capítulo 3

CAPÍTULO 3
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
La clave del desarrollo rural sostenible estriba en que los pobres puedan gozar de derechos garantizados por
la ley sobre los activos –tierras, agua, crédito, información y tecnología–. Si no tienen derechos de propiedad garantizados, los agricultores carecen de incentivos para invertir en actividades de aprovechamiento
de la tierra.
LA
POBREZA DE ACTIVOS: LA POSIBILIDAD DE
REDUCIR LA POBREZA RURAL INTRODUCIENDO
CAMBIOS DE POLÍTICA
En este capítulo se abordan distintas estrategias para
mejorar la tenencia de activos de los pobres de las
zonas rurales. Por lo general, cuando los pobres consiguen mayor control y beneficios de los activos,
aumentan la eficiencia y el crecimiento económico.
En muchos tipos de activos, una menor desigualdad
entre las zonas rurales y urbanas reduce la emigración
a las ciudades y aumenta las oportunidades de obtención de ingresos, tanto agrícolas como no agrícolas,
en las zonas rurales.1
Unas políticas bien orientadas pueden reducir la
pobreza ofreciendo a la población pobre más oportunidades de conseguir y mantener un acceso seguro a
los activos productivos, especialmente la tierra, el agua
y otros recursos naturales, y también a activos sociales
como servicios de extensión, educación y atención
sanitaria básica. La naturaleza de la tenencia de los
activos productivos y los mercados de factores conexos
influyen directamente en la medida en que la población rural pobre puede gozar de beneficios y oportunidades duraderos para mejorar sus medios de vida.
Los activos adoptan formas distintas y se pueden
poseer de diferentes maneras. Dado que esta diversidad tiene repercusiones sobre la forma en que se
adquieren los activos y se utilizan de forma sostenible, es importante definir los distintos significados
del término ‘activos’ en el contexto de la población
rural pobre (recuadro .).
La falta de activos es tanto efecto como causa de la
pobreza en lo que respecta a las oportunidades de
obtener ingresos, al consumo y al aumento de la
capacidad de las personas y de sus instituciones.
La expresión ‘pobreza de activos’ indica un círculo
vicioso.2 Las personas que carecen de activos suelen
caer en la pobreza de consumo porque dependen
principalmente de la venta de su trabajo en mercados
mal remunerados o a la clase terrateniente, no tienen
nada que vender o hipotecar en los momentos difíciles y tienen dependencia económica y debilidad política. Aparte del vínculo entre falta de activos y
pobreza de consumo, las disparidades en los activos
son ingentes.
Disparidad total de activos entre ricos y pobres en las
zonas rurales. En -, la familia típica del decil
superior de la India poseía  veces más activos
naturales, físicos y financieros netos que la del decil
inferior.3 La persona típica del decil rural superior
poseía casi  veces más activos que una persona del
decil más pobre: la diferencia era ocho veces mayor
que la existente en los ingresos.4
Disparidades específicas entre ricos y pobres. En la
mediana del país de un total de  países en desarrollo sobre los que existen estudios adecuados, menos
de la mitad de los niños de entre  y  años del
quinto más pobre de las familias estaban escolariza73
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
dos, frente a más del % en el quinto más pudiente.5
En Ghana, en el quintil más rico, dos familias de cada
tres tienen electricidad, frente a una de cada seis en el
quintil más pobre.
Disparidades de activos entre las zonas urbanas y
rurales. La relación analfabetismo cultural/urbano en
la población de más de  años oscilaba a principios
de los años setenta entre ,- en África del Norte y
Asia y -, en América Latina. En los - años
siguientes la disparidad aumentó en los  casos
(hombres, mujeres y total en ocho países sobre los
que existen datos) en Asia; en  de los  casos en
América Latina; y en  de los  casos en África.6
En la reforma de los activos, la complementariedad
y la actuación sobre un conjunto de elementos interrelacionados son indispensables para que los pobres
puedan obtener los mayores beneficios. Por ejemplo,
la mejora de la nutrición es más efectiva cuando se
combinan iniciativas relativas a la nutrición, la salud,
el agua y la educación que si se centran los esfuerzos
en un único activo.
La participación de los beneficiarios, incluso de los
pobres, en los ‘ciclos de los proyectos’ en los que se
realizan actividades específicas para construir su base
de activos aumenta la eficiencia. La integración de las
mujeres en la sociedad civil, fomentando su forma-
Recuadro 3.1: Los activos: definición; propiedad, control y beneficio; obtención y pérdida;
resultados para la población rural y para los pobres
Definición: Un activo (denominado también ‘capital’, ‘disponibilidad’ o ‘recurso’) es todo aquello que se puede utilizar, sin
agotarlo, para aumentar los ingresos regulares más allá de lo que se percibe por el trabajo, autónomo o asalariado, y de
esa forma aumentar los ingresos de los productores o el bienestar de los consumidores. Son activos comunes la tierra, los
pozos, el ganado, las herramientas, las viviendas, las participaciones, los conocimientos técnicos, la salud y las carreteras.
Acceso, propiedad y beneficio: Los activos pueden ser de propiedad individual, de un grupo (como los pastizales comunales de una aldea) o del Estado, o de acceso abierto, cuando existen arreglos institucionales que rigen su utilización pero
ninguna institución controla el acceso. Las personas pueden controlar los activos (mediante su arrendamiento o por su
influencia en la familia, la aldea o la comunidad) sin tener su propiedad, y pueden beneficiarse incluso de activos controlados por otros (cuando se utiliza una carretera o se obtienen ganancias en una azucarera).
Obtención y pérdida: Se obtienen activos detrayendo ingresos de la compra de alimentos con el fin de ahorrar para un
arado; cuando se desvía el esfuerzo, por ejemplo, del cultivo del arroz para cavar un pozo o asistir a la escuela; mediante
robo o fraude; o gracias a la fortuna, en muchos casos por herencia o por la apreciación del valor de lo que ya se posee.
Se pierden los activos por depreciación física (debido a falta de mantenimiento), agotamiento o contaminación ambiental;
obsolescencia; robo o fraude; o venta o hipoteca.
Los activos de los pobres: a) Los pobres tienen grandes dificultades para conseguir activos. Destinan una gran parte de
sus ingresos y su trabajo a satisfacer las necesidades básicas de consumo (y las obligaciones sociales) y las herencias son
pequeñas y poco frecuentes; b) los pobres pierden fácilmente sus activos. En los momentos de dificultad se ven obligados
a venderlos o hipotecarlos para evitar una pobreza transitoria aún más intensa; c) de hecho, cuando los pobres consiguen
ahorrar, su vulnerabilidad les lleva muchas veces a invertir sus ahorros en activos que aunque les ofrecen magros rendimientos pueden venderse fácilmente en los momentos de crisis, o en activos productivos seguros pero de bajo rendimiento; o incluso en la constitución de reservas de cereales que no producen rendimiento alguno pero les permiten afrontar los momentos de escasez.
Los activos de la población rural: La población rural tiene más activos ‘específicos de las zonas rurales’ (tierra de labranza,
ganado, sistemas de riego) per cápita que la población urbana, pero menos activos humanos, de infraestructura o de tierra, y en conjunto. A menudo, el quintil urbano que sufre mayor pobreza de consumo goza de mejor salud y educación
que el quintil que ocupa una situación intermedia en las zonas rurales. Además, los pobres de las zonas rurales que viven
de la agricultura son especialmente vulnerables al estrés climático, que les obliga a vender sus tierras o sus animales; se
concentran en lugares donde la tierra y el agua son vulnerables a los factores ambientales.
Resultados para la población rural pobre: La población rural pobre se caracteriza por la escasez de activos, especialmente
tierra, mano de obra y activos humanos como la salud, la educación y la nutrición. Aunque la situación es muy distinta según
los países, las disparidades entre las zonas urbanas y rurales en cuanto a la propiedad y pobreza de activos y de consumo
no han disminuido a escala mundial desde los años setenta. Entre los pobres de las zonas rurales, la pobreza de consumo
y la pobreza de activos se generan y perpetúan mutuamente.
Fuentes: Haddad et al. 2000; Banco Mundial 2000a; Eastwood y Lipton 2000.
74
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
ción en materia de salud y su participación en las
decisiones financieras y sobre educación, favorece la
eficiencia. Pero el objetivo debe ser progresar de la
participación a la potenciación de la capacidad de
acción, de manera que los pobres de las zonas rurales
puedan ser interlocutores efectivos de sus gobiernos
y autoridades locales en la adopción de decisiones
que afectan a sus derechos sobre los recursos y sus
medios de vida.
La mejora de los activos de la población rural pobre
tiene un efecto multiplicador sobre el crecimiento
económico.7 Con frecuencia, este sector de la población ha quedado excluido del acceso a la tierra y a
otros recursos debido al poder de las élites de interés
y a las deficiencias de los servicios rurales para los
pobres, incluso la educación, los servicios de extensión, la atención sanitaria o las instituciones y departamentos que no consultan con la población local las
decisiones sobre la asignación de los recursos. En
muchos lugares, el favorecimiento tradicional de las
zonas urbanas en la asignación de los servicios públicos reduce aún más las oportunidades de desarrollo
económico rural.
Las medidas de política pueden potenciar el efecto
de los activos sobre la pobreza aumentando el grado
en que dichos activos:
• utilizan fuerza de trabajo familiar y generan nuevas
necesidades de mano de obra para la construcción, mantenimiento y utilización (producción) de
activos;
• están vinculados a la formación en el empleo que
aumenta la capacidad de los pequeños agricultores
y de los trabajadores agrícolas;
• proporcionan un trabajo seguro, saludable y que
no sea degradante;
• facilitan a las mujeres y las minorías acceso al trabajo
y posibilidades de promoción en pie de igualdad;
• reducen el riesgo y las variaciones estacionales,
especialmente en el empleo;
• disminuyen la exposición al desuso físico, la obsolescencia y la no sostenibilidad ambiental o comercial súbitos;
• producen elementos que son de gran importancia
en el consumo de los pobres y los ponen a disposición de manera fiable y asequible;
• producen bienes o servicios en una demanda elástica en relación con los precios, y
• experimentan un rápido crecimiento de la demanda
de productos.
La clave del desarrollo rural sostenible estriba en que
quienes apenas tienen tierra puedan gozar de derechos de acceso a los activos garantizados por la ley.
Cuando no tienen derechos de propiedad o éstos son
inseguros los agricultores no tienen certeza de que se
beneficiarán de sus esfuerzos y, por tanto, no tienen
incentivos para invertir en prácticas sostenibles de
aprovechamiento de la tierra. La degradación de la
tierra y la pérdida de suelo consiguiente amenazan
los medios de subsistencia de millones de personas y
la seguridad alimentaria futura, y repercuten también
sobre los recursos hídricos y la conservación de la
biodiversidad. Pero es posible romper este círculo
vicioso que vincula a la pobreza con la degradación
de los recursos naturales asegurando a la población
rural pobre un acceso seguro a la tierra, el agua, el
crédito, la información y la tecnología.
No es fácil corregir las desigualdades relativas a los
activos. Su redistribución puede perturbar la economía, al desalentar el ahorro, propiciar la evasión de
capitales e impedir el crecimiento, especialmente en
unos mercados mundiales cada vez más abiertos. Pero
si es cierto que esto puede ser un riesgo, desatender a
la población rural pobre puede ser un riesgo aún
mayor, al provocar conflictos rurales, el deterioro del
medio ambiente y la expansión de megalópolis. Los
métodos de redistribución deben tomar en consideración los costos de transición de los sistemas de propiedad de la tierra caracterizados por una gran concentración en manos de unos pocos a la constitución
de pequeñas propiedades que permitan mejorar los
medios de subsistencia de la mayoría. Es en este contexto en el que la evidencia de la mayor productividad
de las fincas más pequeñas pone de manifiesto que la
redistribución puede servir a menudo para aumentar
la producción total y resolver los problemas de un
acceso desigual.
La experiencia indica que una política de activos
favorable a los pobres debe concentrarse en tres tipos
de activos.
En primer lugar, la redistribución de la tierra es un
instrumento poderoso en la lucha contra la pobreza,
esencial para conseguir un progreso acelerado en las
zonas rurales, que tienen opciones limitadas y en las
que reina una gran desigualdad. La existencia de
75
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
explotaciones pequeñas y de tamaño bastante uniforme es positiva desde el punto de vista del empleo,
la eficiencia y el crecimiento. Pero lo cierto es que
la tierra –a menudo el principal activo rural– está
concentrada muchas veces en explotaciones agrícolas
desiguales y social y económicamente ineficientes.
Aunque la reforma agraria ha tenido consecuencias
muy positivas, en su forma convencional, centralizada
e impuesta ha suscitado problemas que han resultado
una vez más en la concentración de la tierra en manos
de los más poderosos. Pero han surgido nuevas formas
de reforma agraria con buenos resultados. El enfoque
que se adopte debe tener en cuenta las condiciones de
cada lugar, pues existen en contextos diferentes buenas posibilidades de impulsar reformas basadas en la
sociedad civil, planes de reasentamiento, iniciativas de
devolución de tierras, medidas de reforma agraria
negociada o con intervención del mercado y sistemas
de arrendamiento de tierras y de aparcería.
En segundo término, las políticas deben dar a la
población pobre un mayor control sobre los activos
de extracción del agua para que puedan obtener más
rendimientos de la tierra, satisfacer las necesidades
familiares de agua potable, atenuar la carga que pesa
sobre la mujer y reducir la incidencia de las enfermedades debilitantes transmitidas por el agua. Es
urgente adoptar esas medidas ante la presión económica y climática para que se reduzca la utilización de
agua en las zonas rurales. La reforma comporta técnicas, instituciones participativas, tipos de activos y
una mejor fijación de los precios del agua.
En tercer lugar, la redistribución de las oportunidades de mejorar activos humanos esenciales –como
la salud, la educación, la información y las técnicas
de comunicación– debe favorecer a la población
rural, especialmente a los más desfavorecidos, las
mujeres y las niñas, la población indígena y las minorías excluidas.
LOS ACTIVOS
DE TIERRAS DE LABRANZA
Y LOS CAMPESINOS POBRES
La explotación directa de la propia tierra de labranza
es uno de los medios de subsistencia de la población
rural, especialmente los pobres. El trabajo agrícola
asalariado y las actividades no agrícolas tienen cada
vez más importancia. Sin embargo, las medidas de
política ayudan a los campesinos pobres principal76
mente incrementando los ingresos que perciben de la
agricultura. En este sentido, la redistribución de los
derechos sobre la tierra en favor de las personas pobres
ha tenido resultados mucho más positivos de lo que
generalmente se cree. Esta medida es económicamente acertada, pues en las regiones pobres las explotaciones más pequeñas e intensivas en mano de obra
normalmente favorecen la eficiencia y el crecimiento.
El desarrollo sostenible consiste en mejorar las
oportunidades de subsistencia de los pobres. Para los
campesinos pobres, el acceso seguro a la tierra no es
importante sólo para la agricultura, sino también para
la formación de activos. La tierra es un activo convertible que puede ser utilizado para obtener crédito o
que se puede vender para financiar los costos iniciales
de otras actividades generadoras de ingresos. Ampliar
así las oportunidades ofrece a las familias la seguridad
de la que carecen ahora quienes no poseen tierra.
El trabajo agrícola asalariado y las actividades no
agrícolas son fuentes importantes y crecientes de
ingresos en las zonas rurales. Pero su crecimiento
depende por lo general de un aumento rápido de los
ingresos de muchas personas en la actividad agrícola
local.8 Asimismo, alrededor del % de los ingresos
de las familias rurales proceden en Asia de la agricultura y el trabajo agrícola asalariado; la proporción es
de alrededor del % en África y América Latina.
Todavía en , al menos dos tercios de la población rural –el % de la población total– de los países en desarrollo dependerán de la agricultura.9 En
las regiones más pobres, los campesinos que sufren la
pobreza medida en dólares dependen más de la agricultura en África que otros grupos de población
rural, pero la situación presenta mayores disparidades en Asia.10 La segunda fuente principal de ingresos rurales de los pobres –la actividad no agrícola–
depende en buena medida del gasto local de los campesinos pobres.
De este análisis de los activos relativos a la tierra se
desprenden siete conclusiones.
. El control de la tierra de labranza es crucial para
superar la pobreza rural, que, si sigue siendo generalizada en las zonas de ingresos medianos, guarda
una relación estrecha con la desigualdad extrema en
la distribución de la tierra. En las zonas de ingresos
bajos, los ingresos procedentes del trabajo raramente son suficientes para evitar la pobreza, y ésa es
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
la razón por la que es pobre la mayor parte de la
población que carece total o casi totalmente de tierra. Incluso la suerte de quienes carecen de tierra es
mejor en los lugares donde la tierra está distribuida
más equitativamente entre pequeñas explotaciones
familiares. Éstas emplean a un mayor número de
personas por hectárea que las explotaciones de gran
tamaño y generan ingresos que se suelen gastar
localmente en productos no agrícolas que requieren
gran densidad de mano de obra y que, por tanto,
estimulan el desarrollo económico global del sector.
. En muchas zonas se ha llevado a cabo con éxito una
redistribución de tierras de gran alcance; el proceso,
que aún prosigue, es por lo general equitativo y eficiente, pues las explotaciones pequeñas son cuando
menos tan productivas como las grandes.
. Para poder superar la pobreza de forma duradera,
los campesinos que se han beneficiado de la
reforma agraria necesitan infraestructuras y servicios adecuados, tanto más si deben competir a
medida que la tecnología, la información y los sistemas de acceso al mercado se adaptan a la urbanización y la mundialización.
. Gradualmente, la liberalización económica elimina
los incentivos y reforma las políticas macroeconómicas que han favorecido la actividad agrícola
basada en grandes explotaciones y los intereses de
los terratenientes. En muchos casos, estos cambios
redundan en una menor rentabilidad de la agricultura en gran escala y en consecuencia indican
que puede aumentar el volumen de tierras en los
mercados locales. Esto puede beneficiar a los campesinos pobres cuando los sistemas de valoración,
financieros, jurídicos y judiciales son apropiados.
. Con frecuencia, los programas de reforma agraria
han comportado, erróneamente, la confiscación
de tierras y han sido estatales e impuestos desde
arriba. La nueva reforma agraria, que es descentralizada y se realiza con la intervención del mercado
y la participación o el consenso de la sociedad
civil, es en ocasiones viable y compatible con unos
derechos de propiedad justos y duraderos.
. Los procesos de reforma agraria deben tener en
cuenta tanto a los beneficiarios a los que se dirige
como a otras partes que tienen intereses legítimos.
Los sistemas agrícolas colectivos o estatales raramente se eligen de forma voluntaria, pocas veces
dan buenos resultados y en algunos casos han
intensificado la pobreza. Tanto la tenencia comunal como privada de la tierra puede ser favorable a
los pobres; restringir ese tipo de tenencia suele ser
contraproducente.
. Al apoyar los procesos destinados a ayudar a los
pobres para conseguir y mantener el acceso a la
tierra y a otros activos, los organismos que promueven la reforma deben asegurar a las mujeres la
igualdad con los hombres en materia de derechos
y de herencia. El control de la tierra por las mujeres favorece la eficiencia, la equidad, la salud
infantil y la reducción de la pobreza.
El control de los activos de tierras de labranza
es crucial para reducir la pobreza rural
Normalmente, la incidencia de la pobreza es mayor
cuando disminuye la cantidad de tierra que poseen
o explotan las familias rurales pobres. La tierra que
controlan los pobres es casi siempre de escasa calidad,
con una menor regulación del agua y unos derechos
menos seguros; así pues, en igualdad de circunstancias,
son más pobres las aldeas con una mayor desigualdad
respecto de la tierra.11
La distribución de la tierra favorece a los pobres de
maneras distintas.
• Cuando los pobres explotan la tierra, pueden conjugar esta actividad con el trabajo, los conocimientos técnicos, la gestión y los insumos adquiridos,
consumir o vender el producto y aumentar sus
ingresos netos, aunque no aumente la producción.
• Además, la producción suele aumentar: los rendimientos y la productividad total de los factores suelen ser mayores en las explotaciones más pequeñas
y de tamaño más uniforme.12
• La población de ingresos bajos que cuenta con un
acceso seguro a la tierra tiene más facilidad para
practicar el pastoreo.
• Las explotaciones pequeñas utilizan un mayor volumen de mano de obra, lo que incrementa la
demanda de fuerza de trabajo y supone un aumento
de los salarios y/o el empleo de trabajadores de
ingresos bajos, aunque no controlen la tierra.
• Todas estas formas de control de la tierra y, por
ende, de los ingresos, intensifican el gasto en productos rurales no agrícolas locales y, en consecuencia, el empleo en esa actividad.13
77
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
Cuadro 3.1: Perfil de pobreza por clases de propietarios de tierra en las zonas rurales
de Bangladesh, 1988-89
Clase de propietarios (acres de tierra en propiedad)
Porcentaje de la población
Índice de recuento de la pobreza (%)
13,9
31,5
19,2
11,3
18,8
5,3
100,0
61,4
53,9
43,4
34,2
26,6
10,1
47,5
Carentes de tierra (0-0,04)
Casi sin tierra (0,05-0,49)
Marginales (0,50-1,49)
Pequeños (1,50-2,49)
Medianos (2,5-7,49)
Grandes (+7,5)
Zonas rurales de Bangladesh
Fuente: Oficina de Estadísticas de Bangladesh, en Ravallion y Sen 1994.
Sistemas de ocupación de la tierra como el arrendamiento pueden reducir la pobreza al transferir las actividades de explotación agrícola y, por tanto, los ingresos, de los propietarios a los arrendatarios.14 Sin
embargo, las desigualdades relativas a la propiedad, la
explotación, el acceso, la ordenación y el control de la
tierra suelen acompañarse unas a otras. Cuando
impera una gran desigualdad en materia de propiedad,
la desigualdad persiste incluso una vez las tierras son
arrendadas; las explotaciones de mayor tamaño requieren un número menor de trabajadores por hectárea.
En esas condiciones de extrema desigualdad, la
pobreza generalizada puede persistir aunque los
ingresos rurales sean elevados en promedio. Los terratenientes ricos no sólo transfieren a las generaciones
sucesivas la tierra y el poder, sino una protección
duradera contra el progreso y la movilidad de quienes
poseen pocas tierras. Esta perpetuación de la situación resulta de la herencia, a través de muchas generaciones, de la tierra atesorada por élites coloniales o
nacionales. Los grupos desfavorecidos, en muchos
casos minorías étnicas, se convierten en campesinos
sin tierra y se ven obligados, por la coacción o por el
hambre, a trabajar para las élites, tienen que huir
(o son empujados) a zonas que éstas no ambicionan,
tierras que carecen de agua, montañosas, remotas, o
tierras marginales.15
Este proceso, y la concentración de desventajas
rurales heredadas, hacen difícil mitigar la pobreza
rural. Cuando esta situación ha provocado una
desigualdad extrema en la distribución de la tierra
que apenas deja opciones a la población rural pobre
–como en Kenya, Sudáfrica, Zimbabwe, el nordeste
del Brasil, la provincia de Bihar en la India y algunas
zonas de Filipinas–, se ha de abordar el problema de
78
la distribución de la tierra si se quiere conseguir un
descenso rápido de la pobreza rural.
Las evaluaciones regionales de la pobreza del 
confirman que en la mayor parte del mundo en
desarrollo la falta de acceso a la tierra está relacionada
con los bajos ingresos y la pobreza rural. La carencia
de tierra y el riesgo de pobreza van también unidos
en Côte d’Ivoire, Chile, China, Etiopía, Filipinas,
India, Kenya, Tanzanía y Zimbabwe. En El Salvador,
un aumento de la propiedad de la tierra del %
supone un incremento de los ingresos per cápita del
%. Incluso las fincas muy pequeñas de tierra aceptable y que disponen de agua suficiente permiten
reducir la pobreza: en las zonas rurales de Bangladesh
una familia rural con menos de , ha de tierra consumía un % más por persona y, con más de  ha, un
% más que una familia carente de tierra.16 Así,
incluso entre aquellos que tienen control sobre la tierra, la pobreza está relacionada con la extensión de
tierra que controla una familia (véase el cuadro . en
relación con Bangladesh). Los campesinos pobres
sufren las consecuencias de una gran desigualdad en
la distribución de la tierra en gran parte del mundo
en desarrollo. El recuadro . refleja esta desigualdad
en algunos países.
Una mayor igualdad en la distribución de la tierra
contribuye también a reducir la pobreza en el conjunto de la economía; en los países en desarrollo, aun
cuando disminuye la participación de la agricultura
en la producción, la ‘estructura agraria no pierde
importancia’ como explicación de la desigualdad y de
la pobreza nacional.17 Además, la igualdad en la posesión de la tierra fomenta el crecimiento económico
general.18 Complementa también el crecimiento
orientado al mercado en la tarea de reducir la pobreza;
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
Recuadro 3.2: Desigualdad en la distribución de la tierra en algunos países
Guatemala: En 1979, el 2,5% de las explotaciones (con una extensión de 200 ha en promedio) controlaba el 65% de las
tierras de labranza, mientras que el 88% de las explotaciones (con un tamaño de 1,5 ha en promedio) cultivaba el 16%
de la tierra.
Bolivia: En 1989, las fincas de una extensión de más de 2 500 ha (el 0,6% de las explotaciones) ocupaban el 66,4 por
ciento de la tierra, mientras que las de menos de 3 ha (el 52,5% del total) ocupaban solamente el 0,8% de la tierra.
Chile: A comienzos del decenio de 1990, los agricultores comerciales cultivaban el 61% de la tierra de labranza, en tanto
que los campesinos más pobres (los minifundistas), tres veces más numerosos, sólo cultivaban el 2%.
India: En 1961-62, el 60,6% de las familias rurales estaban formadas por agricultores marginales (que cultivaban una superficie de menos de 2,5 acres), que poseían el 7,3% de la tierra, en tanto que los grandes terratenientes (con más de 25
acres), que representaban el 3,1% de las explotaciones, eran propietarios del 30,3% de la tierra. Estas disparidades habían
disminuido en 1991-92, y en ese momento los campesinos marginales y los grandes agricultores controlaban aproximadamente la misma extensión de tierra (alrededor del 15% cada una de las dos categorías).
Pakistán: En 1960, el 19% de las explotaciones eran fincas de menos de 5 acres, que abarcaban el 3% de la superficie
cultivable, en tanto que las fincas de más de 150 acres (que representaban el 0,5% de las explotaciones) controlaban el
11,5% de la tierra de labranza. En 1991, el 47,5% de las fincas controlaban menos de 5 acres y abarcaban el 11,3% de la
superficie de cultivo, pero el 0,3% de las fincas de más de 150 acres controlaba el 10,1% de las tierras de cultivo.
Fuentes según el orden de los países enumerados: Banco Mundial 1995a; Banco Mundial 1996c; Banco Mundial 1995k; datos de la encuesta nacional
por muestreo en Pal y Mondal 1994; Sarvekshana 1997; Mahmood 1993.
por ejemplo, cuando la liberalización reduce la contención de la subida de los precios, las personas de
ingresos bajos tienen más probabilidades de beneficiarse si disponen de tierra suficiente para pasar de
compradores netos a vendedores netos de alimentos.
La distribución de la tierra también reduce la vulnerabilidad de los pobres. En las situaciones de emergencia, los que carecen de tierra no tienen nada que
vender o hipotecar y en esos grupos la mortalidad
infantil es mucho más elevada que entre los que tienen tierra.19 Los trabajadores que carecen de tierra
tienen muchas más probabilidades de morir a causa
de una hambruna que los agricultores.20 Cuando las
cosechas son escasas, las familias rurales realizan por
sí mismas un mayor porcentaje del trabajo necesario
y consumen una parte mayor de sus propios productos, y de esa forma contratan a menos trabajadores, o
no contratan a ninguno, para recoger la cosecha.
Se puede afirmar con certeza que la reforma agraria
ha reducido la pobreza. Lo hizo de forma destacable
en Taiwán, y, en la India, los estados en los que más
se redujo la pobreza entre  y  fueron aquellos en los que, siendo iguales las demás circunstancias, se llevó a cabo una reforma agraria más profunda. En Zimbabwe, los beneficiarios de la redistribución de tierras vieron cómo se cuadruplicaban sus
ingresos reales en un lapso de  años. La reforma
agraria, muy moderada, que se acometió en Kerala
(India) propició una acusada reducción de la pobreza
(pese a que la producción no era elevada) gracias, en
parte, a las inversiones públicas complementarias en
educación y atención sanitaria, unidas a las remesas
de las familias desde el extranjero.21 Cabe mencionar
especialmente que la transformación que se produjo
en China entre  y , donde la explotación en
gran escala dio paso a un sistema de explotaciones
familiares muy uniforme, estuvo acompañada de un
crecimiento sin precedentes y sostenido de la producción de alimentos básicos y otros productos agrícolas. En este breve período, más del % de la población rural del mundo superó la pobreza alimentaria.
En definitiva, si se aplica una política adecuada, la
redistribución de la tierra tiende a aumentar el empleo
y los ingresos. La reforma puede ser impulsada por la
comunidad y adoptar formas diversas en función de las
condiciones locales. Puede basarse también en los sistemas comunales o de arrendamiento existentes cuando
esos sistemas no ofrezcan las mismas oportunidades
a todos los subgrupos, incluidos los hombres y las
mujeres. Aun así, es preciso adoptar algunas cautelas.
a) La distribución de la tierra sólo allega recursos
importantés a la población más pobre cuando la
desigualdad relativa a la tierra por persona es elevada. En un caso, en el Punjab, la desigualdad por
persona era sólo la mitad de la desigualdad por
hogar.
79
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
Recuadro 3.3: La experiencia de la reforma agraria en América Latina
En México, las reformas intermitentes, pero en ocasiones verdaderamente revolucionarias, que se llevaron a cabo entre
1918 y 1968, redistribuyeron 64 millones de hectáreas, aunque siguieron existiendo grandes desigualdades y masas de trabajadores agrícolas casi sin tierra, en su mayor parte ‘indios’ indígenas cuya marginación ha provocado violentos disturbios
en Chiapas desde 1994.
En el Ecuador, se distribuyó en 1964 el 83,9% de la tierra de cultivo, alrededor de 809 000 ha, al 15% de las familias campesinas (86 000, a las que hay que sumar otras 48 000 asentadas en tierras colonizadas). No se manifestó una tendencia
clara a la formación de grandes unidades ni a la concentración en el sector reformado.
En El Salvador, alrededor del 80% de unas 100 000 familias beneficiarias previstas obtuvieron a partir de 1980 acceso
directo a tierras expropiadas de explotaciones de más de 100-250 ha.
En la República Dominicana se distribuyeron en 1961 83 000 ha en forma de 32 275 parcelas privadas (el 13% de las
explotaciones campesinas), además de 30 000 ha en forma de tierras comunales.
En el Perú se expropiaron 8,6 millones de hectáreas, del 40% al 50% de las tierras de cultivo y de pastoreo, que se asignaron a 375 000 beneficiarios directos, el 24% de la población rural activa. Las cooperativas y empresas asociativas iniciales resultaron inestables y en su mayoría fueron privatizadas posteriormente.
En Chile, el sector de la reforma comprendía en 1972 el 35% de las tierras de cultivo (en unidades de calidad ajustada, hectáreas de regadío básico). Más de dos tercios de esas 900 000 ha de regadío básico siguieron estando afectadas por la reforma
(o como tierras de propiedad pública) en 1986 tras las amplias medidas de contrarreforma adoptadas por Pinochet, aunque
una gran parte de la tierra fue devuelta a sus propietarios originales, o (bosques) a empresas grandes y multinacionales.
En otros países latinoamericanos se acometieron reformas importantes, pero con excepciones. Colombia ilustra la reforma
agraria malograda. En la Argentina y el Brasil, la mayor parte de la tierra no ha sido objeto de reforma, pero en el Brasil, el
proceso de reforma iniciada en 1998 por el Presidente Cardoso ha distribuido más de 2 millones de hectáreas de tierra y
del programa de reforma negociador de la tierra en curso en el norte y nordeste del país se pueden extraer enseñanzas
muy alentadoras.
Fuentes según el orden de los países: King 1977: 93; Carter y Mesbah 1993: 291 y Zevallos 1989: 50-2; Strasma 1989: 409-12; Stanfield, 1989: 319-23;
Carter y Mesbah 1993: 288-89;Thome 1989: 204 y Jarvis 1989: 245; de Janvry 1981.
b) Las posibilidades de distribución a nivel nacional
son limitadas cuando las explotaciones de gran
tamaño son más comunes en las regiones en las
que la tierra es de mala calidad. Esas tierras son
menos valiosas para quienes las reciben y no pueden adjudicarse fácilmente a personas carentes de
tierra de zonas distantes. No obstante, el margen
de redistribución de tierras a nivel local es mayor
porque los campesinos con más tierra suelen disponer de terrenos de mayor calidad y mayor
acceso a grandes sistemas de riego.
c) En ocasiones, quienes poseen poca tierra son tan
vulnerables a la pobreza como los que carecen por
completo de ella. Así ocurre, por ejemplo, en
Burkina Faso, Kenya occidental, Malí y algunas
otras zonas de África. Este fenómeno es más
común en los lugares donde la tierra es de muy
mala calidad o donde los que carecen de tierra
obtienen más ingresos no agrícolas.
d) No sólo influye en la pobreza el acceso de las familias a la tierra, sino también el acceso de las mujeres en el seno familiar.22
80
El éxito de reformas agrarias anteriores: razones
de eficiencia y equidad para continuarlas
América Latina
América Latina tiene el régimen de propiedad menos
equitativo del mundo y, en consecuencia, la pobreza
tiene mucho mayor incidencia de lo que cabría pensar
a juzgar por los ingresos per cápita. Sin embargo, se ha
llevado a cabo una reforma agraria en gran escala. El
ritmo de la reforma se desaceleró a partir de , entre
otras razones porque era mucho lo que se había avanzado (recuadro .), porque la desigualdad seguía
siendo grande después de acometer la reforma y porque en algunos casos la reforma agraria había impuesto
el colectivismo con malos resultados económicos, que
sólo se subsanaron con privatizaciones igualitarias tras
un cambio de rumbo costoso y perturbador.23
Asia meridional
En los años cincuenta, la India redistribuyó a agricultores de tamaño mediano la mayor parte de las tierras
coloniales del norte sujetas al sistema de intermediarios zamindari (arrendadores de impuestos). Pero la
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
segunda fase de la reforma agraria –la redistribución
de derechos sobre la tierra y la mejora de las condiciones de tenencia, en un sistema sin intermediarios–
se vio frustrada en buena medida por cuanto los
grandes terratenientes se sirvieron de la legislación,
las maniobras políticas y la corrupción, así como de
transferencias de tierra mala fide a parientes y clientes
pobres supuestamente indefensos, para evitar la pérdida de tierra por efecto de la legislación que imponía un límite máximo de posesión de tierras. En la
India, en , ‘solamente’ se habían declarado como
excedentarias , millones de hectáreas, , millones
como tierras poseídas y , millones como tierras
distribuidas a , millones de personas. Al igual que
en la distribución de , millones de hectáreas en
- en el marco del movimiento Bhoodan, la
mayor parte de la tierra era de mala calidad y el
alcance de la reforma fue modesto, aunque se beneficiaron de ella de  a  millones de personas, en su
mayoría pobres y muchos de ellos miembros de castas y tribus reconocidas. En el Pakistán, la elusión de
la reforma agraria fue aún mayor.24
Sin embargo, la experiencia de Asia meridional
pone de manifiesto que incluso las reformas ‘oficiales’ moderadas pueden traducirse en una importante
redistribución indirecta de tierras.
• Los beneficiarios de las ventas y transferencias realizadas mala fide comenzaron a insistir en sus derechos.
• Para evitar los límites máximos, los grandes agricultores vendieron tierras a parientes y clientes pobres.
• Incluso en aldeas remotas de estados recalcitrantes,
los límites impuestos a la posesión de tierra modificaron el clima existente: a pesar de los riesgos personales, un número muy reducido de personas
pobres insistieron en plantear sus derechos y algunos funcionarios excepcionales en hacerlos respetar.
• El activismo político impidió que se frustraran las
reformas del régimen de tenencia en beneficio de
los pobres mediante los desahucios, en al menos
dos estados de la India, a saber, Bengala occidental
y Kerala. En otros estados, como Karnataka y
Maharashtra, las políticas populistas llevaron a acometer reformas agrarias sucesivas que beneficiaron
a castas formadas principalmente por arrendatarios
pobres.25
En la India se ha redistribuido menos del % del
total de la tierra en explotación, pero el aumento de
la proporción de pequeñas explotaciones indica que
la población pobre ha conseguido tierras de forma
indirecta, como consecuencia de las ventas efectuadas para escapar a la legislación que imponía límites
a la posesión de tierra. Probablemente, entre  y
 aumentó la tierra en explotación por finca marginal. La India es uno de los varios países en los que
la herencia entre un número creciente de familias
campesinas, junto a la amenaza de la aplicación de
límites máximos, permitió superar la presión para
aumentar el tamaño de las explotaciones: se redujo la
desigualdad tanto en las explotaciones en propiedad
como en arrendamiento. Este modelo se circunscribió a países en los que se efectuaron reformas agrarias, incluidos algunos, como el Pakistán y Sri Lanka,
donde la elusión de la reforma fue muy amplia.26
África subsahariana
Por varias razones, muchos países africanos no han
tomado medidas de redistribución de la tierra. En primer lugar, es una opinión generalizada que no existe
escasez de tierra y que, en consecuencia, no es necesario proceder a su distribución. En segundo término,
algunos consideran que la redistribución de la tierra
no es pertinente en los sistemas comunales de tenencia. En tercer lugar, a menudo se alega erróneamente
que las pequeñas explotaciones africanas son menos
eficientes que las grandes (recuadro .). Pese a todo
ello, el futuro de la reforma convencional de la tierra
está en parte en el África subsahariana. En los años
setenta, Etiopía transformó uno de los sistemas agrarios más feudales adoptando en muchas zonas un
régimen de explotaciones familiares de tamaño no
excesivamente desigual mediante un terrible proceso
colectivista. En Kenya se distribuyeron más de un
millón de hectáreas, en su mayor parte a campesinos
pobres, en los años sesenta, pero ese país (como
Malawi, Sudáfrica y Zimbabwe) sigue siendo ejemplo
de un sistema poscolonial de desigualdad extrema en
la distribución de la tierra. En Zimbabwe, se estima
que   agricultores comerciales, casi todos ellos
blancos, son propietarios de más de  millones de
hectáreas de tierras cultivables en su mayor parte de
buena calidad, en tanto que más de , millones de
familias pobres de raza negra se encuentran en zonas
comunales de escasa calidad que abarcan en conjunto
algo más de  millones de hectáreas. Zimbabwe y
81
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
Sudáfrica han emprendido un proceso de reforma: el
primero con gran retraso (la reforma sólo se aplicó en
  ha en el período que media entre la consecución de la independencia y ) y grandes perturbaciones; el segundo poco decididamente; y ambos bajo
una presión creciente para transferir a la población no
pobre las tierras en las que se había llevado
a cabo la reforma. La reforma agraria deberá extenderse en África, pero incluso en la parte meridional y
oriental del continente el  identifica tres situaciones distintas (recuadro .). En África subsahariana se
está elaborando una abundante legislación, que en
muchas zonas hace hincapié en el fortalecimiento de
los derechos y la seguridad, en un intento de conciliar
los regímenes de tenencia establecidos por ley y los
tradicionales. Sin embargo, la reforma redistributiva
se está desarrollando a menor escala.
En todos estos casos, se hace difícil pensar en perspectivas viables de empleo para la creciente fuerza de
trabajo pobre sin un crecimiento agrícola basado en
pequeñas explotaciones. No obstante, el aumento de
la fuerza de trabajo supone que la expansión en
superficie tiene lugar en tierras más distantes o de
baja calidad, incluso en la mayor parte de África
Recuadro 3.4: Algunos datos sobre la eficiencia de las explotaciones pequeñas
Siempre que la tierra es de buena calidad, su productividad en las pequeñas explotaciones agrícolas es normalmente el
doble como mínimo que en las grandes explotaciones. En Colombia, en la mayor parte de las seis zonas del nordeste del
Brasil, en la India y en el valle del Muda, en Malasia. Este hecho lo confirman los datos recogidos en las explotaciones de
12 de un total de 15 países y un estudio de las aldeas indias, donde la duplicación del tamaño de las explotaciones agrícolas estuvo acompañada de un descenso del 20% en el rendimiento por hectárea. Aunque este efecto no se confirmó
en el Perú, era muy claro en México y Barbados y muchos estudios lo confirmaron en el caso del Brasil. Existen datos fehacientes en este mismo sentido respecto de Filipinas, Bangladesh, la República Dominicana, Madagascar y Kenya. En Malawi,
los datos relativos al costo de los recursos nacionales por unidad de producción de tabaco revelan que el sector minifundista mantiene las ventajas en cuanto a la productividad a pesar de la fuerte discriminación a la que está sometido. En
cuanto al sector arrocero de África occidental, los pequeños agricultores que utilizan sistemas tradicionales –no los grandes agricultores con mecanización y riego subvencionado– son competitivos y eficientes a los precios mundiales.
En el nordeste del Brasil, en 1973, la producción por hectárea era 5,6 veces mayor en las explotaciones agrícolas de 10 a
50 ha que en las de más de 100 ha; en el Punjab pakistaní, en 1968 y 1969, era 2,7 veces mayor en las explotaciones de
5,1 a 10,1 ha que en las de más de 20 ha; y en las fincas explotadas en régimen de doble cultivo en Muda (Malasia), en
1972-73 era 1,5 veces mayor en las explotaciones de 0,7 a 1 ha que en las de 5,7 a 11,3 ha. Estas comparaciones subestiman el evidente aumento de la producción que se registra cuando se transfiere tierra de las explotaciones de gran
tamaño a las pequeñas. En el Brasil, en 1980, los ingresos por hectárea de tierra agrícola en las explotaciones más pequeñas (de menos de 1 ha) eran 100 veces superiores a los de las explotaciones de mayor tamaño (de más de 10 000 ha);
por hectárea de tierra de cultivo, tres veces mayores; por unidad de capital, cinco veces mayores; y por unidad de trabajo,
20 veces menores. En algunos casos, estas diferencias pueden deberse a la calidad de la tierra, pero en su mayor parte
ponen de manifiesto hasta qué punto la mayor intensidad de mano de obra de las pequeñas explotaciones se traduce en
una productividad de la tierra más elevada.
Generalmente, las ventajas que presentan las pequeñas explotaciones se deben menos a los mayores rendimientos del
mismo cultivo que a la utilización de una combinación de cultivos de mayor valor, un mayor recurso al sistema de doble
cultivo y de los cultivos intercalados y la reducción del barbecho.Todo ello conlleva riesgos y beneficios ambientales, que
se deben sopesar atentamente antes de proceder a la reforma agraria.
Los campesinos más pobres también apoyan la seguridad alimentaria local concentrando su mayor intensidad de mano de
obra por hectárea en el aumento de los rendimientos de los alimentos básicos y dedicando más tierra a esos cultivos. La
aversión al riesgo relativo a los precios de compra estimula la producción de alimentos básicos para los compradores netos
(normalmente más pobres), pero la aversión al riesgo relacionado con los precios de venta desalienta su producción en
el caso de los vendedores netos. Esto se confirmó en Mozambique.
Fuentes en orden: Colombia, nordeste del Brasil y Muda: Berry 1984. Aldeas de la India: FAO 1991. Perú, México y Barbados: Cornia 1985. México
y Brasil:Thiesenhuesen 1989: 20. Brasil: Kutcher y Scandizzo 1981;Thiesenhuesen y Melmed-Sanjak 1990. Por orden de países y regiones: Hayami
et al. 1990; Boyce 1987; Stanfield 1989; Barrett 1994a; Hunt 1984: 254-62; Sahn y Arulpragasam 1990: y sobre África occidental, Pearson et al.
1981. Sobre el Brasil, el Punjab pakistaní y Muda, Binswanger et al. 1995, que analizan Berry y Cline 1979. Sobre el Brasil en 1980,Thiesenhuesen y
Melmed-Sanjak 1990; a continuación, por orden de países, Barrett 1994a; Bharadwaj 1974; Boyce 1987, para Bangladesh. Finkelstein y Chalfant
1991, y Fafchamps 1992, sobre el tamaño de las explotaciones y la respuesta al riesgo relativo a los precios; y Barrett 1994a, sobre Mozambique.
82
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
occidental. Especialmente si el aumento de los rendimientos sigue siendo escaso, la conclusión del 
de que muchos pequeños agricultores no tienen
acceso a tierra suficiente para que puedan preverse
reducciones significativas de la pobreza mediante el
desarrollo agrícola significa que la reducción de la
pobreza rural en gran parte de África exige la redistribución de tierra para constituir explotaciones más
pequeñas y de tamaño más uniforme. También lo
exige la eficiencia: incluso en un caso aparentemente
favorable, Malawi, el crecimiento basado en grandes
explotaciones, es decir, sin reforma agraria, es cada
vez más inviable al generalizarse la escasez de tierra y
un excedente de mano de obra. En muchos otros
países africanos, no sólo la reducción de la pobreza,
sino el crecimiento rural eficiente exigen asignar a
los pobres derechos sobre la tierra de los que disfrutan ahora políticos terratenientes absentistas y sus
clientelas.27
Las economías en transición
En el recuadro . se reseña la experiencia de la
reforma agraria desarrollada en antiguos países comunistas en los años . Existe un notable contraste con
lo ocurrido entre  y  en China, donde la distribución igualitaria de tierras que antes eran estatales
o colectivas impulsó una masiva reducción de la
pobreza y aumentos de eficiencia. Aunque la mayor
parte de los territorios de la antigua Unión Soviética
perdieron esta oportunidad y la tierra quedó concentrada en sistemas ineficientes de propiedad, se han
tomado algunas medidas de reforma agraria.
La experiencia de la reforma confirma que las
explotaciones pequeñas son más eficientes (recuadro
.). La redistribución del control de las tierras agrícolas a familias pobres: a) alivia la pobreza porque
aumentan sus ingresos agrícolas y porque contratan a
un mayor número de personas por hectárea que pertenecen a otras familias pobres; b) ofrece a los pobres
incentivos para la inversión y la gestión basados en
los derechos de propiedad, y c) produce un aumento
de los rendimientos (y, con frecuencia, de la productividad total de los factores) al asignar tierras a personas que soportan unos costos de transacción menores en la selección y supervisión de la mano de obra
familiar y contratada.
Así pues, cuando se lleva a cabo de forma adecuada,
la redistribución de tierras puede favorecer la eficiencia y reducir la pobreza rural. Lieten28 sostiene que en
Bengala occidental la reforma agraria aceleró el crecimiento y la reducción de la pobreza, que pasó del
% en  al % en ; la mejora de la eficiencia del riego exigió introducir previamente una mayor
igualdad en el sistema agrario. Besley y Burgess29 han
puesto de manifiesto que los estados de la India en los
que la reforma agraria fue más intensa consiguieron
reducir más rápidamente la pobreza. Tyler et al. 30
indican que los países con mayor igualdad en la
distribución de la tierra experimentan un crecimiento
agrícola más rápido. Hemos visto que el crecimiento
económico tiende a ser escaso en los países con grandes desigualdades, principalmente porque es ineficiente excluir a una gran parte de la población del
acceso a la tierra y al capital humano.
Recuadro 3.5: La reforma agraria en África meridional y oriental: tres situaciones
En Lesotho, Malawi, Sudáfrica, Zimbabwe y, en cierta medida, Namibia, el acceso muy desigual a una tierra con un potencial agrícola limitado es resultado de circunstancias históricas más que de la presión demográfica. Resulta difícil imaginar
cómo puede contribuir la agricultura minifundista a una reducción significativa de la pobreza rural sin que se modifique la
distribución de la tierra, como ha ocurrido en gran parte de Kenya, Zambia oriental y algunas regiones de Uganda.
En un segundo conjunto de zonas, particularmente las montañosas (Burundi, Rwanda y Uganda sudoccidental), la disponibilidad de tierra es limitada y la pequeña explotación es el sistema dominante de uso de la tierra; es posible que en esos
lugares haya menos margen para redistribuir la tierra, pero sólo se puede determinar analizando atentamente la desigualdad real en el control sobre la tierra (en unidades de calidad por persona).
En algunas partes de Angola, Mozambique,Tanzanía y Zambia, la tierra de buena calidad no utilizada es relativamente abundante y existen posibilidades reales de que los productores minifundistas consigan un aumento de la superficie (particularmente con tracción mecánica o animal); pero los incentivos -y las instituciones que realizan la distribución de las tierrasno favorecen el desarrollo de esas zonas basado en explotaciones pequeñas o en la utilización intensiva de mano de obra.
Fuente: FIDA 1999f.
83
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
Recuadro 3.6: La reforma agraria en los antiguos países comunistas
En algunos países, como Polonia, es poco lo que se debe reformar. Los polacos evitaron la colectivización en gran escala,
preservando la agricultura familiar en pequeña escala durante todo el período de dominación comunista, y esa situación
se mantiene en el momento actual. Sin embargo, afrontan el difícil problema de mantener la reducción de la pobreza después de la reforma agraria, que se aborda más adelante.
Otros países como las antiguas Checoslovaquia y Alemania del Este, no han acometido un proceso de reforma agraria,
sino de ‘devolución’, que supone la restitución de antiguas tierras estatales y colectivas a quienes se les había confiscado,
en su mayoría grandes agricultores.
Otros países, como Ucrania y Rusia, han permitido la privatización de algunas tierras colectivizadas, pero la mayor parte
de la tierra agrícola sigue perteneciendo a explotaciones estatales o colectivizadas jerárquicamente organizadas. De todas
formas, se ha producido un gran incremento, partiendo de una base muy reducida, del número de parcelas familiares auxiliares en las zonas muy productivas y ello ha limitado el impacto de la pobreza rural y urbana en los momentos de graves
dificultades de los años noventa. Incluso ahora que avanza el proceso de privatización, cabe dudar de si en las grandes llanuras trigueras trabajadas con cosechadoras-trilladoras podrá volver a imponerse la agricultura en pequeña escala. En el
resto del sector agrícola ruso, la reforma agraria seguirá siendo un asunto candente, no sólo para reducir la pobreza y la
desigualdad de las zonas rurales, sino porque la absorción de mano de obra es una cuestión urgente desde el punto de
vista político y social.
Viet Nam, particularmente, siguió el ejemplo de lo realizado por China en la esfera de la reforma agraria entre 1978 y
1984. Ambos países han privatizado una gran parte de las tierras agrícolas colectivizadas para formar explotaciones familiares de tamaño bastante uniforme. En Rumania se redistribuyó en 1991-92 alrededor del 80% de las tierras agrícolas
colectivizadas, en gran medida en forma de pequeñas explotaciones familiares. La reforma también fue igualitaria y profunda en Armenia y Albania y puso de manifiesto que los activos de tierras agrícolas familiares pueden reducir el sufrimiento incluso en los períodos de perturbaciones violentas. Sin embargo, estas situaciones revelan que el impacto sobre
la pobreza depende de que se asegure una capacitación adecuada en las técnicas agrícolas, del acceso a recursos conexos
y al capital y del grado de fragmentación de la tierra.
Fuente: Ucrania: Csaki y Lerman 1997; Rusia: Brooks et al. 1996; China y Viet Nam: Kerkvliet 1998 y Albania: Kodderitzsch 1999, FIDA 2000.
La reforma agraria vuelve a estar presente en los
programas nacionales e internacionales, como se
observa en las cumbres y acuerdos internacionales de
los años . La reforma agraria es un elemento central de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible de
las Naciones Unidas, la Cumbre Mundial sobre la
Alimentación, la Convención de Lucha contra la
Desertificación y el Convenio sobre la Diversidad
Biológica, entre otros. En cada uno de ellos se han
tenido muy en cuenta los problemas y dificultades
habidos en el pasado, como a) la redistribución de
tierras a sectores de la población no aquejados de
pobreza; b) el no haber identificado, capacitado o
apoyado a beneficiarios dedicados a la agricultura;
c) la falta de mecanismos adecuados para resolver
conflictos y afrontar situaciones complejas como los
disturbios civiles y las invasiones de tierra; d) la confiscación sin compensaciones; e) la reforma impuesta
desde arriba por el Estado, y f ) la colectivización
forzosa.
En el decenio de  se registraron avances en
El Salvador, Nicaragua e Irán y en el de  la
84
reforma se incorporó a los programas nacionales en
Brasil, Colombia, Etiopía, Honduras, Sudáfrica y
Zimbabwe. Si bien la intensidad de la reforma varió
de un país a otro, la redistribución de tierras de propiedad privada se sustituyó –particularmente en
Argelia, Marruecos, Túnez, Indonesia y Tailandia–
por programas de asentamiento, reformas realizadas
con intervención del mercado y, en varias economías
en transición, la transformación de tierras estatales
en pequeñas explotaciones.31 La conclusión establecida respecto de América Latina tiene resonancias
para los pobres del mundo: ‘los informes que certifican la muerte de la reforma agraria son... muy
exagerados’.32
Es esencial encontrar nuevas vías para la reforma y
fomentar alianzas entre múltiples interesados, pues la
experiencia de la reforma del sector agrícola pone en
evidencia que siempre han fracasado los movimientos de la sociedad civil que no cuentan con el necesario apoyo institucional y público, así como las
reformas impulsadas por los gobiernos sin el respaldo
de la sociedad civil. Hacen falta alianzas revitalizadas
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
entre los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil, junto a la persuasión moral y el apoyo
financiero de la comunidad internacional.
La Conferencia sobre el Hambre y la Pobreza, celebrada en  bajo el patrocinio del , estimuló la
revitalización del apoyo a la reforma agraria y la
mejora del acceso de la población rural pobre a activos productivos dentro de los países y entre ellos. La
Conferencia dio paso a la formación de la Coalición
Popular para Erradicar el Hambre y la Pobreza. Este
consorcio mundial de organizaciones intergubernamentales, bilaterales y de la sociedad civil trata de
potenciar la capacidad de acción de la población rural
pobre incrementando su acceso a los activos productivos, especialmente la tierra, el agua y los recursos de
propiedad común, e intensificando su participación
directa en los procesos locales, nacionales, regionales
e internacionales de adopción de decisiones.
En muchos casos, la reforma agraria ha dado frutos
importantes. Los críticos se sienten defraudados porque esperaban todavía más (recuadro .).
Mantener la reducción de la pobreza después de
la reforma agraria: servicios, insumos y mercados
El suministro de servicios complementarios no debe
desbordar la capacidad de costo de las necesidades de
los pequeños agricultores, o en otro caso debe financiarse de forma cooperativa o con fondos públicos.
La imposibilidad de acceder a insumos y servicios
puede impedir que aquellos que reciben las tierras se
beneficien de la reforma. En Filipinas y Nicaragua, el
acceso limitado al crédito, junto con la definición
deficiente de los derechos de propiedad, llevó a los
beneficiarios de la reforma agraria a vender sus tierras. En los años ochenta, el  ayudó al Gobierno
egipcio, a través del Proyecto de Colonización de
Beheira Occidental, a rehabilitar la infraestructura de
riego y de drenaje de las explotaciones agrícolas estatales de Beheira Occidental, para luego privatizarlas y
distribuir la tierra a pequeños agricultores. Para conseguir el aumento de la producción y los ingresos
agrícolas, el proyecto organizó también para los
pequeños productores actividades de investigación
adaptativa y de extensión y servicios de crédito orientados a la reducción de la pobreza. En las zonas del
Delta occidental ganadas al desierto, el Proyecto de
Servicios Agrícolas en Tierras Nuevas proporciona en
la fase posterior a la colonización servicios de apoyo
para la generación y transferencia de tecnología, la
mejora del aprovechamiento del agua en las fincas, el
acceso al crédito institucional y servicios de comercialización para ayudar a los campesinos sin tierra
Recuadro 3.7: Cuatro ejemplos de reforma agraria: grandes expectativas, profundas
decepciones y logros intermedios
En el Ecuador, algunos afirman que ni la reforma de 1964 ni la de 1970 comportaron una redistribución importante de
tierras. Sin embargo, entre 1964 y 1983 se había adjudicado el 9% de las tierras agrícolas al 15% de las familias campesinas del país; entre 1954 y 1974, las explotaciones de más de 1 000 hectáreas disminuyeron del 37,4 al 22,1%.
En el curso de las primeras reformas realizadas en el Perú (1964-68) se distribuyeron 384 254 ha a 14 345 campesinos, y
sin embargo esas cifras representaban solamente el 4% de la tierra que se podía haber distribuido con los instrumentos
jurídicos disponibles y menos del 2% de los campesinos necesitados de tierra.
En El Salvador, algunos se lamentan de que la reforma favorable a los pequeños agricultores de la que tanto se alardeaba
sólo ha conseguido la mitad de sus objetivos. El 40% o más de la población rural, las personas carentes de tierra, no fueron incluidas legalmente en la reforma. De todos modos, la reforma benefició al 22,7% de las familias rurales, cifra no desdeñable aun en comparación con el objetivo del 60%.
Para octubre de 1972, en el Irán, en la primera fase de las reformas se habían comprado las tierras del 16,5% de las aldeas
y se habían distribuido a 710 000 familias, y otro 4% de las aldeas al 7% de las familias rurales en la segunda fase. En las
tres fases de la reforma (1962-75), se redistribuyeron tierras en el 53% de las aldeas, beneficiándose 1,9 millones de familias, el 92% de las que reunían las condiciones exigidas. Sin embargo, voces críticas señalan que los terratenientes conservaron las mejores tierras, que la mayoría de los campesinos recibieron (como propietarios) parcelas pequeñas, probablemente menores que las que solían cultivar como arrendatarios antes de la reforma, y que aunque ‘la reforma agraria distribuyó tierra a una gran mayoría de los campesinos que cumplían las condiciones necesarias para beneficiarse de ella, casi
todos los demás perdieron sus derechos y pasaron a engrosar las filas de las personas carentes de tierra’.
Fuentes según el orden de los países: Carter y Alvarez 1989: 23-43; Lastarria-Cornhiel 1989: 138; Diskin 1989: 429, 435, 443; Amid 1990: 93-9, 102-3.
85
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
que se han asentado en parcelas de  ha a establecer
sistemas agrícolas sostenibles y rentables.
Sin embargo, si los gobiernos esperan a que las condiciones de suministro de insumos sean ideales,
nunca llevarán a término la reforma agraria. No son
los gobiernos, sino los mercados los que suministran
la mayoría de los insumos y servicios agrícolas a los
campesinos, grandes o pequeños. El problema se
plantea cuando los insumos y servicios se orientan
principalmente en función de la demanda de las
explotaciones en gran escala y/o intensivas en capital.
Los gobiernos no deben subvencionar esos servicios
privados, sino ofrecer incentivos para reestructurarlos
a fin de que satisfagan las necesidades de los pequeños productores. Los grandes agricultores, que tienen
importantes excedentes, pueden superar por sí solos
el aislamiento –comercializando los cultivos o
haciéndose llevar los fertilizantes en camiones– en
tanto que los pequeños productores necesitan un
acceso apropiado, por conducto de comerciantes
competitivos, a los servicios, insumos y mercados.
Por otra parte, la información de que disponen los
grandes agricultores les permite muchas veces recurrir
a la investigación privada, mientras que los pequeños
productores necesitan la investigación pública y
poder conseguir en el mercado insumos competitivos
y con una logística que los haga disponibles.33
Una vez recibidos los activos de tierras, las explotaciones pequeñas se enfrentan a cuatro obstáculos
para poder aumentar la eficiencia, que normalmente
se pueden superar con un costo muy inferior al que
comporta la dispersión ingente de la eficiencia (y la
pobreza) derivadas de una distribución muy desigual
de la tierra.
. Los agricultores ricos son a menudo los más beneficiados del suministro público de crédito, servicios,
información, riego e investigación agrícola, o de su
subvención. Sólo una pequeña proporción de esos
insumos llega a los pequeños agricultores, especialmente a los campesinos y mujeres de las zonas
remotas y las tierras áridas. Así, cuando se provoca
artificialmente que las explotaciones pequeñas no
puedan competir con las grandes, sus rendimientos
–y el interés en la agricultura– serán decepcionantes.
La eliminación de las distorsiones de precios que
perjudican de forma selectiva a las pequeñas explotaciones puede inducir a los agricultores ricos a ven86
der tierras a los campesinos pobres y en cualquier
caso es un complemento deseable de la reforma
agraria. En el caso de algunos insumos, como los
plaguicidas y el agua, las subvenciones pueden ser
también perjudiciales para el medio ambiente.
. En algunos cultivos, como el caucho, el azúcar,
algunos productos para fabricar bebidas, el tabaco,
las bayas y las hortalizas, la recolección y elaboración deben hacerse en el momento preciso y de
forma coordinada. Esto favorece a las grandes
explotaciones a menos que existan instituciones
que presten servicio a las fincas pequeñas. A
menudo estos servicios son suministrados por los
pequeños agricultores de forma cooperativa, o privadamente por los elaboradores, comerciantes o
agricultores contratados.
. En muchos casos es fácil hacer realidad la posibilidad de que los grandes agricultores sustituyan su
participación en la producción comercial por una
nueva función como proveedores de servicios a los
pequeños productores. Como grandes terratenientes desarrollan frecuentemente actividades de elaboración, comercialización, financiación y extensión. En ocasiones, el desempeño de esa nueva
función puede ser beneficioso tanto para ellos
como para los pequeños productores. Esto es más
difícil si la reforma agraria, aun cuando haya existido una compensación justa, ha sido conflictiva.
También existe el riesgo de que los campesinos
pobres sigan dependiendo del antiguo propietario
de las tierras en su nueva función de proveedor
único de los mercados de factores.
Esa intermediación a cargo de grandes agricultores
del período anterior a la reforma convertidos en proveedores de servicios es una posibilidad para los
pequeños agricultores y los beneficiarios de la reforma
agraria, a condición de que no afronten nuevos
monopolios de poder y controlen o puedan beneficiarse de los conocimientos de los terratenientes anteriores sobre la forma de actuar en un mundo caracterizado por la integración del mercado y por la mundialización. Para beneficiarse deben adaptarse, unirse
y negociar. Serían necesarias medidas públicas para
moderar posibles prácticas de explotación que
podrían fácilmente llegar a ser monopolísticas si los
gobiernos no estimulan la ampliación del número de
proveedores de servicios competitivos.
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
La ‘nueva ola’ de la reforma agraria de base
comunitaria
En muchos casos, los ricos de las zonas rurales son
agricultores experimentados e industriosos que no
tienen responsabilidad personal por las apropiaciones
indebidas de tierras realizadas en períodos anteriores.
¿Cómo se les puede integrar o compensar con justicia en aquellas situaciones en las que no llevar a cabo
una reforma agraria condenará a un fracaso inevitable los intentos de erradicar el hambre? La experiencia indica que los nuevos métodos de negociación de
la reforma agraria deben reconocer tanto las necesidades legítimas de quienes poseen tierras como el
derecho a los recursos de los campesinos sin tierra o
casi sin tierra. Probablemente, los pobres se verán
excluidos si no se hacen con mayor transparencia las
negociaciones entre los pobres y los funcionarios
públicos sobre los métodos de transferencia de la tierra. Pero la reforma agraria de base comunitaria sitúa
a los pobres en el centro del proceso.
El gobierno debe manejar con sensibilidad el conflicto de intereses entre los propietarios de las tierras y
los campesinos pobres, entre quienes ya tienen acceso
a las tierras públicas y quienes tratan de alcanzarlo. La
naturaleza singular de cada situación exige un modelo
local específico adaptado a cada circunstancia. En ese
proceso cabe incluir las reformas agrarias negociadas
que se han efectuado en el Brasil y Colombia. Los
gobiernos proporcionan un marco jurídico apropiado
y aportan totalmente, o en parte, el crédito; algunas
subvenciones, tal vez en forma de un cupón equivalente a una extensión de tierra, con un límite determinado (en Sudáfrica se cifró en alrededor de   
en -) para ayudar a los pobres; servicios de
apoyo a los pequeños productores; e incentivos fiscales
o de otra índole para que haya transferencia de tierras
a los pequeños agricultores. Los posibles compradores
se organizan, identifican la tierra que quieren adquirir
o elaboran planes para su empleo productivo.
La selección de los beneficiarios puede basarse en el
principio de autoselección o en criterios sociales.
Estos sistemas exhortan a los posibles compradores a
buscar explotaciones deterioradas o infrautilizadas,
más asequibles. La necesidad de elaborar modelos
bien pensados de planificación agrícola induce a los
beneficiarios a considerar cómo explotarán la tierra y
a determinar los problemas antes del reasentamiento.
Una planificación exhaustiva permite un uso más
intensivo de la tierra, lo cual reduce la superficie de
tierras necesaria. Los planes agrícolas son también un
primer paso para determinar las necesidades de
inversión y establecer prioridades al respecto y para
justificar la asignación de los fondos públicos a los
proyectos más productivos.34
La reforma agraria plantea hoy nuevos requisitos
institucionales, tales como la formación de grupos, la
búsqueda y evaluación de tierras, la negociación, la
licitación, la planificación y capacitación agrícolas y
servicios de apoyo durante varias temporadas de siembra mientras los beneficiarios adquieren los conocimientos técnicos y establecen los vínculos con el mercado necesarios para poder llegar a ser pequeños agricultores con una rentabilidad adecuada. A menudo se
requiere orientación de organizaciones externas.
Anteriormente, solía proceder de una  o una asociación de la sociedad civil, que apoyaba a la comunidad durante el período de adquisición de las tierras.
También la han proporcionado a menudo instituciones financieras multilaterales o internacionales como
el , que apoyan proyectos de ordenación de tierras. Un ejemplo de ello es el Proyecto de Desarrollo
Sostenible de los Asentamientos Creados como
Consecuencia de la Reforma Agraria en la Zona
Semiárida de la Región del Nordeste, financiado por
el  en el Brasil, cuya finalidad es suministrar servicios de apoyo a los pequeños agricultores basados en
la reforma agraria de base comunitaria.
La reforma agraria puede ser inducida por la oferta
y aumentar la oferta neta de tierra al subdividir tierras
de propiedad estatal y explotaciones en gran escala
para su venta en pequeñas unidades a los campesinos
sin tierra o casi sin tierra. Puede estar también inducida por la demanda, cuando aumenta la demanda
neta de tierra de los hogares que apenas tienen tierras.
Dada la escasez creciente de tierras de labranza, los
métodos inducidos por la demanda propician un gran
incremento del precio de la tierra con sólo un
pequeño aumento de la cantidad de tierra transferida
de los ricos a los pobres. En el contexto de la reforma
basada únicamente en la demanda, el mero anuncio
de la existencia de vendedores dispuestos a vender y
compradores dispuestos a comprar puede impulsar al
alza el precio de la tierra. Este tipo de reforma es costosa y plantea problemas acerca de lo que el contri87
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
buyente puede y quiere sufragar. Existe una gran probabilidad de que sólo se transfieran tierras a los pobres
cuando los precios de la tierra son relativamente
bajos, por ejemplo cuando los ricos se enfrentan a la
ejecución de una hipoteca, catástrofes naturales, el
hundimiento de los mercados de productos o el
temor a confiscaciones o invasiones de tierras.
La reforma basada en la oferta es más prometedora.
El movimiento Bhoodan, o de cesión de tierras, que
surgió en la India en la década de , invocaba el
sentido del deber moral y religioso de las personas
ricas y permitió liberar amplias extensiones de tierra,
aunque en gran parte de mala calidad, que no siempre fueron transferidas rápidamente a los pobres, o
que simplemente no lo fueron. En Taiwán, en el decenio de , el gobierno pudo aumentar la oferta de
tierras ofreciendo indemnizaciones a los terratenientes en forma de acciones en activos urbanos japoneses
confiscados. En gran parte de África meridional,
siguen vigentes las leyes coloniales contra la subdivisión de tierras; su derogación haría aumentar la transferencia de tierras de ricos a pobres. Cuando se dispone de derechos de propiedad individual de la tierra
debidamente registrados, un impuesto territorial progresivo, incluso con tipos moderados, puede hacer
aumentar la oferta de tierras y orientarla al mismo
tiempo a la venta en pequeña escala, ayudando a los
compradores más pobres. En el marco de las reformas
descentralizadas que se llevaron a cabo en el nordeste
del Brasil, las autoridades locales alcanzaron el consenso ofreciendo a los grandes terratenientes el acceso
a nuevos sistemas de riego en las tierras que conservaban, a cambio de ceder a precio bajo algunas tierras
para el proceso de reforma;35 sin embargo, esto obliga
al contribuyente a pagar (en este caso se contó con la
ayuda de un préstamo del Banco Mundial).
Cuando, como ocurre en muchos países, se ignoran durante largos períodos las necesidades de tierras
de los campesinos pobres, surgen conflictos en formas distintas. Algunos consideran que las ocupaciones de tierras son actos ilegales, mientras que otros
alegan que ante la inexistencia de otro procedimiento
estable de alimentar a las familias, víctimas de la
pobreza intergeneracional, la ocupación de tierras es
comprensible como último recurso de las personas
desesperadas. No solucionar los problemas de desigualdad en la distribución de la tierra sólo pospone
88
los disturbios civiles, como los que estallaron en
América Central entre los decenios de  y .
Si bien las ocupaciones de tierras (como ocurrió en
Zimbabwe en ) pueden generar violencia, destruir activos agrícolas y suscitar la hostilidad de los
grandes agricultores, no han de ser consideradas
como la causa del problema agrario, sino como un
síntoma del mismo.36
Incluso si se articulan incentivos adecuados, el control extremadamente desigual de las tierras de labranza
–opuesto a sistemas como el arrendamiento, la aparcería, las tierras comunales, u otros– puede persistir aun
cuando sea ineficiente porque aumenta el poder o la
seguridad de los ricos. Ello da gran peso a los argumentos de eficiencia y equidad como razones para
reducir la desigualdad extrema en el control de las tierras agrícolas. Pero, dada la distribución del control de
esas tierras, no hay argumentos de peso para reestructurar las formas de tenencia y de gestión, que se reforman por sí solas si se ofrecen incentivos adecuados. Los
intentos de sustituir la redistribución de la tierra por la
imposición de nuevos sistemas de tenencia y de gestión
sin un consenso, incluso por parte de los pobres, o las
medidas orientadas a conseguir una mayor igualdad en
los derechos sobre la tierra, han fracasado casi siempre,
en muchos casos han sido contraproducentes y, a
veces, desastrosos (véase el cuadro . del anexo).
Las mujeres, la tierra y la propiedad
En la política de lucha contra la pobreza es fundamental reducir los obstáculos que impiden que la
mujer pueda controlar activos rurales, especialmente
la tierra.
• Las trabas que impiden a la mujer poseer y controlar tierras originan pobreza, a través de la discriminación en las familias que no obtienen ingresos de
los activos, o no distribuyen equitativamente esos
ingresos. El riesgo de caer en la pobreza y el bienestar físico de una mujer y sus hijos podrían
depender de si esa mujer tiene acceso directo a la
tierra y no sólo acceso indirecto a través de los
miembros masculinos de la familia, especialmente
en el caso de las familias encabezadas por mujeres,
que carecen del apoyo de varones adultos.37
• Negar a unos administradores eficientes el acceso a
los activos por su condición de mujeres tiene un
costo elevado. En Burkina Faso, se podría aumentar
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
la producción familiar de un % a un % si se
redistribuyeran los insumos agrícolas más equitativamente entre hombres y mujeres. Los mismos
ingresos familiares, cuando proceden de activos en
manos de la mujer, mejoran la salud, nutrición y
educación infantiles en Bangladesh, Etiopía y
Sudáfrica; la posesión de activos por las mujeres
aumenta significativamente la proporción del gasto
familiar en educación. En varios países, la obtención de ingresos adicionales, especialmente si proceden de la posesión de activos, por parte de la mujer
en lugar del hombre induce un mayor gasto en
nutrición infantil y una mejora de la misma.38
• Negar a la mujer la posibilidad de poseer activos es
injusto.
Pocos sistemas tradicionales o reformados de redistribución de la tierra han incrementado significativamente el control de la mujer sobre las tierras, aunque
la mayor parte de los países de América Latina han
revisado la legislación relativa a los títulos de propiedad de la tierra que ha sido objeto de reforma, con el
fin de establecer la paridad entre el hombre y la
mujer. Muchas sociedades han hecho posible que la
mujer tenga opciones de acceder mediante el crédito
a la educación, la salud y activos no agrícolas y de
otro tipo, pero es mucho menos frecuente la transferencia importante de tierras de labranza a la mujer. Si
se da a la mujer el derecho a la tierra se le da también
poder y se le ayuda a disponer de un mayor control
en las relaciones, especialmente al aumentar el salario
de reserva femenino y, por tanto, su función y poder
de negociación en el matrimonio. Esa potenciación
de sus posibilidades reduce la vulnerabilidad de la
mujer en el hogar; en Bihar (India), la adjudicación
de títulos de propiedad a los hombres, pero no a las
mujeres, propició una mayor tasa de ebriedad y violencia doméstica. De modo análogo, en el sistema de
riego de Mwea (Kenya) se deterioró el bienestar de
las mujeres al no habérseles garantizado el derecho a
poseer tierras. Tener la ‘opción de reserva’ de trabajar
y obtener ingresos en su propia tierra da a la mujer
poder en las relaciones sociales y económicas y más
posibilidades de participar en las instituciones políticas locales.39
A pesar de los derechos legales, e incluso constitucionales, existen grandes obstáculos consuetudinarios
para que la mujer pueda heredar y adquirir tierra. En
el recuadro . se describe de forma sucinta el efecto
que ello tiene sobre el acceso a la tierra de labranza y
sobre la pobreza.
Recuadro 3.8: Obstáculos que dificultan la compra de tierra por la mujer
En Asia meridional, la mayoría de las hijas no heredan tierras en ninguno de los estados de la India, aunque les correspondan legalmente. En algunas tribus se concede a las hijas solteras el derecho de usufructo; en Bihar (India) algunas mujeres Ho permanecen solteras para no perder ese derecho. En Rajasthan, una encuesta que se llevó a cabo en tres aldeas
reveló que de un total de 36 mujeres con tierras a su nombre, 34 eran viudas y en el caso de 27 de ellas las tierras estaban registradas a nombre de sus hijos. En muchas zonas de herencia matrilineal (en gran parte de Kerala y en muchos sistemas agrarios tribales) no se discrimina tanto la mujer en el control de la tierra como en las zonas en las que predomina
el sistema patrilineal. En Bangladesh, son cada vez más las mujeres que reclaman la tierra que les corresponde. En cambio,
poco ha cambiado la situación en el Pakistán.
En algunas zonas de África del Norte, la competencia por el acceso a la tierra y la costumbre pueden perjudicar a la mujer
incluso cuando tiene derechos legales de acceso o derechos a heredar tierras.
En África oriental y meridional, la pobreza se explica en mucha mayor medida por la discriminación política e institucional
de los pequeños productores (tanto de los hombres como de las mujeres) que por la discriminación de la mujer. En Etiopía,
no existe discriminación jurídica por razones de género. En África meridional, las mujeres pueden heredar tierra; debido a
la emigración de los hombres, muchas mujeres son cabezas de familia; el control de la tierra por la mujer es un hecho
común.
En África occidental y central, la reducción de la pobreza está estrechamente vinculada con la distribución de los recursos y los ingresos en el hogar y su control. En los estados de Imo y Abia, en Nigeria, las fincas familiares tienen una extensión media de 9,8 ha, pero sólo 2,4 ha se asignan a las mujeres y no como derecho sobre la tierra sino en concepto de
arrendamiento por sus maridos para la campaña agrícola. Ni siquiera cuando son viudas poseen tierras, pues la familia de
sus maridos las mantienen en fideicomiso para los hijos.
Fuentes según el orden de las regiones: Agarwal 1994; NU 1991; FIDA 1999a: 57 and NU 1991; FIDA 1999b: 47 y Odii 1997.
89
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
Además de asegurar a la mujer el acceso a la tierra
existen otras formas de situar en primer plano la igualdad entre el hombre y la mujer: mediante otros activos, especialmente la educación; mediante la microfinanciación, como en el caso de muchas actividades a
las que presta apoyo el ; y mediante la tecnología,
por ejemplo, la tecnología de producción de arroz en
la experiencia del  en Gambia. Agarwal sostiene la
necesidad de concentrarse en la tierra debido a la
‘feminización de la agricultura’, pues el abandono de la
agricultura ha sido más rápido entre los hombres.40
Así, las familias de la India rural encabezadas por
mujeres aumentaron del % al % entre  y
. Es, por tanto, cada vez más ineficiente e injusto
que la legislación, la costumbre o la práctica nieguen a
la mujer el control efectivo de las tierras de cultivo. En
gran parte de Asia, y cada vez más en otras regiones en
desarrollo, las tierras de propiedad pública son ya muy
escasas. A diferencia de en América Latina, la fijación
de límites a la posesión de tierras no supondría un
incremento considerable de la tierra disponible (en
, el excedente de tierras por encima del límite
establecido equivalía tan sólo al ,% de la tierra cultivable en la India). La única opción es que la mujer
tenga mayor acceso a las tierras de propiedad privada.
Las dos posibles vías son la herencia y la compra.
Aparte de los obstáculos consuetudinarios y sociales
a la propiedad que tienen su origen en las costumbres
y la religión (recuadro .), incluso la propiedad de la
esposa (o, como en gran parte de África occidental,
la gestión cotidiana y el derecho de usufructo) de
determinadas parcelas deja muchas veces el control
en manos del marido, debido a las imposiciones
sociales que pesan sobre la mujer: menor acceso a la
escolarización y, en consecuencia, mayores tasas de
analfabetismo; restricciones a la movilidad (y a la
interacción con los mercados y los servicios públicos
de extensión) como el purdah; y los tabúes contra el
desempeño de ciertas tareas por la mujer, como el
arado de la tierra o, en África meridional, la ganadería. Especialmente en los lugares donde la fecundidad sigue siendo muy elevada, la preocupación de la
mujer por las tareas familiares y del hogar le impide
una gestión agrícola activa en la temporada alta y, sin
embargo, la productividad agrícola de la mujer es por
lo menos tan elevada como la del hombre, de modo
que su exclusión relativa del control de los activos de
90
tierras se debe en parte a la estructura del poder rural
y no sólo a la situación material o a las preferencias
de la propia mujer.
La fuerza de la costumbre y del poder masculino
hace difícil pensar en cambios prácticos en los sistemas agrarios que puedan potenciar los derechos de la
mujer sobre la tierra. En Mashonaland, la tierra
comunal se adjudica exclusivamente a los hombres
casados y sólo es heredada por los hijos varones; en
Swazilandia, la tierra se adquiere por herencia o solicitud al jefe local, pero las mujeres raramente obtienen tierras de esa forma. En cuanto a la reforma agraria redistributiva, en cuatro de los  países de
América Latina que desglosaron por sexos los datos
sobre las reformas de los decenios de  y , las
mujeres representaban sólo entre el % y el % de
los beneficiarios, pues los títulos de propiedad de tierras se concedieron principalmente a los cabezas de
familia. En la India, aunque la Operación Barga que
se desarrolló en Bengala occidental en el decenio de
 abarcaba también a los hogares encabezados
por mujeres, pocos de ellos recibieron tierras en
la práctica. En Midnapur, de las   ha que se
distribuyeron, el % se adjudicó a hombres; en el
% de los hogares encabezados por una mujer que
recibieron tierras, éstas se adjudicaron a los hijos
varones. De  mujeres solteras, sólo ocho recibieron
tierras. A ninguna mujer se le concedió un título de
propiedad conjunta con su marido.41
Así pues, ni en los sistemas tradicionales de posesión
de la tierra ni en aquellos que han sido reformados
han aumentado mucho las tierras agrícolas en manos
de la mujer. Aunque es mayor el número de mujeres
que de hombres que dependen de la agricultura, son
muchas menos las que poseen tierra en propiedad, y
cuando la tienen, la posibilidad de explotarla plenamente suele estar limitada por el menor acceso a los
insumos, el crédito y los servicios de extensión y por
la reducida movilidad. Cuando las mujeres consiguen
derechos de uso de la tierra a través de parientes
masculinos, puede ocurrir que los hombres controlen
aspectos esenciales de su utilización; a menudo, el
divorcio (o incluso la muerte del marido) supone que
la mujer pierda sus derechos y se vea obligada a regresar a su hogar natal, muchas veces sin acceso a la tierra. La reforma profunda de los derechos legales de la
mujer, como la herencia, que incluso se ha consagrado
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
en constituciones, aunque es deseable (y se ha generalizado) no se ha traducido generalmente en una transferencia rápida y eficaz de activos de tierras a las mujeres de las zonas rurales, especialmente las mujeres
pobres, ante el dominio de los hombres y las leyes y
prácticas religiosas y consuetudinarias. Pese a los interesantes ejemplos puntuales de iniciativas colectivas
de mujeres que han conseguido el control individual
de la tierra, que presenta Agarwal,42 ni los mercados,
ni las reformas, ni las leyes, y tampoco el desplazamiento de los hombres de las aldeas a las ciudades,
han podido solucionar este problema hasta la fecha.
Para afrontar eficazmente el problema de la desventaja
de la mujer en el acceso a la tierra se precisa una reflexión más profunda y medidas más pensadas.
Los campesinos pobres y los activos de tierras:
conclusiones y repercusiones para los donantes
Un acceso más generalizado a las tierras agrícolas
sigue siendo indispensable para reducir la pobreza
rural. Los pobres adquieren tierras directamente.
Indirectamente, la existencia de explotaciones más
pequeñas y de tamaño más uniforme impulsa el
empleo y la demanda de productos rurales no agrícolas. Todas las medidas que se han adoptado como
sustitutivas de las reformas (los ataques contra los sistemas de arrendamiento o de tenencia comunal y la
imposición de sistemas agrícolas estatales o colectivos) han fracasado. Ha habido muchas iniciativas de
reforma redistributiva para crear explotaciones familiares, generalmente con buenos resultados, pero en
muchos casos el proceso de reforma agraria clásica ha
sido lento, estatal e insuficientemente favorable a los
pobres. Por otra parte, las explotaciones familiares
establecidas en el proceso de reforma agraria necesitan infraestructuras adecuadas, en especial para los
productos agrícolas que exigen una recolección y elaboración rápidas y coordinadas o conectadas con sistemas de mercado liberalizados o mundiales. Los
nuevos enfoques de la redistribución de tierras abordan estos problemas, a menudo a través de procesos
de reforma descentralizados, consensuados o impulsados por los ciudadanos.
La importancia de la redistribución de la tierra para
la reducción de la pobreza se ve reforzada por:
• el aumento constante de la fuerza de trabajo en las
zonas rurales;
• el empeoramiento de las perspectivas a corto plazo
de aumentar el empleo mediante el aumento del
rendimiento de los alimentos básicos;
• la concienciación acerca del costo elevado y creciente por empleo que comporta la contratación de
los pobres en actividades no agrícolas;
• la imposibilidad en muchas zonas de aumentar de
forma sostenible la superficie cultivada, ante la pérdida de tierras de labranza por efecto de la degradación y la expansión urbana, y
• el hecho de que los derechos a la tierra de muchas
minorías étnicas y muchas mujeres son especialmente limitados y las tierras de poca calidad.
Los beneficiarios de la distribución consensuada de
tierras pueden sufragar una parte de los costos que
comporta mediante créditos a largo plazo, pero el
recurso excesivo a este mecanismo provoca un endeudamiento excesivo y puede obligar a enajenar la tierra
en los momentos de dificultades. Por otra parte,
incluso una compensación parcial de quienes resultan
perjudicados en una redistribución consensuada de
tierras es costosa. También lo son las infraestructuras
complementarias facilitadas por los poderes públicos
(o en algunos casos por ) para facilitar la provisión privada y competitiva, a menudo por conducto
de grandes agricultores, de transporte competitivo,
comercialización de insumos y productos, finanzas,
investigación y extensión, y crédito que sean útiles
para los pequeños productores.
Para llevar a cabo una reforma agraria satisfactoria
se pueden aprovechar las enseñanzas del pasado, que
apuntan a determinadas iniciativas prácticas con la
participación de organizaciones de la población
rural, gobiernos y organizaciones internacionales.
Estas iniciativas se han consolidado mediante experiencias procedentes del mundo entero que ha recogido la Coalición Popular para Erradicar el Hambre
y la Pobreza (recuadro .).
LOS ACTIVOS
DE EXTRACCIÓN DE AGUA
Y LAS POLÍTICAS DE LUCHA CONTRA
LA POBREZA RURAL
Los activos, el agua, y las crisis de agua: adoptar
medidas que no perjudiquen a los campesinos pobres
El agua es esencial para la mayor parte de las actividades productivas. Mientras que en Asia está bajo riego
un tercio de la tierra de labranza (de la que proceden
91
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
Recuadro 3.9: Asociaciones e iniciativas que contribuyen al éxito de la reforma agraria
Cuando es posible hacer converger los intereses de la sociedad civil, las organizaciones intergubernamentales y los gobiernos en una iniciativa común, su efecto sinérgico sobre la reforma agraria puede ser muy favorable. La Coalición Popular
para Erradicar el Hambre y la Pobreza propone el siguiente plan:
1. Respaldar la formación de alianzas entre distintos sectores
• Forjar un amplio apoyo político y económico a la reforma del régimen de tenencia de la tierra, el acceso a los insumos
agrícolas (incluyendo el crédito y la tecnología) y la protección de la base de recursos naturales.
• Informar al público en general, mediante programas educativos, sobre el hecho de que las explotaciones pequeñas pueden ser más productivas y más sostenibles desde el punto de vista ambiental que la agricultura comercial en gran escala.
• Establecer coaliciones de poblaciones urbanas y rurales en torno a preocupaciones comunes como los efectos del éxodo
rural sobre las economías rurales y la pobreza.
• Fomentar oportunidades innovadoras en relación con el debate público sobre los derechos de los ciudadanos a los
recursos y la función de la agricultura sostenible en la mejora de los sistemas rurales de subsistencia.
• Fortalecer el acopio, análisis e intercambio de conocimientos acerca de enfoques innovadores de reforma agraria que
permitan superar las limitaciones de los modelos anteriores de reforma del sector agrícola.
2. Prestar asistencia a los gobiernos
• Establecer marcos jurídicos, reglamentarios y judiciales apropiados que puedan registrar y proteger los derechos de las
personas a los recursos.
• Promover la iniciativa de ‘ratificar y aplicar los convenios internacionales vigentes relativos a las poblaciones indígenas y
sus comunidades y apoyar la aprobación por la Asamblea General de una declaración sobre los derechos de las poblaciones indígenas’.1
• Establecer comisiones agrarias independientes y obligadas a rendir cuentas, con una participación adecuada de los posibles beneficiarios.
• Conseguir que los nombres de las mujeres figuren en los catastros de fincas rústicas, que sus derechos estén consagrados
en los sistemas de propiedad comunal y que se establezcan y protejan los derechos de herencia de las viudas y de las hijas,
y promover la representación de la mujer en los órganos locales de adopción de decisiones y en las comisiones agrarias.
• Frenar la expansión de la frontera agrícola en tierras frágiles.
• Eliminar las subvenciones y las disposiciones fiscales que otorgan a los agricultores en gran escala privilegios que provocan distorsiones.
• Establecer sistemas de contribución territorial, especialmente sobre la tierra subutilizada y las tierras adquiridas con fines
especulativos.
• Formular métodos para aumentar la financiación de la reforma agraria y de servicios durante el período posterior a la
adquisición de las tierras, incluso bancos rurales, mecanismos de canje de la deuda por tierras e iniciativas de tierras por
impuestos.
• Reforzar los registros de tierras, los sistemas catastrales y los métodos de agrimensura catastral.
• Desarrollar el capital humano mediante inversiones en escuelas rurales, servicios de salud y servicios de extensión.
• Establecer mecanismos para la solución rápida de los litigios sobre tierras.
alrededor de los dos tercios de los cultivos en valor), en
África subsahariana sólo el % de la tierra cultivable es
de regadío. Esto explica en parte que los rendimientos,
la intensidad de cultivo y la seguridad alimentaria sean
menores en África. El agua también es esencial para
el consumo. En la mayoría de los países en desarrollo,
la escasa disponibilidad de agua y su poca calidad perjudican a la salud, y de forma indirecta a la productividad, sobre todo de las familias rurales pobres, las que
tienen menos seguridad respecto del agua, tanto en
la producción como el consumo, debido en parte a la
92
falta de activos de extracción de agua (tuberías, pozos,
etc.). Por ello, disponen de agua de menos calidad,
en menor cantidad o menos fiable para sus fincas y se
ven obligados (casi siempre las mujeres) a utilizar una
energía y tiempo que podrían dedicar a conseguir
ingresos, para hacer acopio de agua durante muchas
horas de la semana.
Varios obstáculos dificultan la solución de este problema. En primer lugar, el agua escasea y su abastecimiento es menos fiable en gran parte del mundo.
Con el aumento de la población y de la utilización de
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
3. Fortalecer las organizaciones de la población rural
• Respaldar la concienciación de las personas sin tierra y casi sin tierra respecto de sus derechos y las posibilidades de
cambio.
• Reforzar las organizaciones rurales de trabajadores y campesinos garantizando la inclusión en ellas de hogares encabezados por mujeres, viudas, poblaciones indígenas, castas inferiores y otros grupos marginados.
• Promover la organización de comunidades en unidades de tamaño suficiente que permitan la existencia de sistemas de
crédito y comercialización viables que revistan interés para proveedores comerciales de servicios.
• Proteger los conocimientos de las poblaciones indígenas y reforzar la eficiencia de sus sistemas de gestión de los recursos.2
• Delimitar y proteger las formas tradicionales de tenencia de la tierra mediante medidas tales como el registro de las propiedades comunes y de las zonas de pastoreo.
• Promover prácticas mejoradas de explotación de la tierra y conservación del suelo.
• Asegurar la participación de los beneficiarios en los procesos de valoración de la tierra y la determinación de las condiciones de reembolso sobre la base de la mano de obra disponible, las técnicas de producción, la capacidad productiva
de la tierra, la tecnología disponible y la rentabilidad prevista.
• Garantizar el suministro eficaz en cuanto al costo de servicios rurales ejecutando programas oficiales por conducto de
organizaciones comunitarias.
4. Trabajar en colaboración con organizaciones internacionales
• Promover la persuasión moral y la condicionalidad financiera de las organizaciones internacionales para que las cuestiones relativas a los derechos sobre la tierra y los recursos tengan cabida en los programas nacionales.
• Elaborar métodos participativos para ayudar a los gobiernos y la sociedad civil a controlar los progresos realizados en la
consecución de un acceso seguro a la tierra y otros activos productivos en el contexto de la Cumbre Mundial sobre la
Alimentación y la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible.
1.
CNUMAD (1982), capítulo 26.4.
2.
CNUMAD (1982), capítulo 26.5.
agua en la agricultura, las capas freáticas están disminuyendo; en muchos de los grandes embalses, que se
ven como una amenaza para el medio ambiente, se
plantean cada vez más problemas de gestión; también el descenso de los precios reales de los productos agrícolas ha debilitado los argumentos favorables
a la construcción y mantenimiento de sistemas de
riego. En segundo lugar, las subvenciones generalizadas al agua fomentan el despilfarro y favorecen a los
ricos, que controlan la mayoría de los activos de
extracción de agua. En tercer lugar, en los países de
ingresos bajos existen fuertes presiones, que son comprensibles, para reducir el consumo comercial de
agua en la agricultura –que actualmente utiliza más
del -% del recurso a unos precios muy inferiores a los del mercado– en favor de las poblaciones
sedientas de las ciudades, que están dispuestas a
pagar. Dada la importancia de los recursos hídricos y
de su control para los campesinos pobres, cabe preguntarse cómo se podría conseguir un aumento de la
eficiencia y del impacto del agua y los activos de
extracción de agua sobre la pobreza.
93
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
El agua se puede almacenar en depósitos o en los
ríos, pero el consumo agota las existencias. Quien
tiene control sobre el agua dispone para siempre de
una fuente de valor que se puede consumir o vender,
pero no de un activo, como las tierras de cultivo o la
vivienda, que produce rendimientos repetidos.
Ahora bien, quien controla activos de extracción de
agua puede obtener a menudo rendimientos sostenibles, como en el caso de las tierras de labranza.
Las crisis de agua y la pobreza
Este punto suscita dos cuestiones.
. Dada la cuantía, distribución y control de los activos
de extracción de agua, ¿es posible mejorar con miras
a la vida, la salud, el confort y la superación de la
pobreza la cuantía de agua y la eficiencia en su utilización, y los beneficios derivados de ella, así como el
acceso sostenible de los pobres a esos beneficios?
. ¿Qué modificaciones en la cuantía, distribución o
control de los activos de extracción de agua podrían
aumentar la cuantía y sostenibilidad de los beneficios de esos activos o su impacto sobre la pobreza?
En muchos países en desarrollo, muy especialmente
en el Cercano Oriente y África del Norte, la escasez y
la baja calidad del agua43 ya en este momento limitan
el desarrollo, la salud y la reducción de la pobreza.
Durante los dos próximos decenios, las restricciones
de agua aumentarán y afectarán a un mayor número
de países, debido al crecimiento demográfico, la urbanización y, probablemente, el cambio climático.
Además, muchos aspectos del uso del agua amenazan
la sostenibilidad. En casi todos los países en desarrollo,
las fuertes subvenciones y otras políticas en relación
con la utilización del agua –y la actual asignación
dentro de la agricultura– son insostenibles.
Sin embargo, normalmente se minusvalora la necesidad de agua en las zonas rurales, se exagera la contribución rural a la ineficiencia del uso del agua y al deterioro ambiental y se exageran también los argumentos
favorables al desvío de agua del campo a la ciudad. Por
lo tanto, las medidas encaminadas a hacer frente a la
crisis pueden perjudicar aún más a la población rural
al desviar el agua hacia otras partes. Aunque la concesión de subvenciones a la utilización del agua, tanto en
las zonas rurales como urbanas, es ineficiente, muchas
de las propuestas que preconizan un menor consumo
de agua en la agricultura sobreestiman la cantidad de
94
agua que ‘malgastan’ (no que ‘utilizan’) las explotaciones y la facilidad de transferirla a bajo costo al uso
doméstico en las ciudades. En muchas zonas de ingresos bajos, especialmente en África, la agricultura sostenible, que reduce la pobreza, necesitará un aumento
del riego, y no su disminución. A medida que escasee
el agua y disminuyan las subvenciones, las zonas que
se riegan con un costo elevado sustituirán los productos alimenticios básicos por otros productos de gran
valor como los de la horticultura; pero, al mismo
tiempo, muchas zonas de secano requerirán un riego
complementario a bajo costo para conseguir mayores
rendimientos de los cereales.
El Consejo Mundial del Agua44 atribuye la máxima
importancia para reducir el despilfarro de agua a: a) la
fijación de precios del agua; b) las asociaciones de
usuarios del agua. Ambos factores tienen importancia,
pero también la tienen c) el drenaje; d) aumentar los
incentivos y extender el uso de tecnologías que permitan la reutilización adecuada de agua no contaminada, y e) el desarrollo de variedades de cultivos que
requieren menor cantidad de agua. Para centrar los
beneficios del agua en los campesinos pobres es necesario además f ) facilitarles activos de extracción de
agua, y g) ahorrar agua utilizando activos que emplean
mano de obra (especialmente en las temporadas de
baja actividad) más que capital. La escasez e irregularidad del agua son características de determinadas
regiones y cuencas hidrográficas y en muchas zonas
(como en la provincia de Eastern Cape en Sudáfrica)
existen excedentes de agua que se podrían utilizar eficazmente para facilitar el riego a los pequeños agricultores. En general, los receptores prioritarios de agua
más limpia y abundante son rurales.
El agua, la ruralidad y la pobreza:
hechos y repercusiones
Los hechos referentes al agua resultan sorprendentes.
• Escasez: en , el % de la población de África
subsahariana y el % de la del Cercano Oriente y
África del Norte vivían en países cuyos recursos
hídricos no alcanzaban los   m3 por persona y
año, límite que marca una grave limitación.
• Deterioro: en el año  unos  países sufrían
graves restricciones o estrés por déficit hídrico (disponibilidad de   a   m3 por persona y año)
situación que afectaba a  países en .
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
• La cantidad y la calidad originan problemas distintos de salud: la disponibilidad de agua adecuada
reduciría la morbilidad de la diarrea infantil en un
%; la calidad adecuada en un %.
• Los pobres resultan más afectados: el quintil con mayores ingresos del Perú, la República Dominicana y
Ghana tiene, respectivamente, tres, seis y doce veces
más probabilidades de disponer de agua corriente en
el hogar que el quintil más pobre.
• La calidad del agua es inferior en las zonas rurales: en
los países en desarrollo, el % de la población
rural y el % de la población urbana carece de
agua potable; el % y el %, respectivamente,
carece de un saneamiento adecuado. (El mantenimiento deficiente, especialmente en las zonas rurales, hace que la situación sea peor de lo que indican
estas estimaciones oficiales.)
• Los campesinos pobres son los que sufren peores condiciones, al depender más de los pozos someros sin
protección y tener menos posibilidades de adoptar
medidas preventivas como la de hervir el agua.
• La agricultura es el mayor usuario del agua: consume
del % al % de las captaciones anuales de agua en
ríos y acuíferos en China, la India y otros países de
ingresos bajos, así como en el conjunto de África
subsahariana; el 69% en los países de ingresos medianos; y el 39% en los países de ingresos elevados.
• Las subvenciones al agua para usos agrícolas siguen
siendo elevadas, aunque han descendido desde
comienzos del decenio de  (cuando los usuarios
de agua para la agricultura raramente sufragaban más
del % de los costos de explotación y prácticamente
ningún costo de capital o mantenimiento). Los proyectos del  confirman que las subvenciones favorecen el despilfarro, son un obstáculo para el mantenimiento y raramente ayudan a los más pobres.45
Estos hechos, así como el impacto sobre el abastecimiento de agua para usos domésticos a medida que
los agricultores explotan unos suministros de aguas
freáticas cada vez más escasos y contaminan las aguas
con productos químicos agrícolas, propician la adopción de medidas de política destinadas a desviar el
agua y/o los activos de extracción de agua de los agricultores (que reciben fuertes subvenciones) a los usuarios domésticos (dispuestos a pagar los precios de
mercado). Las políticas se orientan en esta dirección
en muchos países; en Sudáfrica, el objetivo es reducir
la parte del consumo correspondiente a la agricultura
del % al % en un plazo de  a  años. Aparte
de la necesidad indudable de reducir las subvenciones
al agua, los activos de extracción de agua y la utilización del agua (con redes de protección social adecuadas para los pobres), propugnamos importantes salvedades y una mayor desagregación y cautela respecto
de cualquier iniciativa universal de desviar el agua de
la agricultura, dado el impacto de esa medida en la
eficiencia y equidad de la distribución del agua entre
las zonas rurales y urbanas, los ricos y los pobres y las
actividades agrícolas y no agrícolas.
• El consumo de agua para usos municipales e industriales está aumentando ya en no pocos casos con
mucha mayor rapidez que el consumo en la agricultura. Por ejemplo, la presencia de  empresas
textiles en el sistema de riego de Ciwalengke (Java
occidental) ha reducido el agua disponible para el
riego, la pesca y el uso doméstico.46
• Una cosa es utilizar el agua y otra agotarla. Gran
parte de ella se recicla mediante su transferencia
superficial o subterránea aguas abajo; tal vez la
política más eficaz consiste en establecer incentivos
e instituciones y llevar a cabo intervenciones para
mejorar la calidad del agua reciclada (sustituyendo
los productos químicos agrícolas por mejores variedades de cultivo) o aumentar su cantidad (disminuyendo la evaporación o mejorando el drenaje).
Probablemente, la industria y la minería agotan
más recursos que la agricultura, pues en muchos
procesos se añaden productos químicos que impiden la reutilización del agua y gran parte de las
industrias están situadas cerca de las costas, que
vierten al mar el agua utilizada.
• A menudo, una expansión notable del riego a escala
local, especialmente de pequeños sistemas con escorrentía o recarga de agua que puede utilizarse en
otros lugares, es compatible con una gran atención
nacional a las necesidades industriales o domésticas.
• Los campesinos pobres, que ya son los más afectados
por la escasez de agua, serán los más vulnerables si el
calentamiento mundial aumenta las tasas de evaporación y la irregularidad de las precipitaciones, y son los
menos capaces de superar esos perjuicios. Necesitan
redes de seguridad si se adoptan medidas para suprimir las subvenciones al uso del agua, como se propugna con frecuencia por motivos de eficiencia.
95
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
• A menudo, la agricultura está gravada con impuestos implícitos más elevados que otras actividades
(por ejemplo, a través de las políticas comerciales);
los recortes de las subvenciones al agua para usos
agrícolas no deben dilatarse por esos motivos, pero
cuando menos deben ir acompañados de la reducción de esos ‘impuestos’.
• Deben adoptarse medidas complementarias destinadas a ahorrar agua en la agricultura recurriendo
a métodos que utilicen mano de obra, y a desplazar
el control del agua y de los activos de extracción de
agua hacia los campesinos pobres.
La producción agrícola, el agua y los activos de
extracción de agua para los campesinos pobres
El riego ha favorecido incrementos ingentes de los
rendimientos agrícolas, la intensidad de cultivo y,
por ende, los ingresos de los pequeños productores y
de los empleados, sacando a centenares de millones
de personas de la pobreza y reduciendo su vulnerabilidad a la escasez de las precipitaciones. La
Revolución Verde de -, que permitió una
enorme reducción de la pobreza rural y urbana, ha
tenido repercusiones mucho más intensas en la producción y la pobreza en las zonas de regadío que en
los demás lugares. Pese a la necesidad de reorientar la
nueva tecnología agrícola en las zonas de secano, perder el progreso conseguido en el pasado con el riego
o no difundirlo allí donde sea apropiado, especialmente en África, sería una tragedia para los pobres y
para los suelos del mundo entero; si los pobres no
pueden obtener trabajo y alimentos suficientes de
unas tierras bien regadas, ellos y sus proveedores se
verán impulsados a sobreexplotar unas tierras áridas
muy frágiles. Se ha descuidado el microrriego tradicional controlado por los agricultores o mejorado en
favor de sistemas modernos antieconómicos, particularmente en África occidental,47 pero también deben
afrontarse los problemas que plantean los grandes
embalses; el riego en gran escala sigue siendo esencial
para la producción de alimentos y la creación de
empleo de forma ambientalmente sostenible, elementos necesarios para combatir la pobreza rural.
El riego puede contribuir a aumentar los rendimientos y reducir la pobreza rural. En el Proyecto de
Desarrollo Rural del Sudoeste que se llevó a cabo en
Bangladesh con el apoyo del  se instalaron pozos
96
entubados y se proporcionaron a los pobres créditos
para comprar insumos; transcurridos cinco años, los
rendimientos netos de una pequeña explotación tipo
(de un acre de extensión) aumentaron más del %.
Pero cabe preguntarse si los pobres consiguen activos
de extracción de agua. Aunque en la India el riego
está más extendido en las pequeñas explotaciones que
en las de mayor tamaño, esto se debe principalmente
al hecho de que en las zonas en las que el agua es
escasa se necesitan mayores extensiones de tierra
incluso para sobrevivir. En la India, la pobreza y la
variabilidad son menores en las zonas de regadío. En
la mayoría de los estados, suelen coincidir el acceso al
riego con la existencia de grandes explotaciones y, por
tanto, con un régimen de cultivos múltiples. A nivel
local, los que no son pobres tienen mayor o mejor
acceso al riego que los pobres. En Andhra Pradesh, las
grandes explotaciones están concentradas aguas
arriba del canal de la orilla izquierda del Tungabhadra
y las fincas pequeñas en las zonas aguas abajo; en consecuencia, los pobres consiguen agua para sus fincas
más tarde y de forma menos fiable. Con frecuencia,
el acceso al agua está condicionado también al acceso
a otros recursos (como el crédito) y a la representación política. En el sur de la India, la ‘conexión orgánica’ tiene gran influencia sobre la distribución del
agua. Los organismos burocráticos que administran
el riego favorecen muchas veces a los más poderosos
(desde el punto de vista financiero) al confeccionar
las listas para la distribución del agua.48
El acceso al riego es especialmente difícil para las
mujeres. En Kenya, dado que los derechos de utilización del agua se adjudican en cada comunidad en
función de la contribución al mantenimiento (tarea
de la que se encargan los hombres), las mujeres no
pueden obtener directamente activos de extracción
de agua. Deben pagar a los hombres el agua para el
riego; algunas viudas han tenido que abandonar la
agricultura de regadío. En Burkina Faso, algunas
mujeres obtienen en préstamo tierras de regadío en la
estación seca para cultivar hortalizas; en el Ecuador,
las mujeres dependen en gran medida de las redes
sociales. En dichos casos, obtienen derechos sobre el
agua con carácter anual y de forma puntual, pero no
derechos permanentes de utilización de activos de
extracción de agua. El acceso es inseguro y está condicionado, en parte porque está vinculado con los
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
derechos limitados de las mujeres sobre la tierra.
Lamentablemente, los proyectos que afrontan este
problema facilitando riego para cultivos de los que
tradicionalmente se encargan las mujeres sin modificar las estructuras de poder, los incentivos o las normas sociales, pueden causar que esos cultivos se conviertan en cultivos ‘masculinos’, al igual que el control del activo de extracción de agua, como ocurrió
en el caso del arroz de regadío en un proyecto del
 en Gambia.49
Sin embargo, incluso una participación parcial de
esas características en proyectos de riego puede ser
positiva para las mujeres. El consumo aumentó entre
las mujeres en el caso de Gambia, aunque su posición
social y su control sobre los activos no mejoraran.
Además, pueden emplear el agua para las necesidades
domésticas. Pero el sector público, las  y los
donantes interesados pueden facilitar incentivos al
riego, normas de participación y ordenación, y modalidades organizativas que tengan en cuenta las necesidades agrícolas y de otro tipo de las mujeres y de los
hogares encabezados por mujeres. Una gran  de
Bangladesh, Proshika, ha financiado y capacitado
principalmente a grupos de mujeres para que controlen los activos de extracción de agua y la vendan a los
agricultores, principalmente a hombres.50
Teniendo en cuenta el abastecimiento total de agua
a la agricultura, los pobres pueden obtener más beneficios del agua o de los activos de extracción de agua
mediante la redistribución o la mejora de la eficiencia.
¿Pueden ir ambas unidas? ¿En qué medida afectará la
participación de los pobres en los activos de extracción de agua a la eficiencia hídrica, que incluye la sostenibilidad? Generalmente, la tierra da al menos los
mismos rendimientos en las pequeñas que en las
grandes explotaciones, pero ¿qué decir del agua?
Aunque no existen muchos datos al respecto, probablemente ese mismo principio es aplicable también al
agua. Los agricultores grandes, ricos, encontrarían
rentable ahorrar agua (y tierra) empleando capital;
los pequeños agricultores, utilizando o contratando
mano de obra. En conjunto, la eficiencia económica
de la utilización del agua en la agricultura es reducida;
sería bueno para la sociedad (aunque no siempre lo
sea para determinados agricultores) hacer más hincapié en reducir los derrames, las pérdidas, las filtraciones, la evaporación, la obturación de los conductos de
agua por las malas hierbas, las deficiencias de drenaje,
la desviación de agua para sumergir malezas (como en
el Proyecto de Irrigación y Colonización de Kirindi
Oya, en Sri Lanka, financiado por el ) y los obstáculos a la recarga de los ríos y acuíferos generados
por riegos o drenajes a deshora o mal ubicados. ¿Qué
se puede hacer al respecto?
• La realización de obras públicas recurriendo a mano
de obra desempleada durante la temporada baja,
como en el programa de alimentos por trabajo en
Bangladesh y el Plan de Garantía del Empleo ₍₎
en la India, pueden contribuir al mantenimiento
del riego y el drenaje.
• Reducir o eliminar las subvenciones al agua normalmente supone un incentivo para evitar el despilfarro.
• También lo es reducir el prestigio (y a veces la
corrupción) atribuido a la construcción de grandes
embalses y a la distribución de agua desde ellos, y
aumentarlo en relación con su mantenimiento, de
importancia vital pero poco valorado.
• Una mejor integración de los sistemas de investigación, extensión y ejecución sobre cuestiones relativas al agua y los cultivos también contribuye a
aumentar la eficiencia económica en el empleo del
agua y, por tanto, la mayor disponibilidad de agua
para los pobres.
Activos de riego que más benefician a los pobres
Entre los sistemas de riego en pequeña escala gestionados por los agricultores cabe mencionar los pequeños estanques y pozos someros individuales, principalmente en Asia; el riego por inundación en los
valles (fadama) como en Nigeria, las pequeñas obras
de desviación de cursos de agua (molapo), como en
gran parte de África meridional, la desviación de ríos
de arena y los sistemas de captación de aguas pluviales. Estos sistemas pueden ser alternativas de bajo
costo a los grandes proyectos de riego, más fáciles de
administrar desde la base, basados en conocimientos
tradicionales pertinentes a nivel local y, sin embargo,
con buenas tasas de rendimiento muchas veces
debido a la ordenación mejorada de los cultivos y los
recursos hídricos que los acompañan. Además, con
frecuencia ofrecen a los pobres acceso a agua para el
riego. En la India, los pequeños pozos individuales
eran el activo de riego que más utilizaban las fincas
pequeñas a finales de los años setenta, seguidos de los
97
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
estanques, y, a gran distancia, de los sistemas de
embalses y los pozos entubados, que exigen la compra o el acceso negociado a activos importantes. En
América Latina, en la mayoría de los arrozales de
regadío se utilizan sistemas pequeños desarrollados
por agricultores que derivan agua de los cursos de
agua, ríos y pozos. En Filipinas, en casi la mitad de la
superficie de regadío se utilizan esos sistemas pequeños, con la participación de asociaciones locales. En
el recuadro . se ilustra la función de los dambos en
África meridional.51
En los sistemas de riego en pequeña escala puede
haber normas más claramente definidas sobre la distribución y el mantenimiento. Sus miembros pueden
ser poco numerosos, unidos y homogéneos; los arreglos institucionales pueden ser de carácter local y funcionar de forma expeditiva; y las mujeres pueden tener
una participación mayor. Sin embargo, los sistemas de
Recuadro 3.10: Los dambos gestionados por agricultores en Zimbabwe
¿Por qué en África subsahariana se explota menos del 15% del potencial de riego, mucho menos que en ningún otro lugar?
• Debido en parte a la dependencia de consultores o contratistas extranjeros con poder de mercado, los sistemas de
riego medianos/grandes con control total son más costosos por hectárea: USD 8 300 (en dólares de 1995) frente a
USD 6 800 en África del Norte y USD 2 500 en Asia meridional. Añadiendo los costos indirectos correspondientes a
la infraestructura social, los costos de explotación en África se aproximan a USD 18 300 por hectárea. El riego en
pequeña escala con control total del agua no es más barato si se calculan todos los costos de la mano de obra de los
campesinos y de las prospecciones.
• Muchas de las inversiones en riego que se hicieron anteriormente dieron malos resultados. En el decenio de 1980, de
un total de 15 proyectos que se ejecutaron con financiación del Banco Mundial, cinco dieron rendimientos superiores
al 10%, pero seis arrojaron una tasa de rendimiento negativa. La situación mejoró a finales de los años ochenta y en los
años noventa (en que las condiciones meteorológicas fueron más normales y disminuyó la discriminación de la agricultura en materia de precios) y el rendimiento medio fue del 9% en 11 proyectos de riego por gravedad, del 13% en
siete proyectos basados en la utilización de bombas y del 14% en cinco proyectos mixtos.
• Muchos proyectos no son sostenibles, ya sea financiera o ambientalmente, y en muchos casos no existe la suficiente
capacidad de gestión. Los sistemas en pequeña escala controlados por los gobiernos no dieron mejores resultados que
los grandes sistemas, pese a que presentaban perspectivas más favorables.
¿Puede ser útil la expansión del riego en pequeña escala controlado por los agricultores? En Zimbabwe, los huertos de
regadío en los humedales dambo ilustran una modalidad de aprovechamiento del agua mediante un sistema autóctono de
bajo costo. El control a cargo de las comunidades locales, que asignan tierras para los cultivos hortícolas, presenta ventajas sobre muchos sistemas de riego convencionales y permite gozar de flexibilidad en el aprovechamiento del agua.
Los agricultores dambo cercan una parcela y excavan canales entre los canteros, añadiendo en muchos casos un pozo
somero. El agua llega a las plantas principalmente mediante el riego subterráneo de la zona radicular. La inversión necesaria es inferior a USD 500 por hectárea, de manera que los dambos son más asequibles para los pobres que los sistemas
convencionales de riego (USD 2 000- USD 10 000 por hectárea); los costos corren por cuenta de los campesinos. Los
dambos dan un rendimiento doble que el riego convencional; el aprovechamiento flexible del agua permite a los agricultores diversificarse y producir cultivos hortícolas de gran valor.
Pese a su potencial, se han prohibido nuevos dambos en Zimbabwe desde 1975 para prevenir la erosión y proteger el caudal aguas abajo. Ahora bien, si se utilizan los sistemas de aprovechamiento del agua autóctonos sin disponer tuberías profundas ni recurrir al bombeo mecanizado, los dambos no tienen por qué ser erosivos y el agua que no utilizan los cultivos
sigue fluyendo aguas abajo. Como los dambos son mucho más productivos que el cultivo de secano y son la fuente principal de producción de los campesinos de las zonas comunales (y causan menos erosión al suelo y el agua), pueden aliviar
la presión sobre los recursos en las zonas de montaña. En la actualidad existen alrededor de 15-20 000 ha de dambos en
Zimbabwe, frente a 150 000 ha regadas con sistemas convencionales, de las que una proporción mucho menor se encuentra bajo control de los pobres, y existe potencial para poner en explotación otras 60 000 ha. Los dambos son también
numerosos en muchas otras zonas de África meridional y occidental, particularmente en Malawi y Sudáfrica. El sistema de
cultivo dambo ofrece perspectivas especialmente favorables para los campesinos pobres; en su mayoría, los dambos se
encuentran en los lugares en los que vive la mayor parte de ellos; sostienen los cultivos hortícolas intensivos en mano de
obra y ofrecen un rendimiento decoroso por hombre y día. Pero su expansión exige la aceptación legal, la mejora de la
comercialización y la existencia de instituciones que impidan la sobreexplotación del agua.
Fuentes: Rosegrant y Perez 1997; Jones 1995; Rukuni et al. 1994; Meinzen-Dick y Makombe 1999; Hazell et al. 2000.
98
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
riego en pequeña escala controlados por sus miembros
presentan algunas limitaciones. No existe un organismo externo que asuma el riesgo y la falta de capacidad financiera o de endeudamiento puede retrasar
su puesta en marcha y las inversiones, en perjuicio del
crecimiento y la equidad. Los sistemas pequeños no
abarcan generalmente cuencas hidrográficas o acuíferos enteros, y ello incrementa los problemas aguas
abajo, respecto de los cuales es preciso negociar para
evitar la desigualdad.52 Sobre todo, el diseño y gestión
del riego son muchas veces antieconómicos, o incluso
inviables, a unos niveles demasiado pequeños para
tener en cuenta las fronteras, pendientes, caudales,
recursos hídricos y canales de cuencas hidrográficas
grandes e integradas o incluso cuencas fluviales.
Por esas razones, y para explotar algunos lagos y ríos
africanos infrautilizados de manera eficiente y sostenible, seguirán siendo necesarios los proyectos en gran
escala, a menudo con la construcción de embalses. Es
cierto que esos sistemas pueden concentrar el agua en
las élites y los agricultores aguas arriba; vincularlos con
el núcleo dirigente de unas burocracias del riego a
veces corruptas, provocando incertidumbre acerca del
agua a la población aguas abajo y a los pobres; debilitar la visión global y la participación en el mantenimiento,53 dando lugar a largas y frecuentes interrupciones en el servicio que perjudican sobre todo a los
campesinos pobres, que no pueden permitirse otras
formas de acceso privado al agua; y suscitar el riesgo de
superar niveles mínimos establecidos en cuanto al perjuicio ambiental, produciendo especialmente problemas de salinidad y anegamiento, como en algunas
zonas del Pakistán. Pero en muchos casos, esos problemas se han solucionado a medida que van apareciendo
mercados del agua. Es posible que los pobres no puedan ser propietarios de una parte de un gran sistema
de riego, pero pueden comprar el agua. También
deben hacerlo los más acomodados aguas abajo, que
en tales casos recurren muchas veces a las aguas freáticas, dejando a los pobres la posibilidad de comprar y
controlar parcialmente las aguas superficiales.
La fijación de precios de las aguas freáticas tiene efectos complejos. Sorprendentemente, goza de gran aceptación: los agricultores pueden prescindir de los sistemas públicos de abastecimiento mediante pozos entubados o artesianos subvencionados (pero con frecuencia ineficientes) y pagar precios elevados por un abas-
tecimiento privado fiable, como en la India septentrional. Sin embargo, a medida que aumentan los
pozos entubados y se generaliza su utilización, desciende el nivel freático, perjudicando a los campesinos
y las familias (generalmente más pobres) que utilizan
pozos o tuberías poco profundos. Pero los mercados
del agua pueden facilitar el acceso a los pobres, aunque
no posean bombas ni pozos profundos; en México, los
campesinos de los ejidos pobres gozan de buenas condiciones de acceso al riego con agua superficial porque
los agricultores privados menos pobres han construido
pozos entubados para regar sus cultivos de gran valor.
En Bangladesh, los pequeños productores se benefician más de los pozos entubados profundos que los
grandes agricultores; como suelen dedicarse más al
cultivo de variedades de alto rendimiento, les resulta
beneficioso regar un mayor porcentaje de tierra.54
Los pobres pueden beneficiarse de los pozos poco
profundos mientras no compitan por las aguas freáticas con los pozos más profundos, en una batalla perdida. En una zona de Bangladesh, el acceso a los
pozos someros beneficiaba a los más pobres más que
el acceso a pozos profundos o a la tierra; las familias
que no tenían tierra adquirían bombas muy poco
potentes, pensadas para extraer agua para beber, y
recorrían las explotaciones bombeando agua día y
noche para venderla a los agricultores en la temporada
de mayor actividad; era un trabajo intensivo en mano
de obra e incómodo, poco atractivo para los ricos,
pero una tabla de salvación para los más pobres. Los
costos de capital por unidad de agua distribuida eran
más bajos (y los costos de la mano de obra más elevados) que en el caso de los pozos entubados profundos,
de manera que los pozos someros eran más accesibles
y atractivos para los pobres. Además, las bombas
manuales no exigen grandes desembolsos en combustible. Por ejemplo, la bomba accionada por pedal, en
la que fue pionero Bangladesh, se puede utilizar en
pozos poco profundos, sólo exige una pequeña inversión de capital y utiliza energía humana; en , la
mayor parte de los que la utilizaban eran muy pobres
y gozaban de una gran aceptación social. Aunque
estos sistemas no tienen capacidad para dar servicio a
muchos agricultores o a zonas muy extensas –los
pozos son someros o producen pequeñas cantidades
de agua de una vez– tienen un gran potencial para los
pequeños productores individuales.55
99
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
Activos de agua y de extracción de agua productivos:
aumentar el acceso y los beneficios de los pobres
Con unas políticas adecuadas, incluso el establecimiento de redes de seguridad, la eliminación de las
subvenciones y el acceso al mercado del agua pueden
ser de gran ayuda para que los campesinos pobres
consigan control sobre el agua. Sin embargo, el control sobre un activo de extracción de agua da mayor
seguridad respecto de este recurso. ¿Cómo conseguir
que los campesinos pobres consigan más activos de
extracción de agua o que éstos sean más productivos?
• Las autorizaciones para excavar pozos y bombear
agua pueden regular el bombeo de los recursos de
aguas freáticas, imponiéndose multas o prohibiéndose la actividad cuando hay un exceso de bombeo.
Esto podría beneficiar a los campesinos más pobres
que utilizan pozos poco profundos. Aunque existe
el grave riesgo de que los encargados de la regulación traten de obtener ventajas personales y caigan
en la corrupción (perjudicando a los pobres), los
efectos que la extracción privada de agua sin restricciones puede tener aguas abajo y en la distribución son tan significativos que su reglamentación se
ha generalizado hasta casi hacerse universal.
• Las tecnologías del riego deben responder a las
necesidades del usuario. En el caso de los campesinos pobres, esto significa en muchos casos recurrir a
métodos tradicionales como los dambos (recuadro
.) o adoptar una tecnología poco costosa, fácil
de utilizar y mantener. Sin embargo, los sistemas de
riego en gran escala, con una gestión del agua
impuesta desde arriba, proporcionan agua, alimentos y trabajo a muchas personas pobres; aunque
generalmente plantean problemas graves de sostenibilidad y de gestión, se pueden solventar con una
gestión más participativa y la utilización de nuevas
tecnologías como el riego rotatorio y los caballones.
• Se puede prestar ayuda a los pobres para que inviertan en sus propios pozos, bombas, etc., facilitando
crédito, asistencia técnica, distribución de insumos, actividades de extensión y datos hidrológicos.
Incluso las personas que carecen de tierra pueden
tener un equipo de riego en propiedad.
• La adquisición de activos de agua ilustra cómo se
puede ayudar a los pobres si se gestiona adecuadamente el cambio de funciones de los interesados que
se está produciendo, y, más aún, si los pobres influ100
yen en él mediante la sociedad civil. En esta nueva
situación, los gobiernos reducen su papel en la producción y las subvenciones y ofrecen incentivos que
fomentan el suministro privado competitivo para los
pobres. Sin embargo, la experiencia relativa al agua,
con sus numerosas externalidades y efectos a largo
plazo, pone de manifiesto que para que un gobierno
favorable a los pobres pueda crear un entorno adecuado para el sector privado mediante la aplicación
de leyes, la educación y la información en gran escala
son necesarias pero no suficientes para beneficiar a
los pobres. Los gobiernos deben dirigir hacia ellos
los beneficios, en su función de facilitadores, suministradores de redes de seguridad y reguladores de
los efectos externos y ocultos, y los agricultores y trabajadores deben controlar más activos de extracción
de agua. Dado que los pobres utilizan su trabajo para
ahorrar agua, ello debería aumentar la eficiencia en
el suministro y utilización de los recursos hídricos.
Las asociaciones de usuarios del agua pueden contribuir a que los activos de extracción de agua, especialmente los sistemas públicos de riego en gran escala
degradados, estén bien gestionados, den respuesta a
las necesidades de los usuarios y sean sostenibles. Pero
lo cierto es que los pobres han participado apenas en
los proyectos de riego en pequeña escala que se han
llevado a cabo en África occidental y central.56 En los
sistemas de riego, la contribución en forma de trabajo
debe ser aceptada como sustituto de la contribución
financiera, de manera que los pobres puedan acceder
al agua para riego de forma legítima y con facilidad.
Las asociaciones de usuarios del agua pueden contribuir también a garantizar que se beneficie en igual
medida la población aguas arriba y aguas abajo,
puesto que el riego eficiente y equitativo depende de
la cooperación de todos los que forman parte del sistema de riego. Una planificación adecuada en la que
los campesinos conozcan la programación del canal de
riego y participen activamente en las decisiones relativas a las modalidades de distribución del agua,57 contribuirá a un acceso más equitativo al riego.
Acceso de los campesinos pobres a los activos de
agua y de extracción de agua para el consumo
También en el consumo, el despilfarro de agua y las
políticas erróneas de incentivos de precio contribuyen a aumentar el déficit de agua a escala mundial y
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
los graves problemas de escasez en el plano local,
pero se afrontan mediante unas prioridades políticas
que reflejan el poder y los intereses de los ricos de las
zonas urbanas. Por ejemplo, los perjuicios para la
salud de la población urbana se afrontan adecuadamente con medidas públicas encaminadas a mejorar
el abastecimiento de agua y el saneamiento, pero el
gasto por persona es mucho menor para afrontar los
problemas rurales, que son de mayor gravedad.
En muchas regiones en desarrollo, la escasez, la distancia y la contaminación del agua destinada al consumo imponen unos elevados costos de suministro y
causan daños a la salud, particularmente de los
niños.58 La carga es especialmente pesada para los
campesinos pobres. Disponer de agua de mayor calidad para usos domésticos les permitiría también
obtener más rendimientos de otros activos como la
tierra. También la creación de activos educativos se
resiente cuando las muchachas deben transportar el
agua o los niños dejan de acudir a la escuela por
sufrir enfermedades transmitidas por el agua.
Pero para que la disponibilidad de agua salubre en
las zonas rurales tenga los efectos más beneficiosos
sobre la salud debe complementarse con sistemas de
saneamiento y con la educación en materia de
higiene. En el estado de Imo, en Nigeria, el agua de
los pozos era salubre, pero se contaminaba durante el
transporte y el almacenamiento y por el contacto con
las manos de los usuarios. Adoptar un conjunto de
medidas sobre el agua relacionadas con la salud
–abastecimiento de agua salubre, saneamiento y educación– puede ser mucho menos eficaz en cuanto al
costo para reducir la mortalidad de la población rural
pobre que distribuir el gasto que comportan destinando una parte a esas medidas y otra a adoptar políticas que permitan mejorar directamente la nutrición
infantil, como se hizo en Narangwal (en la región del
Punjab en la India) en el decenio de . De todas
formas, el examen exhaustivo de más de  estudios
sobre los efectos de una mejora viable del abastecimiento de agua y del saneamiento en países en
desarrollo que se llevó a cabo en  indicó que
reduciría el número de muertes producidas por la
diarrea entre los niños de menos de cinco años en
 millones al año, es decir, la quinta parte del número
total de fallecimientos por todas las causas.59 La incidencia de la enfermedad y los beneficios que pueden
derivarse de la mejora del agua se dejan sentir en
mayor medida sobre la población rural pobre; lo
mismo ocurre respecto de las dificultades de mantener
y sostener el equipo necesario para mejorar la calidad
del agua, y conseguir el apoyo de personas influyentes
expuestas a la infección para sufragar los costos.60
Además del perjuicio que causa el agua insalubre, el
acopio de agua, especialmente en las tierras secas
remotas, entraña para las mujeres y los niños pobres
de las zonas rurales mucho tiempo y esfuerzo, pérdida
de energía y exposición a insectos vectores de enfermedades. La existencia de una bomba de mano o de
una fuente pública en las aldeas reduce la carga que
supone trasportar agua a largas distancias, disminuye
la pérdida y las necesidades de agua, y su contaminación, y redunda en beneficio de la salud.61 En una
aldea mozambiqueña con una fuente en la plaza, las
mujeres dedicaban sólo  minutos al día a recoger
agua, frente a los  minutos que se invertían en las
aldeas en las que para tener acceso al agua era preciso
realizar un trayecto de dos horas; en la aldea en la que
había una fuente, las mujeres disponían por término
medio de  minutos de descanso cada día (frente a
 en las aldeas que no tenían fuente) y se utilizaba
un mayor volumen de agua.
Cómo aumentar el acceso de los campesinos pobres
al agua para el consumo y a otros activos conexos
El objetivo del Decenio Internacional del Agua
decretado por la Asamblea General de las Naciones
Unidas en  era conseguir ‘agua y saneamiento
para todos’. Se instalaron millares de sistemas de
abastecimiento de agua pero fueron menos los que
perduraron. En las zonas rurales, la dispersión de los
asentamientos dificulta el abastecimiento de agua y el
mantenimiento de los sistemas. Además, el crecimiento demográfico enmascara las mejoras. En ,
de  a  millones de habitantes de zonas rurales
carecían todavía de un sistema de abastecimiento de
agua ‘formal’.62 Muchas aldeas no disponen siquiera
de bombas manuales comunitarias y utilizan agua de
los ríos, manantiales, depósitos o pozos excavados a
mano de los que sacan agua con un cubo y una soga,
lo que eleva los costos de transacción y perjudica a la
salud. Una parte de la población rural compra el
agua a vendedores ambulantes, pero el precio suele
ser muy elevado. En El Nahud, en el Sudán, algunas
101
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
familias pobres gastan hasta la mitad de sus ingresos
en efectivo en la obtención de agua potable.63
La lentitud de los progresos en este aspecto se debe
en parte a la falta de fondos, pero sobre todo a los tipos
de tecnología y a la ausencia de incentivos, información e instituciones adecuados para que los usuarios
pobres puedan manejar y mantener esos sistemas. En
los años setenta, el % cuando menos de los proyectos de instalación de bombas manuales eran insostenibles.64 Las tecnologías, y los sistemas e incentivos para
mantenerlas, deben ser adecuados a la realidad rural y
ello equivale en muchos casos a activos de extracción
de agua individuales, cada uno de ellos controlado por
una familia pobre (o por un grupo reducido de familias que tengan entre ellas una estrecha relación).
Los sistemas comunitarios en mayor escala requieren intereses y contribuciones comunes que puedan
ser controlados. En el decenio de  se introdujo el
sistema de explotación y mantenimiento a nivel de
aldea ₍₎ para que la comunidad pudiera controlar
su propio abastecimiento de agua, reduciendo el
tiempo de inactividad de las bombas mediante un sistema sencillo de mantenimiento comunitario y la
reparación rápida de las averías. Para ello es necesario
disponer de bombas manuales de fácil mantenimiento, conseguir localmente las piezas de repuesto,
designar a una persona capacitada de la aldea para que
se ocupe del mantenimiento y la reparación a cambio
de una retribución y, por consiguiente, que se efectúen pagos regulares a un fondo comunitario. Aunque
a veces ha funcionado bien, este sistema ha demostrado tener graves deficiencias. Los donantes no aprovecharon muchas tecnologías locales y se prestó más
atención a los equipos (que a menudo se complicaron
por las diferencias en dichos equipos entre los donantes) a expensas de la capacitación, el mantenimiento y
la gestión locales. En muchos casos no se consiguió la
aceptación social del sistema y su idoneidad, y la necesidad de importar las piezas de repuesto limitó la posibilidad de que las comunidades pudieran controlar su
propio abastecimiento de agua. Muchas veces, los
usuarios pensaban que la institución que instalaba la
bomba manual tenía la propiedad del sistema y se
mostraban por ello renuentes a asumir la responsabilidad de su funcionamiento y mantenimiento. Un
proyecto del  de rehabilitación del abastecimiento
de agua potable sufrió las consecuencias de la partici102
pación mal organizada de los habitantes de la aldea en
la gestión, agravada por la dependencia del exterior
para conseguir las piezas de repuesto y el combustible,
lo que perjudicó la sostenibilidad.65
Para obtener buenos resultados en los sistemas
comunitarios de abastecimiento de agua en las zonas
rurales es esencial disponer de fondos y de una organización que brinde capacitación e incentivos a las
personas o los grupos encargados del mantenimiento. En la India, en el marco de los proyectos de
abastecimiento de agua del Fondo de las Naciones
Unidas para la Infancia ₍₎, se impartió capacitación a las mujeres, principales administradoras y
usuarias del agua, en el mantenimiento y reparación
de las bombas. En un estado, el gobierno estatal contrató posteriormente a una cooperativa de mujeres
mecánicos para que se ocupara del mantenimiento y
reparación de las bombas en las zonas rurales. En
otro estado, también los hombres que no tenían tierra solicitaron recibir capacitación, pues el aprendizaje de esas técnicas tiene una gran potencialidad de
generación de ingresos.66
Para mantener los aspectos positivos del sistema de
 y evitar la elección impuesta desde arriba de los
activos y la tecnología, que fue muy negativa para el
funcionamiento del sistema, el Banco Mundial promovió el enfoque del agua basado en la demanda
₍₎. Son las comunidades las que inician este proceso, adoptando con conocimiento de causa las decisiones relativas a sus proyectos y la forma de financiarlos. Esta iniciativa, que supone apartarse de los sistemas de abastecimiento de agua basados en la oferta,
podría aumentar la cobertura, reducir el despilfarro,
intensificar la participación comunitaria y mejorar el
mantenimiento y la sostenibilidad al fomentar el
sentimiento de propiedad del sistema. En el ,
ésta se considera como un bien económico y en todos
los países en los que se ha examinado su funcionamiento (Benin, Bolivia, Honduras, Indonesia, el
Pakistán y Uganda) los campesinos pobres se mostraron dispuestos y capaces de sufragar los gastos recurrentes (y una parte del capital) derivados del abastecimiento de agua, si ésta es limpia y se puede conseguir de manera fiable.67
Sin embargo, incluso el cobro de cánones reducidos
sobre el agua puede excluir a los más pobres, a los que,
además, si tienen que pagar el agua, les quedan menos
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
fondos para comprar alimentos básicos. Esta es una
razón que justifica la contribución en forma de trabajo. En el proyecto de Swajal, en la India, las comunidades pobres de las zonas montañosas sólo aportaron su trabajo para sufragar el costo del sistema de
abastecimiento de agua. Por otra parte, las instituciones encargadas del agua deben aprovechar el altruismo
de las comunidades; en último extremo, muchos estarán dispuestos a compartir su pozo con quienes no tienen la posibilidad de hacer aportaciones; en otros
casos, se arbitran subvenciones internamente. En una
de las aldeas de Swajal, la comunidad clasificó a la
población por su riqueza y decidió que los más pobres
contribuyeran menos. En Tanzanía, se eximió a las
mujeres viudas de la obligación de contribuir a financiar el mantenimiento de las bombas manuales.
Sistemas como el  no exigen solamente una contribución en dinero o en trabajo del grupo o de la
comunidad, sino también que el Estado sustituya la
función de proveedor por la de facilitador y regulador
de la calidad del agua (aunque la Comisión Mundial
del Agua subraya acertadamente la función social del
Estado como proveedor de agua en última instancia,
cuando menos) y una mayor participación de las 
(para facilitar la demanda) y del sector privado (para
el suministro de bombas y piezas de repuesto). Es
indispensable que existan los incentivos e instituciones adecuados para impulsar a los interesados a ejercer
sus nuevas funciones.68
Los factores básicos para que los sistemas rurales
de abastecimiento de agua sostenibles lleguen a los
pobres son los siguientes:
• respuesta a la demanda, expresada en la disposición a
hacer aportaciones en efectivo o en forma de trabajo;
• financiación por el usuario cuando menos de los
gastos corrientes;
• tecnología apropiada al nivel de los servicios que
necesita la comunidad, y fácil de manejar, mantener y reparar, con energía y piezas de repuesto asequibles y disponibles localmente;
• formación de grupos de usuarios del agua, desde unas
pocas familias a comités comunitarios, para administrar la financiación y manejar, mantener y reparar la
parte que les corresponde del sistema de abastecimiento de agua; en esos grupos se ha de incluir a la
clase trabajadora pobre, especialmente las mujeres, de
manera que no suponga una carga excesiva para ellas;
• educación complementaria sobre higiene, apoyo al
saneamiento y a la nutrición de los niños de menos
de cinco años con retraso de crecimiento y de las
mujeres gestantes, para conseguir el impacto más
eficaz en cuanto al costo sobre la salud;
• subvenciones dirigidas eficazmente, de forma que
los presupuestos públicos puedan dedicarse a
aumentar la cobertura, teniendo en cuenta al mismo
tiempo la disposición de algunas comunidades a
conceder subvenciones cruzadas, e
• instituciones e incentivos apropiados para todos los
interesados, incluyendo el desempeño adecuado de
la función social del Estado respecto del agua.
LOS ACTIVOS
DE GANADO Y LOS
CAMPESINOS POBRES
Beneficios para los pobres del control de
los activos de ganado
En muchas regiones,69 los campesinos pobres tienen
una gran dependencia de los ingresos derivados de la
producción ganadera, aunque raramente pueden permitirse consumir productos de origen animal, que
deben intercambiar por alimentos básicos con un costo
menor por caloría. Sin embargo, paradójicamente, los
pobres a) dependen especialmente de los ingresos procedentes de la ganadería no en aquellos lugares donde
el comercio es fácil y poco costoso, sino en las tierras
secas poco pobladas donde el comercio tiene unos costos de transacción muy elevados, y b) tienen un control
relativamente escaso del ganado mayor, es decir, el que
produce más regular y fácilmente productos comercializables (como el ganado bovino, el búfalo de agua y los
camellos). La explicación de esta paradoja indica qué
productos y políticas ganaderos pueden mejorar los
medios de subsistencia de los pobres.
En las zonas áridas, la ganadería extensiva trashumante es el único uso de la tierra capaz de sostener a
la población. En las tierras semiáridas, el ganado
mayor complementa como fuente de ingresos a los alimentos básicos secundarios (maíz, mijo, sorgo, raíces
y tubérculos). En las regiones semiáridas de Asia y
algunas de África, el ganado está integrado en los sistemas de subsistencia de los pequeños productores y
los jornaleros mediante sistemas agropecuarios mixtos:
los animales proporcionan fuerza de tracción y estiércol para los cultivos y se mantienen con los residuos de
los cultivos y con el pasto. Los animales de gran
103
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
tamaño favorecen la productividad de la tierra y la
mano de obra al ofrecer fuerza de tracción en grandes
extensiones con unas condiciones físicas o económicas
intermedias entre aquellas que resultan adecuadas para
el uso del tractor y las más apropiadas para la agricultura de la azada.70 Los pobres pueden beneficiarse del
control de los activos de ganado, especialmente en las
zonas de tierras recién colonizadas o cuyas fronteras se
pueden ampliar, pero sólo si existen instituciones
apropiadas para la adquisición, administración y
comercio. En el marco del Proyecto de Desarrollo de
Pequeñas Explotaciones de Ganado Vacuno ejecutado
por el  en Sumatra se facilitó a los trashumantes
animales de tiro que debían sufragarse en especie
devolviendo dos crías en un plazo de cinco años. Esta
medida permitió aumentar la superficie cultivada en
promedio de , a , ha, duplicándose los ingresos.71
La cría de ganado aporta varios beneficios a los
pobres:
• Proporciona alimentos directamente; los pobres
consumen una pequeña parte de ellos y el resto lo
venden y obtienen dinero en efectivo, que utilizan
para adquirir alimentos básicos.
• El estiércol puede ser utilizado como abono o
como combustible.
• El ganado supone un ahorro favorable a los pobres,
al ser en gran medida el trabajo (por ejemplo,
mediante el ordeño) la fuente de los rendimientos.
• En los momentos de crisis se puede vender los animales, que en muchos casos se conservan con esa
finalidad.72 Sin embargo, cuando una situación
difícil, por ejemplo la sequía, afecta prácticamente
a todo el mundo en una zona, muchos tratan de
vender el ganado y comprar cereales, de manera
que disminuye el valor de los animales y se encarecen los cereales. Ello reduce la importancia de los
‘ahorros en forma de ganado’ de los pobres para la
seguridad alimentaria, especialmente si, como en
gran parte de África, el ganado está muy desigualmente distribuido, con muy pocos posibles compradores con poder adquisitivo.
• La venta del ganado en los momentos difíciles también protege de la pérdida de otros activos. En un
estudio realizado en el norte de Nigeria, quienes
carecían de ganado al iniciarse el estudio tenían un
12% menos de tierra cuatro años más tarde y los
que lo poseían conservaban la misma superficie.73
104
Dado el valor de los activos, una combinación de
ganado y tierras de cultivo genera mayores ingresos
que la posesión de uno solo de esos activos, debido a
los estrechos vínculos existentes entre la producción
agrícola y ganadera, la flexibilidad que otorga cada
uno de ellos respecto del otro (como la posibilidad de
elegir el momento de arar y cultivar la tierra) y las
dificultades que plantean los mercados de arrendamiento de ganado. Los agricultores minifundistas de
Zimbabwe que combinan la agricultura y la ganadería obtienen dos veces más ingresos que los que se
dedican solamente a la actividad agrícola.74 Sin
embargo, en las tierras marginales y áridas o semiáridas, la ganadería puede ser el único uso sostenible de
la tierra. En casos menos extremos, el riesgo de la
sequía para los cultivos puede superar incluso el
riesgo para el ganado, especialmente en el caso de los
campesinos pobres con menos posibilidades de
acceso al agua en los momentos de crisis.
La ganadería plantea nuevos riesgos, como las enfermedades, la muerte y el robo del ganado. De todas
formas, como los ingresos de los cultivos son arriesgados, disponer de algunos activos en forma de ganado
vacuno y animales pequeños refuerza la capacidad de
soportar el riesgo, incluso a costa de obtener menos
ingresos.75 Aumentar las posesiones, incluso en activos arriesgados, puede reducir el riesgo, si algunos de
los riesgos no están relacionados (la sequía amenaza
tanto a los cultivos como al ganado, pero por lo general, las plagas, los robos y las inundaciones afectan
mucho más a uno de los dos activos). El ganado, además de reducir el riesgo total, ayuda a controlarlo si se
puede vender en los períodos desfavorables.
Los costos de transacción del ganado mayor son
mucho menores si quien controla ese activo también
posee tierras, lo que no suele ocurrir en el caso de los
pobres. Pero ese problema se puede solventar, permitiendo incluso a las familias sin tierra poseer ganado.
Los servicios cuasi cooperativos, como los que se experimentaron por primera vez en Gujerat (India) y ahora
se han generalizado en el marco de la Junta Nacional
de Desarrollo de Productos Lácteos, recogen diariamente la leche a muchos propietarios (en algunos
casos carentes de tierra) de una sola vaca o búfala de
agua, y en ocasiones proporcionan una pequeña provisión de pienso. Muchas comunidades tienen pastos
comunes, y otras practican la trashumancia, ayudando
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
a trasladar el ganado desde las zonas afectadas por la
sequía, como el caso de los fulani en Nigeria (aunque
con frecuencia los más pobres no tienen acceso a las
cabañeras o no pueden conseguir alimentos para el
viaje). Incluso cuando la escasez de tierra deteriora esas
opciones, la alimentación en los establos permite además a los pobres sustituir la tierra por mano de obra.
Generalmente, los animales pequeños, especialmente
las aves de corral, tienen exigencias mínimas de tierra.
Aunque los campesinos pobres se benefician del
control del activo de ganado, con frecuencia se
encuentran en ese sentido en una posición desfavorable. En Botswana, aunque la mayor parte de los ingresos rurales proceden del ganado vacuno, el % de las
familias campesinas más pobres carecían por completo de él. Pero, como en gran parte de África,
podían intercambiar su trabajo por un cierto control
sobre el ganado de otros, siendo recompensados por el
cuidado del ganado con derechos a productos animales, animales muertos y algunos terneros (el sistema
mafisa). En la aldea de Bayan Tsgaan, en Mongolia, las
familias del cuartil más pobre poseían solamente el
% del ganado de propiedad privada. En cambio, en
Madhya Pradesh (India), la desigualdad era menor en
la propiedad del ganado que en la de la tierra,76 como
en algunas partes de las zonas rurales del norte de la
India, donde los ingresos procedentes de ganado
representan más de la cuarta parte del total, y más aún
en el caso de los pobres. En una aldea del Pakistán, las
pequeñas explotaciones obtienen del ganado más de la
mitad de sus ingresos agrícolas, frente al % en las
explotaciones de mayor tamaño.77
Así pues, el grado en que la ganadería es el medio
fundamental de subsistencia de la población rural
pobre varía enormemente. La forma en que la política relativa a los activos debería centrarse (si es que
debería hacerlo) en proporcionar ganado a los pobres
depende de las circunstancias, pero de todas formas,
en Asia, América Latina, el Cercano Oriente y África
del Norte y algunas zonas de África subsahariana, la
‘revolución ganadera’78 está aumentando de forma
acusada la parte de los recursos agrícolas destinados a
la ganadería y la parte de los cereales que no son consumidos por las personas sino por los animales. En la
mayoría de los casos, los campesinos pobres –que
todavía obtienen la mayor parte del aporte energético, y los ingresos, de los alimentos básicos– no
están en buena posición para beneficiarse de esos
cambios en la estructura y utilización de los activos.
¿Es posible ayudarles a modificar esa situación?
Los pobres, los diversos tipos de activos de ganado
y las políticas relativas a esos activos
Los campesinos pobres no suelen poseer varias especies
de animales, y es más probable que posean aves de
corral, ovejas y cabras que animales grandes. Es mucho
más frecuente también que los niños y las mujeres (que
controlan en el Senegal el % del ganado ovino y
caprino) se ocupen de los animales pequeños. Para que
las políticas relativas a los activos de animales sean
favorables a los pobres es preciso conocer por qué los
hogares pobres poseen animales más pequeños, y si es
conveniente apoyarles en ello o eliminar los obstáculos
que les impiden conseguir un control rentable y seguro
de ganado mayor. Es posible apuntar algunas razones:
• Para comprar y mantener animales pequeños se
necesita menos efectivo, capital y préstamos, en
relación con el trabajo.
• Dado el valor del ganado, disponer de un número
mayor de animales más pequeños simplifica su
venta en los momentos difíciles y reduce el riesgo
derivado de la muerte de un animal.
• Los animales pequeños crecen y se reproducen más
deprisa, y ello reduce el plazo de amortización (los
pobres pagan intereses más elevados y tienen una
mayor preferencia temporal), lo que diluye los riesgos derivados de la enfermedad y permite tener rebaños con animales de edades distintas (incluso en los
rebaños pequeños hay en todo momento animales
maduros de los que pueden obtenerse alimentos).
• Las cabras y ovejas pastan en terrenos más abruptos
y pueden alimentarse de una vegetación más dura
que el ganado mayor (lo que beneficia a los campesinos pobres de las tierras marginales) y frente a
la creencia general causan menos daño en las zonas
ecológicamente frágiles.79
Todo ello lleva a sugerir dos formas de reducir la
pobreza. La extensión ganadera, el suministro de
bienes públicos y la investigación deberían tratar en
mayor medida de mejorar la explotación intensiva en
mano de obra de rebaños reducidos de animales
pequeños, por ejemplo, mediante un mejor tratamiento de las enfermedades infecciosas. En segundo
lugar, deberían eliminarse los obstáculos artificiales o
105
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
no económicos al control del ganado mayor mediante
un mejor acceso a pequeñas subastas de ganado dispersas, como se intenta hacer en Botswana, o
mediante servicios de cooperativas para la recogida y
elaboración rápidas de pequeñas cantidades de leche.
La provisión o subvención de explotaciones ganaderas, una política ganadera muy extendida en África
oriental y meridional hasta bien entrados los años
noventa,80 ha resultado contraproducente para los
pobres. Cercar las tierras comunales para crear explotaciones ganaderas priva de pasto a sus rebaños de
animales pequeños (y a los pocos animales bovinos
que poseen); los grandes ganaderos sustituyen a los
pastores que cuidan el ganado por cercas, reduciendo
la demanda de mano de obra entre los pobres.
El control de activos de ganado puede ayudar a los
pobres aunque no los posean en propiedad. Sin
embargo sólo los propietarios se benefician de la función crucial del ganado como objeto de ahorro o de
venta, y es mucho más probable entre los grandes
propietarios de rebaños que entre los más pequeños
que el equipo sustituya a la mano de obra. No obstante, los costos y beneficios del ganado pueden ser
compartidos de manera que ayude a los pobres,
como en el caso del sistema mafisa en Botswana, o
como en Nepal, donde las familias que disponen de
más de cinco búfalos a menudo arriendan uno a los
más pobres y comparten los beneficios.81
De la misma forma que los grandes cultivadores de
tabaco o algodón pueden convertirse en contratistas
de insumos y servicios, mientras los pobres se ocupan
del cultivo en pequeñas unidades, con beneficios para
todos, también los grandes propietarios de ganado
están en buena situación para dedicarse a la explotación, financiación y venta de productos elaborados
(pieles y cueros, curtido, elaboración de productos
lácteos). De esa forma se crean nuevos empleos, a los
que acceden a menudo las mujeres, y el control del
ganado está cada vez más en manos de pequeños pastores. Es importante y posible favorecer esos cambios.
OTROS ACTIVOS
FÍSICOS Y LA REDUCCIÓN
DE LA POBREZA RURAL
El sector rural no agrícola
Los hogares pobres tienen habitualmente distintos
medios de subsistencia, tanto para reducir los riesgos
como para asegurarse ingresos en las temporadas agrí106
colas de escasa actividad y en los momentos difíciles.
Aunque la agricultura y el trabajo agrícola asalariado
suelen ser las actividades dominantes, el sector rural
no agrícola ₍₎ está adquiriendo progresivamente
importancia como fuente de ingresos y empleo para
los pobres. El  representa actualmente alrededor
del % del empleo rural en Asia y en la India crece
más de dos veces más rápido que el empleo agrícola.
Su cuota del empleo rural ha aumentado rápidamente
en América Latina; en el Brasil y el Ecuador alcanzó
al menos el % a principios del decenio de . La
proporción de ingresos rurales procedentes del 
también ha aumentado en la mayoría de los casos,
alcanzando una media del % en  países africanos
estudiados; en la India, dicha proporción oscila entre
el % y el %. La proporción es mayor en el caso de
los hogares pobres en muchos lugares (la India,
México o el Pakistán) pero en África el  representa una proporción de los ingresos de quienes no
son pobres que tal vez sea incluso el doble de la proporción en el caso de los pobres.82
El crecimiento del  se produce con una mayor
densidad de mano de obra, estable y menos cualificada y, por lo tanto, es más beneficioso para los
pobres que el crecimiento urbano no agrícola. Pero el
tipo de crecimiento del  que reduce la pobreza
normalmente es más eficaz cuando también crecen
los ingresos agrícolas y, por lo tanto, la demanda de
consumo local. El  comprende con frecuencia la
‘diversificación paliativa’ mediante actividades artesanales que de otro modo estarían en declive. Así se
pueden reactivar a veces los ingresos rurales. Las cestas artesanales de Botswana constituyen un ejemplo
llamativo de este hecho. Sin embargo, prácticamente
todos los estudios señalan que el crecimiento del 
tendrá más posibilidades de aliviar la pobreza si se
debe al éxito de los agricultores y sus empleados, que
solicitan servicios en expansión, como la construcción, el comercio y el transporte. La mayoría de las
modalidades tradicionales de participación en el
, que son reflejo de los conocimientos técnicos
familiares, la escasez de tierra o la necesidad de diversificar las actividades para luchar contra el desempleo
estacional o el riesgo anual de sequía, está vinculada a
la pobreza, por lo que no debería descuidarse; pero el
 moderno, basado en las vinculaciones, ofrece
perspectivas más favorables para salir de la pobreza.83
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
Normalmente, el crecimiento del  moderno
que contribuye a la reducción de la pobreza suele
deberse más a un crecimiento agrícola ampliamente
compartido (que genera un alza de la demanda de
actividades locales del ) y a las intervenciones
destinadas a proporcionar a los pobres el grado suficiente de conocimientos técnicos, educación y crédito accesible en condiciones competitivas,84 que a
los activos materiales no agrícolas. A diferencia de la
agricultura, en la que se pueden identificar bienes
públicos para desarrollar la actividad, y estrategias
públicas de apoyo a los activos privados con posibilidades de beneficiar a los pobres, el  presenta una
diversidad en los activos necesarios. Los antecedentes
de las subvenciones a los activos en el  sugieren
que en las intervenciones centralizadas raramente se
cuenta con técnicas, subsectores o posibles empresarios de vanguardia o se orientan las ganancias hacia
los pobres. Los ‘polígonos industriales’ rurales tienen
una larga tradición de fracasos y de orientación errónea de los beneficios, y a menudo subvencionan a los
empresarios medianos, en detrimento de sus competidores más pequeños y más pobres. Un informe del
 sobre las microempresas en el oeste y el centro
de África muestra que la mayoría del apoyo destinado
a activos del  fue a parar a los no pobres, en parte
debido a los costos fijos menores que conlleva la
administración de transacciones más cuantiosas: la
cuantía media de los préstamos de la Alliance de
Crédit et d’Epargne pour la Production en el Senegal
era de   .85 El Programa de Desarrollo Rural
Integrado de la India, que tenía por objeto dirigir
donaciones y préstamos subvencionados a los pobres
para la adquisición de activos que no fueran tierras,
tuvo unos resultados desiguales, pero hay un amplio
consenso sobre el hecho de que estuvo mal orientado
y tuvo una mala relación costo-eficacia.
En las zonas remotas, los elevados costos de transporte pueden constituir una protección natural del
 , haciéndolo potencialmente provechoso.
Asimismo, los ingresos derivados del  pueden
ser una fuente de ahorro para la inversión agrícola.
Sin embargo, el  en sí con frecuencia parece
necesitar el crédito exterior como catalizador más
que la inversión agrícola: los distritos indios con buenas redes bancarias de sucursales locales muestran un
crecimiento más rápido en el , pero no en la
agricultura. Frecuentemente, el nivel de ganancias
del  depende de la producción agrícola local, las
vinculaciones progresivas y regresivas con la industria
agroalimentaria y, en particular, las ‘vinculaciones de
consumo’ con el incremento de los ingresos de los
pequeños agricultores y los trabajadores agrícolas,
que se gastan localmente. Las carreteras y comunicaciones, así como la infraestructura bancaria, a
menudo afectan más a los insumos y la comercialización en el  que en la agricultura.86
Cuando las tierras escasean y además la producción
agrícola no crece al mismo ritmo que la población
trabajadora rural, es necesario un crecimiento del
 para reducir la presión excesiva sobre los recursos naturales, así como para generar empleo y mantener el descenso de la pobreza. Sin embargo, los subsectores modernos y dinámicos, como la construcción, el transporte y las tiendas, raramente prosperan
cuando la agricultura está estancada. La artesanía y
los servicios tradicionales normalmente emplean a
una mayor proporción de los campesinos pobres,
manteniéndolos activos cuando no los sacan de la
pobreza. Las medidas políticas deberían evitar socavar estos sectores, por ejemplo, apoyando a las fábricas de ladrillos de tamaño mediano de los ‘polígonos
industriales’ que de otra forma resultan inviables.
Pero el apoyo artificial a sectores asociados con la
diversificación paliativa, como otros productos artesanales familiares, está abocado al fracaso, especialmente a medida que se liberalizan la competencia de
los sectores urbanos modernos y las importaciones.
Las mejores perspectivas residen en marcos normativos y crediticios apropiados, el apoyo público, la
capacitación y otras medidas destinadas a revitalizar
el  mejorando los activos, en unidades muy
pequeñas, para los campesinos pobres.
Estas medidas deberían dirigirse a varias esferas:
• Los bienes públicos y la facilitación de vinculaciones
entre la agricultura y el SRNA. En el norte de Arcot
(India), un aumento del % en la producción agrícola se asocia a un incremento del ,% en el
empleo no agrícola.87 Por tanto, el  no debe
ser el centro de la política rural a expensas de la
agricultura. Las medidas políticas deben impulsar
vínculos intersectoriales positivos.
• El apoyo a las actividades del SRNA propicia una
mayor y más rápida reducción de la pobreza. Cuando
107
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
el crecimiento de los subsectores es rápido, deben
identificarse públicamente los obstáculos que impiden a los pobres entrar en ellos y cuando sea eficaz
en cuanto al costo, afrontarlos. Esos obstáculos son
la falta de financiación, de información sobre la
tecnología y los mercados, de conocimientos técnicos y de infraestructura.
• La reglamentación pública apropiada (por ejemplo,
de la construcción o del transporte) debe evitar la
imitación arbitraria de las normas occidentales, la
densidad urbana u otras normas estéticas, y concentrarse en aspectos básicos para la salud, la seguridad y la competencia. Su aplicación debería ser
abierta, supeditada a normas sencillas y de dominio
público, concentrarse en los casos importantes y
ejecutarse mediante presiones de la sociedad civil y
leyes poco rigurosas pero respetadas.
• Un apoyo crediticio apropiado. Aunque muchas instituciones de microfinanzas, como el  de la India
o el Banco Grameen de Bangladesh, se orientan al
, el acceso de los más pobres es muy escaso.
• La aportación de capital humano para que los pobres
puedan participar en el SRNA. No tiene por qué tratarse de una enseñanza primaria formal. Hay un
gran margen para realizar cursos básicos de alfabetización, aritmética elemental y contabilidad que
pueden mejorar la situación de los pobres en el
mercado laboral rural no agrícola, cuando no permitirles crear sus propias empresas rentables. Sin
duda, el envejecimiento de la fuerza de trabajo en
Asia y África significa que la mayoría de las personas que integrarán la clase trabajadora pobre en
 ya habrán concluido su educación formal; en
el  y en otros sectores, ya será demasiado tarde
para que puedan colmar sus necesidades en materia
de conocimientos técnicos.
La vivienda
Con frecuencia, la vivienda es el activo material de
mayor valor que poseen los pobres. Por lo que respecta al consumo, las viviendas rurales fabricadas con
adobe o con palos suelen ser peores que las de los
suburbios urbanos; los niveles rurales de drenaje,
suministro de electricidad y saneamiento son mucho
peores. En cuanto a la producción, mientras que la
población urbana vive y trabaja en lugares distintos,
la población rural obtiene la mayor parte de su sus108
tento en el hogar o cerca de él. Los campesinos
pobres pueden beneficiarse de ello adaptando el uso
del espacio en la casa entre la producción y el consumo: habitaciones para el ocio y para el trabajo, y
división del trabajo entre la atención a los niños y el
trabajo exterior como las labores de encaje.88
A pesar de la importancia de la vivienda para los
campesinos pobres, las políticas de apoyo a la
vivienda han favorecido de forma desproporcionada
a las zonas urbanas. El componente principal de la
política urbana contra la pobreza, en marcado contraste con las preocupaciones rurales, sigue siendo
mejorar las condiciones de los suburbios, la vivienda
y la infraestructura básica. Esto ha favorecido la emigración a las ciudades y ello ha aumentado el costo
de la vivienda, ha reducido la calidad para los pobres
y ha hecho aumentar el número de viviendas precarias, con graves problemas sanitarios y de congestión.
Esta atención casi exclusiva a las zonas urbanas descuida a las zonas rurales en aquellos lugares en los
que las peores condiciones en la vivienda y en otros
aspectos impulsan la urbanización.
Una política de vivienda orientada a la pobreza
debería afrontar en primer lugar los problemas de los
que emigran estacionalmente dentro de las propias
zonas rurales para trabajar en el campo o en la construcción (como los torrontes de algunas zonas de
América Latina). La falta de viviendas tiene efectos
más graves en las zonas rurales que en las ciudades, en
forma de enfermedades sin tratar, educación sin
impartir, delitos sin vigilar y violencia contra la mujer.
En segundo lugar, los poderes públicos deben estudiar
a) la mejora del acceso de los pobres a materiales de
construcción tradicionales, como la paja para el
techado, que presenta grandes ventajas pero que por
efecto de la deforestación y los nuevos usos de la tierra
ha comenzado escasear o se ha de buscar en lugares
más distantes; b) el ahorro en esos materiales aumentando su durabilidad, y c) el control de las plagas y la
inestabilidad en la estación lluviosa. En la India, más
de la mitad de la vivienda rural se construye básicamente con una mezcla de barro y estiércol de vaca.89
En tercer lugar, en el marco de los amplios programas
nacionales de empleo de Bangladesh, Bolivia y la India
se podrían ensayar diseños mejorados, con materiales
locales, para favorecer la construcción, mantenimiento
y reparación de viviendas fuera de temporada,90
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
normalmente por medio de pequeñas empresas de
construcción que no deban soportar una competencia
con precios más bajos gracias a las subvenciones.
Además de estimular la oferta, se puede favorecer a
la vivienda rural con medidas de redistribución y
apoyo a los servicios. En Kerala, la reforma agraria se
concentró más en las parcelas y los huertos familiares
próximos a las viviendas que en las explotaciones.91
Por lo general, la redistribución del espacio de la
vivienda debe ser consensuado: la oferta de viviendas
baratas para los pobres es menor cuando existe un control de las rentas y aumenta cuando los mercados de
rentas tienen menos restricciones y más información.
Por otra parte, en las zonas con graves deficiencias en
materia de vivienda se podrían impulsar programas
rurales en relación con los solares y los servicios rurales. En los lugares donde se pueden utilizar con toda
seguridad las aguas residuales, la existencia de un
huerto para el consumo familiar o para comercializar
hortalizas es una mejora importante en la vivienda de
los campesinos pobres, en especial de las mujeres.
Activos de transporte, comunicaciones e infraestructura
Tanto en la India como en otros lugares, la construcción de carreteras rurales reporta grandes beneficios.
En África, la precariedad de las carreteras determina
unos márgenes de comercialización –la diferencia
entre los precios al productor y los precios del mercado– mucho más altos que en Asia, y por ello la
población rural, sobre todo las personas pobres y las
que viven en zonas remotas, se beneficia menos de los
mayores incentivos y de la liberalización. En algunos
lugares como Wollaito, en Etiopía, el consumo de fertilizantes, y de maíz y otros cultivos de mayor rendimiento, está limitado por los costos ingentes de la
comercialización a largas distancias por unas carreteras
infames. Sin embargo, pavimentar África no es una
solución sencilla para la pobreza rural. En muchas
zonas áridas, los beneficios de la construcción de carreteras son menores por la baja densidad y la dispersión
de la población, el bajo valor añadido por kilómetro
cuadrado y persona y la escasez de excedentes económicos comercializables. En esas zonas, construir carreteras hasta las numerosas aldeas dispersas tiene un
costo prohibitivo. Para reducir los costos de las redes
de transporte se necesitan soluciones imaginativas o
alternativas viables. Una de ellas guarda relación con el
tamaño y localización de los almacenes. Otra consiste
en desviar algunos recursos de la construcción de
carreteras entre núcleos rurales y urbanos, que recorren grandes distancias y suelen ser muy costosas, para
construir caminos cortos interrurales, que permiten la
especialización y el intercambio. Una tercera opción es
el mantenimiento con una gran intensidad de mano
de obra (y con la contribución local) de caminos que
recorran las zonas rurales y sean transitables durante
todo el año. Otra posible solución es la de emigrar
hacia lugares próximos a las fuentes de agua en los que
es posible encontrar trabajo. Una quinta posibilidad es
consolidar fragmentos de explotaciones (no explotaciones) para evitar los viajes.
Los beneficios que obtienen los campesinos pobres
de la mejora del transporte no se limitan, ni mucho
menos, a la posibilidad de acceder al mercado. Además
de facilitar los desplazamientos a las escuelas y consultorios médicos, y para las labores de extensión y de
otro tipo, el transporte rural aligera el trabajo y permite
ahorrar tiempo. En el caso de la población rural, la
mayor parte de los traslados tienen lugar en las aldeas,
principalmente para tareas de subsistencia; la mejora
del transporte en esos lugares beneficia especialmente a
las mujeres y los niños. En un estudio realizado en
Kenya, solamente el % de los viajes se realizaban con
fines de intercambio y la mitad de ellos estaban relacionados con el trabajo en las fincas y el mantenimiento de la casa. En una aldea de Tanzanía, en el %
del tiempo destinado al transporte y el % del tonelaje por kilómetro estaban involucradas las mujeres. En
Ghana y Tanzanía, la mayor parte de los desplazamientos en torno a las aldeas se realiza a pie. Aunque
la configuración del terreno y la falta de capacidad de
almacenamiento obligan a veces a transportar sobre la
cabeza el agua recogida, se podrían utilizar nuevas formas de transporte para la recolección de leña.92
Aunque normalmente para la mayor parte de la
población la existencia de carreteras se traduce en un
aumento de la producción, las alternativas y los
ingresos, a veces los pobres obtienen pocos beneficios
porque raramente controlan los medios de transporte. En muchos casos, los vehículos no motorizados, como bicicletas o asnos, pueden satisfacer las
necesidades de los pobres a un precio relativamente
poco costoso. En Uganda, de un total de  viajes
diarios registrados en  puntos de los caminos rura109
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
les, el % se efectuaban a pie, el % en bicicleta y
sólo el % en vehículos de motor. En las zonas rurales de la India, la posesión de bicicletas estaba mucho
más generalizada entre las familias más pobres. La
introducción de planes de seguro para los créditos
ayudaría a un mayor número de personas pobres a
adquirir bicicletas. En las zonas en las que los hogares no están excesivamente dispersos, un carro con
tracción animal o una bicicleta con remolque pueden
ser una buena solución; el remolque puede quintuplicar la capacidad de carga de la bicicleta.93
En determinados casos, las comunicaciones modernas pueden servir como sustituto del transporte, pero
en cualquier modo, no tienen fundamento la mayoría de las especulaciones que indican que Internet
podría remediar los problemas de transporte y comunicaciones de la población rural.94
ACTIVOS
HUMANOS
¿Por qué es necesario aumentar la creación de activos
humanos entre los campesinos pobres?
Los activos humanos, el capital incorporado en las
personas, son como los demás activos en casi todos los
aspectos. Se construyen sacrificando el consumo o el
ocio y se deprecian si no se mantienen. Son positivos
para las personas que los controlan, porque proporcionan una protección para los momentos difíciles y
porque permiten aumentar los ingresos, el bienestar o
la capacidad por encima de los niveles que se pueden
conseguir con el trabajo. En este sentido, los activos
humanos están adquiriendo mucha mayor importancia que los activos materiales, debido a la aceleración
mundial que se está registrando en los campos de la
información, los conocimientos técnicos y la movilidad. Pero lo cierto es que la población rural, especialmente las niñas y las mujeres, poseen una parte injustificadamente limitada de activos humanos (y no ha
aumentado a escala mundial), pese a que les reportan
grandes beneficios privados y sociales. Esa situación,
especialmente cuando los campesinos pobres son una
proporción importante de la población, es ineficiente
e injusta, tanto más cuanto mayor es la importancia
relativa de esos activos. Las medidas de política deben
centrarse en la adquisición de activos humanos por la
población rural pobre, especialmente las mujeres y las
niñas, pues de otro modo su situación de desventaja
será cada vez más persistente.
110
Convencionalmente, se considera como activos
humanos el estado nutricional, la salud y la educación, pero su naturaleza está evolucionando radicalmente. Cada vez más, la educación implica adquirir
para toda la vida capacidad para gestionar, conseguir
y procesar información, en un contexto de cambios
más rápidos y frecuentes de trabajo y residencia. Las
necesidades en materia de salud y nutrición se están
modificando a medida que cambian la demografía
(especialmente la estructura de edad), el trabajo y los
problemas, conocimientos y tecnología médicos.
Los activos humanos tienen un valor intrínseco,
consistente en que permiten aumentar la capacidad
y/o la felicidad, y un valor instrumental, puesto que
contribuyen a aumentar los ingresos y, de ese modo,
acceder a nuevas capacidades y a un mayor grado de
felicidad. Esos valores se pueden conseguir directamente, añadiendo nuevas aptitudes o un mayor grado
de salud a los niveles de ocio o de trabajo y a los activos naturales y materiales iniciales; e indirectamente,
empleando los niveles más elevados de salud, educación y nutrición para controlar un mayor número de
activos que aumentan el consumo, el ocio o los ingresos: para obtener información y para elegir una
opción, especialmente mediante la movilidad.
La mayoría de los beneficios instrumentales adicionales derivados de los activos humanos dependen de
que se combinen con otros activos naturales o materiales (tierra o un taller) o con un trabajo nuevo o
mejor. Los conocimientos técnicos y la buena salud
aumentan los ingresos al incrementar la productividad
del trabajo y/o el capital natural o físico y, en consecuencia, se debe alentar a las personas (o a quienes les
dan empleo) a utilizarlos en mayor medida. Los activos humanos adicionales y otros insumos son complementos. Por el contrario, los conocimientos técnicos y
la salud inciden en menor medida sobre la pobreza
cuando existen pocas oportunidades rentables para el
trabajo o para el capital físico o natural. En las zonas
rurales del Pakistán, los ingresos adicionales que
pueden obtenerse gracias a la educación son cuantiosos en la provincia del Punjab, que experimentó la
Revolución Verde, pero escasos y poco atractivos en la
provincia más atrasada de Sind.95 En África oriental y
meridional, ‘en tanto en cuanto la agricultura minifundista siga siendo la principal actividad económica
de los campesinos pobres’ –aunque una mejor salud y
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
educación sigan conservando un valor intrínseco– su
impacto instrumental será limitado hasta que se atenúen las principales limitaciones institucionales y de
recursos a las que se enfrentan los pequeños productores.96 El aumento de ingresos, que se atribuye con frecuencia a la mejora de la nutrición, la salud y educación en las zonas rurales, raramente puede lograrse a
menos que a quienes lo consiguen les resulte positivo
obtener un volumen mayor o más productivo de trabajo o activos naturales o físicos complementarios.
La actividad educativa y sus resultados han mejorado en todo el mundo, aunque de forma desigual; lo
mismo cabe decir de la nutrición fuera de África, y de
las prestaciones y resultados sanitarios, hasta los terribles retrocesos de los años noventa causados por el
, la tuberculosis y la malaria. Pero la situación de
la población rural y de los pobres sigue siendo mucho
peor y las diferencias no se han acortado: los campesinos pobres tienen todavía peores prestaciones y
resultados en materia de salud, educación y nutrición.
Por ello, unos pocos medios adicionales –una docena
más de clínicas, un centenar de calorías más al día, un
año más de buena escolarización– mejoran más el
bienestar, la capacidad y los ingresos de la población
rural pobre que en el caso de la población urbana o de
los ricos. Además, esos pocos medios adicionales cuestan menos: dado que los campesinos pobres, especialmente los de las zonas distantes y las minorías, son los
que reciben menos prestaciones, es muy probable que
se hayan pasado por alto las opciones educativas y
sanitarias que rinden grandes beneficios; un año más
de educación, por ejemplo, suele significar una costosa educación universitaria para los niños urbanos
más ricos, mientras que significa educación primaria
para los más pobres de las zonas rurales.
Los activos de capital humano de los
campesinos pobres
Existen enormes diferencias en el acceso a los activos
de educación entre ricos y pobres y entre la población urbana y rural; como los ricos pueden acudir a
escuelas urbanas, es en las zonas rurales donde mayores son las diferencias entre ricos y pobres.
Ricos y pobres. En Bangladesh, Egipto, Malawi,
Mozambique y el Pakistán, el quintil con mayores
ingresos disfrutaba, por término medio, el doble de
años de escolarización que el más pobre, además de
enormes ventajas respecto de la calidad. Además, las
diferencias de acceso a la escolarización (por regiones,
sexos, etc.) es mucho mayor entre los pobres. Por ello,
la mediana de los niños pobres se encuentra particularmente desfavorecida desde el punto de vista educativo en comparación con la mediana de los niños ricos,
sobre todo en los países en desarrollo más pobres. En
el decenio de , en la India, la mediana de los sóvenes de - años de las familias del quintil más rico
había completado el nivel  de escolarización, mientras que el joven equivalente de los dos quintiles más
pobres carecía por completo de escolarización.97 En
Indonesia, los niveles respectivos eran el  y el . La
educación reduce notablemente el riesgo de pobreza
crónica subsiguiente en la China rural y en las zonas
rurales y urbanas de Egipto; la pobreza crónica y transitoria en las zonas rurales del Pakistán, y la pobreza
total en los núcleos rurales y urbanos de Sudáfrica.
Zonas rurales y urbanas. No existen datos globales
que indiquen que hayan disminuido las grandes diferencias identificadas entre las zonas rurales y urbanas
en los años setenta por lo que respecta al suministro de
servicios de educación y al acceso a ellos. En cuanto a
los resultados, las tasas de analfabetismo rural y
urbano publicadas más recientemente son respectivamente las siguientes: China, % y %; India, % y
%; Egipto, % y %; Brasil, % y %. Esto no
se debe sólo al hecho de que las familias rurales son
más pobres: en la India, en -, la tasa de alfabetización en el quintil más pobre de las familias urbanas
(el %) era superior a la del segundo quintil más rico
de las zonas rurales (el %). A escala mundial, estas
diferencias no han hecho sino ampliarse. El adulto
rural tipo, estudiado en los años sesenta o setenta,
tenía un riesgo de analfabetismo de , a  veces mayor
que el adulto urbano en los países de África del Norte
y Asia; la relación era de -, en América Latina.98
Respecto de la salud de los pobres, estos suelen
comunicar menos frecuentemente que están enfermos,
porque prevén no encontrarse bien y, de cualquier
modo, raramente se pueden permitir tomar tiempo
libre o recabar asistencia sanitaria. Objetivamente, el
quintil más pobre tiene tasas de mortalidad de lactantes más elevadas allí donde existe una gran desigualdad
y el acceso a la atención sanitaria se reserva principalmente para quienes pueden pagarla. Las tasas recientes
de mortalidad de lactantes en el quintil más pobre
111
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
(más rico) de las familias en consumo equivalente
por adulto eran alrededor de  ₍₎ por   en el
Brasil,  ₍₎ en Nicaragua,  ₍₎ en Sudáfrica y
 ₍₎ en Côte d’Ivoire, pero las diferencias eran
mucho más reducidas (aunque las tasas absolutas eran
elevadas) en el Pakistán y Ghana. Las disparidades
en la tasa de mortalidad infantil eran mayores, por
ejemplo  ₍₎ en el Brasil y  ₍₎ en Sudáfrica.99
En lo tocante a la salud en las zonas rurales y urbanas, en  países en desarrollo, la proporción entre la
mortalidad rural y urbana desde el nacimiento hasta
los cinco años de edad pasó de una media de , a
mediados de los años setenta a , a mediados de los
ochenta. En cuanto a la tasa de mortalidad de lactantes, en la mayoría de los países en desarrollo para los
que existen datos fiables, si bien disminuyó tanto en
las zonas urbanas como en las rurales, la proporción
entre el riesgo existente en las zonas rurales y en las
zonas urbanas permaneció elevado y estable, o se
amplió, hasta los últimos años del decenio de .
En la India, disminuyó en las zonas rurales en un
,% (a ) y en las zonas urbanas en un ,% (a
) entre  y , pero en  las tasas eran 
y  respectivamente, lo que indica que en el decenio
de  se aceleró el descenso en las zonas rurales. En
China, la tasa ‘oficial’ de mortalidad de lactantes en
las zonas urbanas y rurales disminuyó entre  y
 de , a , y de , a ,, respectivamente,
es decir a un ritmo similar.100
En cuanto a las diferencias nutricionales entre ricos
y pobres, en las encuestas sobre los hogares se asocia
un aumento del % en los ingresos con un incremento del % al % en la ingesta de energía alimentaria; el incremento es más elevado entre los pobres,101
lo cual pone de manifiesto que son los que sufren una
mayor malnutrición, a pesar de tener las necesidades
de energía en relación con el trabajo más elevadas.
Las diferencias nutricionales entre las zonas rurales y
urbanas son grandes y no han disminuido. Aunque el
aporte energético por unidad de consumidor no
difiere mucho entre las dos zonas, la población rural
necesita más energía para el trabajo, los viajes, la
resistencia a las enfermedades y la gestación y tiene
mayores carencias de micronutrientes que le impiden
utilizar la energía de forma eficiente.
Estas formas distintas de privación del capital
humano refuerzan mutuamente sus efectos sobre la
112
población rural y los pobres. Entre los niños de madres
analfabetas, el peso medio para la edad en Bangladesh
aumenta del % del nivel mínimo aceptable según el
Centro Nacional de Estadísticas Sanitarias ₍₎ de
los Estados Unidos en el quintil más pobre al % en
el más rico, en tanto que en el caso de las madres instruidas, el aumento es mucho mayor, del % al %.
Las desventajas concomitantes pasan a los hijos de la
población rural, los pobres y los que carecen de salud
y de educación. Los pobres, y los pobres de las zonas
rurales, tienen una mayor mortalidad infantil y fecundidad de sustitución y, en consecuencia, una mayor
relación niños-trabajadores y consumo-ahorro. Las
mujeres que carecen de instrucción se casan a edad
más temprana y tienen una mayor fecundidad en el
matrimonio. Sus familias están peor alimentadas,
incluso con ingresos similares, al tener menos conocimientos sobre los alimentos y la agricultura, una
mayor relación trabajadores/personas dependientes y
una mayor competencia de hermanos. Cuando la educación es especialmente desigual (por región, sexo o
grupo de ingresos), la malnutrición es más elevada,
especialmente entre los niños de más corta edad (los
más vulnerables), a causa de la alta fecundidad de las
familias que carecen de instrucción.102
El mayor grado de desigualdad existente en el nivel
de educación en los países de América Latina y África
que en los asiáticos explica aproximadamente la mitad
de su mayor desigualdad global.103 Así pues, la mayor
desigualdad en cuanto a los activos humanos existente
entre las zonas rurales y urbanas en África, y entre distintas zonas rurales en América Latina es la causa de
gran parte de la pobreza en esas regiones.
Impacto del capital humano rural para los campesinos
pobres sobre la productividad y la pobreza
Los fondos destinados por el sector público o las 
para canalizar más activos de capital humano hacia la
población rural y los pobres no se justifican si esas
mismas sumas consiguen una mayor reducción de la
pobreza cuando se destinan a otros tipos de capital
para los campesinos pobres, o a la adquisición de capital humano por los pobres de las zonas urbanas. ¿Es
cierto que la escolarización, el saneamiento o la
mejora de la nutrición, aunque produzcan dos veces
más beneficios entre los campesinos pobres que entre
el sector no pobre de la población urbana, cuestan tres
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
veces más? ¿Reportan a los campesinos pobres una
mejora suficiente en el nivel de bienestar, capacidad o
productividad para justificar el costo que conllevan?
La educación
La educación favorece la reducción de la pobreza de
la población rural que puede utilizarla para conseguir
mejor empleo o aumentar sus ingresos explotando el
capital físico o natural, ya sea al dedicarse a la agricultura o al abandonar esa actividad; pero sus efectos
son mucho menores si los pobres deben permanecer
en lugares en los que la tecnología agrícola está poco
desarrollada. Cuando las nuevas tecnologías rinden
buenos frutos, la educación acelera su adopción, y
con frecuencia reporta a los pequeños agricultores y a
los trabajadores agrícolas ganancias sustanciales de
productividad e ingresos. En Tailandia, cuatro años
de educación triplican las posibilidades de que un
agricultor emplee fertilizantes químicos; en la India,
los agricultores instruidos suelen recurrir con mayor
frecuencia al crédito, el riego y las semillas mejoradas.
Sin embargo, en África la educación parece tener efectos desiguales y –cuando son favorables– reducidos
sobre la productividad agrícola. La educación acelera
la adopción de nuevas tecnologías agrícolas y de cultivos comerciales, por ejemplo, en las iniciativas del
 orientadas a ayudar a los pequeños productores
de Malawi en el cultivo del tabaco. Mediante la educación se pueden transmitir buenas prácticas agrícolas
en la escuela; facilitar el acceso a nueva información y
a otras personas que poseen información, como los
profesionales de salud y agentes de extensión; mejorar
la capacidad de utilizar la nueva información; y acelerar así la innovación. Se trata de un hecho de gran
importancia en épocas de cambios rápidos, como
ocurrió al inicio de la Revolución Verde en el Punjab
indio; asimismo, la habilidad para dominar correctamente las nuevas combinaciones de insumos y tecnologías puede ser muy rentable.104 Sin embargo,
cuando las oportunidades nuevas son escasas, o
cuando sus beneficios los perciben exclusivamente
quienes poseen activos fijos considerables, la educación por sí sola puede ser de poca ayuda para los
pobres. La educación aumenta los ingresos de los
campesinos pobres solamente en la medida en que
también posean, o consigan, activos naturales o físicos, o un trabajo que sea más rentable si se posee ins-
trucción, y cuando los precios, las políticas, las tecnologías o los acontecimientos aumenten la demanda de
productos de los pobres mejor instruidos o hagan que
la demanda sea más elástica en función de los precios.
Ello no significa necesariamente que los campesinos
pobres de zonas poco avanzadas agrícolamente o de
tierras secas obtienen pocos beneficios de la educación.
En primer lugar, algunas de esas zonas pueden ofrecer
perspectivas muy favorables de expansión agrícola si se
fomenta la investigación adecuada. En segundo lugar,
la educación de los adultos, que por razones demográficas debe recibir una atención creciente en la política
de lucha contra la pobreza, puede ayudar a los pobres
a organizarse y presionar para mejorar la infraestructura, la atención sanitaria, la producción o el acceso a
la información y al poder; algunas  como el
Comité de Fomento Rural de Bangladesh han desempeñado una función importante participando en actividades de microcrédito y de alfabetización de adultos
(recuadro .).105 En tercer lugar, si para conseguir
mayores ingresos gracias a la educación los pobres
deben combinar sus nuevas capacidades con nuevos
activos, trabajos o tecnologías, no es necesario que
éstos sean rurales o agrícolas. Tradicionalmente, la
educación ha reducido la pobreza rural principalmente al ayudar a personas con pocas perspectivas en
la agricultura a abandonarla y aprovechar oportunidades en sectores no rurales o no agrícolas.
La nutrición y la salud, los niños y los campesinos
pobres: un círculo virtuoso
Los activos de salud humana comprenden características corporales y mentales que fomentan la longevidad en plenas facultades, y la resistencia a las enfermedades y lesiones agudas (o una rápida recuperación cuando se sufren). Las enfermedades y lesiones
agudas (a las que a menudo no se aplican tratamientos) hacen especialmente difícil que los campesinos
pobres aumenten sus ingresos y su nivel de educación
y salgan de la pobreza. También les afectan gravemente las enfermedades y lesiones crónicas debido a
su entorno desfavorable en materia de salud, trabajo
y hogar y, especialmente de saneamiento de aguas, y
a sus escasos activos nutricionales, como una baja
estatura y una masa corporal delgada.
La alimentación insuficiente redujo sustancialmente
la productividad de los trabajadores rurales de la India
113
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
Recuadro 3.11: Alfabetización freireana regenerada mediante técnicas de potenciación
de la capacidad de acción de la comunidad (REFLECT)
Fue Ayuda en Acción quien puso en marcha REFLECT en 1986; en 1995 se evaluaron los programas experimentales que
se llevaron a cabo en Uganda, Bangladesh (dirigidos a mujeres en programas de ahorro y crédito) y El Salvador (a través
de una ONG local que se ocupa de aspectos relacionados con los derechos sobre la tierra, el crédito y la atención primaria de salud). Cada grupo elabora materiales sobre la base de la evaluación de los problemas de los miembros. A la
conclusión de los cursillos de alfabetización el grupo tiene un ejemplar de los materiales y posee instrucción suficiente para
utilizarlos en la formulación de planes. Del conjunto de los miembros, el 65% en El Salvador, el 60% en Bangladesh y el
68% en Uganda habían conseguido una alfabetización básica al cabo de un año (frente al 43%, 26% y 22% en los grupos
de control; aunque existe una cierta autoselección). En El Salvador, el 61% de los participantes desempeñaban puestos oficiales de responsabilidad en organizaciones comunitarias (el consejo comunitario, el comité crediticio o el grupo de padres
y maestros); el 80% asiste a las reuniones de las organizaciones comunitarias; y el 77% participa en el proceso de adopción de decisiones. Los debates que se mantienen en las clases han dado los siguientes resultados:
• Acción comunitaria para mejorar las condiciones locales: compras o ventas cooperativas, rehabilitación de carreteras,
reparación de escuelas, instalación de tuberías, construcción de letrinas, etc.
• Mejoras en las explotaciones: construcción de terrazas, utilización de abono orgánico, plantación de árboles, excavación de un pozo entubado (Bangladesh); mejor espaciamiento de los cultivos, plantación de herbáceas en las pendientes para frenar la erosión, plantación de árboles productivos como el aguacate, diversificación a partir del arroz hacia
cultivos que fomentan la seguridad alimentaria durante la estación del hambre y construcción de almacenes utilizando
materiales locales (Uganda, donde el 82% de los miembros del grupo afirmaron haber aumentado sus conocimientos
agrícolas); nuevos cultivos y variedades, almacenamiento para conseguir mejores precios, espaciamiento de cultivos para
conseguir la máxima productividad, construcción de terraplenes en las colinas contra la erosión y análisis de los suelos
para determinar los cultivos idóneos (El Salvador).
• Administración del hogar: en Bangladesh las mujeres consideraron que la utilización de calendarios/matrices mejoraba
la planificación y las estrategias de supervivencia, como la compra a granel y el almacenamiento; muchos tienen un
mayor control sobre la utilización de préstamos: el 76% se sienten ahora capaces de negociar con los vendedores que
antes les explotaban. En Uganda, los hombres comenzaron a realizar faenas domésticas, recolectando agua y madera; la
concienciación sobre los problemas de salud ha llevado a mejorar las letrinas y la eliminación de los residuos.
Esto subraya la necesidad de situar en el contexto la educación de los adultos; de otra forma, los pobres pueden considerar que el costo de oportunidad que supone restar tiempo al trabajo es mayor que el valor de las clases.Tal vez, se pueden matar tres pájaros de un tiro: los agricultores adquieren una instrucción básica, también en aritmética; aprenden a
manejar cuestiones individuales, comunitarias y del hogar y a través del intercambio estructurado de información mejoran
las prácticas; y se organizan para fomentar el desarrollo de la aldea. Lamentablemente, no existe información sobre la proporción de asistentes o no asistentes que eran pobres, o sobre los que escaparon a la pobreza.
Fuente: Archer y Cottingham 1996.
y de los cortadores de caña de Guatemala, donde la
causa no era la carencia de proteínas, sino de calorías.
Entre los trabajadores rurales de Sri Lanka, los salarios
aumentaron en un ,% por cada aumento del 1%
en la ingesta de calorías. Se ha observado que la anemia reduce la productividad y la administración de
suplementos de hierro la aumenta.106
Los ingresos de los trabajadores rurales dependen
tanto de la capacidad de resistir a la enfermedad como
de mantener a lo largo de toda vida las aptitudes físicas, de aprendizaje y mentales y, por lo tanto, la productividad, cuando no están enfermos. Ambos factores se ven muy influidos por la nutrición infantil,
incluida la exposición a infecciones, principalmente
transmitidas por el agua, que impiden la absorción de
nutrientes. La falta de calorías y de micronutrientes
114
en la infancia acarrea una baja estatura en los adultos.
Esto reduce los salarios que se pagan en el mercado a
los cortadores de caña adultos en Filipinas. Entre
hombres de la misma altura y con la misma ingesta de
calorías, una mayor masa corporal supone ingresos
más elevados, aunque la altura tiene una incidencia
mayor.107 Los efectos de la nutrición sobre la fuerza y
la productividad son mucho más evidentes (sin duda,
hay unos niveles mínimos)108 en el caso de los adultos
más pequeños y pobres que entre los demás y en el
caso de quienes se verán obligados probablemente a
realizar las tareas físicas duras: los campesinos muy
pobres. La desnutrición también dificulta el aprendizaje, la escolarización y, por ende, más adelante, la
productividad,109 algo que perjudica, una vez más,
sobre todo a los campesinos pobres.110 La mala salud
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
infantil y la desnutrición son por lo tanto causas, y no
sólo efectos, de la escasez de ingresos en las zonas
rurales. Orientar los desembolsos a una mejor nutrición infantil produce un círculo virtuoso entre los
más pobres de las zonas rurales: fomenta una mejor
salud, educación y productividad de los adultos, lo
que a su vez mejora la nutrición infantil.
Sin embargo, incluso entre los pobres, la ingesta de
calorías raramente crece más de un % cuando los
ingresos aumentan en un %. Es posible que sean
necesarios enfoques directos, tales como ayudar a los
pobres a hacer frente a las fluctuaciones en el abastecimiento de alimentos. El Proyecto de Desarrollo
Tribal en Andhra Pradesh ejecutado en la India
₍-₎ con apoyo del  y el , estableció
 bancos de cereales y talleres comunitarios de
nutrición; y las aportaciones del  al Programa
Especial para África incluyen la mejora del almacenamiento de cereales en las zonas rurales del Chad, y la
educación sobre alimentos ricos en nutrientes y técnicas mejoradas de preparación en el Proyecto de
Desarrollo de los Distritos de Kwale y Kilifi, en
Kenya. Las intervenciones orientadas a la nutrición111
también pueden resultar muy productivas para los
campesinos pobres; hoy se atribuye una importancia
creciente a los micronutrientes.112
La salud y los campesinos pobres
En Côte d'Ivoire y Ghana, un día adicional por mes
de enfermedad discapacitante se traduce en un descenso del % en el salario de los hombres y del %
en el suministro de mano de obra.113 Las enfermedades relacionadas con la nutrición (especialmente la
disentería) siguen siendo la principal dolencia de los
campesinos pobres, que, sin embargo, también están
expuestos a otros riesgos físicos para sus activos
humanos. Las lesiones que se producen los trabajadores agrícolas en el manejo de la hoz o por efecto de
las mordeduras de serpientes y escorpiones, y la mala
salud debida a los plaguicidas son comunes y a
menudo no reciben tratamiento. Lo mismo ocurre en
el caso de las quemaduras y la contaminación producida por las estufas en las que se queman excrementos
de vaca. Las inversiones en nuevos tipos de combustible o estufas pueden ayudar a resolver este problema,
como lo ilustra la introducción de estufas de queroseno en las zonas rurales de Nicaragua.
Por lo que respecta a las enfermedades crónicas, en
algunas zonas de África y Asia (en este caso de forma
menos reconocida), el / no sólo causa la
muerte de muchas personas –la esperanza de vida ha
retrocedido en varios países de África meridional a
unos niveles que no se conocían desde los años
sesenta– sino que condena a otras a abandonar el trabajo para cuidar de los enfermos y los huérfanos. El
/ es cada vez más una enfermedad de los
pobres, pues la pobreza empuja a los hombres a la
emigración, a las mujeres a la prostitución y a los
niños a la desnutrición y, por tanto, a una pérdida de
respuesta inmunitaria. El /, aunque se considere principalmente una enfermedad urbana, se está
extendiendo más rápidamente en algunas zonas rurales de la India. En gran parte de África es tan común
en las zonas rurales como en las urbanas. Las zonas
rurales atravesadas por rutas de camioneros o las fuentes de mano de obra migratoria hacia las ciudades son
especialmente vulnerables, como ocurre con los pastores nómadas y las campesinas cuyos maridos emigran estacionalmente. Sin embargo, la infraestructura
para los programas de prevención (información; análisis del ; asesoramiento y disponibilidad de
condones) está menos desarrollada en las zonas rurales, al igual que los servicios de tratamiento, aunque
las familias rurales soporten la carga principal de los
cuidados y los costos.114 La carga de la enfermedad
crónica rural se intensifica por la difusión de la malaria, resistente a los medicamentos, y la tuberculosis, y
se agrava por el hecho de que los habitantes de las
zonas urbanas a menudo regresan a las aldeas cuando
enferman o alcanzan la vejez.
Toda estrategia de reducción de la pobreza rural
necesita sustituir la atención casi exclusiva a la asistencia terciaria de salud y la educación en las zonas
urbanas por la formación de activos orientados a
reforzar la salud, la educación y la nutrición de los
campesinos pobres. Pero ante la escasez de recursos,
es esencial también aumentar la eficiencia y equidad
con la que se utilizan y mantienen los pocos recursos
destinados a la creación de capital humano rural. Es
fundamental reducir las desigualdades de género en
el acceso a los activos de capital humano; aumentar
el control del usuario sobre el suministro de dichos
activos y su contribución a ellos; y hacer frente a la
estacionalidad.
115
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
Los activos humanos y los campesinos pobres: afrontar
las desigualdades de género y la nueva demografía
Las diferencias entre hombres y mujeres en el acceso a
la educación y el nivel de instrucción son realmente
muy grandes. Son aún mayores en las zonas rurales y
alcanzan su máxima expresión entre los campesinos
pobres. La desigualdad contribuye a la ineficiencia: la
escolarización femenina tiene más influencia sobre los
ingresos, la reducción de la pobreza y la salud y nutrición infantiles que una mayor educación masculina. El
menor grado de adopción de las innovaciones agrícolas
por las mujeres se debe totalmente a un menor nivel
educativo: con igual nivel de educación las mujeres las
adoptan tan rápidamente como los hombres. Un
mayor nivel educativo aumenta los ingresos familiares
en mayor medida cuando son las mujeres quienes lo
alcanzan. En todos los estados indios, entre  y ,
la repercusión sobre la pobreza del inicio de la alfabetización femenina fue mucho mayor que la de cualquier
otro factor inicial. La educación de las madres, que con
frecuencia permite mantener constantes los ingresos,
se asocia en muchos estudios con una mejor salud
infantil. Un capital humano adicional para las mujeres
y las niñas pobres de las zonas rurales podría crear un
‘círculo virtuoso’ de aumento de los ingresos y mejora
de las condiciones sanitarias y el nivel de educación,
transmitido de generación en generación.115
El mayor impacto de los ingresos de la mujer en la
nutrición y educación de los niños y el hecho de que
las mujeres constituyen una proporción creciente de la
población rural y de los cabezas de familia corrobora
ese razonamiento. El aumento de la media de edad de
la fuerza de trabajo significa que una mayoría importante y creciente de los que la conformarán en el año
 ya ha superado con creces la niñez. Para que la
formación del capital humano influya de forma rentable en los beneficios instrumentales (especialmente el
empleo y la productividad de la mano de obra), debe
concentrarse mucho más en los adultos. La experiencia del  en programas de alfabetización rural para
la mujer 116 demuestra que eso es posible.
El pago de derechos por los usuarios y la potenciación de
la capacidad de acción de los pobres en las esferas de la
salud y la educación: ¿es esa una fórmula adecuada?
La participación descentralizada de los usuarios en el
control de muchas actividades del sector público y de
116
las , a pesar de la dificultad de conseguir que la
voz de los pobres sea escuchada, tiene efectos positivos sobre la participación, el poder y, a menudo, la
eficiencia en la gestión. ¿Es esto aplicable a la mejora
de los activos humanos para los campesinos pobres?
No es la pobreza la única causa de que muchos de
ellos trabajen en lugar de asistir a una escuela o acudir a un consultorio, sino también, dado el valor de
su tiempo de trabajo, la escasa calidad de las escuelas
y consultorios y su imposibilidad de mejorarlos. De
ello da fe el contraste entre la eficiencia de las escuelas rurales en el sur de la India y en Uttar Pradesh; en
esta última provincia los padres tienen poca influencia en el desempeño de los docentes o incluso en la
asistencia a la escuela, con muy malos resultados.117
En el decenio de  era una opinión muy extendida que el pago de derechos por los usuarios otorgaba
a los consumidores una influencia descentralizada
sobre los servicios de salud y educación y permitía
mantenerlos a pesar de la austeridad fiscal. Pero, en
conjunto, el pago de derechos por los usuarios ha
tenido efectos negativos sobre el suministro de servicios básicos para los campesinos pobres. Si no se prevén las exenciones necesarias, el pago de derechos perjudica a los pobres, pero se ha demostrado muy difícil
administrar las exenciones con nitidez y eficacia.
Alrededor de la cuarta parte de los países en desarrollo en los que se cobran derechos de uso no aplican
exenciones y en otras partes el sistema está viciado
porque se benefician de exenciones los no pobres
(como los agentes sanitarios y los militares) y se
excluye de ellas a los más pobres de las zonas rurales o
no se les aplica en la práctica, como ocurre en Ghana
y Zimbabwe.118 Por lo general, los pobres renuncian a
los servicios cuando se perciben derechos, o éstos se
aumentan, e incluso si no lo hacen, como dedican del
% al % del valor del consumo a los alimentos,
casi con toda certeza reducen su nutrición, o la de sus
hijos, ya inadecuada, para poder pagar los derechos de
matrícula o de los consultorios.
A menudo, el pago de derechos por el usuario
implica retrasar el tratamiento. En Zimbabwe, tras la
introducción del cobro de derechos en  aumentó
en un % el número de nacimientos de niños prematuros. En cuatro distritos rurales de Viet Nam, donde
la exención del pago de derechos por los pobres no se
aplicaba eficazmente, la población comenzó a retrasar
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
el tratamiento y a utilizar menos asiduamente los servicios públicos de salud; además, mientras los ricos
gastaban el ,% de los ingresos familiares en salud,
la población muy pobre destinaba a esos efectos
el ,%. En las zonas rurales de Kenya, tras la introducción del pago de derechos por el usuario en
-, la atención curativa en los ambulatorios disminuyó más del % y el tiempo de permanencia en
centros hospitalarios el %. Los pobres fueron los que
más redujeron la utilización de los servicios sanitarios,
como ocurrió en las zonas rurales de Swazilandia.119
Estas conclusiones también son válidas para la educación primaria:120 una mayor respuesta en las zonas
rurales que en las urbanas y por parte de los pobres que
de quienes no lo son al pago de derechos por los usuarios. Esta medida redujo la asistencia a la escuela en
Zimbabwe, Malawi y Kenya donde en casi la mitad de
las familias de siete distritos pobres uno de los hijos
había dejado de asistir ante la imposibilidad de hacer
frente al pago de los derechos. En Ghana, Zimbabwe
y Kenya, el abandono de la escuela era más frecuente
entre las niñas, dato especialmente preocupante si se
tiene en cuenta los beneficios privados y sociales más
elevados que se derivan de su educación.121
Al margen de las repercusiones sobre la eficiencia y
la equidad, lo cierto es que el pago de derechos tiene
poca incidencia en la recaudación y es difícil articular la exención de los pobres.122 Raramente existen
créditos para que los campesinos pobres hagan frente
a los derechos por la educación o la salud y tampoco
podrían permitírselos. En cuanto a los seguros, los
países de ingresos medianos con redes bastante densas y transparentes de servicios públicos pueden funcionar con tarjetas de derecho o exención, como ocurre en Chile con la ‘ficha ’,123 pero en los demás
lugares las tarjetas de seguros médicos como la Carte
d’assurance maladie ₍₎ de Burundi, han planteado
serios problemas; en la provincia de Mayinga, predominantemente rural, sólo aceptó este sistema el %
de las familias, en gran medida autoseleccionadas y
de alto riesgo, lo que hizo inviable la autofinanciación y dificultó la distribución del riesgo.124
La prestación gratuita, desde China a Costa Rica
pasando por Sri Lanka, de una gran parte de los servicios básicos de salud y educación; las importantes
mejoras conseguidas en la esperanza y calidad de vida,
así como la reducción de la pobreza que ese sistema ha
generado; la escasez de los ingresos recaudados
mediante los derechos de uso; las dificultades que han
surgido respecto de la exención y los seguros; y, sobre
todo, las repercusiones sobre los pobres, la población
rural y las mujeres, todo ello indica que no deben aplicarse derechos a los servicios básicos en los países de
ingresos bajos.125 Sin embargo, tiene sentido la autoselección o la selección mediante indicadores para
algunos servicios destinados a la población en situación de riesgo, como los complementos nutricionales
destinados a los niños con retraso del crecimiento.126
Por otra parte, las épocas de baja actividad o el tiempo
de ocio de las comunidades rurales, incluso de las más
pobres, pueden utilizarse para mantener, mejorar o
incluso construir, ambulatorios o escuelas rurales.127
CONCLUSIONES Y
REPERCUSIONES
EN MATERIA DE POLÍTICAS
¿Cuándo es un activo favorable a los pobres?
Habitualmente, se considera que un activo es favorable a los pobres si conlleva una gran densidad de
mano de obra, contribuye a generar conocimientos
técnicos comercializables, está al alcance de las mujeres y las minorías, presenta escasos riesgos y variaciones estacionales y anuales, y se centra en la producción
de artículos de gran importancia para los presupuestos
de las poblaciones pobres, como los alimentos básicos.
Los activos pequeños y divisibles son más fáciles de
obtener y administrar por parte de los pobres.
Afortunadamente, en relación con algunas clases
importantes de activos rurales, sobre todo las tierras
de labranza, las actividades en pequeña escala presentan ventajas, como el bajo costo de la supervisión de
la mano de obra y la vigilancia familiar activa. La proporción, siempre elevada, de las tierras de labranza en
los minifundios, así como su gran densidad de mano
de obra, combinadas con bajos costos unitarios en la
mayor parte de los sectores de la agricultura, constituyen argumentos de peso para a) fomentar las explotaciones más pequeñas y de tamaño más uniforme;
b) canalizar más activos, especialmente la educación y
el equipo de extracción de agua, a las zonas rurales,
y c) hacer frente al elevado riesgo y al inadecuado
acceso de las mujeres, que limitan las ganancias que
los pobres obtienen de muchos activos rurales.
Dentro de las zonas rurales, algunos países como
China están aquejados de escasez de activos debido
117
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
principalmente a la desigualdad regional; en otros,
como Sudáfrica y el Brasil, esta escasez se debe fundamentalmente a la desigualdad en la posesión de
tierras en el interior de cada región; y en otros, como
Etiopía y Bangladesh, a la baja tasa media de activos
y  per cápita. Pero para muchos activos, en particular el capital humano, la mala distribución entre el
ámbito rural y el urbano constituye en muchos países la causa principal de la escasez de activos, en gran
medida porque los gobiernos y los donantes pasan
por alto los problemas rurales y agrícolas. Para modificar esta situación, existen tres tipos de activos fundamentales para la reducción de la pobreza rural: las
tierras de labranza, los activos de extracción de agua
y el capital humano.
Las tierras de labranza
Más de dos tercios de los ingresos de los campesinos
pobres proceden de la agricultura. El crecimiento de la
mayor parte de los ingresos restantes depende de sus
vinculaciones con la agricultura. La mayoría de la
población rural todavía controla algunas extensiones
de tierra de labranza; aunque está creciendo la proporción de los campesinos pobres que dependen principalmente de mano de obra contratada, también ellos
se ven beneficiados cuando existe una mayor igualdad
en el control de la tierra y cuando es mayor la densidad de mano de obra en su utilización. La carencia de
tierra está estrechamente relacionada con la pobreza y
la vulnerabilidad y determina una situación de impotencia, especialmente en las minorías étnicas largo
tiempo confinadas en tierras remotas y marginales.
La redistribución de la tierra para imponer fincas
familiares de superficie más uniforme, que se ha realizado en gran escala, ha tenido una enorme incidencia en la reducción de la pobreza. En gran parte de
América Latina y África oriental y meridional, las
grandes desigualdades en la propiedad de la tierra
todavía provocan una pobreza generalizada en las
zonas rurales de ingresos medianos y probablemente
reducen la eficiencia y el crecimiento. En la mayoría
de las economías en transición, muchas tierras siguen
perteneciendo a grandes explotaciones agrícolas estatales y colectivas, hecho que perjudica a los pobres,
pues son ineficientes y reducen el nivel de empleo.
No obstante, la redistribución clásica de la tierra se
ha ralentizado desde mediados de los años ochenta, en
118
parte porque en muchos casos era indebidamente estatal y centralizada y lenta en el proceso de distribución
de tierras a los pobres, no se ocupaba suficientemente
de la provisión de insumos y servicios competitivos a
los nuevos propietarios y provocaba incertidumbre en
los derechos de propiedad. Se tiende ahora a practicar
una reforma descentralizada, básicamente compensatoria y basada en el mercado. La política puede hacer
una contribución positiva eliminando subvenciones
selectivas a los grandes agricultores y sus insumos,
aumentando los incentivos para que vendan tierras a
los pobres, y mediante la ayuda directa de los donantes a una distribución adecuada de la tierra. En
muchos casos, los que antes eran grandes terratenientes pueden ejercer una actividad rentable suministrando servicios financieros, de comercialización o de
elaboración a los pequeños propietarios que han aparecido como consecuencia de la reforma.
Habida cuenta de la distribución de la tierra, los
pobres generalmente resultan perjudicados por las
leyes contrarias al arrendamiento voluntario o a los
sistemas comunales de tenencia. Las modalidades
formales e informales de concesión de títulos de propiedad, de tenencia y arrendamiento son por lo general formas eficientes de evitar los elevados costos
locales de transacción, a condición de que los pobres
no se vean expuestos al poder de mercado de algunos
grandes terratenientes.
Ni los sistemas anteriores a la reforma ni los que ya
han sido reformados suelen dar a la mujer igualdad
en el acceso a la tierra. Esto, además de ser injusto e
ineficiente, resulta negativo para la salud y educación
de los hijos. En la reforma agraria han de recibir prioridad los siguientes aspectos: tierra para las mujeres;
regiones en las que la desigualdad extrema en la distribución de la tierra es la limitación principal para la
reducción de la pobreza; servicios de apoyo para los
pequeños propietarios surgidos a raíz de la reforma; e
incentivos para que los sistemas agrícolas surgidos
después de la reforma sean sostenibles.
Activos de extracción de agua
La escasez creciente de agua coexiste con grandes subvenciones al agua para usos agrícolas; de ahí las presiones para desviar agua de los usos agrícolas. Pero la
Revolución Verde, que redujo la pobreza, se circunscribió en buena medida a las tierras donde el agua
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
estaba regulada. La proporción de agua para usos
agrícolas que tienen los pobres es aún menor que la
proporción de tierras de labranza de que disfrutan, y
además sufren una grave escasez de agua potable. Si
bien es cierto que la persistencia de las subvenciones
es una medida equivocada (y contraria a los pobres),
y que es necesario redistribuir los activos rurales de
extracción de agua y mejorar la eficiencia económica
en la utilización del agua para usos rurales, la transferencia indiscriminada de agua a las zonas urbanas
empeoraría la pobreza rural y aumentaría la presión
sobre las tierras secas marginales.
Los activos de extracción de agua pequeños controlados por los agricultores riegan grandes extensiones y
son en muchos casos favorables a los pobres, pero no
constituyen la única respuesta posible. En los grandes
sistemas de extracción de agua, los no pobres consiguen con frecuencia condiciones especiales de acceso,
y esa situación se agrava en el caso de las mujeres por
los problemas existentes en el seno familiar. Pero algunos proyectos han superado esas dificultades. Aunque
gran parte de la administración de los activos está centralizada, los mercados del agua y la fijación de precios
del agua basada en el costo real pueden contribuir, en
cambio, a facilitar el acceso a este recurso.
Es posible redistribuir los activos de extracción de
agua en favor de los pobres a) restringiendo el exceso
de bombeo; b) satisfaciendo las necesidades de los
usuarios pobres, por ejemplo apoyando la recogida de
aguas; c) proporcionando crédito, asistencia técnica o
datos hidrológicos que ayuden a los pobres a invertir
en la construcción de pozos; d) facilitando el alquiler
o la venta privados de activos de extracción de agua a
los pobres; e) sustituyendo el agua por la mano de obra
en la gestión y mantenimiento del riego; f) creando
asociaciones de usuarios del agua que representen a los
pobres, para contribuir al control y gestión de los sistemas; g) eliminando las subvenciones al agua, protegiendo a los pobres al permitir que los grupos de usuarios paguen su cuota con trabajos de mantenimiento.
Las prioridades en relación con el agua potable
reflejan de forma abrumadora los intereses urbanos,
pese a que la escasez de agua en las zonas rurales es
cada vez mayor y perjudica más a la salud. El agua
limpia tiene una mejor relación costo-eficacia en la
mejora de la salud y la productividad rurales cuando
complementa a otros insumos; evita que la tecnolo-
gía dependa de combustible, repuestos y servicios de
mantenimiento exteriores poco fiables; y permite
capacitar y pagar a las personas de la comunidad
encargadas de su mantenimiento. Por último, en
algunos países, la proporción de agua potable y de
agua controlada para la producción correspondiente
a los campesinos pobres es tan reducida que resulta
inevitable una redistribución abierta y considerable
de los recursos que controlan los habitantes de las
zonas urbanas y los campesinos ricos.
Los activos humanos
Una mejor sanidad, educación y nutrición ayudan a
escapar de la pobreza rural al aumentar, primero, la
capacidad de innovación, los ingresos y la producción alimentaria de los agricultores y los trabajadores
en zonas de bajos ingresos y, segundo, la movilidad
para realizar actividades relacionadas con los cultivos
comerciales, la producción rural no agrícola y el trabajo urbano (y la capacidad de obtener ingresos de
esas actividades). En estos aspectos, los activos humanos complementan a otros activos: si la economía, el
capital físico, la tecnología y el empleo se estancan, la
mejora de los activos humanos de los pobres quizás
sólo haga cambiar de manos los ingresos. Además, al
tiempo que los activos de educación, salud y nutrición han mejorado de una manera desigual y, con
frecuencia, lenta, en los países en desarrollo, las grandes disparidades entre ricos y pobres y entre zonas
urbanas y rurales se han mantenido o se han acentuado. Modificar el gasto en la mejora de los activos
humanos de los campesinos pobres, especialmente
las mujeres, suele tener una mejor relación costoeficacia, en parte debido al refuerzo mutuo entre
mejor salud, nutrición y educación y familias más
pequeñas, menor pobreza y mayor productividad.
La situación de desventaja de la mujer en materia
educativa, que alcanza su máxima expresión entre los
campesinos pobres, explica su bajo nivel de innovación. Si se corrige esa desventaja mejoran de manera
eficaz en cuanto al costo, la salud, la educación y la
nutrición infantiles. La creciente proporción de agricultoras aumenta estas perspectivas. La mejora de la
nutrición potencia posteriormente el aprendizaje, la
productividad y los niveles salariales, al tiempo que
elimina el riesgo de pérdida de ingresos por enfermedad: es el factor más beneficioso para los más desasis119
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
tidos. Los beneficios que pueden obtener los campesinos pobres de una mejor sanidad pueden depender
de una nutrición y escolarización complementarias.
La transición demográfica, al aumentar notablemente
la proporción de trabajadores que existirán dentro de
 años que ahora tienen más de  comporta ganancias de productividad si se destinan activos de educación y salud a los adultos pobres.
La descentralización de la responsabilidad por la
formación de activos en las esferas de la salud, educación y nutrición aumenta sus beneficios para los
pobres. Pero el establecimiento de derechos de uso
para los servicios primarios y preventivos en los países de bajos ingresos ha resultado contraproducente.
Raramente es posible eximir de su pago a los más
pobres; y los niños se ven perjudicados si no pueden
acceder a activos humanos básicos.
OTROS ACTIVOS
Hay otros activos importantes para la reducción de la
pobreza, pero no pueden sustituir a las medidas de
política destinadas a aumentar las tierras de labranza,
el agua y los activos humanos de los pobres rurales,
en ocasiones mediante la redistribución.
Los activos y el trabajo rurales no agrícolas forman
una parte importante y creciente de la actividad
rural, pero a menudo principalmente para los que no
son pobres. La diversificación paliativa de una agricultura estancada mediante actividades artesanales ya
languidecientes raramente ayuda a los pobres. Las
vinculaciones de crecimiento con sectores dinámicos
sirven de ayuda muchas veces, pero eso depende en
muchos casos de que haya habido antes un crecimiento agrícola compartido.
El ganado, y especialmente los animales pequeños,
puede ser crucial para los ingresos (aunque raramente
para la dieta) de muchos campesinos pobres. Los
pobres necesitan instituciones para adquirir, administrar y comerciar con el ganado y sus productos, así
como para evitar las crisis en relación con los piensos.
Por lo que se refiere a la propiedad del ganado, con
frecuencia los pobres y las mujeres se encuentran en
situación desfavorable. A la reducción de la pobreza
contribuye la reorientación del suministro de bienes
públicos a la ganadería de pequeños animales; la
reducción de los obstáculos artificiales a la propiedad
del ganado mayor por los pobres; y la intensificación
120
de prácticas de control y administración por los
pobres de ganado del que no son propietarios.
Los activos de vivienda de los campesinos pobres a
menudo son peores que los de los pobres de las zonas
urbanas, pese a lo cual la política en materia de
vivienda se orienta casi exclusivamente a las zonas urbanas. Las viviendas de los campesinos pobres necesitan
reparaciones frecuentes. Los materiales tradicionales
comienzan a escasear y es necesario realizar investigaciones para lograr una mayor durabilidad y un mejor
acceso. Las obras públicas pueden incluir trabajos fuera
de temporada en pequeñas empresas locales para ensayar nuevos diseños de vivienda. La redistribución y los
servicios de apoyo a los solares y servicios rurales y los
huertos familiares también pueden ser viables.
Los activos de transporte y comunicaciones a
menudo no se adecuan a un control privado o conjunto con el productor por los pobres. Pero el escaso
acceso de los pobres en calidad de consumidores y
productores conlleva grandes desventajas y costos,
tanto por lo que respecta al acceso al mercado como,
en particular en el caso de las mujeres, al transporte
en y entre las aldeas de los productos agrícolas, el
combustible y el agua. Los vehículos no motorizados
pueden reducir considerablemente dichos costos y
son de fácil mantenimiento.
Los campesinos pobres necesitan activos que les permitan aumentar sus ingresos y que les sirvan de protección contra las crisis. Los pobres tienen posibilidades de controlar más unos determinados tipos de activos que otros, pero las tierras de labranza, los activos de
extracción de agua y los activos humanos tienen una
importancia capital. Una política favorable a los pobres
debería tener como finalidad la mejora del acceso a los
activos y de su rentabilización. En el caso de las tierras
y el agua, ello puede requerir una redistribución; el
acceso al ganado, al capital humano y a las actividades
no agrícolas exige principalmente un aumento de las
oportunidades. La desigualdad entre los sexos por lo
que se refiere al acceso a los activos debe remediarse y
supervisarse mediante medidas políticas. Los habitantes de las zonas rurales de la mayoría de los países en
desarrollo disponen de una cantidad menor, per cápita,
de la mayor parte de los distintos tipos de activos asignables a la ciudad y el campo, especialmente capital
humano; estas diferencias, que por lo general no disminuyen, son tan ineficientes como injustas.
Anexo
Opciones no distributivas respecto de la tierra:
explotaciones colectivas, estatales y cooperativas,
concesión de títulos sobre tierras comunales
y restricciones en materia de arrendamiento
Explotaciones colectivas, estatales y cooperativas
Las iniciativas dirigidas a forzar el uso cooperativo de los activos son contraproducentes128 y la explotación cooperativa de
las tierras agrícolas raramente resulta rentable y es la opción
preferida. Sin embargo, existe margen para que el Estado o las
ONG ayuden a la población rural en la gestión cooperativa de
los activos (con economías de escala) en el aprovechamiento
de las tierras de labranza, especialmente cuando son únicamente los costos de gestión (incluido el costo de la confianza)
los que disuaden a los agricultores de elegir instituciones cooperativas.129 Ese tipo de ayuda que se prestó a los ejidos mexicanos para el ahorro agrícola cooperativo con miras a realizar
actividades de riego conjuntas resultó de utilidad para los
pobres. De modo análogo, unos 60 000 de los 300 000 núcleos
campesinos familiares igualitarios que surgieron como consecuencia de la descolectivización que se llevó a cabo en Armenia
a comienzos del decenio de 1990 decidieron desarrollar su
actividad en ‘explotaciones colectivas’ opcionales (pero erróneamente denominadas), principalmente para la compra de activos, arreglos de arrendamiento, asesoramiento sobre la gestión
agrícola y consolidación e intercambio de parcelas. Aunque es
más fácil llegar hasta los más pobres si esa cooperación se
apoya entre proveedores del insumo carentes de tierra (por
ejemplo, en Bangladesh, agua por parte de los grupos Proshika
apoyados por el FIDA), la asistencia estatal a los agricultores
puede ser útil para soportar los costos de administración y las
externalidades de una actividad conjunta por lo demás conveniente. Sin embargo, la imposición desde fuera de una actividad
agrícola conjunta (o estatal) no deseada por los agricultores no
es reforma agraria, sino ‘contrarreforma agraria’ y perjudica a los
campesinos pobres.130
Tenencia comunal y títulos de propiedad
sobre la tierra
Esto también puede afirmarse de la imposición de la propiedad individual privada si es contraria a la lógica económica y a
los deseos de los agricultores. Cuando existe abundancia de
tierras de poca calidad y resulta costoso construir cercados, se
desarrollan derechos comunales de pastoreo, y las tierras de
labranza son de propiedad común, aunque casi siempre se trabajan individualmente, con derechos privados de usufructo. El
derecho a vender, arrendar o legar esas tierras es muy variable
y depende de las circunstancias locales, pero a menudo es limi-
tado o inexistente.131 Quienes preconizan la titulación privada
de tierras alegan que la tenencia comunal impide a los agricultores obtener préstamos porque no se acepta la tierra como
garantía, les induce a agotar y degradar la tierra132 (dado que
es posible que no sea suya y no puedan trabajarla en los años
venideros),133 y diluye y debilita la demanda de innovaciones.134 Pero lo cierto es que en África, en casi todos los casos,
la tenencia comunal no reduce la producción ni la eficiencia ni
impide obtener préstamos en mayor medida que la propiedad
privada. La tenencia comunal no frena los incentivos a la inversión, dado que el riesgo de ser desalojado de la tierra es muy
pequeño.135
A diferencia de la distribución del poder y el control sobre
una tierra escasa, el equilibrio entre los derechos de tenencia
comunal e individual es básicamente efecto, y no causa, de las
perspectivas de innovación agrícola rentable, obtención de
préstamos y conservación.136 Normalmente, la propiedad privada se desarrolla como respuesta a una mayor escasez de tierras,137 nuevas perspectivas técnicas o diferentes tipos de
beneficios de la conservación. Pero el ajuste suscita conflictos
de interés, costos de transacción y, por ende, enfrentamientos
y retrasos,138 que pueden justificar la intervención pública en
apoyo de la concesión de títulos sobre la tierra cuando la
mayoría de los pobres así lo quieren. Pero no existen motivos
para imponer la descomunalización o la titulación de la tierra.
Esto puede ser una desventaja para la mujer, las tribus con
registros de tenencia no escritos y otros grupos vulnerables,
sin incrementar la eficiencia, como ha ocurrido en Uganda.139
En Rajasthan, en la India, Jodha140 ha demostrado que la privatización de los pastizales comunales fue menos favorable
para los pobres que su aprovechamiento antes de que se concedieran títulos de propiedad, de manera que ese proceso
hizo perder a los pobres una parte sustancial de sus ingresos.
Shanmugaratham141 ha puesto de manifiesto que las reformas
conducentes a la privatización y la concesión de títulos de propiedad sobre las tierras de pastizales perjudicó a los pastores
que poseían pequeños rumiantes, principalmente a los pobres.
Sin embargo, existen excepciones. La concesión de títulos de
propiedad sobre la tierra puede beneficiar a los pobres al dar
mayor seguridad a las fincas más pequeñas y peor documentadas, pues suelen ser las parcelas de los pequeños agricultores las
que carecen de títulos de propiedad. Cuando existe gran cantidad de tierra de propiedad pública, la concesión de títulos,
como en Honduras, puede contribuir a que no sólo los compradores ricos, sino también los pobres, consigan seguridad.142
En los lugares en los que los propietarios cambian constantemente a los arrendatarios para impedirles establecer el derecho
a adquirir tierra en virtud de la reglamentación en materia de
arrendamiento, el registro de títulos –como en el caso de la
121
‘Operación Barga’ en Bengala occidental–143 es un complemento útil de la reforma agraria. Pero se impone la prudencia.
Los ejemplos que se han citado de concesión de títulos que
aumentaron la posesión de tierra de la población pobre no
proceden principalmente de zonas de tenencia comunal tradicional. En éstas, el intento de conseguir títulos de propiedad
procede de agricultores acomodados y puede ofrecer más ventaja a los grandes agricultores que tienen mejor acceso a los
mercados.144 En las zonas comunales, la eliminación forzosa de
las restricciones a la venta de tierras puede perjudicar a los
pobres, sin que por otra parte se consiga aumentar la eficiencia. A diferencia de los mercados de arrendamiento de tierras,
los mercados de venta, especialmente en zonas agrícolas progresivas, tienden a transferir activos de los pobres a los que no
lo son.145 Normalmente, para conseguir una mayor eficiencia
en la agricultura se requiere transferir la actividad a unos agricultores mejores, más próximos o con diferentes recursos, pero
a menudo eso se puede conseguir con un nuevo mercado de
arrendamiento, incluso sin la concesión de títulos de propiedad.
En ocasiones, la mejor manera de redistribuir el control de la
tierra no es la propiedad o la concesión de títulos, sino la
tenencia comunal aldeana o regional, con derechos de usufructo individuales y seguros. En China, esta fórmula estuvo vinculada a un gran aumento de la producción y la productividad. En
el Níger, la inseguridad de la tenencia de la tierra se asocia con
una escasa aplicación de abono y, por tanto, una menor producción. En Ghana, la densidad de plantación de árboles se relaciona positivamente con la seguridad de la tenencia, pero no
necesariamente con la propiedad.146
El arrendamiento y su reforma
La extensión, el tipo (aparcería o renta fija) y las condiciones
del arrendamiento, como la explotación y tenencia colectiva,
privada y comunal, son principalmente consecuencia de las
posibilidades e incentivos agroeconómicos y de la distribución
inicial del control y el poder sobre la tierra. Si no se modifican
estos factores en favor de los pobres, es difícil que la legislación
destinada a restringir el tipo, extensión o condiciones del
arrendamiento favorezca a los pobres. De hecho, en muchos
casos es contraproducente, pues induce a los propietarios a
recuperar la tierra arrendada para trabajarla personalmente,
por lo general en mayor escala, de forma más mecanizada y
con menor intensidad de mano de obra.147
Por lo general, mediante el arrendamiento se transfiere tierra
de labranza a fincas más pequeñas.148 En la India, los sistemas
de arrendamiento reasignan tierras de los agricultores grandes
y medianos a los agricultores marginales, y ello conduce a una
mayor utilización de tierras y mano de obra;149 a mediados
del decenio de 1980 alrededor del 19% de las familias rurales
tenían tierras en arrendamiento; más del 90% no tenían tierra
122
en propiedad o tenían menos de 1 ha, y un número mayor de
familias habría arrendado tierra si se hubieran levantado las restricciones legales.150 Un estudio sobre algunos distritos confirma esta transferencia de tierra arrendada a los pobres.151 Ello
permite a las familias pobres vender y mejorar sus conocimientos de gestión, obtener ingresos gracias al control de la tierra y
ahorrar dinero para comprar tierras posteriormente,152 y ajustar sus insumos de trabajo, normalmente al alza, en función de
sus preferencias. Por otra parte, las fincas arrendadas, generalmente más pequeñas, contratan más mano de obra por hectárea que las fincas de propiedad. Las pérdidas de eficiencia debidas al tipo de tenencia –por ejemplo, la aparcería– se evitan
generalmente mediante acuerdos explícitos o implícitos entre el
propietario y el arrendatario. Normalmente, una política agraria
favorable a los pobres debe fomentar el arrendamiento (creando al mismo tiempo un entorno de mayor igualdad en el acceso a la tierra y los derechos políticos), y no desalentar o restringir153 sus modalidades o condiciones. El hecho de que apenas el
5% de la tierra de cultivo esté arrendada en América Latina154
indica que se hace demasiado hincapié en la restricción o reglamentación de los arrendamientos, en lugar de hacerlo en aplicar
o conseguir consenso para la redistribución de la tierra.
La legislación y las restricciones en materia de arrendamiento, por ejemplo, para mejorar las condiciones de los aparceros,
pueden ayudar a los pobres, pero únicamente cuando se produce una transferencia suficiente de poder en favor de los
pobres para hacer creíble la imposición de límites de propiedad
a los terratenientes, que responden desalojando a los arrendatarios y recuperando grandes explotaciones para cultivarlas
personalmente. En Bengala occidental, el Japón, la República de
Corea y Taiwán la reforma agraria consistió en gran medida en
restricciones del arrendamiento, especialmente por lo que respecta a la aparcería, pero redundó en grandes mejoras de equidad y eficiencia porque acompañaba a una propiedad de la tierra ya muy dispersa y a la realidad o amenaza de una aplicación
efectiva de la legislación de límites, de forma que los terratenientes no pudieron reabsorber grandes superficies de tierras
para cultivarlas personalmente. Además, los campesinos pobres
ya habían adquirido un poder considerable. La Operación
Barga, que se desarrolló en Bengala occidental (India) a partir de
1977, promovió el arrendamiento de fincas pequeñas impulsando un rápido crecimiento de la actividad agrícola a comienzos del decenio de 1980.155 De modo análogo, las leyes que
establecen topes sobre las rentas (especialmente en la aparcería) o en las tierras arrendadas, o conceden a los cultivadores
del derecho a comprarla, provocan generalmente desahucios;
no obstante, en Taiwán, entre 1949 y 1953, esas leyes redistribuyeron de forma duradera tierras de labranza a los pobres,
pues se impidieron los desalojos de la tierra estableciendo límites creíbles a la posesión de tierras en propiedad.
Cuadro 3.1: Índice de concentración agraria de Gini
País
1941-50
1951-60
Alemania
0,6748
0,5391
Antigua
Arabia Saudita
Argelia
Argentina
Australia
Austria
Bahamas
Bangladesh
Barbados
Bélgica
Belice
Bolivia
Borneo septentrional
Botswana
Brasil
Brunei
Canadá
0,8391
0,489
1981-90
0,5136
0,5142(87)
0,6674(90)
0,79
0.72s
0,8262
1991-2000
0,6137
0,873w
0,6953
0,57
0,8996
0,5942
0,8598
0,8206
0,6773
0,8956
0,4187
0,54
0,5668
0,7079
0,9032
0,6581
0,8722
0,549e
0,9284
0,5639
0,7677
0,6442
0,4369
0,8329
0,8347
0,534
0,837
0,5103
0,5449
0,8598
0,729
Costa Rica
Côte d’Ivoire
Cuba
Checoslovaquia
Chile
China
Chipre
Dinamarca
Dominica
Ecuador
Egipto
El Salvador
0,8072
Granada
Grecia
0,8625
0,836
0,8321
0,7100
0,47
0,61
Corea del Sur
Finlandia
Francia
1971-80
0,7351
Colombia
Corea
España
EE.UU.
Etiopía
Fiji
Filipinas
1961-70
0,195
0,30s
0,782
0,3535(61)
0,3108(70)
0,384
0,7913
0,35
0,9384
0,6772
0,8521
0,5119(71)
0,6016(80)
0,8592
0,3512
0,5531
0,7742
0,301
0,8133
0,4229
0,21
0,9195
0,933
0,4574
0,7144
0,8309
0,7035
0,4513
0,4403
0,7957
0,8642
0,6283
0,8386
0,8368
0,7132
0,7165
0,5875
0,5063
0,5984
0,5076
0,580w
0,5007
0,5165
0,211
0,6061
0,3961
0,8155
0,4587
0,8075
0,61s(71)
0,8459
0,7455
0,4379
0,8508
0,5093(71)
0,61s(80)
0,4388
0,5772(79)
0,5256(80)
0,7808
0,4741
0,4835(71)
0,3974(80)
0,190
0,6339
0,4299
0,8583
0,7536
0,4701
0,7336
0,5821
0,7356
0,4621
(continúa)
123
Índice de concentración agraria de Gini (cont.)
País
Guadalupe
Guatemala
Guinea
Guinea Portuguesa
Guyana
Honduras
Hungría
India
1941-50
1951-60
0,8588
Países Bajos
1981-90
1991-2000
0,828
0,8484
0,5099
0,3971
0,6783
0,7512
0,5636
0,6781(54)
0,5829(60)
0,607w(60)
0,59
0,64e(70)
0,5535
0,62?(63)
Irán
Iraq
Kuwait
Lesotho
Líbano
Liberia
Libia
Luxemburgo
Madagascar
Malasia
Malí
Malta
Marianas del Norte
Marruecos
Martinica
Mauritania
México
Myanmar
Nepal
Nicaragua
Noruega
Nueva Zelandia
1971-80
0,6009
Indonesia
Irlanda
Islas Cook
Islas Vírgenes
Israel
Italia
Jamaica
Japón
Jordania
Kenya
1961-70
0,5702
0,623
0,7934(52)
0,8829(58)
0,902(58)
0,5943
0,8515
0,4114
0,5559
0,53s(73)
0,394
0,4866
0,8786
0,5863
0,7452
0,7909
0,4238
0,6671
0,8184
0,822
0,3738
0,6862
0,5924
0,614
0,8461
0,3904
0,7788
0,9797
0,6144
0,7549
0,7622
0,8059
0,5212
0,6858
0,6841(74)
0,7459(80)
0,81(77)
0,4659
0,7386
0,3821
0,690
0,770e
0,7635
0,362
0,7381
0,6861
0,481
0,352
0,2905
0,7507
0,4776
0,4093
0,493
0,640
0,642
0,4706
0,804
0,5826
0,5013
0,800
0,4863
0,8235
0,7844
0,5858
0,5915
0,6216
0,747
0,57
0,4131
0,786
0,8009
0,3833
0,7159
0,2959
0,546
0,5496
0,4787
0,6456
0,3177
0,4801
0,7484(72)
0,7930(80)
0,699e
0,4403
0,5181
0,5024
(continúa)
124
Índice de concentración agraria de Gini (cont.)
País
1941-50
1951-60
1961-70
1971-80
1981-90
0,63e
0,5363(80)
0,5081(72)
0,5835
0,7129
0,5956
0,631
0,687w
0,61s(60)
0,7326
0,7778(71)
0,8441(80)
0,9281
0,8712
0,840(81)
0,939
Pakistán
Panamá
Paraguay
Perú
Polonia
Portugal
Puerto Rico
Reino Unido
República Dominicana
Reunión
Samoa Estadounidense
Senegal
Seychelles
Sierra Leona
Sri Lanka
Sudáfrica
Sudán
Suecia
Suiza
Suriname
Swazilandia
Tailandia
Taiwán
Tanzanía
Togo
Trinidad
Túnez
Turquía
Uganda
Uruguay
Venezuela
Viet Nam
Yemen
Yugoslavia
Zaire
0,7133
0,7253
0,7206
0,7962
0,5716
0,8583
0,938
0,935
0,9355
0,5301
0,4638
0,7603
0,7166
0,7999
0,7749
0,6939
0,79
0,7963
0,4927
0,9246
0,75
1991-2000
0,7843
0,9105
0,766(72)
0,716
0,7762
0,6754
0,8197
0,7249
0,7569
0,6214
0,6628
0,6705
0,8206
0,4432
0,665
0,6670(73)
0,6398(80)
0,51e(73)
0,4774
0,619e
0,701
0,7568
0,5765
0,5082
0,7289
0,6935
0,455
0,4500
0,4585
0,4678
0,2275(71)
0,5092(80)
0,5159
0,4843
0,452
0,366
0,3032
0,4792(61)
0,5244(70)
0,41(70)
0,6838
0,6456
0,6027
0,5079
0,485
0,82
0,927
0,5823
0,611w
0,7899
0,4673
0,5779
0,5984
0,5896
0,8147
0,9244
0,8034
0,9096
0,84
0,6648
0,6203(51)
0,5181(60)
0,5641
0,5915
Fuentes: el-Ghonemy (1990) salvo indicación en contrario. Cuando puede producirse alguna confusión los datos de el-Ghonemy (1990) se
acompañan de la letra e. Los datos consignados en la columna correspondiente a 1960 proceden de Berry y Cline (1979; p. 38-9) salvo que
se indique lo contrario. Los datos que van acompañados de la letra w proceden de Berry y Cline (1979; p. 41-2). Los datos acompañados de la
letra s proceden de Arulpragasam (1990; p. 13).
125
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
Notas
1
2
3
4
5
6
7
8
9
126
En este capítulo no se hace referencia a las instituciones
financieras –fuente de obtención de préstamos para la
adquisición de activos y uno de los ejes de la labor del
FIDA– porque el objetivo principal de los préstamos que
solicitan los pobres no es adquirir activos. Tampoco se
aborda el ‘capital social’, es decir, instituciones para incrementar y salvaguardar la confianza en las transacciones
sociales y económicas, ya que aunque tiene una importancia crucial para el desarrollo, difiere radicalmente de otros
activos. Ambos aspectos se tratan en el capítulo 6.
Esto guarda relación con el sesgo de la selección.
Supongamos que una parte de la población pobre, que
obtiene animales gracias a un programa de préstamos o
subvenciones, supera la pobreza más rápidamente que
otros que no participan en dicho programa. Sólo se podrá
decir que esos préstamos reducen la pobreza si se tienen
en cuenta los recursos iniciales (conocimientos técnicos,
acceso al agua, etc.) de los participantes en el programa,
en comparación con los no participantes. Las familias a
las que se selecciona para poseer ganado, o que se autoseleccionan para adquirirlo, suelen tener recursos iniciales
que les sitúan en una situación relativamente favorable
para administrarlo. Si no se tiene en cuenta este sesgo
de la selección, se exageran los efectos de reducción de
la pobreza de los activos y se juzga erróneamente las
ventajas relativas de los distintos tipos de activos
(Morduch 1999; Haddad et al. 2000a; véase también
Banco Mundial 2000a).
Pathak et al. 1977.
Teniendo en cuenta que las familias ricas son de menor
tamaño (Sarvekshana 1979). Desde entonces la distribución apenas se ha modificado en la India (Jha 1999),
y es menos desigual que en la mayoría de los países en
desarrollo (Deininger y Squire 1996).
Banco Mundial: base de datos sobre encuestas demográficas y de salud.
Eastwood y Lipton 2000.
Kanbur y Lustig 1999; Birdsall et al. 1995; Deininger
y Squire 1996; Tyler et al. 1993.
La demanda de mano de obra agrícola aumenta más
rápidamente cuando las tierras de cultivo, y el crecimiento, se basan en la existencia de explotaciones pequeñas de dimensiones uniformes. En las explotaciones
grandes la proporción de mano de obra en relación con
la tierra es muy inferior y suelen ser intensivas en capital
(Binswanger et al. 1995; Lipton 1983b). La demanda de
productos rurales y de mano de obra no agrícolas crece
más deprisa cuando la agricultura local –sobre todo la
actividad agrícola en pequeña escala– crece rápidamente,
incrementando la demanda local de aperos de labranza,
actividades de transformación agraria y, especialmente,
servicios al consumidor como la construcción, el comercio y el transporte (Bell et al. 1982; Mellor 1976; Hazell
y Roell 1983; Hazell y Ramasamy 1991; Fisher et al.
1997; Mecharla 2000).
La proporción de la población total del mundo dependiente principalmente de la agricultura que vivía en países
en desarrollo era del 58% en 1990 y se prevé que dismi-
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
nuirá al 47% en 2010. Los datos por regiones son los
siguientes: Asia meridional 60 (50); África subsahariana
69 (58); Asia oriental y sudoriental (incluida China) 51
(40); y América Latina y el Caribe 26 (17) (FAOSTAT
1998).
Reardon et al. 2000.
Singh 1985.
Binswanger et al. 1995.
Hazell y Ramasamy 1991.
Singh 1990.
Psacharopoulos y Patrinos 1993.
Haddad et al. 2000, y Banco Mundial 1998a, b; Dercon
y Krishnan, 1999; Scott 1999; Jalan y Ravallion 1999;
Knight y Song 2000; Grootaert et al. 1997; Bevan et al.
1989; Gaiha y Deolalikar 1993; Lanjouw y Stern 1991;
Bouis y Haddad 1990; Gunning et al., 1999.
Carter 2000.
Kanbur y Lustig 1999.
Mitra 1978.
Sen 1981.
Taiwan: Mao y Schive 1995; India: Besley y Burgess
1998; Zimbabwe: Gunning et al. 1999; Kerala: Herring
1983.
Respecto de estos cuatro puntos, véase, respectivamente,
(1) Julka y Sharma 1989; (2) Bhalla y Roy 1988, Oberai
1988, y Lipton 1985; (3) Lipton, 1985: 9 y referencias,
Christiansen 1999, Lipton y Ravallion 1995, y Ellis
1998; y (4) Agarwal 1994.
Bell 1990; Thiesenhuesen 1989; Lipton 1983b.
India: Saxena 1990: 116-7, 124-6; Pakistán: Singh 1990.
Sobre el movimiento Sim Terra, movimiento de la
sociedad civil brasileña surgido recientemente y análogo
al movimiento de reforma Bhoodan de la India:
Liamzon 2000.
Vyas 1976; Yugandhar e Iyer 1993; Manor 1989: 7.18.
Fuentes para este párrafo: Ray 1996; Mearns 1999;
Singh 1990: 66; Sanyal 1976; Haddad et al. 2000. En las
mediciones del aumento de la desigualdad relativa a la
tierra se omite a los campesinos sin tierra; en la India, la
proporción de la población rural que no tenía tierra en
propiedad, que no tenía tierra ni la explotaba, e incluso
–en algunos estados en los que la agricultura estaba
estancada– que no la explotaba descendió entre 1960-61
y 1970-71 (Singh 1990: 72-3).
Malawi: Sahn y Alderman 1988; Kenya: Hunt 1984.
Lieten 1996.
Besley y Burgess 1998.
Tyler et al. 1993.
FAO 1991; Deininger 1999.
Carter y Mesbah 1993: 1.
Deininger y Binswanger 1999; Guinnane y Miller 1997;
Brooks y Lerman 1994; Nicaragua: Jonakin 1996; proyectos del FIDA: FIDA 1992a, 1999f y 1999h.
Deininger 1999; cf. FIDA 1999g; Haddad et al. 2000.
LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
35 Tendler 1991.
36 Tendler 1991; Liamzon 2000: 14.
37 Agarwal 1994. Esto adquiere mayor importancia para la
reducción de la pobreza a medida que aumenta la proporción de personas de edad (incluso entre las poblaciones
pobres con unos sistemas muy insuficientes de protección
social), debido a las perspectivas más favorables de que la
mujer sobreviva hasta alcanzar la vejez. Respecto de la
situación calamitosa de los hogares encabezados por
mujeres viudas en la India, véase Drèze y Srinivasan
1995.
38 Sobre estos tres aspectos, véase respectivamente Alderman
et al. 1995; Haddad et al. 1997; y Kennedy y Peters 1992.
39 Acerca de los títulos de propiedad sobre la tierra en
América Latina: Deere 1987; sobre la potenciación de la
capacidad de la mujer (y sobre Bihar): Agarwal 1994;
sobre las posibilidades de escape y el matrimonio: Sen
1990; Mwea: Hanger y Moris 1973.
40 Agarwal 1998a.
41 Se obtendrán datos al respecto, respectivamente,
en Ncube et al. 1997; Rose 1998; Deere 1987, sobre
América Latina; Gupta 1993; Agarwal 1994.
42 Agarwal 1994.
43 FIDA 1999c.
44 Consejo Mundial del Agua 2000.
45 Banco Mundial 1992: 47-9, 100; Rosegrant 1995; IIPA
1997; Gleick 1999; FIDA, Proyecto de Riego
Comunitario y Participativo en Visayas, Filipinas, 1982.
46 Kurnia et al. 1999.
47 Sobre el riego por compartimientos en el Níger:
Pearson et al. 1981; sobre la bonificación de pantanos
en Sierra Leona: Richards 1985.
48 Se encontrarán datos en relación con lo expuesto en este
párrafo en Bhalla y Roy 1988; Narain y Roy 1980;
Mollinga 1998 y Wade 1975.
49 Kenya: Adams et al. 1997; Burkina Faso y Ecuador:
Zwarteveen 1997; Gambia: von Braun et al. 1989b.
50 Wood y Palmer-Jones 1991.
51 India: Narain y Roy 1980; América Latina:
www.cgiar.org/irri/riceweb/g_overlatin.htm (CIAT 2000);
Filipinas, y apoyo a proyectos para mejorar la gestión del
agua por los agricultores: FIDA 1994a.
52 Se encontrarán experiencias positivas en Ostrom 1990.
53 El mantenimiento deficiente se debe en parte a la falta de
incentivos. Cuando muchos campesinos comparten el
mismo sistema, cada uno de ellos tiene menos incentivos
para mantenerlo que en el caso de que exista un solo
propietario o usuario. Los mercados del agua pueden
ofrecer a los agricultores un incentivo para mantener el
sistema. El mantenimiento también se puede garantizar
mediante una institución que se haga responsable de la
distribución y gestión del agua.
54 India septentrional: Mellor y Moorti 1971, Pant 1984,
Shankar 1981. México: Levine et al. 1998; Bangladesh:
Aeron-Thomas 1992.
55 Howes 1980; Aeron-Thomas 1992; FIDA 1994b; Jaim y
Sarker 1994.
56 FIDA 1999b: 43.
57 Como una participación determinada por unidad de
tierra regable, o la dependencia de cultivos sobre los
cuales los campesinos negocian el calendario.
58 Martorell 1995.
59 Esrey et al. 1990.
60 Nigeria: Huttly et al., 1987, 1990; Blum et al. 1990;
Imo State Evaluation Team 1989; Narangwal: Taylor et al.
1978.
61 Disponer de más agua significa que se pueden preparar
los alimentos con mayor frecuencia y mejorar los niveles
de higiene en el hogar tomando baños, lavando ropa, los
platos y limpiando la casa.
62 Gleick 1999.
63 FIDA 1999c.
64 Churchill et al. 1987.
65 EMA: Reynolds, 1992; Morgan, 1993; FIDA, 1994c.
66 UNICEF 1995.
67 Sara y Katz 1997.
68 Swajal: P. Iyer, com. pers.; Tanzanía: Cleaver y Kaare
1998, Consejo Mundial del Agua 2000.
69 La experiencia del FIDA indica que la mayor parte de
África oriental y meridional es una excepción, aunque los
pastores trashumantes abundan todavía entre la población
pobre de Kenya y Botswana.
70 Pingali et al. 1987.
71 FIDA 1994a.
72 En Gambia, los animales pequeños constituyen una
fuente de riqueza, que se utiliza para comprar cereales o
para ‘ahorrar’ y posteriormente intercambiarla por ganado
vacuno (Itty et al. 1997). Para un ejemplo en el que el
ganado vacuno se utiliza en Tanzanía como protección
frente a la inflación y la devaluación, véase Gijsman y
Rusamsi 1991.
73 Simmons 1981.
74 Gittinger et al. 1990.
75 Sobre Etiopía, Dercon 1998: 2.
76 Número de cabezas de ganado en promedio: campesinos
sin tierra (2), campesinos marginales (<1 ha = 4),
pequeños agricultores (1-2 ha = 5), agricultores medianos
(2-4 ha = 6), grandes agricultores (4 + ha = 7).
77 Botswana: República de Botswana 1975; Mongolia:
Cooper 1995; India: Siroki y Siroki 1993, Farooqee
y Nautiyal 1996, Sharma y Poleman 1994, Mellor com.
pers.; Pakistán: Kurosaki 1995.
78 Delgado 1999.
79 Acerca del impacto de los animales pequeños en la
pobreza: sobre Sukumaland, Tanzanía, véase Gijsman
y Rusamsi 1991; Dercon 1998; Cooper 1995; sobre
Madhya Pradesh, India, Siroki y Siroki 1993. Senegal:
Itty et al.1997; sobre el costo de los distintos tipos de
animales, Seyoum 1992; sobre el ganado caprino, Rao
1995.
80 Estuvo motivada en parte por la creencia errónea
(Sidahmed 2000) de que en la mayor parte de las tierras
comunales existía un pastoreo excesivo. Aunque así fuera,
la creación de explotaciones ganaderas no era una buena
solución; los ganaderos privados, que recibían subvenciones para mejorar la condición de sus rebaños y aumentar,
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por tanto, la descendencia, evitan el sobrepastoreo en sus
explotaciones trasladando nuevamente a las crías a las
tierras de propiedad común.
Thomas-Slayter y Bhatt 1994.
Sobre el SRNA en la India, FAO 1998a, y Fisher et al.
1997; en América Latina, FAO 1998a; en África y en
general, Reardon 1997.
China: Lin 1992; diversificación frente a vinculaciones:
Mellor 1976, Hazell y Ramasamy 1991; perspectivas de
reducción de la pobreza del crecimiento no agrícola
moderno frente al tradicional: Mecharla 2000 (sobre
Andhra), Fisher et al. 1997, Bhalla 1994.
Binswanger et al. 1993.
Kingsbury com. pers.
Hazell y Ramasamy 1991, Binswanger et al. 1993.
Hazell y Ramsamy 1991.
Lipton 1984.
Aunque alrededor de 2,5 millones de viviendas de esas
características sufren daños cada año a causa de las catástrofes naturales, el barro presenta ventajas en comparación con los materiales modernos, al ser barato, fácil de
encontrar en las proximidades, ventilado, duradero
cuando no se producen frecuentes tormentas de gran
intensidad, y fácil de manejar con las técnicas que dominan las familias o la construcción local (Mathur 1989;
Satya Sundaram 1989).
Murthy 1989; Mathur 1989.
Herring 1983.
Dawson y Barwell 1993; Barwell 1996; Heidemann y
Kaira 1984.
Barwell et al. 1985; Riverson y Carapetis 1991.
La ayuda en gran escala de la empresa Microsoft, de Bill
Gates, a la investigación del paludismo, la tuberculosis y
el SIDA se inició cuando éste comprendió, en una visita a
Soweto, en Sudáfrica, que esas enfermedades y otras
dificultades materiales similares debían afrontarse localmente y que hasta que no se hiciera así la ‘revolución de
las comunicaciones’ no tendría una gran incidencia.
Alderman et al. 1996.
FIDA 1999a: 80.
La mediana de 15-19 años de edad del quintil más pobre
tampoco estaba escolarizada en Malí y Chad (el quintil
más rico había alcanzado el nivel 4), Benin (el quintil
más rico alcanzaba el nivel 5), Senegal, Níger, Côte
d’Ivoire y Burkina Faso (6); Marruecos y Bangladesh (8);
y Pakistán (9); y solamente los niveles 1 ó 2 en
Mozambique y la República Centroafricana (5), Malawi,
Haití, Comoras y el nordeste del Brasil (6), Madagascar
(7) y Guatemala (9) (Banco Mundial 1999a: 43).
Respecto de las diferencias en materia educativa: Asia,
Osmani y Lipton 1997; sobre las diferencias entre ricos
y pobres: Haddad et al. 2000, fig. 5, Jalan y Ravallion
1999 (China), Haddad y Ahmed 1999 (Egipto),
McCulloch y Baulch 1999 (Pakistán) y Maluccio et al.
1999b (Sudáfrica). Sobre las diferencias entre las zonas
rurales y urbanas: Lipton 1977; Drèze y Gazdar 1997: 81
(acerca de la India); Eastwood y Lipton 2000.
Banco Mundial, 2000b.
100 Respecto de la salud en las zonas rurales y urbanas: Sastry
1997; sobre la tasa de mortalidad infantil: Rajan 1993:
112, Goyal 1994: 104. Las estimaciones externas para
China son más elevadas, pero no hacen distinción entre
zonas urbanas y rurales (Bhalla 1995: 237). En África
existe una situación mucho más negativa y persistente en
las zonas urbanas en materia de salud. En Malawi, la
mortalidad infantil disminuyó en las zonas rurales de 360
a 261 en el período comprendido entre 1972 y 1984, y
en las zonas urbanas de 239 a 121 (Palamuleni 1994:
72). En el Camerún, fue en las zonas rurales remotas y en
la capital donde menos disminuyó la tasa de mortalidad
infantil entre 1962 y 1976 (Defo 1996: 411). En el
Congo, una de las principales variables predictivas del
riesgo de mortalidad infantil –el bajo peso al nacer–
aumentó del 12% al 29% en las zonas rurales, pero
solamente del 12% al 16% en los núcleos urbanos entre
1985 y 1992, (Banco Mundial 1997).
101 Alderman y García 1993; Thomas 1986.
102 Haddad et al. 2000; Livi-Bacci y de Santis 1999.
103 Checchi 2000.
104 Lockheed et al. 1980; Chaudri 1973; Jamison y Lau
1982; Feder et al. 1985; Foster y Rosenzweig 1995; von
Braun y Kennedy 1994; Thomas et al. 1991; Rosenzweig
1995; Huffman 1977; Schultz 1975, 1988. Perú: Cotlear
1990; India: Deolikar 1988, Raza y Ramachandran 1990,
Chaudri 1973; Tailandia: Banco Mundial 1991; África:
Appleton y Balihuta 1996, Haddad et al. 2000; Malawi:
Carletto 1999.
105 Liamzon 2000.
106 Basta et al. 1979; Sudhardjo 1986. India: Deolalikar
1988; Guatemala: Immink y Viteri, 1981; Sri Lanka:
Sahn y Alderman 1988.
107 Haddad y Bouis 1991.
108 Payne y Lipton, 1994.
109 Combinando los costos de la privación crónica debidos a
la desnutrición infantil con los de la desnutrición actual,
Horton (1999) estima que el PIB que se pierde anualmente por efecto de la carencia de hierro en la infancia y
de la malnutrición de yodo y proteínas en los adultos es
de más del 5% en el Pakistán. En Bangladesh, solamente
el costo de la carencia de hierro en los niños supone casi
el 2% del PIB.
110 La desnutrición de los recién nacidos perjudica más tarde
a la función cognitiva (Lucas et al. 1998); en consecuencia, la administración de complementos nutricionales y la
estimulación de los niños de entre 9 y 24 meses de edad
con retraso del crecimiento tienen efectos independientes
y aditivos sobre el desarrollo de los niños de 7-8 años de
edad (McGregor et al. 1997). En la media de una muestra de Ghana representativa a nivel nacional, un aumento
del 10% del retraso del crecimiento causa un aumento
del 3,5% de la edad de la primera matriculación en la
escuela (Glewwe y Jacoby 1995).
111 Berg 1987.
112 La carencia de vitamina A, hierro y yodo perjudica gravemente al capital humano de los pobres. Generalmente, la
carencia de vitamina A se resuelve mediante la diversificación de la dieta y, por tanto, desaparece cuando se reduce
notablemente la pobreza, pero la carencia de yodo se
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produce principalmente en suelos lixiviados de tierras
altas (y se han obtenido muy buenos resultados con el
aporte de sal). La anemia –que reduce la productividad
física y aumenta la mortalidad materna entre más de
2 000 000 de personas– es el único de los trastornos
carenciales que no ha remitido durante los últimos
decenios. Véase FAO 2000.
Schultz y Tansel 1997.
FAO/ONUSIDA 2000.
Lipton y Osmani 1997; Quisumbing 1996; Estudillo
y Otsuka 1999; Datt y Ravallion 1997; Behrman y
Deolalikar 1988; Strauss y Thomas 1995; Schultz 1999.
Kingsbury, com. pers.
Drèze y Gazdar 1997: 62-81.
Russell y Gilson 1997; Hecht et al. 1992; Nyonator y
Kutzin 1999.
Zimbabwe: Hongoro 1993; Viet Nam: Ensor y San
1996; Kenya: Mbugua et al. 1995; cf. Gilson 1997;
Swazilandia: Yoder 1989.
Cuando se introduce conjuntamente el pago de derechos
en la sanidad y la educación, estos efectos se agudizan; en
un distrito rural de Uganda, más de la cuarta parte de los
gastos en efectivo se destinaban al pago de los derechos de
matrícula y los honorarios médicos, y las enfermedades
crónicas acentuaron la pobreza de los desfavorecidos
(Lucas y Nuwagaba 1999).
Reddy y Vandemortele 1996; Colclough 1993;
Zimbabwe: Chisvo y Munro 1994; Malawi: Bray
y Lillis 1988; Kenya: Banco Mundial, 1995j.
Appleton 1997.
Raczynski 1991.
Arhin 1994.
Es cierto que el cobro de derechos repercute positivamente en la participación y el control de los consumidores. Hay argumentos de peso en favor de basarse en el
costo total para fijar los precios de los servicios públicos
que potencian la capacidad de obtención de ingresos,
principalmente entre la clase acomodada, por ejemplo,
para la graduación universitaria, o el precio de la residencia en hospitales clínicos; es habitual, aunque no sea
razonable, que el Estado preste de forma gratuita o
subvencione esos servicios en gran medida destinados a
las élites urbanas, mientras que cobra derechos de uso por
los servicios básicos de salud y educación, especialmente
en las zonas rurales donde dichos servicios son de escasa
calidad y los usuarios son pobres.
Huffman y Steel 1995.
Hill 1991; Tamang y Dharam 1995.
La imposición de las explotaciones colectivas, estatales o
comunales se debió principalmente al intento de conseguir economías de escala y al deseo de concentrar la
actividad agrícola en puntos en los que se podían obtener
alimentos o madera para usos urbanos a bajo costo. Estas
razones indican que esas formas de tenencia agrícola
difícilmente ayudan a los pobres y explican también su
fracaso casi universal. Los sistemas agrícolas colectivos o
estatales forzosos contribuyeron a causar millones de
muertes por hambre en Ucrania entre 1931 y 1935 y en
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China entre 1960 y 1963, y decenas de millares en
Etiopía, Mozambique y otros lugares de África en los
decenios de 1970 y 1980. La objeción no se centra en la
cooperación sino en su imposición desde arriba, en la
aplicación inadecuada en las tierras de labranza y en su
utilización para la extracción de recursos. Si se permite a
los agricultores y trabajadores reordenar los activos colectivos o cooperativos, como en gran parte de América
Latina, frecuentemente prefieren cooperativas más reducidas en los activos con economías de escala (lecherías,
tractores); pero por lo que respecta a las tierras de
labranza, prefieren una gestión privada, generalmente en
pequeña escala e igualitaria (Thiesenhusen 1989: 497;
Dorner 1992: 37, 41; Forster 1992: 575; Howard 1988:
5-14, sobre China; FAO 1991: 20, sobre Nicaragua; y
Zevallos 1989: 50, sobre el Ecuador).
Cada agricultor puede negarse a contribuir a sufragar los
costos de administración de (por ejemplo) una cooperativa de comercialización o de riego, por temor a que otros
no hagan aportaciones y aumenten su propio costo. Los
resultados de las cooperativas pueden resultar frustrados
también cuando se dan situaciones como la del ‘dilema
del prisionero’ –por ejemplo, cada agricultor puede
practicar un pastoreo excesivo en las tierras comunales– si
esa situación es poco probable que se repita en forma
similar, de manera que no se alcance un equilibrio en la
cooperativa (Axelrod 1984). En tales casos, la imposición
cooperativa beneficia a todos, pero sólo se puede imponer
externamente. Tal es el caso de las subvenciones a algunos
tipos de cooperativa.
México: Burke 1979; Armenia: Csaki et al. 1995;
Bangladesh: Wood y Palmer-Jones 1991.
Sobre los aspectos institucionales de la ‘propiedad común’
rural y su función en la reducción de la pobreza, véase
Ostrom 1990.
La concesión de títulos individuales sobre las tierras de
propiedad común puede afectar a los incentivos a la
utilización sostenible de la tierra. En las zonas semiáridas,
la concesión de títulos puede estimular la inversión a
largo plazo en actividades de conservación como la
construcción de terrazas; el título de propiedad significa
que quien tradicionalmente controlaba la tierra no puede
impedir la herencia, de manera que los beneficios derivados de la construcción de terrazas se aseguran a la familia
que ha hecho la inversión necesaria (sobre Mbere, Kenya,
véase Hunt 1996). Pero la concesión de títulos puede
tener efectos negativos sobre el medio ambiente si se
sustituyen las formas tradicionales de aprovechamiento
de la tierra sin incentivos colectivos o instituciones que
las sustituyan. Tal fue la experiencia del FIDA en un
proyecto –por lo demás satisfactorio y positivo para la
reducción de la pobreza– para el otorgamiento consensuado de títulos sobre la tierra en Orissa, India.
Sin embargo, es raro que quienes pastorean en las tierras
comunales practiquen un pastoreo excesivo y destruyan
los pastizales llevados de un egoísmo autodestructivo;
normalmente, les resulta conveniente aceptar controles
sobre el número de cabezas de ganado y/o la calidad de
la tierra, así como pagar a las autoridades, incluidos los
jefes, para que ejerzan ese control de manera aceptable
(Drinkwater 1991; Tapson 1990).
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LOS ACTIVOS Y LA POBLACIÓN RURAL POBRE
134 Ranger y Werbner (1990) han puesto de manifiesto que
en Zimbabwe, en el período anterior a la declaración de
independencia, el sistema de cultivo seguía siendo individualista en las denominadas zonas ‘comunales’; la menor
productividad se debía al suelo, el clima y la negativa de
los poderes coloniales a permitir el acceso a los mercados,
la investigación y la infraestructura. Cuando desapareció
ese obstáculo tras la consecución de la independencia,
aumentó la producción de maíz en las pequeñas explotaciones de las zonas comunales. La tenencia comunal no
había supuesto una vinculación restrictiva (Roth y Bruce
1994: 34-6; Barrows y Roth 1989: 15-18).
135 Véase Noronha (1985) sobre los derechos de tenencia
comunales; sobre su compatibilidad con la eficiencia,
véase también Blarel et al. 1991; Platteau 1993; MigotAdholla et al. 1991; Place y Hazell 1993; sobre los incentivos a la inversión, Sjaastad y Bromley 1997, y sobre
Ghana, Besley 1995.
136 La falta de títulos bien establecidos sobre la tierra dificultó al parecer la obtención de préstamos por parte de
los pequeños agricultores en algunas zonas de Guatemala
(Shearer et al. 1991: iv, 19) y Tailandia (Feder et al.
1988), pero la tenencia individual con títulos de propiedad se ha difundido espontáneamente.
137 Ault y Rutman 1979: 81.
138 Platteau 1992, 1993.
139 Nsabagasani 1997.
140 Jodha 1986.
141 Shanmugaratham 1996.
142 Shearer et al. 1991: iv, 9-10, 13.
143 Bandyopadhyay 1995.
144 Shearer et al. 1991: viii.
145 P.ej., Mani y Gandhi 1994.
146 China: Lin 1992, McMillan et al. 1989; Níger: Gavain
y Fafchamps 1996; Ghana: Besley 1995, Migot-Adholla
et al. 1991.
147 En gran parte de América Latina reaccionaron frente a la
amenaza de la reforma del sistema de arrendamiento
desalojando a todos los jornaleros o arrendatarios que
podrían haber reclamado la propiedad en el marco de un
programa de reforma. Los terratenientes se dedicaron a la
producción ganadera o –con la ayuda de importantes
subvenciones crediticias– comenzaron a practicar una
agricultura muy mecanizada (Haddad et al. 2000; véase
también Deininger y Binswanger 1999; Binswanger et al.
1995; de Janvry y Sadoulet 1989). En la India (Mearns
1999), las reformas del sistema de arrendamiento provocaron desahucios, rotaciones entre las fincas de los terratenientes para impedir la adquisición de derechos de ocupación y un empeoramiento de la seguridad de la tenencia
(Appu 1997); y los intentos de suprimir totalmente el
arrendamiento (por ejemplo, en Uttar Pradesh, Orissa y
Madhya Pradesh) desembocaron en acuerdos ocultos de
arrendamiento menos seguros, y condujeron a la pérdida,
o al menos a la ‘informalización’, del acceso de los pobres
a alrededor del 30% de la zona que explotaban (Ray
1996). En Nepal, las reglamentaciones del arrendamiento,
aunque no pudieron hacerse cumplir perjudicaron la
situación de los arrendatarios, provocando desahucios, el
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desplazamiento de arrendatarios a asentamientos informales y el aumento de las rentas (Riedinger 1993: 26).
Presenta otras ventajas (frustradas por la eliminación de
las opciones de contratos de aparcería, que disuade
muchos arrendamientos). 1) El arrendamiento reduce los
costos de transacción relacionados con la mano de obra:
los grandes terratenientes deben supervisar a los empleados si se dedican a la agricultura comercial, pero no
necesitan supervisar tan de cerca el trabajo de los arrendatarios (Agarwal 1993), puesto que cuanto más trabajan
mayor es la producción y más altos son sus ingresos. El
aldeano pobre debe afrontar los costos que supone encontrar trabajo en la agricultura, en tanto que si arrienda una
finca puede trabajar en ella cuando lo desee. 2) Muchos
arrendamientos, percibidos como latifundismo absentista
(Thorner 1980: 159) en encuestas intensivas en pequeña
escala son realmente intercambio de tierras en el tiempo y
el espacio (Ghose 1983: 124-5): los emigrantes temporales arriendan la tierra; propietarios locales arriendan
parcelas remotas, toman en arrendamiento parcelas más
próximas y de esa forma suprimen los viajes entre las
distintas parcelas. 3) El arrendamiento permite a los
propietarios, que carecen de bueyes de tiro, arrendar sus
propiedades a quienes poseen bueyes pero carecen de
tierra. 4) El sistema de arrendamiento permite a los
habitantes de las aldeas dedicarse a la agricultura aunque
sean pobres e insolventes y no puedan conseguir préstamos para comprar tierra. Obsérvese la reaparición de los
sistemas de arrendamiento tras las reformas agrarias
igualitarias en China (Bruce y Harrell 1989: 18) y
Albania (Stanfield et al. 1992: 2).
Swamy 1988: 555, 562; Singh 1990.
Parthasarathy 1991.
Mani y Gandhi 1994.
En los decenios de 1970 y 1980, el dinero que habían
ahorrado los aparceros de sus ingresos agrícolas les permitió posteriormente ascender en la escala social en algunas
zonas pobres del Ecuador mediante la compra de tierra
(Forster 1989: 7). Sin la reforma agraria, la restricción del
arrendamiento puede hacer desaparecer los peldaños de
esa ‘escala agrícola’ (Spillman 1919) e impedir que se
pueda escapar a la pobreza.
En particular, la aparcería se restringe a menudo porque
sin acuerdos entre el propietario y el arrendatario, el
aparcero produciría menos que bajo un sistema de renta
fija o de cultivo directo (con la obligación de entregar
parte de la producción al propietario). Pero casi siempre
existe ese tipo de arreglos; la teoría y la experiencia no
indican que el sistema de aparcería produzca pérdidas de
eficiencia (Otsuka y Hayami 1988; Otsuka y Chuma
1992). Además, la aparcería puede favorecer una mejor
gestión y supervisión que otros sistemas; el arrendamiento
con una renta fija y el empleo asalariado elevan el costo
de gestión y la supervisión sería escasa. Dado que la renta
compartida (a diferencia de la renta fija) es menor cuando
los cultivos son pobres, la aparcería reduce la pobreza
transitoria, y aumenta los incentivos para cultivar productos rentables pero con riesgo (Faruqee y Carey 1997).
de Janvry, com. pers.
Lieten 1996.