Eduardo Gudynas - Regresar a INTEGRACION SUR
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COMUNIDAD SUDAMERICANA DE NACIONES Las cumbres y la búsqueda de un nuevo marco de integración regional EDUARDO GUDYNAS La propuesta de la Comunidad Sudamericana de Naciones se inserta en una historia de reuniones presidenciales que se iniciaron en 2000. La revisión de esas propuestas muestra la insistencia en reducir la integración a los acuerdos comerciales y la interconexión energética. La próxima cumbre de este proyecto sudamericano debe abordar el problema de las asimetrías en la región y la necesidad de redefinir la integración bajo nuevas ideas. La carta abierta del presidente boliviano Evo Morales ofrece nuevas ideas que podrían revitalizar esa búsqueda. La próxima cumbre de la Comunidad Sudamericana de Naciones tendrá lugar en diciembre de 2006 en Cochabamba (Bolivia). A pesar de que su nombre oficial la presenta como la “segunda cumbre”, en realidad los encuentros de los jefes de Estado de América del Sur comenzaron en el año 2000, y ya han tenido lugar otras cuatro reuniones. La idea de una Comunidad Sudamericana se lanzó en 2004, con el propósito de promover la integración entre los doce países de la región. Es un emprendimiento que cubre 17,7 millones de km2, con una población de 376,5 millones de personas y un PIB total de 1,229 billones de dólares (millones de millones, cifras para el año 2005). El encuentro de Cochabamba encierra muchas expectativas, tanto por las decisiones que puedan tomar los gobiernos, como por el encuentro paralelo de la sociedad civil. En este sentido es necesario repasar estas cumbres y revisar el estado del debate sobre la integración regional. Eduardo Gudynas es analista en CLAES D3E (Montevideo, Uruguay). Más informaciones en www.integracionsur.com Revista del Sur Nº 168 | Noviembre / Diciembre 2006 § 3 Una breve historia de las reuniones presidenciales Si bien muchos presidentes de América Latina en las últimas décadas se reunían más o menos regularmente, esos encuentros eran parciales. En unos casos se encontraban los presidentes de los países andinos, mientras que los del Cono Sur se reunían por otro lado, mientras que Guyana y Suriname se vinculaban sobre todo con los países del Caribe. Las reuniones más amplias estaban asociadas al Grupo Rio, las Cumbres Iberoamericanas y las Cumbres de las Américas donde se sumaban países de otras regiones). A pesar de esta proliferación de encuentros y negociaciones comerciales, no existían antecedentes de encuentros sudamericanos. La primera cumbre de América del Sur tuvo lugar en Brasilia el 31 de agosto y 1 setiembre de 2000. La iniciativa estuvo en manos del presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, quien logró congregar a todos sus pares. Su resultado fue el “Comunicado de Brasilia”, donde se presentan varias ideas que persisten hasta el presente (Las declaraciones presidenciales de las cumbres sudamericanas están disponible en: www.comunidadsudamericana.com). El primer aspecto destacado es que fue un encuentro sudamericano, donde se presentó la idea de una integración “sudamericana” en lugar de una vinculación “latinoamericana”, la que era hasta ese momento la idea más antigua y más común. Hasta esos años los ideales de la “integración” siempre se enfocaban en toda América Latina, incluyendo México, América Central y el Caribe junto a los países de América del Sur. La creación, primero de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y luego de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), expresan esa idea de unidad latinoamericana. Pero la reunión en Brasilia pasó a ser un paso significativo en la redefinición de las metas de la integración, especialmente de América del Sur y desde allí pensar el vínculo latinoamericano. Este cambio de énfasis fue promovido en especial por Brasil, y existen varias razones para explicar el apoyo que recibió. Por un lado, se buscaron concertaciones regionales que permitieran obtener más ventajas tanto en las negociaciones del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) como en las de la Organización Mundial de Comercio (OMC), que se encontraban en marcha en ese momento. Por otro lado, tenían lugar los primeros intentos de acuerdos comerciales entre la Comunidad Andina de Naciones y el Mercosur. En este caso, varios países alentaban proyectos conjuntos, y nuevamente el más interesado era Brasil, que deseaba avanzar en acuerdos de conexión carretera con Perú y Bolivia, y una interconexión eléctrica con Venezuela. Finalmente, Brasil podía dejar a un lado su rivalidad con México para concentrarse en las relaciones con sus vecinos. 4 § Revista del Sur Nº 168 | Noviembre / Diciembre 2006 El “Comunicado de Brasilia” presenta una visión de la integración como esencialmente comercial. El aumento del comercio permitiría el crecimiento de las economías nacionales y, por lo tanto, todos los países se estaban volcando a desmontar sus barreras a las importaciones y agilizar las exportaciones. No hay una crítica de la globalización como tal, ya que los presidentes entienden que tiene muchos potenciales beneficios y que lo que se debe hacer es manejar esos desafíos. Si bien no se cuestionan las ideas básicas de las relaciones comerciales, los presidentes apuestan a “mercados libres” y critican las protecciones comerciales que establecen las naciones industrializadas. Todo esto se daba bajo invocaciones al “regionalismo abierto” de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Los pasos que se proponían eran establecer un área de libre comercio de América del Sur, que estaría conformada por los países andinos y los del Mercosur, a los que se sumaría Chile, Guyana y Suriname. Este era el proyecto de un área de libre comercio de “Sud America” como contrapeso al ALCA. Se parte de un propósito importante y compartible: las fronteras deben dejar de ser barreras que aíslan y debían transformarse en eslabones de unión. Pero la Iniciativa en Integración Regional Suramericana (IIRSA) derivó en un programa de corredores y vías de comunicación hacia los puertos oceánicos, para permitir las exportaciones hacia destinos en los países industrializados y en el sudeste asiático. La segunda cumbre sudamericana tuvo lugar en Guayaquil (Ecuador) dos años mas tarde, en julio de 2002. Los resultados de la reunión fueron más modestos, aunque se reforzó la marcha del IIRSA y se aprobó el estatuto de la región como “zona de paz”. El documento oficial firmado por los presidentes fue el “Consenso de Guayaquil sobre integración, seguridad e infraestructura para el Desarrollo”. Se repiten varios compromisos generales, y se insiste en construir el llamado “espacio integrado” por medio del “fortalecimiento de las conexiones físicas y la armonización de los marcos institucionales, normativos y regulatorios”, para lograr que la región “participe más ampliamente en las corrientes internacionales de capital, bienes, servicios y tecnologías”. Por lo tanto, los presidentes insistieron en ver a las conexiones físicas como un medio para que América del Sur se inserte aún más en la globalización. Esa articulación en infraestructura es considerada “esencial” y desde allí se plantea, en forma por demás optimista, que se logrará mitigar la pobreza. También aparece con mayor fuerza la propuesta de interconexiones energéticas y el establecimiento de regulaciones para lograr un “mercado supranacional” que permita el transporte y distribución de energía desde una nación a otra. Revista del Sur Nº 168 | Noviembre / Diciembre 2006 § 5 0,4 Basado en Comunidad Andina (2006). 0,2 0,3 0,9 0,08 1,3 1 Surinam 0,1 0,5 1,6 0,48 0,04 0,7 7,2 0,8 Guyana 0,2 6,2 Paraguay 1,7 1 1 3,4 2,7 0,64 1,06 15,9 9,6 2,5 9,4 Bolivia 0,9 3,5 Uruguay 3 9,8 2,2 33,0 3,5 13,2 6 16,8 5,25 78,5 7,4 27,9 Perú 6 § Revista del Sur Nº 168 | Noviembre / Diciembre 2006 Economías pequeñas Ecuador 13 7 20,8 39,5 7,62 8,18 122,2 4,3 Chile 12,2 46,0 16,3 Colombia 113,9 17 13 40,0 50,5 8,89 12,1 181,6 132,8 26,6 Venezuela 10,3 38,6 Argentina 7,1 39 118,3 53,31 796,2 49,8 187,6 Economía grande Brasil Economías medianas % total Exportaciones exportaciones CSN % dentro CSN PIB % dentro CSN Población millones Tabla 1. Indicadores claves en América del Sur Indicadores para cada país y porcentaje dentro de la Comunidad Sudamericana de Naciones. Población en millones de personas; PIB y exportaciones en miles de millones de dólares. Política y geografía La cumbre de Brasilia y las que le siguieron se enmarcan en una “diplomacia de los presidentes”, donde hay un fuerte protagonismo de los jefes de Estado, declaraciones usualmente muy altisonantes pero pocas medidas concretas y una presencia de la sociedad civil muy limitada. El programa original de la primera Cumbre de Brasilia, según el presidente brasileño Fernando Enrique Cardoso, era avanzar hacia la construcción de los “Estados Unidos de América del Sur”, el sueño de un federalismo sudamericano. A su juicio ese proceso debía hacerse por dos movimientos: el primero era un acuerdo comercial entre la Comunidad Andina y el Mercosur, y el segundo era la integración física. En aquel momento se entendía que Chile ingresaría como miembro pleno al Mercosur, un presupuesto que se derrumbó poco tiempo después, cuando el gobierno chileno aceptó la propuesta de Estados Unidos de terminar la negociación de un acuerdo de libre comercio. Según Cardoso, la “espina dorsal de América del Sur como espacio económico ampliado” era el vínculo Comunidad Andina–Mercosur, que debían converger en la creación de un “espacio económico”. Los gobiernos podrían tener diferencias sobre aspectos instrumentales, pero todos ellos compartían la creencia en una liberalización comercial para generar crecimiento económico. Desde aquel entonces hasta hoy las ideas de integración como “espacio económico”, “espacio económico ampliado” y la búsqueda de “convergencia” aparecen una y otra vez. Las acciones concretas convergieron en el IIRSA. Los proyectos más importantes comenzaron a gestarse alrededor de Brasil, como las conexiones carreteras hacia Perú, Venezuela y Guyana, y la interconexión eléctrica con Venezuela. En todos estos casos fueron necesarios apoyos financieros importantes, pero que a diferencia de otras iniciativas no sólo contaron con el aporte del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o el Banco Mundial, sino que cobró protagonismo una institución financiera sudamericana: la Corporación Andina de Fomento. Esta corporación está conformada actualmente por diecisiete países de América Latina, el Caribe y Europa, y se ha convertido en un financiador clave. También se sumó el Banco de Desarrollo Económico y Social (BNDES) de Brasil, brindando fondos para emprendimientos en países vecinos, los que a su vez son ejecutados por empresas brasileñas. El lanzamiento de la Comunidad Sudamericana de Naciones Si bien las vinculaciones sudamericanas tuvieron altibajos, existieron avances en las negociaciones entre la Comunidad Andina y el Mercosur. En Revista del Sur Nº 168 | Noviembre / Diciembre 2006 § 7 agosto de 2003 se firma un convenio entre el Mercosur y Perú, y luego, en diciembre de 2003, se concreta un acuerdo de complementación económica entre ese bloque y Colombia, Ecuador y Venezuela. Está en marcha un proceso muy particular, donde el Mercosur crece en número de países asociados o bajo convenios comerciales -en ese momento eran asociados Chile, Bolivia, Perú y luego se sumó Venezuela-, pero no logra consolidar y acentuar la integración entre sus socios plenos. En efecto, no se concretó la meta de firmar a fines de 2004 nuevos acuerdos de integración entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. En este contexto se celebra en Cusco (Perú) la tercera cumbre sudamericana en diciembre de 2004. Sus objetivos muestran algunas diferencias importantes con las anteriores, en tanto se buscaba un salto sustancial en la vinculación entre los países. Se invocaba la creación de una “comunidad” sudamericana, y sus principales defensores eran los presidentes de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, y de Perú, Alejandro Toledo, junto al apoyo significativo del presidente del comité de representantes permanentes del Mercosur, el argentino Eduardo Duhalde. La reacción de los demás más países fue muy diversa. En algunos era evidente la cautela, y si bien no criticaban abiertamente ese propósito, tampoco fueron entusiastas defensores. En otros se indica que antes que crear un nuevo acuerdo regional debían solucionarse los problemas internos dentro de los dos bloques existentes, o sea el Mercosur y la Comunidad Andina. La percepción generalizada era que la propuesta de una “comunidad” sudamericana era un interés esencialmente brasileño, y en especial asociado a acentuar los vínculos de su país con las naciones andinas. En la cumbre de Cusco estuvieron presentes ocho presidentes pero faltaron varios, destacándose la ausencia de los mandatarios de Argentina, Paraguay y Uruguay. Este era un claro mensaje hacia Brasil, ya que tres de los cuatro miembros del Mercosur mostraban su disconformidad. Estas tensiones hicieron que los acuerdos de Cusco fueran muy generales. Bajo el título oficial de “III Cumbre Presidencial Sudamericana” los mandatarios acordaron “conformar” una Comunidad Sudamericana de Naciones. El propósito era muy ambicioso, pero los presidentes no firmaron un tratado o un convenio vinculante que desencadenara acciones concretas, sino que apenas subscribieron una “declaración”. La meta señalada en la “Declaración de Cusco” es construir un “espacio sudamericano integrado”. Ese objetivo se lograría por los siguientes procesos: concertación y coordinación política, un acuerdo de libre comercio entre los dos bloques regionales (Comunidad Andina y Mercosur), y con Chile, Suriname y Guyana, la integración física, energética y en comunica8 § Revista del Sur Nº 168 | Noviembre / Diciembre 2006 ciones, la armonización de políticas en desarrollo rural y agroalimentario, la cooperación en tecnología, ciencia, educación y cultura, y la integración entre empresas y sociedad civil. Las acciones concretas propuestas en Cusco fueron escasas. Los presidentes accedieron a establecer un programa de acción que avanzara poco a poco, aclararon que no buscan crear una nueva institucionalidad sino apoyarse en la que ya existía, y encargaron a sus ministros de Relaciones Exteriores la presentación de propuestas más específicas. A pesar de la generalidad en los acuerdos, la cita presidencial en Cusco tuvo importantes efectos en la opinión pública y en el marco de discusión de los procesos de integración continentales. Se convirtió en un nuevo “punto de partida” de la vinculación dentro de América del Sur. Las cumbre anteriores parecen haber caído casi en el olvido y se ha llegado incluso a renombrarlas. La cuarta cumbre celebrada en 2005 en Brasil pasó a ser la Primera Cumbre de la Comunidad Sudamericana de Naciones y la que sería la quinta reunión presidencial, que se celebrará en diciembre en Cochabamba, será la Segunda Cumbre de la Comunidad Sudamericana de Naciones. Asimismo, a partir de Cusco se instaló la idea de una comunidad en construcción, a pesar de los pocos acuerdos concretos que realmente se aplicaron. En la propuesta aprobada en Cusco se pone una vez más el acento en una integración basada en convenios de libre comercio y en que esto se lograría en especial por la integración física. Es muy arriesgado sostener que allí se generó una nueva visión sobre la integración, y es bueno recordar que al menos cuatro de los países firmantes estaban decididamente volcados hacia los tratados de libre comercio con Estados Unidos. En Cusco se redefinió IIRSA, reduciendo la enorme lista de trescientos proyectos a treinta y uno específicos. Además, en el marco de la cumbre, Lula y Toledo firmaron el protocolo para la construcción del puente y carretera entre Assis Brasil (Acre, Brasil) e Iñapari (Madre de Dios, Perú), concretando la “ruta del Pacífico” que unirá el área occidental de la Amazonia brasileña con los puertos en el océano Pacìfico. La obra sería financiada en especial por Brasil y ejecutada por una de sus principales empresas. Una iniciativa similar se anunció con el puente internacional sobre el río Itakutu, que permitiría conectar la Amazonia del norte con la costa de Guyana. Se anunciaron además proyectos de ampliación del gasoducto Bolivia–Argentina, mejoras en las conexiones carreteras entre Argentina y Chile, y hasta un anillo ferroviario en el estado de Sao Paulo. En todos los casos los emprendimientos son interconexiones, y nada se avanzó en promover el desarrollo local ni en la articulación económica. Revista del Sur Nº 168 | Noviembre / Diciembre 2006 § 9 Los presidentes celebraron su siguiente encuentro el 29 y 30 de setiembre de 2005 en Brasilia. Esta fue la “primera” Cumbre de la Comunidad Sudamericana de Naciones, y es muy recordada por su final agitado, ya que el presidente venezolano Hugo Chávez criticó la propuesta de declaración final y amenazó con no firmarla. En Brasilia se aprobó una institucionalidad mínima y se establecieron ocho áreas de acción prioritaria: diálogo político; integración física; medio ambiente; integración energética; mecanismos financieros sudamericanos; asimetrías; promoción de la cohesión social, la inclusión social y la justicia social; y telecomunicaciones. Se vuelve a repetir que sus fines económicos son el establecimiento de una zona de libre comercio continental como forma de promover el crecimiento económico, reducir las asimetrías y, “cuando sea posible”, generar Figura 1. PIB de los principales bloques comerciales de América del Sur Sur.. Mercosur incluye Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela; CAN incluye a Bolivia, Colombia y Perú. En porcentajes del total sudamericano; valores para 2005. CAN 16,27% Guyana y Surinam 0,12% Chile 7,62% Mercosur 75,84% Basado en Comunidad Andina (2006). Figura 2. Representación de los principales grupos de países ordenados por el tamaño de su PIB. Economía Grande: Brasil; Economías Medianas: Argentina, Chile, Colombia, Perú y Venezuela; Economías Pequeñas: Bolivia, Ecuador, Paraguay, Uruguay, Guyana y Surinam. En porcentajes del total sudamericano; valores para 2005. Economías Pequeñas 4,50% Economías Grandes 53,31% Economías Medianas 42% Basado en Comunidad Andina (2006). 10 § Revista del Sur Nº 168 | Noviembre / Diciembre 2006 una complementación económica. Los presidentes encargaron diversos estudios, en especial sobre la “convergencia” entre los países sudamericanos. De esta manera, si se compara el inicio de este proceso en 2000 al desenlace de la cumbre de 2005 es evidente que han existido muchos cambios en la situación política, económica y social, pero de todos modos los gobiernos persisten en ver la integración como una cuestión esencialmente comercial, la expresan apelando a proyectos de infraestructura y buscan resolver las asimetrías por medio de la convergencia. La integración reducida al comercio América del Sur enfrenta actualmente un contexto muy particular para ensayar una integración regional. Por un lado, existirían mejores condiciones ya que el proyecto del ALCA, propiciado por Estados Unidos, finalmente no prosperó por la oposición del Mercosur y Venezuela. Pero por otro lado, muchas otras naciones sudamericanas apoyaban el ALCA, y varias de ellas han concretado -o están concretando- tratados comerciales de libre comercio con Estados Unidos (Chile, Perú y Colombia). Si bien todos los gobiernos repiten la necesidad de una “comunidad de naciones”, también es cierto que hay problemas innegables dentro de la Comunidad Andina y el Mercosur, tales como la salida de Venezuela de la Comunidad Andina y su ingreso al Mercosur, la bilateralidad de Argentina y Brasil en el Mercosur que margina a los socios pequeños, o la disputa entre Argentina y Uruguay por las plantas de celulosa en el limítrofe Río Uruguay. Una dificultad que persiste es la insistencia en acuerdos de libre comercio entre países vecinos, sin mecanismos de complementación o articulación productiva. Esto hace que se repita el drama de una economía mayor invadiendo una economía menor, o de empresas que son más competitivas en el sentido convencional y que terminan por desplazar a otras pequeñas y medianas. Esta insistencia en acuerdos de libre comercio es muy evidente en los casos de Perú, Colombia y Chile, pero también se repite con Brasil, aunque con otros énfasis. Un ejemplo sirve para ilustrar este problema: Perú ha firmado un tratado de libre comercio con Estados Unidos, mientras que también tiene un acuerdo de liberalización comercial con el Mercosur. En ninguno de los dos casos hay mecanismos para articular las economías y, por lo tanto, hay sectores que sufrirán mucho por el ingreso de productos sea de Estados Unidos o del Mercosur. Un caso dramático es la producción agrícola y ganadera peruana, que corre muchos riesgos por las importaciones de productos subsidiados desde Estados Unidos, o bien por el enorme volumen y calidad de los productos agroalimentarios de Brasil y el resto del Mercosur. Revista del Sur Nº 168 | Noviembre / Diciembre 2006 § 11 Por estas razones, un proyecto de integración verdadera no puede confundir las interconexiones con la integración, y debe incluir vínculos en los aspectos productivos, donde cada uno de los países miembros pueda participar en cadenas productivas. Un proceso de integración basado únicamente en liberalizar las exportaciones y las importaciones termina acentuando las asimetrías entre las naciones más grandes y más pequeñas. Esto se expresa en especial por la llegada de empresas desde los países más grandes a los más pequeños, la regionalización de la producción y una creciente participación de compañías translativas (transnacionales latinoamericanas). Asimetrías regionales Dentro de América del Sur son evidentes las diferencias y asimetrías entre sus miembros. Esas diferencias a veces se disimulan al analizar los principales bloques económicos. Mientras la Comunidad Andina representa el diecisiete por ciento del PIB de la región, el Mercosur es un 74,9 por ciento (estos valores incluyen a Venezuela dentro del Mercosur y no en la Comunidad Andina) (Figura 1). Esta diferenciación es un poco artificiosa, y es mejor ordenar a los países de otra manera. Por un lado se encuentra Brasil, la nación más grande y poblada, representando poco más de la mitad del PIB sudamericano, responsable de más de un tercio de las exportaciones regionales, y concentrando el cuarenta y ocho por ciento de la inversión extranjera que recibe América del Sur (ALADI, Comunidad Andina y Mercosur, 2006b). Le siguen un conjunto de cinco “economías medianas”, que en total representan el cuarenta y dos por ciento del PIB regional, y son grandes exportadores de recursos naturales. Finalmente, las economías pequeñas son seis en total y su representación en América del Sur está en el orden del cuatro por ciento (Tabla 1; figura 2). Si el análisis se hace proporcional a los tamaños de cada país, o de las economías, la situación es diferente. Por ejemplo, considerando el PIB por habitante, Chile ocupa el primer lugar, mientras que Brasil aparece en la quinta posición. En el valor de las exportaciones por habitante, nuevamente Chile aparece primero y Brasil ocupa el octavo lugar, mientras que en la edición 2006 del Indice de Desarrollo Humano, la primera posición corresponde a Argentina. Las exportaciones siguen creciendo en América del Sur, y casi se han triplicado entre 1994 y 2004, alcanzando en 2005 los 305.000 millones de dólares. El comercio entre los países de América del Sur representa 45.000 millones de dólares, y es una proporción todavía modesta del comercio total ya que es un dieciocho por ciento. Los principales destinos de las exportaciones sudamericanas son América del Norte y la Unión Europea. 12 § Revista del Sur Nº 168 | Noviembre / Diciembre 2006 Bajo esta situación, muchas veces se ha presentado a Brasil como la “locomotora” de la integración sudamericana. Pero apenas un quince por ciento del comercio exterior total de Brasil se realiza dentro de América del Sur (especialmente con el Mercosur), mientras que casi un ochenta y cinco por ciento es con el resto del mundo. Esto explica el énfasis de Brasil en presentarse como un global trader, pero es en la región donde logra mayor superávit y vende más productos manufacturados. Si bien el gobierno de Lula hizo muchos esfuerzos en promover la Comunidad Sudamericana de Naciones, mantuvo un fuerte protagonismo en la arena global. Por ejemplo, amplió sus negociaciones a países como China, India o Sudáfrica, y buscó mayor protagonismo dentro de la OMC. Las pretensiones de liderazgo de Brasil dentro de la región se mantienen. Hay muchos factores que lo explican: la necesidad de estabilizar y asegurar sus fronteras terrestres en la Amazonia, la importación de energía, la búsqueda de mercados de exportación para productos industrializados, etc. Más allá de las razones se observan claroscuros, donde Brasil en unas ocasiones aparece como muy enérgico y en otras como ausente. En general, la tendencia es buscar un liderazgo que intenta evitar las coacciones y las presiones, y que cae en ambivalencias. Posiblemente un buen ejemplo de esto sea el conflicto con Bolivia por la nacionalización del gas realizada por Evo Morales, donde Brasil respetó la decisión, resistió las demandas de la oposición interna de derecha por acciones muy enérgicas frente a Bolivia, pero de todas maneras defendió a su empresa Petrobras y presionó al gobierno boliviano. El gobierno de Lula mantiene la idea de la integración como una liberalización del comercio, apuesta fuertemente a IIRSA en tanto lo concibe como vías de salida para sus exportaciones, y resiste cualquier medida efectiva de integración que pueda imponerle acuerdos obligatorios. Pero por sobre todas las cosas, Brasil desea mantener su independencia en la toma de decisiones económicas y comerciales, y ve las relaciones con los vecinos como una forma de expandir su propio mercado. Por lo tanto, resiste todas las formas de articulación productiva, a excepción de aquellas que involucren directamente a alguna de sus empresas. Asimismo, no acepta la implementación de normativas supranacionales y concibe que el proceso se debe basar en acuerdos y convenios intergubernamentales. Esta posición pone un límite real y concreto a cualquier intento de construir una “comunidad” en sentido profundo del término. La búsqueda de alternativas Por ahora, la búsqueda de una lógica distinta para nutrir la integración regional se expresa en la propuesta de los Tratados de Comercio de los Revista del Sur Nº 168 | Noviembre / Diciembre 2006 § 13 Pueblos (TCP), de Evo Morales (Bolivia), y en la idea de la Alternativa Boliviariana para la América (ALBA), de Hugo Chávez (Venezuela). La primera opción se ha concretado en un acuerdo entre Bolivia, Cuba y Venezuela, que incluye medidas de liberalización arancelaria, comercio privilegiado y diferentes tipos de asistencia y cooperación. Es un primer paso que debe ser seguido con atención, en tanto un proyecto de integración requiere de medidas más complejas. En el caso del ALBA se anuncia otra lógica para generar la integración regional, pero por ahora prevalecen los acuerdos de colaboración y asistencia, junto a acuerdos de comercio preferencial, y por lo tanto será necesario observar cómo se desarrollarán esas ideas en propuestas concretas. Nuevas alternativas se discutirán en la próxima reunión de los presidentes sudamericanos en diciembre en Cochabamba. Entre los documentos oficiales preparatorios, los organismos internacionales han realizado varios estudios y propuestas sobre la convergencia. ALADI, la Comunidad Andina, el Mercosur, el Sistema Económico Latinoamericano (SELA), CEPAL, la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica y la Corporación Andina de Fomento han presentado una propuesta de tratamiento de las asimetrías que en general insiste en medidas comerciales que van desde salvaguardias hasta el trato diferenciado. Pero más allá de esas posiciones convencionales, esos documentos comienzan a reconocer que es necesaria una participación dentro de las cadenas productivas. En especial apuntan a las economías más pequeñas que deben romper con el papel tradicional de proveedores de materias primas y compradores de productos manufacturados, y señala la importancia de complementaciones y articulaciones productivas. Esas organizaciones también indican que se deben tratar las asimetrías que resultan de políticas públicas tomadas por los países de mayor tamaño y que repercuten sobre los más pequeños, que tienen menor capacidad para sobrellevar efectos negativos. Por lo tanto, reclaman un proyecto de integración que genere políticas comunes con fuerza suficiente para armonizar y coordinar posiciones. Pero la propuesta más interesante proviene de Evo Morales, quien ha hecho pública una carta enviada a los presidentes y pueblos de América del Sur, un documento importante que merece un análisis detallado. Allí señala que se debe avanzar hacia un “tratado”, y propone una “Comisión de Convergencia Permanente” para hacerlo. Esto implica un cambio digno de ser destacado, ya que hasta ahora las cumbres se basaban en declaraciones. Otra diferencia relevante aparece con las metas de la integración. En la carta se indica que la integración debe ser de los pueblos y para los pue14 § Revista del Sur Nº 168 | Noviembre / Diciembre 2006 blos, y si bien esos dichos ahora son más comunes que en el pasado, Morales enseguida advierte algo que pocas veces se señala en los ámbitos presidenciales: “No podemos reducir la Comunidad Sudamericana a una asociación para hacer proyectos de autopistas o créditos que acaban favoreciendo esencialmente a los sectores vinculados al mercado mundial”. Estas nuevas metas están asociadas a la idea del “buen vivir”, donde el bienestar no es entendido como un progreso constante a partir de la explotación de otras personas y de la Naturaleza, sino como una forma de identidad cultural y armonía entre las personas y su ambiente. La carta del presidente boliviano ofrece propuestas en el plano social, cultural, económico, ambiental e institucional. Algunas son ideas generales, pero en otros casos se hacen sugerencias específicas. En el campo económico, parte de la idea de “complementariedad” en lugar de la competencia. Invoca la idea del “comercio justo” en beneficio de las personas y da un paso más, afirmando que la convergencia entre la Comunidad Andina y el Mercosur debe hacerse bajo “nuevos principios de solidaridad y complementariedad que superen los preceptos de liberalismo comercial”. Es posible que estos conceptos también aparezcan por primera vez en un documento presidencial en las discusiones sobre la integración regional. En esa línea, Morales considera que la convergencia entre los bloques debe incorporar medidas concretas para manejar las asimetrías entre grandes y pequeñas economías. Propone la creación de un banco de desarrollo sudamericano que funcione por otros criterios además de la mera rentabilidad y que cumpla con fines sociales. También postula crear un “fondo de compensación para la deuda social y las asimetrías”. Otro punto clave destacable en la propuesta boliviana es el llamado a reconsiderar el IIRSA. Morales sostiene que la integración física debe ser para los pueblos y no sólo para exportar. Por lo tanto, la infraestructura debe respetar el ambiente, debe servir para la comunicación regional y no puede ser solo una red de vías de exportación sino que debe generar polos de desarrollo locales. En el campo energético propone crear una Comisión Energética Sudamericana con una agenda ambiciosa que va desde la asignación de precios justos hasta garantizar el abastecimiento a todos los países. Morales también le dio una gran jerarquía al tema ambiental, mientras que los anteriores documentos gubernamentales le prestaban poca atención. Las propuestas se centran en la creación de una “Junta Sudamericana del Medioambiente” que genere normas comunes de calidad ambiental y pueda sancionar a quienes no las respetan, una “convención” para el agua y un sistema de protección de la biodiversidad. Finalmente, en el Revista del Sur Nº 168 | Noviembre / Diciembre 2006 § 15 campo político e institucional se apela a una mayor participación social, que se apoyará en la Cumbre Social de Sudamérica. Según Morales, el proceso de integración puede seguir velocidades distintas según la situación de cada país, pero debe apuntar a una coordinación más profunda de las naciones para generar opciones propias frente al contexto global. Esta perspectiva, que apenas está insinuada en el documento, parece reflejar una línea de pensamiento diferente a la que clásicamente se ha defendido: hasta ahora ha prevalecido la idea de la integración como un medio para adentrarse más en la globalización, mientras que Morales parece propiciar una comunidad sudamericana para afirmar la soberanía y defenderse de la globalización actual. Los desafíos futuros La integración sudamericana enfrenta varios retos que seguramente estarán presentes en la cumbre de Cochabamba. Persiste la necesidad de cómo vincular los países entre sí, y en especial la urgencia de pasar de la retórica y las interconexiones a emprendimientos concretos que permitan articular la participación de varios países en diferentes cadenas productivas. Esto sin duda requerirá una profunda reformulación de la integración. Hasta ahora los procesos convencionales como la Comunidad Andina o el Mercosur han avanzado en el plano comercial convencional, pero no han logrado progresar más profundamente en esa coordinación productiva ni en estrategias de desarrollo regionales. Cualquiera de esas medidas exige una mayor coordinación política, donde serán necesarias las concesiones mutuas. En este caso es imperioso que Brasil defina más claramente su papel en la región y que los demás países asuman otro protagonismo, dejando el reclamo por favores comerciales y exigiendo políticas regionales concretas. En el mismo sentido, el desafío de las organizaciones ciudadanas es no quedar enredadas en las disputas comerciales coyunturales y seguir explorando los caminos para una integración real. Bibliografía ALADI, Comunidad Andina y Mercosur. 2006. Convergencia comercial de los países de América del Sur hacia la Comunidad Sudamericana de Naciones. Sudamérica y la economía internacional. ALADI, Mercosur, CAN. ALADI, Comunidad Andina, Mercosur, SELA, CEPAL, OTCA y CAF. 2006. Un nuevo tratamiento de las asimetrías en la integración sudamericana. Comunidad Andina 2006. Principales indicadores de la Comunidad Sudamericana de Naciones 1994-2005. CAN, Secretaria General, Documento Estadístico. 16 § Revista del Sur Nº 168 | Noviembre / Diciembre 2006
