programa derecho publico

DERECHO PUBLICO
Dra. Raquel Fata
ESTADO DE DERECHO
“Las instituciones representan en el derecho, como en la historia, la categoría de la
duración, de la continuidad y de lo real; la operación de su fundación constituye el
fundamento jurídico de la sociedad y del Estado” (Maurice Hauriou. La teorá de la
institución y de la fundación)
La concepción del Estado de Derecho desde el punto de vista histórico surge
por oposición al Estado absolutista de los Siglos XVI, XVII y XVIII y tiene su
origen en las Revoluciones Inglesa de 1688, de los Estados Unidos de 1776 y
Francesa de 1789.
Asimismo debe señalarse la influencia de las ideas de grandes pensadores de
la época como Locke, Montesquieu y Rousseau.
El principio fundamental del estado absolutista se basa en que la autoridad
pública puede aplicar a todos los habitantes las medidas que considere útiles
para los fines que se propone, es decir que el Estado no estaba sometido al
Derecho.
Al respecto recordamos la famosa frase de Luis XIV “El Estado soy yo”.
Podemos definir el Estado de Derecho como aquel que en sus relaciones con
sus ciudadanos y para garantía de los derechos de éstos se somete el mismo a
un régimen de derecho, y está sujeto en su acción a reglas, que primero
determina los derechos que se reservan los habitantes y fija las vías y medios
por los cuales las autoridades públicas puedan lograr los fines del Estado
(Ramón Real. Apuntes de Derecho Público)
De esta forma se subordina la acción del Estado al orden jurídico, a la regla de
derecho.
Pero, como señala Cassinelli Muñoz, para que el Estado de Derecho sea
realmente tal, no basta con que se proclame la regla de que todos los actos de
los gobernantes deben adecuarse al orden jurídico sino que es necesario
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además que se establezcan mecanismos que garanticen los derechos de los
individuos. (Cassinelli Muñoz, Horacio. Derecho Público. Pág. 54)
La primera expresión del Estado de Derecho es el Estado Liberal de Derecho
cuyas principales características son:
-
pone el acento en el individuo, salvaguarda la libertad individual y de los
derechos individuales
-
en lo económico es abstencionista
-
en lo institucional se base en el principio de separación de poderes.
La Constitución de 1830 es un ejemplo de este tipo de Estado de Derecho.
En la segunda mitad del Siglo XIX se produce la crisis del Estado liberal que
no puede dar respuesta a las demandas de la sociedad a raíz de las
transformaciones que se producen por la Revolución Industrial.
El Estado se transforma y comienza a asumir nuevos cometidos y a
intervenir en la economía y surge el Estado Social de Derecho cuyas
principales características son:
-
dimensión social de los derechos (deberes con uno mismo y con la
sociedad)
-
justicia social en lo económico, intervención del estado en lo económico
-
Estado prestador de servicios sociales
“Al orden económico y social no se le concibe ya como dado y justo, sino
como realidad que debe ser transformada por exigencias axiológicas,
especialmente por exigencias de la justicia social” (Barbé Pérez, Héctor.
Adecuación de la administración conformadora del orden económico y
social a las exigencias del Estado de Derecho. (Rev. DJA tomo 67).
Esta
concepción
del
Estado
comienza
a
instaurarse
en
nuestro
ordenamiento jurídico a partir de la Constitución de 1934.
Nuestro Estado de acuerdo con las disposiciones de la Constitución de la
República vigente es un Estado de Derecho y también como señala
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Cassinelli es un Estado social de Derecho.
La actuación de los organismos estatales y de los gobernantes están
sometidos al Derecho y la Constitución establece la responsabilidad de los
gobernantes y procedimientos de control.
El artículo 24 de la Carta responsabiliza al Estado por su actuación y el
artículo 25 el derecho del Estado de repetir contra el funcionario que haya
actuado con culpa grave o dolo.
Por otra parte se establece la responsabilidad disciplinaria prevista por
ejemplo en los artículos 168 numeral 10), 181 numeral 6) y 198.
Asimismo
la
Constitución
prevé
la
responsabilidad
política
y
la
responsabilidad penal ( por ejemplo arts 147 y 148, 93, 102, 296) .
Otro aspecto es el control sobre los actos respecto de los cuales nuestra
Constitución establece varios procedimientos como la
Declaración de
inconstitucionalidad de las leyes por la Suprema Corte de Justicia, la
anulación de actos administrativos por el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, y el control del Tribunal de Cuentas.
En cuanto a la calidad de Estado social como expresa Cassinelli, refiere al
régimen político social establecido por la Constitución: reconocimiento de
derechos gremiales y sociales y el establecimiento de deberes del individuo
para con la sociedad (arts. 40 a 71).
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CONTROL y RESPONSABILIDAD
Dr. Felipe Luzardo
El Control en el estado democrático y social de derecho
- Concepto
En su “Vocabulario jurídico” Eduardo J. Couture indica que “el origen de
la palabra control debe buscarse en el latín rotulus, i “rollo” (de rota, de
“rueda”), de donde “rollo de papel escrito” o simplemente “escrito” o “registro”.
Esta palabra latina dio en francés rôle con igual significado (también “rollo de
papel en que está escrito lo que debe recitar un actor”). En el siglo XIV se
utilizaba en la administración pública francesa un registro doble para la
verificación recíproca y los 2 registros se denominaban rôle “registro” y
contrerôle “contrarregistro”. Por contracción (haplología) de contrerôle se formó
en el siglo XVIII controle, de donde el castellano control “verificación”
Desde las primeras experiencias de organización política el control sobre
los poderes públicos es un fenómeno que se verifica desde la Antigüedad,
aunque con vaivenes de una forma u otra, es una constante en la historia de
las organizaciones y logra su consagración final en el concepto de estado
democrático y social de derecho del que el control representa un elemento
fundamental e inescindible del mismo.
Como lo asevera José Aníbal Cagnoni en su libro “Introducción a la
Teoría del Control“ Editorial Universidad la Constitución refiere
terminológicamente al vocablo en cuatro disposiciones: Arts. 213º, 228º, 273º y
285º. El mismo autor, al dar el concepto de control cita a Sánchez Agesta (“El
control parlamentario”) que expresa que control significa esencialmente tres
cosas:
-la facultad de limitar o por emplear un término clásico de Montesquieu, la
facultad de impedir o vetar.
-la facultad de participar, esto es, de intervenir en una decisión modelándola y
modificándola de tal forma que quien ejerce el control tenga una influencia
afectiva en la decisión que se adopta.
-por último, la facultad de inspeccionar o verificar que una conducta
corresponde no sólo a lo que un precepto constitucional o legal ordena, sino
también a los fines generales del ordenamiento jurídico-político y a los criterios
de oportunidad con que debe cumplirse”. (Obra citada pág.24)
Resulta ilustrativa la caracterización que hace Cagnoni del fenómeno del
control:
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1- la accesoriedad. El poder de control existe en función de lo que va a ser
objeto del control. Accede a la administración activa.
2- la inherencia. Es imposible concebir el estado social y democrático de
Derecho sin el control. Resultan inseparables ambos conceptos
3- la retroactividad. El controlador necesariamente debe colocarse en el
momento en que acaeció el hecho o acto objeto de control.
4- la singularidad. El acto de control es particular y concreto. Se agota en
su formalización.
- El control en nuestro ordenamiento jurídico constitucional
1-El principio de separación de poderes. Ya desde la Declaración de los
Derechos del Hombre y el ciudadano en el artículo 16º significaba que para que
un estado tuviere Constitución era imprescindible que previera l garantía de los
derechos humanos y la separación de poderes.
La organización del estado en sistemas orgánicos que se controlan
mutuamente irrumpe en la cultura jurídico política de la Europa continental de la
mano de Montesquieu y es en cierta medida del modelo de los “checks and
balances” (frenos y contrapesos) que el pragmatismo anglosajón habría
adoptado empíricamente y lentamente como elemento fundamental de la teoría
constitucional. Cada órgano o sistema orgánico al actuar, está sometido a la
fiscalización y control de los otros órganos o sistemas orgánicos. Esta es una
forma de poder mantener la libertad de los individuos como lo afirma la doctrina
clásica inglesa. Los poderes del gobierno interactúan, colaboran entre sí, pero
también se controlan recíprocamente. En especial el Poder Legislativo y el
Poder Ejecutivo y éste respecto a los entes descentralizados. Véanse en
particular los artículos 118º , 119º, 120º, 121º, 147º,148º,197º y 198º de la
Constitución.
2- Otra forma de control que nace conjuntamente en el estado de derecho es la
que emana de la existencia de un poder judicial independiente, custodio de los
derechos de las personas. Es una garantía institucionalizada, el control judicial
es la herramienta que permitirá un control regular de la aplicación del Derecho,
es un mecanismo insoslayable para lograr la convivencia pacífica de una
comunidad.
3- Durante el siglo XX , y acompañado de una cada vez más compleja
organización estatal, se van estableciendo nuevos órganos cuyo principal
cometido es el control.
Así, aparece en nuestra evolución institucional la Corte Electoral, luego el
Tribunal de Cuentas y finalmente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
como órganos de control de creación constitucional. Véanse las secciones
XVIII, XIII y XVII de la Constitución respectivamente.
4- Finalmente, nuestro régimen constitucional prevé un control social que se
verifica a través del cuerpo electoral, ejemplo de ello es el recurso de
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referéndum contra las leyes previsto en el artículo 7º inciso 2º de la
Constitución.
RESPONSABILIDAD
1-La responsabilidad en el derecho
El sustantivo “responsabilidad” ha merecido diversos significados
generalmente a consecuencia de los distintos puntos de vista de los que parte
el que ofrece la definición.
Abraham Sanz Encinar, luego de examinar las definiciones de diversos
autores, concluye que “ha constatado la existencia de varios significados de
“responsabilidad” que la confieren un concepto ambiguo, que no sólo ha
llevado al fracaso los intentos de definir un concepto unitario de
responsabilidad que comprenda todas las instituciones que bajo este rótulo ha
instaurado el Ordenamiento, sino que además, dadas las diferencias existentes
entre estas instituciones, la perspectiva de lograrlo es poco esperanzadora”
Sin perjuicio de lo que manifiesta, Sanz Encinar arriesga una definición
del concepto como “un enunciado mediante el que se expresa un juicio de valor
negativo (un reproche jurídico) sobre una conducta de un sujeto que ha
infringido una norma de un ordenamiento dado” (“El concepto jurídico de
responsabilidad en la Teoría general de derecho” en “La Responsabilidad en el
Derecho” Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de
Madrid” (2000) - págs. 27/55)
2- La responsabilidad del Estado
En la Antigüedad el concepto de responsabilidad de los gobiernos y
gobernantes era desconocido. Las sociedades generalmente ordenadas
estamentariamente no podían elaborar el concepto de responsabilidad en lo
que refiere a la cosa pública.
Es recién cuando irrumpe el Estado de Derecho que la responsabilidad
de los gobernantes y en general de todos los órganos del estado aparece como
consecuencia directa del sometimiento del Estado al Derecho y en especial el
principio de legalidad inherente al mismo.
Sin embargo, el reconocimiento de la responsabilidad del Estado supuso
un proceso no exento de dificultades, resabios de las inmunidades de la
Corona y del Estado y una conquista que se fue imponiendo paulatinamente y
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cada vez más abarcativa: primero la responsabilidad en cuanto a los actos de
gestión y luego también a los actos de imperio.
En una etapa primaria, la responsabilidad del Estado se extrae del
derecho privado y se basa en el concepto de culpa. Hoy, tanto la doctrina
como la jurisprudencia elaboran el concepto de responsabilidad en base a
criterios objetivos. Si existe un daño y un nexo causal entre el mismo y la
actividad estatal, sin duda se configura una hipótesis de responsabilidad y casi
seguramente la obligación de resarcir dicho perjuicio.
El artículo 24º de la Constitución, según nuestra mejor doctrina,
establece la responsabilidad objetiva del Estado (Justino Jiménez de Aréchaga
“La Constitución de 1952” Edición de la Cámara de Senadores, pág. 202.
Véase asimismo que el artículo 25º de la Constitución permite repetir a la
entidad pública contra sus funcionarios la suma que hubiere pagado en
reparación cuando el daño haya sido causado por estos en el ejercicio de sus
funciones o en ocasión de ese ejercicio, en casos de haber obrado con culpa
grave o dolo. Esta redacción viene a modificar en la constitución de 1942, texto
que se mantiene hasta el presente, lo que las constituciones de 1934 y 1942
prescribían al respecto: “Será civilmente responsable cualquier funcionario que,
en ejercicio de la función pública que le estuviere confiada, y con
incumplimiento de los deberes que el cargo le impone, cuse perjuicio a
terceros”.
Subsidiariamente respondían las entidades públicas que poseían acción
de repetición por lo abonado en caso de condenación, contra el funcionario
3- La responsabilidad por acto administrativo
Maurice Haurion, maestro del institucionalismo francés, señalaba a
principio del siglo XX que la responsabilidad y el contencioso administrativo
eran los pilares del derecho administrativo y dicha aseveración no sólo es
acertada respecto al derecho administrativo, sino como ya lo hemos expresado
la responsabilidad es una de las bases en que se asienta el estado
democrático y social de derecho.
Pero pese a su fundamental importancia, ha sido muy laboriosa la lucha
por vencer una insensibilidad internalizada en el colectivo que se traducía en la
irresponsabilidad de la Administración. El postulado de la inmunidad soberana
del gobierno de cuño anglo-sajón fue un óbice difícil de sortear para establecer
la responsabilidad del Estado por acto administrativo.
La primera consideración aceptada sobre la responsabilidad de la
Administración fue la emergente del incumplimiento de obligaciones
contractuales. Aún la doctrina que más se resiste a aceptarla responsabilidad
de la Administración, reconoce la responsabilidad cuando ésta tiene como
origen el contrato.
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Posteriormente, tanto la doctrina como la jurisprudencia han admitido la
responsabilidad extracontractual del Estado. Toda vez que en el cumplimiento
de sus cometidos la Administración incurra en consecuencias dañosas será
directamente responsable.
Obviamente, también en casos en que el daño sobrevenga por un hecho
ilícito o delictual cometido por sus agentes, el Estado deberá resarcir a las
víctimas, aún cuando aquellos hubieran actuado sin culpa.
4- La responsabilidad por acto legislativo
El punto generalmente es abordado en consideración de la posible
inconstitucionalidad de la ley y la doctrina clásica allí ve el límite del
resarcimiento del daño o perjuicio infligido.
Sin embargo también la ley establecida conforme a la Constitución
puede dar mérito a la configuración de responsabilidad estatal cuando de
norma legal resulten consecuencias dañosas superiores para una parte o
sector de la población, que algunos deban soportar una carga superior al resto
de los integrantes de la colectividad. Ver creación de Ancap con la
consagración de los monopolios en nuestro país.
5- La responsabilidad por acto jurisdiccional
La función jurisdiccional se caracteriza por la imparcialidad e
independencia en la resolución de litigios que se plantean entre partes. En esta
actividad puede mediar error y éste acarrear un perjuicio y allí se materializa la
responsabilidad objetiva del Estado.
Es menester separar la mencionada responsabilidad de la que pueda
caber a los jueces en virtud de lo establecido en el artículo 23° de la
Constitución, que refiere a los jueces y en este caso la responsabilidad deberá
ser subjetiva. Véase Código del Proceso Penal Ley N° 15.032, art.290, Ley
N°15.750 art. 111, Ley N° 15859 art.40, Ley N° 15.8 881 art. 1° y Ley N° 16226
art. 319.
- Responsabilidad internacional del Estado
El estudio que vamos a realizar respecto de la responsabilidad del
estado se ceñirá a su aspecto jurídico, y descartaremos el político por cuanto
está fuera de los límites del programa.
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“Siempre que se viola ya sea por acción o por omisión un deber
establecido en cualquier regla de derecho internacional, automáticamente
surge una relación jurídica nueva. Esta relación se establece entre el sujeto al
cual el acto es imputable que debe responder mediante una reparación
adecuada, y el sujeto que tiene derecho de reclamar la reparación por el
incumplimiento de la obligación” (Eduardo Jiménez de Aréchaga. El derecho
internacional contemporáneo, año 1980, pág 317)
La comunidad internacional está integrada por dos tipos de sujetos: los
estados y las organizaciones internacionales. Algunas veces, el perjudicado
puede no serlo directamente el Estado, sujeto de derecho internacional, sino
alguno de sus nacionales. En esa hipótesis, el estado de la persona
ilegítimamente perjudicada en sus personas o bienes puede ser amparada
diplomáticamente por el Estado del que es nacional. El mecanismo llamado la
“protección diplomática”
Para que un Estado actúe en estos casos es menester que el individuo
damnificado sea de su nacionalidad y además haya agotado la jurisdicción
doméstica o no tenga acceso a los órganos jurisdiccionales del otro Estado.
En general, la indemnización por daños causados se verifica en el pago
de una suma de dinero al Estado reclamante por parte del Estado ofensor. En
algunas oportunidades, se han establecido condenas no pecuniarias y que
podríamos considerar de orden “moral” para dar satisfacción al estado
agredido.
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ORGANIZACIÓN ESTATAL URUGUAYA
Dra. Carla Lisanti
(Compendio extraído de Derecho Público de Horacio Cassinelli Muñoz y
1er. Curso de Derecho Público –Derecho Constitucional de José
Korseniak)
La organización estatal uruguaya está integrada por:
1) El Estado Central (Administración Central, o Estado en sentido estricto)
La persona jurídica denominada Estado Central tiene muchos órganos, que se
clasifican en sistemas orgánicos llamados Poderes: el Poder Ejecutivo, el
Poder Legislativo y el Poder Judicial.
Pero además de los tres Poderes, hay en el ordenamiento constitucional
vigente otros órganos que también son órganos de la persona jurídica Estado
Central y que no están incluidos en ninguno de los tres Poderes: Tribunal de
Cuentas, Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Corte Electoral.
Poder Legislativo
Poder Ejecutivo
Poder Judicial
Estado Central
Tribunal de Cuentas
Tribunal de lo Contencioso-Administrativo
(Jurisdicción Contencioso-Administrativa)
Corte Electoral (Justicia Electoral)
A) Poder Legislativo
Desde que el Poder Legislativo se asienta como uno de los centros de
autoridad del Gobierno, se ha discutido si debe funcionar como una sola
Cámara (llámese Convención, Asamblea o Congreso) o si, en cambio, debe
componerse de dos o más Cámaras. La controversia se ha dado pensando
preferentemente en el trámite de elaboración de las leyes, aunque,
excepcionalmente, se ha aludido a la actividad parlamentaria no legislativa (por
ejemplo, la llamada “de contralor”) en las argumentaciones a favor de una u
otra posición.
En Uruguay, salvo en el período de la “preconstitución” (1825-1830), siempre
se optó por el sistema bicameral.
El Poder Legislativo está compuesto de cuatro órganos principales: la Cámara
de Representantes, la Cámara de Senadores, que reunidas constituyen la
Asamblea General, y la Comisión Permanente.
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La Cámara de Representantes (o de Diputados) está compuesta de noventa y
nueve miembros (artículo 88 inciso 1º. de la Constitución de la República),
número que “podrá ser modificado por la ley que requerirá para su sanción, dos
tercios de votos del total de componentes de cada Cámara”.
La Cámara de Senadores se compone de treinta miembros (artículo 94),
integrándose también con el Vicepresidente de la República, que la preside
(artículo 94, inciso 2º.), por lo que parece mucho más preciso decir que se
integra por treinta y un miembros.
Desde el punto de vista constitucional, el Senado y la Cámara de Diputados –y
por tanto sus integrantes- tienen exactamente el mismo rango, y en el proceso
de elaboración de la ley, poseen las mismas atribuciones. Cabe destacar que
un proyecto de ley puede originarse indistintamente en una u otra Cámara, y
todos los legisladores (sean Senadores o Diputados) tienen el mismo estatuto
jurídico, y una vez incorporados a sus respectiva Cámara, porque fueron
electos, son representantes de toda la Nación.
La Asamblea General como órgano del Poder Legislativo, puede definirse
como la reunión conjunta de los Senadores y Diputados. La Constitución utiliza
la expresión “Asamblea General” a veces, como sinónimo de Poder Legislativo
(el artículo 83 establece: “El Poder Legislativo será ejercido por la Asamblea
General”), cuando es obvio por todas las disposiciones que siguen que son
cuatro los órganos que lo “ejercen” (las dos Cámaras, la propia Asamblea como
órgano que reúne a Diputados y Senadores y la Comisión Permanente); y
también utiliza “Asamblea General” como sinónimo de “Poder Legislativo”, en el
acápite del artículo 85, al expresar: “A la Asamblea General compete”, tras lo
cual se transcriben veinte numerales, en la mayoría de los cuales el Poder
Legislativo no actúa en “Asamblea General”, sino haciendo leyes, lo que
supone la actuación primero en una Cámara, luego en la otra, etc. (lo que se
denomina “en Cámaras sucesivas”).
Cuando la Constitución usa “Asamblea General” como uno de los órganos del
Poder Legislativo, suele definirla como la “reunión de ambas Cámaras” (por
ejemplo, en el artículo 85, numeral 14º. para “conceder indultos”, o en el mismo
artículo numeral 18º., para designar los miembros de la Suprema Corte de
Justicia, de la Corte Electoral, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y
del Tribunal de Cuentas).
La Asamblea General no es un órgano compuesto “por dos Cámaras”; es una
“Cámara” única, cuyos titulares (“soportes humanos”) son las mismas personas
que integran la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados.
La Comisión Permanente se compone de once miembros, cuatro Senadores y
siete Diputados, designados año a año –para actuar en los recesos- por sus
respectivas Cámaras; pertenecen a los distintos partidos por aplicación de la
representación proporcional (artículo 127).
La designación debe hacerse dentro de los primeros quince días de “la
constitución de la Asamblea General o de la iniciación de cada período de
sesiones ordinarias de la Legislatura”. La “constitución de la Asamblea
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General” se produce el 15 de febrero siguiente a las elecciones, y el período de
receso va desde el 15 de diciembre hasta el 1º. de marzo. Por su parte, cada
período de sesiones se inicia el 1º. de marzo.
Asimismo, corresponde efectuar la distinción de los conceptos de “legislatura” y
“período legislativo”. La “legislatura” tiene una duración de cinco años,
transcurre desde el 15 de febrero del año siguiente a la elección, hasta el 15 de
febrero de cinco años después, cuando entran en funciones los nuevos
parlamentarios electos. El “período legislativo”, en cambio, es el que transcurre
entre el comienzo y fin de las sesiones de cada año.
Además de estos cuatro órganos principales que integran en Uruguay el Poder
Legislativo, también son órganos con competencia constitucional la Presidencia
de la Asamblea General y las Presidencias de cada Cámara, e inclusive cada
Legislador actuando como órgano unipersonal, ya que cualquier Legislador
puede pedir informes por intermedio de la Presidencia de la Cámara que
integre, sin necesidad de pasar por dicha Cámara (artículo 118 de la
Constitución).
En la Cámara de Senadores la presidencia es desempeñada por quien fue
electo como Vicepresidente de la República, el que además preside la
Asamblea General (artículo 94 inciso 2º.). En la Cámara de Representantes, el
Presidente es elegido por ella para cada período legislativo (artículo 106),
siendo usual que haya acuerdos para distribuir el número de años en que
corresponde la presidencia a cada Partido en proporción al caudal de sus
legisladores. Similares acuerdos se realizan en las dos Cámaras, para
determinar a qué Partido le corresponde desempeñar las Vicepresidencias.
Si se produjese la vacancia de la Presidencia de la República, el
Vicepresidente pasa a ocupar ese cargo, y queda vacante el de Vicepresidente
y, por tanto, el de Presidente del Senado.
El artículo 155 dispone que: “En caso de renuncia, incapacidad permanente o
muerte del Presidente y el Vicepresidente electos antes de tomar posesión de
los cargos, desempeñarán la Presidencia y la Vicepresidencia respectivamente,
el primer y el segundo titular de la lista más votada a la Cámara de Senadores,
del Partido político por el cual fueron electos el Presidente y el
Vicepresidente……”.
El artículo 153 rige para el caso en el cual las vacancias se produzcan
después de tomar posesión de sus cargos: “ En caso de vacancia definitiva o
temporal de la Presidencia de la República, o en razón de licencia, renuncia,
cese o muerte del Presidente y del Vicepresiente en su caso, deberá
desempeñarla el Senador primer titular de la lista más votada del Partido
político por el cual fueron electos aquéllos…….”.
Subordinados a dichos órganos constitucionales pueden existir otros órganos
creados por éstos con la finalidad de auxiliarlos, como por ejemplo, las
Comisiones Internas y las Investigadoras. También cada Cámara necesita
personal técnico, administrativo y de servicio.
La competencia del Poder Legislativo está consagrada en el artículo 85 que la
describe en veinte numerales.
Kelsen afirma que si bien existe un equilibrio institucional entre los tres
poderes del Gobierno, es evidente que el producto jurídico típico del Poder
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Legislativo –la ley- tiene mayor jerarquía normativa que los actos de los otros
dos Poderes (Ejecutivo y Judicial).
B) Poder Ejecutivo
El sistema orgánico Poder Ejecutivo es un sistema de órganos dentro del cual
se encuentra un órgano supremo denominado también “Poder Ejecutivo”.
Este órgano Poder Ejecutivo puede funcionar de dos maneras: o mediante el
acuerdo del Presidente de la República con el Ministro o Ministros que
correspondan por materia, o mediante votación por mayoría en Consejo de
Ministros. El Consejo de Ministros funciona presidido por el Presidente de la
República y con la presencia de la mayoría, previa convocatoria a todos los
Ministros.
Sea en acuerdo o en Consejo de Ministros, se considera que actúa el mismo
órgano Poder Ejecutivo. Cada asunto –con excepción de determinados puntos
que sólo pueden resolverse en Consejo porque lo dice expresamente la
Constitución en el artículo 160 y arts. 174, 187 y 198 puede resolverse por el
Presidente con el Ministro o Ministros correspondientes, pero si alguno de ellos
(el Presidente o uno cualquiera de los Ministros correspondientes a la materia
del asunto de que se trate) así lo plantea, el asunto se lleva al Consejo de
Ministros y ya no puede resolverse en acuerdo.
El Consejo celebra sesión con la mayoría de sus miembros, y se estará a lo
que se resuelva por mayoría absoluta de votos de miembros presentes.
El Consejo de Ministros actúa bajo la presidencia del Presidente de la
República quien tendrá voz en las deliberaciones y voto en las resoluciones
que será decisivo para los casos de empate, aún cuando éste se hubiera
producido por efecto de su propio voto.
La mayoría de las competencias del Poder Ejecutivo están mencionadas en el
artículo 168, compuesto de veintiséis numerales, aunque el último de ellos
refiere a una competencia de la Presidencia y no del Poder Ejecutivo.
El artículo 150 de la Constitución menciona al Vicepresidente. Corresponde
destacar que la Vicepresidencia no es un órgano añadible al “Acuerdo” y al
“Consejo de Ministros”, como órgano del Poder Ejecutivo. El Vicepresidente
está mencionado para aclarar que, cuando la Presidencia está vacante (de
modo definitivo o temporal), el Vicepresidente pasa a ocuparla. También el
Vicepresidente integra con el Presidente la llamada popularmente “fórmula
presidencial” (artículo 151).
La Vicepresidencia no es un órgano, pues no tiene competencias propias,
como sí las tiene la Presidencia, el “Acuerdo”, el Consejo de Ministros y los
Ministerios. El Vicepresidente, cuando asume como Presidente, tiene las
competencias de éste y no propias; y en su actividad habitual, opera en el
Poder Legislativo como Presidente de la Asamblea General y como Presidente
del Senado (artículo 150 inciso 2º. y artículo 94 inciso 2º.).
Por debajo del órgano Poder Ejecutivo, están los Ministros. El artículo 174
dispone que: “La ley, por mayoría absoluta de componentes de cada Cámara, y
a iniciativa del Poder Ejecutivo, determinará el número de Ministerios, su
denominación propia y sus atribuciones y competencias en razón de la
materia….”.
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Cada Ministro funciona como órgano unipersonal, tiene sus propias
atribuciones (artículo 181) que las ejerce sin necesidad de consultar al
Presidente de la República, ni de plantear el asunto en Consejo de Ministros.
Pero, en ejercicio de esas atribuciones que tiene cada Ministro como órgano
unipersonal, debe sujetarse no sólo a las leyes sino también a los reglamentos
y a las instrucciones del Poder Ejecutivo.
Según el artículo 183, cada Ministerio tendrá un Subsecretario, designados
por el Presidente a propuesta del respectivo Ministro. Si el Ministro cesa por
cualquier motivo, cesa también su Subsecretario.
El Subsecretario puede asumir las funciones del Ministro, en caso de licencia
de éste, si el Presidente así lo dispone, pero puede ocurrir también que el
Presidente encargue interinamente el Ministerio a otro Ministro.
Puede entonces hacerse la distinción conceptual entre el Poder Ejecutivoórgano supremo dentro del sistema orgánico de su mismo nombre- y cada
Ministro por separado, como órgano subordinado a la jerarquía del Poder
Ejecutivo. A su vez, todos los funcionarios de cada Ministerio están
subordinados jerárquicamente al Ministro respectivo, y tienen la obligación
funcional de cumplir las disposiciones y las instrucciones que les imparta el
Ministro (la organización Ministerio está regida por el principio de jerarquía).
Otra distinción que corresponde efctuar es entre el órgano denominado
“Presidencia de la República” o “Jefatura del Estado”, y el órgano
constitucional denominado “Poder Ejecutivo” que puede funcionar o en
acuerdo del Presidente con el Ministro o Ministros respectivos, o en Consejo de
Ministros.
Cuando se habla de la Jefatura del Estado o de Presidencia de la República la
referencia es a un órgano unipersonal, que funciona sin la participación de los
Ministros.
La Presidencia de la República o Jefatura del Estado y sus dependencias
puede entenderse comprendida en el sistema orgánico Poder Ejecutivo, junto
con el órgano Poder Ejecutivo y sus dependencias.
La Jefatura del Estado tiene menos atribuciones, en número, que el órgano
Poder Ejecutivo, pero esas atribuciones tienen gran importancia política. La
Presidencia de la República, como Jefatura del Estado, es el órgano
competente para designar, cesar o sustituir a los Ministros, atribución que se
ejerce en el marco de lo dispuesto en los artículos 174 y 175 de la Constitución,
en la redacción dada por la reforma constitucional plebiscitada en el año 1996.
Del órgano Jefatura del Estado también dependen otros órganos, como la
Oficina de Planeamiento y Presupuesto. El artículo 230 de la Constitución
dispone: “Habrá una Oficina de Planeamiento y Presupuesto que dependerá
directamente de la Presidencia de la República. Estará dirigida por una
Comisión integrada con representantes de los Ministerios vinculados al
desarrollo y por un Director designado por el Presidente de la República que la
presidirá. El Director deberá reunir las condiciones necesarias para ser Ministro
y ser persona de reconocida competencia en la materia. Su cargo será de
particular confianza del Presidente de la República. La Oficina de Planeamiento
y Presupuesto se comunicará directamente con los Ministerios y Organismos
Públicos para el cumplimiento de sus funciones. Formará Comisiones
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Sectoriales en las que deberán estar representados los trabajadores y las
empresas públicas y privadas. La Oficina de Planeamiento y Presupuesto
asistirá al Poder Ejecutivo en la formulación de los planes y programas de
desarrollo, así como en la planificación de las políticas de
descentralización……”.
Por lo tanto, por debajo de la Comisión de Planeamiento y Presupuesto está el
órgano Dirección de Planeamiento y Presupuesto, cuyo único titular –el
Director de Planeamiento y Presupuesto- es designado y destituido por la
Jefatura del Estado, como funcionario de particular confianza del Presidente de
la República. El Director integra y preside además la Comisión, y tiene que
tener notoria competencia en la materia de planeamiento y presupuesto; es
nombrado por el Presidente de la República como los Ministros, pero con la
diferencia de que ese Director no requiere apoyo parlamentario, no puede ser
censurado por la Asamblea General, es una persona de confianza
exclusivamente del Jefe de Estado.
Los técnicos de la Oficina actúan como funcionarios dependientes de la
Dirección de la Oficina, es decir, la línea jerárquica sería: Presidencia de la
República, Comisión de Planeamiento y Presupuesto, Director de
Planeamiento y Presupuesto y luego, dependiendo directamente del Director,
todos los demás funcionarios de la Oficina.
El artículo 230 antes citado, también se refiere –de acuerdo a la redacción
dada por la reforma constitucional aprobada en el año 1996-, y en relación a los
Gobiernos Departamentales, a la formación de una Comisión Sectorial que
estará exclusivamente integrada por delegados del Congreso de Intendentes y
de los Ministerios competentes.
Dentro de las Disposiciones Transitorias y Especiales de la Constitución
de la República, el artículo X agregado por la reforma plebiscitada el 8 de
diciembre de 1996, dispone: “En tanto no se dicte la ley prevista en el
penúltimo inciso del artículo 230, la Comisión Sectorial estará integrada por los
delegados de los Ministerios competentes y por cinco delegados del Congreso
de Intendentes, debiendo instalarse dentro de los noventa días de la entrada en
vigencia de la presente reforma constitucional”.
Poder Ejecutivo stricto sensu= Organo “Poder Ejecutivo” Actuando en
“acuerdo” o en “Consejo de Ministros”
Poder Ejecutivo
Poder Ejecutivo lato sensu= Sistema orgánico formado
por el Poder Ejecutivo stricto sensu, sus dependencias, la “Jefatura del Estado”
o “Presidencia de la República” y las dependencias de ésta
C) Poder Judicial
El artículo 233 de la Constitución establece que: “El Poder Judicial será
ejercido por la Suprema Corte de Justicia y por los Tribunales y Juzgados,
en la forma que estableciere la ley”.
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La función del Poder Judicial consiste en la conservación del orden jurídico,
asegurando que las normas jurídicas establecidas por los órganos de
conducción política (Constitución, leyes, decretos departamentales, decretos,
resoluciones y reglamentos) se cumplan realmente en cada caso concreto en
que se produzca un conflicto sobre su aplicación.
El Poder Judicial en Uruguay tradicionalmente está formado por una Suprema
Corte de Justicia, Tribunales de Apelaciones, Juzgados Letrados y Juzgados
de Paz, órganos todos que actúan con independencia.
El Poder Judicial es uno de los Poderes representativos, es decir se trata de un
centro de autoridad en situación de equilibrio institucional con los otros Poderes
del Gobierno, alcanzado y protegido por el sistema de “separación de poderes”.
El Poder Judicial tiene una composición esencialmente técnica, ya que sus
soportes humanos (“los jueces”, en sentido amplio), deben reunir, entre otros
requisitos, condiciones de idoneidad en materia jurídica (artículos 235 numeral
3º.; 242 numeral 3º., 245 numeral 3º. y 247 inciso final. La dinámica de la
actividad del Poder Judicial, es fundamentalmente técnico jurídica, a diferencia
de los factores que impulsan la actividad de los poderes Legislativo y Ejecutivo
que son esencialmente políticos (aunque, desde luego, estos dos últimos
Poderes deben actuar dentro de los límites determinados por el orden jurídico).
Otra característica del Poder Judicial es que la jerarquización que existe entre
los diferentes tipos de jueces, en orden ascendente hasta llegar a la Suprema
Corte de Justicia, no afecta la independencia de criterio que cada juez tiene
cuando debe dictar sentencia, con respecto a los jueces o tribunales
“superiores”.
Esta “independencia” de cada Juez, respecto del posible criterio de sus
“superiores”, se da en la actividad de carácter jurisdiccional, pero, desde el
punto de vista administrativo, los distintos órganos del Poder Judicial sí están
ordenados jerárquicamente; el órgano jerarca es la Suprema Corte de Justicia.
Otra característica del Poder Judicial como Poder, se refiere al especial grado
de intensidad de su “separación” con respecto a los otros Poderes del Estado.
Una de las notas inherentes al sistema de separación de poderes consiste en
que los actos de un Poder no pueden ser revocados por ningún otro órgano o
Poder, por lo menos, por razones de mérito o conveniencia. Sin embargo,
cuando los actos de un Poder son contrarios a derecho, se establecen en
general mecanismos que permiten la revocación o la desaplicación de esos
actos antijurídicos (se trata de revocaciones o desaplicaciones por razones de
“legalidad” y no por razones de mérito). Así, por ejemplo, los actos
administrativos –incluyendo, es obvio, los que dicta el Poder Ejecutivo- pueden
ser anulados por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Por su parte, las leyes contrarias a derecho (situación que se da cuando se
trata de leyes contrarias a la Constitución), pueden ser desaplicadas para el
caso concreto por la Suprema Corte de Justicia (artículos 256 y siguientes).
Los actos jurisdiccionales del Poder Judicial sólo pueden ser revocados dentro
del ámbito del Poder Judicial, cuando un Juez, porque se ha presentado el
recurso pertinente, revoca una sentencia dictada por un Juez de instancia
inferior. Por otra parte, cuando el acto jurisdiccional no admite ningún tipo de
recurso y adquiere la “calidad de cosa juzgada”, se convierte en una “verdad
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definitiva”, a tal punto que ni el propio órgano judicial que lo dictó podría
modificarlo o revocarlo.
La función jurisdiccional es la función “predominante” del Poder Judicial, porque
existen otros órganos (que no integran el Poder Judicial) que pueden actuar en
función jurisdiccional (Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Corte
Electoral, por ejemplo). También el Poder Judicial puede actuar en función
administrativa, o en actividad vinculada con la función legislativa.
Ejemplo de la primera lo constituye el numeral 2º. del artículo 239 que dice que
la Suprema Corte de Justicia ejerce “la superintendencia” directiva, correctiva,
consultiva, y económica sobre los Tribunales, Juzgados y demás dependencias
del Poder Judicial
El vocablo “superintendencia” se define como una facultad de supervisión,
intermedia entre la “jerarquía” y el “control”.
Del numeral 4º. al 7º., se regula una típica actividad administrativa de la
Suprema Corte de Justicia, consistente en designaciones de miembros de
Tribunal de Apelaciones- la que requiere la aprobación de la Cámara de
Senadores o en su receso la de la Comisión Permanente- de Jueces Letrados,
de Jueces de Paz y Defensores de Oficio y de los empleados del Poder
Judicial, que no sean jueces.
Por su parte, la Suprema Corte de Justicia ejerce competencias en función
legislativa, citándose el numeral 3º. del artículo 239, según el cual, tiene
iniciativa en los proyectos de presupuestos del Poder Judicial, que debe enviar
al Poder Ejecutivo, quien, con las modificaciones que estime pertinente
acompañar, los remite al Poder Legislativo, y el artículo 240, que le confiere al
Presidente de la Suprema Corte de Justicia (presidencia que es rotativa año a
año) la facultad de “concurrir a las comisiones parlamentarias, para que con
voz y sin voto, participe de sus deliberaciones cuando traten de asuntos que
interesen a la Administración de Justicia……”.
D) Otros órganos de la Persona Jurídica Estado Central
Dentro de la Persona Jurídica Estado Central también se ubican los siguientes
órganos:
a) Tribunal de Cuentas
Es un órgano compuesto de siete miembros, designados por la Asamblea
General por 2/3 de votos del total de sus componentes; duran en sus cargos
hasta que se designen los nuevos integrantes; pueden ser reelectos y
requieren las mismas condiciones que para ser senador (artículo 208).
Son pasibles del “juicio político” (artículos 93, 102 y 103), esto es, al
procedimiento de acusación por la Cámara de Representantes y separación del
cargo por la Cámara de Senadores, por violación de la Constitución u otros
delitos graves.
Los miembros del Tribunal de Cuentas son responsables ante la Asamblea
General por el fiel y exacto cumplimiento de sus funciones y pueden ser
destituidos –además de en un juicio político- por decisión de la Asamblea
General “en caso de ineptitud, omisión o delito, mediando la conformidad de
dos tercios de votos del total de sus componentes” (artículo 209).
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Por lo tanto, si la falta de “fiel y exacto cumplimiento de sus funciones”
configurasen casos de “ineptitud u omisión”, no es pertinente el procedimiento
del juicio político, sino el del artículo 209 (resolución de la Asamblea General).
Si, en cambio, el incumplimiento configurase un delito, se abrirían dos
posibilidades: si ese delito fuese “violación de la Constitución” u otro “delito
grave”, el mecanismo idóneo debiera ser el juicio político; si se tratase de un
delito distinto, el procedimiento correcto debiera ser la actuación de la
Asamblea General.
El Tribunal de Cuentas es un órgano de creación constitucional, que no integra
ninguno de los tres Poderes (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), que integra la
persona jurídica mayor Estado, que no es, a su vez otro poder, que tiene una
actividad que por su materia es de control, actividad que, en la clasificación
clásica de las funciones del Estado, ingresa en la función administrativa, salvo
en casos específicos de la “Ley de Contabilidad y Administración Financiera”,
en que participa con derecho de iniciativa en la función legislativa (artículo 213)
al igual que en la ley que reglamente el ejercicio de su competencia (artículo
210).
Las competencias están enumeradas en los siete literales del artículo 211, en
el artículo 212 que le otorga “superintendencia” sobre las oficinas de
contabilidad de cualquier órgano estatal; y en el artículo 213, que le confiere
iniciativa en la Ley de Contabilidad y Administración Financiera.
Las competencias enumeradas en el artículo 211 son principalmente:
dictaminar e informar en materia de presupuestos y rendiciones de cuentas
(literales A y C), intervenir preventivamente en los gastos y pagos (literal B),
intervenir en todo lo relativo a la gestión financiera (literal E), dictar ordenanzas
de contabilidad obligatorias (literal F).
Las competencias controladoras del Tribunal de Cuentas son en principio de
legalidad y no de conveniencia, mérito u oportunidad.
b) Tribunal de lo Contencioso Administrativo
Este órgano, previsto desde la Carta de 1934, y creado efectivamente en la
Constitución de 1952, se compone de cinco miembros, designados por la
Asamblea General por dos tercios de votos de sus componentes de igual modo
que se designan los miembros de la Suprema Corte de Justicia (artículos 307 y
308)
Las competencias de este órgano son principalmente de naturaleza
jurisdiccional, y en todo lo relativo a su organización interna, al ejercicio de la
jerarquía sobre sus funcionarios, y la “superintendencia directiva, correccional,
consultiva y económica” sobre sus órganos inferiores –si los tuviere- que se
crearen conforme al artículo 320, ejerce función administrativa.
El Tribunal no participa en la función legislativa salvo en la etapa de iniciativa
del proyecto de sus presupuestos (artículo 321). Pero no asigna a su
Presidente la Constitución una facultad análoga a la que posee el Presidente
de la Suprema Corte de Justicia , de “concurrir a las comisiones
parlamentarias, para que con voz y sin voto, participe de sus deliberaciones
cuando traten asuntos que interesen a la Administración de Justicia, pudiendo
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promover, en ellas, el andamiento de proyectos de reforma judicial y de los
Códigos de Procedimientos” (artículo 240).
Dentro de las competencias de índole jurisdiccional, la más importante es la
competencia anulatoria, disponiendo el artículo 309 que: “El Tribunal de lo
Contencioso-Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos
administrativos definitivos, cumplidos por la Administración, en el ejercicio de
sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder. La
jurisdicción del Tribunal comprenderá también los actos administrativos
definitivos emanados de los demás órganos del Estado, de los Gobiernos
Departamentales, de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados.
La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho de un
interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto
administrativo”.
El Tribunal anulará un acto, cuando sea “contrario a una regla de derecho o
con desviación de poder”, es decir, sólo por razones de legalidad en sentido
amplio, y no por razones de mérito, conveniencia u oportunidad. La “desviación
de poder” es un vicio que radica en la finalidad que se persigue con el acto
administrativo que debe ser siempre el interés general o el interés público lo
que también constituye violación de la regla de Derecho.
Acto definitivo se entiende como aquel respecto del cual se ha agotado la vía
administrativa , los recursos administrativos son previos y de distinta naturaleza
que la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
c) Corte Electoral
La Corte Electoral es uno de los órganos supremos de la persona jurídica
Estado, que ocupa la misma posición institucional que los Poderes de
Gobierno.
La Corte Electoral se compone de nueve miembros, cinco de ellos deben ser
ciudadanos que, por su posición en la escena política, sean “garantía de
imparcialidad”, y los otros cuatro son “representantes de los partidos”.
El artículo 324 dispone que: “La Corte Electoral se compondrá de nueve
titulares que tendrán doble número de suplentes. Cinco titulares y sus
suplentes serán designados por la Asamblea General en reunión de ambas
Cámaras, por dos tercios de votos del total de sus componentes, debiendo ser
ciudadanos que por su posición en la escena política, sean garantía de
imparcialidad. Los cuatro titulares restantes de los Partidos, serán elegidos por
la Asamblea General por doble voto simultáneo de acuerdo a un sistema de
representación proporcional”.
Los miembros de la Corte Electoral duran en su cargo hasta que se designen
los sustitutos, y no tienen prohibición alguna de ser “reelectos”.
No tienen “fueros” como sí tienen los Legisladores, el Presidente de la
República y los Ministros, pero son pasibles del juicio político (artículo 93).
El artículo 326 establece que: “Las resoluciones de la Corte Electoral se
adoptarán por mayoría de votos y deberán contar, para ser válidas, por lo
menos con el voto afirmativo de tres de los cinco miembros a que se refiere el
inciso 1º. del artículo 324, salvo que se adopten por dos tercios de votos del
total de sus componentes”.
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Cuando se trata del acto más importante de todos, el de anular las elecciones,
el artículo 327 señala que: “La Corte Electoral podrá anular total o parcialmente
las elecciones, requiriéndose para ello el voto conforme de seis de sus
miembros, de los cuales tres, por lo menos, deberán ser de los miembros
elegidos por dos tercios de votos de la Asamblea General…….”.
El artículo 77 numeral 5º. establece: “El Presidente de la República y los
miembros de la Corte Electoral no podrán formar parte de comisiones o clubes
políticos, ni actuar en los organismos directivos de los partidos, ni intervenir en
ninguna forma en la propaganda política de carácter electoral”.
Por su parte, el artículo 325 dispone: “ Los miembros de la Corte Electoral no
podrán ser candidatos a ningún cargo que requiera la elección por el Cuerpo
Electoral, salvo que renuncien y cesen en sus funciones por lo menos seis
meses antes de la fecha de aquélla”.
Las competencias de la Corte Electoral están determinadas fundamentalmente
en el artículo 322, además de las que se establecen en la Sección III
(ciudadanía, sufragio, sistemas electorales y partidos políticos), y las que le
señale la ley.
Aparte de la atribución de proyectar su presupuesto (artículo 323) y de la
facultad de comunicarse directamente con los Poderes Públicos (artículo 328),
la Corte Electoral, según los artículos 322 y 327, es un verdadero juez de todos
los actos electorales. Se utiliza la expresión “actos electorales” en un sentido
amplio, para referirse a todos los actos en que el Cuerpo Electoral (nacional,
departamental o local) realiza elecciones de personas para cargos electivos,
plebiscitos, referéndum, iniciativas populares, y aun en las elecciones internas
de los Partidos en la Disposición Transitoria y Especial W).
Además, le corresponde “ejercer la superintendencia directiva, correccional,
consultiva y económica sobre los órganos electorales”, constituyéndose la
Corte Electoral en el jerarca administrativo de los demás órganos del sistema
electoral, empezando por las Juntas Electorales.
Las diecinueve Juntas Electorales son electas directamente por el pueblo del
respectivo Departamento, a diferencia de la Corte Electoral, que tiene su origen
en la Asamblea General y no en elección directa.
2) GOBIERNOS DEPARTAMENTALES
El Estado uruguayo es unitario pero con descentralización territorial por
Departamentos (y, dentro de cada uno de ellos, existe cierta descentralización
por localidades.
El Municipio puede definirse como “una institución territorial basada en la
vecindad, organizada jurídicamente dentro del Estado para satisfacer las
necesidades de la comunidad local”.
El Estado tiene a su cargo una multiplicidad de tareas que no puede llevar a
cabo exclusivamente mediante los órganos centrales, de ahí que se torna
necesario transferir a los Municipios la realización de aquellas actividades que
tienden a satisfacer las necesidades comunales o vecinales.
Cuando hablamos de vecindad, nos referimos a la población. Vecino es el que
habita con otros en el mismo pueblo, barrio o casa.
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Es importante tener presente que mientras en Europa, Municipio equivale a
centro poblado o área urbanizada, en América Latina, desde la época de los
Cabildos, éstos tienen jurisdicción sobre un territorio que excede el área
urbana.
Las normas que regulan los Gobiernos Departamentales son principalmente.
a) Constitución de la República de 1967, con la reforma de 1997, plebiscitada
el 8 de diciembre de 1996 (Sección XVI- “Del Gobierno y de la Administración
de los Departamentos”, artículos 262 a 306 inclusive.
b) La Ley Orgánica Municipal No. 9.515, de 28 de octubre de 1935 (con
modificaciones y derogaciones tácitas introducidas por normas constitucionales
y legales).
De acuerdo al artículo 262 de la Constitución, “El Gobierno y la Administración
de los Departamentos, con excepción de los servicios de seguridad pública,
serán ejercidos por una Junta Departamental y un Intendente. Tendrán sus
sedes en la capital de cada Departamento e iniciarán sus funciones sesenta
días después de su elección…….”.
Los Gobiernos Departamentales actúan dentro de los límites de cada
departamento, y ejercen poderes legislativos y administrativos en asuntos
municipales, con independencia y autonomía del Gobierno Central.
El incios 2º. del precitado artículo se refiere a las autoridades locales, y el
último iniciso dispone que: “Habrá un Congreso de Intendentes, integrado por
quienes fueren titulares de ese cargo o lo estuvieren ejerciendo, con el fin de
coordinar las políticas de los Gobiernos Departamentales…”.
A continuación haremos referencia a los Órganos del Gobierno Departamental
y sus funciones principales.
A) La Junta Departamental
Las Juntas Departamentales se componen de treinta y un miembros y para ser
miembro se requiere: dieciocho años cumplidos de edad, ciudadanía natural o
legal con tres años de ejercicio, y ser nativo del departamento o estar radicado
en él desde tres años antes, por lo menos.
Es el órgano que ejerce funciones legislativas, esto es, la facultad de dictar
decretos que constituyen actos legislativos con fuerza de ley en su jurisdicción,
y de contralor, a través de resoluciones que son actos de contenido individual y
de naturaleza administrativa (artículo 273).
Los decretos que sancione la Junta Departamental requieren para entrar en
vigencia la previa promulgación por el Intendente Municipal. Este podrá
observar aquéllos que tenga por inconvenientes, pudiendo la Junta
Departamental insistir por tres quintos de votos del total de sus componentes, y
en ese caso entrarán inmediatamente en vigencia.
Si el Intendente Municipal no los devolviese dentro de los diez días de
recibidos, se considerarán promulgados y se cumplirán como tales.
Destacamos las principales funciones legislativas y de contralor.
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a) Funciones Legislativas
* Sancionar los presupuestos elevados a su consideración por el Intendente
Municipal.
* Crear o fijar, a proposición del Intendente, impuestos, tasas, contribuciones
(tributos), tarifas y precios de los servicios que presten.
* Solicitar directamente del Poder Legislativo, modificaciones o ampliaciones de
la Ley Orgánica de los Gobiernos Departamentales.
* Crear, a propuesta del Intendente, nuevas Juntas Locales.
b) Funciones de Contralor
* Otorgar concesiones para servicios públicos, locales o departamentales, a
propuesta del Intendente.
* Requerir la intervención del Tribunal de Cuentas para informarse sobre las
cuestiones relativas a la Hacienda o a la Administración Departamental.
* Considerar solicitudes de venia o acuerdo que el Intendente formule (por
ejemplo, para expropiar un inmueble o para designar a los miembros de las
Juntas Locales).
* Llamados a Sala, pedidos de informes.
* Autorización para destituir a los funcionarios inamovibles de la Intendencia.
B) El Intendente Municipal
Los Intendentes durarán cinco años en el ejercicio de sus funciones, y podrán
ser reelectos, por una sola vez, requiriéndose para ser candidatos que
renuncien con tres meses de anticipación, por lo menos, a la fecha de las
elecciones. Para ser Intendente se requieren las mismas calidades que para
ser Senador (ciudadanía natural en ejercicio, o legal con siete años de
ejercicio, y treinta años cumplidos de edad), y además, ser nativo del
departamento o estar radicado en él desde tres años antes de la fecha de toma
de posesión, por lo menos.
Es incompatible el cargo de Intendente con todo otro cargo o empleo público,
excepción hecha de los docentes, o con cualquier situación personal que
importe recibir sueldo o retribución por servicios de empresas que contraten
con el Gobierno Departamental.
Le corresponden las funciones ejecutivas y administrativas del Gobierno
Departamental (artículos 274 y 275).
A continuación, se describen las más importantes:
* Promulgar y publicar los decretos sancionados por la Junta Departamental,
dictando los reglamentos y resoluciones que estime oportunos para su
cumplimiento.
* Preparar el Presupuesto y someterlo a aprobación de la Junta Departamental.
* Proponer a la Junta Departamental, para su aprobación, impuestos, tasas y
contribuciones.
* Nombrar a los empleados de su dependencia, corregirlos y suspenderlos.
* Destituirlos en caso de ineptitud, omisión o delito, con autorización de la Junta
Departamental, que deberá expedirse dentro de los cuarenta días. De no
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hacerlo, la destitución, se considerará ejecutoriada. En caso de delito, pasará,
además, los antecedentes a la Justicia.
* Presentar proyectos de decretos y resoluciones a la Junta Departamental.
* Designar los bienes a expropiarse por causa de necesidad o utilidad públicas,
con anuencia de la Junta Departamental.
* Designar los miembros de la Junta Local, con anuencia de la Junta
Departamental.
* Representar al departamento en sus relaciones con los Poderes del Estado o
con los demás Gobiernos Departamentales y en sus contrataciones con
órganos oficiales o privados.
* Delegar en comisiones especiales la realización de cometidos específicos.
* Delegar, en los directores generales de departamento determinados
cometidos.
* Delegar, con acuerdo de la Junta Departamental, en las autoridades locales la
ejecución de determinados cometidos, en sus respectivas circunscripciones
territoriales.
C) Las Juntas Locales
A partir de la reforma de 1996 las autoridades locales pueden ser “Juntas”
locales, es decir órganos pluripersonales u órganos unipersonales.
Todas las autoridades locales son actualmente colegiadas, son Juntas Locales
de cinco miembros de acuerdo a la disposición transitoria “Y” de la
Constitución. Cuando fueren electivas, se integrarán por representación
proporcional, en cuyo caso serán presididas por el primer titular de la lista más
votada del lema más votado en la respectiva circunscripción territorial. En caso
contrario, sus miembros se designarán por los Intendentes, con la anuencia de
la Junta Departamental, y respetando, en lo posible, la proporcionalidad
existente en la representación de los diversos Partidos en dicha Junta.
El inciso 2º. del artículo 262 establece que: “Podrá haber una autoridad local en
toda población que tenga las condiciones mínimas que fijará la ley. También
podrá haberla, una o más, en la planta urbana de las capitales
departamentales, si así lo dispone la Junta Departamental, a iniciativa del
Intendente”.
De acuerdo al artículo 288: “La ley determinará las condiciones para la creación
de las Juntas Locales y sus atribuciones, pudiendo, por mayoría absoluta de
votos del total de componentes de cada Cámara y por iniciativa del respectivo
Gobierno Departamental, ampliar las facultades de gestión de aquéllas, en las
poblaciones que, sin ser capital de departamento, cuenten con más de diez mil
habitantes u ofrezcan interés nacional para el desarrollo del turismo. Podrá
también, llenando los mismos requisitos, declarar electivas por el Cuerpo
Electoral respectivo las Juntas Locales Autónomas.
3) ENTES AUTONOMOS Y SERVICIOS DESCENTRALIZADOS
En el régimen jurídico uruguayo es posible afirmar que la producción de bienes
y la prestación de servicios como actividades públicas pueden desarrollarse
bajo estas diversas formas:
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a) Por la “Administración Central”, o sea por el Poder Ejecutivo.
b) Por “reparticiones desconcentradas”, es decir, unidades administrativamente
individualizadas, con un ámbito propio de competencias, pero que están
orgánicamente sometidas a la jerarquía del Poder Ejecutivo (cada Ministerio,
algunas de sus Direcciones, por ejemplo).
c ) Por “Entes Autónomos” y “Servicios Descentralizados”, que
constituyen unidades administrativas claramente separables de la
Administración Central, no sometidas a la jerarquía de ésta, sino en cambio,
sujetas a otro vínculo jurídico: el contralor. Suelen llamarse “empresas
públicas”.
d) Por “empresas de economía mixta”. Se trata de la hipótesis de la
participación del Estado en empresas privadas, mediante la inversión de
capital, o de la figura en cierto modo inversa: entes autónomos o servicios
descentralizados, en los cuales se haya admitido la participación económica de
los particulares (artículo 188 de la Constitución).
e) Por “personas públicas no estatales”, expresión que alude a empresas que
no integran la organización estatal, pero que se regulan predominantemente
por normas de Derecho Público.
De acuerdo al artículo 185 de la Constitución: “Los diversos servicios del
dominio industrial y comercial del Estado serán administrados por Directorios o
Directores Generales y tendrán el grado de descentralización que fijen la
presente Constitución y las leyes que se dictaren con la conformidad de la
mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara…….”.
Los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados son ambos organismos
descentralizados y además organismos autónomos, pero el que tiene mayor
dosis de descentralización y también de autonomía es el Ente Autónomo.
La Constitución prevé que determinados servicios sean necesariamente Entes
Autónomos (artículos 195, 196 e inciso primero del artículo 202). Estos
servicios son el Banco de Previsión Social (artículo 195), el Banco Central de la
República (artículo 196), y la Enseñanza Pública Superior, Secundaria,
Primaria, Normal, Industrial y Artística (artículo 202, inciso 1º.).
La Universidad de la República aparece nombrada expresamente en el artículo
203, inciso segundo, y es también un Ente Autónomo pues al ser uno sus
cometidos la Enseñanza Superior, está incluida en el artículo 202.
Fuera de estos tres casos, de Entes necesariamente Autónomos por vía de la
Constitución, la ley es la que puede ampliar el elenco de Entes Autónomos.
El inciso primero del artículo 189 dispone: “Para crear nuevos Entes
Autónomos y para suprimir los existentes, se requerirán los dos tercios de
votos del total de componentes de cada Cámara”.
Fuera de los casos en los cuales un cometido se atribuye expresamente al
Poder Ejecutivo, la regla general es la de que todos los servicios estatales
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nacionales pueden ser puestos a cargo de un Ente Autónomo, con la excepción
del artículo 186: “Los servicios que a continuación se expresan: Correos y
Telégrafos, Administraciones de Aduanas y Puertos y la Salud Pública no
podrán ser descentralizados en forma de entes autónomos, aunque la ley
podrá concederles el grado de autonomía que sea compatible con el contralor
del Poder Ejecutivo”.
También hay servicios que la Constitución prohíbe que sean centralizados,
disponiendo el artículo 185 que sean o bien Entes Autónomos o Servicios
Descentralizados (servicios del dominio industrial y comercial del Estado).
En los Entes Autónomos hay un único órgano jerarca que se llama Directorio o
Consejo Directivo, según los casos. La expresión “Consejo Directivo” la reserva
la Constitución para los entes de enseñanza, la expresión “Directorio” para los
órganos supremos de los otros Entes Autónomos.
En los Servicios Descentralizados se utiliza la expresión “Directorio” cuando el
órgano supremo sea colegiado, o “Director General” cuando sea unipersonal.
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GOBIERNO
Dr. Eduardo Lust
Previamente es importante destacar que el vocablo tiene dos acepciones,
como conjunto de altas autoridades públicas, sentido amplio y como Poder
Ejecutivo en sentido restringido.Cuando relacionamos los elementos Población y Poder del Estado, hablamos
de formas de gobierno.
La clasificación más tradicional de las formas de gobierno es la de Aristóteles,
que utilizaba dos criterios de diferenciación: el número de gobernantes, que
podían ser uno, pocos o muchos, y un criterio cualitativo, los fines del gobierno,
que podían ser de dos tipos: puros si el gobierno perseguían el bien de toda la
comunidad, e impuros o corruptas, si perseguían el bien exclusivo de los
gobernantes.
De la combinación de estos criterios surgen seis formas de gobierno.
Las tres formas puras son:
Monarquía: gobierno de una sola persona para el bien de toda la comunidad.
Aristocracia: Gobierno de unos pocos, los mejores, para el bien de toda la
comunidad.
República: Gobierno de todo el pueblo para el bien de la comunidad.
Las formas corruptas son:
Tiranía: Gobierno de uno solo para su propio beneficio.
Oligarquía: Gobierno de unos pocos ricos para su propia conveniencia.
Demagogia: Gobierno de los muchos para su exclusivo bien.
De todos modos, a partir de la modernidad mucho se ha avanzado sobre el
concepto de república democrática.
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Maquiavelo quien aportó la primera innovación: es indispensable tener en
cuenta si el poder está o no distribuido.
Si está concentrado en una persona, hablamos de principados.
Si está distribuido , pero entre no mucha gente, hablamos de aristocracia u
oligarquía.
Y si está distribuido en toda la comunidad, hablamos de democracia.
La segunda innovación la aportan Hobbes y Locke: debe analizarse si el poder
es despótico y absoluto, o si está limitado, por ejemplo, por un pacto, una carta
o una constitución.
Y la tercer gran innovación la aporta Montesquieu, según quien todo poder
tiende a corromperse si no es controlado.
Y para controlar al poder se requiere otro poder
Entonces propone dividir el Poder del estado en tres órganos. Así, habrá un
poder legislativo que dicte las leyes generales, un poder judicial que juzgue la
aplicación de la ley a casos concretos, y un poder ejecutivo que administre los
medios de gobierno, también llamado gobierno en sentido estricto. De esta
manera, los poderes podrán controlarse y contrapesarse entre sí, evitando así
la corrupción y el despotismo.
Estas tres innovaciones en la forma de analizar las formas de Gobierno:
concentración (Maquiavelo), limitación (Hobbes - Locke) y división del Poder
(Montesquieu), desde fines del siglo XVIII en adelante cobran forma en
constituciones escritas que hacen las veces de pacto fundacional de la
comunidad política, crean el estado y consagran los derechos humanos frente
a él.
Las constituciones son normas superiores que se imponen por sobre el estado
y los gobiernos no pueden apartarse de ellas.
Este sometimiento del Estado al Derecho (Constitución) es lo que se llama
Estado de Derecho. Y lo característico de los gobiernos establecidos en estas
constituciones será justamente instituir la desconcentración, limitación y
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división del poder, con vistas a garantizar la democracia y la libertad de los
ciudadanos.
Actualmente existen múltiples maneras de clasificar las formas de gobierno. La
línea de separación más gruesa pasa por distinguir los gobierno democráticos
de los no democráticos o autocracia.A su vez las autocracias pueden subclasificarse en totalitarismos (si tienen una
base de movilización de masas) y autoritarismos ( si se gobierna desalentando
al participación de la sociedad).
Puede ocurrir que la preeminencia la tenga el parlamento, entonces hablamos
de Parlamentarismo, o bien puede que el mayor poder recaiga sobre el
ejecutivo, entonces hablamos de presidencialismo.
El modelo parlamentario típico, es el Inglés. Su origen histórico está en la
lucha por el poder entre el Rey por un lado y las clases dominantes por el otro
(la nobleza primero, y de la burguesía después) representadas las últimas en el
Parlamento.
Es un largo proceso histórico que lleva ya muchos siglos, a lo largo del cual el
Parlamento va progresivamente ganando competencias en desmedro del poder
del Rey, que termina siendo una figura simbólica.
Es el parlamento quien designa de entre sus miembros una comisión
encargada de la administración del país, el poder ejecutivo o gabinete.
De la práctica surgió que dicho grupo parlamentario encargado del gobierno
era encabezado por uno de sus ministros, a quien se denominó Primer
Ministro.
Es decir que en el parlamentarismo el ejecutivo está compuesto por miembros
del legislativo, y es elegido por éste, no en forma directa por el pueblo.
Como consecuencia de ello, el gabinete tiene responsabilidad política ante el
parlamento y puede caer ante un voto de censura o ante la negativa a un voto
de confianza, de la mayoría de los parlamentarios.
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El modelo parlamentario comprende una separación de los cargos de Jefe de
Estado y Jefe de Gobierno.
El primero se personifica en el Rey, y simboliza la unidad de la soberanía de la
Nación.
Normalmente cumple funciones en lo referido a relaciones exteriores y suele
tener facultades especiales para casos de crisis o de equilibrio de poderes,
como ser disolver el parlamento, formar gobierno de emergencia, etc.
El Jefe de Gobierno es el que se encarga del gobierno propiamente dicho, el
que manda en concreto, y el que tiene a su cargo el mando sobre los medios
organizativos del estado.
El presidencialismo en cambio tiene su origen histórico en los Estados Unidos
de Norteamérica. los ideólogos de la constitución norteamericana, creían
necesario constituir una autoridad federal unificada, que de alguna manera
cumpliera la función simbólica de unidad que cumpliera la corona en las
monarquías.
A su vez querían apartar su designación de la lucha propia de los parlamentos.
Por esto establecieron un poder ejecutivo preeminente sobre el legislativo,
elegido directamente por el pueblo, que no pudiera ser
removido por el
legislativo y cuya composición fuera totalmente ajena al congreso de modo tal
que ambos poderes estuvieran completamente separados.
Así se estableció la figura del presidente, que aúna en su persona la jefatura
del gobierno y del estado.
Por
último
existen
formas
mixtas.
Son
los
denominados
Semi-
presidencialismo y semi-parlamentarismo que recoge elementos de las dos
formas anteriores , como es la caso de Uruguay que es un régimen abierto
a ambas formas.- .
En estos sistemas coexisten dentro del ejecutivo un jefe de estado con un Jefe
de Gobierno.
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Gobierno de Asamblea. La asamblea de diputados de una Nación asume en
su seno tanto el poder ejecutivo como el legislativo.
FORMA DE GOBIERNO DE LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
TENIENDO EN CUENTA LA FORMA DE EJERCER EL PODER.-
Definiendo la forma de gobierno y sus diferentes poderes , la primera
constitución expresaba en el articulo 13, “El estado oriental del Uruguay,
adopta para su gobierno la forma representativa republicana “ y el artículo 14
“Delega
al efecto el ejercicio de su soberanía en los tres altos poderes,
legislativo, ejecutivo y judicial bajo las reglas que se expresaran.-“
La definición de la forma de gobierno como representativa era correcta desde
que el gobierno
se “ delega “ sin la existencia de institutos
de gobierno
directo.-
Por el contrario no era al gobierno a quien había que calificar de republicano,
sino al estado.
Se separaban los poderes como estaba previsto en la Instrucciones del Año
XIII.-
Se
establece el
sometimiento en el ejercicio
del gobierno a las reglas
constitucionales.La segunda constitución en sus artículos correspondientes a aquellos, dio al
estado la denominación de Repúbl9ica y califico la forma de gobierno como
democrático representativo y mantuvo la delegación del gobierno ,ahora por la
república, con lo que no se varió la formula anterior.
A partir de 1934 la formula es la que corresponde a al actual artículo 82 de la
Constitución de 1967, “La nación adopta para si gobierno la forma democrática
republicana , soberanía será ejercida directamente por el cuerpo electoral en
los casos de elección, iniciativa y referéndum e indirectamente por los poderes
representativos que establece esta constitución, conforme a las reglas que
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se expresarán”..
Al existir radicalmente la soberanía en todas su plenitud en la nación, es esta
la que adopta la forma de gobierno y fija las reglas.-
La Constitución señala como ejercicio directo de la soberanía por el cuerpo
electoral los casos de elección, sin embargo el acto electoral no es un instituto
de gobierno directo, por cuanto si bien directamente actúa y se manifiesta el
cuerpo electoral, es para designar los ciudadanos que ocuparán los cargos de
los órganos representativos que ejercerán
el gobierno en sentido amplio ,
constituye el acto de designación de los gobernantes.
Las bases del sufragio y el ejercicio del mismo están fijadas en el artículo 77°
de la Constitución.-
Para clasificar las diferentes formas de gobiernos existentes, en la doctrina del
Derecho Constitucional se pueden tomas diferentes criterios, uno de ellos es el
que se realiza según el grado de participación de la Nación o el Pueblo (
aunque no son sinónimos) , en la toma de decisiones de contenido
gubernamental y otro por la forma de ejercicio y distribución del poder del
estado entre los diferentes poderes del gobierno..Con el primer criterio elegido, los gobiernos se pueden clasificar en: a)
Gobiernos Directos; b) Gobiernos Representativos; c) Gobiernos semirepresentativos, .
Al solo efectos de ilustrar sobre la diferencia más importante entre ellos,
tenemos en primer lugar los “Gobiernos Directos”, que son aquellos en que
la Nación o el Pueblo ejerce las funciones de Gobierno directamente, sin nadie
que lo represente, aquella forma de Gobierno en el cual no existiría un grupo
de personas que tengan la calidad de gobernantes, pues sería el mismo pueblo
en FORMA DIRECTA, sin intermediarios ni representante quien realiza dicha
función.Esta forma de Gobierno es absolutamente impracticable en los Estados de la
actualidad.La forma de “Gobierno Representativo” son los de los modernos estados,
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desarrollándose a partir del siglo XVIII, y tienen como singularidad que el
Pueblo o Nación ,selecciona mediante el instituto del “sufragio” a una serie de
personas para que en representación de esos mismos pobladores conduzcan
y dirijan al Estado; los elegidos para dicha función son los REPRESENTANTES
del Pueblo o Nación, que reciben del cuerpo electoral un “mandato” para que lo
represente, surgiendo así la forma de Gobierno llamada Representativa.Finalmente, en un grado intermedio entre ambas formas de gobierno,
encontramos una tercera, llamada “ Gobierno Semirepresentativo”,que es
aquella forma de gobierno que es básicamente representativa, con las
características que anteceden, pero que han incluido en su orden
Constitucional, alguno institutos típicos derivados de los Gobiernos Directos, y
que al convivir ambas formas simultáneamente, dan origen al denominado
“Gobierno Semirepresentativo”.-
C) Los Institutos de Gobierno Directo que podemos encontrar en el Derecho
comparados son los siguientes: a) El Referéndum ,consulta realizada al
electorado para obtener su pronunciamiento sobre determinado tema ;b)
Revocación de Mandato, sistema por el cual una número determinado de
ciudadanos solicitan que un gobernante cese en sus funciones ; c) Iniciativa
Popular, instituto por el cual un porcentaje del electorado solicita la aprobación
de una ley o norma de similar naturaleza, de aplicación nacional o local; d) La
Elección, es la función por la cual directamente el cuerpo electoral elige a los
gobernantes, es la herramienta necesaria, para constituir a los Gobiernos
Representativos y a los Semirepresentativos.
D) En nuestro Derecho Constitucional encontramos consagrados a texto
expreso los siguientes Institutos de Gobierno Directo: a) El Referéndum artículo
79º inciso 2º, 82º inciso 2º de la Constitución en el ámbito nacional, y en el
artículo 304º de la Constitución a nivel Departamental.b) La Iniciativa Popular, en el ámbito nacional en el artículo 79º inciso 2º ,
82ºinciso 2º de la Constitución y a nivel Departamental artículo 305º de la
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Constitución.c) La Elección, artículo 82º inciso 2º de la Constitución.-
Del análisis de las definiciones dadas a cada uno de los Institutos de Gobierno
Directo y de la lectura de los artículos que lo consagran, en especial, él articulo
82º de la Constitución que me permito transcribir: ”La Nación adopta para su
Gobierno la forma democrática republicana.
Su soberanía será ejercida directamente por el cuerpo electoral en los casos de
elección,
iniciativa
y
referéndum,
e
indirectamente
por
los
Poderes
representativos que establece la Constitución...........”;no pueden caber dos
opiniones a la luz de los artículos estudiados hasta el momento , que en
lo que tiene que ver con la forma de Gobierno de la República Oriental del
Uruguay, definido el mismo por el criterio de participación del Pueblo o de
la Nación en la
toma de decisiones de naturaleza gubernamental,
encontramos que la consagrada a texto expreso es el de un GOBIERNO
SEMIREPRESENTATIVO, es decir aquella forma de gobierno que es
básicamente representativa, pero que a incluido en su orden Constitucional,
algunos institutos típicos de los gobiernos directos.-
CONCEPTO DE SOBERANÍA Y NACIÓN.
En doctrina se distingue los conceptos de Soberanía Externa y Soberanía
Interna.
El primero de ellos consiste en el derecho que tienen los Estados para
organizarse y regirse con independencia de toda intromisión de política
externa, en nuestro derecho Constitucional la encontramos positivamente
consagrada en el artículo 2º “Ella( la República Oriental del Uruguay) es y será
para siempre libre e independiente de todo poder extranjero”. En lo concerniente al principio de Soberanía Interna, siguiendo las enseñanzas
del
Profesor
José
Korzeniak,
Curso
de
Derecho
Público,
Derecho
Constitucional, Página 318 y 319, entendemos que es aquella que implica “el
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ejercicio de un poder que dentro de su territorio no puede ser disputado por
otras organizaciones...........”, ni por otro u otros poderes agrego yo.
Sin ingresar a la distinción doctrinaria de Soberanía Nacional y Soberanía
Popular, que no es objeto de este artículo y sobre la cual hay abundante
doctrina nacional y extranjera, debemos definir dentro de nuestro sistema
Constitucional, en donde radica la Soberanía.
Para ello tenemos en nuestra Constitución dos artículos, el 4º y el 82º , ya
citados, que no dejan lugar ni espacio para dudas, por la claridad de su texto y
por el contenido de los mismos.
Él articulo 4º expresa :”La soberanía en toda su plenitud existe radicalmente en
la Nación, a la que compete el derecho exclusivo de establecer sus leyes, del
modo que más adelante ser expresará”.
Como vemos este artículo hace expresa referencia a que la soberanía radica
en la Nación, radicalmente y en toda su plenitud, respetando el orden Jurídico
que ella misma se da.
Entendemos por Nación “ al grupo humano que en razón de su historia, valores
y rasgos culturales comunes, posee la conciencia de una vinculación solidaria,
capaz de sustentar un poder político propio abarcando las generaciones
pasadas, presentes y futuras” (Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas- año
1995-Editorial Punto Sur-Pagina 420.)-.
De acuerdo a lo expresado la soberanía radica en la Nación y esta ejerce un
poder que no puede ser disputado por otras organizaciones, tampoco puede
ser sustituido, no puede ser delegado y por lo tanto es indisponible, siempre la
soberanía va a radicar en la Nación, de acuerdo a nuestro ordenamiento
constitucional.-.
El articulo 82 de la Constitución dispone que “ la soberanía será ejercida
directamente por el cuerpo electoral en los casos de elección, iniciativa y
referéndum, e indirectamente por los poderes representativos que establece la
Constitución; todo conforme a las reglas expresadas en la misma “.
Siguiendo la obra citada del profesor Korseniak, “Se debe actuar dentro del
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derecho y no por encima del; sea que se trate de la actuación de los poderes
representativos, sea que se trate de la actuación directa de la Nación a través
del cuerpo electoral”.
De acuerdo a lo que hemos expresado, tenemos los elementos que nos
permitirán responder a la pregunta que sirve de titulo al presente: a)
pacíficamente admitimos que en nuestro país existe un sistema de
Gobierno Semi-representativo;
b) que la Soberanía radica en la Nación y no en los poderes del Estado;
c) que esa Soberanía que esta en manos de la Nación se exterioriza y se
expresa por intermedio del cuerpo electoral, es un poder supremo,
indisponible por sobre el cual no excite ningún otro.
FORMA DE GOBIERNO TENIENDO EN CUENTA LAS RELACIONES ENTRE
LOS PODERES DEL ESTADO.-
En la constitución de 1830 se incluyo el “ llamado a sala” de los Ministros, por
una u otra Cámara, con el solo fin de la recepción de informes, nuestra primera
carta era Presidencialista.En 1934 se adoptó
un tipo de gobierno mas cercano al parlamentarismo,
llamado neoparlamentarismo, pero se mantuvo el instituto de presidencialismo
como el juicio político y llamado a sala
En la actualidad la Constitución dispone institutos de ambas formas de
gobierno que hace del mismo un sistema propio, con tendencia hacia el
presidencialismo, con un fortalecimiento del Poder Ejecutivo, sobre todo en la
reforma de 1996.
Los Ministros los designa el Presidente de la Republica, art.174.
No se requiere la calidad de legislador para ser ministro, no hay presentación
formal de los Ministros ante el Parlamento, no esta consagrado el voto de
investidura, no hay exposición de programa de gobierno, los Ministros cesan
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por disposición del Presidente, sinn perjuicio de la renuncia o de la censura por
dos tercios del parlamento; existe el instituto de censura que es un largo
procedimiento regulado por los artículos 147 y 148 de la Constitución, por la
cual cualquiera de la Cámaras juzga la actuación de uno o mas Ministros,
procedimiento que se estudiara detalladamente en la propia Constitución.
El Presidente de la República es el Jefe de Estado y el Consejo de Ministros
que se conforma con la totalidad de los Ministros y es presidido por el
Presidente de la República ,quien es el que lo puede convocar puede plantear
cualquier tema al Consejo y en caso de empate su voto decide la medida a
tomar.
La jefatura de Gobierno es colegiada, (el Consejo de Ministros),por lo que
concluimos que
nuestro régimen de gobierno es abierto , recibiendo
institutos de las formas de gobierno clásicas.
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ORGANIZACIÓN DEL ESTADO
Dra. Raquel Fata
El Estado es reconocido como una persona jurídica, esto es como sujeto de
derechos que comprende todas las entidades estatales de cualquier
naturaleza, sea nacionales o municipales.
En un concepto más restringido el Estado es la persona pública mayor por
oposición a las denominadas personas públicas menores que son los Entes
Autónomos, los Servicios Descentralizados y los Gobiernos Departamentales.
El Estado persona pública mayor comprende:
Poder Ejecutivo, Poder
Legislativo, Poder Judicial, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Corte
Electoral y Tribunal de Cuentas.
En toda persona jurídica pública o privada existe una estructura orgánica que
es el instrumento que le permite actuar y desarrollar las competencias que las
normas ponen a cargo de estas instituciones.
Los Órganos que componen esa estructura son las partes componentes del
Estado a las que las normas atribuyen determinada competencia y la potestad
de expresar la voluntad de la persona jurídica.
La organización interna de las personas jurídicas públicas está determinada por
el Derecho, el cual confiere poderes e impone obligaciones a sus distintos
órganos.
Por ejemplo son Órganos; los Ministerios, los Directorios de Entes Autónomos
o Servicios Descentralizados, las Intendencias Municipales.
Todo Órgano está integrado por tres elementos esenciales: competencia, forma
y voluntad humana.
La forma refiere a la estructura del Órgano: unipersonal o pluripersonal.
La voluntad humana pone en movimiento al órgano, es lo que le permite actuar.
La competencia es el conjunto de actividades y poderes jurídicos y jurisdicción
asignados al órgano por la norma.
La competencia es el conjunto de actividades y poderes jurídicos que la norma
asigna al órgano para ejercer en una determinada jurisidicción.
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Los órganos no actúan de manera aislada sino que conforman sistemas,
conjuntos de órganos relacionados entre sí y que funcionan de manera
armónica.
FORMAS DE ORGANIZACIÓN: …………… CENTRALIZACION
………….. DESCENTRALIZACION
CENTRALIZACIÓN
DESCENTRALIZACIÓN
Único centro de poder
Dos centros de poder
Relación específica: jerarquía
Relación específica: contralor
Ejemplo: Poder Ejecutivo
Ejemplo:
Entes Autónomos y
Servicios Descentralizados
(descentralización por servicios)
Gobiernos Departamentales
(descentralización territorial)
La centralización absoluta es materialmente imposible en la práctica y por eso
existen modalidades
de la centralización: autonomía técnica, imputación
funcional, delegación de atribuciones y desconcentración.
La autonomía técnica refiere a la actividad de los órganos consultores y de
asesoramiento que por su carácter técnico tienen autonomía para emitir su
opinión o dictamen pero la decisión final corresponde al jerarca.
De la misma manera la imputación funcional implica que el jerarca distribuye
las tareas entre los órganos subordinados pero tampoco esto implica el otorgar
poder de decisión a estos órganos.
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CUADRO COMPARATIVO
DELEGACIÓN
DESCONCENTRACION
a) Fenómeno funcional
a) Fenómeno Funcional
b) Se limita a la actividad
b) Se limita a la actividad
administrativa
administrativa
c) Recae en un órgano subordinado
c) Recae en un órgano subordinado
d) Habilita el dictado de actos
d) Habilita el dictado de actos
administrativos
administrativos
e) Requiere norma habilitante y un
e) Requiere Constitución o Ley
acto delegatorio
f) Fundamento en razones de
f) Se fundamenta en razones de
descongestionamiento
especialidad
g) No confiere poderes propios de
g) Otorga poderes propios de
decisión
decisión
h) Se recurre con revocación
h) Recurso de revocación y
jerárquico
i) Procede avocación
i) No procede avocación en la
desconcentración privativa
j) No aumenta competencias
j) Aumenta competencias
k) Actúa a nombre del superior
k) Actúa a nombre propio
l) Esencialmente revocable
l) Se puede derogar por norma
constitucional o legal
(Fuente : Manual de Delegación de Atribuciones – Secretaría de la Presidencia
– PRONADE –No. 13)
DELEGACION DE ATRIBUCIONES
CONCEPTO
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Acto administrativo por el cual el órgano jerarca (delegante), debidamente
autorizado por una norma expresa otorga al órgano subordinado (delegatorio) la
facultad de ejercer la atribución delegada.
ELEMENTOS
a) Acto administrativo: RESOLUCION FUNDADA
b) Órgano delegante: jerarca titular de la atribución.
Poder Ejecutivo artículo 168, numeral 24, Constitución.
Ministro artículo 181, numeral 9, Constitución.
Intendente artículos 262, 278 y 280, Constitución.
Organismos de los arts. 220 y 221. Ley 16.134, art. 105.
c) Órgano delegatorio: subordinado.
d) Potestad delegatoria: norma que autoriza la delegación que debe tener
igual jerarquía que la atributiva de competencia.
e) Atribución delegada:
objeto de la delegación (ejemplo:
Res.798/968
renuncias, ascensos, resoluciones, recursos jerárquicos y de anulación,
acumulación de sueldos.
DESCONCENTRACION
La desconcentración consiste en la atribución de poderes propios de decisión en
una o más materias, a un órgano sometido a jerarquía con la desconcentración
aparece la posibilidad de que ciertos actos jurídicos administrativos los dicte un
órgano subordinado (Cajarville, Juan P.
Delegación de Atribuciones en dos
Estudios de Derecho Administrativo. Editorial Universidad, pág. 19).
La atribución de competencias al subordinado puede acarrear la privación de la
misma al jerarca, de manera que los actos a que refiera la desconcentración
solo podrá dictarlos el subordinado y no el jerarca, esta es la denominada
desconcentración privativa.
En nuestro ordenamiento jurídico el jerarca en virtud del régimen de recursos
administrativos al resolver el recurso jerárquico tiene competencia para entender
en la materia desconcentrada.
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La desconcentración privativa señala Cajarville, sólo puede provenir de normas
generales y abstractas que tengan el mismo o inferior rango jurídico que
aquellas que confirieron la competencia que se trata de desconcentrar.
Ejemplos de desconcentración: Ministerios (art.181 y 279 de la Constitución)
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ACTOS ADMINISTRATIVOS
Dra. Raquel Fata
Definición:
Acto Administrativo es toda manifestación de voluntad de la
Administración que produce efectos jurídicos (art. 120 del Decreto 500/991)
CLASIFICACIONES
Según los sujetos:
-
generales (cuando el acto alcanza a todos los individuos que forman parte de
una clase de personas)
-
particulares (cuando refieren a individuos concretos, determinados)
Según el objeto:
-
abstractos (que no se agotan en una sola ejecución, valen para todos los
comportamientos que encuadran en la acción prevista en el acto)
-
concretos (establecen una acción particular que una vez cumplida extingue la
eficacia de la norma)
REGLAMENTOS:
crean normas generales y abstractas (por ejemplo
reglamento de ejecución de una ley)
RESOLUCIONES: actos particulares y concretos (por ejemplo la resolución
que dispone el ascenso de funcionarios)
ESTRUCTURA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
VISTO: la finalidad del Visto es situar la cuestión que va a ser objeto del acto
Uno o varios RESULTANDO:
se exponen los hechos que constituyen el
antecedente del acto. Los decretos y ordenanzas pueden prescindir de los
resultandos.
Uno o varios CONSIDERANDO: se desarrollan los fundamentos de derecho,
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doctrinas aplicables, las razones de mérito y la finalidad perseguida.
Un ATENTO en el que se citan o se hace referencia a las reglas de derecho, y
a las opiniones o asesoramientos recabados en que el acto se fundamenta.
La parte dispositiva debe ir numerada en las resoluciones y articulada en los
Decretos y Ordenanzas.
El acápite de la parte dispositiva debe mencionar el órgano que adopta el acto
a lo que seguirá un “Decreta” o “Resuelve” si el acto es dictado por el Poder
Ejecutivo y un “Dispone” o “Resuelve” si el acto es dictado por un Ministerio.
Reglamentos del Poder Ejecutivo: se llaman Decretos (art. 121 del Decreto
500/991)
Reglamentos de los Ministerios: se llaman Ordenanzas (art. 121 del Decreto
500/991)
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RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Dra. Raquel Fata
MARCO NORMATIVO
•
Constitución de la República: arts. 309, 317, 318 y 319
•
Decreto-ley No. 15.524 de 9 de enero de 1984
•
Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987
•
Ley No. 17.292 de 25 de enero de 2001 (arts. 40 y 41)
•
Ley No. 16.736 de 5 de enero de 1996
•
Decreto 500/991 de 27 de setiembre de 1991 (arts. 142 a 167)
•
Decreto 65/998 de 10 de marzo de 1998
Peticiones: arts. 30 y 318 de la Constitución.
Recursos administrativos: son peticiones especiales que se distinguen por
su CONTENIDO Y MOMENTO de su presentación.
Contenido: se solicita la revocación, modificación o sustitución de un acto
administrativo.
Momento: dentro de un plazo determinado: 10 días siguientes a la
notificación o publicación del acto.
Definición: petición emanada de un sujeto que se considera lesionado por
un acto administrativo dirigida a la Administración dentro del plazo
constitucional para que se dicte un nuevo acto administrativo revocatorio,
modificativo o sustitutivo del acto recurrido.
TIPOS DE RECURSOS
Revocación o Reposición en lo departamental : Se interpone ante el órgano
que dictó el acto cualquiera sea la posición del mismo en la organización.
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Jerárquico o de Apelación en lo departamental : Si el órgano que dictó el
acto está sometido a jerarquía debe interponerse además en forma conjunta
el Recursos Jerárquico o de Apelación.
Anulación : Si se trata de actos emanados de un Servicio Descentralizado
conjuntamente con el de Revocación y eventualmente el Jerárquico.
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FUNCIÓN PUBLICA
Dra. Cecilia Menéndez
FUNCIÓN PUBLICA: Es la actividad que realizan las personas físicas al
servicio de las entidades estatales para el cumplimiento de sus fines, regulada
por normas especiales.
La diversidad de actividades realizadas en el ámbito público ha llevado a la
necesidad de determinar si todas las personas que prestan su actividad en el
mismo son funcionarios públicos o no.
FUNCIONARIO PUBLICO: La doctrina en general sostiene un criterio amplio
para definir al funcionario público, pero igualmente es conteste en requerir el
cumplimiento de una serie de condiciones para que alguien que presta su
fuerza de trabajo al Estado sea considerado funcionario. En síntesis, podemos
decir que esos requisitos son:
a) El ejercicio de funciones públicas de cualquier naturaleza
b) La prestación debe efectuarse en una entidad estatal
c) La incorporación a través de un acto emanado de autoridad competente
y mediante los mecanismos que el derecho prevé, por ejemplo,
designación, elección. etc.
MODALIDADES DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PERSONALES SIN
ADQUIRIR LA CALIDAD DE FUNCIONARIO PUBLICO.De acuerdo con lo establecido por el artículo 3 del TOFUP, no adquieren la
condición de funcionarios públicos:
a) los becarios y pasantes
b) los vinculados mediante arrendamiento de obra
c) los vinculados mediante el régimen de cachet
d) los contratados por el MSP al amparo del art.410 de la Ley 16.170
e) los contratados por las Comisiones de Apoyo para prestar servicios en
dependencias de ASSE
f) los contratados a término bajo el régimen previsto en el Capítulo IV de la
Ley 17.556
ESTATUTO DEL FUNCIONARIO: Es el conjunto de normas que regulan la
situación del funcionario público en tanto tal.
La naturaleza de la relación entre el funcionario público y la administración a la
que pertenece es de carácter estatutario. Esto significa, según Sayagués Laso
que “los funcionarios públicos están sometidos a un régimen jurídico cuya
existencia es anterior al momento de su ingreso a la función pública, que ha
sido creado unilateralmente por la entidad estatal y que esta puede46
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modificarlo en cualquier momento para adaptarlo a las necesidades de la
administración”
Desde el punto de vista del ámbito de aplicación personal, nuestro derecho
presenta un sistema de estatutos múltiples. No hay un estatuto único para
todos los funcionarios públicos del país, sino que, por el contrario, hay diversos
estatutos según el grupo de funcionarios a que se refiera. De acuerdo con las
disposiciones constitucionales tenemos los siguientes estatutos:
a) El Estatuto de los funcionarios de la Administración Central a que refiere
el artículo 59 de la Constitución y que comprende a los funcionarios del
Poder Ejecutivo, a excepción de los militares, policiales, diplomáticos y
Magistrados dependientes del Ministerio Público y Fiscal, a los
funcionarios no Magistrados del Poder Judicial y del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, a los funcionarios del Tribunal de Cuentas,
de la Corte Electoral y de los Servicios Descentralizados.
b) El Estatuto de los funcionarios de cada uno de los Gobiernos
Departamentales
c) El Estatuto de los funcionarios de cada uno de los Entes Autónomos
d) El estatuto de los funcionarios de cada una de las Cámaras del Poder
Legislativo.
Igualmente resulta relevante la distinción que hace el Dr. CAssinelli Muñoz
entre estatuto formal y estatuto material.
Estatuto material: Es el conjunto de normas o régimen jurídico aplicable a
los funcionarios públicos en cuanto tales y su contenido se encuentra en la
Constitución, las leyes y los reglamentos.
Estatuto formal: Es determinado acto regla (sea ley o reglamento)
expresamente previsto por la Constitución cuyo contenido integra el estatuto
material y que ha sido aprobado por los órganos constitucionalmente
habilitados para hacerlo.
EL ESTATUTO DEL FUNCIONARIO DE LA ADMINISTRACIÓN
CENTRAL ( en sentido restringido), no tiene carácter de estatuto formal
sino que solo puede definirse desde el punto de vista material como el
conjunto de normas constitucionales, legales y reglamentarias cuyo
contenido regula la situación de sus funcionarios en las materias
estatutarias.
MATERIAS QUE INTEGRAN EL ESTATUTO Y NORMAS QUE LAS
REGULAN.En las referencias a la regulación normativa nos referiremos a los
capítulos correspondientes del TOFUP, agregando las normas legales
modificativas aprobadas con posterioridad a su última actualización.
I) Ingreso a la función pública.47
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Desde el punto de vista del procedimiento, rige el principio general
establecido por el art.1º de la Ley 16.127:
1.- consulta al Registro de Personal a Redistribuir de la ONSC.
2.- Designación de conformidad con el literal B) del mismo artículo y los
siguientes artículos de la Ley 17.930:
3.- Mecanismos de selección previstos en los artículos
EXCEPCIONES AL RÉGIMEN GENERAL:
a) referidas a la consulta previa al Registro de Personal a Redistribuir
b) referidas al régimen en general :
b.1 Personas discapacitadas
b.2 Técnicos contratados en régimen de Alta Prioridad
b.3 Personas contratadas en régimen de Alta Gerencia o Alta
Especialización
Desde el punto de vista de las condiciones requeridas para el ingreso,
debemos señalar:
a) cualidades personales
b) idoneidad
c) cumplimiento de deberes civicos
II) La carrera administrativa.Libro VI del TOFUP
Ley 16.127 y decreto 302/996.- Régimen de ascensos.
Ley 17.904 art. 5º
– Régimen de calificaciones
III) Deberes, prohibiciones e incompatibilidades de los funcionarios
Libro III del TOFUP
Decreto 30/03.
Toda enumeración no tiene carácter taxativo.
IV) Derechos de los funcionarios.
Libro IV del TOFUP. Constituye también una enumeración enunciativa.
El régimen de licencias se encuentra modificado por la Ley 17.930, en los
siguientes aspectos:
a.- licencia por duelo: art.24
b.- licencias especiales: art.25
c.- licencia por paternidad: art.26
d.- licencia por adopción: art.27
V) Movilidad horizontal de los funcionarios.Libro V del TOFUP
A) Pases en comisión:
Régimen general: prohibitivo
Excepciones
- El régimen de desempeño de tareas para asistencia directa al
Presidente,
Vicepresidente,
Ministros,
Subsecretarios
y
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-
Legisladores ha sido modificado por los artículos 13 y 14 de la Ley
17.930.
El artículo 15 de la Ley 17.930 autoriza las comisiones de servicio
entre unidades del mismo Inciso.
B) Redistribución:
Los artículos 19 y 20 de la Ley 17.930 determinan las causales legales
de declaración de excedencia, permaneciendo vigentes, además, los
artículos 26 y 28 de la Ley 16.127.
VI) Responsabilidad administrativa de los funcionarios
Libro VIII del TOFUP.
VII) Recursos administrativos
Libro IX del TOFUP
VIII) Cese de la relación funcional.
Libro X del TOFUP
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