Cerrudo, M.E. v. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires sobre

Voces: CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS ~ DERECHOS HUMANOS ~ GRUPO FAMILIAR ~ MEDIDA
CAUTELAR INNOVATIVA ~ MEDIDAS CAUTELARES ~ MENOR ~ NIVEL DE VIDA ~ PACTO INTERNACIONAL DE
DERECHOS ECONOMICOS SOCIALES Y CULTURALES ~ PREVISION SOCIAL ~ PROTECCION DE LA FAMILIA
Tribunal: Juzgado en lo Contenciosoadministrativo y Tributario Nro. 3 de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires(JContenciosoadministrativoyTribCiudadAutonomadeBuenosAires)(Nro3)
Fecha: 11/03/2003
Partes: Cerrudo, María D. y otros c. Ciudad de Buenos Aires
Publicado en: LA LEY 2003-F, 312, con nota de Lisandro Ezequiel Fastman; Juana Molinelli
HECHOS:
Se promovió acción de amparo para que la Ciudad de Buenos Aires suministrara alimentación digna y suficiente a un grupo familiar
carente de recursos, excluido de los planes asistenciales y compuesto por 6 menores con cuadros de desnutrición, pidiéndose como medida
precautoria la entrega semanal de un bolsón de alimentos. El juez de primera instancia hizo lugar al planteo cautelar, ordenando la
inscripción provisoria de los actores en un plan social hasta que recayera sentencia definitiva.
SUMARIOS:
1. Es procedente la medida cautelar pedida en una acción de amparo para que la Ciudad de Buenos Aires entregue alimentos a un grupo
familiar sin recursos, excluido de los planes asistenciales y compuesto por menores que exhiben desnutrición -en el caso, se ordenó la
inscripción provisoria en uno de los programas de asistencia social-, surgiendo el peligro en la demora de tal situación y la verosimilitud del
derecho de la posible afectación de la vida y la salud por falta de alimentos -arts. 4.1 y 19, Convención Americana sobre Derechos Humanos
y 10.3, Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales (Adla, XLIV-B, 1250; XLVI-B, 1107), entre otros-.
TEXTO COMPLETO:
1ª Instancia. - Buenos Aires, marzo 11 de 2003.
Considerando: I. Mediante el escrito de fs. 1/12, María Delia Cerrudo por sí y en representación de sus hijos menores de edad C. D. Z., S. D.
Z., J. R. Z., E. Z. y F. E. Z. (este último es hijo de su marido, Ernesto Zárate, que estaría a su cargo) inicia la presente acción de amparo a fin
de que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires proceda a suministrar la alimentación digna y necesaria para la subsistencia de su grupo
familiar, hasta tanto se la inserte en algún "programa social de apoyo".
Sostiene que ha sido arbitrariamente excluida del programa "Vale Ciudad" que reemplazó al anterior programa en el que se encontraba como
beneficiaria, que consistía en "bolsones" de comida que se entregaban a través de la asamblea "Caminito". Dichos bolsones, afirma, le
permitían cubrir una parte importante de las necesidades alimentarias de sus hijos.
Manifiesta que para percibir aquel bolsón tuvieron que censarse y presentar los documentos de identidad, las partidas y certificado de
domicilio.
Asevera que la transición del sistema anterior al programa "Vale Ciudad" implicaba que las familias seguirían recibiendo el bolsón hasta ser
incluidas en el nuevo programa.
Señala que en enero de este año su familia fue nuevamente censada y aportó todo lo necesario para estar incorporada al programa "Vale
Ciudad". A pesar de ello, afirma, su familia no salió en las primeras listas de beneficiarios, lo que la llevó a realizar un reclamo, que fue
realizado también por la asamblea "Caminito".
Ante el requerimiento del Gobierno de la Ciudad, dicha asamblea presentó una lista de las personas que habían sido dejadas de lado
arbitrariamente, donde estaba incluida su familia. Sin embargo, dice, tampoco su familia apareció en la lista complementaria.
Debido a esta situación, indica, no ha recibido el vale ni el bolsón en los meses de febrero y marzo de este año. Como consecuencia de la
mala alimentación de su familia, que afecta seriamente la salud de sus hijos, se vio obligada a llevarlos al Hospital Argerich, puesto que
"habían perdido mucho peso" (ver fs. 1 vta.). Allí se diagnosticó que los niños padecían un cuadro de desnutrición.
Ante semejante diagnóstico, el médico recitó el suministro de "leche de vaca entera", cuestión que no se pudo llevar a cabo, atento a que el
Hospital alegó que no le quedaba más leche.
Por todo lo expuesto, la amparista solicita como medida cautelar urgente que se ordene al GCBA que inmediatamente les haga entrega de un
bolsón que contenga elementos nutricionales suficientes para siete personas, a fin de revertir el mal estado en que se encuentran.
II. Así planteado el asunto, cabe tener en cuenta que el art. 177 del Cód. Contenciosoadministrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos
Aires establece que el objeto de las medidas cautelares es garantizar los efectos del proceso. La disposición mencionada prevé que dicho tipo
de tutela comprende "aquellas de contenido positivo y la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, o del hecho o
contrato implicado en éste, aunque lo peticionado coincida con el objeto sustancial de la acción promovida".
La medida cautelar solicitada por la Sra. María Delia Cerrudo encuentra su cauce dentro de la norma citada, la cual establece en su segundo
párrafo que su finalidad es evitar un perjuicio inminente o irreparable en el derecho de quien solicita la tutela, antes de que ese derecho sea
reconocido judicialmente.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene dicho que: "Si bien el dictado de medidas cautelares no exige un examen de certeza sobre la
existencia del derecho pretendido, pesa sobre quien las solicita la carga de acreditar prima facie la existencia de la verosimilitud del derecho
invocado y el peligro irreparable en la demora, ya que resulta exigible que se evidencien fehacientemente las razones que las justifican." (v.
CSJN, 16-7-96, "Líneas Aéreas Williams SA c/ Catamarca, Prov. de s/ Interdicto de retener", citado en Revista de Derecho Procesal 1,
Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni Editores, 1999, pág. 405). "Por ello, la viabilidad de las medidas precautorias se hallan supeditadas a que se
demuestre la verosimilitud del derecho invocado y el peligro en la demora." (v. CSJN, 23/11/95, "Grinbank c. Fisco Nacional"; íd., 25/6/96,
"Pérez c. Estado Nacional s/ Acción declarativa de inconstitucionalidad"; íd., 16/7/96, "Frigorífico Litoral Arg. c. DGI s/ Declaración de
certeza", op. citada, p. 405).
También se ha manifestado que "[l]os referidos presupuestos de admisibilidad deben hallarse siempre reunidos, sin perjuicio de que en su
ponderación por el órgano jurisdiccional jueguen ciertas relaciones entre sí y, por lo tanto, cuanto mayor sea la verosimilitud del derecho
invocado menor rigor debe observarse en la apreciación del peligro en la demora..." (v. CFCA, 5ª, 13/11/95, "Alperín c. Estado Nacional s/
Empleo público", op. citada, p. 405). Este criterio es compartido por la sala II de la Cámara del fuero (v. sentencias en autos "Fusca Ricardo
c. G.C.B.A. s/ amparo (art. 14, CCABA), del 7/3/01; y "Banque Nationale de Paris c. G.C.B.A. s/ amparo (art. 14, CCABA), del 21/11/00).
Sin embargo, resulta oportuno poner de relieve que no se debe ser tan estricto en la apreciación de los recaudos que habilitarían la concesión
de la tutela anticipada ante situaciones donde se encuentra en serio riesgo la salud de las personas. En efecto, la salud es un valor
imprescindible para el desarrollo humano, ubicándose en importancia inmediatamente después de la vida.
En oportunidad de referirse a estos derechos, el Alto Tribunal ha expresado "... que el derecho a la vida es el primer derecho de la persona
humana que resulta reconocido y garantizado por la Constitución Nacional (Fallos 302:1284; 310:112 )" y que "...el hombre es eje y centro
de todo el sistema jurídico y en tanto fin en sí mismo -más allá de su naturaleza trascendente- su persona es inviolable y constituye valor
fundamental con respecto al cual los restantes valores tienen siempre carácter instrumental (Fallos: 316:479, votos concurrentes)." (in re
"Campodónico de Beviacqua, Ana Carina" del 24-10-00, publicado en Jurisprudencia Argentina del 28 de marzo de 2001, págs. 36/47).
En este orden de ideas cabe observar que medidas precautorias como la aquí pretendida "se encuentran enderezadas a evitar la producción de
perjuicios que se podrían producir en caso de inactividad del magistrado y podrían tornarse de muy dificultosa o imposible reparación en la
oportunidad del dictado de la sentencia definitiva" (Fallos: 320:1633). Esta pauta para la valoración de la procedencia de la tutela cautelar se
entronca con el principio -recogido por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas- conforme al cual "la necesidad del proceso para
obtener razón no debe convertirse en un daño para el que tiene la razón" (ver García de Enterría, Eduardo, "La Batalla por las Medidas
Cautelares", Madrid, Civitas, 1995, ps. 120/121).
III. Como consecuencia de lo expresado anteriormente, en medidas como la aquí solicitada no debe perderse de vista el perjuicio grave o
irreparable a la vida o a la salud de las personas que la duración del proceso podría causar. Ello, sin perjuicio de aclarar que al presente no se
han aportado suficientes elementos que muestren que la actora y su grupo familiar tengan derecho a ser incluidos en el programa "Vale
Ciudad - Apoyo al ingreso ciudadano mediante asistencia alimentaria" de conformidad con el Decreto N° 439-GCBA-2002. Es que no
corresponde extremar el rigorismo de los recaudos para otorgar la tutela cautelar cuando existen especiales circunstancias fácticas, como el
peligro de una afectación grave al derecho a la vida o a la salud por falta de una mínima alimentación. En tal contexto, la verosimilitud del
derecho invocado debe analizarse desde el punto de vista del derecho constitucional que toda persona tiene a la vida y, por ende, a la
preservación de la salud.
Resulta pertinente recordar que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, basada en lo dispuesto en los tratados
internacionales que tienen jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22, C.N.), ha reafirmado en recientes pronunciamientos el derecho a la
preservación de la salud -comprendido dentro del derecho a la vida-, destacando "la obligación impostergable que tiene la autoridad pública
de garantizar ese derecho con acciones positivas, sin perjuicio de las obligaciones que deban asumir en su cumplimiento las jurisdicciones
locales, las obras sociales o las entidades de la llamada medicina prepaga (Fallos 321:1684 y causa A. 186 XXXIV, "Asociación
Benghalensis y otros v. Ministerio de Salud y Acción Social - Estado Nacional s/ amparo ley 16.986" del 1/6/2000 -La Ley, 2001-B, 126-,
mayoría y votos concurrentes y dictamen del procurador general de la Nación a cuyos fundamentos se remiten)" ("in re": "Campodónico",
cit.).
A lo expuesto cabe añadir como elemento de especial relevancia a la hora de valorar la procedencia de conceder la tutela cautelar, el hecho
de que se encuentran en juego derechos de personas menores de edad. En este orden de ideas ha sostenido el Alto Tribunal en el precedente
citado que "los aludidos pactos internacionales contienen cláusulas específicas que resguardan la vida y la salud de los niños, según surge del
art. VII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, del art. 25, inc. 2, de la Declaración Universal de Derechos
Humanos, de los arts. 4, inc. 1 y 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos - Pacto de San José de Costa Rica-, del art. 24,
inc. 1, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y del art. 10, inc. 3, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, vinculados con la asistencia y cuidados especiales que se les deben asegurar".
Por lo tanto, corresponde tener por configurado el primer requisito bajo análisis.
IV. Ahora bien, en cuanto al peligro en la demora, con la documentación aportada la amparista ha demostrado ser la madre de tres de los
cinco menores mencionados con los certificados de nacimiento que acompaña y, que se encontraría a su cargo un hijo de su esposo (ver
documental reservada en Sobre C-51).
También ha acompañado una constancia firmada por la doctora Cecilia Campana, médica del Centro de Salud N° 3, dependiente del Hospital
de Agudos Cosme Argerich, donde se indica que los cuatro hijos de la actora se encuentran con bajo peso (ver documental reservada). A su
vez, a fs. 14 se han agregado en fotocopias tres constancias de la misma profesional, donde se expresa que los niños fueron atendidos en el
mismo centro asistencial el 17/02/03 por desnutrición, diagnosticándose "bajo peso", para luego indicar la necesidad de que consumieran
"leche de vaca entera".
Esta situación, de conformidad principalmente con los dichos de la amparista acompañados con algunos elementos que los apoyan, se
presenta como grave para la salud de los integrantes de la familia. Ello dentro del limitado marco cognoscitivo con que el juzgador debe
resolver este tipo de medidas, ya que como lo ha señalado la CSJN, la pretensión que constituye el objeto de la cautelar no depende de un
conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida en el proceso principal sino de un análisis de mera probabilidad acerca de la
existencia del derecho discutido ("in re": Estado Nacional c. Prov. de Río Negro s/ Solicitud de medidas cautelares" del 24/7/91, íd.,
"Universidad Nac. De Mar del Plata c. Estado Nacional s/ Acción declarativa de inconstitucionalidad" del 19/5/97; citados en Revista de
Derecho Procesal I, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 1999, p. 419).
Por lo tanto, a fin de evitar un posible perjuicio grave e inminente a la salud del grupo familiar de la accionante, se torna necesario hacer
lugar a la medida cautelar solicitada.
V. En cuanto a los alcances de la presente medida cautelar, dado que en el ámbito de la Ciudad se ha creado el programa "Vale Ciudad Apoyo al Ingreso ciudadano mediante asistencia alimentaria" por medio del Decreto N° 439-GCBA-2002, el que se encuentra reglamentado
por el texto ordenado del reglamento del Programa "Vale Ciudad" aprobado por la Resolución N° 159/SDS/02, aparece como razonable
ordenar a la Secretaría de Desarrollo Social del GCBA la inmediata incorporación de la actora y su grupo familiar a dicho programa en forma
provisoria. Por lo tanto, se le deberá entregar una chequera teniendo en cuenta que se trataría de un grupo familiar compuesto por siete (7)
personas (dos adultos y cinco menores de edad). Alternativamente y a fin de facilitar el aseguramiento de los derechos de la amparista y su
familia, el Gobierno de la Ciudad podrá optar por entregar en forma inmediata un "bolsón" con los alimentos necesarios para una adecuada
alimentación del grupo familiar por lo menos durante una semana. Dicha entrega deberá repetirse todas las semanas hasta tanto se dicte
sentencia en autos y quede firme. El día de entrega queda a criterio de la Administración, quien deberá comunicarlo fehacientemente en esta
causa, detallando los alimentos que integrarán el "bolsón", dentro de los tres días de tomar conocimiento de la presente medida.
Por las consideraciones expuestas, resuelvo: 1) Hacer lugar a la medida cautelar solicitada en los términos del considerando V. En
consecuencia se ordena a la Secretaría de Desarrollo Social del GCBA a que inmediatamente incorpore a la Sra. María Delia Cerrudo y su
familia en el Programa "Vale Ciudad" en forma provisoria, a cuyo fin deberá entregar una chequera teniendo en cuenta la composición del
grupo familiar. Alternativamente y a fin de facilitar el aseguramiento de los derechos de la amparista y su familia, el Gobierno de la Ciudad
podrá optar por entregar en forma inmediata un "bolsón" con los alimentos necesarios para una adecuada alimentación del grupo familiar por
lo menos durante una semana. Dicha entrega deberá repetirse todas las semanas durante la vigencia de la medida cautelar. El día de entrega
queda a criterio de la Administración, quien deberá comunicarlo fehacientemente en esta causa, detallando los alimentos que integrarán el
"bolsón", dentro de los tres días de tomar conocimiento de la presente medida.
Esta medida cautelar tendrá vigencia hasta tanto exista en autos sentencia definitiva firme. 2) Previo a ello, la Sra. María Delia Cerrudo
deberá prestar la pertinente caución juratoria ante el Actuario, la que aparece, en opinión de quien suscribe, como una adecuada
contracautela, dadas las circunstancias de autos. - Guillermo F. Treacy.
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