplimiento de deberes que en otro caso no existirían de ser suelo urbano consolidado (11). Un ejemplo de la situación bajo la LRSV puede verse en la STS
de 20 de marzo de 2007 (RJ 2007/4358):
«La mera circunstancia de que un edificio, en este caso una nave industrial,
colinde por una de sus fachadas con una vía completamente urbanizada, no determina por sí sola que aquel suelo deba ser incluido en la categoría de suelo urbano
consolidado por la urbanización, y que no pueda serlo en la de suelo urbano no
consolidado por la urbanización. En este punto conviene recordar la doctrina ya
establecida por este Tribunal Supremo en sus sentencias de 31 de mayo de 2006
(dictada en el recurso de casación número 1835 de 2003), 26 de octubre del mismo
año (casación 3218 de 2003) y 31 de enero de 2007 (casación 5534 de 2003), en
las que hemos dicho, en esencia, que en la categoría de suelo urbano no consolidado por la urbanización han de incluirse, sin duda, los suelos que estén sometidos a operaciones integrales de urbanización; que el suelo urbano no consolidado
(10) Así se preveía en las leyes urbanísticas autonómicas para el suelo urbano consolidado
como, por ejemplo, en el artículo 18 de la Ley urbanística de Madrid.
(11) Así en otro lugar me he referido a la «desconsolidación» del suelo urbano (RAZQUIN LIZARRAGA, El Régimen Jurídico del Suelo Urbano y del Nuevo Suelo Urbanizado, cit., pp. 227-229).
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por la urbanización sería, desde luego o en todo caso, aquel en el que se prevén
actuaciones de urbanización que exceden de las meramente necesarias para que la
parcela merezca la condición de solar; que la delimitación en el mismo Plan General de una unidad de ejecución y la elección en él de un sistema de actuación, es
un dato expresivo, en principio y en tanto en cuanto no se combatan tales determinaciones, de que para el Plan es necesario llevar a cabo en ese suelo un proceso de
ejecución urbanística con toda la amplitud que le es propia, en el que se afronten
los gastos de urbanización, las cesiones de terreno para dotaciones y, en consecuencia, la equidistribución de beneficios y cargas que todo ello conlleva; y que en
el casco urbano de una ciudad es perfectamente posible que existan espacios que,
aun mereciendo la clasificación de suelo urbano, necesiten someterse a un proceso
de ejecución integral, es decir, a operaciones integrales de urbanización que excedan, en todo caso, de las meramente necesarias para que el espacio en cuestión
merezca la condición de solar; espacios que, por ello, no pertenecen a la categoría
de «suelo urbano consolidado por la urbanización», sino a la categoría de «suelo
urbano que carezca de urbanización consolidada». Y en las que hemos recordado
que en la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio,
se lee que el distinto régimen del suelo urbano consolidado y no consolidado es
conforme con la Constitución, y que los criterios de distinción entre suelo urbano
consolidado y no consolidado los establece —en los límites de la realidad— cada
Comunidad Autónoma; consideración, esta última, que se repite en la sentencia de
dicho Pleno 54/2002, de 27 de febrero, en la que se dice que con lo que decide en
nada se cuestionan ni limitan, claro es, las competencias de cada Comunidad Autónoma para precisar, en su ámbito territorial y «en los límites de la realidad» qué
debe entenderse por suelo urbano «consolidado»» (F.J. 4. A).
2. Los requisitos del suelo urbanizado
A) Los requisitos exigidos por la LS 07
El artículo 12.3 de la LS 07 sigue la estructura del artículo 8 de la LRSV
(criterios para el suelo urbano) y fija los requisitos necesarios para que un
suelo se encuentre en la situación de suelo urbanizado. Es preciso efectuar una
doble precisión previa:
a) Por un lado, el suelo urbanizado es un estado y como tal responde a
una situación fáctica en la que el planificador no puede entrar ni modificar, por
cuanto que no es una decisión jurídica la que determina la situación básica del
suelo sino una realidad fáctica.
b) Por otro, el suelo urbanizado, por ser una realidad fáctica, sólo es
objeto de percepción mediante medios que prueben dicho estado físico pero no
mediante la acreditación de actos administrativos o planes urbanísticos.
Sólo desde la perspectiva de la fuerza normativa de lo fáctico, cabe explicar los requisitos del suelo urbanizado. Son requisitos que se imponen al planificador y que éste no puede sustituir sino sólo aceptar.
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Sobre estas premisas, la LS 07 establece los siguientes requisitos para el
suelo urbanizado:
a) Ser parcelas: el artículo 12.3 en su segundo apartado utiliza esta expresión de «parcelas». En definitiva, el suelo urbanizado está «organizado» en
parcelas. La propia LS 07 ofrece el concepto de parcela «la unidad de suelo,
tanto en la rasante como en el vuelo o el subsuelo, que tenga atribuida edificabilidad y uso o sólo uso urbanístico independiente» (artículo 17.1). La LS
07 describe la parcela como una unidad de suelo, diferente del concepto de
finca que también se define como «unidad de suelo o de edificación». Dos son
las características de una finca para ser calificada como parcela:
1) Tiene que tener atribuida edificabilidad y uso. Se refiere a que el planeamiento le haya reconocido a esa unidad de suelo la capacidad de ser objeto
de edificación. A tal efecto debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo
9.1 párrafo 2º que se refiere al suelo urbanizado que tenga atribuida edificabilidad, lo que parece dar a entender que hay también suelo urbanizado que no
tiene atribuida edificabilidad.
2) O tener atribuido uso urbanístico independiente. Se refiere a aquellos
casos en que el suelo urbanizado no tiene atribuida edificabilidad sino solamente uso urbanístico establecido por la ordenación territorial o urbanística.
Hay que señalar que este concepto es diferente del de «solar», clásico de
la legislación urbanística y que supone un paso más en la definitiva urbanización de la parcela. No hay que olvidar que en la anterior regulación (LRSV y
leyes urbanísticas autonómicas) se diferenciaba de forma clara entre el suelo
urbano consolidado y el solar (12). Este concepto de solar aparece en el
(12) Así puede verse esta problemática en relación con la legislación urbanística valenciana
en la STS de 4 de enero de 2007 (RJ 2007/473) donde se afirmaba lo siguiente:
«En el primer motivo de casación se asegura que la Sala de instancia ha inaplicado lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, confundiendo o identificando el
concepto de suelo urbano, definido en este precepto de naturaleza básica, con el más estricto de
solar según la descripción que de éste hace la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística Valenciana (artículo 6.1) y, por tanto, desplazando con la aplicación de ésta a aquélla, a pesar de que el
terreno del recurrente ya era suelo urbano en el Plan General de 1984 e incluso en el de 1963, cuya
clasificación es revisada por el Plan General impugnado, en el que se atribuye a dicho terreno la
clasificación de suelo urbanizable sin justificación alguna.
Este motivo de casación debe prosperar porque, efectivamente, el Tribunal a quo niega la
categoría de suelo urbano al terreno propiedad del recurrente atendiendo a que el mismo no tiene
la condición de solar por no estar consolidado por la urbanización, a pesar de que admite la existencia de los servicios contemplados en el artículo 8.a) de la Ley 6/1998, de 13 de abril, es decir,
acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica.
En su contestación a la demanda, el Ayuntamiento demandado y ahora recurrido no negó
que el suelo hubiese sido clasificado en el planeamiento anterior como urbano sino que se opuso
a la pretensión del demandante de que tuviese la condición de solar, ya que, de acuerdo con el
informe del técnico municipal al que la Sala de instancia se remite también, la parcela en cuestión
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artículo 8.1 a) de la LS 07, donde se parte del concepto de parcela (unidad de
suelo con edificabilidad y uso o uso urbanístico) como presupuesto de la consideración de un suelo como solar. Además se exige que en ese suelo «se cumplan los demás requisitos y condiciones establecidos para edificar».
b) Integración en malla urbana. La integración en malla o trama urbana
constituía un requisito general para que un suelo pudiera ser considerado como
urbano en la legislación precedente, a pesar de que la LRSV no se refiriera de
forma expresa al mismo. Así lo venía exigiendo la jurisprudencia que sostenía
que la LRSV, a pesar de no recoger de forma expresa esta exigencia la venía
manteniendo. Sí que se contenía en las leyes urbanísticas autonómicas. En
definitiva, la exigencia de que los terrenos estuvieran dentro de la malla o
trama urbana constituía un prius para la consideración de unos terrenos como
urbanos. Incluso, los terrenos que reunían todos los servicios urbanísticos exigidos por la LRSV no eran urbanos si faltaba esta integración.
La STS de 4 de abril de 2007 (RJ 2007/3207) constituye un ejemplo de
esta posición jurisprudencial tan reiterada sobre la exigencia de integración en
la malla urbana:
«Al ser idéntico el motivo planteado al que contestamos en la STS, de precedente cita, de esta Sala de 21 de marzo de 2006 en relación con el Plan Parcial
del que el actual Proyecto de Reparcelación trae causa, debemos proceder a
reproducir lo que entonces dijimos, de conformidad con un principio de seguridad jurídica y unidad de doctrina:
«CUARTO.— El artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV) —que, en síntesis, ha asumido el conte-
estaba clasificada en el Plan General de 1984 como suelo urbano de uso residencial e incluida en
el ámbito del P.E.R.I.-7 con el fin de completar la urbanización de la zona.
No es extraño que el Tribunal sentenciador haya incurrido en la confusión denunciada en
este motivo de casación dada la ambigüedad o falta de claridad de los artículos 6 y 9 de la Ley
6/1994, de 15 de noviembre, de la Comunidad Valenciana, que definen los regímenes de las
Actuaciones Aisladas y de las Actuaciones Integradas, así como el significado de suelo urbano y
de solar, con perfiles borrosos, que se prestan al uso indebido de los significantes al redactar y
aprobar el planeamiento y al interpretar sus determinaciones.
Es tarea nuestra llevar a cabo una exégesis de los preceptos legales y reglamentarios autonómicos en armonía con la legislación estatal básica, entre la que, como asegura la representación
procesal del recurrente, están los preceptos recogidos en la Disposición Final de la Ley 6/1998,
de 13 de abril, de acuerdo con la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio,
que declaró conformes a la Constitución el artículo 8 de dicha Ley y también el artículo 14.2 a) y
b) de aquella Ley estatal básica en cuanto las expresiones «planeamiento general», «planeamiento
de desarrollo», «sistemas generales» o «dotaciones públicas de carácter local» se interpretasen de
conformidad con lo expresado en la propia sentencia, mientras que consideró plenamente constitucionales los apartados c), d) y f) del mismo precepto, cuya conformidad con la propia Constitución también se había discutido» (F. J. 1).
La exégesis sigue en los Fundamentos Jurídicos siguientes.
59
MARTÍN Mª RAZQUIN LIZARRAGA
nido el artículo 10 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de
junio (TRLS92), que, a su vez, reproduce el contenido del artículo 78 del anterior
Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana,
entonces aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril
(TRLS76)—, dispone, en su apartado a) que «Tendrán la condición de suelo
urbano, a los efectos de esta Ley: a) El suelo ya trasformado por contar, como
mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de aguas, evacuación de aguas y
suministro de energía eléctrica o por estar consolidados por la edificación en la
forma y con las características que establezca la legislación urbanística».
Por su parte, el 21.a) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, perfila los mencionados requisitos en los siguientes términos: «que los terrenos estén dotados de acceso rodado,
abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía
eléctrica, debiendo tener estos servicios características adecuadas para servir a la
edificación que sobre ellos exista o se haya de constituir».
En la STS de 23 de noviembre de 2004, por otra parte, hemos reiterado el
concepto que de malla o trama urbana ya se diera en la STS de 7 de junio de 1999:
«que el suelo esté insertado en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de
agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y
que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado
urbanístico ya existente». La misma STS, no obstante, con cita de otras anteriores, señala que tal concepto «ha de completarse con otras consideraciones como
las que se recogen en la Sentencia de esta Sala de 17 de noviembre de 2003, en
las que se dice sobre esta cuestión lo que sigue: «De una jurisprudencia reiterada,
plasmada a título de ejemplo en las sentencias de 3-1-1997, 6-5-1997, 23-3-1998,
3-3-1999, 28-12-1999, 26-1-2000, 3-5-2000, 1-6-2000, 20-11-2000, 20-12-2000,
4-7-2001, 27-7-2001, 27-12-2001, 17-4-2002 ó 25-7-2002, y dictada en interpretación de los artículos 78 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 10
a) del Texto Refundido de 1992, 8 a) de la Ley 6/1998 y 21 a) y b) del Reglamento de Planeamiento, así como del tenor de otros preceptos, como son los
artículos 184 a 187 y 225 de aquel Texto de 1976, pueden extraerse un conjunto
de afirmaciones susceptibles de ser condensadas en estos términos: las facultades
discrecionales que como regla general han de reconocerse al planificador para
clasificar el suelo en la forma que estime más conveniente, tienen su límite en el
suelo urbano, pues necesariamente ha de reconocerse esa categoría a los terrenos
que hallándose en la malla urbana, por haber llegado a ellos la acción urbanizadora, dispongan de servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de
agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica) con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir, o se hallen comprendidos en áreas consolidadas por la edificación, salvo que
la existencia de tales servicios o la consolidación de la edificación hayan tenido
su origen en infracciones urbanísticas y aun le sea posible a la Administración
imponer las medidas de restauración del orden urbanístico infringido». Doctrina
ratificada por la posterior STS de 27 de abril de 2004.
60
EL SUELO URBANIZADO
En esta misma línea hemos expuesto (SSTS de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003) que «la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos
exigidos en el artículo 78 LS no es suficiente para su clasificación como suelo
urbano si aquélla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata así de
evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad
al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone
el proceso de transformación de los suelos urbanizables. Y la propia sentencia
recurrida reconoce claramente que la parcela en cuestión no se halla enclavada en
la trama urbana».
Por su parte en la STS de 7 de julio de 2003 expusimos que «la «reviviscencia» del viejo Texto de 1976 determina, asimismo, la entrada en juego de los
artículos 23 a) del Reglamento de Planeamiento y 2.1.a) del Real Decreto-Ley
16/81, que exigen el requisito de la suficiencia de los servicios urbanísticos para
que los terrenos puedan ser considerados como suelo urbano. Este criterio de la
suficiencia de los servicios, junto con el de la inserción de los terrenos en la malla
urbana, principio recogido expresamente en la Exposición de Motivos de la Ley
de Reforma de 2 de mayo de 1975, han venido marcando la jurisprudencia de este
Tribunal en orden a la clasificación del suelo urbano, de suerte que cuando, como
ocurre en el presente caso, los servicios no son suficientes para la edificación que
haya de construirse, o siéndolo no estén insertos en la referida malla urbana, esta
Sala viene negando a tales terrenos la consideración de suelo urbano». Y en la STS
de 27 de junio de 2003 que «Si no cuenta con esos servicios un terreno no puede
ser clasificado como suelo urbano, pero aun contando con ellos tampoco si, además, el terreno no se encuentra encuadrado dentro de la malla urbana, elemento
que esta Sala pondera constantemente a fin de evitar el crecimiento incontrolado
del suelo urbano con base en el simple criterio de su proximidad a los servicios ya
establecidos por el esfuerzo urbanizador ajeno (sentencias de 16 de abril de 2001,
17 de septiembre y 7 de junio de 1999, y las que en esta última se citan)» (F. J. 4).
La LS 07 recoge esta exigencia en su exposición de motivos, aunque de
forma indirecta, puesto que está referida al suelo rural al que define como
«aquél que no está funcionalmente integrado en la trama urbana». Ello
implica, a sensu contrario, que el suelo urbanizado debe estar necesariamente
integrado en la trama urbana. Pero, además, la exigencia expresa de integración en la malla o trama urbana responde a la filosofía de la LS 07 que, en aras
del principio de sostenibilidad, pretende romper con un modelo urbanístico
desarrollista y volver a la recuperación de la ciudad compacta. Basta ver al
efecto lo que se afirma en su exposición de motivos:
«En tercer y último lugar, la del urbanismo español contemporáneo es una
historia desarrollista, volcada sobre todo en la creación de nueva ciudad. Sin
duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo
claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, por
ejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación
de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano,
61
MARTÍN Mª RAZQUIN LIZARRAGA
para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves
inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental,
segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos,
de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos. El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso
natural, escaso y no renovable» (apartado I, último párrafo).
El artículo 12.3 LS 07 habla, por tanto, de integración en redes de los
núcleos de población, expresión que debe entenderse equivalente a la de trama
o malla urbana.
Por otra parte, no se admite cualquier integración sino que ésta debe obedecer a determinados parámetros que en sus líneas esenciales establece la LS
07. Son los siguientes:
1) Integración legal. La LS 07 muestra una gran preocupación por el
cumplimiento y el respeto de la legalidad. Por tanto, no acepta la consolidación de situaciones ilegales. Un ejemplo puede verse en la definición de la
situación básica de suelo urbanizado, para la que el artículo 12.3 exige que se
haya realizado «de forma legal». Esto significa que las urbanizaciones ilegales no constituyen suelo urbanizado sino que estarán en la situación de suelo
rural, con todo lo que ello supone en orden a derechos y deberes (de los propietarios y de los promotores) y de la valoración del suelo.
2) Integración efectiva. La LS 07 parte de la realidad y, por tanto, exige
que la integración sea real, que ya esté producida, es decir, que sea efectiva y
no requiera una actuación a desarrollar en el futuro aunque éste sea muy próximo o inminente. En estos casos será preciso realizar actuaciones de urbanización, para lograr la integración efectiva y, por tanto, el suelo tendrá la consideración de suelo rural.
3) Integración en las redes de dotaciones y servicios. La integración ya
no viene referida a una relación de servicios urbanísticos básicos como hacía
la LRSV y examinaba la jurisprudencia con motivo de las pretensiones reclasificatorias de terrenos como suelo urbano. Ahora la LS 07 exige que la integración sea en redes, concepto más amplio y moderno y de mayor alcance
«integrativo» que los servicios urbanísticos. A las dotaciones y servicios se
efectuará una referencia expresa más adelante.
4) Integración en un núcleo de población. El suelo debe estar integrado
dentro de la red de dotaciones y servicios de un núcleo de población en el
momento de la fijación de su situación básica. La LS 07 emplea la denominación de «núcleo de población» que algunas leyes urbanísticas autonómicas
habían utilizado como equivalente de integración en malla urbana (13). Puede
(13) Me remito para su examen más amplio a RAZQUIN LIZARRAGA, El Régimen Jurídico del
Suelo Urbano y del Nuevo Suelo Urbanizado, cit., pp. 188-189.
62
EL SUELO URBANIZADO
traerse a colación el concepto de núcleo de población de la Ley urbanística de
Extremadura que permite entender esta referencia de la LS 07:
«Núcleo de población: Asentamiento de uso predominante residencial
desde que da lugar a varias parcelas o unidades rústicas aptas para la edificación,
que, por sus características, pueden demandar la dotación de servicios e infraestructuras públicas urbanísticas y, en particular, las de suministro de aguas y de
evacuación de las residuales, alumbrado público y acceso rodado» (disposición
preliminar).
c) Contar con dotaciones y servicios urbanísticos. La LS 07 exige que el
suelo para estar en la situación de urbanizado cuente con dotaciones y servicios urbanísticos. En este punto puede verse una cierta similitud entre lo dispuesto en la LS 07 y lo que disponía la LRSV, puesto que ésta también exigía
para el suelo urbano que los terrenos contaran con los cuatro servicios urbanísticos básicos (acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas
y suministro de energía eléctrica). La LS 07 no hace referencia a unas dotaciones y servicios concretos sino que deja su determinación a las leyes urbanísticas autonómicas, que serán las que finalmente establezcan los requisitos necesarios para que un suelo esté en la situación básica de suelo urbanizado. La LS
07 hace además algunas precisiones que permiten obtener ya alguna conclusión sobre el significado, por lo demás mínimo, de esta expresión de dotaciones y servicios urbanísticos requeridos por la legislación urbanística. Son las
siguientes:
1) En primer lugar, se refiere a red, lo que implica la conexión urbana de
las dotaciones y servicios. Hay que recordar que esta cuestión había planteado
ciertos problemas con la legislación precedente y así se exigía que la conexión
fuera con la red municipal, sobre todo, respecto de la evacuación de aguas.
2) Estas dotaciones y servicios deben ser los propios de los núcleos de
población. Se califica de «propios», en el sentido de aquellos que están unidos
al desarrollo urbano y forman parte de un núcleo de población.
3) Las dotaciones y servicios necesarios serán fijados por la legislación
urbanística. Serán las Comunidades autónomas las que establezcan los requisitos del suelo urbanizado mediante la determinación de aquellas dotaciones y
servicios que sean precisos para que un suelo pueda considerarse como urbanizado. El párrafo 2º del artículo 12.3 LS 07 permite a las leyes urbanísticas
realizar una regulación especial para los núcleos rurales considerando sus
peculiaridades en relación con los requisitos de dotaciones y servicios del
suelo urbanizado.
4) La adecuación y suficiencia de las dotaciones y servicios. La LS 07 no
se refiere de forma directa a esta exigencia tradicional de la normativa urbanística dentro de su artículo 12, aunque pudiera entenderse implícita en la refe-
63
MARTÍN Mª RAZQUIN LIZARRAGA
rencia que se efectúa en este precepto a que la integración sea «efectiva». Para
que el suelo esté integrado en las redes de dotaciones y servicios de forma
efectiva, éstos deberán ser adecuados y suficientes a la urbanización realizada,
más bien, a la futura edificación. Si no hay un ajuste entre urbanización, en el
sentido de dotaciones y servicios, y edificación futura, no cabe considerar que
se está hablando de la situación de suelo urbanizado. La normativa precedente
(artículo 10.2 del TRLS 92 y el artículo 21 del Reglamento de Planeamiento
Urbanístico) y, en especial, la jurisprudencia (sobre todo, ante la falta de referencia expresa del TRLS 76 y de la LRSV) han venido exigiendo que los servicios urbanísticos necesarios para la clasificación de unos terrenos como
suelo urbano fueran adecuados y suficientes a la edificación que en ellos exista
o se haya de construir. Esta exigencia de suficiencia y adecuación la recoge la
LS 07 en su exposición de motivos, donde afirma que el suelo urbanizado es
aquél que «ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización» (apartado V).
Este tercer requisito de «contar con dotaciones y servicios urbanísticos»
aparece también modulado en el párrafo 1º del artículo 12.3 LS 07, puesto que
se permite asimismo que la urbanización esté en un estadio inmediatamente
previo a su total terminación. Este precepto contempla tanto las parcelas que
estén gozando ya de las dotaciones y servicios requeridos por las leyes urbanísticas (primer caso) como las que «puedan contar con ellos» (segundo caso).
Dados los peligros derivados de esta ampliación del suelo urbanizado, la LS
07 de inmediato matiza esta posibilidad, exigiendo que sólo falten las obras de
conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento. Por tanto
este apartado requiere de dos datos de presencia conjunta:
1) Obras mínimas: las parcelas requieren algunas obras, pero éstas tienen
el carácter de mínimas, puesto que se limitan a la conexión de las parcelas con
las redes ya existentes.
2) Previo funcionamiento de las instalaciones de dotaciones y servicios:
se requiere no sólo su previa existencia sino también que estén ya funcionando, de modo que las obras se limitan a un simple enganche, sin constituir
propiamente obras de urbanización.
B) Su carácter de requisitos mínimos
La LS 07 realiza una regulación mínima del suelo urbanizado, limitándose a expresar los caracteres básicos que debe reunir un suelo para ser considerado como suelo urbanizado. Por tanto, los requisitos exigidos por la LS 07
que se acaban de exponer tienen un carácter mínimo en un doble sentido:
desde el punto de vista competencial, en cuanto que la regulación es simplemente principial y precisa del complemento de la legislación autonómica; y
64
EL SUELO URBANIZADO
desde el punto de vista material, porque sólo establece unos requisitos que se
entienden como los necesarios, con carácter mínimo, para que un suelo pueda
ser considerado como urbanizado.
Si se examina esta exigencia de la LS 07 desde el punto de vista material,
es obligado ponerla en relación con el otro punto de comparación o de oposición de las situaciones básicas de suelo, es decir, con el suelo rural. El suelo es
rural cuando no cuenta con las dotaciones y servicios exigidos para el suelo
urbanizado. Basta ver al efecto cómo el apartado 2 del artículo 12 LS 07 recoge
los distintos supuestos de suelo rural, entre los que se encuentra uno que viene
determinado por su carácter residual. Así la letra b) de este apartado 2 concluye
señalando que es suelo rural «cualquier otro que no reúna los requisitos a que
se refiere el apartado siguiente». Esto significa que estos requisitos «apuntados» por la LS 07, y que la legislación urbanística formulará definitivamente,
tienen un carácter de mínimos necesarios para que un suelo se halle en esta
situación de urbanizado. Si un suelo no reúne los requisitos antes referidos (ser
parcela, integración en malla urbana y contar con dotaciones y servicios urbanísticos) se encontrará en la situación de suelo rural.
Es importante resaltar ahora esta exigencia de carácter mínimo, puesto
que no hay una situación intermedia entre el suelo rural y el suelo urbanizado,
situación intermedia que la LS 07 se ocupa de forma reiterada (como ocurre
en la letra b) del artículo 12.2) de proscribir. Sólo el suelo efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización puede ser considerado como suelo
urbanizado.
C) Su definición final por la legislación urbanística autonómica
El artículo 12 de la LS 07 que regula las dos situaciones básicas de suelo
está inserto dentro del grupo de artículos de esta Ley que dicta el Estado con
el carácter de condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio del derecho de
propiedad, que se ha incardinado dentro del título competencial del artículo
149.1.1ª CE. Así lo afirma la disposición final 1ª.1 de la LS 07. Esta idea,
necesariamente, restrictiva de la regulación efectuada por el legislador estatal
se debe enmarcar dentro de las explicaciones que su exposición de motivos
ofrece al respecto:
a) La clasificación es una técnica urbanística que se abandona, entre otros
motivos, por esta razón (apartado I, párrafo 5º).
b) La LS 07 se propone garantizar las condiciones básicas de igualdad en
el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales
de los ciudadanos (apartado I, párrafo 7º).
c) Las situaciones básicas hacen referencia a un estado (apartado IV,
párrafo 4º).
65
MARTÍN Mª RAZQUIN LIZARRAGA
d) Se desvincula la valoración del suelo de la clasificación (apartado V,
párrafo 2º).
De todo ello debe concluirse que la legislación estatal ofrece solamente
una regulación de «mínimos» desde el punto de vista competencial, que precisa del necesario complemento de las leyes urbanísticas autonómicas. La
definición final de la situación de suelo urbanizado corresponde a las Comunidades Autónomas.
Por tanto, el artículo 12.3 debe ser entendido como una suerte de «guía»
para su complitud por el legislador autonómico. Guía de la que no podrá separarse, pero que requiere de una delimitación en sus aspectos más elementales.
Cabe recordar a estos efectos que las leyes urbanísticas autonómicas ya jugaron este papel, y lo cumplieron en relación con la definición de la categoría de
suelo urbano consolidado establecida por la LRSV. La normativa autonómica
respetó el marco mínimo fijado por el legislador estatal de 1998: suelo urbano
consolidado por la urbanización, para definir finalmente qué se entendía por
suelo urbano y qué debía entenderse asimismo como suelo consolidado por la
urbanización. No debe olvidarse cómo la jurisprudencia constitucional (SSTC
164/2001, 54/2002 y 365/2006) había resaltado que los criterios de distinción
entre el suelo urbano consolidado y no consolidado los establecía cada Comunidad Autónoma en los límites de la realidad.
Pues bien, dicha doctrina constitucional es perfectamente aplicable ahora
respecto de la LS 07. Las Comunidades Autónomas establecerán los requisitos del suelo urbanizado dentro de los límites de la realidad, conforme a las
condiciones básicas fijadas por el artículo 12.3 LS 07.
Es evidente que ello significa que las Comunidades Autónomas gozan de
un margen importante de apreciación. En este sentido es preciso recordar que
el concepto de «condiciones básicas» es más estricto y no se identifica con el
de «bases». Dentro de este más amplio ámbito de decisión autonómica cabe la
posibilidad de adoptar diferentes criterios que a buen seguro ofrecerán resultados dispares en función del modelo urbanístico que adopte cada Comunidad
Autónoma.
No obstante, cabe apuntar algunas diferencias con lo acontecido respecto
de la LRSV:
a) En primer lugar, ya no es posible regular situaciones jurídicas sino fácticas, lo que constituye un importante límite para el legislador autonómico. No
se regulan procesos (14) sino estados fácticos.
(14) En este sentido cabe recordar que uno de los principales criterios de diferenciación entre
el suelo urbano consolidado y no consolidado era el sistema de gestión urbanística (RAZQUIN LIZARRAGA, El Régimen Jurídico del Suelo Urbano y del Nuevo Suelo Urbanizado, cit., pp. 208-210).
66
EL SUELO URBANIZADO
b) Se exige una urbanización ya finalizada o a la que sólo le falta la conexión última, de lo que se desprende un concepto muy restringido del suelo
urbanizado.
c) La situación de suelo rural aparece como la situación residual, lo que
reduce el ámbito de regulación de la situación de suelo urbanizado.
Finalmente, el legislador estatal de 2007 ha regulado la situación básica de
suelo urbanizado con profundas diferencias respecto de la regulación efectuada
anteriormente respecto del suelo urbano, puesto que el artículo 12.3 LS 07 no
es un precepto acabado en sí mismo. La legislación autonómica pasa a ser un
elemento esencial, sine qua non, para la configuración de las situaciones básicas de suelo, singularmente, para el suelo urbanizado. A diferencia de la regulación precedente, la LS 07 no especifica las dotaciones y los servicios requeridos sino que efectúa una remisión a la legislación autonómica. ¿Qué ocurre a
falta de ley autonómica que prescriba dichas dotaciones y servicios? Es evidente que el precepto estatal queda «cojo» y será difícil su aplicación directa en
relación con una situación fáctica concreta de un determinado suelo. Por tanto,
la perspectiva que ha adoptado la LS 07 exige que las leyes urbanísticas autonómicas fijen la definición «final» de la situación de suelo urbanizado.
III. LOS DERECHOS Y DEBERES EN RELACIÓN CON EL SUELO
URBANIZADO
1. El nuevo sistema de derechos y deberes de la LS 07
La LS 07 rompe con sus precedentes normativos, singularmente con la
LRSV en dos aspectos sustanciales que nos interesan en este momento. En primer lugar, suprime la clasificación del suelo y acude a otra técnica completamente diferente que es la fijación de dos situaciones básicas de suelo. A ello
se ha hecho referencia en el epígrafe anterior.
La segunda novedad es la ruptura del esquema de la legislación anterior de
la identificación de los derechos y deberes con el derecho de propiedad. Un examen de la regulación de la LRSV permite observar que a la determinación de las
clases de suelo (artículos 7-11) seguía la regulación de los derechos y deberes de
los propietarios (artículos 12-22). La LS 07 no sigue este esquema anterior. En
primer lugar, su exposición de motivos efectúa una crítica del mismo:
«En segundo lugar, esta Ley abandona el sesgo con el que, hasta ahora, el
legislador estatal venía abordando el estatuto de los derechos subjetivos afectados
por el urbanismo. Este reduccionismo es otra de las peculiaridades históricas del
urbanismo español que, por razones que no es preciso aquí desarrollar, reservó a
la propiedad del suelo el derecho exclusivo de iniciativa privada en la actividad
de urbanización. Una tradición que ha pesado sin duda, desde que el bloque de
constitucionalidad reserva al Estado el importante título competencial para regu-
67
MARTÍN Mª RAZQUIN LIZARRAGA
lar las condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, pues ha provocado la simplista identificación de tales derechos y deberes con los de la propiedad. Pero los derechos
constitucionales afectados son también otros, como el de participación ciudadana
en los asuntos públicos, el de libre empresa, el derecho a un medio ambiente adecuado y, sobre todo, el derecho a una vivienda digna y asimismo adecuada, al que
la propia Constitución vincula directamente con la regulación de los usos del
suelo en su artículo 47. Luego, más allá de regular las condiciones básicas de la
igualdad de la propiedad de los terrenos, hay que tener presente que la ciudad es
el medio en el que se desenvuelve la vida cívica, y por ende que deben reconocerse asimismo los derechos mínimos de libertad, de participación y de prestación
de los ciudadanos en relación con el urbanismo y con su medio tanto rural como
urbano. En suma, la Ley se propone garantizar en estas materias las condiciones
básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales de los ciudadanos» (apartado I).
A continuación, la exposición de motivos de la LS 07 anuncia un nuevo
modelo de configuración de derechos y deberes más abierto y que se mueve a
través de tres ejes o círculos:
«Por razones tanto conceptuales como competenciales, la primera materia
específica de que se ocupa la Ley es la del estatuto de derechos y deberes de los
sujetos afectados, a los que dedica su Título primero, y que inspiran directa o
indirectamente todo el resto del articulado. Con este objeto, se definen tres estatutos subjetivos básicos que cabe percibir como tres círculos concéntricos:
Primero, el de la ciudadanía en general en relación con el suelo y la
vivienda, que incluye derechos y deberes de orden socio-económico y medioambiental de toda persona con independencia de cuáles sean su actividad o su patrimonio, es decir, en el entendimiento de la ciudadanía como un estatuto de la persona que asegure su disfrute en libertad del medio en el que vive, su participación
en la organización de dicho medio y su acceso igualitario a las dotaciones, servicios y espacios colectivos que demandan la calidad y cohesión del mismo.
Segundo, el régimen de la iniciativa privada para la actividad urbanística,
que —en los términos en que la configure la legislación urbanística en el marco
de esta Ley— es una actividad económica de interés general que afecta tanto al
derecho de la propiedad como a la libertad de empresa. Esto supuesto, si bien la
edificación tiene lugar sobre una finca y accede a su propiedad —de acuerdo con
nuestra concepción histórica de este instituto—, por lo que puede asimismo ser
considerada como una facultad del correspondiente derecho, la urbanización es
un servicio público, cuya gestión puede reservarse la Administración o encomendar a privados, y que suele afectar a una pluralidad de fincas, por lo que excede
tanto lógica como físicamente de los límites propios de la propiedad. Luego, allí
donde se confíe su ejecución a la iniciativa privada, ha de poder ser abierta a la
competencia de terceros, lo que está llamado además a redundar en la agilidad y
eficiencia de la actuación.
Tercero, el estatuto de la propiedad del suelo, definido —como es tradicional entre nosotros— como una combinación de facultades y deberes, entre los que
68
EL SUELO URBANIZADO
ya no se cuenta el de urbanizar por las razones expuestas en el párrafo anterior,
aunque sí el de participar en la actuación urbanizadora de iniciativa privada en un
régimen de distribución equitativa de beneficios y cargas, con las debidas garantías de que su participación se basa en el consentimiento informado, sin que se le
puedan imponer más cargas que las legales, y sin perjuicio de que el legislador
urbanístico opte por seguir reservando a la propiedad la iniciativa de la urbanización en determinados casos de acuerdo con esta Ley, que persigue el progreso
pero no la ruptura» (apartado III).
Si se observa con detenimiento, los anteriores derechos y deberes de los
propietarios según la LRSV aparecen ahora desdoblados en los dos segundos
círculos, el de los derechos y deberes de los propietarios y el de los promotores. Ello obedece a que la LS 07 enfatiza en el carácter de servicio público de
la urbanización y, por tanto, ya no la incluye como un derecho-deber de los
propietarios, sino como una actividad pública que puede ser gestionada bien
de forma directa o también dando entrada a la iniciativa privada.
Este nuevo esquema exige, por tanto, realizar una exposición diferenciada de los derechos y deberes en relación con el suelo urbanizado, según el
círculo o eje al que afecte.
2. Los derechos y deberes respecto del suelo urbanizado dentro del
círculo de derechos y deberes de los propietarios
A) El punto de partida: la concepción estatutaria reforzada del derecho
de propiedad
La concepción estatutaria del derecho de propiedad está presente en el
Derecho Urbanístico español desde la LS 56, aunque con diversos matices.
Una versión «fuerte» de esta concepción estatutaria aparece en el TRLS 92,
que se identifica sobre todo con la escala gradual de adquisición de derechos.
Por el contrario, una versión «debilitada» está presente en la LRSV, que reconoce a los propietarios sus derechos desde el inicio y solamente supedita su
ejercicio (no su adquisición) al cumplimiento de los deberes urbanísticos.
La LS 07 mantiene la concepción estatutaria y la vuelve a colocar en una
posición reforzada más cercana a la contenida en el TRLS 92 que a la subyacente en la LRSV. Bien es verdad que la LS 07 no recupera la escala gradual
de adquisición de derechos y deberes, pero mediante otras técnicas opera un
cambio sustancial en el régimen precedente contenido en la LRSV.
De forma muy breve, simplemente al objeto de fundamentar el régimen
jurídico del suelo urbanizado, cabe apuntar cuatro aspectos relevantes de la LS
07 que muestran esta concepción estatutaria reforzada del derecho de propiedad. Son los siguientes:
69
MARTÍN Mª RAZQUIN LIZARRAGA
a) Declaración expresa de la concepción estatutaria. Así lo hace el
artículo 7.1 de la LS 07, cuyo tenor literal es elocuente a estos efectos: «El
régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación
sobre ordenación territorial y urbanística».
b) Separación entre derecho de propiedad y derecho de edificar. La LS 07
recoge la disociación entre el derecho de propiedad y el derecho de edificar,
rechazando la identificación que se establecía en la LRSV. El artículo 7.2 de
la LS 07 lo establece en los siguientes términos: «La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en
el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la
edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las
cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la
legislación sobre ordenación territorial y urbanística».
c) La separación del régimen de derechos y deberes entre los atribuidos a
los propietarios y a los promotores. Ya no hay un derecho de los propietarios
a ser promotores sino a participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización.
d) El derecho de propiedad está en principio limitado al suelo, puesto que
las facultades sobre el vuelo y el subsuelo sólo alcanzan hasta donde determinen los instrumentos de ordenación urbanística (artículo 8.2).
B) Derechos de los propietarios en el suelo urbanizado
A pesar de la regulación de los derechos y deberes en tres círculos, la LS
07 contempla algunos derechos de los propietarios dentro del segundo círculo
referido a la iniciativa privada. Así su artículo 6 recoge como derecho de los
propietarios el siguiente:
«El derecho del propietario a realizar en sus terrenos, por sí o a través de terceros, la instalación, construcción o edificación permitidas, siempre que los terrenos integren una unidad apta para ello por reunir las condiciones físicas y jurídicas requeridas legalmente y aquéllas se lleven a cabo en el tiempo y las
condiciones previstas por la ordenación territorial y urbanística y de conformidad
con la legislación aplicable» (letra 6 c).
Es evidente que se trata de un derecho directamente relacionado con el
suelo urbanizado, puesto que las parcelas se transformarán en solares (unidades aptas para edificar) listos para ser edificados.
Mayores dudas plantea la relación del derecho de iniciativa del artículo 6
a) LS 07 con el suelo urbanizado, aunque en su inciso final se prevean pecu-
70
EL SUELO URBANIZADO
liaridades o excepciones a favor de los propietarios de suelo. Dicha referencia
podría entenderse en el sentido de que el derecho de iniciativa alcanza también
a las de actuaciones de urbanización de reforma o renovación interior o a las
actuaciones de dotación. Sin embargo, no debe olvidarse que el artículo 8.1 c)
LS 07 se limita a recoger como facultad de los propietarios la participación en
la ejecución de actuaciones de nueva urbanización, que son las reguladas en la
letra a) del artículo 14.1 al que se remite el anterior precepto.
Dentro del tercer círculo de derechos y deberes relativo a la propiedad, la
LS 07 realiza una regulación general de los derechos y deberes de los propietarios con independencia de la situación básica de suelo. En ella, el derecho
principal es el de usar, disfrutar, explotar y disponer del suelo según su estado,
clasificación, características objetivas y destino. Este derecho se desagrega en
diversas facultades de las que interesa resaltar únicamente la relacionada con
el suelo urbanizado y que está, además, en conexión con la antes transcrita del
artículo 6. El artículo 8.2.b) recoge la siguiente facultad de los propietarios:
«La de edificar sobre unidad apta para ello en los términos dispuestos en la
letra c) del artículo 6, cuando la ordenación territorial y urbanística atribuya a
aquélla edificabilidad para uso o usos determinados y se cumplan los demás
requisitos y condiciones establecidos para edificar».
En definitiva, la facultad del derecho de propiedad que singulariza al propietario del suelo urbanizado es la de edificar. Si se compara con el artículo 13
de la LRSV, puede verse una gran coincidencia en el reconocimiento a los propietarios de esta facultad, pero a la vez una enorme divergencia puesto que se
suprime el derecho a completar la urbanización de sus terrenos para que
adquieran la condición de solares.
C) Deberes de los propietarios en el suelo urbanizado
Los deberes de los propietarios de suelo urbanizado aparecen también
dentro de la regulación general de los deberes de todos los propietarios que
ofrece la LS 07. Atendiendo de forma singularizada a los deberes que son propios del suelo urbanizado, cabe enumerar los dos siguientes:
a) Rehabilitar: deber recogido de forma muy genérica en el apartado 1 del
artículo 9.
b) Edificar: deber que se expresa en relación con el suelo urbanizado en
el párrafo 2º del artículo 9.1. Este párrafo 2º dice así: «En el suelo urbanizado
a los efectos de esta Ley que tenga atribuida edificabilidad, el deber de uso
supone el de edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable».
La LS 07 no se refiere al supuesto en que el suelo urbanizado no cuenta
con las dotaciones y servicios sino que puede contar con ellos mediante la rea-
71
MARTÍN Mª RAZQUIN LIZARRAGA
lización de obras de conexión con las instalaciones en funcionamiento.
Entiendo que en dicho caso, el propietario deberá asimismo completar esas
obras accesorias para que la urbanización culmine en su integridad, como
parte de su deber de edificación.
Así lo contemplan algunas leyes urbanísticas autonómicas respecto de la
culminación de la urbanización dentro del suelo urbano consolidado mediante
las actuaciones edificatorias (15).
3. Los deberes respecto del suelo urbanizado dentro del círculo de derechos y deberes de los promotores
La LS 07 se refiere al segundo círculo de derechos y deberes de los promotores en dos preceptos. El primero de ellos, el artículo 6 regula la iniciativa
privada en la urbanización y la construcción o edificación, por lo que configura el haz de derechos de los promotores y, también, de los propietarios. Este
precepto se refiere al suelo urbanizado solamente desde la perspectiva de los
propietarios, puesto que les reconoce el derecho a la edificación, aspecto que
ya se ha comentado más arriba. Por el contrario, a los promotores, sean o no
propietarios, les reconoce derechos solamente respecto de la urbanización,
derecho que como se ha indicado ha sido desgajado del haz de facultades del
derecho de propiedad tal como estaba concebido en la LRSV. Ahora la LS 07
dispone en su artículo 6 un derecho de iniciativa, y un derecho correlativo de
consulta, para los particulares. Pero estos dos derechos sólo se limitan al suelo
rural susceptible de transformación urbanística y tal vez sólo muy limitadamente al suelo urbanizado cuando esté sometido a actuaciones de reforma
urbana o de dotación.
La LS 07 recoge, más adelante, los deberes de los promotores de las actuaciones de transformación urbanística. Es obligado precisar que estas actuaciones sólo se refieren al suelo urbanizado en dos casos: actuaciones de dotación
y actuaciones de reforma o renovación urbana, dado que las actuaciones de
nueva urbanización vienen referidas al suelo rural que es objeto de transformación urbanística para su conversión en suelo urbanizado. Por tanto, sólo van a
examinarse aquellos aspectos relativos a actuaciones en suelo urbanizado.
No obstante, es preciso efectuar una observación previa. Aunque el
artículo 16 LS 07 recoja los deberes de las actuaciones de transformación
urbanística ligadas a un promotor (público o privado), dichos deberes afectan
de forma directa a los propietarios. Así el apartado 2 del artículo 16 dispone la
vinculación entre derecho de propiedad y deberes de promoción en los
siguientes términos: «Los terrenos incluidos en el ámbito de las actuaciones y
(15) Es, por ejemplo, la regulación contenida en el artículo 69 de la Ley urbanística de Castilla-La Mancha.
72
EL SUELO URBANIZADO
los adscritos a ellas están afectados, con carácter de garantía real, al cumplimiento de los deberes del apartado anterior» (párrafo 1º).
A) El suelo urbanizado sometido a operaciones de reforma o renovación
interior
La LS 07 recoge como segunda categoría de las actuaciones de urbanización las relativas a la reforma o renovación de la urbanización de un ámbito
de suelo urbanizado [artículo 14.1.a).2)]. En estos casos el suelo urbanizado
no pierde su condición o estado fáctico: se encuentra urbanizado, aunque va a
ser sometido a una reforma urbana. Por tanto, este suelo mantiene su situación
básica de suelo urbanizado y los propietarios tienen los derechos y deberes
correspondientes a ella.
Sin embargo, los deberes que se imponen a estas operaciones de reforma
o renovación interior son los propios de cualquier actuación de transformación
urbanística, modalidad general en la que se incluyen. Si se efectúa una simple
comparación entre el régimen de derechos y deberes de la LRSV y los fijados
ahora en la LS 07, puede afirmarse que el suelo urbanizado sometido a operaciones de reforma interior queda asimilado en este punto (los deberes del
artículo 16.1) al suelo rural. Se imponen los mismos deberes para ambas
modalidades de actuaciones de transformación urbanística (de nueva urbanización respecto del suelo rural y de reforma o renovación urbana para el suelo
urbanizado). La LS 07 solamente establece ciertas singularidades para el suelo
urbanizado sometido a actuaciones de dotación (tercera categoría de actuaciones de transformación urbanística).
Por tanto, el régimen de deberes de la promoción dentro del suelo urbanizado para las actuaciones de urbanización de reforma o renovación urbana
(artículo 16.1 de la LS 07) queda asimilado al correspondiente al suelo urbano
no consolidado o al suelo urbanizable de la LRSV (artículos 14.2 y 18, respectivamente).
En esta equiparación de deberes entre la promoción del suelo rural sometido a actuaciones de nueva urbanización y el suelo urbanizado sometido a
operaciones de reforma o renovación urbana, la LS 07 deja una puerta abierta
para su definitiva fijación por las Comunidades Autónomas con posibilidad de
establecer un régimen diferenciado. Ésta parece ser la explicación más plausible de las palabras «según su naturaleza y alcance» del inciso inicial del
artículo 16 LS 07. Entiendo que las leyes urbanísticas autonómicas podrán
modular los deberes fijados en el artículo 16 citado para las actuaciones de
reforma o renovación urbana del suelo urbanizado.
En concreto, los deberes que impone el mencionado artículo 16 de la LS
07 son los siguientes:
73
MARTÍN Mª RAZQUIN LIZARRAGA
a) Cesión de suelo destinado a viales, espacios libres, zonas verdes y
dotaciones públicas.
b) Cesión del porcentaje de edificabilidad que disponga la ordenación
territorial y urbanística autonómica.
c) Abono y, en su caso, ejecución de las obras de urbanización previstas
en la actuación.
d) Entrega a la Administración, junto con el suelo correspondiente, de las
obras e infraestructuras de urbanización que deban incorporarse al dominio
público y de las instalaciones destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública.
e) Realojamiento de los ocupantes legales cuando tengan derecho al
mismo.
f) Indemnización a los titulares de derechos sobre las construcciones y
edificaciones que deban ser demolidas.
B) El suelo urbanizado sometido a actuaciones de dotación
Las actuaciones de dotación no son ya actuaciones de urbanización, aunque pertenecen al género común de las actuaciones de transformación urbanística. Se diferencian de las actuaciones de reforma o renovación interior en que
no son reformas integrales sino sólo parciales, con un objetivo limitado. El
artículo 14.1.b) LS 07 las define en los siguientes términos:
«Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por
objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para
reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos
usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no
requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste».
En principio, por tanto, les son aplicables las disposiciones generales
relativas a las actuaciones de transformación urbanística (no a las de urbanización). La LS 07 dentro del tratamiento general de los deberes de las actuaciones de transformación urbanística que realiza en su artículo 16, establece algunas reglas singulares para las actuaciones de dotación.
La primera singularidad se refiere al deber de cesión de suelo destinado
a viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas. El artículo
16.1.a) LS 07 abre una puerta a la excepción por parte de la legislación autonómica:
«En las actuaciones de dotación, la entrega del suelo podrá ser sustituida por
otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo
prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística» (párrafo 2º).
74
EL SUELO URBANIZADO
Esta sustitución sólo es posible cuando así lo prevea la legislación autonómica. En otro caso, se entiende que se aplicará en sus propios términos lo
dispuesto en el párrafo 1º de esta letra a).
En relación con el segundo deber de cesión de edificabilidad, el artículo
16.1.b) sustituye la regla general que toma como base de la cesión «la edificabilidad media ponderada de la actuación» por otro concepto más restringido
que es el «incremento de la edificabilidad media ponderada atribuida a los
terrenos incluidos en la actuación». Así pues, en estos casos la cesión se limita
a operar sobre dicho incremento de edificabilidad y no sobre la edificabilidad
total. A este incremento deberá aplicarse el porcentaje que establezca la legislación urbanística autonómica.
La disposición transitoria 2ª LS 07 establece una regla sobre los deberes
en las actuaciones de dotación. Es la siguiente:
«Los deberes previstos en esta Ley para las actuaciones de dotación serán
de aplicación, en la forma prevista en la legislación sobre ordenación territorial y
urbanística, a los cambios de la ordenación que prevean el incremento de edificabilidad o de densidad o el cambio de usos cuyo procedimiento de aprobación se
inicie a partir de la entrada en vigor de esta Ley. Si, transcurrido un año desde la
entrada en vigor de esta Ley, dicha legislación no tiene establecidas las reglas precisas para su aplicación, desde dicho momento y hasta su adaptación a esta Ley
serán aplicables las siguientes:
a) El instrumento de ordenación delimitará el ámbito de la actuación, ya sea
continuo o discontinuo, en que se incluyen los incrementos de edificabilidad o
densidad o los cambios de uso y las nuevas dotaciones a ellos correspondientes y
calculará el valor total de las cargas imputables a la actuación que corresponde a
cada nuevo metro cuadrado de techo o a cada nueva vivienda, según corresponda.
b) Los propietarios podrán cumplir los deberes que consistan en la entrega
de suelo, cuando no dispongan del necesario para ello, pagando su equivalente en
dinero.
c) Los deberes se cumplirán en el momento del otorgamiento de la licencia
o el acto administrativo de intervención que se requiera para la materialización de
la mayor edificabilidad o densidad o el inicio del uso atribuido por la nueva ordenación».
Esta disposición transitoria encierra una orden de actuación para las
Comunidades Autónomas, con la intimación de la aplicación directa, en otro
caso, de las reglas dispuestas en ella. Plantea, además, el problema de qué ocurre hasta que transcurra el plazo de un año de entrada en vigor de la LS 07, es
decir, hasta el 1 de julio de 2008. Por otra parte, se establece una nueva fórmula de supletoriedad de la legislación estatal, puesto que se dictan normas
para el caso de que las Comunidades Autónomas no aprueben las suyas propias.
75
MARTÍN Mª RAZQUIN LIZARRAGA
IV. LA VALORACIÓN DEL SUELO URBANIZADO
1. Los nuevos principios y criterios de valoración
La LS 07, tras efectuar una crítica al precedente sistema de valoraciones,
enuncia uno nuevo sustentándolo en bases muy diferentes de las anteriormente
existentes. El cambio sustancial más relevante, ya relatado, es la supresión de
la técnica de la clasificación y su sustitución por la nueva de las situaciones
básicas de suelo. Este cambio tiene importantes consecuencias también a efectos valorativos porque encierra un concepto muy restrictivo del suelo urbanizado, asimilable por tanto al suelo urbano consolidado de la LRSV, y un concepto muy amplio de suelo rural que engloba a todas las demás clases y
categorías de suelo previstas en la LRSV (suelo urbano no consolidado, suelo
urbanizable y suelo no urbanizable).
La exposición de motivos de la LS 07 explica este cambio radical de sistema de valoración en los siguientes términos:
«Ello es perfectamente posible desvinculando clasificación y valoración.
Debe valorarse lo que hay, no lo que el plan dice que puede llegar a haber en un
futuro incierto. En consecuencia, y con independencia de las clases y categorías
urbanísticas de suelo, se parte en la Ley de las dos situaciones básicas ya mencionadas: hay un suelo rural, esto es, aquél que no está funcionalmente integrado en
la trama urbana, y otro urbanizado, entendiendo por tal el que ha sido efectiva y
adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran conforme a
su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad. Desde esta perspectiva, los criterios de valoración establecidos persiguen determinar con la necesaria objetividad y seguridad jurídica el valor de sustitución del inmueble en el
mercado por otro similar en su misma situación» (apartado V).
Dejando de lado un examen general del Título III de la LS 07 sobre valoraciones, es preciso resaltar, desde la perspectiva aquí adoptada del análisis del
suelo urbanizado, cuál es el criterio general de valoración del suelo que establece la LS 07. Es el siguiente:
«El suelo se tasará en la forma establecida en los artículos siguientes, según
su situación y con independencia de la causa de la valoración y el instrumento
legal que la motive» (artículo 21.2).
Es necesario comparar el dictado de este precepto con su precedente contenido en el artículo 25.1 de la LRSV, cuyo tenor literal era el siguiente:
«El suelo se valorará según su clase y situación, en la forma establecida en
los artículos siguientes».
A simple vista los cambios efectuados, al menos en su primera parte,
parecen mínimos. La LS 07 suprime la referencia a la clase de suelo y man-
76
EL SUELO URBANIZADO
tiene la de situación. Sin embargo, nada más lejos de la realidad. La LS 07
modifica el elemento relacional esencial de la valoración del suelo: el suelo ya
no se valora en función de su clasificación sino en razón de su realidad fáctica, es decir, por su inclusión en una u otra situación básica de suelo. Y estas
situaciones básicas de suelo no tienen nada que ver con la expresión «situación» contenida en el artículo 25.1 de la LRSV.
La LS 07 persigue como único objetivo una valoración del suelo conforme a su realidad fáctica y no a una decisión o declaración jurídica, es decir,
se niega a incorporar expectativas urbanísticas en la valoración del suelo. Sólo
el suelo completamente urbanizado recibe la valoración como tal y con arreglo a los criterios propios de esta situación. Por el contrario, el suelo rural tiene
siempre la misma valoración como suelo rústico, sin que al mismo se le puedan agregar expectativas de futuro, por más que éstas estén previstas en la
ordenación urbanística. Así lo expresa con rotundidad el artículo 22.2 de la LS
07 que dispone para el suelo rural que «en ninguno de los casos previstos en
el apartado anterior podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que
no hayan sido aún plenamente realizados».
Este nuevo sistema de valoración se aplica a todos los procedimientos
que se inicien a partir del 1 de julio de 2007 (disposición transitoria 3ª de la
LS 07). A tal efecto el artículo 20.2 LS 07 expone cuál es el momento de iniciación de los diferentes supuestos en los que se aplica el régimen de valoraciones de la LS 07 (artículo 20.1)
Por otra parte, la LS 07 precisa del correspondiente desarrollo reglamentario en materia de fijación de criterios y método de cálculo de la valoración,
remitiéndose mientras tanto éste no se apruebe a las normas ya existentes con
anterioridad. Así la disposición transitoria 3ª afirma lo siguiente:
«Mientras no se desarrolle reglamentariamente lo dispuesto en esta Ley
sobre criterios y método de cálculo de la valoración y en lo que sea compatible
con ella, se estará a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 137 del Reglamento
de Gestión Urbanística aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, y
a las normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos contenidas en la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, o disposición que la sustituya» (apartado 3).
2. La valoración del suelo urbanizado
La valoración del suelo urbanizado se contiene en el artículo 23 de la LS
07 que diferencia de forma muy clara tres supuestos de suelo urbanizado:
a) Suelo no edificado o con edificación en ruina física o ilegal.
77
MARTÍN Mª RAZQUIN LIZARRAGA
b) Suelo edificado.
c) Suelo de reforma o renovación integral de la urbanización.
A) La valoración del suelo urbanizado no edificado
La LS 07 realiza una profunda modificación en los elementos esenciales
de la valoración del suelo respecto de los criterios de la LRSV, pero, por el
contrario, mantiene sus técnicas valorativas. Así la valoración del suelo urbanizado regulada en el artículo 23 LS 07 se asemeja en parte a lo dispuesto para
el suelo urbano consolidado en el artículo 28 de la LRSV. Y esta semejanza
aparece reflejada en lo que respecta a la valoración del suelo urbanizado no
edificado, como resulta de la simple comparación del apartado 1 del artículo
23 LS 07 con los apartados 3 y 4 del artículo 28 de la LRSV.
La valoración del suelo urbanizado no edificado se condensa en la LS 07
en las siguientes tres reglas:
a) El elemento a valorar: se toma como elemento valorativo el uso y la
edificabilidad atribuidos a la parcela por la ordenación urbanística. Así pues el
dato previo vendrá dado por el planeamiento que habrá fijado el uso y la edificabilidad de cada parcela de suelo urbanizado. Recuérdese que el artículo
28.3 de la LRSV empleaba la denominación de «aprovechamiento establecido
por el planeamiento para cada terreno concreto».
En este punto la LS 07 establece dos precisiones importantes:
1) La primera de ellas tiende a solucionar el problema de qué ocurre
cuando una parcela no tenga atribuida edificabilidad o uso privado. La LS 07
ofrece una solución que está en la línea tradicional, recogida en el artículo 29
de la LRSV que se refería al caso de terrenos que no tuvieran atribuido aprovechamiento lucrativo. El párrafo 2º de la letra a) del artículo 23 LS 07 dispone
el siguiente mecanismo de atribución de edificabilidad o uso privado: «Si los
terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística, se les atribuirá la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito
espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los
haya incluido». Por tanto, no se introducen cambios de fondo, sino que se acude
a la media en cuanto a la edificabilidad y al uso mayoritario dentro del ámbito
espacial homogéneo. No obstante, la LRSV se refería al uso predominante del
polígono fiscal y, por el contrario, la LS 07 efectúa otra remisión bien diferente,
al ámbito espacial homogéneo ya no fiscal sino urbanístico.
2) La segunda se halla en relación con la vivienda protegida, en especial,
con el sistema de los módulos de repercusión del suelo respecto del precio
final de las viviendas protegidas. Por tanto, en estos casos la valoración del
suelo dependerá de la regulación sobre vivienda que establezcan las Comuni-
78
EL SUELO URBANIZADO
dades Autónomas, que disponen diferentes índices de repercusión en función
de las distintas clases o categorías de viviendas protegidas (16).
b) El método de valoración: la LS 07 acude de nuevo a valores objetivos,
los valores fiscales o catastrales que vienen dados por el valor de repercusión.
Se establece que este valor de repercusión se determinará por el método residual estático. Si se compara con lo dispuesto en la LRSV y, además, se tiene en
cuenta lo establecido en la disposición transitoria 3ª.3 LS 07, se observan pocos
cambios, salvo la aclaración del artículo 23.1.b) LS 07 sobre la aplicación del
método residual estático y no del dinámico que había introducido la LRSV para
el suelo urbanizable en su artículo 27.1 tras su reforma en el año 2003.
c) Deducción de deberes y cargas pendientes: a la cantidad que resulte de
aplicar el valor de repercusión al uso y edificabilidad de la parcela hay que restar el valor de los deberes y cargas pendientes, siempre que no hayan sido tenidos en cuenta con anterioridad. Por ello la LS 07 utiliza la expresión «en su
caso». Es preciso reiterar la semejanza de este precepto de la LS 07 con lo dispuesto en el artículo 30 de la LRSV.
B) La valoración del suelo urbanizado edificado
La LS 07 introduce una importante modificación en relación con la valoración del suelo urbanizado edificado respecto de la regulación de la LRSV.
Esta última disponía como regla general que el valor de las edificaciones se
calculará con independencia del suelo (artículo 31). Por el contrario, la LS 07
dispone esa regla sólo para el suelo rural y para el suelo urbanizado impone la
contraria: «En el suelo urbanizado, las edificaciones, construcciones e instalaciones que se ajusten a la legalidad se tasarán conjuntamente con el suelo en
la forma prevista en el apartado 2 del artículo 23» (artículo 21.3 párrafo 2º).
El valor del suelo urbanizado o en curso de edificación se obtiene de dos
formas, pero el valor se determina sólo en función del resultado superior obtenido de su aplicación. Los dos métodos a utilizar son los siguientes:
a) Valoración conjunta del suelo y la edificación: el artículo 23.2 a) LS
07 la regula en los siguientes términos: «El determinado por la tasación conjunta del suelo y de la edificación existente que se ajuste a la legalidad, por el
método de comparación, aplicado exclusivamente a los usos de la edificación
existente o la construcción ya realizada». Esta regulación obliga a efectuar las
siguientes consideraciones:
(16) A título de ejemplo cabe citar la Ley Foral 8/2004, de de 24 de junio, de protección
pública a la vivienda, en cuyo artículo 3 se establece la repercusión del coste del suelo y la urbanización en las diferentes clases de vivienda protegida: 17,5 % para las viviendas de protección
oficial, 20 % para las viviendas de precio tasado, y 21,5% para las viviendas de precio pactado.
79
MARTÍN Mª RAZQUIN LIZARRAGA
1) Se trata de una tasación conjunta de suelo y edificación.
2) Sólo se puede valorar la edificación legalmente realizada. La explicación de qué se entiende por edificación legal nos la ofrece el artículo 21.3
párrafo 3º en los siguientes términos: «Se entiende que las edificaciones, construcciones e instalaciones se ajustan a la legalidad al tiempo de su valoración
cuando se realizaron de conformidad con la ordenación urbanística y el acto
administrativo legitimante que requiriesen, o han sido posteriormente legalizadas de conformidad con lo dispuesto en la legislación urbanística».
3) Se utiliza el valor de mercado, el método de comparación, y no se recurre a valores catastrales.
4) Se valora la realidad fáctica existente y nunca expectativas futuras.
b) Valoración exclusiva del suelo: sólo se valora el suelo sin tenerse en
cuenta la edificación existente o la construcción ya realizada, puesto que en
este caso nos encontraríamos con la aplicación del anterior sistema de tasación
conjunta de suelo y edificación. El suelo se valora como si no estuviera edificado y, por tanto, se aplica el método residual estático del apartado 1.
C) La valoración del suelo urbanizado de reforma o renovación integral
Ya se ha adelantado que el suelo urbanizado sometido a operaciones integrales de renovación o reforma interior no pierde, por ello, su condición de
situación básica de suelo urbanizado, es decir, no se transforma en suelo rural,
a pesar de que se le aplicarán los deberes propios de las actuaciones de transformación urbanística establecidos en el artículo 16 LS 07.
La LRSV parecía dar a entender que el suelo urbano consolidado sometido a operaciones de reforma urbana se transformaba en suelo urbano no consolidado para el que establecía una regla especial de valoración. Esta regla era
la siguiente: «En los ámbitos de gestión que tengan por objeto la reforma,
renovación o mejora urbana, el aprovechamiento de referencia de cada parcela
a los solos efectos de su valoración, será el resultante del planeamiento o el
resultante de la edificación existente, si fuera superior» (artículo 28.2). En
definitiva, permitía obtener el valor tanto de tomar como referencia el aprovechamiento ya materializado (edificación existente) o el aprovechamiento
futuro previsto por el planeamiento (expectativas).
La LS 07, fiel a su idea básica de no admitir la valoración de expectativas, rompe con el esquema anterior. Así pues, no se admite la valoración del
suelo en función de las expectativas derivadas de las operaciones de reforma
urbana, sino que el suelo tendrá el valor del momento inicial. El artículo 23.3
dispone al efecto lo siguiente: «Cuando se trate de suelo urbanizado sometido
a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, el método residual
a que se refieren los apartados anteriores considerará los usos y edificabilidades atribuidos por la ordenación en su situación de origen».
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