NOTAS SOBRE POBREZA, DESASTRES Y MEDIO AMBIENTE

NOTAS SOBRE POBREZA, DESASTRES Y MEDIO AMBIENTE
DANIEL BITRÁN B.
Economista chileno, consultor da CEPAL e do governo mexicano.
Especialista em avaliação de impacto econômico de desastres naturais.
En el Día Internacional para la Reducción de Desastres celebrado el 10 de octubre de
2001, el Secretario General de las Naciones Unidas dijo entre otros conceptos, “las
amenazas naturales serán siempre un reto para todos nosotros. Sin embargo, es en
nosotros donde reside el poder de asegurar que no sea la pobreza quien convierta estas
amenazas en desastres inmanejables. En nosotros está el poder de unir fuerzas, encarar
esas inmensas complejidades propias de la reducción de los desastres y construir un
mundo de comunidades resistentes y de naciones equipadas para detener el impacto
adverso de las amenazas naturales y de los desastres ambientales y tecnológicos”.
Ha habido un aumento en la frecuencia y gravedad de los desastres en todo el mundo.
De acuerdo con Munich Reinsurance Group el número de los desastres naturales se ha
multiplicado por tres entre los años sesenta y los finales del siglo veinte. El costo real de
estos desastres se ha incrementado nueve veces.
Adicionalmente, los desastres naturales tienen un efecto desastroso en la pobreza y en la
desigualdad, debido a que los pobres son menos capaces de responder a los choques
repentinos que destruyen acervos y reducen agudamente las fuentes de ingreso. Dado el
círculo vicioso entre pobreza y desastres naturales, proveer de protección a los pobres
frente a tales eventos debería constituir un elemento importante de las estrategias de
desarrollo y de reducción de la pobreza.
Pero, desgraciadamente el manejo de riesgos es raramente una prioridad en la agenda
política. En el diseño de las políticas de manejo de riesgos los gobiernos y los
especialistas en desastres deben conceder mayor atención a la aguda vulnerabilidad
económica y física de los grupos urbanos y rurales de bajos ingresos.
La degradación ambiental intensifica los desastres, aumentando, de esta manera, los
efectos potenciales secundarios: a las grandes tormentas les siguen las inundaciones y
deslizamiento de tierra, a las inundaciones siguen las sequías, y éstas son seguidas por
plagas endémicas y hambruna. Los daños al ambiente causados por eventos
meteorológicos extremos en todo el mundo se incrementado, aumentando más
rápidamente que la población. Así, en la evaluación de los daños causados por el
huracán Mitch en Centroamérica se concluye que los de suyo graves efectos de las
lluvias se agravaron por acciones humanas previas como deforestación, especialmente
en las laderas escarpadas de las montañas, el uso inadecuado de la tierra y los
asentamientos humanos ubicados en las laderas de las montañas o en las riberas de los
ríos o en las zonas costeras. En otras palabras, el deterioro ambiental hace a un país más
vulnerable al impacto de los desastres.
Si los costos de la vulnerabilidad ambiental no son bien conocidos o entendidos, no se
harán inversiones significativas para reducir tal vulnerabilidad porque sería difícil
estimar la relación costo-beneficio de tales inversiones.
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Vulnerabilidad ambiental y pobreza se refuerzan mutuamente: el 80% de los pobres de
América Latina viven en tierras marginales que se caracterizan por baja productividad y
elevada vulnerabilidad a la degradación ambiental y a los desastres naturales. Ellos
también contribuyen a exacerbar el impacto potencial de las inundaciones, agravado por
la deforestación y la proliferación de caminos pavimentados.
Según documentos de la Federación Internacional de la Cruz Roja, la población de los
países de bajo ingreso tienen una probabilidad de morir frente a un desastre cuatro veces
mayor que en los países desarrollados y sus efectos económicos como proporción del
PIB son 20 veces mayores (El terremoto de Managua en 1972 causó 5000 muertes, en
tanto que uno de magnitud mayor que ocurrió en California en 1971 sólo causó 65
muertes; Perú reporta un promedio anual de 2,900 muertes por terremotos, en tanto que
Japón sólo 63).
El rápido proceso de urbanización resultante de una elevada presión demográfica en las
áreas rurales ha incrementado la vulnerabilidad a desastres naturales. Ello se debe a una
planeación deficiente de las ciudades, pobres códigos de construcción, y al crecimiento
exorbitante de los asentamientos irregulares.
Los daños relacionados con temblores son también magnificados en la mayoría de las
ciudades de la región: elevada densidad demográfica, calles angostas, terrenos y laderas
inestables y viviendas de adobe (que utilizan barro y ladrillos de paja) o piedras
apiñadas que no contienen cemento.
Se estima que un 80% de los pobres de la región habitan en tierras marginales
caracterizadas por baja productividad y una alta vulnerabilidad a la degradación
ecológica y a los desastres naturales. Las tierras degradadas ecológicamente tienen
menos capacidad de absorber los choques externos. En efecto, la deforestación y la
erosión del suelo han aumentado la vulnerabilidad en muchas áreas rurales a lluvias
intensas y a fuertes vientos.
Las viviendas de los pobres están frecuentemente ubicadas en terrenos marginales y
ecológicamente vulnerables tales como las riveras de los ríos, las laderas de los
volcanes, y en terrenos bajos. En general estas zonas son relativamente fértiles, los que
les permite generar ingresos. Insuficiente drenaje y manejo de la basura aumenta la
probabilidad de inestabilidad de laderas. Así mismo estas comunidades tienen un menor
acceso a los sistemas de alerta temprana o a refugios en caso de desastre.
Las familias más afectadas por los desastres son aquellas encabezadas por mujeres con
niños pequeños y trabajando en el sector informal. Estas familias parecen también tener
mayores dificultades para recuperarse después de un desastres (son las últimas en
abandonar los albergues), entre otros factores, por que raramente son empleadas en
labores de reconstrucción.
Los niños pueden afectarse en su desarrollo por insuficiente nutrición en la etapa postdesastre, además pueden retrasarse en sus estudios por falta de rehabilitación oportuna
de las escuelas.
Las personas mayores sufren un número proporcionalmente mayor de víctimas que el
resto de la población debido a que tienen menos alternativas de generación de ingresos,
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tiene mayores dificultades para reconstruir sus casas y sus activos y son menos aptos
para ubicarse fuera de la zona de desastre.
Por otro lado los grupos indígenas basan su economía fundamentalmente en los recursos
naturales lo que los hace más vulnerable a desastres naturales, especialmente cuando
ellos se encuentran ya desforestados y ecológicamente degradados. La asistencia postdesastre también les llega con mayor dificultad por el aislamiento geográfico en el que
suelen encontrarse.
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En las áreas rurales, las inundaciones y las avalanchas destruyen los activos generadores
de ingresos de campesinos pobres afectando las cosechas y erosionando las tierras
agrícolas. Los trabajadores agrícolas pueden permanecer desempleados durante meses.
En las zonas urbanas, las actividades informales afectadas no cuentan con un esquema
de compensaciones para el desempleo temporal que se genera. Estas actividades no
tienen acceso a seguros ni a créditos que pudieran compensar las pérdidas.
En ausencia de redes de seguridad y programas de reconstrucción, comunidades enteras
pueden verse forzadas a sacar a los niños del colegio para ayudar a la familia a generar
ingresos, también puede darse un aumento de la migración rural-urbana de los
miembros más jóvenes y productivos. Es poco probable de que estas comunidades
puedan invertir en mitigación para evitar futuros desastres, por lo que la vulnerabilidad
socioeconómica de los desastres resulta acumulativa y creciente en el tiempo.
Una cobertura de seguros amplia permitiría aminorar la carga financiera para el estado
por la reconstrucción que sigue al desastre, permitiendo que los gobiernos se enfoquen
hacia las necesidades de los pobres no asegurados, que son todos. Sin embargo, la
proporción de cobertura del seguro de desastres es muy reducida y el peso de las
pérdidas catastróficas descansa casi exclusivamente en los individuos, el estado o la
asistencia internacional.
En México sólo el 2 por ciento del mercado de viviendas está asegurado. Y, si bien el
90% de las empresas manufactureras y el 50 % de las comerciales están asegurados, la
cobertura para los negocios pequeños es mucho menor. Mientras los edificios federales
están asegurados, los correspondientes a los niveles estatales y municipales en general
no lo están.
La planeación del uso de la tierra que establezca prioridades de uso de acuerdo criterios
ambientales y socioeconómicos constituye un instrumento poderoso para reducir la
vulnerabilidad física. El período de reconstrucción da la oportunidad de reducir
permanentemente la vulnerabilidad frente a desastres naturales.
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Para reducir los riesgos de los peligros naturales se requiere que los países diseñen
estrategias integrales de mitigación de desastres. Deben ser planes para varios años que
identifiquen la puesta en operación de instrumentos tales como leyes, reglamentos y
recursos financieros, y que incluyan metas cuantitativas en indicadores de seguimiento.
Deben identificarse las responsabilidades a los 3 niveles de gobierno.
Para ayudar a definir, coordinar y monitorear una estrategia de mitigación y
prevención de desastres los gobiernos necesita de una agencia central capaz de
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evaluar los riesgos y priorizar los trabajos de mitigación en coordinación con las
secretarías relevantes y las contrapartes locales.
Los mapas de vulnerabilidad ayudarían a evaluar los riesgos de los peligros naturales,
estimar la probabilidad de que ocurran diferentes fenómenos e identificar el grado de
vulnerabilidad de las comunidades ubicadas en zonas de alto riesgo. Pueden ser
utilizados en conjunto con los mapas de pobreza para ayudar a priorizar las
necesidades de mitigación y orientar la asistencia cuando un desastre ocurra.
En vista de que la evacuación de emergencia y la relocalización de asentamientos
humanos son, en general, las estrategias más adecuadas e áreas que enfrentan riesgos de
inundaciones o volcánicos, estas medidas deberían ser adaptadas para responder a las
necesidades de los más pobres (como por ejemplo, adquisición de tierra subsidiada o
micro créditos). Además, financiar mejoras de bajo costo en la vivienda a cambio de
mano de obra o entrenando trabajadores del sector informal en técnicas constructivas
puede servir para superar la violación de los códigos constructivos en las áreas pobres.
Existen muchas medidas de bajo costo que pueden ayudar a reducir la vulnerabilidad de
las comunidades frente a desastres naturales como el establecimiento de banco de
alimentos, cooperativas agrícolas en las comunidades que permitan a los pequeños
productores obtener créditos y acceder a seguros. También estrategias de diversificación
de actividades generadoras de ingreso. Las cooperativas agrícolas comunitarias
permiten que los pequeños agricultores obtengan créditos o seguros de cosechas.
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